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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE

CAMILLA DE OLIVEIRA PLINIO

A AÇÃO PROFISSIONAL DO SERVIÇO SOCIAL NA

POLÍTICA HABITACIONAL EM SERGIPE ATRAVÉS DO

TRABALHO TÉCNICO SOCIAL.

São Cristovão

2008

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CAMILLA DE OLIVEIRA PLINIO

A AÇÃO PROFISSIONAL DO SERVIÇO SOCIAL NA

POLÍTICA HABITACIONAL EM SERGIPE ATRAVÉS DO

TRABALHO TÉCNICO SOCIAL.

Monografia apresentada à

Universidade Federal de

Sergipe como um dos pré –

requisitos para a obtenção

do grau de bacharel

Serviço Social.

Prof.Drª. Josiane Soares Santos

Orientadora

São Cristóvão

2008

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Resumo

PLINIO, Camilla de Oliveira. A ação profissional do Serviço Social na

Política Habitacional em Sergipe através do Trabalho Técnico Social.

Monografia, Departamento de Serviço Social. UFS, 2009.

Pesquisa de natureza qualitativa, com base em dados coletados, sobre

a prática profissional do Assistente Social na política habitacional. Inicia-se com

análise bibliográfica das leis e normativos que regulamentam esse exercício.

Como o desejo de preencher lacunas a respeito da instrumentalidade como

recursos necessários para a intervenção social.

Palavras-chave: Habitação, Questão Social e Serviço Social.

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Abstract

PLINIO, Camilla de Oliveira. A ação profissional do Serviço Social na

Política Habitacional em Sergipe através do Trabalho Técnico Social.

Monografia, Departamento de Serviço Social. UFS, 2009.

Research of qualitative nature, on the basis of data collected, on the

practical professional of the Social Assistant in the habitacional politics. It is

initiated with bibliographical analysis of the normative laws and that regulate this

exercise. As the desire to fill gaps regarding the instrumentalidade as necessary

resources for the social intervention.

Word-key: Habitation, Social matter and Social Service.

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À Minha Mãe pelas

doses de dedicação e carinho como mãe,

amiga e mulher.

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Agradecimentos

A Deus, pela presença marcante em minha vida, demonstrando sempre

o seu amor e dedicação por mim.

A minha família, em especial a minha mãe e meu irmão, com muito

carinho e apoio, não mediram esforços para que eu completasse mais esta

etapa de minha vida.

À professora Josiane pela paciência na orientação e incentivo que

tornaram possível a conclusão desta monografia.

Aos amigos e colegas, em especial, Alda, Kelly, Liliana, Giselle, Elidiane

e Thais, pelo incentivo e pelo apoio constantes.

E aos que direta e/ou indiretamente, me ajudaram quando achei que não

conseguiria terminar...

O meu muito obrigado!!!!

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Sumário

Introdução____________________________________________________09

Capitulo 01: Política habitacional como política pública________________ 12

Capitulo 02: O Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social e a política

habitacional desenvolvida em Sergipe, no período de 2005-2006_________19

Capitulo 03: O papel do Assistente Social na execução da política

habitacional___________________________________________________29

Considerações Finais__________________________________________35

Bibliografia___________________________________________________37

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Introdução

Conjuntamente com a obra física, a habitação popular, por

determinação do Ministério das Cidades, através da Secretaria Nacional em

Habitação, a inclusão como componente obrigatório aos Estados, Distrito

Federal, Municípios, Entidades Organizadoras /Construtoras e Empresas

Credenciadas, ao desenvolvimento de um Trabalho Técnico Social. Este

consiste num instrumento tanto de fortalecimento da cidadania como de

execução de atividades sócio-educativas e de acesso a informações relativas

aos projetos.

O Projeto de Trabalho Técnico Social (PTTS), segundo Caderno de

Orientações Técnicas Sociais (COTS) tem como objetivo geral, nos

empreendimentos habitacionais para famílias de baixa renda, garantir

condições para o exercício da participação comunitária e para a elevação da

qualidade de vida das famílias beneficiárias.

A partir de experiências desenvolvidas através da realização de

estágios extra-curriculares, em uma das entidades envolvidas com o

planejamento e avaliação dessa política, a Caixa Econômica Federal, na

Gerência de Desenvolvimento Urbano (GIDUR/AJ) , observamos que alguns

dos projetos apresentados como pré-requisitos para a contratação de

programas financiados com recursos do Orçamento Geral da União(OGU), não

passavam de propostas voltadas exclusivamente para o atendimento a

demanda sócio-institucional de acesso aos programas, ou seja, item

necessário para a contratação dos projetos de habitação.

No decorrer das primeiras pesquisas realizadas sobre legislação

pertinente à Política Habitacional, identificamos várias leis, decretos e

instruções normativas sobre o assunto. Entre elas, a Lei 11.124, que Dispõe

sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), cria o

Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e institui o Conselho

Gestor do FNHIS. Nesse contexto, decidimos realizar o presente estudo, que

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teve como objetivo geral “pesquisar a ação profissional do Serviço Social nos

trabalhos sociais através da Política Habitacional”.

Para o alcance desse objetivo geral, foram definidos os seguintes

objetivos específicos: analisar os projetos sociais e relatórios, no que diz

respeito aos aspectos técnicos previstos no COTS; identificar as formas de

contratação dos técnicos sociais e sua adequação aos objetivos propostos e

analisar a relevância do PTTS no processo de desenvolvimento da política

habitacional em Sergipe.

A importância desse trabalho é a contribuição para o

reconhecimento do projeto técnico social e na produção do conhecimento

acerca das atividades desenvolvidas nessa política, tanto para as entidades

envolvidas como para as comunidades beneficiadas.

Utilizamos como hipóteses, que os projetos técnicos sociais

apresentados não seguem as orientações técnicas previstas no COTS e que

as condições e relações de trabalho das assistentes sociais envolvidas nos

projetos sociais tendem a não proporcionar um maior envolvimento tanto nas

fases de planejamento quanto de execução das atividades.

Diante do exposto, definimos a pesquisa como exploratória e

qualitativa, segundo a definição de GIL (2002), pois tenta captar o contexto da

pesquisa, analisando o objeto como meio de compreender e interpretar as

experiências pessoais para tentar entender a sua totalidade.

O objeto da pesquisa foi constituída do universo dos projetos

técnicos sociais enviados à Caixa Econômica Federal, no Estado de Sergipe,

através da Gerência de Filial de Desenvolvimento Urbano – GIDUR. Dentro

desse universo foi delimitada uma amostra relativa aos projetos realizados no

período de 2005 a 2006, desenvolvidos por Assistentes Sociais, com recursos

do Orçamento Geral da União voltados à implementação da política de

habitação popular.

Os procedimentos utilizados para a coleta dos dados foram a

pesquisa bibliográfica, ou seja, leituras de trabalhos já realizados sobre o

mesmo tema no objetivo de relacionar ao tema pesquisado, que serviu à

fundamentação teórica do estudo. Além desta, também foi realizada uma

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pesquisa documental que, neste caso, teve por objeto os projetos e relatórios

sociais apresentados como documentos de analise e avaliação dos Programas

Sociais em questão. Os relatórios foram analisados a partir de um roteiro de

análise documental, elaborado de acordo com os objetivos e hipóteses da

pesquisa tendo em vista orientar os aspectos a serem observados.

Inicialmente na definição da coleta dos dados, nos propusemos à

realização de entrevistas com as Assistentes Sociais, cerca de 21 profissionais,

mas por motivo de ordem técnicas, esse recurso não pode ser utilizado para a

analise e construção da pesquisa.

A presente pesquisa está composta de três capítulos. No primeiro

consta uma breve contextualização da Política habitacional desenvolvida no

Brasil, como forma de analisar a conjuntura de planejamento e execução dessa

política. No segundo capitulo, expusemos a definição de um dos programas

desenvolvidos pelo Governo Federal, o Fundo Nacional de Habitação de

Interesse Social (FNHIS), como pratica no Estado de Sergipe dando respostas

à questão social evidenciada em alguns municípios como também a inserção

dos Assistentes Sociais. Por fim, o ultimo capitulo desenvolve-se tratando do

papel do Assistente Social nessa política social e posteriormente as

considerações finais a respeito dessa pesquisa.

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I. Política habitacional como política pública.

“A habitação é um bem inatingível para grande parcela dos brasileiros. Aqueles que conseguem adquirir essa “mercadoria impossível” o fazem, na maioria das vezes, em condições de grande precariedade” (CARDOSO; RIBEIRO, 2003, p 87).

O poder público brasileiro começou a investir, sistematicamente, em

programas de urbanização das cidades a partir da década de 1940. Esse

período foi marcado por um intenso crescimento demográfico e

desenvolvimentismo elevado, que atraía para os centros das cidades, um

enorme contingente de trabalhadores em busca de emprego e da realização do

sonho de melhoria de vida.

Com a ascensão de Getulio Vargas à presidência do Brasil, a questão da habitação passou a receber mais importância para o Estado. Essa mudança pode ser justificada por diversos fatores, dentre eles a política desenvolvimentista nacional, que possuía como um dos princípios a industrialização do país. Por essa ótica, a moradia destinada aos trabalhadores tornou-se fator primordial para a reprodução da força de trabalho (BONDUKI, 2002, p. 35)

Nessa época seria de vital importância investir inicialmente na infra-

estrutura necessária para o fortalecimento das indústrias nacionais para que

estas pudessem se tornar geradoras de emprego e, portanto, de

desenvolvimento social.

Em conjunto, esses traços configuraram uma determinada estratégia de intervenção estatal – que denominaremos modernização conservadora. Esses traços estiveram presentes e ativos, com especificidade, em cada um dos setores que foram objeto da ação governamental − educação, previdência, assistência, saúde, suplementação alimentar, habitação, saneamento e transporte público (Fagnani, 2005 p. 64).

Entretanto, esse desenvolvimento foi marcado pela urbanização das

cidades, de modo segregador devido, dentre outros fatores, à necessidade de

atrair investimentos. Deu-se início o embelezamento dos centros urbanos, com

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uma intensa política de ocupação de terras, instalação de vias de circulação,

dentre outras melhorias, e em prol disso, a população de baixa renda ia sendo

“empurrada” para locais mais afastados da cidade, constituindo-se as

periferias.

Em geral, essas moradias foram construídas nas periferias das

grandes cidades, em locais distantes das oportunidades de trabalho, sem

legalidade, saneamento básico e condições urbanas adequadas à classe

trabalhadora, agravando a situação da massa operária, que tanto se envolvia

no processo de desenvolvimento do país.

Historicamente, as expressões da questão da moradia, tais como o déficit de construções, as péssimas condições habitacionais, a segregação espacial, o alto valor dos aluguéis, estão relacionados ao contexto social e refletem determinações econômicas, sociais e políticas inerentes a cada época. (GONÇALVES, 1998 p. 105)

Atualmente, o déficit da habitação se agrava ao ser associado a

problemas de densidade humana elevada, espoliação urbana, aprofundamento

da segregação espacial, exclusão social e a falta de infra-estrutura, de

acessibilidade e de mobilidade; especialmente, junto àquelas moradias

localizadas nas capitais e nas cidades brasileiras de maior porte.

O Sistema Financeiro da Habitação (SFH) o órgão gestor do

sistema, o Banco Nacional de Habitação (BNH), criados em 1964 e extintos em

1986, nos seus 22 anos de atuação, financiaram 4,8 milhões de moradias,

utilizando os recursos do Sistema Brasileiro de Empréstimo (SPBE) e recursos

do Fundo de Garantia por tempo de Serviço (FGTS), implantado em 1966.

Dessa forma, as pessoas que se dirigiam às capitais com a

esperança de melhorar de vida eram relegadas a se instalarem nas

proximidades das fábricas ou de centros comerciais – isto quando conseguiam

emprego – ou então ocupavam áreas de preservação ambiental que, nesse

período, não despertavam o interesse dos especuladores e empresários da

construção civil. Esse processo perdurou até o início da década de 1960, onde

se percebe um descontrole ainda mais intenso do uso e ocupação do solo

urbano, culminando com a pertinência de uma intervenção mais incisiva por

parte dos governantes na área habitacional.

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A atuação do SFH/BNH não priorizou o financiamento de habitação

para a população de baixa renda, contribuindo para a manutenção do déficit

habitacional e para a conservação do padrão de atendimento dessa demanda à

margem do sistema financeiro, mediante processos alternativos de

autoconstrução. Entretanto, sua atuação teve um importante papel na

estruturação das cidades e para a melhoria de indicadores sociais, contribuindo

inclusive com a queda da taxa de fecundidade, a diminuição da mortalidade

infantil, com o aumento da expectativa de vida, de acordo com os dados de

IBGE 2000.

A atuação SFH/BNH produziu um impacto qualitativo na demanda

além dos impactos quantitativos junto ao problema da habitação brasileira. No

lugar de casas alugadas e dos pequenos empreendimentos que produziam

unidades habitacionais para a locação, antes da existência do sistema,

consolidou-se um padrão de atendimento altamente excludente, fundado na

aquisição da casa própria, apoiado pela incorporação imobiliária.

Dessa forma, a maior parte dos investimentos do SFH/BNH –

utilizando o FGTS e, portanto, recursos dos trabalhadores – foram utilizados

para financiar, com subsídios, as faixas de maior poder aquisitivo, contribuindo

para ampliar a concentração de renda no período e o agravamento da questão

da habitação de interesse social brasileira.

Durante a ditadura militar, o Brasil viveu um momento de expressivo

crescimento econômico possibilitado pelo aumento das exportações de

produtos nacionais e consolidação das indústrias. Em contrapartida, a renda

gerada continuava sendo concentrada nas mãos de poucos. Para amenizar

essa situação e manter o regime de repressão, o governo militar estabeleceu

políticas públicas compensatórias baseadas no estado de bem estar social.

Todavia, o que de fato ocorreu foi o gasto de vultosas quantias de

dinheiro público no financiamento de casas e condomínios de luxo em áreas já

urbanizadas, materializando a verticalização das cidades, enquanto que o

verdadeiro público alvo do SFH, isto é, as famílias com rendimentos variando

entre um e três salários mínimos, além de contarem com a menor fatia dos

recursos, ainda eram “arremessados” a morar em conjuntos habitacionais

distantes de seus postos de trabalho e de grande parte do contexto urbano.

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O recuo nos investimentos a partir de 1982 em políticas públicas, em

especial na área de habitação e saneamento, contribuiu para agravar o quadro

de precariedade da habitação no Brasil. Em alguns momentos essas políticas

chegaram até a desaparecer.

Em 1986, após um período de crise econômica, o Governo Federal

“desmontou” o sistema SFH/BNH, iniciando um período que durou até a

criação, em 2003, do Ministério das Cidades. Os oito anos que se seguiram à

extinção do sistema, marcaram um período de progressivas dificuldades para

os estados e municípios terem acesso aos recursos do FGTS. Os recursos a

fundo perdido, anualmente previstos no Orçamento Geral da União (OGU) para

habitação de interesse social, foram pouco expressivos, não se constituindo em

uma oferta relevante para habitação.

Esse período, após a extinção do SFH/BNH, ficou marcado pela

ausência de uma política de desenvolvimento urbano, pela fragmentação da

institucionalidade do setor da habitação e saneamento e pela falta de

articulação e capacitação para o planejamento e gestão urbana em todo o país.

A década de 1980, por sua vez, foi marcada por profundos arrochos

salariais e recessão da economia, ocasionada pela constante alta dos preços

dos bens de consumo. Foi também uma fase de grande movimentação popular

em torno do atendimento das necessidades básicas, como direitos sociais e

não apenas dos trabalhadores. Esses movimentos tinham como protagonistas

os moradores de bairros periféricos, conjuntos habitacionais e assentamentos

urbanos em situação fundiária irregular, que apresentavam como essência de

sua luta a democratização do país.

Durante os anos 1990 persistiu a estagnação da economia nacional,

afetando grande parte dos setores produtivos, o que incide diretamente nos

altos índices de desemprego e precarização do trabalho. A conjuntura desse

período “arrastou” até os dias atuais a consolidação do sucateamento e do

desmonte de várias instituições públicas, característica do Estado mínimo,

sendo muitas daquelas privatizadas ou simplesmente extintas. Segundo

Gonçalves (1998), nessa década a política habitacional continua com uma

série de programas que não deixam transparecer alterações significativas na

forma de encarar a questão da moradia.

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As grandes capitais brasileiras se tornaram metrópoles, ante o

elevado grau de desenvolvimento urbano. Porém, permanece a incapacidade

do poder público em atender as demandas da população trabalhadora e de

baixa renda, bem como a ausência de um planejamento urbanístico que leve

em consideração as especificidades de cada localidade. Em decorrência disso

são freqüentes os problemas de deslizamentos de morros e dunas,

alagamentos de comunidades, que são mediados pelos governantes com

ações paliativas, ao invés de investirem na viabilização de medidas preventivas

eficazes para a resolução da problemática urbana.

A redemocratização do país, a atuação dos movimentos populares e

a estabilização monetária, com certeza mudaram o cenário brasileiro, ao criar

condições favoráveis para sanear parte das finanças públicas e transformar o

FGTS em uma poderosa ferramenta de financiamentos das políticas públicas

de habitação de interesse social.

O que tem acontecido em nosso país é o estabelecimento de

obstáculos para as pessoas que querem exercer cidadania na cidade onde

vivem, como se elas só pudessem exercer uma espécie de cidadania de

“segunda categoria”. Estas devem se conformar em morar na periferia, em

locais desprovidos da infra-estrutura que é oferecida nas áreas mais

valorizadas e ter acesso somente a serviços coletivos precários e restritos.

Está claro que o desafio maior existente para solução dos problemas

urbanos não se refere necessariamente à legislação e sim ao viés político.

Somente com a apropriação, pela sociedade, da importância de participar dos

espaços políticos e de procurar intervir no meio em que vive, é que a

população brasileira irá, finalmente, ver implementado o seu direito à cidade.

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1.1. A atual política de habitação

Os programas e metas de financiamento, incorporando as antigas

atribuições do SFH/BNH a Caixa Econômica Federal e inclusive foram criados

os Programas de Arrendamento Residencial, Carta de Crédito Operações

Coletivas, Crédito Associativo, Crédito Solidário etc. voltados para uma

população até então não assistida pelos programas oficiais de financiamento.

Hoje vivemos um momento ímpar no enfrentamento das demandas

urbanas, onde o direito à cidade em sua totalidade, finalmente é colocado na

pauta da agenda política nacional através da criação do Ministério das

Cidades. Essa passagem em curso na política urbana brasileira é

especialmente focalizada neste experimento em face de atenção despertada

na sociedade em torno da atuação desse ministério. As grandes expectativas

se devem ao fato desse órgão ter o compromisso com o desenvolvimento de

projetos, não só da gestão publica como também de entidades da sociedade

civil e que agora assumem a missão de elaborar e executar políticas públicas

do governo federal para o meio urbano e rural.

Constitui-se, assim, um importante fator que nos permite vislumbrar

novas possibilidades de democratizar o acesso ao espaço urbano com a

finalidade de produzir ações que possam garantir processos mais igualitários e

participativos junto à sociedade. Mediante a utilização dos instrumentos

elaborados no intuito de minimizar e/ou alterar os problemas advindos da atual

realidade urbana.

Na ausência de políticas mais efetivas e de um fluxo de recursos permanente sob regras estáveis, no plano federal, os governos municipais, fortalecidos pela redemocratização e pressionados por reivindicações dos movimentos populares, começaram a desenvolver ações no campo da moradia popular. Essas ações se caracterizaram, principalmente, pelo desenvolvimento dos chamados “programas alternativos”, que permitiam, ao mesmo tempo, atender às principais demandas dos movimentos de moradia (urbanização e regularização fundiária de favelas, produção de novas unidades através de mutirão, autogestão, etc.) (ADAUTO, 2002 p. 8).

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Outro elemento que tem sido indispensável é o reconhecimento das

iniciativas da sociedade civil, especialmente das ONG’s de assessoria ao

movimento popular. Todo esse trabalho interativo busca a elaboração e

implementação de projetos sociais a serem desenvolvidos nas localidades

onde o poder público interfere apenas pontualmente, ou seja, o que se propõe,

na realidade, são ações em parceria entre poder público, movimentos sociais e

ONG’s.

Assim, em cada momento histórico a questão social toma contornos

diferentes, com novas contradições, que remetem a um campo de problemas

que adquirem particularidades que desafiam a sociedade para o seu

enfrentamento.

Diante dessa configuração se torna necessário refletir sobre o

desenvolvimento da pratica da intervenção social, como instrumento importante

da mediação entre as famílias beneficiadas e as instituições públicas. No

sentido de acionar instrumentos técnico-operativos que contribuam para

viabilizar a inserção do assistente social nas complexas e diversas formas de

enfrentamento das questões urbanas, que trazem demandas de caráter

técnico, teórico, metodológico e ético-político para a profissão.

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II. O Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social e a política

habitacional desenvolvida em Sergipe, no período de 2005-2006.

A nova Política Nacional de Habitação deve ser complementada pela

regulamentação da Lei nº 11.124/2005 – que dispõe sobre o Sistema Nacional

de Habitação de Interesse Social (SNHIS), cria o Fundo Nacional de Habitação

de Interesse Social (FNHIS) e institui o Conselho Gestor do FNHIS – primeiro

projeto de lei (PL) de iniciativa popular que aguardou quase 13 anos para ser

aprovado no Congresso Nacional, o que aconteceu no ano de 2005. Com esse

Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, previsto na lei, espera-se

agregar, além de mais recursos do OGU, recursos de Estados e municípios no

esforço de somar subsídios que ajudem a oferecer moradias para os que estão

engrossando e ampliando as favelas e os loteamentos clandestinos em todo o

Brasil o que, neste começo de milênio, está longe de constituir uma minoria da

população brasileira.

Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social tem por objetivo viabilizar para a população de menor renda o acesso à terra urbanizada e à habitação digna e sustentável; implementar políticas e programas de investimentos e subsídios, promovendo e viabilizando o acesso à habitação voltada à população de menor renda e articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuação das instituições e órgãos que desempenham funções no setor da habitação. (Lei nº. 11.124)

Para tanto foram criados programas de desenvolvimento urbano nos

Estados e municípios, como por exemplo, o URIAP (Urbanização,

Regularização e Integração de Assentamentos Precários) e HIS (Habitação de

Interesse Social), sendo a Caixa Econômica Federal, entidade gestora dos

recursos, através da Gerência de Desenvolvimento Urbano (GIDUR) que

analisa e acompanha o desenvolvimento dos projetos, tanto de engenharia

como social.

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2.1 O trabalho social na política habitacional

A inserção do profissional de serviço social na política habitacional

data de 1975, ainda no BNH, através de atividades voltadas para o

desenvolvimento de comunidades (DC), marcado apenas pelo atendimento a

demandas sócio-institucionais1.

Com a extinção do BNH, a intervenção sócia passa a ser

incorporado nos empreendimentos habitacionais no objetivo diferenciado,

voltado a participação, mobilização e organização comunitária, alem da

geração de trabalho e renda.

O trabalho social nos empreendimentos habitacionais para famílias

de baixa renda deve garantir condições para o exercício da participação

comunitária e para a elevação da qualidade de vida. Se expressa e se

desenvolve através de um conjunto de intervenções técnicas específicas que

buscam fomentar e valorizar as potencialidades dos grupos sociais atendidos;

fortalecer os vínculos familiares e comunitários; viabilizar a participação dos

beneficiários nos processos de decisão, implantação e manutenção dos bens e

serviços, a fim de adequá-los às necessidades e à realidade local, bem como,

promover a gestão participativa, que garanta a sustentabilidade do

empreendimento e a proporcionar uma melhor qualidade de vida para os

beneficiários.

Em conformidade com a instrução normativa do Ministério das

Cidades (2007) e do Caderno de Orientação de Trabalho Social (COTS),

algumas regras são imputadas para a execução desse trabalho:

A participação da equipe social inicia-se na fase de seleção das famílias, seguindo-se a elaboração de diagnóstico, a concepção do projeto de trabalho social, sua execução e avaliação. O Contratado deverá possuir em seus quadros um Responsável Técnico pela coordenação e acompanhamento do projeto, com necessária formação em Serviço Social ou Sociologia e experiência comprovada na área de desenvolvimento comunitário. A assinatura e o registro

1 São as ações pragmáticas, imediatistas, que visam a eficácia e eficiência a despeito dos

valores e princípios. Nestas ações, muitas vezes, impera a repetição, o espontaneísmo, considerando a necessidade de responder imediatamente às situações existentes. (GUERRA, 1995)

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profissional desse Responsável Técnico deverão constar no projeto, ficando o mesmo, responsável também pelo encaminhamento dos relatórios de avaliação à CAIXA, acompanhados de parecer técnico, das faturas mensais de aplicação dos recursos do Trabalho Social, e pela procedência das despesas e validade dos documentos comprobatórios, sendo também responsável pela supervisão ou coordenação dos trabalhos terceirizados, quando houver.(COTS, 2008)

A partir de uma análise dos projetos realizados em 2005 e 2006, no

Estado de Sergipe, através da coleta de dados na Caixa podemos fazer alguns

apontamentos:

Ano Municípios Número de Projetos

Número de unidades construídas

Valor do Trabalho Social

Situação

20

05

Arauá 1 9 R$ 1.174,52 Finalizado

Barra dos Coqueiros 1 10 R$ 3.000,00 Em andamento

Carira 1 17 R$ 2.210,00 Finalizado

Cedro de São João 1 8 R$ 2.000,00 Finalizado

Moita Bonita 1 13 R$ 2.000,00 Finalizado

Muribeca 1 11 R$ 1.500,00 Finalizado

Nossa Senhora das Dores 1 50 R$ 5.000,00 Finalizado

Pedra Mole 1 11 R$ 2.200,00 Finalizado

Pedrinhas 1 26 R$ 8.062,03 Finalizado

Riachuelo 1 15 R$ 5.000,00 Finalizado

São Francisco 1 10 R$ 3.626,25 Em andamento

Total (01) 11 180 R$ 35.772,80

20

06

Campo do Brito 1 18 R$ 4.075,00 Em andamento

Ilha das Flores 1 18 R$ 2.000,00 Finalizado

Indiaroba 1 17 R$ 3.857,00 Finalizado

Japoatã 1 20 R$ 2.000,00 Em andamento

Neopolis 1 11 R$ 2.925,00 Finalizado

Nossa Senhora das Dores 1 175 R$ 17.500,00 Finalizado

Nossa Senhora do Socorro 1 263 R$ 25.500,00 Finalizado

Santa Luzia do Itanhy 1 34 R$ 5.021,25 Em andamento

Santo Amaro das Brotas 1 10 R$ 2.437,50 Em andamento

São Cristovão 1 16 R$ 6.245,36 Em andamento

Tomar do Geru 1 20 R$ 5.118,75 Em andamento

Total (2) 11 602 R$ 76.679,86

Total Geral: (1) + (2) 22 782 R$ 112.452,66

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Verificamos a realização de 21 projetos em dois anos, embora apenas

64% tenham sido finalizados, isto corresponde a 14 projetos, garantindo o

acesso à moradia aqui entendida, não apenas como um abrigo ou teto, mas

uma habitação, que possua infra-estrutura básica e, portanto, que ofereça aos

moradores uma possibilidade de melhoria contínua de suas condições de vida,

à cerca de 644 famílias. Pode-se ressaltar um aumento quantitativo no número

de unidades produzidas, cerca de 234% se comparado entre os dois anos,

como também no montante dos recursos destinados para a execução do

projeto de trabalho técnico social.

Abaixo apresentamos um demonstrativo cartográfico, para facilitar a

visualização dos projetos habitacionais desenvolvidos durante os anos de 2005

e 2006 em Sergipe, incluindo suas posições quanto ao desenvolvimento da

obra física e do trabalho social em cada ano.

.

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P á g i n a | 24

P á g i n a | 25

Seguindo a instrução normativa e as orientações técnicas do COTS,

as técnicas, sendo essas formadas em Serviço Social, Pedagogia e Psicologia,

da Caixa Econômica Federal (CEF) avaliam os projetos sociais apresentados

como pré-requisito na contratação dos projetos de desenvolvimento urbano.

Neste sentido, um dado importante da pesquisa revela que, nos anos

pesquisados, entre os 14 projetos finalizados, apenas 14 % foram aprovados

na primeira apresentação. Isso significa dizer que somente esse percentual de

projetos foi apresentado seguindo regularmente as diretrizes do programa, na

análise das técnicas da CEF.

As orientações para a elaboração do projeto, conhecidas como

“marco zero”, de acordo com o COTS, têm início com a realização de um

diagnóstico visando conhecer, descrever e analisar a área de intervenção e a

população beneficiária, de forma a elaborar um projeto adequado à realidade

local.

Tendo como referência as orientações do COTS supramencionadas,

enfatizamos, portanto, que no processo de análise dos projetos apresentados,

pontos como a caracterização da área de intervenção e entorno, caracterização

da organização comunitária e caracterização da população beneficiária, são

essenciais para a sua aprovação.

A pesquisa constatou conforme já afirmado, que, em média, entre os

dois anos, apenas 14 % dos projetos apresentados por assistentes sociais à

CEF seguem as Orientações do COTS, ou seja, assim que apresentados e

analisados, foram aprovados sem pendências.

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Tabela01: Quantidade de vezes de apresentação do projeto social antes de ser aprovado

Outro dos dados encontrados na pesquisa documental que

consideramos importante diz respeito à diferença entre o tempo previsto

inicialmente para a realização dos trabalhos sociais e o tempo real gasto na

sua execução, ou seja, o tempo realmente disposto para a implementação das

atividades, que de alguma maneira sofre influência dos atrasos na obra física.

Tabela 02: Tempo de Planejamento

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Tabela 03: Prazo real de execução

O que podemos observar que a maioria dos projetos, apresentados

em 2005 e 2006, prevê um tempo médio de 03 meses para execução dos

cronogramas para o desenvolvimento das atividades são. Embora iremos

verificar uma situação contraria a esse quadro inicial apresentado.

As formas de implementação do projeto, descrevendo as etapas e mecanismos, bem como metodologia, técnicas e instrumentos; a seqüência de operacionalização das atividades, descrevendo a participação das entidades envolvidas na execução do projeto; as ações e cronogramas por fases (pré-obra, obra e pós obra) (Instrução Normativa 2007, p. 06).

O prazo de execução dos projetos extrapola o prazo real do

planejamento. Este fato é provocado, muitas vezes, pelo atraso na obra física,

já que o atraso de um, implica diretamente na execução do outro, gerando

complicadores para a eficácia do projeto social. Diante disso, segundo Blank

(2005), as famílias envolvidas sentem-se desmotivadas, perdem a credibilidade

no processo de andamento e término do projeto, vendo o atraso na entrega de

sua moradia.

Em 2000, em vista das dificuldades das Prefeituras Municipais em efetivar o trabalho e permitir aos técnicos da Caixa o acompanhamento das obras, foi incorporado aos itens de investimento dos projetos um valor especifico para o Trabalho Técnico Social (TTS).(BLANK, 2005 p.169)

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Tabela 04: Valor do Projeto Social

No que diz respeito ao valor dos projetos que, em média, gira em

torno de R$ 3.500,00. Podemos considerar que se as atividades fossem

realizadas conforme o cronograma inicial, sem sofrer interferências do fluxo da

obra física, o valor programado poderia ser suficiente para que os objetivos

fossem alcançados.

Outro ponto importante a ser discutido diz respeito ao vínculo

profissional das técnicas envolvidas no processo que, segundo Blank (2005) é

chamado de Descontinuidade Administrativa, aspecto dificultador para que as

ações do projeto social obtenham continuidade e sustentabilidade.

Tabela 05: Vinculo profissional empregatício

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Como podemos observar no ano de 2005, dos nove projetos

finalizados apenas 33,3 % tinham Assistente Social com vínculo efetivo com a

respectiva prefeitura, as demais, no mesmo ano, foram contratadas para a

elaboração e execução do projeto social.

Um dado preocupante foi constatado no ano seguinte, pois 100%

dos projetos finalizados firmaram contrato de prestação de serviço com as

técnicas, um fato que demonstra a precarização ou até mesmo a falta de

interesse das entidades envolvidades nas atividades do Trabalho Técnico

Social. Colocamos este dado como uma das questões que estão a reclamar

pesquisas na área, mas não podemos deixar de mencioná-lo.

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III. O papel do Assistente Social na execução da política

habitacional.

Sendo a política social um meio de realização dos direitos de

cidadania, esta vem sofrendo fortes ataques, desde os anos 1980, que

dificultam a sua realização. As mudanças no meio social e a inserção do

ideário neoliberal contribuem para o enfraquecimento, quando não

esfacelamento, de um conjunto de ganhos sociais que constituía uma rica

herança das reivindicações e lutas democráticas.

Nessa reforma, o papel do Estado foi minimizado, e transferiu à

sociedade (incluindo o mercado) a função de suprir algumas das mais

importantes necessidades sociais. Verificamos que historicamente o Estado

brasileiro raramente entendeu a política social como um instrumento que

promovesse cidadania.

Tivemos, como resultado da política neoliberal na década de 1990,

no campo social um crescimento da pobreza, do desemprego e da exclusão,

concentração de renda e riqueza no mundo. Do ponto de vista econômico um

crescimento da divida pública e privada; na política uma forte crise democrática

e nos aspectos culturais, o aprofundamento do individualismo e do

consumismo.

As políticas sociais, além de sua dimensão econômico-política (como mecanismo de reprodução da força de trabalho e como resultado das lutas de classes) constituem-se também num conjunto de procedimentos técnico-operativos, cuja componente instrumental põe a necessidade de profissionais que atuem em dois campos distintos: o de sua formulação e o de sua implementação.(GUERRA, 2005 p. 19)

O Estado passa a desenvolver um conjunto de medidas econômicas

e sociais, demandando ramos de especialização e instituições que lhe sirvam

de instrumento para o alcance dos fins econômicos e políticos que representa,

em conjunturas sócio-históricas diversas.

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Segundo Netto, é no estágio monopolista do capitalismo, dadas às

características que lhe são peculiares, que a questão social vai se tornando

objeto de intervenção sistemática e contínua do Estado. Com isso, instaura-se

um espaço determinado na divisão social e técnica do trabalho para o Serviço

Social. A utilidade social da profissão está em responder às necessidades das

classes sociais, que se transformam, por meio de muitas mediações, em

demandas para a profissão.

A questão social esta sendo entendida como “expressão do processo de formação e desenvolvimento da classe operária e do seu ingresso no cenário da sociedade, exigindo seu reconhecimento enquanto classe por parte do empresariado e do Estado” (Iamamoto e Carvalho 1982, p. 77).

Como podemos observar, a política habitacional se enquadra

diretamente nos ditos anteriores, como uma ação Estatal de minimização do

déficit e enfrentamento da questão social que se configura fragmentada. Para

tanto se justifica a inserção dos Assistentes Sociais nesse processo com o

objetivo de refletir e intervir diretamente no planejamento e execução dessa

política social.

A partir dos estudos feitos para a realização dessa pesquisa, esses

profissionais dispõem de alguns instrumentos que contribuem para a análise

das estruturas envolvidas nessa política e para reforçá-la utilizaremos duas

categorias fundamentais para ao reconhecimento do fazer profissional: a

instrumentalidade e a mediação.

A primeira vista, o tema instrumentalidade no exercício profissional do assistente social parece ser algo referente ao uso daqueles instrumentos necessários ao agir profissional, através dos quais os assistentes sociais podem efetivamente objetivar suas finalidades em resultados profissionais propriamente ditos. Porém, uma reflexão mais apurada sobre o termo instrumentalidade nos faria perceber que o sufixo “idade” tem a ver com a capacidade, qualidade ou propriedade de algo. Com isso podemos afirmar que a instrumentalidade no exercício profissional refere-se, não ao conjunto de instrumentos e técnicas (neste caso, a instrumentação técnica), mas a uma determinada capacidade ou propriedade constitutiva da profissão, construída e reconstruída no processo sócio-histórico. (GUERRA, 1997 p. 185)

A instrumentalidade, como uma propriedade sócio-histórica da

profissão, por possibilitar o atendimento das demandas e o alcance de

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objetivos (profissionais e sociais) constitui-se numa condição concreta para o

seu reconhecimento social.

Segundo Guerra (1997), a instrumentalidade é uma propriedade

e/ou capacidade que a profissão vai adquirindo na medida em que concretiza

objetivos. Ela possibilita que os profissionais objetivem sua intencionalidade em

respostas profissionais. É por meio desta capacidade, adquirida no exercício

profissional, que os assistentes sociais modificam, transformam, alteram as

condições objetivas e subjetivas e as relações interpessoais e sociais

existentes num determinado nível da realidade social: no nível do cotidiano.

Em seguida a autora complementa estes aspectos, afirmando que

os assistentes sociais estão dando instrumentalidade às suas ações ao

alterarem o cotidiano profissional e o cotidiano das classes sociais que

demandam a sua intervenção, modificando as condições, os meios e os

instrumentos existentes, e os convertendo em condições, meios e instrumentos

para o alcance dos objetivos profissionais. Na medida em que os profissionais

utilizam, criam, adequam as condições existentes, transformando-as em

meios/instrumentos para a objetivação das intencionalidades, suas ações são

portadoras de instrumentalidade.

Neste âmbito, o processo de trabalho é compreendido como um

conjunto de atividades prático-reflexivas voltadas para o alcance de finalidades,

as quais dependem da existência, da adequação e da criação dos meios e das

condições objetivas e subjetivas.

Por isso é importante, na reflexão do significado sócio-histórico da

instrumentalidade como condição de possibilidade do exercício profissional,

resgatar a natureza e a configuração das políticas sociais que, como espaços

de intervenção profissional, atribuem determinadas formas, conteúdos e

dinâmicas ao exercício profissional.

Sendo a política social de habitação fruto de várias determinações

(econômicas, políticas, culturais, ideológicas) então elas exigem mais do que

ações imediatas, instrumentais, manipulatórias. Elas implicam intervenções que

emanem de escolhas, que passem pelos condutos da razão crítica e da

vontade dos sujeitos, que se inscrevam no campo dos valores universais

(éticos, morais e políticos). Mais ainda, ações que estejam conectadas a

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projetos profissionais aos quais subjazem referenciais teórico-metodológicos e

princípios ético-políticos.

Reconhecer a instrumentalidade como mediação significa tomar o Serviço Social como totalidade constituída de múltiplas dimensões: técnico-instrumental, teórico-intelectual, ético-política e formativa (Guerra, 1997 p. 95)

Tais escolhas implicam projetar tanto os resultados e meios de

realização quanto suas conseqüências. Isso porque, no âmbito profissional,

não existem ações pessoais, mas ações públicas e sociais de responsabilidade

do indivíduo como profissional e da categoria profissional como um todo. Para

tanto, há que se ter conhecimento dos objetos, dos meios/instrumentos e dos

resultados possíveis.

A intervenção social realizada através dos projetos técnicos sociais

desenvolvidos como pré-requisito da execução da política nacional de

desenvolvimento urbano, deve utilizar-se de tais categorias inerentes à

profissão. Desse modo, percebemos que tem como objetivo tentar superar as

dificuldades apresentadas no nível da singularidade, levando em consideração

a universalidade dessa política e a constituição particular dessa relação.

Acreditamos que é mediante a compreensão da dimensão política

da profissão que os Assistentes Sociais podem desenvolver e utilizar os seus

instrumentos de trabalho de modo mais crítico, sendo capazes de fazer as

devidas mediações, conscientes das limitações profissionais e das

possibilidades de se realizarem conquistas e construir novas ações no

cotidiano.

Vale ressaltar como aspectos norteadores dessa inserção

profissional os princípios éticos do Serviço Social, comprometidos com as

classes trabalhadores.

- Reconhecer a Liberdade como valor ético central e das demandas políticas a ela inerentes: autonomia, emancipação e plena expansão dos indivíduos sociais; - Atuar buscando a ampliação e consolidação da cidadania, uma tarefa primordial de toda a sociedade, com a intenção de garantir os direitos civis sociais e políticos dos trabalhadores;

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- Lutar pela universalidade de acesso aos bens e serviços relativos aos programas e políticas sociais, bem como sua gestão democrática; - Garantir o pluralismo respeitando as correntes profissionais democráticas existentes e suas expressões teóricas e políticas com o constante aprimoramento da profissão; - Optar por um projeto profissional vinculado a construção de uma nova ordem societária, sem dominações e explorações de classe, etnias e de gênero; - Ter o compromisso com a qualidade dos serviços prestados à população e também com o aprimoramento intelectual; - Articular com os movimentos de outras categorias profissionais que defendam a luta geral dos trabalhadores e os princípios do Serviço Social. (CFESS, 1993)

Para tanto se espera de um profissional de Serviço Social,

devidamente habilitado, que ele atue na sociedade para intervir na realidade

social desenvolvendo a sua competência teorico-metodologica, ético-politica e

técnico-operativa de forma critica. Compreendendo a questão social como

núcleo de formação e como elemento de composição das relações entre o

profissional e a realidade social. Deve ainda, por fim entender as novas

configurações do espaço profissional e estabelecer uma vinculação entre o

trabalho, a prática social e a questão social.

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Considerações finais

Compreendemos as especificidades e dilemas das políticas sociais,

enquanto responsabilidade do Estado, contextualizadas no cenário das

mudanças societárias contemporâneas. No entanto, consideramos que o

Estado deve ter um papel fundamental na garantia dos interesses públicos.

Dessa forma, a política de habitação elaborada para a população de

baixa renda, a partir dos anos 1990, pode ser vista como tentativa de

estabelecimento de um modelo de intervenção que, na prática, tem se

mostrado incapaz de contribuir para superação das enormes desigualdades

em relação ao acesso à moradia e à infra-estrutura urbana nas cidades

brasileiras.

É inegável, no entanto, que a intervenção do Estado em termos de habitação de interesse social, possibilita algumas condições para a constituição de uma cidadania real, embora através dessa intervenção se reproduza a oposição entre dominantes e dominados de forma mais complexa, compreendendo uma participação subordinada dos dominados. Entendemos que, embora as políticas de urbanização planejadas conduzidas pelo Estado possam atenuar as distorções evidenciadas no processo de urbanização, as desigualdades sociais presentes no espaço urbano têm suas raízes na própria formação social brasileira e que é decorrente das relações sociais estabelecidas entre os habitantes da cidade, não apenas em nível local e no espaço de moradia, mas fundamentalmente a partir das relações de trabalho. Todavia, a construção de moradias para os segmentos mais empobrecidos da população, ainda que não transforme sua condição social, lhes possibilita uma melhoria de vida (GOMES, 2002 p. 185).

É justamente com esse objetivo, de além de acesso à moradia as

populações empobrecidas, a transformação da sua condição social, que essa

pesquisa se desenvolveu. Vislumbrado a partir do Projeto de Trabalho Técnico

Social seguindo primordialmente as vertentes profissionais, sendo estas, o

projeto ético-politico, as bases teórico-metodologicos e os aspectos técnico-

operativo da intervenção social.

Através dos dados coletados e da análise dos mesmos, verificamos

que a primeira hipótese se confirma, de que normativamente a maioria dos

projetos sociais finalizados não segue as orientações do COTS, como

conseqüência da descontinuidade dos objetivos iniciais propostos.

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Na segunda hipótese, a respeito das condições e relações de

trabalho das assistentes sociais envolvidas, como verificamos no capítulo

anterior, tende a não proporcionar um envolvimento tanto nas fases de

planejamento quanto de execução das atividades. Já que o vinculo

empregatício desses profissionais restringe-se em sua maioria ao contrato de

trabalho por tempo determinado.

Essa pesquisa abre um leque de outras discussões, tendo em vista

a possibilidade de um novo campo de pesquisa a respeito das relações de

trabalho e a prática do Serviço Social na Política Habitacional, sendo esta uma

forma de intervenção dialética diante o enfrentamento da Questão Social.

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