A ATUAO INTERNACIONAL SUBNACIONAL BRASILEIRA:

PERSPECTIVAS TERICAS E JURDICAS DO CASO BRASILEIRO

Thiago de Oliveira Meireles1

RESUMO: O fim do sculo XX foi marcado por profundas transformaes polticas no Sistema Internacional, como o aprofundamento das relaes internacionais dos governos no centrais. Com o crescimento da dimenso subnacional, surgem questionamentos acerca das possibilidades polticas e jurdicas dessa atuao. Nesse sentido, a busca por uma perspectiva brasileira do tema se pauta na reviso terica, bem como na anlise do ordenamento jurdico interno e questes do direito internacional pblico. A partir dessas reflexes, percebeu-se a complexidade das questes envolvidas nessa discusso, tanto na perspectiva poltica quanto na perspectiva jurdica. Em meio a isso, ocorreram o questionamento do conceito de paradiplomacia, bem como da legitimidade jurdica dessa atuao no Brasil. PALAVRAS-CHAVE: Poltica Internacional; paradiplomacia; governos no centrais. INTRODUO

O desenvolvimento da globalizao e dos regimes transnacionais,

especialmente aqueles ligados ao comrcio regional, tem como caracterstica a perda

de autonomia e capacidade dos governos centrais, levando especulao acerca do

fim da soberania dos Estados. Associada a esse fenmeno, observa-se a diviso

crescente de responsabilidade entre o governo central e os governos no centrais,

fenmeno decorrente da cada vez maior diluio entre as questes domsticas e

internacionais. Concomitantemente, a emerso de um novo modelo econmico que

valoriza os fatores locais e regionais em detrimento das polticas estatais insere as

regies em uma nova competio neomercantilista em busca de vantagens dentro dos

mercados globais e continentais. Paralelamente, novas formas de nacionalismo e

regionalismo, que agora se relacionam melhor com o livre-comrcio e a integrao

regional, encontram espao para sua ascenso e auxiliam no entendimento da busca

de governos no centrais pelo plano internacional (KEATING, 2004).

Nesse cenrio, em que as fronteiras deixam de simbolizar a separao dos

Estados westfalianos e assumem cada vez mais o carter de integrao, a ascenso

1 Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (UNESP) Campus Marlia, thiago.omeireles@gmail.com, graduado em Relaes Internacionais.

dos atores subnacionais2 no cenrio internacional se evidencia. Em meio a essas

questes, o futuro do Estado colocado em xeque e aumentam as dvidas acerca do

produto dos processos de integrao regional, do nvel de interdependncia criado por

Estados e unidades federativas na esfera internacional, bem como um questionamento

acerca das funes dos diferentes nveis de governo de um Estado e suas funes

dentro das relaes exteriores. fato que, ainda que especule-se acerca do fim da

soberania, como observa-se em Keating (2004), o Estado-Nao ainda se coloca

como principal fora nas relaes internacionais, de forma que O Estado nacional em

seu modelo westfaliano, absorveu o monoplio legal e real da poltica externa.

Podemos afirmar que este papel no est questionado mesmo agora, no incio do

sculo XXI. (VIGEVANI, 2006).

Da mesma forma, ainda que no se constitua em um fenmeno recente, a

atuao internacional dos governos no centrais passou por um processo se

intensificao, de forma que cada vez maior o nmero de atuantes no cenrio

internacional, bem como percebe-se um salto qualitativo e dimensional dessas aes

(SOLDATOS, 1990). O fenmeno, usualmente denominado como paradiplomacia,

ganhou maior relevncia a partir da dcada de 1980, quando observado em Estados

federais desenvolvidos ou em Estados unitrios com razovel grau de

descentralizao. J nos pases perifricos notou-se uma intensificao a partir da

dcada de 1990, ainda que no Brasil seja possvel observar o pioneirismo dos estados

do Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul na dcada de 1980 ao institurem rgos

especficos para a atuao internacional (NUNES, 2005).

Ainda que seja evidente o crescimento do fenmeno no Brasil ao longo das

dcadas de 1990 e 2000, a questo ainda carece de um debate terico consolidado,

ainda que a reflexo venha se aprofundando recentemente. Devido prpria formao

do Estado brasileiro, o Ministrio das Relaes Exteriores, rgo responsvel pelas

Relaes Internacionais no governo brasileiro, possui uma tradio centralizadora.

Observando as constituies republicanas brasileiras, nota-se, a princpio, a comum

exclusividade de atuao internacional reservada Unio. Ainda assim no existe

clareza sobre as possibilidades legais acerca da atuao internacional dos estados e

municpios brasileiros, os entes federativos se projetam internacionalmente de forma

cada vez mais frequente. Em meio a esse contexto contraditrio, o desafio de criar

interesses convergentes para a formulao de uma poltica que conjugue o mximo de

interesses e minimize os conflitos se coloca para o Ministrio das Relaes Exteriores 2 Cabe aqui a observao de Tatiana L. Prazeres (2004, p. 283), segundo a qual a expresso mais correta seria subestatal e no subnacional para respeitar-se a distino entre Estado e nao. Mas, como ela mesma aponta, subnacional j constitui uma expresso consagrada na literatura especfica.

e os governos no centrais. Dessa forma, o governo central criaria condies de

demonstrar uma unidade de interesse e os governos no centrais minimizariam as

possibilidades de questionamento sobre sua atuao internacional.

Entre tantos questionamentos, o presente trabalho se props a tratar de

questes que compem todo o cenrio da internacionalizao dos governos no

centrais. Inicialmente, uma realizar-se- uma breve apresentao das transformaes

ao redor do globo no final do perodo da Guerra Fria levaram intensificao do

fenmeno da atuao internacional subnacional sob a perspectiva da Teoria da

Interdependncia, de Keohane e Nye. A partir disso, atentou-se aos questionamentos

acerca do fenmeno em si, buscando entender conceitos desenvolvidos, motivaes e

aspiraes que levam os governos no centrais ao internacional, bem como algumas

consideraes em uma aproximao ao caso brasileiro. Por fim, deu-se uma ateno

especial s questes jurdicas, analisando questes do Direito Internacional Pblico,

do Direito Constitucional e retomando o debate acerca da PEC da Paradiplomacia,

apresentada pelo Deputado Andr Costa ao Congresso Nacional em 2005.

1. O MUNDO INTERDEPENTENTE E A ASCENSO DE NOVOS ATORES

INTERNACIONAIS

Aspectos econmicos e polticos atingiram um nvel de converso nunca visto

em detrimento da tradicional necessidade de uma ideologia prpria e de um relativo

poder militar para uma atuao efetiva no Sistema Internacional. Em meio a essas

transformaes e novidades, novas possibilidades se abriram para atores antes

considerados internos ao Estado. Ainda que sejam encontradas algumas limitaes,

principalmente de carter constitucional, as unidades subnacionais e a sociedade civil

assumem uma relevncia sem precedentes. Associados a essas questes, os

processos de integrao regional acentuam essa nova atuao de atores antes

limitados a aspectos locais.

Em um cenrio internacional pautado pela interdependncia dos Estados,

decorrente das alteraes dos padres de tecnologia e comunicao, atores antes

locais vislumbram a possibilidade de se lanarem internacionalmente. Ao mesmo

tempo, existe a expectativa do desenvolvimento de polticas para coordenao dessas

aes pelo governo central, buscando maior qualidade das mesmas. Ademais, a

diluio das questes domsticas e internacionais forma um novo cenrio de diviso

de responsabilidades entre o governo central e os governos no centrais.

Sustentando essas tendncias, existem dois desenvolvimentos que refletem e ajudam a explica-las: a agenda cada vez mais ampla da

poltica exterior e as distines cada vez menores entre poltica interna e poltica externa. No s as mudanas econmicas e tecnolgicas ampliaram o espectro das questes que envolvem poltica internacional, mas tambm as tradicionais distines entre alta e baixa poltica, alm do pressuposto de que a primeira representada exclusivamente por questes militares. (HOCKING, 2004, p. 83)

Em meio a essa nova dinmica, suscitada a especulao acerca do fim da

soberania estatal em decorrncia da perda de autonomia e capacidade dos Estados

derivada dos processos de globalizao e regimes transnacionais. A insero das

regies em uma competio neomercantilista, oriunda da busca por vantagens nos

mercados globais e continentais, vem acompanhada da reinveno do territrio como

requisito funcional e princpio poltico da nova ordem mundial. Da mesma forma,

ascende um novo modelo econmico pautado na valorizao dos fatores locais e

regionais em detrimento das polticas de Estado, direcionando a uma tendncia de

crescimento dessa atividade pelos entes subnacionais.

Tendo o Sistema Internacional como anrquico e conflitivo, a teoria da

interdependncia trabalha sempre com a possibilidade da soluo de conlitos de

interesses culminar em conflito armado, uma vez que, diferentemente de um Estado,

no h fora policial ou Poder Judicirio para coibir aes fora de conduta. No entanto,

como presume a prpria nomenclatura, interdependncia constitui-se na dependncia

recproca entre duas ou mais partes. perceptvel o aumento do grau de dependncia

interestatal com o desenvolvimento dos meios de transporte e de comunicao, bem

como pelo desenvolvimento atual do processo de globalizao:

In common parlance, dependence means a state of being determine d or significantly affected by external forces. Interdependence, most simply defined, means mutual dependence. Interdependence in world politics refers to situations characterized by reciprocal effects among countries or among actors in different countries. (KEOHANE e NYE, 2001, p.07)

Ainda que aparente um mundo baseado em relaes de cooperao em que a

manuteno da paz ocorreria de forma natural, devido dependncia recproca entre

os Estados, tem-se que medida que as redes mundiais se tornam mais complexas,

existem mais ligaes entre problemas que podem criar atrito (NYE, 2009). Essa

situao derivada das assimetrias existentes nas relaes entre os Estados, uma

vez que existem diferenas em vrios aspectos entre esses atores, como o nvel de

desenvolvimento econmico, recursos naturais e fora militar.

As interdependncias assimtricas devem ser consideradas uma forma de

poder na anlise da poltica internacional e, como expem Keohane e Nye (2001),

asseguram a possibilidade de conflito ao possibilitar a utilizao de diferentes formas

de poder, bem como da formao de diferentes blocos de coalizo. Mesmo que sem a

utilizao da fora militar, os pases desenvolvidos conseguem, na maioria das vezes,

a imposio de seus interesses aos pases que possuam desvantagens no processo

de independncia, principalmente se relacionando s questes do soft power.

Mesmo com o enfraquecimento e as presses exercidas pelo processo de

globalizao(KEATING, 2004), o Estado-Nao ainda possui papel de alta relevncia,

no sendo possvel subestim-lo. Ainda que se observe o crescimento da atuao

internacional de outros atores, o Estado exerce grande influncia sobre as esferas

subnacionais e, por mais que aparente ausncia em alguns momentos, os demais

atores dependem dele para a defesa de seus interesses, por mais poderosos que

sejam esses atores.

(...) o territrio deixa de ter fronteiras rgidas, o que leva ao enfraquecimento e a mudana da natureza dos Estados Nacionais.(...) No que o Estado se ausente ou se torne menor. Ele apenas se omite quanto ao interesse das populaes e se torna mais forte, mais gil, mais presente, ao servio da economia dominante. (...) a contradio entre o externo e o interno aumentou. Todavia o Estado nacional, em ltima anlise, que detm o monoplio das normas, sem as quais os poderosos fatores externos perdem eficcia. (SANTOS, 2000, p.66 e 76-77)

Os tericos da interdependncia completa ensejam no entendimento dessa

forma de atuao no cenrio internacional, sendo a diviso do sistema internacional

nos nveis de estrutura e processos, realizada por Keohane e Nye (2001), enfatiza as

dinmicas de distribuio do poder entre unidades similares e das relaes entre os

diversos atores s redes de interao e s redes de barganha desenvolvidas tanto

pelos governos centrais quanto pelos governos no centrais (NUNES, 2005). O fato

dos Estados no se constiturem como nicos e principais atores da cena internacional

direciona para as principais novidades na explicao da funcionalidade das relaes

internacionais, uma vez que a fora no mais o principal instrumento poltico e de

que a segurana no mais o objeto principal da poltica internacional, sendo o bem

estar e o desenvolvimento sustentvel pautas emergentes (DI SENA JUNIOR, 2002).

A no existncia de uma diviso clara entre o externo e o interno dentro de um

Estado nacional, sendo que ambos mbitos se influenciam, alcana tanto atores

governamentais como no governamentais. Nesse sentido, Kenneth Waltz (1979)

coloca que A distino entre os aspectos polticos internacionais e nacionais no se

encontra na utilizao ou no da fora, mas em suas diferentes estrururas (traduo

livre), divergindo da concepo clssica realista, para a qual a possibilidade de guerra

e o uso da fora so responsveis pela distino entre poltica interna e poltica

internacional.

No se deve entender que a teoria da interdependncia ignora a existncia do

Estado, mas que, apenas, atribui uma outra importncia s diversas formas de relao

existentes no atual cenrio internacional, colocando o Estado em uma nova posio

dentro da hierarquia das relaes internacionais (DI SENA JUNIOR, 2002). Dentre as

principais contribuies da teoria, est a incluso de atores no estatais na seara

internacional, bem como a atribuio de uma maior importncia s diferentes formas

de poder, que no a militar.

A forma com que o sistema internacional tratado como anrquico e

conflitivo o coloca sempre como instvel e como gerador de desconfiana entre os

Estados. Com praticamente toda poltica internacional baseada no equilbrio de poder

norteado, principalmente, pelos elementos de high power durante parte do sculo XX e

pelos de soft power a partir, especialmente, da segunda metade do sculo XX at o

presente, mesmo que em algumas oportunidades seja recorrente a primeira forma.

Nesse cenrio, cada Estado deve buscar a defesa de seus interesses independente

da forma que utilizar, considerando seu poder relativo frente quele com quem vai

estabelecer determinada forma de relao. Mesmo com a criao da Organizao das

Naes Unidas, o clima de hostilidade nas relaes entre os Estados permanece,

ainda que sejam utilizadas sanes mais relacionadas ao soft power.

Com a ascenso de outros atores na seara internacional ao longo das ltimas

dcadas como as organizaes intragovernamentais, organizaes no

governamentais, empresas transnacionais, bem como as unidades federativas no

h como pensar as relaes internacionais buscando a identificao dos principais

atores, mas com a compreenso de que todos esses atores as influenciam em maior

ou menor intensidade, no sendo possvel mais t-los como irrelevantes. Mesmo com

a clara concepo realista do Estado como ator mais relevante e que as relaes

internacionais devam ser pensadas e executadas por ele visando a defesa de seus

interesses, a teoria da interdependncia apresenta novos e importantes atores

constituintes do Sistema Internacional, ainda que no renegue o protagonismo dos

Estados, bem como apresenta novas formas de poder, ainda que diferentes daquelas

baseadas principalmente no poder militar.

2. A PARADIPLOMACIA E A ATUAO INTERNACIONAL SUBNACIONAL

O fenmeno usualmente conhecido por paradiplomacia vem tornando-se

recorrente nos estudos de relaes internacionais. Esse conjunto das aes

internacionais desenvolvidas por governos no soberanos (BARRETO, 2005) tem

buscado e conquistado uma legitimidade poltica cada vez maior. Embora sua

existncia seja mais comum em Estados democrticos e federativos, os quais

possuem maiores possibilidades de desenvolvimento, sua existncia em Estados

unitrios no pode ser descartada. Segundo Duchacek (1990) external activities of

subnational governments are observable and significant primarily in the case of the

territorial components of democratic federal or descentralized systems.

As principais publicaes sobre o tema debatem essa forma de atuao na

Amrica do Norte e na Europa. Entre o fim da dcada de 1980 e incio da dcada de

1990, surgem as primeiras publicaes sobre o tema no meio das Relaes

Internacionais. Ivo Duchacek, Brian Hocking, Panayotis Soldatos, Michael Keating,

No Cornago e Hans Michelmann so alguns dos principais pesquisadores a

abordarem o tema. Sendo que, inclusive, Soldatos cunhou o termo paradiplomacia,

amplamente utilizado dentro da literatura.

The term paradiplomacy used in specialized literature refers to direct international activity by subnational actors (federetaed units, regions, urban communities, cities) supporting, complementing, correcting, duplicating, or challenging the nation-statess diplomacy, the prefix para indicates the use of diplomacy outside of the traditional nation-state framework. (SOLDATOS, 1993, p. 46)

Classificando a paradiplomacia como uma diplomacia atuante fora dos quadros

da diplomacia estatal tradicional, Soldatos indica que constitui uma atividade

internacional dos atores subnacionais que pode funcionar como suporte,

complementar, corrigir, duplicar ou mesmo competir com a diplomacia estatal. Porm

Cornago, que posteriormente apresenta uma definio mais abrangente para o termo,

apresenta a paradiplomacia como o engajamento de governos no centrais nas

relaes internacionais com o estabelecimento de contatos permanentes ou ad hoc

com entidades pblicas ou privadas de outros Estados. Nesse sentido, trataria de

assuntos para os quais possuam competncia constitucional, como socioeconmicos,

culturais ou de qualquer outro que respeite esses limites:

(...) paradiplomacy can be defined as subnational governmental involvement in international relations, through the establishment of formal and informal permanent or ad hoc contacts, with foreign public or private entities, with the aim to promote socioeconomic or political issues, as well as any other foreign dimension of their own constitutional competences. (CORNAGO, 2000, p. 2)

Ainda que com perspectivas diferentes, ambas definies auxiliam no

entendimento da atuao internacional subnacional. A primeira, de Soldatos,

apresenta os atores e de que formas essa atuao pode impactar sobre as polticas

exteriores dos governos centrais. J a de Cornago se relaciona mais diretamente com

a forma de atuao das entidades subnacionais, bem como apresenta alguns temas e

limitaes existentes. Em conjunto, trazem alguns pontos base para o melhor

entendimento do fenmeno. Antes de aprofundar nas formas de atuao e motivaes

para que busquem o internacional e quais os objetivos dessas empreitadas, deve-se

entender quem so esses atores:

(...) governos no centrais (GNC). Esse termo utilizado para referir-se a governos de coletividades territoriais subnacionais que fazem parte de Estados unitrios, como os Departamentos uruguaios, as Regies italianas e as Provcas chinesas, ou de Estados federais, como os Estados brasileiros, as Provncias argentinas e os Cantes suos. (NUNES, 2005, p. 13)

Conhecendo quem so atores e em que consiste sua atuao internacional, o

prximo ponto est relacionado s questes que levam esses atores a se projetarem

externamente. Quais so as motivaes para investir recursos (humanos, financeiros e

polticos) em uma empreitada internacional? A resposta difere entre os casos de

membros subnacionais que buscaram a atuao internacional, porm possvel traar

certa linearidade sobre as principais aspiraes nessa atividade.

Embora no seja possvel determinar uma motivao geral para que os atores

subnacionais busquem o exterior, alguns pontos podem ser traados formando uma

linha ampla de aspiraes que incitam a empreitada. Para um breve entendimento,

duas concepes se mostram como teis. A primeira, apresentada por Soldatos

(1993), trata dos nveis de processos que levam os governos no centrais a atuao

internacional, podendo ser motivaes nos nveis de unidade federada, de Estado-

Nao ou de Interdependncia Complexa. J na percepo de Michael Keating (2004),

existem trs grandes blocos de motivao para essa atuao internacional:

econmicas, polticas e culturais. Ademais, como aponta Hocking (2004), esses atores

podem buscar seus interesses internacionais atravs da influncia sobre seus

governos nacionais, cobrando a projeo dos interesses locais, ou utilizando de

recursos prprios para agir diretamente no cenrio internacional.

Quando se pensa nessa projeo poltica apontada por Keating, em especial

quando ligada a regies nacionalistas, ela tambm pode ser utilizada com fins

separatistas. Dessa forma, necessrio realizar a diferenciao dessa forma de

atuao. Esses so os casos da chamada protodiplomacia, a qual representa uma

ligao direta com governos nacionais estrangeiros, (X), mas suas demandas e seus

objetivos so polticos (separatistas) em apoio futura independncia estatal (1990,

traduo livre). A protodiplomacia, enquanto forma de atuao internacional

subnacional, apresenta-se como nociva ao prprio Estado, uma vez que defende

interesses separatistas.

Alm da protodiplomacia, Duchacek (1990) aplica sua classificao quanto

forma de atuao, variando conforme os atores e objetivos envolvidos. Alm da

protodiplomacia, fala em macrodiplomacia, paradiplomacia global, paradiplomacia

transregional e paradiplomacia regional transfronteiria. A macrodiplomacia constitui

na diplomacia tradicional, realizada entre os governos centrais. A paradiplomacia

regional transfronteiria se relaciona com os contatos informais e formais entre

governos no centrais que possuam proximidade fronteiria. J a transregional se

aplica a uma poltica mais ampla, expandindo seu alcance a governos no centrais

mais distantes, mas ainda em pases vizinhos, sem, no entanto, possurem fronteiras

territoriais. Por fim, global denota a ligao entre governos no centrais com outros

entes subnacionais ou mesmo governos centrais com o fim de influenciar o comrcio,

investimentos e outras polticas e aes.

Sobre a relao entre governos no centrais e governos centrais, Soldatos

(1990) afirma que essas atividades podem ser cooperativas ou paralelas. As primeiras

podem ser coordenadas pelo governo central ou articuladas entre o governo central e

os governos no centrais. J as paralelas podem ser harmnicas com o governo

central, com ou sem monitoramento, ou desarmnicas gerando conflito entre o

governo central e os governos no centrais. De forma direta ou pela utilizao de

canais, a atuao internacional subnacional uma realidade. fato, tambm, que de

ambas as formas esses atores acabam por influenciar as polticas externas nacionais

e o desenho poltico do Estado no exterior. Esses atores podem:

(...) representar tanto o papel de atores internacionais principais, buscando seus prprios interesses e o de seus clientes por meio de uma atuao internacional direta, como o de atores mediadores, usando caminhos nacionais para atingir seus propsitos. (...) as autoridades regionais so atores hbridos que possuem algumas das qualidades associadas a Estados-Nao, bem como atores de fora do contexto estadual. (HOCKING, 2004, p. 89)

Em meio a essa discusso, a contestao que o conceito paradiplomacia sofre

no pode ser desconsiderada. Sendo derivada de uma ideia de turbulncia na sua

relao com a diplomacia tradicional, pode transmitir uma percepo de uma

autonomia de ao. Algumas outras definies se apresentam mais abrangentes,

como constituent diplomacy de Kincaid e multilayered diplomacy de Hocking, as quais

tendem a enfatizar dimenses consensuais dessa ao de possvel carter

controverso. Cornago (2010) atribui o conceito de diplomacia subestatal como mais

adequado para essa nova realidade poltica local e regional, cada vez mais aceita pelo

sistema diplomtico.

O questionamento tambm ocorre nos estudos brasileiros, a qual possui uma

realidade distante daquelas observadas na poca da concepo do conceito. Salomn

(2010) aponta a constante confuso entre diplomacia e poltica externa, visto que a

primeira apenas um dos aspectos da segunda. Observa, tambm, que o prefixo

para conota a ideia de uma diplomacia paralela, sendo dessa forma subordinada e

inferior poltica externa nacional que no captura muitos dos aspectos dessa atuao

e, assim, vai ao encontro do pensamento de Hocking (1999) no sentido da

paradiplomacia, assim como a protodiplomacia, ser colocada em um segundo plano

como uma imitao frouxa da diplomacia real. Da mesma forma, explana sobre a

reduo da extenso do fenmeno pela utilizao inapropriada do termo, a qual reduz

a extenso do fenmeno, muito mais amplo do que tal definio presume.

No entanto, existem definies que ultrapassam a relao com o conceito de

diplomacia, seja em sua concepo tradicional ou mesmo como uma nova diplomacia

exercida de forma autnoma por esses atores. Autores como Rodrigues (2006)

utilizam a poltica externa como parmetro de comparao, utilizando o conceito de

poltica externa federativa, a qual constitui a estratgia prpria de um Estado ou

Municpio, desenvolvida no mbito de sua autonomia, visando sua atuao

internacional, de forma individual ou coletiva.

O termo atuao internacional subnacional busca abranger o fenmeno de

forma mais ampla e tentando absorver a discusso apresentada nos termos j citados.

A utilizao de insero internacional subnacional tambm passvel de

questionamento, pois, ao transmitir uma ideia de continuidade, pode contradizer a

experincia que apresenta uma atuao pautada na lgica do stop and go3. Da

mesma forma, a poltica externa federativa pode causar confuso com a poltica

externa estatal e, tambm, por representar a excluso do fenmeno em Estados

unitrios. Nesse sentido, cabe a observao de Rodrigues (2008), segundo o qual a

terminologia variada indica uma viso prpria do fenmeno, de acordo com a

compreenso que cada ator reserva para ele.

3 A lgica do stop and go marcada pela descontinuidade e pela falta de estratgias definidas, sofrendo limitaes, principalmente por interesses polticos dos governantes, como tambm algumas constitucionais.

3. VIABILIDADE JURDICA DA ATUAO INTERNACIONAL SUBNACIONAL

BRASILEIRA

O crescimento da atuao internacional subnacional ao redor do mundo tem

levantado questionamentos sobre sua viabilidade jurdica. O fato de que A

experincia de outras federaes existentes hoje ilustra que este problema no se

circunscreve apenas ao Brasil (PRAZERES, 2004) fala por si s. Diversos estudos

foram realizados por todo globo sobre o fenmeno e a validade dessas aes

internacionais dos governos no centrais.

Aproximando a questo ao caso brasileiro, vale ressaltar que o caso de um

Estado federado, de forma que os governos no centrais so governos que so

sujeitos de Direito Pblico Interno, mas no de Direito Internacional Pblico4 (NUNES,

2005, p. 14). Trata-se, ento, dos governos estaduais, distrito federal e municpios

brasileiros. No entanto, por mais que no possuam o status de sujeito do Direito

Internacional Pblico, podem ser considerados atores no sentido amplo das Relaes

Internacionais, pois mantm vnculos de diferentes formas, promovendo seus

interesses via intercmbios recprocos que geram efeitos, aproximam diferentes

sociedades e institucionalizam formas inovadoras de cooperao (COLACRAI;

ZUBELZ, 2004).

Pesquisadores, sob diferentes perspectivas, j abordaram a questo brasileira.

Limitando-se s imposies constitucionais (trabalhando tambm com direito

comparado) ou adotando uma posio predominante do prisma do Direito

Internacional, necessrio apresentar o federalismo e os impactos mtuos causados

na ordem jurdica local, nacional e internacional. Boga (2002) apresenta o

federalismo tratando o termo federal, o qual:

(...) provm do latim foedus, que a traduo na vulgata latina da palavra hebraica brit, que significa aliana, pacto, contrato, tratado. Em sua essncia, baseia-se o sistema federal na organizao dos assuntos humanos por meio de alianas, de pactos de acordo recproco, de contratos moralmente bem fundados, que asseguram um compromisso entre as partes para que estabeleam e mantenham no apenas determinadas relaes, como tambm as estruturas necessrias a seu desenvolvimento.

Como Prazeres (2004) indica, apesar da distino realizada entre federao e

confederao baseada no grau de centralizao poltica, existe a dificuldade na

4 Em alguns casos essa definio no se aplica, pois constitucionalmente esses governos tm a possibilidade de atuar internacionalmente com respaldo jurdico do Governo Central. Mais adiante, ao debatermos os aspectos jurdicos da atuao internacional subnacional brasileira, esses casos sero retomados.

conceituao do federalismo. As questes de soberania e monoplio da poltica

externa so tradicionalmente ligados e utilizados para mensurar o grau de

concentrao poltica, de forma que somente o Estado possui tais atribuies em um

sistema federativo. Dessa forma, uma unidade subnacional no poderia assumir

compromissos internacionais, visto que o monoplio das relaes exteriores uma

prerrogativa da soberania estatal.

Derivando de um Estado centralizador, a centralizao da atuao

internacional no caso brasileiro constitui-se como caracterstica marcante. Como

afirma Prazeres (2004): A tendncia centralizadora (...) disps de maior destaque na

correlao de foras que marcou o federalismo no pas. (...) seguindo o caminho do

Estado unitrio ao Estado federal (...), de forma que:

Apesar dos avanos jurdicos de 1988, impera no Brasil a viso dmod, mas suficientemente cristalizada nas elites nacionais, de que a nica voz vlida a voz unitria do Estado. (...) Esse senso comum vem, no entanto, enfrentando invulgar resistncia daqueles que, operando em um ambiente internacional cada vez mais confuso e complexo, provocam o abalo do paradigma tradicional da voz unitria do Estado-nao. (SARAIVA, 2004, p. 136-137)

A partir dessa percepo, se faz necessrio, a priori, o entendimento acerca

das limitaes jurdicas impostas atuao internacional dos entes federados tanto na

esfera do Direito Internacional Pblico quanto na Constitucional. Nesse caminho,

deve-se buscar a garantia legal para o fenmeno e garantir legitimidade para a

atuao poltica, eliminando barreiras que possam emergir durante o processo de

construo dessa atuao.

Na literatura acerca do Direito Internacional Pblico, a discusso se d no

cerne da capacidade desses atores de celebrarem tratados. A Conveno de Viena

sobre o Direito dos Tratados que, apesar de se materializar em 1969, entrou em vigor

apenas em 1980 rege os tratados internacionais celebrados entre Estados. Como

apresenta na alna a do pargrafo 1 do Artigo 2, tratado significa um acordo

internacional concludo por escrito entre Estados e regido pelo Direito Internacional,

quer conste de um instrumento nico, quer de dois ou mais instrumentos conexos,

qualquer que seja sua denominao especfica.

Nesse sentido, Celso D. de Albuquerque Mello aponta que a capacidade de

concluir tratados reconhecida aos Estados soberanos, s organizaes

internacionais, aos beligerantes, Santa S e a outros entes internacionais (2000).

Entretanto, explica que, em casos especiais, os Estados dependentes ou membros de

uma federao tambm o podem, uma vez que o Direito Interno, atravs da

constituio, pode atribuir esse direito aos estados federados.

Segundo Jos Francisco Rezek (2000), a Comisso de Direito Internacional da

Organizao das Naes Unidas procurou inserir no texto da Conveno, no pargrafo

2 do Artigo 5, um dispositivo que garantisse a possibilidade de unidades federadas

celebrarem tratados. O artigo seria concebido como Estados membros de uma unio

federal podem possuir capacidade para concluir tratados se tal capacidade for

admitida pela constituio federal, e dentro dos limites nela indicados (2000)5.

Para Boga Filho (2002), o direito internacional permite a atuao internacional

direta dos membros da federao, inclusive com a possibilidade de celebrao de

tratados sem a chancela dos governos centrais, apesar de ressalvar que para alguns

internacionalistas este poder deve ser garantido pelas constituies federais. Como o

direito internacional no exclui a possibilidade dos governos no centrais em

assumirem direitos e obrigaes na ordem internacional. Caberia, em ltima instncia,

ao direito interno definir a amplitude dessa atuao. Argumentando que:

(...) o direito internacional tambm parece refutar a distino entre federao e confederao feita pela cincia poltica, a partir da competncia sobre poltica externa. Ou seja, segundo os ensinamentos de direito internacional, uma unidade federativa de um Estado federal pode atuar diretamente no cenrio internacional e nem por isso o Estado a que pertence deixar de ser uma federao e passar a uma confederao, como indicariam os estudiosos em cincia poltica. (BOGA FILHO, 2002, p. 23)

Dessa forma, no haveria impedimentos para a atuao internacional dos

entes federais. Partindo disso, buscar-se- o entendimento das limitaes

constitucionais impostas aos governos no centrais brasileiros para sua atuao

internacional, pois como Boga mesmo coloca, cabe em ltima instncia ao direito

interno brasileiro definir a amplitude de atuao de seus membros federados.

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, tem em seu Artigo

1 que A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados

e Municpios e do Distrito Federal (...). Dessa forma, o pacto federativo atribui aos

estados, distrito federal e municpios autonomia poltico-administrativa limitada

constitucionalmente. Da mesma forma, deve-se destacar a impossibilidade de 5 Tal dispositivo derivou da capacidade contratual concebida nas constituies de alguns Estados federados, como Alemanha e Rssia, de seus membros atuarem internacionalmente com, inclusive, a capacidade de celebrar acordos internacionais. Apesar de argumentar que esse dispositivo traria maior segurana aos acordos internacionais, dois outros pontos debatidos acabaram por vetar sua insero. As alegaes eram de que seria necessrio interpretar as constituies dos Estados estrangeiros verificando a possibilidade dessas unidades e, em se tratando de uma questo de direito interno, no caberia ao direito internacional garantir a possibilidade dos entes federados celebrarem tratados.

desligamento de alguma das unidades federadas brasileiras se desligar da federao

por se tratar de um vnculo indissolvel a partir do pacto federativo, de forma que

traduzida em clusula ptrea da Constituio de 1988:

Art. 60 (...) 4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; (...).

Como colocam Brito e Carvalho (2010), o dispositivo alm de proteger a

existncia formal do federalismo, busca evitar o enfraquecimento das competncias

necessrias para sua manuteno, assim como da autonomia dos governos no

centrais. Essa autonomia, que possibilita a distribuio das competncias entre o

poder central e os descentralizados, provm do modelo de cooperao federal. Essa

ideia, de federalismo por cooperao, est assentada na descentralizao de poderes.

Fato constatado atravs do Artigo 18, segundo o qual A organizao poltico-

administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o

Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.

Entendendo a funcionalidade, baseada na descentralizao federal brasileira, o

tema relaes internacionais na Constituio emerge como discusso. Boga Filho

(2002, p. 49) levanta alguns pontos importantes da Constituio de 1988 relacionados

ao debate:

- o artigo 21, inciso I, determina que compete Unio manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais; - o artigo 84, em seus incisos VII e VIII, em consonncia com a prerrogativa da Unio anunciada no artigo 21, diz que compete privativamente ao Presidente da Repblica manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos e tambm celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; e, - o artigo 25, pargrafo 1, confere aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas pela presente Constituio.

E aponta esses dispositivos como chave para a anlise do federalismo e das

relaes externas, formam, em consequncia, a base para a delimitao do campo da

atuao externa dos entes federativos (ibdem). Com esses dispositivos

constitucionais, nota-se que somente a Repblica Federativa do Brasil tem capacidade

jurdica para celebrar tratados, sujeitos ao crivo do Congresso Federal.

O que no est distante do que apresenta Boga Filho (2002), j que aponta o

no conhecimento dos efeitos desses acordos j celebrados para adoo de medidas

disciplinadoras na matria das relaes internacionais dos entes subnacionais. Da

mesma forma em que anteviu que o aumento da demanda desses atores na esfera

internacional que poderia levar hiptese de uma emenda constitucional, como de

fato ocorreu trs anos depois, quando o Deputado Federal Andr Costa (PDT-RJ)

realizou a Proposta de Emenda Constitucional N 475/2005. A chamada PEC da

paradiplomacia acrescentaria um segundo pargrafo ao artigo 23 da Constituio

Federal, a fim de permitir que os estados, Distrito Federal e municpios pudessem

promover atos e celebrar acordos ou convnios com entes subnacionais estrangeiros:

2 Os Estados, Distrito Federal e Municpios, no mbito de suas respectivas competncias, podero promover atos e celebrar acordos ou convnios com entes de subnacionais estrangeiros, mediante prvia autorizao da Unio, observado o artigo 49, e na forma da lei.

No entanto, a Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC) da

Cmara, em relatrio do Deputado Ney Lopes (PFL-RN), opinou pela inadmissibilidade

da PEC por promover a subverso da ordem federativa ao restringir a autonomia

estatal prevista no artigo 18 da Constituio da Repblica. De fato, a proposio traz

limitaes para a atuao dos entes federativos brasileiros, na medida em que limita

as relaes com outros entes subnacionais. Ainda sobre as limitaes que seriam

impostas, se torna necessria a autorizao da Unio, atravs da aprovao pelo

Senado, de todos os atos dos mesmos, o que, alm de limitar a atuao por possveis

vetos, tambm imporia uma nova etapa para sua execuo. Brito e Carvalho (2010)

chamam a ateno para o nus que esses atos trariam sob essa nova regra, uma vez

que na prtica no geram compromissos ou encargos gravosos ao Estado,

estabelecendo uma confuso entre a atuao dos entes federados com a poltica

externa brasileira, esta a cargo do Ministrio das Relaes Exteriores. vlido,

tambm, ressaltar, como faz o Deputado Ney Lopes, que no se mostra clara a

ligao entre a proposta e o Artigo 49 da Constituio Federal.

Um dos aspectos mais interessantes no relatrio apresentado pelo Deputado

Ney Lopes a defesa da constitucionalidade j existente da atividade internacional

subnacional. Segundo o relator no existe dispositivo algum que vete a celebrao de

atos internacionais por municpios, estados e Distrito Federal, expondo que:

A liberdade de celebrar atos decorrente da autonomia declarada no artigo 18 da Constituio da Repblica e explicitada em outros artigos, como o 30. Sua liberdade ampla e submissvel a apenas dois limites: a) em casos onde o legislador constituinte deliberou restringi-la (vide artigo 52, inciso V); b) o prprio conjunto de competncias atribudas aos entes estatais pela Constituio da Repblica.

Ainda segundo o relator, a esses entes estatais possvel celebrar atos

internacionais, sim, mas, naturalmente, dentro da esfera da respectiva competncia.

Dessa forma, a possibilidade de atuao internacional subnacional est posta, sendo

limitada constitucionalmente a questes que no lhe so vedadas, aquelas atribudas

com exclusividade ao Governo Central. Lopes utiliza exemplos, nacionalidade e

moeda, de temas que no estariam na competncia desses entes j que estariam

ligados s questes de soberania nacional. Outro fato que se mostra importante o

parecer quanto a possibilidade de celebrar tais atos com quaisquer pessoas

estrangeiras, sejam elas dotadas ou no de personalidade jurdica de direito

internacional presente no texto do relator.

importante destacar que as limitaes constitucionais brasileiras para a

atuao internacional subnacional esto relacionadas a assuntos ligados soberania

estatal, de forma que assuntos que no estejam relacionados ao tema podem vir

pauta dos entes federados. Da mesma forma, o Estado brasileiro no possuiu

responsabilidade jurdica sobre os atos de seus municpios, estados e Distrito Federal,

uma vez que na perspectiva do Direito, como aponta Lessa (2002), os documentos

firmados no podero ser descritos sob a terminologia dos tratados internacionais se

no estiverem amparados pelos ordenamentos jurdicos dos Estados e, dessa forma

trata-se de compromissos polticos ou, de modo genrico, acordos informais

convencionando denomin-los acordos ou atos informais.

Convergindo com esse pensamento, o Deputado Ney Lopes opinou pela

inadmissibilidade da PEC da Paradiplomacia ao considerar que, diferentemente da

esperada garantia constitucional para atuao internacional subnacional, observava-se

a promoo da subverso da ordem federativa ao restringir a autonomia estatal

prevista no artigo 18 da Constituio da Repblica na proposta do Deputado Andr

Costa. Dessa forma, assinalou-se que no existe impedimento constitucional para a

atuao internacional subnacional brasileira, uma vez que a inadmissibilidade da PEC

apresenta como possvel a celebrao de atos com quaisquer pessoas estrangeiras,

mesmo aquelas que no possuem personalidade jurdica de direito internacional.

CONSIDERAES FINAIS

No final do sculo XX, novas possibilidades de se fazer poltica internacional

surgiram devido aos processos de globalizao, estabelecimento dos regimes

transnacionais e integrao regional, sendo que as barreiras impostas pelos limites

estatais no mais inviabilizam a atuao internacional de atores antes dedicados ao

plano nacional. O mundo interdependente, no qual as questes nacionais e

internacionais no mais possuem uma diferenciao clara, possibilita que esses novos

atores se lancem em empreitadas internacionais. Nesse sentido, ocorre uma

valorizao dos aspectos locais e regionais, fomentando a atuao internacional de

novos atores governamentais e no governamentais. Os governos no centrais, nesse

cenrio, possuem a oportunidade de buscar novos horizontes na seara internacional,

de forma que essa atuao possui grande potencial de desenvolvimento.

Mesmo em um cenrio de maior autonomia dos governos subnacionais nas

relaes internacionais, o Estado ainda se constitui como principal ator da poltica

internacional e exerce sua influncia sobre a esfera subnacional. Nesse cenrio, mais

do que identificar quem possui protagonismo, deve-se identificar quem pode atuar e de

que forma pode se inserir nas redes de barganha do Sistema Internacional. O poder

militar no mais se constitui na nica forma de buscar os interesses nacionais,

propiciando que novas pautas influenciem as tomadas de deciso no plano

internacional. E, com a percepo de oportunidades, os entes subnacionais tm a

possibilidade de se lanar ao internacional e buscar vantagens para a realidade local.

Fato que, com uma poltica coordenada de atuao internacional subnacional, o

Estado pode se beneficiar dessa internacionalizao das localidades.

A maior legitimidade poltica da atuao internacional subnacional tem se

tornado cada vez mais recorrente, especialmente em Estados democrticos e

federativos. No entanto, apesar da maior participao desses atores, no se deve

fazer relao com as formas tradicionais de atuao dos governos centrais. Mesmo

que possam exercer alguma influncia nas polticas externas nacionais, sua forma de

atuao difere desta de acordo com os atores e objetivos envolvidos. Nas motivaes,

pode-se entender como motivaes relacionadas esfera poltica, como a nvel de

unidade federada, Estado ou Interdependncia Complexa, o quanto ao carter da

atuao, como econmicas, polticas ou culturais. Da mesma forma, podem atuar de

forma cooperativa ou paralela ao governo central, sendo, no segundo caso,

harmnicas ou desarmnicas com os governos centrais.

Apesar de entender que o Brasil constitui o caso de um Estado federado e que

esses atores no possuem se constituem como sujeitos de Direito Internacional

Pblico, pode-se considerar os atores subnacionais no sentido mais amplo das

Relaes Internacionais por promoverem seus interesses e manterem seus vnculos

de diferentes formas. Quanto ao debate conceitual, o trabalho considera o termo

atuao internacional subnacional mais adequado por atender, de forma mais ampla,

as aspiraes internacionais dessa forma de poltica internacional exercida pelos

governos no centrais, evitando, tambm, possveis confuses geradas pela utilizao

de outros termos e considerando a no linearidade das aes, pautadas pela lgica do

stop and go.

Sendo o Brasil uma federao institucional, ou seja, originada de uma

constituio que estabelece essa unio poltica. No caso, j possuam unio poltica e

autonomia administrativa, garantindo autonomia poltica com o advento do

federalismo. Surgindo de um estado unitrio, a viso cristalizada de que o Estado a

nica voz no cenrio internacional vem enfrentado questionamentos daqueles que

entendem o ambiente internacional como cada vez mais complexo. Na busca pela

garantia legal da atuao internacional subnacional, a fim de garantir legitimidade

poltica para sua atuao, so necessrios entender dois aspectos, um de Direito

Internacional Pblico e outro de Direito Constitucional. No Direito Internacional Pblico

discutiu-se acerca da capacidade desses atores celebrarem tratados e, observando as

questes levantadas no debate de formulao da Conveno de Viena, entendeu-se

que a atuao internacional dos membros da federao permitida, desde que conte

com a chancela do governo central, especialmente se garantido constitucionalmente,

estabelecendo os limites dessa atuao.

Vista a questo do Direito Internacional Pblico, segundo o qual no haveria

impedimentos para que os entes subnacionais se projetassem externamente, buscou-

se observar se no Direito Interno existia alguma limitao. Mesmo com o entendimento

de que somente a Repblica Federativa do Brasil possui personalidade jurdica para

celebrao de tratados internacionais, observa-se que a Constituio no impede a

atuao internacional subnacional. Ao terem conferidas competncias que no sejam

vedadas pela Constituio, os entes federativos brasileiros possuem legitimidade

constitucional para atuarem internacionalmente, entretanto somente em questes que

no sejam de exclusividade da Unio, especificamente aquelas ligadas soberania

Estatal. Nesse sentido a PEC da Paradiplomacia, embora buscasse explicitar tal

legitimao, acabava por limitar a atuao internacional subnacional brasileira, bem

como dificultar a legitimao ao tornar obrigatria a aprovao pelo Senado, como

ocorre com os tratados firmados pelo Estado brasileiro.

REFERNCIAS

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