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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAI - UNIVALI CENTRO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR VII – SÃO JOSÉ CURSO DE DIREITO - NÚCLEO DE PRÁTICA JURÍDICA COORDENAÇÃO DE MONOGRAFIA
A CONCESSÃO DA APOSENTADORIA POR IDADE PARA OS
SEGURADOS DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL E
SUAS ALTERAÇÕES
LACI ZANDOMÊNEGO
São José (SC) 2004.
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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAI - UNIVALI CENTRO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR VII – SÃO JOSÉ CURSO DE DIREITO NÚCLEO DE PRÁTICA JURÍDICA COORDENAÇÃO DE MONOGRAFIA
A CONCESSÃO DA APOSENTADORIA POR IDADE PARA OS
SEGURADOS DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL E
SUAS ALTERAÇÕES
Monografia apresentada como requisito parcial à obtenção do grau de bacharel em Direito da Universidade do Vale do Itajaí, sob orientação do Prof. MSC. Márcio Roberto Paulo
LACI ZANDOMÊNEGO
São José (SC) 2004
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CENTRO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR VII – SÃO JOSÉ CURSO DE DIREITO NÚCLEO DE PRÁTICA JURÍDICA COORDENAÇÃO DE MONOGRAFIA
A CONCESSÃO DA APOSENTADORIA POR IDADE PARA OS
SEGURADOS DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL E
SUAS ALTERAÇÕES
LACI ZANDOMÊNEGO
A presente monografia foi aprovada como requisito para a obtenção do grau de bacharel em Direito na Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI do Centro de
Educação de São José São José, / /
Banca Examinadora:
___________________________________________
Prof. Marcio Roberto Paulo
___________________________________________
Prof. Juliano Garcia - Membro
___________________________________________
Prof. Cleber Lázaro- Membro
4
RESUMO
O tema deste estudo compreende a aposentadoria por idade para os segurados do Regime Geral da Previdência Social. A Previdência Social surgiu no Brasil com a criação da Lei Eloy Chaves, sendo que a partir daí o regime previdenciário passou por uma série de modificações até chegar à estrutura que apresenta na atualidade. O regime previdenciário é uma política pública mediante a qual o indivíduo contribui, enquanto trabalhador devidamente registrado, tendo descontado de sua folha de pagamento um percentual que é destinado ao INSS e a ele retorna quando, por algum infortúnio, não apresentar mais condições para o trabalho. A aposentadoria por idade é um dos benefícios da Previdência Social que pretende assegurar proteção à velhice. É concedida aos segurados quando completam 65 anos, se homem, ou 60 anos, se mulher. Mesmo apresentando condições para o trabalho, o idoso tem o direito a receber esse benefício da Previdência Social caso tenha contribuído, para a previdência, respeitando-se os prazos determinados pela carência. No caso do trabalhador rural e do garimpeiro, a idade mínima para recebimento da aposentadoria por idade é de 60 anos para o homem, e 55 para a mulher. O objetivo geral do presente estudo consiste em informar a sociedade em geral acerca de seus direitos relativamente à aposentadoria por idade. Ele se justifica em virtude das incoerências que supostamente decorrem dos novos institutos criados em termos de Previdência Social. Esse estudo também se justifica por servir como objeto de informação aos interessados em melhor conhecer as modificações introduzidas no regime da aposentadoria por idade.
5
LISTA DE ABREVIATURAS
ADIN Ação Direta de Inconstitucionalidade
AFRESP Associação dos Agentes Fiscais de Rendas do Estado de São
Paulo
CIC Centro de Integração da Cidadania
CLPS Consolidação das Leis de Previdência Social
CNAS Conselho Nacional de Assistência Social
CNPS Conselho Nacional de Previdência Social
CNS Conselho Nacional de Saúde
CONASP Conselho Consultivo da Administração de Saúde
Previdenciária
CPF Cadastro de Pessoas Físicas
DATAPREV Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social
DPSC Discriminação das Parcelas dos Salários-de-Contribuição
FUNABEM Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor
FUNRURAL Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural
IAP Institutos de Aposentadoria e Pensões
IAPAS Instituto de Administração Financeira da Previdência e
Assistência Social
IAPB Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Bancários
IAPC Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários
IAPETC Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em
Transportes e Cargas
IAPI Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários
IAPM Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INAMPS Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência
Social
INPS Instituto Nacional de Previdência Social
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
IPASE Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do
Estado
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LBA Legião Brasileira de Assistência
LOAS Lei Orgânica da Assistência Social
LOPS Lei Orgânica de Previdência Social
MPAS Ministério da Previdência e Assistência Social
MP Medida Provisória
MPS Ministério da Previdência Social
OIT Organização Internacional do Trabalho
PASEP Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PIS Programa de Integração Social
PRÓ-RURAL Programa de Assistência ao Trabalhador Rural
REVAS Revisão de Avaliação Social
RG Carteira de Identidade
RGPS Regime Geral da Previdência Social
RSC Relação dos Salários-de-Contribuição
SAMDU Serviço de Assistência Médica Domiciliar e de Urgência
SAPS Serviço de Alimentação da Previdência Social
SAT Seguro de Acidentes do Trabalho
SEAS Secretaria de Estado de Assistência Social
SENAC Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial
SENAI Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
SESC Serviço Social do Comércio
SESI Serviço Social da Indústria
SINPAS Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social
STJ Supremo Tribunal de Justiça
SUDS Sistema Único de Saúde Descentralizado
SUS Sistema Único de Saúde
7
SUMÁRIO
RESUMO...................................................................................................................04
LISTA DE ABREVIATURAS .....................................................................................05
INTRODUÇÃO ..........................................................................................................09
1 O INSTITUTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL E SUA FORMAÇÃO .........................12
1.1 Conceito de previdência social ........................................................................12
1.2 O surgimento da Previdência Social no mundo ocidental.............................15
1.3 Evolução do Direito Previdenciário no Brasil .................................................17
1.4 A criação do INPS e os futuros progressos do regime da previdência........24
2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEGURIDADE, ASSISTÊNCIA E
PREVIDÊNCIA SOCIAL............................................................................................31
2.1 Seguridade social..............................................................................................32
2.2 Assistência Social .............................................................................................38
2.3 Previdência social .............................................................................................40
2.4 Benefícios do Regime Geral da Previdência Social .......................................43
2.4.1 Aposentadoria por idade ...............................................................................44
2.4.2 Aposentadoria por invalidez..........................................................................44
2.4.3 Aposentadoria por tempo de serviço/contribuição .....................................45
2.4.4 Aposentadoria especial..................................................................................46
2.4.5 Auxílio-doença................................................................................................46
2.4.6 Auxílio-acidente ..............................................................................................46
2.4.7 Salário-família .................................................................................................47
2.4.8 Salário-maternidade .......................................................................................47
2.4.9 Pensão por morte...........................................................................................48
2.4.10 Auxílio-reclusão............................................................................................49
3 APOSENTADORIA POR IDADE............................................................................50
3.1 O regime da aposentadoria por idade até 1988 ..............................................50
3.2 O regime de aposentadoria por idade de 1988 a 2003 ...................................51
3.2.1 Carência ..........................................................................................................52
3.2.2 Direito adquirido.............................................................................................56
8
3.3 As mudanças advindas com a Lei 10.666/03...................................................56
3.4 Estatuto do idoso ..............................................................................................59
3.5 Proteção à velhice .............................................................................................62
3.6 Amparo social....................................................................................................64
3.7 Requerimento de aposentadoria por idade.....................................................66
3.7.1 Início do recebimento do benefício...............................................................67
3.7.2 Valor do benefício e forma de cálculo ..........................................................69
CONSIDERAÇÕES FINAIS ......................................................................................72
REFERÊNCIAS.........................................................................................................76
9
INTRODUÇÃO
Como um ramo autônomo do direito, o Direito Previdenciário é dotado
de princípios que lhe conferem fundamentação. Esse ramo do Direito está
relacionado com a proteção do trabalhador, seja ele privado ou público, por meio
da concessão de benefícios como aposentadoria, pensão por morte e assistência
à saúde, sendo regulado basicamente pelas Leis da Previdência Social. O objeto
principal desse ramo do direito é analisar e interpretar os princípios e as normas
constitucionais, legais e regulamentares que dizem respeito ao sistema de
previdência do Brasil.
A Previdência Social é um sistema contributivo, e será financiada por
toda a sociedade de maneira direta e indireta, através das contribuições sociais,
sua existência depende da contribuição dos indivíduos, denominados segurados e
das empresas, que, posteriormente, virão a ser beneficiados. Dessa forma, o
benefício é uma espécie de seguro, concedido quando da ocorrência de eventos
de infortúnio, como acidentes de trabalho, morte do segurado, entre outros, bem
como a ocorrência de outros acontecimentos, como maternidade e reclusão. O
segurado recebe o benefício quando se encontra incapacitado para exercer
normalmente a sua atividade laboral.
Portanto, o Direito Previdenciário tem como principal expoente a
Previdência Social. Esta é de substancial importância para a sociedade, pois é a
política pública que garante aos trabalhadores, que durante anos serviram a
sociedade por meio da atividade laboral, um benefício quando estes já não mais
apresentarem condições de exercer o trabalho. Esse benefício deve garantir
condições mínimas de sobrevivência digna aos segurados da previdência e seus
dependentes.
A aposentadoria por idade é uma das espécies de benefício garantidos
pela Previdência Social. Sendo assim, o presente estudo monográfico tem como
tema a concessão da aposentadoria por idade para os segurados do Regime
Geral de Previdência Social. Delimita-se o tema desse estudo apresentando-se as
formas, coerência e documentação necessária para a concessão do benefício
aposentadoria por idade.
O problema de pesquisa, do qual parte toda a investigação, consiste
10
em analisar quais os requisitos básicos e quais as formas de concessão de
aposentadoria por idade.
Com base nesse problema de pesquisa, estabeleceu-se como objetivo
informar a sociedade em geral, em especial os idosos, acerca de quais são seus
direitos com respeito à aposentadoria por idade. Para alcançar esse objetivo,
foram determinados os seguintes objetivos específicos: apresentar um histórico
sobre o instituto da Previdência Social; identificar os segurados do Regime Geral
da Previdência Social (RGPS), no caso da aposentadoria por idade; verificar os
efeitos da Lei 10.666/93; apontar os procedimentos necessários para concessão
de aposentadoria por idade.
Justifica-se esse estudo monográfico em virtude das incoerências que
supostamente decorrem dos novos institutos que foram criados em termos de
Previdência Social. Um desses institutos compreende a Lei 10.666, de 8 de maio
de 2003, que trata da concessão da aposentadoria especial ao cooperado de
cooperativa de trabalho ou de produção, além de dar outras providências a
respeito do assunto. Pressupõe-se existirem incoerências a respeito do conteúdo
da referida lei, que é de fundamental importância para quem algum dia já
contribuiu para a Previdência Social. Esse estudo também se justifica por servir
como objeto de informação aos interessados em melhor conhecer as
modificações introduzidas no regime de aposentadoria por idade.
A metodologia adotada tem por base o método indutivo que, partindo
das teorias e leis, na maioria das vezes, prediz a ocorrência dos fenômenos
particulares. Quanto às técnicas de pesquisa, utilizou-se a documentação indireta
que se subdivide em: pesquisa documental, efetuada diretamente nos
documentos (leis, sentenças, decretos, etc.) que podem ser encontrados em
arquivos (públicos ou particulares), bibliotecas, etc; e pesquisa bibliográfica,
realizada em livros, artigos e outros meios de informação em periódicos (revistas,
boletins, jornais) que tratam do tema em questão.
O trabalho está estruturado em três capítulos para facilitar a
organização do conteúdo e a compreensão do leitor. No primeiro capítulo procura-
se conceituar a previdência social; também se realiza um histórico acerca desse
instituto, abordando seu surgimento em termos mundiais e no Brasil. Procura-se
relatar a evolução do instituto da Previdência Social no Brasil, apontando as
11
principais modificações que ocorreram em termos de legislação, desde seu
surgimento, com a Lei Eloy Chaves, até as atuais modificações.
No segundo capítulo são abordados os princípios constitucionais da
Seguridade, Assistência e Previdência Social. Esses princípios constituem o
fundamento e distinguem entre si cada uma dessas políticas públicas que formam
o Direito Previdenciário. Todas as regras ordinárias relacionadas ao tema
necessitam estar pautadas nesses princípios, sob pena de se tornarem sem
eficácia, o que justifica seu estudo.
O terceiro capítulo constitui a parte central desse estudo, uma vez que
trata especificamente dos critérios de concessão de aposentadoria por idade.
Inicialmente, realiza-se uma breve revisão acerca das principais leis que regem a
aposentadoria por idade desde seu surgimento até a data atual, considerando-se
as modificações decorrentes da Lei nº 10.666/03. Além disso, é efetuada uma
análise de alguns aspectos do Estatuto do Idoso, da proteção à velhice e da
política pública de amparo social. Então, passa-se para a apresentação
propriamente dita do benefício da aposentadoria por idade, esclarecendo-se os
seguintes aspectos: início do recebimento do benefício; valor do benefício e forma
de cálculo; e período de carência. Por fim, encerra-se o capítulo tratando
rapidamente do direito adquirido.
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1 O INSTITUTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL E SUA FORMAÇÃO
1.1 Conceito de previdência social
A Previdência Social constitui um tema amplamente discutido, visto que
já foram efetuadas diversas reformas no sentido de assegurar a proteção social à
população, dentro das possibilidades financeiras dos órgãos governamentais
competentes, que necessitam ter sua arrecadação para cumprir seus objetivos.
Entretanto, mesmo com essas reformas permanece a insatisfação geral por parte
dos segurados em relação ao beneficio recebido, bem como a falta de equilíbrio
entre os gastos com beneficiários e a arrecadação do governo.
O conceito de previdência social compreende programas de seguros
sociais, dentre eles: pensões, aposentadorias, pecúlio por morte, invalidez, auxílio
pecuniário por acidentes do trabalho, assistência médico-hospitalar, enfermidades
profissionais, doenças comuns, e auxílio-maternidade. Compreende, do mesmo
modo, programas de assistência familiar que se referem essencialmente aos
subsídios às famílias desamparadas, além dos programas de assistência social
que restituem as pensões não contributivas e a assistência médico-hospitalar a
pessoas desamparadas.
A proteção social, nos dias atuais, alcança desenvolvimento além do
que seria previsível. Foram adotadas sucessivas fórmulas de proteção em textos
legais, expandindo o alcance e a abrangência do amparo destinado ao homem,
quando atingido pelo infortúnio. Tal desenvolvimento, que não era sequer
pensado no passado, encontra suas raízes em épocas bastante remotas sediadas
na mente humana e inspirando a evolução no direito (COIMBRA, 1998, p. 1).
Nesse ínterim surge a Previdência Social, que é um seguro social com
a finalidade de substituir a renda do trabalhador contribuinte filiado à Previdência
Social quando ele não tem mais condições para o trabalho, seja em função da
idade, seja por motivo de doença, acidente, desemprego, morte, ou até pela
maternidade ou reclusão. Seu desígnio está relacionado à garantia de proteção
social, ensejando pecúlios ou rendas mensais, cujo objetivo é a manutenção da
vida humana, com condições dignas de sobrevivência (CASTRO, 2002, p. 61).
13
A Previdência Social é conceituada por Castro (2002, p. 61) da
seguinte maneira:
Previdência Social é o sistema pelo qual, mediante contribuição, as pessoas vinculadas a algum tipo de atividade laborativa e seus dependentes ficam resguardados quanto a eventos de infortunística (morte, invalidez, idade avançada, doença, acidente de trabalho, desemprego involuntário), ou outros que a lei considera que exigem um amparo financeiro ao indivíduo (maternidade, prole, reclusão), mediante prestações pecuniárias (benefícios previdenciários) ou serviços. Desde a inserção das normas relativas ao acidente de trabalho na CLPS/84, e mais atualmente, com a isonomia de tratamento dos beneficiários por incapacidade não decorrente de acidente em serviço ou doença ocupacional, entende-se incorporada à Previdência a questão acidentária. É, pois, uma política governamental.
Com a finalidade de melhor determinar o instituto da Previdência
Social, é importante adicionar as considerações de certos juristas. Um desses é
Oliveira (apud MARTINEZ, 2003, p. 98), o qual afirma que a Previdência Social é
uma organização desenvolvida pelo Estado, indicada para cobrir as necessidades
vitais de todos os que desempenham atividade laborativa, bem como de seus
dependentes e, em certos casos, de toda a população, nos fatos previsíveis de
suas vidas. A Previdência Social é administrada, em maior ou menor escala, pelo
próprio Estado, pelos segurados e pelas empresas, constituindo-se como um
sistema de seguro obrigatório.
Outro jurista, Martins (apud MARTINEZ, 2003, p. 98), adiciona
conceitos característicos às visões mais genéricas. Para ele a Previdência Social
representa um meio competente, empregado pelo Estado moderno, para realizar
a redistribuição da riqueza nacional, visando alcançar o bem-estar do indivíduo e
da coletividade.
Na visão da Organização Internacional do Trabalho (OIT), a
Previdência Social é uma forma de proteção que a sociedade disponibiliza a seus
membros, por meio de medidas públicas contra as privações econômicas e
sociais. Essas privações derivam da diminuição ou do desaparecimento da
capacidade de subsistência da pessoa em decorrência do aparecimento de
alguma enfermidade, da maternidade, de acidente de trabalho ou enfermidade
profissional, desemprego, invalidez, velhice e ainda a proteção através de
assistência médica e auxílio às famílias com filhos (MARTINEZ, 2003, p. 99).
14
Martinez (2001, p. 29) afirma ainda, no que tange ao aspecto
conceitual, que a Previdência Social possui uma importância fundamental para a
sociedade e para cada pessoa individual e, em virtude de sua importância,
desperta o interesse dos estudiosos dessa área.
A Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, também denominada de Plano
de Benefícios, determina que o objetivo da Previdência Social, conforme aponta
Paixão (1999), é assegurar, por intermédio de contribuição, aos seus
beneficiários, os meios necessários para manutenção daqueles de quem
dependiam economicamente, devido ao estado de incapacidade, desemprego
involuntário, idade avançada, tempo de serviço, encargos familiares e prisão ou
morte.
De acordo com Martinez (2001, p. 29), o sistema previdenciário é uma
conquista essencial para o século XX. Todavia, é necessário ajustar os desvios
conceituais, completar os mecanismos operacionais, apropriando o sistema à
realidade econômica e social dos países, para que a conquista se torne completa.
Sendo assim, a Previdência Social é um programa de grande responsabilidade do
Estado, visto que, além de ser uma maneira de distribuição de renda, constitui
também a melhor maneira de assegurar algum bem-estar aos cidadãos no
contexto de regime político e econômico em que a pessoa cede espaço a sua
aptidão produtiva e revela-se o trabalhador ativo em prejuízo do inativo, num
mundo onde o idoso perde o respeito que levou anos para construir.
Para finalizar, pode-se destacar a legitimidade do sistema
previdenciário, uma vez que o Estado foi instituído justamente para garantir a
proteção e o bem-estar da população. Portanto, quando o indivíduo não mais
possui a capacidade de contribuir, com seu trabalho, para o desenvolvimento
econômico e social da nação, cabe ao Estado resguardar a vida dessa pessoa
que, durante vários anos, contribuiu para o sistema previdenciário, quando esta,
por si só, não mais tem condições de lutar por condições mínimas de
sobrevivência.
15
1.2 O surgimento da Previdência Social no mundo ocidental
Ao analisar o surgimento da Previdência Social no mundo, pode-se
observar que o homem, como ser social, que necessita viver em comunidade e
não é auto-suficiente para desenvolver-se integralmente isolado de todo o resto,
sempre se preocupou com o bem-estar de seu semelhante. Desde os primórdios
da civilização já existia a preocupação, por parte da comunidade, com os
necessitados, deficientes e idosos.
Desde as civilizações ancestrais, já existia a preocupação do homem
com o conforto de seu semelhante. A figura do pater familis, na família romana,
tinha o comprometimento de oferecer assistência às pessoas que formavam essa
família (servos e clientes). Em Roma, segundo Coimbra (1991, p. 18), existem
registros a respeito da existência de associações que sobreviviam de
contribuições de seus membros e que tinham como desígnio a prestação de
auxílio aos membros mais necessitados.
Em relação a essa preocupação assistencial com o outro, Coimbra
(1998, p. 1) ainda acrescenta:
[...] desde épocas recuadas, apareceram, malgrado simples esboços, medidas de assistência e de previdência social, tal como ora as denominamos. E, se é verdade que essas medidas, como então instituídas, não logravam fazer prever a adoção do que hoje se rotula de seguridade social, como noção global de proteção ao economicamente débil, não é difícil reconhecer nelas o princípio norteador da solidariedade social, propulsionando o intento de assegurar a esses destinatários a proteção contra certo risco, modo por que se perseguia então, embora de forma gradual e com certo custo, a segurança da vida em sociedade.
Conforme Gonçales (1997, p. 21), o Estado, desde sua formação,
sempre apresentou a atribuição e a obrigação de prestar assistência aos
necessitados, como pode ser notado em nações como Egito, Grécia e Roma, e,
mais modernamente, França. Da mesma maneira, a Previdência Social surgiu da
manifestação de grupos sociais que tinham, primeiramente, uma preocupação
com a assistência aos necessitados, cujos integrantes contribuíram com certa
quantidade de recursos para distribuição aos associados.
16
Durante a Idade Média, os artesãos formaram corporações para a
realização do trabalho artesanal, as quais apresentavam um esboço da noção de
seguro social. Porém, tais formas de proteção ao trabalhador jamais lograram
moldar um sistema apoiado na solidariedade, endereçado a toda uma classe ou
categoria da população, nem mesmo a uma profissão. Além disso, a assistência
pública e a beneficência privada não se faziam sob o pressuposto de um dever
social (COIMBRA, 1998, p. 4).
Castro (2002, p. 30) assegura que a preocupação efetiva com a
proteção dos indivíduos no que concerne a seus infortúnios nem sempre existiu.
Apenas a partir do final do século XIX a questão se tornou fundamental dentro da
ordem jurídica dos Estados. Os novos fatos sociais e econômicos, que
perpassaram a história, indicaram que não é satisfatório dar a cada um o que é
seu para que a sociedade seja justa. De fato, em determinados casos é
fundamental dar a cada um o que não é seu para redimir a grande injustiça social.
Têm-se registros das primeiras idéias da criação de um Direito
Previdenciário na Alemanha no século XIX. Até aquela data, as normas existentes
eram desvinculadas de um sistema. O responsável por desenvolver um direito de
previdência social foi Bismarck, que, em 17 de novembro de 1881, apresentou
seu projeto de seguro operário. Através desse projeto, diferentes leis surgiram na
Alemanha para regulamentar casos de necessidades, tais como enfermidades,
acidentes do trabalho, invalidez (GONÇALES, 1997, p. 21).
Na legislação alemã dispensava-se o obreiro da obrigação de provar a
culpa do patrão, para receber a reparação dos danos resultantes dos eventos de
acidentes de trabalho. Coimbra (1998, p. 11), sustenta que a medida foi aceita
pelas nações cultas, embora assumindo três diversas feições: a autoritária e
obrigatória na Alemanha, na Áustria e em outros países; a de inteira liberdade,
sem intervenção estatal, na Inglaterra e nos Estados Unidos; e a corrente
intermediária na lei francesa.
Posteriormente, diversas nações também trataram de estabelecer leis
no sentido de garantir a assistência social. Foi o que ocorreu na França, por
exemplo, que em 1898 consentiu a lei de acidentes do trabalho, e na Inglaterra,
que em 1907 regulamentou a proteção à velhice e acidentes do trabalho. Em
1919 criou-se o Tratado de Versalhes; as nações que o subscreveram
17
enfatizaram a necessidade do seguro social obrigatório. Já em 1927 a OIT
realizou uma convenção em que aprovou a necessidade de assegurar às vítimas
de acidentes de trabalho uma indenização. Cabe também, de acordo com o
entendimento de Gonçalves (2001, p. 22), enfatizar o México, país que se
estabeleceu como o pioneiro na inclusão do seguro social em uma Constituição,
no ano de 1917.
Não obstante, o verdadeiro período de adoção total da noção de
previdência social iniciou-se a partir das políticas dos Estados Unidos, depois da
crise de 1929. O então presidente dos Estados Unidos, preocupado com o
desemprego crescente, implementou a política do New Deal1, da qual decorre a
doutrina do Estado de Bem-Estar Social ou do Estado-Previdenciário (Welfare
State)2. Essa política visava garantir ao trabalhador novos empregos, uma rede de
previdência e saúde públicas, entre outros direitos. Por fim, no ano de 1948,
também a Declaração Universal dos Direitos do Homem determinou que a
proteção previdenciária é direito essencial do homem (CASTRO, 2002, p. 34)
A partir dessas considerações, pode-se inferir que a vivência em
sociedade exigia o estabelecimento de normas que garantissem a assistência à
saúde e previdência aos trabalhadores, a seus dependentes e aos
desempregados.
1.3 Evolução do Direito Previdenciário no Brasil
Da mesma forma que sucedeu em outros países, também no Brasil
emergiu a necessidade de desenvolver normas e leis relacionadas à proteção de
determinados segmentos populacionais. O primeiro texto em termos de
Previdência Social foi expedido no ano de 1821, pelo ainda príncipe regente Dom
Pedro de Alcântara, quando concedeu aposentadoria aos mestres e professores
depois de trinta anos de serviço, e assegurou um abono de ¼ (um quarto) dos
ganhos para que continuassem em atividade.
1 Plano socialista moderado de reforma econômico-financeira, instituído pelo presidente F. D. Roosevelt, para enfrentar a débâcle originada em 1929, e caracterizado por tímida ingerência do poder público na atividade econômica privada (SIDOU, 2001, p. 575). 2 De acordo com Castro (2004), Welfare State, isto é, Estado de bem-estar, foi uma conquista política – e não social – que caminhou em conjunto com o neoliberalismo, durou apenas 30 anos e atendeu somente aos países mais ricos e com estrutura social desenvolvida.
18
De acordo com Coimbra (1998, p. 32), nos primeiros tempos
prevaleceu no Brasil a idéia de beneficência, inspirada pela caridade, tendo como
exemplo a fundação da Santa Casa da Misericórdia, pelo Padre José de Anchieta,
no século XVI. No século XVII, surgiram as Irmandades de Ordens Terceiras, que
apresentavam molde diverso, uma vez que se configuravam a partir da idéia de
mutualidade. No que tange ao seguro social, antes do século XX, pouco se
cogitou acerca desse tema.
Nesse sentido, Gonçales (1997, p. 22), observa que, no período do
Império, com base na Constituição de 1824, a Previdência Social foi concebida
como um regime de mutualidade. O artigo 179 da mencionada Constituição, que
trata da inviolabilidade dos direitos civis e políticos dos cidadãos brasileiros,
determina, em seu inciso XXXI, que a Constituição também garante os socorros
públicos. Dessa maneira, a mutualidade é demonstrada pelo regime de
cooperação seguido em determinadas espécies de sociedades, em que os
próprios sócios são aqueles que se inscrevem para receber os benefícios da
sociedade.
Já na Constituição de 1891 constata-se o distanciamento do regime do
mutualismo. E em 15 de novembro de 1850 é agregado o Regulamento nº 737, o
qual inflige aos empregados acidentados no trabalho garantia de salários por até
três meses após o acidente (GONÇALES, 1997, p. 22).
Conforme Coimbra (1998, p. 33), no fim do império outras medidas
legislativas começaram a ser tomadas para proporcionar aos empregados
públicos certas formas de proteção, como a Lei nº 3.397, de 24 de novembro de
1888, que criou um Caixa de Socorros em cada uma das estradas de ferro do
Estado.
No ano de 1923 foi criado no Brasil o Instituto da Previdência Social,
por intermédio do Decreto-lei nº 4.682, de 24 de janeiro, também denominada de
Lei Eloy Chaves, em homenagem ao autor do projeto. Essa lei originou a Caixa
de Aposentadoria e Pensão para os empregados de empresas ferroviárias. Para
eles eram previstos os seguintes benefícios: assistência médica, aposentadoria
por tempo de serviço e idade avançada, por invalidez após dez anos de serviço e
pensão para os dependentes (COIMBRA, 1998, p. 34).
19
Portanto, tem-se como marco inicial da Previdência Social no Brasil,
em termos de legislação nacional, a publicação do Decreto Legislativo n. 4.682,
de 24 de janeiro de 1923. O referido decreto foi responsável pela criação das
Caixas de Aposentadoria e Pensões nas empresas de estradas de ferro
existentes, mediante contribuições dos trabalhadores, das empresas do ramo e
do Estado. De início, a lei se estendia somente aos ferroviários, entretanto, depois
de três anos de vigência, seus benefícios foram ampliados a trabalhadores de
empresas portuárias e marítimas (CASTRO, 2002, p. 46).
A Lei Eloy Chaves garantiu aos trabalhadores o benefício da
aposentadoria, bem como o recebimento de pensão por parte dos dependentes
do segurando em caso de morte deste, além de assistência médica e diminuição
do custo de medicamentos. Todavia, o regime das ‘caixas’ era pouco abrangente,
e sendo estabelecido por cada empresa, o número de contribuições foi, muitas
vezes, insuficiente (CASTRO, 2002, p. 46).
Foi criado em 26 de novembro de 1930, pelo Decreto nº 19.433, o
Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, o qual tinha como desígnio orientar
e supervisionar a Previdência Social, sendo órgão de recurso das decisões das
Caixas de Aposentadorias e Pensões. Ainda nesse mesmo ano, em 20 de
dezembro, a Lei nº 5.109 estendeu o regime de amparo da Lei Eloy Chaves aos
empregados de empresas de navegação marítima e fluvial, bem como aos
portuários (COIMBRA, 1998, p. 34).
Através do Decreto nº 19.497, de 17 de dezembro de 1930, incluiu-se
no sistema de seguridade social os empregados dos serviços de luz, força e
bondes, para os quais foi empregada a Caixa das Aposentadorias e Pensões.
Dessa forma, observa-se que, depois do surgimento da Lei Eloy Chaves, outros
Caixas em empresas de diversos ramos da atividade econômica foram criados.
Contudo, como destaca Castro (2002, p 46-47), no ano de 1930
aconteceu a primeira crise do sistema previdenciário nacional, devido a inúmeras
fraudes e denúncias de corrupção. O governo de Getúlio Vargas suspendeu por
seis meses o consentimento de qualquer aposentadoria. Com isso, a estrutura do
sistema previdenciário foi sendo agrupada por categoria profissional, dando
origem aos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAP), dos Marítimos, dos
Comerciários, dos Bancários e dos Empregados em Transportes de Carga.
20
Com o Decreto n° 20.465, de 1º de outubro de 1931, o regime da Lei
Eloy Chaves foi estendido aos empregados dos outros serviços públicos. Esse
decreto firmou ainda a legislação referente às Caixas de Aposentadorias e
Pensões. No ano de 1932, os trabalhadores das empresas de mineração também
passaram a ser englobados no Regime da Lei Eloy Chaves (CASTRO, 2002, p.
47).
Em 1933 foi elaborado o Decreto n° 22.872, de 29 de junho,
estabelecendo o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos (IAPM).
Segundo Castro (2002, p. 47), esse instituto é considerado a primeira instituição
brasileira de previdência social de âmbito nacional, com base na atividade
econômica da empresa. Depois desse Instituto seguiu-se a criação, em 1934, do
Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários (IAPC) e do Instituto de
Aposentadoria e Pensões dos Bancários (IAPB). No ano de 1936, foi criado o
Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários (IAPI) e, em 1938, o
Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE) e o
Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em Transportes e Cargas
(IAPETC).
O ano de 1934 foi assinalado por diversas transformações referentes à
Previdência Social brasileira. Na Constituição de 1934, foi determinado que a
Previdência Social seria custeada pela União, empregados e empregadores. A
finalidade consistia em dar amparo nos casos de velhice, invalidez, maternidade,
acidentes de trabalho e morte. O artigo 121 da referida Constituição, em seu
parágrafo primeiro, alínea h, determinava que a legislação do trabalho deveria
garantir assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, assegurando
a esta descanso, antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego,
e instituição de previdência, mediante contribuição igual da União, do empregador
e do empregado, em favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos casos
de acidentes do trabalho ou de morte.
A Portaria nº 32 do Conselho Nacional do Trabalho instituiu, em 19 de
maio de 1934, a Caixa de Aposentadorias e Pensões dos Aeroviários, e os
trabalhadores das empresas de transporte aéreo foram incluídos na Lei Eloy
Chaves. Além disso, nesse mesmo ano deu-se a criação do Instituto de
Aposentadorias e Pensões dos Comerciários e a Caixa de Aposentadorias e
21
Pensões dos Trabalhadores de Trapiches e Armazéns. Houve também a criação
da Caixa de Aposentadorias e Pensões dos Operários Estivadores e o Instituto de
Aposentadorias e Pensões dos Bancários. O Decreto nº 24.637, de 10 de julho,
alterou a legislação de acidentes do trabalho (GONÇALES, 1997, p. 23).
Na Constituição de 1937, segundo Gonçales (1997, p. 23), pode-se
constatar uma regressão em termos de Previdência Social. Essa regressão se
deve ao fato de que determinadas conquistas conseguidas anteriormente, que
representavam conquistas dos trabalhadores, nela não foram implantadas. Para
Castro (2002, p. 47), uma das únicas particularidades que pode ser identificada
nesta constituição é o emprego da expressão “seguro social”.
No ano de 1938, por meio do Decreto-Lei nº 288, de 23 de fevereiro,
surgiu o Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores Públicos do Estado.
No mesmo ano, a Caixa de Aposentadorias e Pensões dos Trabalhadores de
Trapiches e Armazéns, criado pelo Decreto nº 24.272/1934, transformou-se em
Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Empregados de Transportes e Cargas
pelo Decreto-Lei nº 651(MPAS, 2004).
No ano seguinte, o Decreto-Lei n° 1.142, de 9 de março de 1939,
determinou restrição ao princípio da vinculação pela categoria profissional,
baseando-se na atividade genérica da empresa, além de permitir aos condutores
de veículos a filiação ao Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados
em Transportes e Cargas. Elaborou-se o Decreto-Lei n° 1.469, de 1º de agosto de
1939, originando o Serviço Central de Alimentação do Instituto de Aposentadoria
e Pensões dos Industriários (MPAS, 2004).
De acordo com Castro (2002, p. 47), foi regulamentada também a
aposentadoria dos funcionários públicos em 1939. As normas vieram
acompanhadas de uma tendência que remonta ao período imperial, conforme a
qual a extensão de benefícios, no Brasil, parte sempre de uma categoria para a
coletividade. Desse modo, os benefícios iniciam-se no serviço público para depois
se estenderem aos trabalhadores da iniciativa privada.
No ano de 1940, o Decreto-Lei n° 2.122, de 9 de abril, foi responsável
por assegurar aos comerciantes um regime misto de filiação ao sistema
previdenciário. Assim, o titular de firma individual, o interessado e o sócio-quotista
22
que possuíam até 30 contos de réis de capital eram segurados obrigatórios;
acima desse valor a filiação era facultativa. Também nesse ano foi criado o
Serviço de Alimentação da Previdência Social (SAPS), que acabou absorvendo o
Serviço Central de Alimentação do IAPI, por intercessão do Decreto-Lei n° 2.478
(MPAS, 2004).
Outras medidas de cunho assistencial foram estabelecidas a fim de
proporcionar aos trabalhadores variada forma de serviços dessa natureza: em 19
de abril de 1941 foi instituído o abono em benefício das famílias de prole
numerosa; pelo Decreto nº 4.890, de 15 de outubro de 1942, teve origem a Legião
Brasileira de Assistência (LBA); em 22 de janeiro de 1942 o Decreto nº 4.048
organizava o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI); em 10 de
janeiro de 1946, pelo Decreto nº 8.261, o Serviço Nacional de Aprendizagem
Comercial (SENAC); o Decreto nº 9.043, de 25 de junho de 1946, instituiu o
Serviço Social da Indústria (SESI), e o Decreto nº 9.853, de 13 de novembro de
1946, o Serviço Social do Comércio (SESC) (COIMBRA, 1998, p. 34-35).
Voltando ao ano de 1944, cabe destacar, em termos de Previdência
Social, a Portaria n° 58, de 22 de setembro, que estabeleceu o Serviço de
Assistência Domiciliar e de Urgência (SAMDU). O Decreto-Lei n° 7.036, de 10 de
novembro de 1944, reparou a legislação a respeito do seguro de acidentes do
trabalho (MPS, 2004).
Em 7 de maio de 1945, o Decreto n° 7.526 dispôs acerca da criação do
Instituto de Serviços Sociais do Brasil. Com isso, teve início a criação de um
verdadeiro sistema de previdência social, buscando uniformizar as normas
relacionadas aos benefícios e serviços devidos a cada Instituto de classe.
Todavia, tal diploma não chegou a ser verdadeiramente posto em prática, em
virtude da ausência de regulamentação, que deveria ter constituído a organização
e o funcionamento do que seria o Instituto dos Serviços Sociais do Brasil,
instituição essa que nunca chegou a existir (CASTRO, 2002, p. 47-48).
Ainda durante o ano de 1945, a criação do Decreto-Lei n° 7.720, de 9
de julho, foi responsável por congregar o instituto da Estiva ao Instituto dos
Empregados em Transportes e Cargas. Também foi elaborado o Decreto-Lei n°
7.835, de 6 de agosto de 1945, o qual determinou que as aposentadorias e
23
pensões não poderiam ser inferiores a 70% e 35% do salário mínimo,
respectivamente (MPAS, 2004).
A primeira tentativa de sistematização constitucional de normas de
âmbito social foi feita através da Constituição Federal de 1946. Essa Constituição
presumia normas relacionadas à previdência no capítulo que versa sobre Direitos
sociais, tornando obrigatório, a partir de então, o empregador a manter seguro
contra acidentes de trabalho. Na referida Constituição, no artigo 157, pela
primeira vez é empregada a expressão “Previdência Social” (GONÇALES, 1997, p.
23).
Em 19 de janeiro desse mesmo ano, o Decreto-Lei n° 8.738 criou o
Conselho Superior da Previdência Social. Além disso, o Decreto-Lei n° 8.742, de
19 de janeiro, estabeleceu o Departamento Nacional de Previdência Social, e o
Decreto-Lei n° 8.769, de 21 de janeiro, divulgou normas que objetivavam facilitar
a obtenção dos fins por parte do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos
Industriários.
A regulamentação da Lei n° 593, de 24 de dezembro de 1948, relativa
à aposentadoria ordinária por tempo de serviço, ocorreu em 14 de junho de 1949,
pelo Decreto n° 26.778. Também por meio desse decreto o Poder Executivo
baixou o Regulamento Geral das Caixas de Aposentadorias e Pensões,
uniformizando, com isso, a permissão de benefícios, uma vez que, até aquela
data, cada Caixa possuía suas próprias regras (CASTRO, 2002, p. 48).
O Decreto n° 35.448, de 1º de maio de 1950, expediu o Regulamento
Geral dos Institutos de Aposentadoria e Pensões. Em seguida, em 1º de maio de
1953, o Decreto n° 32.667, regulamentou o novo Instituto de Aposentadoria e
Pensões dos Comerciários, tornando facultativa a filiação ao sistema
previdenciário dos profissionais liberais. Ficou por conta do Decreto n° 34.586, de
12 de novembro de 1953, a criação do Caixa de Aposentadoria e Pensões dos
Ferroviários e Empregados em Serviços Públicos (MPAS, 2004).
A legislação previdenciária deu um passo substancial no ano de 1960,
com a criação do Ministério do Trabalho e Previdência Social e a aprovação da
Lei n° 3.807, a Lei Orgânica de Previdência Social (LOPS). No que se refere a
essa Lei, Castro (2002, p. 48) salienta que esse diploma não associou os
24
organismos existentes, mas criou normas uniformes para o amparo a segurados e
dependentes dos diversos Institutos existentes, tendo sido efetivamente colocado
em prática. Por meio da LOPS estabeleceu-se um único plano de benefícios,
colocando fim à desigualdade de tratamento entre os segurados das entidades
previdenciárias e seus dependentes. No entanto, continuavam afastados da
Previdência os trabalhadores rurais e os domésticos.
A inclusão do trabalhador rural na Previdência Social deu-se com a Lei
n° 4.214, de 2 de março de 1963, a qual criou o Fundo de Assistência ao
Trabalhador Rural (FUNRURAL). E o Regimento Único dos Institutos de
Aposentadoria e Pensões foi confirmado pela Resolução n° 1.500, de 27 de
dezembro de 1963, do Departamento Nacional de Previdência Social (MPAS,
2004). Além disso, de acordo com Castro (2002, p. 48), no mesmo ano a Lei nº
4.296, de 3 de outubro, criou o salário-família, benefício destinado aos segurados
que tivessem filhos menores, visando à manutenção destes, e a Lei nº 4.281, de 8
de novembro, estabeleceu o abono anual.
No ano subseqüente, o Decreto n° 54.067, de 29 de julho de 1964,
instituiu uma comissão interministerial com representação classista a fim de
realizar a reformulação do sistema geral da previdência social. A partir disso, por
meio da Emenda Constitucional nº 11, de 1965, foi determinada a regra de que
benefícios previdenciários (prestações em dinheiro) não mais poderiam ser
acrescentados, estendidos ou mencionados sem o expresso apontamento da
respectiva fonte de custeio total (GONÇALES, 1997, p. 23).
Com base no disposto até aqui, pode-se verificar as constantes
mudanças no regime jurídico nacional relacionado à previdência, sempre
procurando adequar as leis às necessidades da população e ao surgimento de
novas situações que exigem a criação de novas regulamentações.
1.4 A criação do INPS e os futuros progressos do regime da previdência
Desde o surgimento do sistema de previdência social no Brasil,
observa-se que cada classe de trabalhadores possuía um instituto específico,
voltado para o atendimento de sua área. Entre esses diferentes institutos, alguns
conseguiram manter-se em equilíbrio, outros apresentavam déficit, pois a
25
arrecadação não era suficiente para cobrir os gastos com benefícios para
segurados e dependentes. A partir daí, percebeu-se a necessidade de agrupar
em um único órgão todos os institutos de seguridade social, para que houvesse
equilíbrio financeiro entre eles.
De acordo com Coimbra (1998, p. 35-36), o ideal de uma previdência
social unificada, que não se concretizou em 1945, tornou a ganhar espaço em
1966, sendo que em 21 de novembro do referido ano, o Decreto-Lei n° 72 unificou
as instituições previdenciárias, criando como organismo único, em seu lugar, o
Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). Ao mesmo tempo, assegurou
nova feição ao sistema jurisdicional da previdência social, constituindo-o de
Juntas de Recursos da Previdência Social e Conselho de Recursos da
Previdência Social. Além disso, o Decreto-Lei n° 66, de 21 de novembro de 1966,
mudou os dispositivos da Lei Orgânica da Previdência Social.
Segundo Castro (2002, p. 49), a criação do INPS era uma providência
que há muito vinha sendo reclamada pelos estudiosos da área, em decorrência
dos problemas de déficit em diversos institutos classistas. Com a integração, um
único órgão passou a comandar todas as operações relacionadas à seguridade
social, independentemente da classe dos trabalhadores, em todo o País.
Em 1967, com a nova Constituição Federal, foi constituída a criação do
seguro-desemprego, que até aquele instante não existia, regulamentado com o
nome de auxílio-desemprego (CASTRO, 2002, p. 49). Além do mais, conferiu-se o
benefício da “aposentadoria” à mulher aos trinta anos de trabalho, com salário
integral. De maneira geral, essa constituição manteve os princípios da
Constituição de 1946, sendo conservada a regra do custeio (GONÇALES, 1997,
p. 23).
Também em 1967, o Seguro de Acidentes do Trabalho (SAT), foi
agregado à Previdência Social por meio da Lei n° 5.316. O novo Regulamento do
Seguro de Acidentes do Trabalho foi aprovado pelo Decreto n° 61.784, de 28 de
novembro de 1967. Desse modo, o SAT, que até então era executado com
instituições privadas, passou a ser concretizado somente através de contribuições
vertidas ao Caixa Único do Regime Geral Previdenciário (CASTRO, 2002, p. 49).
26
No ano de 1969, diversos decretos foram constituídos, alterando
determinados itens do sistema de seguridade social. O Decreto-Lei n° 564, de 1°
de maio de 1969, estendeu a Previdência Social ao trabalhador rural. O Decreto-
Lei n° 704, de 24 de julho daquele ano, aumentou o plano básico de Previdência
Social Rural. A Lei Orgânica da Previdência Social foi modificada
simultaneamente pelo Decreto-Lei n° 710, de 28 de julho e o Decreto-Lei n° 795,
de 27 de agosto (MPS, 2004).
No ano de 1970, a Lei Complementar nº 7, de 7 de setembro,
estabeleceu o Programa de Integração Social (PIS), e a Lei Complementar nº 8,
de 3 de dezembro, deu origem ao Programa de Formação do Patrimônio do
Servidor Público (PASEP). No ano posterior, em 25 de maio, elaborou-se a Lei
Complementar n° 11, a qual estabeleceu o Programa de Assistência ao
Trabalhador Rural (PRÓ-RURAL), substituindo o plano básico de Previdência
Social Rural, garantindo decisivamente a seguridade da Previdência Social para o
trabalhador rural. Em 1972, também os empregados domésticos passaram a ser
beneficiados pela Previdência Social por intervenção da Lei n° 5.859, de 11 de
dezembro (MPS, 2004).
Desta maneira, como argumenta Castro (2002, p. 49), o sistema
previdenciário nacional passou a englobar dois grandes contingentes de
indivíduos, a saber, os trabalhadores rurais e os empregados domésticos, pois
estes, mesmo desempenhando atividade laboral, permaneciam à margem do
sistema.
Em termos de Previdência Social o ano de 1973 passou por três
modificações. A Lei n° 5.890, de 8 de junho, modificou a Lei Orgânica da
Previdência Social. O Decreto n° 72.771, de 6 de setembro, em substituição ao
Regulamento Geral da Previdência Social, confirmou o Regulamento do Regime
de Previdência Social. E a Lei n° 5.939, de 19 de novembro, apresentou uma
novidade, uma vez que estabeleceu o salário-de-benefício do jogador de futebol
profissional (MPS, 2004).
Por intermédio da Lei n° 6.036, de 1° de maio de 1974, efetuou-se a
criação do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), que acabou
sendo desmembrado do Ministério do Trabalho e Previdência Social. De acordo
27
com Coimbra (1998, p. 36), Ao MPAS foram subordinadas as autarquias e órgãos
atuantes na Previdência Social e na Assistência Social.
O Decreto nº 74.254, de 4 de julho de 1974, determinou a estrutura
básica do MPAS. Ainda no mesmo ano, diversas leis foram desenvolvidas para
estruturar legalmente o Ministério da Previdência Social. Formou-se também, a
Lei n° 6.179, de 11 de dezembro de 1974, que estabeleceu o amparo
previdenciário para os maiores de 70 anos ou inválidos, também designada de
renda mensal vitalícia. No ano subseqüente, o Decreto n° 75.208, de 10 de
janeiro, estendeu os benefícios do PRÓ-RURAL aos garimpeiros (MPS, 2004).
A Lei Complementar nº 26, de 11 de setembro de 1975, possibilitou a
integração do Programa de Integração Social e do Programa de Formação do
Patrimônio do Servidor Público, instituindo, deste modo, o Fundo de Participação
– PIS/PASEP. Neste mesmo ano foram estabelecidos, pela Lei n° 6.260, de 6 de
novembro, benefícios e serviços previdenciários para os empregadores rurais e
dependentes (MPS, 2004).
Em 24 de janeiro de 1976, o Decreto n° 77.077 proporcionou a
Consolidação das Leis da Previdência Social. A Lei n° 6.367, de 19 de outubro de
1976, tornou mais extensa a cobertura previdenciária de acidente do trabalho, a
qual foi consentida pelo Decreto n° 79.037, de 24 de dezembro (MPS, 2004).
Em 1977, foi aprovada a Lei n° 6.435, de 15 de julho, que regulou a
possibilidade de criação de instituições de previdência complementar, matéria
regulamentada pelos Decretos nºs 81.240 e 81.402, os dois de 1978, quanto às
entidades de caráter fechado e aberto, simultaneamente. Com a Lei n° 6.439, de
1° de setembro de 1977, foi criado o Sistema Nacional de Previdência e
Assistência Social (SINPAS). Dele derivaram diversos institutos previdenciários,
tais como: IAPAS, INAMPS, INPS, LBA, FUNABEM e DATAPREV (MPS, 2004).
Coimbra (1998, p. 37) sustenta que todas essas instituições teriam
como campo de ação as atividades de amparo social relacionadas aos
beneficiários das instituições antes existentes – INPS, FUNRURAL, IPASE –
abrangendo, dessa forma, as atividades urbanas e rurais, bem como os
servidores da União, de modo que somente os servidores estaduais e municipais
estariam excluídos dessa vinculação.
28
Conforme Castro (2002, p. 50), pode-se ressaltar, em relação à criação
do SINPAS, uma certa confusão entre os conceitos de previdência social,
assistência social e saúde pública. Com base nessa interpretação, ocorreu uma
ampliação, e a previdência social passou a compreender também a assistência
social.
Novas modificações na legislação de Previdência Social foram
executadas em 1980, por intervenção da Lei n° 6.887, de 10 de dezembro. Em
1981 o Decreto nº 86.329 deu origem ao Conselho Consultivo da Administração
de Saúde Previdenciária – CONASP, no Ministério da Previdência e Assistência.
Em 1988, realizou-se a elaboração da nova Constituição Federal,
anunciada em 5 de outubro. Esta concebeu o seguro social com mais intensidade,
criando as bases da Seguridade Social (com a inclusão da saúde e da assistência
social). A Lei Maior inseriu a idéia de que as ações da comunidade e os serviços
públicos de saúde precisam agregar um Sistema Único de Saúde Descentralizado
– SUDS (atualmente Sistema Único de Saúde – SUS), custeado com recursos e
orçamento da Seguridade Social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios (GONÇALES, 1997, p. 23).
O ano de 1990 ficou caracterizado pela criação do Instituto Nacional do
Seguro Social (INSS), por meio da fusão do IAPAS com o INPS, mediante o
Decreto n° 99.350, de 27 de junho. Castro (2002, p. 53) escreve que o INSS
tornou-se responsável pelas funções de arrecadação, pagamento de benefícios e
prestação de serviços. Essa instituição, até os dias atuais, é a entidade
responsável tanto pela arrecadação, fiscalização, cobrança, aplicação de
penalidades e regulamentação da parte de custeio do sistema de seguridade
social, como pela concessão de benefícios e serviços aos segurados e seus
dependentes.
No ano de 1991 foram aprovadas a Lei n° 8.212, de 24 de julho de
1991, que dispõe sobre a organização da Seguridade Social e estabelece seu
novo Plano de Custeio, e a Lei n° 8.213, de 24 de julho de 1991, que estabelece
medidas em relação aos Planos de Benefícios da Previdência Social,
regulamentadas, simultaneamente, pelo Decreto n° 356/91 e pelo Decreto nº
357/91. As duas leis ganharam nova redação pelo Decreto n° 611, de 21 de julho
29
de 1992, e pelo Decreto n° 612, de 21 de julho de 1992 (GONÇALES, 1997, p.
25).
No período que incide entre os anos de 1993 e 1997, vários pontos da
legislação de Seguridade Social foram modificados. Segundo Castro (2002, p.
54), dentre os quais destacam-se: a Lei nº 8.672, de 6 de julho de 1993, que
estabeleceu normas previdenciárias gerais a respeito dos desportos; a criação da
Lei nº 8.742, de 7 de dezembro, a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).
A admissão da Lei n° 8.935, de 18 de novembro de 1994, conectou os
notários, oficiais de registro, escreventes e auxiliares à Previdência Social, de
âmbito federal, assegurando a contagem mútua de tempo de serviço. Ainda em
1994, foi aprovado o Decreto n° 1.317, de 29 de novembro, o qual determinou que
a fiscalização das entidades fechadas de previdência privada fosse
desempenhada pelos Fiscais de Contribuições Previdenciárias do INSS (MPS,
2004).
A Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro, no ano de 1998,
alterou substancialmente o regime da Previdência Social no Brasil. Entre as
modificações implantadas pela emenda citam-se: novas exigências para as
aposentadorias especiais, limite de idade nas regras de transição para a
aposentadoria integral, fixado em 53 anos para o homem e 48 para a mulher,
mudança na regra de cálculo de benefício, com introdução do fator previdenciário,
entre outras modificações relevantes (MPS, 2004).
Todavia, a Emenda Constitucional nº 20/98 provocou divergências
entre os profissionais da área do direito, visto que, a partir da Emenda, os
professores de ensino superior passaram a ter de exercer tempo de contribuição
idêntico aos segurados em geral, para consentimento de aposentadoria,
continuando os docentes de nível fundamental e médio com aposentadoria depois
de menor tempo de trabalho, afirma Castro (2002, p. 55).
Atualmente, a previdência social brasileira engloba três órgãos
principais, cada qual com funções características no fornecimento de assistência
social e seguridade. Estes órgãos são os seguintes: o Instituto Nacional do
Seguro Social (INSS), o Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) e
30
a Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV)
(IBGE, 2004).
Nos dias atuais, o assunto da “Reforma da Previdência” vem ocupando
um espaço cada vez maior em virtude da Proposta de Emenda Constitucional –
PEC 40, consentida em 2003. Essa proposta modifica os artigos 37, 40, 42, 48,
96, 149 e 201 da Constituição Federal, além de anular o inciso IX do § 3º do artigo
142 e o § 10 do artigo 201 da Constituição Federal e determinados dispositivos da
Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, e dá outras
providências (AFRESP, 2004).
Firmada pelo Ministro de Estado da Previdência Social e pelo Ministro
de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência da República, a Proposta de
Emenda Constitucional nº 40, de 2003, foi dirigida ao Congresso Nacional
juntamente com a Exposição de Motivos nº 29.
Sendo assim, conclui-se que as normas da Previdência Social estão
em constante mutação, acompanhando a evolução da sociedade e tentando
suprir as necessidades assistenciais, sociais e previdenciárias de toda a
população.
31
2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEGURIDADE, ASSISTÊNCIA E
PREVIDÊNCIA SOCIAL
Como ocorre em outros ramos do Direito, o Direito Previdenciário está
fundamentado em alguns princípios que devem necessariamente ser observados.
Um princípio, conforme Castro (2004, p. 86), é uma idéia mais geral que inspira
outras idéias mais específicas, tratando de cada instituto de forma particular. Os
princípios são o alicerce das normas jurídicas de determinados ramos do Direito e
fundamentam a construção escalonada da ordem jurídico-positiva. Portanto, as
regras ordinárias necessitam estar pautadas nesses princípios, sob pena de se
tornarem letra morta e perder eficácia e eficiência.
Nesse sentido, Coimbra (1998, p. 27) afirma que os requisitos para que
um novo ramo do direito seja reconhecido são três, quais sejam: doutrina
homogênea; presença de conceitos comuns e distintos dos que informam os
demais ramos da ciência jurídica; e métodos e princípios próprios, que se
apliquem ao estudo.
Ao Direito Previdenciário, que tem como objeto às relações jurídicas
entre trabalhadores, contribuintes e Estado, seria inadmissível negar a posse
desses requisitos. O objeto dessas relações é mais amplo que os do Direito do
Trabalho, não se confundindo, por outro lado, com as relações derivadas do
Direito Administrativo, pois se situam no campo específico da proteção social.
Atribui a diferentes institutos, tais como o direito da companheira, o de alimentos,
o conceito de dependência e muitos outros, abordagem diversa daquela que, aos
mesmos institutos, dão os ramos do Direito Privado.
Além disso, o Direito Previdenciário possui princípios próprios, como o
da territorialidade, objetivando indagar quanto à aplicação de suas normas
perante nacionais e estrangeiros, e à sua aplicabilidade fora do próprio território
nacional; o da compreeensividade, indagando acerca dos riscos que a proteção
estatal deve cobrir; o da solidariedade, precisando até que ponto os recursos da
comunidade devem ser empenhados na assistência do desafortunado, entre
outros (COIMBRA, 1998, p. 28).
A saúde é a área da saúde é a da Previdência Social onde as
alterações foram mais relevantes, nas novas disposições constitucionais. Sendo
32
assegurado a todos o direito à saúde, o artigo 196 da Constituição Federal, não
faz escolhas nem abriga privilégios: dá o direito aos serviços médicos a quantos,
no território nacional, deles tenham necessidades contra a doença (COIMBRA,
1998, p. 57). É latente no texto constitucional o esforço para que os serviços
médicos cheguem a todos os cidadãos necessitados, como direito e não mais
como caridade ou beneficência.
Dessa maneira, pode-se notar o quão importantes são os princípios
dentro de um ramo do Direito. Depende da existência de princípios peculiares a
autonomia de um ramo, pois esses conferem unicidade e distinguem determinado
ramo das demais áreas do Direito. Portanto, cabe analisar os princípios
relacionados à seguridade social, à assistência social e à previdência social.
2.1 Seguridade social
A Seguridade Social compreende uma política abrangente do Estado
que pretende garantir à população um de seus direitos fundamentais, a saber, o
direito à saúde. Portanto, a Seguridade Social engloba tanto a Assistência Social
quanto a Previdência Social.
Sidou (2001, p. 772) assim define a seguridade social: “conjunto
integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas
a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”.
Como se observa nessa definição, a seguridade social não é função exclusiva do
poder público: cabe também à sociedade como um todo atuar no sentido de
garantir o direito à saúde para toda a população, bem como o direito à previdência
e à assistência social.
No Brasil, o primeiro texto constitucional a adotar a expressão
“Seguridade Social” foi a Constituição Federal de 1988, que em seu artigo 194
dispõe que a Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações de
iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a garantir os direitos
relacionados à saúde, à previdência e à assistência social.
A cada um desses três ramos da seguridade foi dedicada, no texto da
Constituição, uma seção especial estabelecendo seus objetivos e diretrizes.
33
Assim, a saúde é tratada nos artigos 196 a 200, a Previdência Social nos artigos
201 e 2002 e a Assistência Social nos artigos 203 e 204.
No entendimento de Coimbra (1998, p. 57), foi na área da saúde que se
fizeram sentir mais relevantes as alterações decorrentes das novas disposições
constitucionais. Garantindo a todos o direito à saúde, o artigo 196 não faz
escolhas nem abriga privilégios: dá o direito aos serviços médicos a quantos, no
território nacional, deles tenham necessidade contra a doença. Esses serviços
são devidos em dose igual, seja qual for seu destinatário. O texto constitucional
se esforça por colocar os serviços médicos ao alcance do cidadão necessitado,
como direito seu e não como beneficência.
Cabe ressaltar que a proteção à saúde não é objeto das políticas de
previdência social. Caracteriza-se pela concessão gratuita de serviços e
medicamentos a qualquer pessoa que deles necessite, ou seja, da mesma forma
que ocorre com a assistência social, se torna inexigível a contribuição por boa
parte dos beneficiários. Já no caso da Previdência Social, o benefício se estende
somente aos segurados e seus dependentes (CASTRO, 2004, p. 56).
Conforme Paixão (1992, p. 16), a expressão Seguridade Social é a
denominação atribuída à tendência atual de aglutinar, em um só conceito, a
Assistência Social, a Saúde e a Previdência Social, idéia hoje dominante e da
qual a Nova Zelândia foi a pioneira.
Em uma reunião de técnicos da Repartição Internacional do Trabalho,
realizada naquele país em 1950, chegou-se à conclusão de que o esquema da
Nova Zelândia não era uma forma de “Seguro Social”, onde cada um recebe
conforme a contribuição, mas uma forma de “Seguridade Social”, baseada no
seguinte princípio: a cada um conforme sua necessidade; de cada um conforme
suas possibilidades.
Sob essa perspectiva, reconhece-se o indisfarçável fato de que o idoso,
o doente e os órfãos devem ser sustentados por aqueles que têm ainda
capacidade para o trabalho. Esse esquema da Nova Zelândia é um dos poucos
esquemas em que os benefícios são, praticamente, ajustados à elevação do
custo de vida e, além disso, existe a tentativa de aumentar a participação das
34
vítimas dos infortúnios na riqueza nacional, à proporção que essa riqueza cresce
(PAIXÃO, 1992, p. 16).
Em relação aos princípios da Seguridade social, tem-se que a
Constituição Federal de 1988 estabeleceu, como norma, nos artigos 194 e 195,
uma série de princípios e objetivos relacionados à seguridade, e outros deles
disciplinadores dos campos de atuação em que ela se desdobra.
O primeiro desses princípios consiste na universalidade da cobertura e
do atendimento. Isso significa que a proteção social deve alcançar todos os
eventos cuja reparação seja premente a todos que necessitem, e quanto à
previdência social deve ser obedecido também o princípio contributivo (DUARTE,
2004, p. 18). No que tange a esse princípio, Castro (2004, p. 86-87) sustenta que
a universalidade do atendimento significa, por seu turno, a entrega das ações,
prestações e serviços de seguridade social a todos os que necessitem, tanto em
termos de previdência social, como no caso da saúde e da assistência social.
De acordo com Balera (2000, p. 17-18), o cumprimento do objetivo da
universalidade da cobertura e do atendimento, com a conseqüente concretização
da justiça social na pátria, está inscrito na ossatura própria do Estado Social de
Direito, Estado que se organiza em função da pessoa e que pretende conferir a
todos uma existência digna.
Ainda em relação à universalidade proposta pelo primeiro princípio,
pode-se dizer, conforme Balera (2000, p. 18), que dessa base, modo pelo qual a
seguridade social deverá ser implementada no País, todas as demais se derivam.
As próprias regras de transformação do sistema estão sujeitas de forma
permanente, a esse princípio, verdadeira pedra fundamental em que se apóia
toda a estrutura. Opera, pois, como fortificação externa do sistema, a qual não
admite recuos na montagem da rede de proteção social.
O segundo princípio é a uniformidade e equivalência dos benefícios e
serviços às populações urbanas e rurais. Tal princípio trata de conferir tratamento
uniforme a trabalhadores urbanos e rurais, havendo, assim, idênticos benefícios e
serviços (uniformidade) para os mesmos eventos cobertos pelo sistema
(equivalência). Todavia, esse princípio não significa que o valor dos benefícios
será idêntico, uma vez que equivalência não significa igualdade. Os critérios para
35
a concessão das prestações de seguridade social serão os mesmos, porém,
tratando-se de previdência social, o valor de um benefício pode ser diferenciado
(CASTRO, 2004, p. 87).
Antes da Constituição Federal de 1988, os trabalhadores rurais e
respectivos dependentes eram cobertos por mui restrito plano de proteção. A
base estrutural lançada pelo constituinte exige um sistema igual de proteção
social, ou seja, o mesmo elenco de prestações, com critérios idênticos de
apuração do respectivo valor (BALERA, 2000, p. 19-20).
O terceiro princípio é a seletividade e distributividade dos benefícios e
serviços. Duarte (2004, p. 18) observa que, pela primeira parte do princípio
(seletividade), o legislador possui uma espécie de mandato específico com o fim
de estudar as maiores carências sociais em termos de seguridade social,
oportunizando que essas sejam priorizadas em relação às demais; pela segunda
parte (distributividade), depois de cada um ter contribuído com o que podia, dá-se
a cada um conforme suas necessidades.
Castro (2004, p. 87) sustenta que o princípio da seletividade pressupõe
que os benefícios são concedidos a quem deles realmente necessite, motivo pelo
qual a Seguridade Social deve apontar os requisitos para a concessão de
benefícios e serviços. Por distributividade entende-se o caráter do regime por
repartição, característico do sistema brasileiro, embora o princípio seja da
seguridade, e não de previdência. Inserido na ordem social, o princípio da
distributividade deve ser interpretado em seu sentido de distribuição de renda e
bem-estar social, isto é, pela concessão de benefícios e serviços visa-se ao bem-
estar e à justiça social.
O quarto princípio consiste na irredutibilidade do valor dos benefícios,
que prestigia a garantia individual que protege o direito adquirido. A modificação
unilateral do direito, que constitui objeto da relação existente entre a pessoa
protegida e a entidade previdenciária, criaria a desordem social. Os benefícios
são prestações pecuniárias que não podem sofrer modificações nem em sua
expressão quantitativa (valor monetário), nem em sua expressão qualitativa (valor
real). Para que essa diretriz se cumpra, é preciso que a legislação estabeleça o
adequado critério de aferição do poder aquisitivo do benefício. Poder aquisitivo
que, caso venha a ser reduzido, necessita ser prontamente recomposto por meio
36
do reajustamento periódico do valor da prestação de vida (BALERA, 2000, p. 20-
21).
O quinto princípio compreende a equidade na forma de participação no
custeio. De acordo com Castro (2004, p. 88), trata-se de norma principiológica em
sua essência, uma vez que a participação eqüitativa de trabalhadores,
empregadores e Poder Público no custeio da seguridade social é meta e não
regra concreta. Com a adoção desse princípio tem-se a finalidade de assegurar
que aos hipossuficientes seja garantida a proteção social, exigindo-se deles,
sempre que possível, contribuição equivalente a seu poder aquisitivo, enquanto a
contribuição empresarial tende a ter maior importância em termos de valores e
percentuais na receita da seguridade social, por ter a classe empregadora maior
capacidade contributiva, adotando-se o princípio da progressividade, no que
tange ao Imposto sobre Renda e Proventos de Qualquer Natureza (CASTRO,
2004, p. 88).
Em relação a esse quinto princípio cabe transcrever as observações de
Martinez (apud DUARTE, 2004, p. 18):
[...] no momento da contribuição, é a sociedade quem contribui. No instante da percepção da prestação, é o ser humano a usufruir. Embora no ato da contribuição seja possível individualizar o contribuinte, não é possível vincular cada uma das contribuições a cada um dos percipientes, pois há um fundo anônimo de recursos e um número determinável de beneficiários.
O sexto princípio diz respeito à diversidade da base de financiamento.
Em complemento ao princípio anterior, segundo Duarte (2004, p.19), o
fundamento do financiamento não se concentrará em uma só fonte de tributos,
sendo distribuída entre o maior número de pessoas capazes de contribuir. Hoje
em dia, a Seguridade Social é financiada pelas empresas com contribuições
incidentes sobre a folha de salários, a receita ou faturamento e o lucro, pelos
trabalhadores, com recursos provenientes dos descontos em seus salários e pela
sociedade em geral, tanto pela receita oriunda da União, Estados, Distrito Federal
e Municípios, como da receita de concursos de prognósticos (loterias).
Para Balera (2000, p. 22), esse sexto princípio pode ser decomposto
em dois elementos: o objetivo e o subjetivo. Do ponto de vista objetivo, a regra
37
implica a diversificação dos fatos que vão gerar contribuições sociais. Do ponto de
vista subjetivo, o comando exige considerações das pessoas naturais ou jurídicas
que verterão contribuições. Uma das características a ser destacada nesse
princípio é sua maior abertura, quando comparado ao esquema de financiamento
previdenciário que vigorou desde a Constituição Federal de 1934.
O sétimo princípio compreende o caráter democrático e descentralizado
da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos
trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos
colegiados. A gestão dos recursos, programas, planos, serviços e ações nas três
vertentes da Seguridade Social, em todas as esferas de poder, deve ser realizada
por meio de discussão com a sociedade. Para tanto, foram criados órgãos
colegiados de deliberação: o conselho Nacional de Previdência Social (CNPS), o
Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) e o Conselho Nacional de
Saúde (CNS).
Além desses princípios, existem também os princípios específicos em
relação ao custeio da Seguridade Social, quais sejam: do orçamento diferenciado;
da compulsoriedade da contribuição; da precedência da fonte de custeio; e da
anterioridade em matéria de contribuições sociais.
O princípio do orçamento diferenciado decorre do fato de a Constituição
estabelecer que a receita da Seguridade Social constará de orçamento próprio,
distinto daquele previsto para a União Federal. Através dessa medida, o legislador
pretendeu evitar que houvesse sangria de recursos da Seguridade para despesas
públicas que não as pertencentes às suas áreas de atuação. No regime
constitucional anterior, não havia tal distinção, o que tem ocasionado, até o
presente, déficits em virtude da ausência de um “fundo de reserva” (CASTRO,
2004, p. 89).
O princípio da precedência da fonte de custeio determina que, segundo
o § 5º do artigo 195, nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser
criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total
(DUARTE, 2004, p. 20). A observância desse princípio é de grande importância
para que a Previdência Social se mantenha em condições de conceder as
prestações previstas, sob pena de, em curto espaço de tempo, estarem os
segurados definitivamente sujeitos à privatização de tal atividade, em face da
38
incapacidade do Poder público em gerar mais receita para cobertura de déficits
(CASTRO, 2004, p. 91).
O princípio da compulsoriedade da contribuição refere-se à previsão da
Constituição Federal, em seu artigo 149, da possibilidade de o Poder Público,
através de suas entidades estatais, instituir contribuições sociais. Isso se deve ao
fato de as atividades que caracterizam a política de segurança social serem
exercidas em caráter exclusivo do Estado, permitida a atuação da iniciativa
privada somente em caráter complementar. Significa dizer que o regime de
solidariedade social está assegurado pela cobrança compulsória de contribuições
sociais, de indivíduos segurados e não segurados do regime previdenciário, bem
como de pessoas jurídicas (CASTRO, 2004, p. 91-92).
O princípio da anterioridade em matéria de contribuições sociais diz
respeito ao fato de que as contribuições à Seguridade Social, quando criadas ou
majoradas, somente podem ser exigidas depois de noventa dias da vigência da lei
que as instituiu ou majorou, não se aplicando a regra que possibilita a cobrança a
partir do primeiro dia do exercício subseqüente, como prevê a Constituição
Federal (§ 6º do artigo 195). Contudo, esse princípio não se aplica a leis que
venham a reduzir o valor das contribuições, ou isentar do recolhimento, bem
como a leis que criam novos benefícios ou serviços em qualquer das áreas de
atuação da Seguridade Social (CASTRO, 2004, p. 92).
Todos esses princípios dão sustentação à estrutura do sistema de
Seguridade Social, sendo, portanto, indispensável sua observação para que se
alcancem os fins do instituto da seguridade.
2.2 Assistência Social
A noção de Assistência Social remonta à instituição do Estado. Pode-se
dizer que o Estado foi instituído através de contrato, com a finalidade de
assegurar ao homem a proteção social e a vivência pacífica, com condições
dignas, em sociedade. Desde tempos remotos, as civilizações sempre tiveram
em mente a preocupação com a insegurança natural dos seres humanos. É
função do Estado assistir a seus integrantes, assegurando-lhes condições
mínimas para uma sobrevivência digna.
39
De acordo com Sidou (2001, p.75), a Assistência Social compreende
um ramo da seguridade social “destinada a prestar proteção à família, à
maternidade, à infância, à adolescência e à velhice”. Os princípios aplicáveis à
Seguridade Social também se aplicam à Assistência Social.
De acordo com Balera (2000, p. 82), ao definir o conteúdo da justiça
social, a Constituição de 5 de outubro de 1988 afirma que, entre outros
resultados, ela deverá implementar a redução das desigualdades sociais. Trata-se
de princípio que postula o seu próprio acabamento e que está a exigir esforço
conjunto de governantes e governados. Exige resposta do setor de seguridade
social a quem compete o cuidado dos necessitados; o comando ordena aos
componentes do sistema o estabelecimento de planos, programas e projetos
redutores da desigualdade no intento de estabelecer a justa integração daqueles
que estão à margem da vida social. Com base nos recursos disponíveis e
inventariando as possíveis modalidades de ação social, o setor de assistência
social deve assegurar os mínimos sociais.
Nesse sentido, o Conselho Nacional de Assistência Social oferece
serviços, os quais compreendem prestações assistenciais de duração continuada
que visam à melhoria da vida da população, considerando as necessidades
básicas. Esses serviços são prestados nas seguintes áreas: apoio à criança
carente; apoio à pessoa idosa; apoio ao cidadão, à família e ao deficiente;
assistência integral à criança e ao adolescente (BALERA, 2000, p. 88-89).
É importante observar que a Assistência Social se diferencia da
Previdência Social. Embora ambas sejam formas de proteção, o ônus da
Assistência Social recai sobre o Poder Público e sobre toda a coletividade,
indistintamente: ela tende a cobrir todos os cidadãos que dela necessitem, sem
discriminação profissional. A Previdência Social, por sua vez, comumente cobre
um risco genético ou específico, ou seja, dos seus beneficiários diretos e indiretos
e do Estado. A contribuição do Estado está pautada no interesse público pelo
seguro social.
Conforme Paixão (1992, p. 27), na Assistência Social não existe uma
relação entre a acumulação dos recursos e a cobertura das necessidades a
serem atendidas. Dentro de suas possibilidades, a receita fiscal é que fornecerá
os meios adequados ao atendimento dessas mesmas necessidades. Assim, no
40
campo social, procurou-se ampliar a faixa protetora ao necessitado, ainda não
protegido pelas prestações da Previdência Social. Para as prestações
assistenciais, há o limite natural de concessão, que é da carência de recursos,
verificada no interessado. É isso que ocorre nas prestações em moeda, deferidas
aos deficientes físicos e aos idosos.
No caso do idoso, o artigo 203, V, da Constituição Federal de 1988, cria
uma prestação de salário-mínimo mensal, desde que não disponha de nenhuma
fonte de renda capaz de lhe prover a manutenção. Da legislação ordinária já
consta uma prestação semelhante, instituída pela Lei nº 6.179, de 1974, cujas
disposições, contudo, conforme Coimbra (1998, p. 59), são tímidas e restritivas do
direito do cidadão a proteger. Fixava-se a idade para a concessão em setenta
anos, e exigia-se a vinculação previdenciária, atual ou pretérita, admitidos
diversos aspectos. A regra constitucional refere-se ao idoso, possibilitando que o
legislador fixe idade para a concessão da assistência social e não condiciona
essa concessão a nenhuma forma de vinculação previdenciária. Atualmente, com
o Estatuto do Idoso, novas modificações foram inseridas no que tange à
assistência social ao idoso.
Em relação aos deficientes, a prestação instituída pela Constituição
abrange qualquer forma de deficiência física que gere incapacidade ordinária para
o trabalho e não seja amparada pelas leis previdenciárias. A lei ordinária poderá
manter a proteção especial para as vítimas da talidomida, que não se atrita com o
amparo generalizado, e que foi deferida em virtude de diferentes graus de
dependência (COIMBRA, 1998, p. 59).
2.3 Previdência social
A Previdência Social, no Brasil, constitui-se como um sistema de
seguro obrigatório cuja finalidade central reside em proporcionar o amparo
àqueles que exercem atividade remunerada, bem como aos seus dependentes,
mediante a existência de eventos previsíveis provocados por doença, idade
avançada, tempo de serviço, prisão ou morte. A Previdência Social tanto pode
proporcionar benefícios em dinheiro, tais como aposentadorias e auxílios, como
41
pode proporcionar serviços, como reabilitação profissional, serviço social, entre
outros (PAIXÃO, 1992, p. 17).
Além dos princípios da Seguridade Social, que são aplicáveis à
Previdência Social, o texto da Constituição Federal de 1988 enumera alguns
princípios condizentes com a relação previdenciária, quais sejam: da filiação
obrigatória; do caráter contributivo; do equilíbrio financeiro e atuarial; da garantia
do benefício mínimo; da correção monetária dos salários de contribuição;
preservação do valor real dos benefícios; da previdência complementar
facultativa; e da indisponibilidade dos direitos dos benefícios.
O princípio da filiação obrigatória, na mesma linha do princípio da
compulsoriedade da contribuição, determina que todo trabalhador que se
enquadre na condição de segurado é considerado pelo regime como tal, desde
que não esteja amparado por outro regime próprio. Caso a filiação fosse
simplesmente facultativa, o esforço do Estado em assegurar o indivíduo em face
de eventos protegidos pela Previdência não surtiria efeito (CASTRO, 2004, p. 93).
No que tange ao princípio do caráter contributivo, diz a Constituição
que a Previdência Social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter
contributivo (art. 201, caput), isto é, será custeada por contribuições sociais. A
legislação ordinária, que compreende a Lei nº 8.213/91, dispõe em seu artigo 1º
que a participação do indivíduo na previdência Social se dará mediante
contribuição. Dessa forma, a universalidade, no que concerne ao regime
previdenciário oficial, também corresponde à exigência de que o segurado venha
a contribuir para o custeio do regime. Em outras palavras, isso significa que não
tem direito ao recebimento do benefício aquele que não é contribuinte do regime,
por ausência de filiação (CASTRO, 2004, p. 93-94).
O princípio do equilíbrio financeiro e atuarial, também expresso no
caput do artigo 201, da Constituição Federal de 1988, determina que deve ser
preservado o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema, devendo ser observada a
relação entre custeio e pagamento de benefícios, com a finalidade de mantê-lo
em condições superavitárias. Com base nesse princípio, a Lei nº 9.876/99
implantou o Fator Previdenciário (DUARTE, 2004, p. 21).
42
Em relação ao princípio da garantia do benefício mínimo, a
Constituição Federal, artigo 201, § 2º, estabelece que a renda mensal não pode
ser inferior ao valor do salário mínimo nos benefícios substitutivos do salário de
contribuição ou do rendimento do trabalho, como aposentadorias, auxílio-reclusão
e auxílio-doença, pensão por morte e salário-maternidade. Através desse
princípio tem-se a sempre discutida equiparação do salário mínimo dos
trabalhadores com o benefício mínimo pago pela Previdência e também pela
Assistência Social. No entanto, conforme Castro (2004, p. 95), “a proposta de
desvinculação do benefício substitutivo do rendimento do trabalho daquele salário
mínimo pago aos trabalhadores na atividade é retrocesso inaceitável”.
O princípio da correção monetária dos salários de contribuição diz que
os salários de contribuição considerados no cálculo dos benefícios devem ser
corrigidos monetariamente (§ 3º, art. 201, Constituição Federal). Portanto, ao fixar
o cálculo de qualquer benefício previdenciário em que se leve em conta à média
de salários de contribuição, o legislador ordinário deve adotar fórmula que corrija
nominalmente o valor da base de cálculo da contribuição vertida, a fim de evitar
distorções no valor do benefício pago. Como observa Castro (2004, p. 96), antes
de tal princípio, nem todos os salários de contribuição adotados no cálculo eram
corrigidos, o que causava um achatamento no valor pago aos beneficiários.
A preservação do valor real dos benefícios é o princípio que, mais do
que a irredutibilidade, identificada com a manutenção do valor nominal para os
benefícios previdenciários, garante a preservação do valor real dos benefícios. No
entanto, de acordo com Duarte (2004, p. 21), esse princípio será concretizado
conforme critérios definidos em lei, sem que seja possível atrelar o reajuste dos
benefícios previdenciários pelos mesmos índices e condições dos reajustes do
salário mínimo.
O princípio da previdência complementar facultativa dispõe que,
embora o regime previdenciário estatal seja compulsório e universal, admite-se a
participação da iniciativa privada na atividade securitária, em complemento ao
regime oficial, e em caráter facultativo para os segurados (art. 202, Constituição
Federal). Depois da Emenda Constitucional nº 20 de 1998, responsável por alterar
a redação original do artigo 201, § 7º, da Carta Magna, não é mais a previdência
social que manterá seguro coletivo, de caráter complementar e facultativo,
43
custeado por contribuições adicionais. A iniciativa privada passa a ser
responsável por oferecer esse regime facultativo e complementar, autônomo em
relação ao Regime Geral da Previdência Social, a ser regulado por lei
complementar (Lei Complementar nº 109/01).
Por fim, tem-se o princípio da indisponibilidade dos direitos dos
benefícios. Em se tratando do valor do benefício devido ao segurado ou ao seu
dependente de direito de natureza alimentar, torna-se inaceitável que o
beneficiário, pelo decurso do prazo, perca o direito ao benefício. Com isso, tem-se
que são indisponíveis os direitos previdenciários dos benefícios do regime, não
cabendo a renúncia, preservando-se, sempre, o direito adquirido daquele que,
tendo implementado as condições previstas em lei para a obtenção do benefício,
ainda não o tenha exercido (art. 102, § 1º, da Lei nº 8.213/91). A lei somente
estabelece a decadência quanto a pedidos de revisão de cálculo de benefício,
porém não há perda do direito ao benefício em si (CASTRO, 2004, p. 97).
Todos esses princípios são essenciais para o bom funcionamento da
estrutura previdenciária. Constituem a base do sistema previdenciário do país,
sem os quais certamente, ter-se-ia sérios problemas em relação aos segurados e
seus direitos como beneficiários do sistema de Previdência Social.
2.4 Benefícios do Regime Geral da Previdência Social
O Regime Geral da Previdência Social (RGPS) é o principal regime
previdenciário na ordem interna, o qual abrange obrigatoriamente todos os
trabalhadores da iniciativa privada, isto é, os trabalhadores que possuem relação
de emprego regida pela Consolidação das Leis do Trabalho, pela Lei nº 5.889/73
e pela Lei nº 8.859/72. Além disso, abrange também os trabalhadores autônomos,
eventuais ou não, os empresários, titulares de firmas individuais ou sócios
gestores e prestadores de serviços, trabalhadores avulsos, pequenos produtores
rurais e pescadores artesanais trabalhando em regime de economia familiar, entre
outras categorias de trabalhadores, como garimpeiros, empregados de
organismos internacionais, sacerdotes, etc. (CASTRO, 2004, p. 98-99).
Para todas essas categorias de trabalhadores existem diversas
modalidades de benefícios, a saber: aposentadoria por idade, aposentadoria por
44
invalidez, aposentadoria por tempo de serviço/contribuição, aposentadoria
especial, auxílio-doença, auxílio-acidente, auxílio-doença por acidente de
trabalho, salário-família, salário-maternidade, pensão por morte, auxílio-reclusão.
2.4.1 Aposentadoria por idade
A aposentadoria por idade, que será analisada em profundidade no
próximo capítulo, está prevista no artigo 51 e seguintes do Decreto nº 3.048/99, e
compreende o benefício a que tem direito o segurado que completar 65 anos de
idade, se homem, ou 60, se mulher, uma vez cumprida a carência exigida para a
concessão do benefício. Em se tratando de trabalhador rural ou garimpeiro, que
trabalhe, comprovadamente, em regime de economia familiar, esses limites de
idade serão reduzidos, respectivamente, para 60 e 55 anos, e a carência será
computada mesmo que de forma descontínua (SANTIAGO, 2001, p. 25).
2.4.2 Aposentadoria por invalidez
A aposentadoria por invalidez, uma vez cumprida, quando for o caso, a
carência exigida, será devida ao segurado que, estando ou não em gozo de
auxílio-doença, for considerado incapaz para o trabalho e insuscetível de
reabilitação para o exercício de atividade que lhe garanta a subsistência, e ser-
lhe-á paga enquanto permanecer nessa condição. A concessão de aposentadoria
por invalidez dependerá da verificação da condição de incapacidade mediante
exame médico-pericial, a cargo da Previdência Social, podendo o segurado, às
suas expensas, fazer-se acompanhar de médico de sua confiança (PAIXÃO,
1992, p. 83).
É importante observar que não é concedida aposentadoria por invalidez
ao segurado que, ao filiar-se ao RGPS, já era portador da doença ou da lesão que
geraria o benefício, salvo quando a incapacidade decorreu de progressão ou
agravamento dessa doença ou lesão. Esse benefício deixa de ser pago quando o
segurado recupera a capacidade para o trabalho; quando o segurado volta
45
voluntariamente ao trabalho; quando o segurado solicita e tem a concordância da
perícia médica do INSS (SANTIAGO, 2001, p. 13).
2.4.3 Aposentadoria por tempo de serviço/contribuição
A aposentadoria por tempo de serviço/contribuição é o benefício ao
qual tem direito o segurado de sexo feminino que comprovar, no mínimo, 30 anos
de contribuição, e o segurado de sexo masculino que comprovar, no mínimo, 35
anos de contribuição. O segurado que até 16/12/98 não havia completado o
tempo mínimo exigido para aposentadoria por tempo de contribuição, 30 anos
homem e 25 anos mulher, tem direito ao benefício proporcional, desde que
cumprida a carência e os seguintes requisitos:
• Idade: 53 anos para o homem e 48 anos para a mulher;
• Tempo de Contribuição: 30 anos de contribuição para o homem e
25 anos de contribuição para a mulher;
• Tempo de Contribuição Adicional: o equivalente a 40% (quarenta
por cento) do tempo que, em 16/12/98, faltava para atingir o limite
de contribuição.
Em virtude do direito adquirido, o segurado que em 16/12/98 já contava
com 30 ou 25 anos de serviço, homem ou mulher, respectivamente, tem o direito
de requerer, a qualquer tempo, aposentadoria com renda mensal proporcional ao
tempo de serviço computado, até aquela data, calculada com base nos 36
salários de contribuição anteriores a 12/98 e reajustada até a data do
requerimento pelos índices de aumento da política salarial. Nesses casos, é
vedada a inclusão de tempo de serviço posterior a 16/12/98 para quaisquer fins
(SANTIAGO, 2001, p. 30).
46
2.4.4 Aposentadoria especial
A aposentadoria especial é concedida, tendo-se cumprido prazo de
carência exigido por lei, ao segurado que tiver trabalhado durante 15, 20 ou 25
anos, conforme a atividade profissional, sujeito a condições especiais que
prejudiquem a saúde ou a integridade física. Para ter direito a esse benefício,
além do tempo de trabalho o segurado deverá comprovar a efetiva exposição aos
agentes nocivos químicos, físicos, biológicos ou associação de agentes
prejudiciais à saúde ou integridade física (PAIXÃO, 1992, p. 92; SANTIAGO,
2001, p. 57).
2.4.5 Auxílio-doença
O auxílio-doença está previsto no artigo 71 e seguintes do Decreto nº
3.048/99. É o benefício a que tem direito o segurado que, depois de cumprir a
carência, quando for o caso, ficar incapacitado por doença para o seu trabalho ou
para a sua atividade habitual durante 15 dias consecutivos. Essa incapacidade
necessita ser comprovada mediante exame realizado pela perícia médica do
INSS. O segurado que estiver recebendo auxílio-doença está obrigado a se
submeter periodicamente à perícia médica do INSS (SANTIAGO, 2001, p. 69).
2.4.6 Auxílio-acidente
O auxílio-acidente compreende uma indenização que é concedida ao
segurado que, depois da consolidação das lesões decorrentes do acidente de
trabalho, apresenta seqüelas que implicam na redução de sua capacidade laboral.
Esse benefício dura até o momento de requerimento de qualquer aposentadoria
definitiva ou até a morte do segurado, não se incorporando ao valor da pensão.
No momento da aposentadoria, seu valor é somado ao salário-de-contribuição,
mas a soma pode ultrapassar o teto máximo do salário-de-benefício (SOUZA,
2000, p. 25). Não tem caráter substitutivo do salário, mas é recebido juntamente
47
com este. Ele passa a ser devido após a “alta médica” (CASTRO e LAZZARI,
2004, p. 567).
O benefício do auxílio-acidente é previsto no artigo 104 do Decreto nº
3.048/99 e não se aplica a empregado doméstico, trabalhador avulso, segurado
especial e médico residente. O INSS não exige carência para a concessão desse
benefício, mas é necessário ter qualidade de segurado (SANTIAGO, 2001, p. 90).
As prestações relativas ao auxílio-acidente, do trabalho ou não, são
devidas ao segurado, seja ele empregado, trabalhador avulso, médico-residente
ou segurado especial. Acidente de trabalho, conforme Santiago (2001, p. 76), “é o
que ocorre pelo exercício do trabalho a serviço da empresa, [...] provocando lesão
corporal ou perturbação funcional que cause a morte, a perda ou redução,
temporária ou permanente, da capacidade para o trabalho”. Esse benefício não
exige carência, basta ser segurado da Previdência Social. Corresponde a 50% do
salário de benefício e será devido até a véspera do início de qualquer
aposentadoria ou até a data do óbito do segurado.
2.4.7 Salário-família
O salário-família é o benefício que tem como finalidade auxiliar os
trabalhadores no sustento e educação de seus filhos. É devido ao segurado
empregado, exceto doméstico, e ao segurado trabalhador avulso, na proporção
do respectivo número de filhos, ou equiparados, menores de qualquer condição,
até 14 anos de idade ou inválidos. Para ter acesso a esse benefício o salário-de-
contribuição deve ser inferior ou igual a R$ 398,48 (PAIXÃO, 1992, p.104). No
entanto, em 24 de junho de 2004, esse valor foi atualizado para R$ 586,19, de
acordo com a Lei 10.888 dessa mesma data.
2.4.8 Salário-maternidade
O salário-maternidade é o benefício a que tem direito a segurada
empregada, a trabalhadora avulsa, a empregada doméstica, a contribuinte
48
individual, a facultativa e a segurada especial, por ocasião de parto. É exigida a
carência de 10 (dez) contribuições, em se tratando da contribuinte individual e da
segurada facultativa. No caso da segurada especial, por ocasião de parto, esta
terá direito ao benefício, desde que comprove o exercício da atividade rural,
mesmo que de forma descontínua, nos últimos dez meses anteriores ao
requerimento do benefício. Esse benefício se estende por 120 dias a partir do
parto ou, por determinação médica, 28 dias antes e 91 dias após o parto. Em
casos excepcionais, os períodos de repouso antes e depois do parto poderão ser
aumentados em duas semanas, cada um mediante atestado médico, em virtude
da necessidade de maior tempo para recuperação da gestante (SANTIAGO,
2001, p. 85-86).
2.4.9 Pensão por morte
A pensão por morte é o benefício previsto no artigo 105 e seguintes do
Decreto nº 3.048/99, a que têm direito os dependentes do segurado que falecer,
inclusive por acidente de trabalho. O INSS não exige carência para conceder esse
benefício, mas a morte deve ocorrer antes da perda da qualidade de segurado.
Há três classes de dependentes do segurado que têm direito a esse benefício:
classe I (cônjuge, companheira, companheiro e o filho não emancipado, de
qualquer condição, menor de 21 anos ou inválido); classe II (pais); e classe III
(irmão, não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 anos ou inválido).
Havendo mais que um dependente, o valor do benefício é dividido entre todos, em
partes iguais. Caso um dos dependentes perca o direito ao benefício, o valor será
revertido em favor dos demais dependentes (SANTIAGO, 2001, p. 98-99).
O auxílio-reclusão, de acordo com Paixão (1992, p.118), é concedido,
nas mesmas condições da pensão por morte, aos dependentes do segurado
recolhido à prisão. Entretanto, para que o recluso tenha direito a esse benefício,
não pode estar recebendo remuneração da empresa nem estar em gozo de
auxílio-doença ou aposentadoria.
Depois de brevemente apresentadas todas as modalidades de
benefícios que são concedidas pelo Regime Geral da Previdência Social,
49
pautadas nos princípios da Previdência Social, de acordo com as especificidades
de cada caso e as necessidades do beneficiário, parte-se, no próximo capítulo,
para a análise aprofundada da aposentadoria por idade e suas alterações.
2.4.10 Auxílio-reclusão
O auxílio reclusão é concedido nas mesmas condições da pensão por
morte aos dependentes do segurado recolhido à prisão, desde que não esteja
recebendo remuneração da empresa nem estiver em gozo de auxílio-doença, de
aposentadoria ou de abono de permanência em serviço (PAIXÃO, 1992, p. 118).
50
3 APOSENTADORIA POR IDADE
3.1 O regime da aposentadoria por idade até 1988
A aposentadoria por idade, como benefício perfeito e necessário, é
encontrado em qualquer país do mundo, variando somente os limites de idade
para a sua aquisição e os valores. O limite de idade é um critério adotado pelos
sistemas previdenciários de quase todos os países do mundo.
De acordo com Souza (2000, p. 25), a aposentadoria por idade
nenhuma alteração de peso sofreu no decorrer de seus mais de 70 anos de
existência. Por uma exigência da visão politicamente correta, o benefício, que era
denominado “aposentadoria por velhice”, passou a ser chamado de
“aposentadoria por idade”. Assim, o segurado deixou de receber um “diploma de
velho” e passou a receber um “diploma de idoso” ao se aposentar. O homem se
aposenta, por idade, aos 65 anos, e a mulher aos 60.
Conforme Coutinho (2003), a análise da Lei Eloy Chaves evidencia que
essa lei não somente estabeleceu o marco da criação da Previdência Social no
Brasil, mas também constitui o marco que identificou a velhice como questão
social. Em 1934, a Constituição previa instituições de previdência em favor dos
idosos. A Constituição de 1937, mudando essa redação, passa a especificar “a
instituição de seguros de velhice”. Na Constituição de 1946 fica estipulada a
previdência em favor da velhice.
A Lei nº 3.807, de 26 de agosto de 1960, em seu artigo 30, determinava
a aposentadoria por velhice, que seria concedida ao segurado que, depois de
realizar 60 (sessenta) contribuições mensais, completasse 65 (sessenta e cinco)
anos ou mais de idade, quando do sexo masculino, e 60 (sessenta) anos de
idade, quando do sexo feminino. A Constituição Federal de 1967 passa a
empregar a expressão “previdência social” nos casos de velhice, sendo isso
estabelecido pela Emenda Constitucional nº 1, do ano de 1969 (COUTINHO,
2003).
Assim, até o ano de 1988 a aposentadoria por idade era regida pela Lei
nº 3.807/60, que dispõe sobre a Lei Orgânica da Previdência Social, tendo sofrido
uma série de modificações até a atualidade, e o Decreto nº 83.080, de 24 de
51
janeiro de 1979. O artigo 47, do Decreto nº 83.080/79, determinava que o
requerente da aposentadoria por velhice que exerce mais de uma atividade
remunerada abrangida pela previdência social urbana deve desligar-se
concomitantemente de todas elas para fazer jus ao benefício.
3.2 O regime de aposentadoria por idade de 1988 a 2003
Com a entrada em vigor da Constituição Federal de 1988, a
aposentadoria por idade passou a ser prevista no artigo 201, § 7º, inciso II: é
assegurada a aposentadoria no regime geral da previdência social, nos termos da
lei, ao homem com sessenta e cinco anos de idade e à mulher com sessenta
anos de idade, reduzido em cinco anos o limite para os trabalhadores rurais de
ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia
familiar, nestes incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal.
Dessa forma, surge a expressão “aposentadoria por idade”, em
substituição à expressão “aposentadoria por velhice”. De acordo com Coutinho
(2003), essa expressão é a mais coerente, atenuando a conotação negativa
anterior, visto que o fato de a pessoa ter 60 ou 65 anos não quer dizer que seja
velha. Além disso, a aparência nem sempre condiz com a realidade. A expressão
também é mais adequada em virtude do aumento da expectativa de vida das
pessoas, que nos dias atuais têm alcançado mais do que 60 anos. Essa é a
justificativa de alteração da expressão, uma vez que ao alcançar a idade
determinada na lei, a pessoa poderá requerer a sua aposentadoria por idade,
conforme os artigos 48 a 51, da Lei nº 8.213.
A Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre os Planos de
Benefícios da Previdência Social, também denominada de Lei de Benefícios,
sofreu várias modificações posteriores em termos de redação. O §1º, inciso II do
artigo 29, por exemplo, determinava que no caso de aposentadoria por idade,
contando o segurado com menos de 24 (vinte e quatro) contribuições no período
máximo, o salário-de-benefício corresponderia a 1/24 (um vinte e quatro avos) da
soma dos salários-de-contribuição apurados; isso foi revogado pela Lei nº 9.876,
de 26 de novembro de 1999.
52
A Emenda Constitucional nº 20, de 1998, manteve as regras gerais da
aposentadoria por idade, dispostas no artigo 201 da Constituição Federal. O
inciso I do artigo 201 da Constituição Federal de 1988 dispõe que os planos da
previdência social cobririam eventos decorrentes de idade avançada. Com a atual
redação desse inciso, dada pela Emenda Constitucional nº 20/98, prescreve-se
que a Previdência Social cobrirá eventos decorrentes da idade avançada.
Outras modificações em relação à carência exigida para o recebimento
do benefício de aposentadoria por idade foram introduzidas com a nova redação
dada ao artigo 25 da Lei nº 8.213/91, pela Lei 9.876/99. Além disso, os segurados
especiais que não comercializem sua produção ou não possam contribuir poderão
comprovar, até 24 de julho de 2006, que exercem a atividade rural, mesmo que
de forma descontínua, em número de meses idêntico à carência exigida. A partir
de 25 de julho de 2006, essas pessoas terão direito à aposentadoria por idade
somente mediante contribuição. O artigo 182 do Decreto nº 3.048/99 traz como
principal inovação a tabela de regra de transição de carência.
É importante acrescentar também que, quando o segurado do sexo
masculino completa 70 anos e o do sexo feminino completa 65, estes poderão ter
a sua aposentadoria requerida pela empresa onde trabalham, desde que tenha
cumprido a carência, sendo ela então compulsória, assegurada a indenização
prevista nas leis trabalhistas em caso de rescisão de ajuste laborativo
(COUTINHO, 2003).
Cabe acrescentar ainda o Decreto nº 4.729, de 9 de junho de 2003,
publicado no DOU em 10 de junho do mesmo ano, o qual altera os dispositivos do
Regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto no 3.048/99, bem
como dá outras providências.
3.2.1 Carência
O período de carência compreende o número mínimo de contribuições
mensais indispensáveis para que o beneficiário faça jus ao benefício da
previdência social, consideradas a partir do transcurso do primeiro dia dos meses
de sua competência. Quando, devido à interrupção de contribuição, ocorre a
perda de qualidade do segurado, as contribuições realizadas anteriormente
53
somente poderão ser computadas para efeito de carência depois que o segurado
contar, a partir da nova filiação à Previdência Social, com, no mínimo, 1/3 do
número de contribuições exigidas para o cumprimento da carência definida para o
benefício a ser requerido (SOUZA, 2000, p. 68).
No caso da aposentadoria por idade, como aponta Santiago (2001), a
carência exigida compreende três requisitos:
• 180 contribuições mensais para o segurado inscrito a partir de 25
de julho de 1991;
• obediência à tabela progressiva de carência para os inscritos até
24 de julho de 1991;
• para os trabalhadores rurais, comprovação de exercício da
atividade rural em número de meses idênticos à carência exigida
pelo referido benefício.
A seguir, apresenta-se a tabela de carência para o requerimento da
aposentadoria por idade, levando-se em conta o ano em que o segurado
implementou todas as condições necessárias para a concessão do benefício
(Decreto nº 3.048/99):
54
TABELA DE CARÊNCIA
Ano de Implementação das Condições Meses de Contribuição Exigidos
1991 60
1992 60
1993 66
1994 72
1995 78
1996 90
1997 96
1998 102
1999 108
2000 114
2001 120
2002 126
2003 132
2004 138
2005 144
2006 150
2007 156
2008 162
2009 168
2010 174
2011 180
Fonte: SOUZA, 2000, p. 69.
Havendo perda da qualidade de segurado, as contribuições anteriores
a essa data somente serão computadas para efeito de carência depois que, a
partir da nova filiação à previdência social, o segurado comprovar, no mínimo, 60
contribuições mensais que, somadas às anteriores, totalize 180 contribuições
55
(SANTIAGO, 2001, p, 25). Recentemente, em maio de 2003 a Lei 10.666, retirou
a exigência de 1/3 da carência para contar.
O artigo 143 da Lei nº 8.213/91, com a redação dada pela Lei nº 9.063,
de 14 de junho de 1995, dispensa do pagamento de contribuições o segurado
rural empregado, autônomo (alínea “g” do inciso V do art. 11) e especial (sem
mencionar o avulso) que requererem, por 15 anos desde a vigência da lei,
aposentadoria por idade. Segundo o dispositivo, esses trabalhadores rurais têm
assegurada a aposentadoria por idade no valor de um salário mínimo,
independentemente de contribuições, desde que comprovado o exercício de
atividade rural, ainda que descontínua, no período imediatamente anterior ao
requerimento do benefício, em número de meses idêntico à carência do benefício
(DUARTE, 2004, p. 134).
Embora o segurado avulso não tenha sido mencionado no artigo 143
da Lei de Benefícios, a princípio, conforme Duarte (2004, p. 135), tende-se a
admiti-lo também. O artigo 39, inciso I, da Lei de Benefícios tem regra idêntica,
embora se aplique somente ao segurado especial e não fixe tempo durante o qual
o benefício poderá ser requerido. Para os demais casos, aplica-se somente o
artigo 142 da referida lei.
A criação do artigo 143, sustenta Duarte (2004, p. 135), deve-se ao
fato de que inexistia qualquer previsão legal de contribuição para esses
trabalhadores rurais. Dessa forma, não há como se exigir seu recolhimento por
parte do trabalhador ou do empregador, ou a sua comprovação.
De qualquer modo, é importante destacar que o segurado empregado,
empregado doméstico e avulso não são responsáveis pelo recolhimento de suas
contribuições. Em hipótese alguma deles se pode exigir a comprovação do
recolhimento como condição para deferimento de qualquer benefício, uma vez
que cabe ao INSS fiscalizar se e como esse recolhimento é efetuado. Esses
segurados têm somente que comprovar que a contribuição era devida.
No que tange à aposentadoria por idade do trabalhador rural, nos
termos do artigo 143 da Lei de Benefícios, cabe ressaltar que o implemento das
condições deve-se dar depois da vigência da Lei 8.123/91. Caso tenha ocorrido
antes, mesmo depois da Constituição Federal de 1988, a legislação a ser
56
observada é a Lei Complementar nº 11, em seu artigo 4º, e o Decreto nº 83.080,
de 24 de janeiro de 1979, em seu artigo 297. Esse artigo dispõe que “a
aposentadoria por velhice é devida, a contar da data da entrada do requerimento,
ao trabalhador rural que completa 65 (sessenta e cinco) anos de idade e é o chefe
ou arrimo da unidade familiar, em valor igual ao da aposentadoria por invalidez”
(DUARTE, 2004, p. 136).
Salvo a provável inconstitucionalidade da exigência de idade mínima
de 65 anos depois da entrada em vigor da Constituição Federal de 1988 (afronta
expressa ao art. 202), nessa hipótese (legislação anterior à Lei 8.213/91) não se
deve esquecer que o benefício era devido apenas ao chefe ou arrimo de unidade
familiar. Dessa maneira, o cônjuge do segurado especial que não fosse chefe ou
arrimo da unidade familiar não era considerado segurado, mas dependente. Por
isso, tendo deixado de trabalhar, em tese, antes da entrada em vigor da Lei
8.213/91, não tinha direito à concessão de aposentadoria por idade nos termos do
artigo 143 da Lei 8.213, uma vez que ela, na época, sequer existia (DUARTE,
2004, p. 136).
3.2.2 Direito adquirido
O Direito Adquirido, de acordo com Sidou (2001, p. 278), é resultante
de um fato idôneo para produzi-lo, em decorrência de uma lei existente ao tempo
em que se produziu, e que pode ser exercido, tornando-se parte integrante do
patrimônio de quem o adquiriu, e, desse modo, imodificável por lei posterior. O
direito adquirido pode ainda ser atual – quando de exercício imediato –, ou futuro
– quando a aquisição não se acabou de operar –, como ocorre no caso dos
benefícios da Previdência Social.
De acordo com Silva (2004), somente o direito adquirido é protegido
contra a lei superveniente. Dessa forma, situações que ainda não geraram direito,
denominadas de “expectativa de direito”, não são protegidas.
Portanto, as modificações introduzidas pelas novas leis relacionadas à
Previdência Social e, nesse caso, mais especificamente a aposentadoria por
idade, como ocorre na regra de transição (tabela de carência), são válidas para
aqueles que passaram a ser segurados a partir da data de entrada em vigor da
57
lei. Para os segurados que iniciaram a contribuição antes da vigência de novas
leis, continua valendo o regime antigo.
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 4º, inciso XXXVI, prevê
que a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa
julgada. Sidou (2001) ainda afirma que as espécies mais significativas de direito
adquirido, e que apenas como reforço aparecem na condição de figuras distintas,
são o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.
Entretanto, conforme Harada (2004), emergiu uma discussão em
relação à aposentadoria integral do trabalhador, alimentando problema falso que
inexiste. Setores do governo entenderam que a aposentadoria integral pressupõe
a conjugação do tempo de contribuição com a idade mínima, tornando uma só
espécie as duas hipóteses de aposentadorias, dispostas nos incisos I e II do § 7º
do artigo 201 da Constituição Federal de 1988.
Na realidade, Harada (2004) sustenta que se criou um problema que
não existia. Tomando-se o disposto no § 7 º do artigo 201 da CF, com redação
conferida pela Emenda Constitucional nº 20/98, observa-se que, em respeito ao
princípio do direito adquirido, a emenda acima referida prescreveu o regime de
transição em seu artigo 9º. Os dois incisos do referido § 7º indicam duas espécies
diferentes de aposentadoria. Caso fosse uma só espécie de aposentadoria, por
tempo de contribuição com idade mínima, bastaria o § 7º, sendo que os incisos
poderiam ter sido suprimidos. Além disso, a Emenda Constitucional nº 20/98, ao
estabelecer os requisitos cumulativos, o fez de maneira expressa, sustenta
Harada (2004).
Nenhuma regra de hermenêutica pode amparar a transformação das
duas hipóteses diferentes de aposentadorias em uma só hipótese, conjugando-se
o tempo de contribuição com a idade mínima. Através dessa interpretação
incorreta, a maior parte dos trabalhadores sequer viveria o suficiente para se
aposentar. Em virtude do resultado absurdo dessa interpretação, outros
estudiosos defendem a aplicação da idade mínima, prevista nas regras de
transição (53 anos para homem e 48 anos para mulher) (HARADA, 2004).
Por fim, uma terceira corrente defende a necessidade de o requisito da
idade mínima ser determinado por lei ordinária, em virtude da existência de
58
lacuna no texto constitucional. Para Harada (2004), não há que se falar em
omissão legislativa se aquele requisito, previsto no projeto original de Emenda
Constitucional, foi eliminado por vontade dos congressistas, que aprovaram a
Emenda definitiva. Não obstante, o requisito da idade mínima é uma regra
restritiva de direito.
Assim, a única interpretação coerente é a que decorre da leitura estrita
do § 7º do artigo 201 da Constituição Federal de 1988. A confusão realizada entre
o regime novo e o de transição é clara, salienta Harada (2004). Essa confusão
deve-se ao fato de que o artigo 4º da Emenda Constitucional de 1998, em
respeito ao princípio do direito adquirido, tenha dito que "o tempo de serviço
considerado pela legislação vigente [...] será considerado como tempo de
contribuição", nova denominação adotada pela Emenda.
3.3 As mudanças advindas com a Lei 10.666/03
A aprovação da Lei nº 10.666/03, de 8 de maio de 2003, veio
acompanhada de algumas mudanças em relação à concessão de aposentadorias,
principalmente no que tange à concessão da aposentadoria especial ao
cooperado de cooperativa de trabalho ou de produção. Também em relação à
concessão de aposentadoria por idade, algumas modificações foram efetuadas.
Uma dessas modificações diz respeito às determinações concernentes
à perda de qualidade do segurado e ao requerimento de aposentadoria por idade.
O artigo 24 do Decreto nº 3.048/99 determina que o contribuinte que perdeu a
qualidade de segurado poderá requerer a aposentadoria pretendida se contar, no
momento do requerimento, com contribuições equivalentes a 1/3 da carência
exigida. Conforme a Ordem de Serviço n. 623, de 19 de maior de 1999, esse
entendimento de 1/3, no caso da aposentadoria, compreende o seguinte, como
indica Souza (2000, p. 69):
a) para quem perdeu a carência e recomeçou a contribuir antes de 24 de julho de 1991 (data de publicação da Lei nº 8213), são necessárias 60 contribuições mensais que, somadas às contribuições anteriores, deverão perfazer o número de contribuições exigidas no ano de requerimento.
59
b) para quem perdeu a carência antes de 24 de julho de 1991 e só recomeçou a contribuir após 25 de julho de 1991, são necessárias 60 contribuições que, somadas às contribuições anteriores à perda da qualidade, perfaçam o total de 180 contribuições;
c) para quem perdeu a qualidade e recomeçou as contribuições após 24 de julho de 1991, são exigidas 60 contribuições que, somadas às contribuições anteriores, perfaçam 180 mensalidades.
Essa interpretação foi modificada através da Lei nº 10.666/03, que em
seu artigo 3º, §1º, dispõe que “na hipótese de aposentadoria por idade, a perda
da qualidade de segurado não será considerada para a concessão desse
benefício, desde que o segurado conte com, no mínimo, o tempo de contribuição
correspondente ao exigido para efeito de carência na data do requerimento do
benefício”. O artigo 30 do Estatuto do Idoso repete a norma contida na Lei nº
10.666/03: “a perda da condição de segurado não será considerada para a
concessão da aposentadoria por idade, desde que a pessoa conte com, no
mínimo, o tempo de contribuição correspondente ao exigido para efeito de
carência na data de requerimento do benefício”.
3.4 Estatuto do idoso
A sociedade, há algum tempo, exigia do governo alguma política que
assegurasse uma maior proteção aos idosos. Como observa Braga (2004), o
idoso é parte da família e necessita ser estudado no campo do Direito que cuida
dessa Instituição. Seus direitos fundamentais não podem ser diferenciados, uma
vez que essa constitui uma das maiores formas de discriminação.
Dessa forma, se os direitos de um indivíduo não se alteram à medida
que ele envelhece, a questão é de preservação da identidade e da cidadania,
independentemente da idade que essa pessoa tenha. Não se trata, portanto, de
paternalismo ou protecionismo, mas, ao contrário, trata-se de manutenção de
direitos. Direitos que não devem ser expropriados de ninguém com base num
critério etário, pois ser idoso não significa ser incapaz enquanto pessoa civil
(BRAGA, 2004).
60
Sendo a ética um conjunto de valores e princípios que norteiam as
ações da sociedade, cabe a ela reconhecer a necessidade e a obrigação de
respeito aos direitos dos idosos. Conforme Braga (2004), não há como deixar de
entender que o homem que envelhece continua existindo e manifestando os
mesmos desejos, sentimentos e reivindicações de quando era jovem.
A maior parte dos idosos, com uma aposentadoria insuficiente, torna-
se dependente dos "favores" de seus familiares. Essa dependência financeira
constitui mais uma contribuição para a perda da autonomia na velhice. Nesse
sentido, mesmo que o Código Civil estabeleça, no artigo 397, que o direito à
prestação alimentar é recíproco entre pais e filhos, a família, na maioria das
vezes, não reconhece que o idoso tem o direito de ser sustentado, quando seus
vencimentos são insuficientes para uma vida digna. A construção da cidadania do
idoso é substancial para a construção de um país mais justo (BRAGA, 2004).
O primeiro passo rumo ao estabelecimento dessa política foi dado com
a aprovação da Lei nº 8.842, de 4 de janeiro de 1994, que dispõe sobre a política
nacional do idoso, cria o Conselho Nacional do Idoso e dá outras providências.
Entretanto, quanto ao Conselho Nacional do Idoso, todos os artigos da referida lei
foram vetados.
O artigo 1º da Lei nº 8.842/94 estabelece a finalidade da política
nacional do idoso, que consiste em garantir os direitos sociais do idoso, criando
condições para promover sua autonomia, integração e participação efetiva na
sociedade. Para os efeitos da lei, é considerada idosa a pessoa maior de
sessenta anos de idade (art. 2º, Lei nº 8.842/94).
Para reger a política nacional do idoso, foram estabelecidos alguns
princípios, dispostos no artigo 3º da Lei nº 8.842/94:
• a família, a sociedade e o Estado devem garantir ao idoso os
direitos da cidadania, permitindo-lhe participar da comunidade,
defendendo sua dignidade, bem-estar e o direito à vida;
• o processo de envelhecimento deve ser objeto de conhecimento e
informação para todos, visto que diz respeito à sociedade em
geral;
• o idoso não pode sofrer discriminação;
61
• o idoso é o principal beneficiário das transformações a serem
efetuadas pela política nacional do idoso;
• as diferenças econômicas, sociais, regionais e, em especial, as
contradições entre o meio rural e o urbano no Brasil deverão ser
consideradas e analisadas pelos poderes públicos e pela
sociedade em geral, na aplicação dessa Lei.
A proteção ao idoso tornou-se fato propriamente dito com a aprovação
da Lei nº 10.741/03, que implementou o Estatuto do Idoso, o qual se destina a
regular os direitos assegurados às pessoas com idade igual ou superior a 60
(sessenta) anos. O Estatuto, em seu artigo 2º, dispõe que ao idoso estão
assegurados todos os direitos fundamentais que os demais seres humanos têm,
ou seja, sua vida merece proteção integral. Estão garantidas ao idoso todas as
oportunidades e facilidades, para preservação de sua saúde física e mental e seu
aperfeiçoamento moral, intelectual, espiritual e social, em condições de liberdade
e dignidade.
Constitui-se como obrigação da família, da comunidade, da sociedade
e do Poder Público garantir ao idoso, com prioridade absoluta, a efetivação do
direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, à cultura, ao esporte, ao lazer,
ao trabalho, à cidadania, à liberdade, à dignidade, ao respeito e à convivência
familiar e comunitária (art. 3º, Lei nº 10.741/03). Isso significa que se deve dar ao
idoso todas as condições necessárias para que essa etapa de sua vida seja vivida
com dignidade.
Dentre uma série de inovações que foram trazidas pelo Estatuto do
Idoso, algumas ocorreram na área de previdência e assistência. Marins (2004)
assinala duas modificações importantes nessa área. A primeira delas diz respeito
ao fato de que nas aposentadorias, o reajuste dos benefícios deve ocorrer na
mesma data do reajuste do salário mínimo, no entanto, com percentual definido
em regulamento e observados os critérios da Lei nº 8213/91 (art. 29, Lei nº
10.741/03). O substitutivo aprovado na comissão especial tinha redação que
vinculava o reajuste do benefício ao do mínimo. A segunda dessas alterações
refere-se ao fato de que a idade para requerer o benefício de um salário mínimo
62
estipulado pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) passou de 67 para 65
anos.
O artigo 28, inciso II, da Lei nº 10.741/03 dispõe que o Poder Público
criará e estimulará programas de preparação dos trabalhadores para a
aposentadoria, com antecedência mínima de um ano, por meio de estímulo a
novos projetos sociais, conforme seus interesses, e de esclarecimento sobre os
direitos sociais e de cidadania. O inciso III do referido artigo determina que o
Poder Público estimulará as empresas privadas para que essas admitam idosos
no trabalho.
3.5 Proteção à velhice
A velhice, como observa Coutinho (2003), é o período da vida no qual
as funções diminuem progressivamente. Manifesta-se por uma substituição
progressiva dos elementos nobres dos órgãos, por um tecido conjuntivo. A velhice
inicia entre 60 e 65 anos, embora pessoas possam envelhecer antes desse
período e outras bastante depois.
Ao lado da infância, a velhice sempre despertou os sentimentos de
solidariedade e proteção dos homens, pois há uma associação do estado de
velhice à situação de fraqueza. Dessa forma, a noção de incapacidade
ocasionada pela velhice é inerente ao conceito comum que se tem desse
fenômeno fisiológico. De acordo com Coutinho (2003), a importância da
Previdência Social reside exatamente na sua função de dar cobertura àquelas
contingências que afetam a possibilidade de ganho das pessoas. Suas
prestações pretendem substituir uma parte do salário que deixa de ser recebido
pelo segurado incapaz de ganhar.
Entretanto, é importante ressaltar que, atualmente, esse conceito de
velhice, como alguém incapaz e fraco, vem sendo modificado na cultura, o que se
manifesta pelas iniciativas do governo de desenvolver programas de integração
social dos idosos.
Em relação ao conceito de velhice, Jacob Filho (2004) afirma que nos
países desenvolvidos o conceito compreende o indivíduo a partir dos 65 anos e,
63
nos países em desenvolvimento, a partir dos 60 anos. Assim, no Brasil é
classificado como idoso quem completa 60 anos de vida.
No entanto, como se trata de um critério arbitrário, busca-se determinar
uma condição funcional por meio da qual se consiga identificar as possibilidades
de cada pessoa em cada faixa etária. Delimitar essa condição é essencial para
que se possa afastar a idéia de que o idoso tem obrigatoriamente limitações
funcionais exuberantes, enquanto que aos jovens é imputada uma capacidade
funcional absolutamente excepcional (JACOB FILHO, 2004).
A proteção à velhice é obrigação do Estado, estando assegurada no
âmbito da legislação constitucional e infraconstitucional. Conforme Coutinho
(2003), a política pública de proteção ao idoso está relacionada com o
desenvolvimento sócio-econômico e cultural, bem como com a ação
reivindicatória dos movimentos sociais. Dentro dessa trajetória, um marco
importante foi a Constituição Federal de 1988, que introduziu, em suas
disposições, o conceito de Seguridade Social, resultando na alteração do enfoque
estritamente assistencialista da rede de proteção, passando a ter uma conotação
ampliada de cidadania.
A Constituição Federal de 1988 ressalta o discurso das políticas
públicas e, no que tange à Seguridade Social, instituiu três políticas sociais de
proteção: saúde (arts. 196 a 200); Previdência Social (arts. 201 e 202) e
Assistência Social (arts. 203 e 204). Essas três políticas fornecem o
reconhecimento de direito de cidadania e priorizam como público alvo os
segmentos mais importantes da sociedade, entre eles os idosos (COUTINHO,
2003).
No que concerne à legislação infraconstitucional, a Lei nº 8.212/91, em
seu artigo 4º, tratando da assistência social, assegura o atendimento das
necessidades básicas, traduzidas em proteção à família, à maternidade, à
infância, à adolescência, à velhice e à pessoa portadora de deficiência,
independentemente de contribuição à Seguridade Social.
A mesma lei, em seu artigo 3º, que trata da previdência social, dispõe
que esta tem por fim garantir aos seus beneficiários meios indispensáveis de
manutenção, por motivo de incapacidade, idade avançada, tempo de serviço,
64
desemprego involuntário, encargos de família e reclusão ou morte daqueles de
quem dependiam economicamente. Portanto, tanto a assistência social quanto a
previdência social são instrumentos do governo para garantir a proteção à velhice
(COUTINHO, 2003).
A assistência social é prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuição à Previdência Social. Os usuários dessa
política são os necessitados de proteção que estão fora dos mecanismos e
sistemas de segurança social, entre os quais estão os idosos. Segundo Coutinho
(2003), uma das atribuições da Secretaria de Estado de Assistência Social
(SEAS) é apoiar estados, municípios e instituições no desenvolvimento de ações
de proteção e inclusão social das pessoas idosas, criando a Gerência de Projetos
de Atenção à Pessoa Idosa, programa que estabelece parcerias para integrar as
diversas políticas sociais. O público-alvo dessas ações compreende os idosos
com 60 anos ou mais, com renda mensal familiar per capita de até ½ salário
mínimo.
A aposentadoria é também uma forma de proteção social ao
trabalhador que durante a maior parte de sua vida serviu a sociedade com seu
trabalho. Entretanto, em se tratando de aposentadoria, no Brasil, as conquistas de
proteção à velhice esbarram em obstáculos infindáveis, sustenta Coutinho (2003).
Embora o idoso chegue a ela, não consegue suprir os proventos suficientes para
seu próprio sustento.
3.6 Amparo social
Os benefícios de amparo social são regulados pela Lei nº 8.742/93,
que dispõe sobre a assistência social. O artigo 40 da lei citada reforça a distinção
entre o "segurado", que se encaixa na Seguridade Social, e aquele que vem
requerer o benefício da prestação continuada, que se encaixa na Assistência
Social.
Com a implantação dos benefícios previstos nos artigos 20 e 22 da Lei
nº 8.742/93, são extinguidos os seguintes benefícios: a renda mensal vitalícia, o
auxílio-natalidade e o auxílio-funeral, existentes no âmbito da Previdência Social,
conforme o disposto na Lei 8.213, de 24 de julho de 1991. Dispõe o artigo 40, §
65
1º, que a transferência dos beneficiários do sistema previdenciário para a
assistência social necessita ser estabelecida de modo que o atendimento à
população não sofra solução de continuidade.
O segurado, que se distingue daquela pessoa que recebe amparo
social, é o indivíduo que se encontra no rol previsto nos artigos 11 a 15 da Seção
I, do Capítulo I, do Título III, da Lei nº 8.213/91, bem como no artigo 12 da Lei
8.212/91 (CAMARGO, 2004).
Nesse sentido, Camargo (2004) acrescenta:
Há [...] uma grande tendência de se pensar no benefício da prestação continuada como benefício previdenciário, o que é um equívoco, porquanto, com a revogação do art. 139 da Lei 8.213/91, o benefício previdenciário da renda mensal vitalícia foi extinto e, somente após a entrada em vigor da Lei 8.742/93 (Lei de Organização da Assistência Social), é que o art. 203, inciso V, da Constituição Federal foi regulamentado, permitindo-se a concessão ao idoso e ao portador de deficiência de auxílio da Assistência Social (Seção IV, do Capítulo II, Título VIII, da Carta Magna), ajuda esta que não se confunde com um benefício previdenciário, porquanto está fora do sistema da Previdência Social, não sendo a pessoa que o requer um segurado (aquele que contribui ou contribuiu para a Previdência).
O artigo 2º da Lei nº 8.742/93 dispõe que a assistência social tem por
objetivos: proteger a família, a maternidade, a infância, a adolescência e a
velhice; amparar crianças e adolescentes carentes; promover a integração ao
mercado de trabalho; habilitar ou reabilitar as pessoas portadoras de deficiência e
promover sua integração à vida comunitária; garantir um salário mínimo de
benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem
não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua
família.
Portanto, o idoso que não tem capacidade de assegurar condições
para sua própria existência tem direito a receber o amparo social. Esse amparo é
denominado de benefício da prestação continuada, que compreende um salário
mínimo mensal a ser recebido quando nem a própria família possuir condições de
prover a manutenção do idoso e este não for beneficiário do Regime Geral de
66
Previdência Social. O § 5º do artigo 20 da Lei nº 8.742/93 ainda assegura que a
situação de internado não prejudica o direito do idoso ao benefício.
O artigo 24 da Lei nº 8.742/93 estabelece ainda que os programas de
assistência social compreendem ações integradas e complementares com
finalidades, tempo e área de abrangência definidos para qualificar, incentivar e
melhorar os benefícios e os serviços assistenciais. Os programas direcionados ao
idoso devem ser devidamente articulados com o benefício de prestação
continuada, determinado no artigo 20 da lei em comento (§2º, art. 24, Lei nº
8.742/93).
Para que o idoso receba o benefício de prestação continuada necessita
cumprir todos os requisitos legais e regulamentares exigidos para a sua
concessão. O procedimento de requerimento inclui a apresentação da
documentação necessária, devendo o seu pagamento ser efetuado em até
quarenta e cinco dias depois de cumpridas as exigências estipuladas no artigo 37
da Lei nº 8.742/93. No caso do idoso, o benefício pode levar até dezoito meses
para ser concedido. A Lei nº 9.720, de 30 de novembro de 1998, acrescentou ao
artigo 37 da lei acima o seguinte texto: “no caso de o primeiro pagamento ser feito
após o prazo previsto no caput, aplicar-se-á na sua atualização o mesmo critério
adotado pelo INSS na atualização do primeiro pagamento de benefício
previdenciário em atraso".
O amparo social aos idosos conta com o sistema de Revisão de
Avaliação Social (REVAS), cujo objetivo consiste em apoiar a execução das
revisões dos benefícios de prestação continuada pagos aos idosos com 65 anos
ou mais e às pessoas portadoras de deficiências, ambos pertencentes a famílias
com renda per capita inferior a ¼ do salário mínimo.
3.7 Requerimento de aposentadoria por idade
Para efetuar o requerimento da aposentadoria por idade, na via
administrativa o segurado necessita comprovar sua idade. A prova de idade será
obtida mediante a apresentação de um dos seguintes documentos: Certidão de
registro civil de nascimento ou casamento; Título declaratório de nacionalidade
brasileira (segurados naturalizados); Certificado de Reservista; Carteira ou Cédula
67
de identidade policial; qualquer outro documento que, emitido com base no
registro civil de nascimento, não deixe dúvida acerca de seu valor para tal prova.
Além de comprovar a idade, o segurado deve ainda apresentar os
mesmos documentos exigidos no requerimento da aposentadoria por tempo de
contribuição, quais sejam: Documento de Identificação (RG/Carteira de Trabalho
ou outro qualquer); Diploma registrado nos órgãos competentes federais e
estaduais ou qualquer outro documento que comprove a habilitação para o
exercício do magistério e comprovante do efetivo exercício em funções do
magistério (no caso de professor); Relação dos Salários-de-Contribuição (RSC);
Discriminação das Parcelas dos Salários-de-Contribuição (DPSC); CIC/CPF do
segurado. A documentação complementar varia conforme os vínculos com a
previdência social (SANTIAGO, 2001, p. 28).
Santiago (2001, p. 27) também observa que, quando o segurado que
recebe aposentadoria por idade pelo INSS volta a exercer atividade remunerada,
ele precisa, necessariamente, voltar a contribuir para o INSS. O valor dessa
contribuição é calculado mediante a aplicação das alíquotas constantes da tabela
de salário de contribuição mensal, obedecendo às faixas salariais.
Caso o segurado tenha retornado como contribuinte individual, até 28
de novembro de 1999, deverá ser recolhido o valor mais próximo da remuneração
na atividade que esteja exercendo. A partir dessa data, a remuneração será
auferida em uma ou mais empresas ou pelo exercício de sua atividade por conta
própria durante o mês, observando o valor mínimo e máximo de contribuição. Ao
aposentado que retorna à atividade são assegurados os seguintes benefícios:
salário-família; salário-maternidade; reabilitação profissional caso a perícia
médica do INSS a indique (SANTIAGO, 2001, p. 27-28).
3.7.1 Início do recebimento do benefício
A aposentadoria por idade começa a ser paga, para o segurado
empregado, inclusive o doméstico, nas seguintes circunstâncias apontadas por
Santiago (2001, p. 25-26):
68
• a partir da data do desligamento do emprego, quando requerida
até 90 dias após o desligamento;
• a partir da data da entrada do requerimento, quando não houver
desligamento do emprego ou quanto for requerida após 90 dias
do desligamento;
Para os demais segurados a aposentadoria por idade passa a ser
paga a partir da data da entrada do requerimento (SANTIAGO, 2001, p. 26).
O processamento para dar início ao recebimento da aposentadoria por
idade ocorre em três hipóteses:
• a requerimento do segurado, quando completar os requisitos do
artigo 48;
• a requerimento da empresa, quando o segurado completar 70
anos, se do sexo masculino ou 65 se do feminino (aposentadoria
compulsória). Nesse caso, será assegurada ao empregado a
indenização prevista na legislação trabalhista, considerada como
data da rescisão do contrato de trabalho a imediatamente anterior
à do início da aposentadoria;
• a requerimento do segurado, pela transformação da
aposentadoria por invalidez ou auxílio-doença, observada a
carência exigida (DUARTE, 2004, p.137).
É importante observar, como salienta Santiago (2001, p. 26), que não é
exigido o desligamento da empresa para requerer a aposentadoria. A
aposentadoria por idade é considerada irreversível e irrenunciável a partir do
momento em que o segurado recebe o primeiro pagamento.
Ainda em relação ao recebimento do benefício da aposentadoria por
idade, Duarte (2004, p. 138) observa que, segundo a Medida Provisória 1523, de
11 de outubro de 1996, que alterou o §2º do artigo 48, o segurado aposentado por
outro regime de previdência não poderia receber aposentadoria por idade, salvo
direito adquirido. Entretanto, em decisão liminar na ADIN 1664-0, o Supremo
Tribunal Federal (STF) entendeu que a aposentadoria por idade possui
69
claramente caráter contributivo, não sendo possível essa vedação não constante
na Constituição Federal.
Considerando-se as reiteradas decisões do STJ, entendendo que é
devida a concessão de aposentadoria por idade se preenchidos os requisitos do
artigo 48 da Lei 8.213/91, ainda que não implementados ao mesmo tempo,
justificando o amparo na velhice em decorrência do que verteu aos cofres do
INSS, a 3ª Seção do Regional da 4ª Região passou a adotar o posicionamento.
Assim, a 4ª Região manifesta o entendimento de que, para concessão da
aposentadoria por idade, não é necessário que os requisitos da idade e da
carência sejam preenchidos simultaneamente (DUARTE, 2004, p. 139).
Fundamentando-se nesse entendimento, como já apontado
anteriormente, a Lei 10.666/2003, que converteu a MP 83/02, em seu artigo 3º,
§1º, determina que na aposentadoria por idade, a perda da qualidade de
segurado não será considerada para a concessão desse benefício, desde que o
segurado conte com, no mínimo, o tempo de contribuição correspondente ao
exigido para efeito de carência na data do requerimento de benefício (DUARTE,
2004, p. 139).
Portanto, de acordo com Duarte (2004, p. 140), o valor da
aposentadoria por idade a ser concedida nesses termos seguirá norma prevista
no § 2º do artigo acima, devendo ser observado o disposto no artigo 3º, caput e §
2º da Lei nº 9.876/99. Caso não existam salários de contribuição recolhidos no
período a partir da competência julho de 1994, aplica-se o disposto no artigo 35
da Lei nº 8.213/91, que determina a concessão do benefício em um salário
mínimo.
3.7.2 Valor do benefício e forma de cálculo
O valor da aposentadoria por idade é de um salário mínimo para o
segurado especial. O valor do benefício será calculado como para os demais
segurados, caso o segurado tenha optado por contribuir. Para os demais
segurados, o valor corresponde a 70% do salário de benefício, mais 1% deste
para cada grupo de 12 contribuições mensais, até o máximo de 100% do salário
de benefício.
70
Para os demais segurados, inscritos até 28 de novembro de 1999, o
salário de benefício corresponderá à média aritmética simples dos maiores
salários-de-contribuição, corrigidos monetariamente, correspondentes a no
mínimo 80% de todo período contributivo desde a competência 07/94. Para os
segurados que foram inscritos a partir de 29 de novembro de 1999, o salário de
benefício corresponderá à média aritmética simples dos maiores salários-de-
contribuição correspondentes a, no mínimo, 80% de todo o período contributivo e
multiplicado pelo fator previdenciário (SANTIAGO, 2001, p. 26).
Duarte (2004, p. 142) observa que, para a majoração do coeficiente de
cálculo, admite-se a contagem somente de período no qual houve efetivamente o
recolhimento de contribuições, ou menos em que elas eram devidas, no caso de
segurado que não é responsável pelo seu recolhimento.
Não deve ser somado o tempo de serviço sem o recolhimento de
contribuições. Dessa maneira, não pode ser aumentado o coeficiente com tempo
de serviço rural sem contribuição, visto que a teor do artigo 55, § 2º, da Lei
8.213/91, o tempo de serviço do trabalhador rural anterior a novembro de 1991
somente é contabilizado como tempo de serviço e não para efeitos desse artigo
50, até mesmo porque aquele dispositivo diz respeito somente à aposentadoria
por tempo de serviço (DUARTE, 2004, p. 142).
No que tange à forma de cálculo do benefício, será facultada ao
segurado a aplicação ou não do fator previdenciário, que consiste na análise da
idade, tempo de contribuição, expectativa de vida e alíquota de contribuição, em
conformidade com a seguinte fórmula:
100)]TcxaId(1[
xEs
Tcxaf
++=
Onde:
F = fator previdenciário;
Es = expectativa de sobrevida no momento da aposentadoria;
Tc = tempo de contribuição até o momento da aposentadoria;
Id = idade no momento da aposentadoria;
71
a = alíquota de contribuição correspondente a 0,31
O fator previdenciário, como sustenta Duarte (2004, p. 79), consiste em
uma fórmula empregada para cálculo de aposentadoria por tempo de
contribuição, obrigatoriamente, e para cálculo de aposentadoria por idade,
facultativamente. Essa fórmula somente será aplicada aos benefícios concedidos
depois de 29 de novembro de 1999, que foi a data da entrada em vigor da Lei
9.876, de 26 de novembro de 1999.
Para o segurado especial, o inciso I do § 6º do artigo 29 da Lei 8.213/91
prevê que o salário-de-benefício, que não será inferior ao salário mínimo, consiste
em um treze avos da média aritmética simples dos maiores valores sobre os
quais incidiu a sua contribuição anual, correspondentes a 80% de todo o período
contributivo, multiplicada pelo fator previdenciário (DUARTE, 2004, p. 83).
A aposentadoria por idade, atualmente, conforme Santiago (2001, p.
29), é mais vantajosa em relação à aposentadoria por tempo de contribuição,
visto que a expectativa de sobrevida, empregada no fator previdenciário,
representa um número menor a ser empregado como divisor, principalmente
levando em consideração que o segundo benefício (aposentadoria por tempo de
contribuição) mencionado normalmente é requerido por segurado com idade bem
inferior a sessenta e cinco anos.
72
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O surgimento do sistema de Previdência Social no Brasil deu-se com a
lei Eloy Chaves, a qual instituiu um caixa de aposentadoria e pensões junto aos
empregados ferroviários, tornando cada um deles um segurado obrigatório e
oferecendo como benefício a assistência médica, a aposentadoria por tempo de
serviço e por idade avançada, por invalidez após dez anos de serviço e pensão
por morte aos seus dependentes.
A partir daí a Previdência Social no Brasil iniciou seu processo
evolutivo, sendo criados vários fundos de previdência. Posteriormente, deu-se a
unificação desses caixas, formando um sistema previdenciário único denominado
Instituto Nacional da Previdência Social (INPS).
Outro ponto a ser destacado no histórico da consolidação do sistema
previdenciário nacional refere-se à criação do Ministério da Previdência e
Assistência Social (MPAS). Logo depois, toda a Previdência Social foi
reestruturada, com a criação de instituições como o INAMPS, o DATAPREV, o
IAPAS, etc. Todas essas instituições têm como campo de atuação as atividades
de amparo social relacionadas aos beneficiários das instituições antes existentes
(INPS, FUNRURAL, IPASE).
Em anos mais recentes, mais especificamente a partir do início da
década de 1990, o sistema previdenciário tem sofrido novas modificações através
da criação de novas leis, que têm gerado uma série de questionamentos por parte
de profissionais da área, quanto a sua legitimidade.
A Previdência Social difere da Assistência Social. A primeira é regida
pelos seguintes princípios: da filiação obrigatória; do caráter contributivo; do
equilíbrio financeiro e atuarial; da garantia do benefício mínimo; da correção
monetária dos salários de contribuição; da preservação do valor real dos
benefícios; da previdência complementar facultativa; e da indisponibilidade dos
direitos dos benefícios.
A Previdência Social diz respeito a um sistema de seguridade pública:
somente têm direito a receber os benefícios aqueles que contribuem com o
sistema, respeitando-se os prazos de carência específicos para cada benefício.
73
Assim, a Previdência Social substitui a renda do trabalhador e seu desígnio está
relacionado à garantia de proteção social, ensejando pecúlios ou rendas mensais,
cuja finalidade é a manutenção da vida humana, com condições dignas de
sobrevivência. No caso da Assistência Social, esta engloba todos aqueles que
não são contribuintes, mas necessitam do auxílio do Estado, ou seja, de proteção
social, uma vez que é função desse assegurar o respeito aos direitos
fundamentais de seus cidadãos, como o direito à vida e à saúde, entre outros.
Portanto, embora a Previdência Social e a Assistência Social sejam diferentes
quanto aos seus beneficiários, ambas constituem formas de proteção social.
A Previdência Social compreende uma política governamental que
pode ser conceituada como um sistema mediante o qual o indivíduo contribui
durante sua vida ativa, enquanto trabalhador devidamente registrado, tendo
descontado de sua folha de pagamento um percentual que é destinado ao INSS e
a ele retorna quando, por motivo de doença, acidente de trabalho ou outro
infortúnio, não apresentar mais condições para o exercício do trabalho.
Esse retorno consiste em um benefício denominado aposentadoria. O
benefício garantido pela Previdência Social também se estende aos dependentes
do segurado, ou seja, aquelas pessoas que dependem da renda do segurado
para sobreviver.
Mas, nem sempre é necessário que a pessoa se apresente incapaz
para o trabalho para que tenha direito de receber o benefício, como no caso do
auxílio-maternidade e do auxílio-reclusão. É o que ocorre também com a
aposentadoria por idade, quando o trabalhador, ao completar 65 anos, se homem,
ou 60 anos, se mulher, tem o direito de deixar de trabalhar para receber a
aposentadoria. Portanto, mesmo apresentando condições para o trabalho, o idoso
tem o direito a receber esse benefício da previdência social caso tenha
contribuído durante sua vida, respeitando-se os prazos impostos pela carência.
No caso do trabalhador rural e do garimpeiro, a idade mínima para recebimento
da aposentadoria por idade é de 60 anos, para o homem, e 55 para a mulher.
Para dar início ao requerimento da aposentadoria por idade, na via
administrativa, seja por requerimento do próprio segurado, por requerimento da
empresa, ou por requerimento do segurado para transformação da aposentadoria
74
por invalidez ou auxílio-doença, este necessita comprovar sua idade. A prova de
idade será obtida mediante a apresentação de alguns documentos.
A aposentadoria por idade começa a ser paga para o segurado
empregado nas seguintes circunstâncias: a partir da data do desligamento do
emprego, quando requerida até 90 dias após o desligamento; a partir da data da
entrada do requerimento, quando não houver desligamento do emprego ou
quando for requerida após 90 dias do desligamento. Para os demais segurados a
aposentadoria por idade passa a ser paga a partir da data da entrada do
requerimento.
Uma vez que o segurado passa a receber a aposentadoria por idade,
mas retorna ao trabalho, ele também volta a contribuir para o INSS. O valor dessa
contribuição é calculado por meio da aplicação das alíquotas constantes da tabela
de salário de contribuição mensal, obedecendo às faixas salariais.
No cálculo do valor do benefício, o segurado pode optar pelo fator
previdenciário ou não. Caso opte pela realização do cálculo com fator
previdenciário, quanto mais velho for, maior será o benefício, uma vez que o fator
leva em consideração a expectativa de vida da população em geral. Nesse
sentido, sustenta-se que a aposentadoria por idade pode ser mais vantajosa que
a aposentadoria por tempo de serviço.
Importante destacar também que, ao completar 70 anos, no caso do
segurado do sexo masculino, ou 65, no caso do segurado do sexo feminino, estes
tem direito a receber a aposentadoria compulsória. O benefício pode ser
requerido pela empresa onde trabalham, sendo que o trabalhador tem
assegurada a indenização prevista nas leis trabalhistas em caso de rescisão de
contrato de trabalho.
A aposentadoria por idade é um benefício encontrado em qualquer país
do mundo, variando somente os limites de idade para a sua aquisição e os
valores. Sua estrutura básica pouca alteração sofreu desde sua criação há mais
de 70 anos. Uma das modificações que pode ser ressaltada refere-se ao fato de
que o benefício era anteriormente denominado “aposentadoria por velhice” e
passou a ser chamado “aposentadoria por idade”, sendo esse segundo termo
mais adequado para descrever o idoso que se aposenta.
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Entretanto, embora não tenha passado por muitas alterações,
atualmente algumas regras têm deixado espaço para discordâncias no que tange
à perda de qualidade do segurado e ao requerimento de aposentadoria por idade.
Nesse sentido, foi criada a Lei nº 10.666/03, de 8 de maio de 2003, que veio
dirimir dúvidas, dispondo que, na hipótese de aposentadoria por idade, a perda da
qualidade de segurado não será considerada para a concessão desse benefício,
desde que o segurado conte com, no mínimo, o tempo de contribuição
correspondente ao exigido para efeito de carência na data do requerimento do
benefício.
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