AUT-818 Tecnologia e Gestão da Infra-estrutura Regional e Urbana. Notas de aula. Texto provisório. FAUUSP, 1999. A CONECTIVIDADE DAS REDES DE INFRA-ESTRUTURA E O ESPAÇO URBANO DE SÃO PAULO NOS ANOS 901 Ricardo Toledo Silva

Reprodução e citações limitadas a uso acadêmico, explicitando caráter provisório do texto. A conectividade e sua leitura Neste texto eu mostro que a avaliação de conectividade efetiva da infra-estrutura urbana deve ser baseada em indicadores outros que não apenas a cobertura dos serviços. A avaliação de conectividade de sistemas em rede envolve desafios metodológicos difíceis, especialmente quando associada à participação específica de uma dada conexão no conjunto das capacidades centrais do sistema. Baseado em evidências empíricas trabalhadas para São Paulo, enfatizo que mesmo no caso de países emergentes como o Brasil, a cobertura de infra-estrutura tende a abranger a maioria dos territórios urbanos, inclusive as periferias mais pobres. Entretanto isso não implica que o caráter excludente do desenvolvimento urbano e da oferta de serviços tenha se arrefecido. Ao contrário, a concentração do debate sobre a regulação em torno do acesso básico e das tarifas de consumo, tende a mascarar a dimensão estratégica do controle social sobre os serviços. A localização específica de concentrações privilegiadas de quantidade e qualidade de serviços no espaço urbano define quem são e onde ficam os incluídos na cidade moderna. A exclusão social é aqui evocada em sentido amplo, envolvendo não só o acesso mais direto e evidente a bens e serviços na falta dos quais se caracteriza uma situação de pobreza, mas também o acesso a condições que determinam a possibilidade de sobrevivência econômica dos grupos mais vulneráveis. O mercado de trabalho associado à lógica da economia globalizada é ele mesmo altamente excludente e a sobrevivência na periferia da atividade econômica moderna depende, em larga medida, do acesso a serviços públicos em quantidade e qualidade suficientes. O acesso básico a água e esgoto – epítome das infra-estruturas urbanas de interesse social – é uma condição necessária para superação da pobreza tanto quanto o são aqueles a energia elétrica e coleta de lixo. Mas eles não são condições suficientes para essa superação, nem mesmo no que respeita a garantia de saúde pública. O acesso a telecomunicações é hoje uma condição básica de entrada no mercado de trabalho na periferia das modernas atividades econômicas globalizadas, eufemisticamente referido como um mercado de trabalho flexível. A crescente importância de pequenos negócios e da produção doméstica – até agora não pesquisados sistematicamente em São Paulo – tendem a tornar a funcionalidade da casa e de sua vizinhança condições chave para exercício da atividade econômica. Além de comunicações e transporte, os serviços de abastecimento de água, energia elétrica e coleta de lixo devem ser ofertados em quantidade, regularidade e qualidade suficientes não apenas para a garantia de sobrevivência biológica, mas também para atender a essas necessidades de atividade econômica. Ainda que as tendências de trabalho doméstico ampliado não estejam ainda comprovadas, há sinais enfáticos no sentido que as condições de acesso a serviços públicos em rede devem ser re-conceituadas. A detecção de conectividade em termos outros que não a abrangência física das conexões e o consumo agregado, envolve procedimentos metodológicos complexos, informações tecnológicas de difícil acesso e alta capacitação multidisciplinar de interpretação. Em que pese as dificuldades, esta é uma pré-condição para o controle social democrático dos serviços de utilidade pública e do sistema de governo urbano. Neste texto a conectividade é considerada como a existência simultânea de ligações diretas e alternativas entre vários pontos de uma rede, no limite como quase um sinônimo de universalidade,

1 Este texto resulta da combinação de dois textos recentes do autor: uma versão inicial de trabalho apresentado no evento IPPUR-FASE – “O futuro das metrópoles: impactos da globalização”, realizado em maio de 1999 em Teresópolis, com partes traduzidas do inglês de artigo aprovado para publicação no International Journal of Urban and Regional Research em janeiro de 2000. Da forma como consolidado aqui, o texto é PROVISÓRIO e SUJEITO A REVISÕES.

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quando as localizações conectadas forem a maioria dentro de uma mesma totalidade referencial (Dupuy, 1987, 1993). O conceito de conectividade, usado neste texto para substituir a definição direta de universalidade, parece mais adequado para exprimir a dualidade da conexão física em relação ao acesso efetivo às capacidades centrais dos sistemas de serviços em redes. Mas em outros contextos, especialmente quando abordados os direitos básicos de grupos socialmente vulneráveis, o conceito de universalidade ainda expressa com maior clareza os atributos de equidade social dos serviços públicos. O caráter dual das conexões aos sistemas de infra-estrutura – no sentido de encerrarem simultaneamente uma condição de acesso potencial e uma capacidade real de transmissão de capacidade não necessariamente coincidentes – tem suas raízes na organização funcional das redes. Rothenberg (1986) define os três principais sub-sistemas funcionais da infra-estrutura como capacidade central, distribuição arterial e distribuição capilar. Este conceito de estrutura funcional é aplicável a quase todos os serviços em rede e é suficientemente flexível para acomodar diferenças importantes como sentido de fluxo – do central para o capilar no caso da água, do capilar para o central no caso do esgoto – e a natureza passiva ou ativa dos sub-sistemas de distribuição. A reestruturação tecnológica dos sistemas de infra-estrutura tem sido associada em grande parte ao desmembramento funcional das redes. A literatura técnica tem considerado a existência dessa associação tanto no caso de economias avançadas (Bishop e Mayer, 1998; Kay, Mayer e Thompson, 1995) como no caso de países em desenvolvimento (World Bank, 1994). A maior parte dos programas de privatização que têm tido lugar na América Latina ao longo da década de 1990 têm incluído medidas voltadas ao desmembramento funcional das redes, ainda que na prática mais como uma intenção assumida pelos novos sistemas de regulação do que como uma reestruturação operacional concreta. Á estrutura conceitual do desmembramento funcional, seguem-se algumas definições mais precisas, em especial as relativas ao controle, à medida que se desenvolvem instrumentos sofisticados de telemática. Em redes enterradas tradicionais, a função de distribuição arterial era predominantemente identificada com as características físicas da rede de transmissão. A evolução da telemática, não apenas no campo das telecomunicações mas também para o controle de despacho de capacidades na maior parte dos serviços em rede – como tecnicamente definido por Antonelli (1991) e conceituado por Graham e Marvin (1994a) – muda radicalmente o caráter físico da distribuição arterial. Um conceito mais amplo de controle hoje abrange tanto a rede física como os sistemas telecomandados de despacho e controle de fluxos. No caso particular das telecomunicações, várias redes de finalidade específica contam com funções de controle totalmente desprovidas de componentes enterrados. Essas mudanças tecnológicas acompanham um profundo re-posicionamento da inserção estrutural dos serviços de utilidade pública no processo de acumulação capitalista, em seus papéis de condição geral para o desenvolvimento da produção e para a reprodução das relações sociais (Graham e Marvin 1994a). Do ponto de vista institucional essa transformação implica – no caso do Brasil e da maioria dos países influenciados pelo direito administrativo francês – uma alteração maior na relação entre a regulação dos serviços e os governos urbanos. Formalmente ela é traduzida pela passagem de um estrito enquadramento de serviço público para aquele mais flexível da atividade econômica (Mukai, 1995;Alves, 1998). A parte a relevância jurídica, esse enquadramento revela uma nova contratualização subjacente à oferta dos serviços: o que era um direito integrante do contrato social que, embora precariamente, garantia o acesso dos mais pobres a padrões minimamente aceitáveis de bens e serviços essenciais, passa a ser uma relação econômica objeto de um contrato civil, desprovido de compromisso com o interesse público difuso. Esta é uma das vertentes do fascismo para-estatal definido por Boaventura Souza Santos (1998) como ”...usurpação de prerrogativas estatais (...) por parte de atores sociais muito poderosos, muitas vezes com a conivência do próprio Estado, que ora neutralizam, ora suplementam o controle social produzido pelo Estado” (op. cit., p.22). No plano concreto das relações entre a Sociedade e os serviços de utilidade pública, esta mudança é refletida em uma diminuição do já fraco poder de barganha dos governos municipais – e regiões metropolitanas – com respeito aos serviços associados à infra-estrutura. Ao longo do modelo anterior de redes coordenadas por sistemas nacionais centrados em poderosas entidades para-estatais federais – como Telebrás, Eletrobrás e BNH – os poderes públicos municipais sofreram de uma clara

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assimetria entre seus superados e vulneráveis instrumentos de planejamento e controle e a moderna e eficiente organização dos prestadores de serviços (Silva, 1994). Apesar disso, a propriedade estatal dos serviços permitiria aos poderes locais exercer pressões políticas sobre os governos estaduais e federal sempre que o caráter excludente da oferta ameaçasse os padrões localmente aceitáveis de paz social. Diferentemente do caso dos países ricos, em que os serviços públicos supridos pelo Estado tinham um caráter de acessíveis por definição associado a sua enorme capilaridade (Graham e Marvin, 1994a), a cobertura dos serviços nas periferias pobres das cidades brasileiras não aconteceria como uma conseqüência automática da provisão estatal, mas como resultado de formas particulares de pressão política. A despeito da intensidade e da velocidade com que se realizaram maciços investimentos em infra-estrutura sob o modelo de oferta para-estatal ao longo das décadas de 1960 e 70, sua capacidade de resposta ainda não seria suficiente para simultaneamente atender as necessidades de uma economia industrial em expansão e universalizar o acesso residencial. As necessidades da produção capitalista certamente precederiam as da demanda residencial, especialmente no que respeita a demanda residencial de baixa renda. A partir destas condições particulares de oferta de infra-estrutura e serviços públicos no Brasil é possível apontar para duas diferenças importantes com relação ao caso das economias capitalistas avançadas: (i) o modelo de oferta estatal, apesar de ter promovido um grande crescimento nas capacidades dos sistemas e, com limitações, diminuído o caráter excludente do acesso à infra-estrutura urbana, não conseguiu de maneira geral ser identificado com a meta de universalidade; (ii) em assumindo formalmente a oferta de serviços públicos como uma competência estatal – e, vice-versa, o acesso a esses serviços como um direito generalizado – a estrutura institucional do Direito Administrativo brasileiro contribuiu indiretamente para uma relativa melhoria social associada à oferta dos serviços, a despeito de a maioria dos direitos formalmente assegurados de acesso generalizado não se terem observado. Essas duas condições de oferta, ainda que em certa medida evidentes, são muito difíceis de medir. A expansão dos sistemas de infra-estrutura a mitigação de algumas carências já foram avaliadas (Silva, 1996). No Gráfico 1 são mostrados alguns dados do setor elétrico que mostram claramente um salto qualitativo de oferta ao longo do modelo de oferta nacionalizada, a partir de meados da década de 50. O mesmo pode ser observado com respeito à cobertura de abastecimento de água e esgotamento sanitário, que saltaram de respectivamente 45% e 20% da população urbana no início da década de 1960, para 85% e 37% no final da década de 80 (Infurb-USP, 1995).

Gráfico 1 Em que pese a ênfase desses dados, a magnitude da disputa entre a produção capitalista e a reprodução social na apropriação das capacidades de infra-estrutura e o papel específico da inserção institucional dos serviços públicos nessa disputa não são diretamente captados da evidência empírica. A avaliação objetiva desses processos apenas seria possível mediante comparação com o modelo institucional anterior à década de 1930 – quando o sistema institucional era ainda em grande parte indefinido e os serviços atuavam como monopólios privados não regulados – ou com o ainda

Brasil. Capacidade instalada. 1920-1990 (MW).

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emergente sistema de regulação atuante sobre os serviços privatizados, que na prática têm rompido com as interpretações estritas de serviço público do Direito Administrativo. Ambos os procedimentos envolvem desafios metodológicos importantes: o primeiro porque há poucas informações objetivas sobre a cobertura dos serviços anteriormente aos anos 30 e o último porque as transformações institucionais dos anos 90 estão ainda em curso e têm afetado de forma não homogênea os vários segmentos de serviços em rede. As perspectivas de uma re-regulação dos serviços de utilidade pública no Brasil envolvem impactos importantes sobre a territorialidade e a funcionalidade das redes de infra-estrutura, a par das mudanças institucionais: (i) uma gestão de oferta fragmentada no território, resultante do desmembramento geográfico dos grandes sistemas de abrangência regional; (ii) uma gestão multi-setorial horizontalmente integrada no território, impulsionada pelos ganhos tecnológicos nos subsistemas de controle de oferta e medição de consumo. Não menos importante é a motivação principal subjacente ao desmembramento, que é a transformação de grandes sistemas baseados em subsídios cruzados em serviços locais financeiramente auto-sustentados. Isto reconduz a gestão dos serviços públicos em rede de uma lógica predominantemente política para uma predominantemente comercial (Dupuy, 1987). A avaliação desses processos em escala urbana é importante para que se possa inferir as formas particulares como os processos de exclusão e inclusão social têm lugar no espaço urbano. A análise nessa escala envolve a necessidade de informações tecnológicas precisas e de associações entre procedimentos qualitativos e quantitativos, mais que no caso da avaliação em grandes agregados regionais. Na escala urbana, muitos dos indicadores disponíveis são agregados sobre unidades territoriais abrangentes, quase sempre inseparáveis de um conjunto de condições cuja localização específica no complexo urbano não é clara. Modelos como os que analisam a elasticidade de investimentos em infra-estrutura relativamente ao desenvolvimento econômico nacional ou regional (Bergman e Sun, 1996; Prud´homme, 1996; Binder e Smith, 1996; Hakfoort, 1996) não são aplicáveis em análise intra-urbana. Os impactos do investimento em infra-estrutura sobre o desenvolvimento econômico de uma concentração urbana qualquer – mesmo uma grande, como São Paulo – são predominantemente detectáveis apenas na escala da concentração como um todo e, teoricamente, os benefícios por ele gerados poderiam ser acessíveis independentemente da localização específica de cada grupo beneficiário. Apesar disso, esses investimentos de fato têm uma localização única na mancha urbana e a concentração de suas capacidades tem uma forte sinergia com a localização de um desenvolvimento urbano privilegiado dentro do espaço metropolitano. Esta sensibilidade particular à localização, combinada com a formação de grandes grupos de escopo múltiplo controlando a oferta de infra-estrutura, tornam a reestruturação das redes de serviços públicos na escala da cidade uma questão central para a governabilidade urbana. Destaca-se, neste texto, o papel estratégico da informação no resgate do controle social sobre os serviços. Enfatiza-se que as perspectivas de maior peso relativo do lado da demanda na estrutura decisória dos serviços não se traduz automaticamente em uma redistribuição de poder entre os segmentos sociais que compõem a demanda. De fato os desenvolvimentos até agora observados mostram que o lado da demanda conserva e agrava as assimetrias estruturais que caracterizaram a gestão pelo lado da oferta no modelo de provisão estatal. Em um ambiente de grande sofisticação dos sub-sistemas de controle por parte da oferta, a informação torna-se elemento chave no controle pelo lado da demanda e, dentro deste, definidora de quais segmentos específicos dessa demanda terão mais peso no controle social dos serviços. Observa-se que as organizações de usuários e de segmentos específicos do capital em torno de objetivos de sustentabilidade ambiental pode ser fator de fortalecimento dos grupos mais vulneráveis e de resgate do caráter coletivo dos serviços em rede, rompido pela transferência de grande parte de seus controles ao domínio privado. Infra-estrutura, serviços públicos e governabilidade urbana A integração entre as políticas setoriais de infra-estrutura em uma mesma unidade urbana ou regional sempre foi um desafio de difícil superação tanto do ponto de vista do planejamento como no da gestão. As grandes expansões de cobertura das redes de infra-estrutura, nas últimas três décadas, resultaram em sua maioria da ação das entidades para-estatais, organizadas no Brasil segundo o modelo institucional estabelecido a partir do decreto-lei 200, de 1967. Aos ganhos de eficiência que aquele modelo então propiciou aos sistemas de infra-estrutura regional e urbana

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correspondeu uma crescente valorização da gestão de cada serviço em particular, em detrimento dos sistemas locais ou regionais de coordenação do conjunto. Aquele modelo, ainda que preservasse formalmente as atribuições do Poder Público (Administração Direta) no planejamento e na regulação dos serviços, na prática propiciou um deslocamento do eixo regulador para as entidades para-estatais – empresas estatais ou de economia mista – que lideravam os respectivos sistemas setoriais. As políticas municipais e metropolitanas foram, como regra, frustradas diante da assimetria entre seus limitados instrumentos de gestão – planos diretores, leis de uso do solo, regulações urbanísticas, etc. – e o poder de fato que os sistemas setoriais de infra-estrutura detinham sobre a ordenação do território regional e urbano. Dificilmente as poderosas empresas de infra-estrutura se submetiam às diretrizes dos planos locais, a menos que estas fossem absolutamente coincidentes com a opção de desenvolvimento previamente definida como preferencial pela lógica do setor. Essa assimetria não raro se traduzia diretamente em poder político, como nos casos em que escritórios regionais das empresas de infra-estrutura formavam verdadeiros poderes paralelos às administrações municipais e, em alguns casos, estaduais. Estas manifestações de poder político contrastam com o padrão de inserção das grandes redes nacionalizadas de serviços públicos no Reino Unido, descrito por Graham e Marvin (1994a) como um processo no qual as administrações locais dos serviços manteriam uma distância relativamente grande dos poderes locais. No Brasil, as posições chave na gestão dos ramos locais dos grandes serviços estaduais ou federais sempre foram objeto de grande disputa política e freqüentemente os ocupantes dessas posições disputariam, mais tarde, cargos eletivos locais buscando capitalizar os benefícios presumivelmente gerados por sua gestão à frente dos serviços correspondentes. Em tese, a gestão privada dos serviços seria um fator de melhoria dessa relação, ao eliminar a interferência política. Cabe, todavia, perguntar se essa assimetria se origina apenas do caráter estatal da empresa de infra-estrutura ou se o porte e a complexidade dos serviços envolvidos não seriam por sua própria natureza elementos de concentração de poder. Estruturas fortes e bem organizadas com ação sobre o território e provedoras de serviços altamente disputados provavelmente são mais influentes que muitas prefeituras e mesmo entidades estaduais quaisquer que sejam seus controladores, estatais ou privados. E nessa perspectiva, a formação de conglomerados de múltiplas funções, viria apenas a agravar essa tendência. Se já era difícil articular a ação dos prestadores setoriais de serviço público, a regulação de multi-utilities é uma tarefa para a qual nem os países de maior tradição reguladora estão preparados. No ordenamento institucional anglo-saxão – na origem dos sistemas de regulação hoje implantados no Brasil – são consideradas duas situações típicas de enquadramento: i) das atividades competitivas, sobre as quais os eventuais abusos de monopólio seriam cobertos pelos respectivos sistemas de prevenção – como o CADE, no caso brasileiro - ; ii) das atividades inerentemente organizadas na forma de monopólio – como os sistemas de infra-estrutura – para as quais a inibição de abusos seria garantida mediante entidades reguladoras específicas. Essa divisão entre atividades competitivas e inerentemente monopolistas está na base dos sistemas institucionais norte-americano e britânico que, em larga medida, têm servido de base para a construção dos chamados “marcos regalórios” de outros países. Na origem daqueles sistemas se reconhecia a impossibilidade de acolher determinadas atividades no arcabouço institucional das atividades econômicas Um dos requisitos básicos para que a regulação de um serviço público seja eficaz é a especificidade de escopo das atividades reguladas. Uma concessionária de serviço de energia elétrica, por exemplo, é mais controlável que uma mista de energia elétrica e gás encanado, uma vez que a segunda domina a oferta tanto do energético principal como de seu possível substituto. Análises de pesquisadores ligados ao Institute of Fiscal Studies britânico (Bishop, Mayer e Kay, 1995a e 1995b; Bishop e Kay, 1998); sobre o processo de regulação daquele país nos anos 80 e 90 mostram que quando ocorre diversificação de escopo, a missão do regulador setorial é fortemente dificultada. A dificuldade decorre principalmente do fato que a empresa prestadora de serviços de vários escopos tenderá a subsidiar sua entrada em nichos competitivos de mercado às expensas da renda extraordinária auferida na exploração dos segmentos em que tem mercado cativo. E o regulador setorial – limitado por definição ao escopo estritamente afeto a sua competência – é desprovido de instrumentos de controle que impeçam essa prática. Dessa maneira, a empresa tende a uma dominação horizontal de mercado, em uma porção definida de território, dentro da qual tende a

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eliminar a competição em todos os serviços públicos para os quais se habilita. Esse tipo de monopólio, não coberto pela competência do regulador setorial, também não é tipificado na esfera dos sistemas de defesa da concorrência. Estes têm como prática inibir a concentração de mercados específicos e os processos de verticalização, que se traduzem na dominação de diferentes elos de uma mesma cadeia produtiva. Mas a formação de monopólios sobre serviços urbanos ou regionais de múltiplas funções públicas não caracteriza nenhuma dessas duas situações: do ponto de vista de cada escopo isolado não chega a ter dominação de mercado, pois esta é caracterizada segundo grandes agregados macro-regionais ou mesmo em nível nacional; do ponto de vista da cadeia produtiva, a dominação também não se verifica, pois o mercado cativo se forma sob funções paralelas e de escopo diversificado. Define-se uma forma particular de abuso comercial até agora muito pouco considerada na estruturação dos sistemas setoriais e, menos ainda, nas competências de entidades regionais e locais responsáveis pelo desempenho do conjunto dos serviços públicos em sua s jurisdições. As políticas regionais e urbanas têm ignorado, na formulação de seus objetivos e instrumentos, o enorme domínio que poderão ter as empresas privadas de infra-estrutura sobre a estruturação das cidades, a justiça social e a qualidade de vida urbana. A velha Light dos anos 20 definiu, em São Paulo, toda a estruturação futura da metrópole ao longo dos eixos dos rios Tietê e Pinheiros, incluindo os grandes vetores de crescimento a sul e sudeste a partir dos quais se originam as pressões urbanas sobre as represas Guarapiranga e Billings. Esta última foi palco, há alguns meses, da demolição de casas humildes construídas em sua área de proteção. Entre os negócios imobiliários da Light, a parte o domínio sobre as valorizadas terras ao longo do canal do rio Pinheiros, a empresa teve participação privilegiada na estruturação dos bairros dos Jardins, a partir do controle de traçado das linhas de bonde e da associação com os loteadores ingleses da época. Além disso, como senhora da gestão sobre as águas metropolitanas, a Light administrava os usos para geração hidrelétrica junto com o controle de inundações da região, o que caracterizava um evidente conflito de prioridades, uma vez que o ideal do controle de inundações é manter os reservatórios o mais possível vazios, com máxima capacidade de armazenar vazões de cheia, enquanto do ponto de vista da gestão energética, o ideal é mantê-los cheios o maior tempo possível, para maximizar seu potencial energético. As enormes inundações que assolaram São Paulo na época da Light e a herança desse padrão tecnológico sobre os até hoje graves problemas estruturais de drenagem urbana na metrópole, não deixam dúvidas quanto à assimetria de prioridades. Não se trata agora de reavivar as velhas arengas anti-Light ou de identificar o capital estrangeiro como detentor de uma suposta maldade intrínseca, maior que a dos nacionais. A empresa estava em seu papel de proporcionar a maior rentabilidade possível a seus acionistas e a grande omissão foi a dos poderes públicos, especialmente os locais, que não foram capazes de estabelecer regras que harmonizassem a ação setorial e a estruturação dos sistemas regional e urbano da metrópole. No modelo institucional que hoje se define no país, grande parte desse papel de harmonização entre interesse público e privado é atribuído às entidades reguladoras setoriais. Para que esse papel seja efetivamente cumprido, no entanto, é preciso que essas entidades sejam adequadamente articuladas com as instâncias de planejamento e gestão urbana e setorial e que estas, por sua vez sejam dotadas de instrumentos eficazes para exercer seu papel de ordenação do território. Os poderes públicos municipais e as entidades metropolitanas e regionais foram fortalecidos segundo os princípios de descentralização da Constituição de 1988. No entanto ainda não se estabeleceu uma política urbana nacional articulada com a nova institucionalização dos setores de infra-estrutura. Dentro dessa política, é preciso que os poderes sejam reequilibrados e que a lógica urbano regional possa prevalecer, dentro de suas jurisdições, sobre as setoriais. Isso inclui uma visão menos dogmática acerca das virtudes e defeitos dos modelos de gestão estatal ou privada dos serviços, abrindo a perspectiva de convivência entre diferentes alternativas segundo as efetivas necessidades de cada caso. O exemplo da Sabesp, em São Paulo, é prova viva de que uma entidade para-estatal pode ser eficiente e cumprir seus objetivos sociais, longe de qualquer manipulação política. O conceito de entidade reguladora ainda não está claramente definido para nenhum dos setores de serviço de utilidade pública no Brasil. Basicamente, uma entidade reguladora pode ser de caráter reativo ou pró-ativo, dependendo de como venha a absorver ou não iniciativas de planejamento e gestão típicas da ação pública (Williams et al., 1998). Uma entidade reativa caracteriza-se por restringir suas ações à administração de possíveis conflitos entre prestador e consumidores do

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serviço, não absorvendo entre seus atributos um papel de salvaguarda do interesse público difuso, que incluiria tanto consumidores como não consumidores do serviço regulado. Uma estrutura de regulação pró-ativa, em contraposição, seria um quase substituto dos sistemas estatais de planejamento setorial, tendo como função central resguardar o caráter público dos serviços regulados, que inclui a grande parcela de não consumidores que hoje não integram – ou não são reconhecidos como se integrassem – o rol de usuários dos serviços ofertados. A agenda de pesquisa sobre os serviços de utilidade pública e sua regulação, assumida por redes acadêmicas de pesquisa articuladas com entidades civis, pode ter um papel central na estruturação de sistemas reguladores articulados com as políticas urbana, social e ambiental de interesse da maioria. Este papel é associado à capacidade dessas instituições em avaliar estratégias e conceitos de desempenho a partir de um ponto de vista social e ambiental mais amplo, além dos limites estritos da eficiência setorial e da satisfação imediata da satisfação dos usuários atuais. Mais adiante neste texto algumas pistas sobre a possível relação entre a conectividade dos serviços em rede e a segregação social – ainda baseadas em dados incompletos – são analisadas e a partir delas é proposta uma agenda básica de pesquisa. Essa agenda apoiaria as especulações teóricas sobre conectividade e eficácia social da oferta, na perspectiva de um sistema de informações amplo e socialmente controlado sobre os serviços. Especulações sobre conectividade e segregação na escala da cidade A cobertura dos serviços públicos em rede na Região Metropolitana de São Paulo tem correspondido, como regra, ao padrão espacial de distribuição de renda na Metrópole. A Figura 1 mostra a concentração de domicílios de menor renda na periferia da Região metropolitana, deixando claro um padrão de localização periférica da pobreza, diferente dos casos de cidades americanas cujas áreas centrais degradadas se contrapõem a subúrbios de alta renda. Figura 1. Região Metropolitana de São Paulo. Distribuição espacial dos domicílios de baixa renda, como percentual do

total de domicílios urbanos. 1991. Não é objetivo deste Texto discutir os processos de formação de novas centralidades e de relativa

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degradação do centro histórico da Metrópole. Esses processos de fato existem, mas não chegam a alterar o padrão predominante de expansão centrífuga da pobreza e de localização dos estratos de maior renda nas áreas centrais da mancha urbana. Na Figura 2 são destacadas quatro áreas agregadas de interesse para a análise intra-urbana por suas características marcantes: (i) o Centro Histórico do Município de São Paulo, que inclui os antigos bairros industriais de início deste Século, nos quais já são muito poucas as atividades industriais; (ii) o Centro Expandido, a sul e sudoeste do Centro Histórico, que concentra a maioria dos bairros residenciais de renda média alta e alta e a maioria do comércio e serviços modernos de toda a Metrópole; (iii) a Zona Sul da cidade de São Paulo, que emerge como a localização privilegiada como centro para os negócios globalizados no Século 21 e que ainda abriga uma importante mas declinante área industrial; (iv) a área do ABC, que inclui as grandes concentrações industriais dos municípios de Santo André, São Bernardo e São Caetano.

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Figura 2. Região Metropolitana de São Paulo. Principais áreas centrais e agregações espaciais selecionadas

No que respeita a cobertura de serviços básicos como água e energia elétrica, as tendências a uma aparente universalização fazem suas representações físicas relativamente pouco relacionadas com as de renda. Como discutido um pouco adiante, a medida de conectividade desses serviços tem a ver mais com o acesso efetivo a capacidades ofertadas do que com a existência ou não de conexões domiciliares. Mas no que respeita a infra-estrutura relativamente mais sofisticada, como telecomunicações, a distribuição de cobertura tende a ser marcadamente desigual sobre a mancha urbana. O mapa da Figura 3 dá uma idéia aproximada dessa desigualdade, ao mostrar a concentração de terminais de telefonia fixa nas áreas centrais. Por enquanto não dispomos de maiores informações sobre sistemas mais sofisticados – como cabeamento de fibra ótica ou mesmo a rede arterial de troncos telefônicos. Por isso a análise sobre infra-estrutura de telecomunicações é ainda bastante incipiente, em que pese a clara concentração que se pode depreender da concentração de terminais. Isso confirma nossa hipótese de que, quando em um estágio ainda baixo de oferta em relação ao todo territorial de referência, a conectividade praticamente corresponde à cobertura, como proporção de domicílios conectados. No entanto, quando o nível de oferta se expande, o indicador de cobertura mostra-se insuficiente para medir a conectividade real de cada área à rede considerada.

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Figura 3. Região Metropolitana de São Paulo. Conexões de telefone residencial por 100 habitantes.

A cobertura dos serviços públicos de energia elétrica e de saneamento na RMSP mostra, no início dos anos 90, uma tendência aparente a universalidade. No que respeita ligações à rede de energia elétrica, cerca de 92% dos domicílios metropolitanos estavam conectados em 1991, o que implica uma quase universalidade se consideradas desconexões temporárias e algumas áreas legalmente excluídas (em parte atendidas por ligações clandestinas, principalmente em zonas de proteção a mananciais). No que respeita a rede de abastecimento de água, os indicadores médios de cobertura apontam para a mesma tendência, ainda que de forma menos enfática que para a rede de energia elétrica. Com uma cobertura média geral de 88,5% em 1991 as conexões de água ainda eram relativamente escassas na periferia da metrópole2, como mostrado na Figura 4. E no caso da rede de esgoto, os movimentos em direção à universalidade não eram tão claros em 1991, mas o mapa de cobertura (Figura 5) segue as mesmas tendências observadas para a água em termos de concentrar a cobertura nas áreas mais ricas.

2 Para 1998, o Relatório Anual da concessionária estatal paulista de saneamento básico (Sabesp, 1999) declara que 100% dos domicílios urbanos da RMSP já estão ligados à rede de abastecimento de água e 80% conectados a rede coletora de esgoto.

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Figura 4. Região Metropolitana de São Paulo. Ligações à rede de abastecimento de água, em % de domicílios. 1991.

Figura 5. Região Metropolitana de São Paulo. Conexões à rede de esgotamento sanitário, em % de domicílios. 1991.

Os indicadores relativos a cobertura de eletricidade, água e esgoto em São Paulo mostram duas características marcantes da oferta de serviços públicos em rede na cidade: (i) a maior conectividade aparente dos sistemas diretamente relacionados à produção e ao consumo de bens de mercado – por exemplo, eletrodomésticos – com respeito à de sistemas mais estritamente ligados à reprodução social – água, até certo ponto, esgoto mais claramente; (ii) para o serviço menos generalizado – esgoto – existe uma clara correlação entre as áreas de concentração de pobreza e de menor cobertura. Nenhuma destas observações é novidade e em grande parte poderiam ser emitidas por

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qualquer pessoa minimamente informada sobre a cidade. Mas elas ainda são importantes, não tanto pelo que revelam, mas pelo que não mais revelam à medida que uma aparente universalidade – baseada na cobertura – emerge. Se mostrássemos um mapa da cobertura da rede de energia elétrica sobre a mancha urbana, análogo aos dos outros sistemas, o resultado seria uma mancha homogênea sem diferença entre os vários distritos. Entretanto, mais do que uma tendência a igual conectividade, ele mostraria que essa forma de representação da realidade já não é suficiente para revelar as diferenças existentes entre as áreas da cidade. Várias avaliações feitas no passado sobre pobreza urbana e segregação em países em desenvolvimento foram baseadas em indicadores de cobertura – especialmente das redes de água e esgoto – com relativa precisão. Porém, quando a oferta dos serviços atinge um nível mais elevado de cobertura básica, esses indicadores já não são mais suficientes para representar o caráter excludente dessa oferta. A Figura 6 mostra o esquema da rede adutora metropolitana, sendo os dois principais sistemas produtores – cantareira a norte, e Guarapiranga a sul – marcados com um círculo. Esses dois sistemas produzem respectivamente 33 e 12 m3/s de uma produção metropolitana total em torno de 59 m3/s (Sabesp, 1996). Em que pese o caráter esquemático do desenho, é possível identificar claramente um sistema principal de adução que forma aproximadamente um conjunto de anéis concêntricos em torno do centro histórico e um outro braço principal, também apresentando alguma redundância, ao longo do vetor sul-sudeste da Região Metropolitana. Esta redundância de adução, representada por redes arteriais paralelas, identifica na prática as áreas da mancha urbana servidas por múltiplos sistemas produtores, menos sujeitas à intermitência de abastecimento. Por outro lado, as áreas cobertas por derivações simples, originadas nos nós periféricos dos sistemas principais, estariam muito mais vulneráveis à escassez, uma vez que são univocamente vinculadas a uma única saída ou a um sistema secundário de produção3. Figura 6. Região Metropolitana de São Paulo. Esquema do Sistema Adutor Metropolitano.

A comparação entre o esquema do sistema adutor e o mapa da cobertura de ligações de água na Região Metropolitana (Figura 4) mostra que todos os distritos periféricos com baixa cobertura estão localizados em zonas de derivação secundária do sistema arterial principal. Mas essa relação não é recíproca: algumas das derivações secundárias estão localizadas em áreas bem cobertas quanto à proporção de domicílios ligados, sugerindo a possibilidade de interrupções mais freqüentes no abastecimento. De fato, os relatórios da Sabesp (1996) confirmam essa hipótese para as áreas sujeitas a cortes sistemáticos de abastecimento entre 1994 e 1997 (previsão). Enquanto as áreas mal

3 No final de 1998 a Sabesp conseguiu eliminar os rodízios de abastecimento na RMSP. Mas este fato – louvável – não desqualifica os pontos principais desta análise, no sentido de que as áreas periféricas continuam estruturalmente mais vulneráveis à escassez do que as centrais.

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cobertas das periferias extremas – com menos de 70% de domicílios ligados – são mais sujeitas a cortes sazonais, as áreas relativamente meais bem cobertas localizadas nas periferias sul, oeste e norte dos principais anéis do sistema adutor são aquelas que sofreram intermitência ao longo de todo o ano. Estas indicações preliminares, ainda que não conclusivas, esclarecem a necessidade metodológica de se levar em conta tanto a cobertura como as capacidades de distribuição arterial para uma avaliação mais consistente da conectividade das redes urbanas de infra-estrutura. De volta ao caso da energia elétrica – cuja universalidade foi aparentemente atingida – a análise de consumo por tipo de uso também mostra diferenças importantes nas tendências de oferta relativa e absoluta de capacidades na mancha urbana. Indicadores de conexão e consumo em cinco diferentes agregações dentro da RMSP são organizados na Tabela 1. As agregações consideradas são (ver Figura 1 para localização): (i) a área metropolitana como um todo, incluindo seus 39 municípios; (ii) o Município de São Paulo; (iii) o Centro Histórico do Município de São Paulo; (iv) o Centro Expandido do MSP; (v) a Zona Sul do MSP; (vi) o ABC paulista, na Região Metropolitana de São Paulo. Tabela 1. São Paulo –agregações selecionadas. Consumo e ligações de energia elétrica. 1987-1996.

Ligações (unidades) Consumo (MWh) 1987 1991 1996 1987 1991 1996

Região Metropolitana SP 3.602.306 4.071.850 4.803.429 32.181.914 35.301.510 39.626.096 Residencial 3.208.402 3.624.532 4.279.829 7.799.529 9.599.262 12.522.619 Comércio e serviços 315.290 363.492 438.369 4.411.533 5.230.306 7.395.400 Industrial 58.280 60.560 57.385 16.429.138 16.403.845 15.440.662 Outros 20.334 23.266 27.846 3.541.714 4.068.097 4.267.415 SP Município 2.479.570 2.717.653 3.089.204 18.278.632 20.038.804 22.116.571 Residencial 2.188.019 2.396.102 2.725.037 5.574.222 6.660.323 8.369.887 Comércio e serviços 238.373 267.546 312.586 3.596.306 4.168.965 5.639.626 Industrial 42.352 41.847 37.591 6.785.470 6.609.150 5.602.428 Outros 10.826 12.158 13.990 2.322.634 2.600.366 2.504.630 SP Centro Histórico 126.459 129.206 139.325 2.060.849 2.190.410 2.277.308 Residencial 85.299 86.918 95.121 204.315 234.228 273.857 Comércio e serviços 32.020 33.509 36.769 455.113 515.380 575.625 Industrial 8.180 7.685 6.707 1.024.283 1.028.918 765.702 Outros 960 1.094 728 377.138 411.884 662.124 SP Centro Expandido 457.326 505.057 543.519 4.916.541 5.280.383 5.466.517 Residencial 377.660 416.156 437.564 1.315.411 1.543.878 1.787.264 Comércio e serviços 71.497 81.150 94.113 1.702.393 1.850.273 2.325.420 Industrial 5.863 5.182 4.126 961.477 923.532 728.892 Outros 2.306 2.569 7.716 937.260 962.700 624.941 SP Sul 460.876 533.741 621.799 3.487.308 3.941.415 4.317.879 Residencial 416.840 483.687 565.222 1.021.350 1.268.266 1.630.275 Comércio e serviços 35.441 40.958 49.036 525.823 664.819 991.433 Industrial 6.524 6.720 5.955 1.603.395 1.555.364 1.252.204 Outros 2.071 2.376 1.586 336.740 452.966 443.967 SP- ABC 459.531 526.030 622.287 7.047.820 7.269.609 7.803.002 Residencial 416.531 474.840 558.976 927.167 1.161.151 1.516.930 Comércio e serviços 34.289 42.087 53.851 343.990 454.274 690.962 Industrial 6.382 6.427 6.366 5.448.413 5.300.599 5.199.656 Outros 2.329 2.676 3.094 328.250 353.585 395.454 A série de gráficos abaixo mostra os movimentos do consumo para os principais usos da energia elétrica nas cinco agregações selecionadas. Para a Região Metropolitana como um todo, verifica-se um declínio no consumo industrial e um importante aumento de consumo para comércio e serviços, em paralelo ao residencial.

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Gráficos 2 a 7. São Paulo – agregações selecionadas. Consumo de energia elétrica 1987-1996.

As outras agregações selecionadas mostram diferentes tendências localizadas, que rompem com a idéia de aparente homogeneidade conectiva para o conjunto da Região Metropolitana. No Município de São Paulo os movimentos de relativo declínio no consumo industrial e aumento no consumo comercial e de serviços são mais acentuados que no conjunto da Região Metropolitana. No Centro Histórico, diferentemente do resto da cidade, o declínio do consumo industrial não é compensado por um correspondente aumento nos consumos comercial e de serviços, mas por aumento em outros

RMSP . Consumo (MWh).

02,000,0004,000,0006,000,0008,000,000

10,000,00012,000,00014,000,00016,000,00018,000,000

1987 1991 1996

Residencial Comércio e serviçosIndustrial Outros

SP Município. Consumo (MWh)

01,000,0002,000,0003,000,0004,000,0005,000,0006,000,0007,000,0008,000,0009,000,000

1987 1991 1996

Centro Histórico. Consumo (MWh).

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1987 1991 1996

Centro expandido. Consumo (MWh).

0

500,000

1,000,000

1,500,000

2,000,000

2,500,000

1987 1991 1996

SP Sul. Consumo (MWh)

0200,000400,000600,000800,000

1,000,0001,200,000

1,400,0001,600,0001,800,000

1987 1991 1996

SP ABC. Consumo (MWh).

0

1,000,000

2,000,000

3,000,000

4,000,000

5,000,000

6,000,000

1987 1991 1996

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usos, que incluem as consideráveis capacidades destinadas à operação das unidades nodais dos sistemas de trens metropolitanos subterrâneos (metrô) e de superfície. No centro Expandido, a primazia dos usos comercial e de serviços é enfatizada, mantendo-se as tendências anteriores de final dos anos 80. Na Zona Sul de São Paulo, que passa por profundas transformações de uso e de estratos de população residente, as tendências gerais do conjunto da RM são em linhas gerais reproduzidas, com maior intensidade no declínio do uso industrial e na escalada do comercial. Finalmente, nas grandes concentrações industriais de sudeste (ABC), o Gráfico 7 mostra um claro declínio no consumo industrial, mas de maneira nenhuma indica uma tendência de alteração radical, a curto prazo, na distribuição relativa das capacidades. Nas figuras 7 e 8, os mapas de crescimento dos consumos industrial e comércio / serviços nos anos 90 mostra a distribuição espacial do processo de relativo declínio da atividade industrial, em contrapartida ao crescimento dos setores de comércio e serviços no mesmo período. Figura 7. Região Metropolitana de São Paulo. Aumento no consumo de energia elétrica (1991-96) – uso industrial.

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Figura 8. Região Metropolitana de São Paulo. Aumento no consumo de energia elétrica (1991-96) – Comércio e serviços.

Muitas especulações podem ser feitas a partir do cruzamento destes indicadores com algumas das já visíveis mudanças na estrutura sócio-espacial da Região Metropolitana. Porém, no escopo deste texto e retomando a discussão metodológica sobre conectividade, as características mais importantes a serem destacadas são o caráter mutante dos perfis relativos de consumo nas diferentes zonas da RMSP e as grandes diferenças nas tendências específicas dessa mudança relativa em cada uma das agregações exemplificadas. Tanto no caso do abastecimento de água como no do fornecimento de energia elétrica, as idéias iniciais de conectividade associada ao número relativo de domicílios conectados foram consideravelmente alteradas quando considerados os indicadores de destinação de capacidades. As duas formas de avaliar a destinação de capacidade mostradas neste texto – uma pela leitura direta do sistema de distribuição arterial, outra pela categorização das destinações finais – no final levaram a uma aproximação indireta do perfil de distribuição das capacidades ofertadas na Metrópole. E a participação de cada zona particular da metrópole no conjunto das capacidades disponíveis é a medida de sua conectividade e, indiretamente, de suas potencialidades como locus das atividades mais modernas e como irradiadores dessa modernidade para as zonas adjacentes. Um monitoramento eficaz da destinação intra-urbana de capacidades dos sistemas de infra-estrutura deve apoiar-se nos dois tipos de informação exemplificadas neste texto: o lay-out dos subsistemas arteriais de distribuição – incluído o controle remoto de fluxos, quando aplicável – e indicadores de consumo final por tipo de usuário convenientemente desagregados. Até certo ponto, os indicadores mostrados nos dois casos exemplificados refletem as dificuldades de acesso a dados operacionais adequados. A prestadora de serviço de abastecimento de água – a Sabesp – ainda é uma empresa estatal e seus relatórios contém informações precisas sobre suas limitações e potencialidades tecnológicas sobre a mancha urbana metropolitana. O mapa da rede adutora é informação aberta ao público, assim como o são os cadastros de ligações de água e esgoto. As concessionárias de energia elétrica – hoje parcialmente privatizadas – informam o consumo com razoável detalhamento, de acordo com os padrões de informação vigentes no setor desde sua estruturação sob coordenação da Eletrobrás, mas não divulgam suas potencialidades e limitações no território. Já as concessionárias

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de telefonia – recentemente privatizadas e sempre gerenciadas sob um regime bastante opaco de tomada de decisões, em nome de suposta segurança do sistema – trata praticamente toda a informação operacional como de caráter estratégico e confidencial. Esta, porém, é apenas a situação de São Paulo, em um tempo particular – início de 1999 – e certamente será mudada à medida que o sistema de regulação se desenvolva e que, em conjunto com outros agentes de controle social, venha a eventualmente impor padrões de informação operacional mais transparentes que os até agora praticados. Esta situação é certamente distinta de país a país e algumas das dificuldades aqui relatadas são provavelmente desprezíveis nas situações em que o sistema de regulação imponha aos serviços regulados padrões de informação pública mais adequados. De qualquer maneira, fica claro que a abertura das informações operacionais e seus adequados tratamento e interpretação são pré-condições cruciais a qualquer avaliação consistente sobre a conectividade da infra-estrutura na escala da cidade e, indiretamente, à governabilidade urbana. Sob o modelo de oferta para-estatal setorializada, a destinação de capacidades de serviços públicos seria considerada, em larga medida, como uma variável passiva em relação aos principais cenários de desenvolvimento urbano. O caráter relativamente pacífico atribuído ao acesso a serviços de utilidade pública associado à oferta estatal, como proposto por Graham e Marvin (1994a), se não totalmente observado em termos de universalidade de acesso real, assim o era em termos de expectativas. A maioria dos planos urbanos e metropolitanos produzidos no Brasil até meados dos anos 90 consideravam a infra-estrutura e os serviços públicos como condições essencialmente passivas, no sentido de seguirem os processos de desenvolvimento urbano definidos segundo outros determinantes. A proposta de Plano Diretor de São Paulo de 1992, sob o Governo Municipal do Partido dos Trabalhadores, pela primeira vez considerou a infra-estrutura como um componente ativo no processo de desenvolvimento urbano. Respondendo a uma demanda específica do sistema de planejamento municipal4, um grupo de pesquisadores da USP identificou possíveis localizações com capacidade excedente de infra-estrutura, que viriam eventualmente a constituir zonas de adensamento preferencial no Plano Diretor (Silva, 1992). Mas mesmo naquele caso, o caráter eminentemente pró-ativo dos investimentos em infra-estrutura associados a ambiciosos interesses imobiliários não foi considerado, uma vez que a formação de poderosos sistemas de múltiplo escopo ainda não se afigurava como um cenário provável naquela época. As perspectivas hoje são outras. A análise do papel passado da Light anteriormente aos anos 40, combinada com as conquistas tecnológicas relativas ao controle integrado de capacidades de diferentes escopos, deixa antever novas formas de captura dos serviços e de segregação urbana. Se se deseja que um governo urbano – municipal, metropolitano ou micro-regional – tenha qualquer voz sobre esses processos, o monitoramento dos serviços e a articulação com reguladores setoriais emergem como pré-condições. Transformações do lado da demanda As transformações que a organização dos serviços em rede têm sofrido pelo lado da oferta geram diferentes impactos pelo lado da demanda. Alguns deles são imediatos e localmente detectáveis, outros são mediados por processos complexos em suas implicações tecnológicas e econômicas, não claramente definidos no território. Do caso de São Paulo pode-se considerar inicialmente três grupos de impactos detectados: (i) em escalas nacional e regional, afetando a estrutura da demanda basicamente em seu equilíbrio interno entre as diferentes categorias de usuários, retomando e modificando a dualidade entre produção capitalista e reprodução social (consumo); (ii) na escala urbana, ainda envolvendo alguma transformação na estrutura da demanda em termos da dualidade produção / consumo como observado na escala regional, acrescida de uma modificação profunda na destinação de capacidades de serviço entre segmentos específicos da demanda para consumo; (iii) independentemente da escala, uma alteração profunda no caráter subjetivo do serviço, devido a um maior nível de incerteza. Esta última tem mais a ver com a incerteza subjetiva sobre o direito ao serviço, que com o efetivo acesso a ele, desde que o modelo anterior de oferta estatal se bem não tenha atendido a todos, contribuiu para um sentimento de direito generalizado.

4) São Paulo, Município – Secretaria Municipal de Planejamento. Demanda dirigida pela equipe técnica da SEMPLA a grupo coordenado pelo Laboratório de Pesquisa em Transporte – LPT, da Escola Politécnica da Universidade de São Paulo, com participação do Núcleo de Pesquisa em Informações Urbanas, do Departamento de Engenharia Hidráulica e Sanitária e do Departamento de Engenharia de Eletricidade, da mesma Universidade.

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No plano das grandes transformações econômicas e tecnológicas em escalas nacional e regional, uma importante novidade dos serviços privatizados que passou relativamente despercebida no Brasil até a crise cambial de janeiro de 1999, é o vínculo indireto das tarifas de serviços públicos a moedas estrangeiras. Um dos fundamentos da política econômica brasileira desde 1994 tem sido a estabilidade cambial, que foi seriamente atingida em janeiro de 1999, quando a o real sofreu um violento ataque especulativo. Um dos efeitos da desvalorização tem sido o aumento das tarifas de serviços públicos, mesmo no caso da energia elétrica, cuja principal modalidade de geração – correspondente a cerca de 95% da capacidade instalada nacional – ainda é hídrica, teoricamente independente de insumos estrangeiros. As pressões para a geração térmica são enormes, e toda a estrutura tarifária da energia elétrica no Brasil tem sido gradativamente adequada a um padrão de oferta térmica, a despeito da participação insignificante desse modo de geração nas capacidades físicas até agora produzidas. Nos casos de telecomunicações, gás e – em menor escala – água, as tarifas também têm subido para compensar a desvalorização cambial, a despeito da inflação interna manter-se baixa, deixando claro o atrelamento das novas estruturas tarifárias aos interesses de capitais estrangeiros agora controlando parte substanciais dos ativos e da operação dos serviços. Em resumo, essas transformações implicam tarifas mais altas e menos previsíveis, uma vez que o mercado de câmbio é uma das áreas preferidas da especulação financeira global. Um segundo processo importante, ainda em macro-escala, é o mercado altamente concorrido de serviços públicos no atacado. A competição por tarifas mais baixas no mercado atacadista tem se acirrado entre os grandes consumidores, uma vez que as tarifas praticadas pelos operadores refletem custos marginais de exploração diferenciados. As grandes diferenças de custo marginal em geração hidrelétrica são bem conhecidas dos operadores do setor, uma vez que cada unidade geradora tem uma produtividade específica condicionada a características topográficas e hidrológicas particulares. Sob o modelo de oferta estatal, os custos marginais das diferentes unidades geradoras era equalizado nos grandes sistemas regionais de transmissão integrada, resultando em custos marginais médios válidos como base para toda a estrutura tarifária nacional. Com a privatização observa-se uma disputa acirrada pelos melhores potenciais – e menores custos marginais – mas este jogo competitivo é restrito aos consumidores com mais de 10MW de capacidade instalada, em tensão superior a 69kV. Em resumo, o mercado é aberto para os grandes consumidores. O resultado dessa assimetria na disputa pelos melhores potenciais é o aumento de preço em quase 320% nos últimos cinco anos para os consumidores na faixa inferior a 30kWh mensais, contra um decréscimo de aproximadamente 16% nas tarifas pagas pelos consumidores na faixa de 1100 kWh mensais. A figura 8, que segue, mostra a variação de preço para a área coberta por uma três grandes operadoras privadas do estado de São Paulo, a “Elektro”, de julho de 1994 a agosto de 1999, descontada a taxa de inflação de 69,26% no período. Gráfico 8. Variação da tarifa de energia na área de operação da “Elektro”- São Paulo, 1994-99. Fonte: ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica. Apresentado pelo jornal ESP (1999). Ambos estes processos de grande escala – atrelamento cambial indireto e captura de melhores potenciais por grandes consumidores – são de difícil detecção em escala urbana e pouco entendidos em seu papel de pressão sobre o varejo, tanto pelo usuário comum como pelos meios de

Variação de tarifas 1994-99 (%).

-500

50100150200250300350

30 50 100 200 300 400 500 700 900 1100

consumo (kWh/mês)

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comunicação. Eles são geralmente considerados como variáveis externas, sem uma clara relação com o dia a dia da oferta e da demanda na cidade. Mas eles de fato condicionam uma nova estrutura de demanda, muito mais seletiva economicamente do que antes, com profundos impactos regionais e locais. E eles são indicadores fortes de que uma possível redistribuição de poder entre os lados da oferta e da demanda na gestão dos serviços não implica em uma automática perda de poder por parte dos grupos sociais que dominam o sistema. Os agentes mais fortes – por exemplo, os grandes consumidores – continuam poderosos em qualquer modelo de gestão, seja pela manipulação de posições chave por trás do pano, seja abertamente organizados em poderosas associações pelo lado da demanda. Na escala urbana, o impacto da reorganização da oferta tende a agravar tanto a fragmentação espacial como a segregação social, caso formas efetivas de controle social não venham a limitar a lógica estritamente comercial que hoje prevalece. Os operadores privados tendem a acomodar melhor as necessidades de segmentos específicos da demanda, que podem ter pacotes de serviços especialmente adequados para suas necessidades. Os grupos de elite hoje experimentam, em seus enclaves, padrões de serviços comparáveis àqueles das grandes cidades dos países capitalistas avançados. Até certo ponto, a emergência de maior flexibilidade das redes, de controles interativos e de práticas definidas localmente – detectadas em áreas de residência de rendas média alta e alta – sugere alguma semelhança, ainda que em escala muito menor, com o caso britânico como descrito por Guy e Marvin (1996). Para a maioria não pertencente à elite, porém, a estrutura de oferta mais orientada à demanda continua a refletir – e de certa forma a agravar – as assimetrias estruturalmente excludentes da sociedade brasileira. A desregulação do transporte público municipal –essencialmente ônibus – que tem lugar na cidade de São Paulo ao longo dos últimos três anos, por exemplo, tem transformado o tráfego urbano em um caos completo, com o encolhimento das principais linhas estruturais e crescimento descontrolado da oferta de peruas (vans, kombis) precariamente adaptadas para o serviço de passageiros, congestionando a já saturada rede viária. O custo mais alto dessa circulação caótica é pago pelos que vivem mais longe das principais áreas de emprego, que são exatamente os mais pobres. No que respeita os serviços de telefonia, as chamadas classes “C” e “D” foram agraciadas com um modelo de telefone celular pré-pago – à base de cartões magnéticos – que dispensa os potenciais usuários de apresentar documentos formais de emprego e endereço, exigidos para as assinaturas convencionais de telefones fixos e móveis pós-pagos. De acordo com dados do Instituto de Defesa dos Consumidores de São Paulo (GM, 1999), as tarifas de telefones celulares pré-pagos são até 278% mais caras que as básicas e 438% que as promocionais de telefones celulares convencionais em São Paulo, e ainda mais quando comparadas às de telefones fixos. Tem sido observada, como uma tendência emergente entre usuários de baixa renda tentando sobreviver na periferia do sistema econômico formal, a aquisição de telefones celulares exclusivamente utilizados para o recebimento de chamadas de seus potenciais clientes nas faixas de renda mais alta. Para água, esgoto e eletricidade – a parte a reestruturação geral da demanda comentada para o caso da energia elétrica – os fatos mais marcantes ligados à nova organização dos serviços são relacionados à progressiva eliminação dos subsídios cruzados, a partir de um conceito de justiça distributiva que entende ser a cobrança de custos reais dos serviços supridos a cada usuário o melhor meio para contra-arrestar os desequilíbrios do modelo anterior de oferta estatal. Com base nesse conceito, as chamadas tarifas sociais dos serviços, que eram obrigatórias nas áreas periféricas mais pobres, têm sido eliminadas bruscamente para o serviço de energia elétrica e gradualmente para os de água e esgoto. Uma série de outros possíveis sintomas de exclusão do acesso a serviços públicos em rede poderia ser mencionada, mas de maneira geral estes não foram sistematizados até agora. Todas essas mudanças convergem para novas formas de exclusão não tão claramente legíveis como a absoluta e ostensiva ausência de cobertura. A exclusão ostensiva, ainda que algumas vezes apontada como uma ameaça real de algumas alternativas específicas de organização da oferta, não é provável como uma tendência geral tendo em vista o estágio atual de desenvolvimento sócio-econômico em São Paulo e na maioria das cidades brasileiras. A exclusão em suas novas formas parece ser menos facilmente detectável, mas não menos devastadora que a pura e simples ausência de cobertura. O ponto comum entre as diferentes conseqüências da reestruturação da oferta em serviços em rede, do ponto de vista do usuário urbano, tem sido um grau mais elevado de incerteza sobre as condições

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de acesso. Em geral, os piores efeitos da reestruturação da oferta têm recaído sobre os mais pobres, que sofrem de uma mudança abrupta em seus padrões presentes e na perspectiva futura de conexão aos serviços públicos. Mas também os estratos médios e de renda elevada têm sofrido da fragmentação e da incerteza na estrutura de oferta, como por exemplo a desordem de conexões em telefonemas de longa distância devido a problemas na tarifação separada de diferentes operadoras e a desastrosa desregulação no sistema de ônibus urbanos dando origem a uma caótica e onipresente frota de transporte clandestino na cidade. A diferença está em que para a elite a incerteza é associada a um sentimento de distorção transitória ao longo de um processo de melhoria, enquanto para o pobre, a incerteza decorre de uma mudança abrupta em sua perspectiva de acesso ao serviço. Ao longo da transição, ricos e pobres podem encontrar algumas plataformas comuns de cobrança e reclamação relativas à nova organização da oferta dos serviços, mas a médio prazo a emergência da contradição estrutural é inevitável. Do ponto de vista do pobre, o sentimento subjetivo de incerteza tem a ver com a ruptura do caráter público dos serviços, anteriormente associada com o sistema de oferta estatal. Apesar do caráter autoritário e excludente da maioria dos serviços concedidos a operadores estatais, vários movimentos sociais tiveram lugar com base nos direitos formais de acesso aos serviços públicos. Ainda que na prática fossem socialmente ineficazes e excludentes, as concessionárias estatais sempre reconheceram e reasseguraram, em teoria, o direito de todos receberem serviços adequados, mantendo uma perspectiva subjetiva de inclusão. Isto é similar ao que Santos (1998) referiu-se como uma exclusão pré-contratual do contrato social, que sempre envolve uma expectativa futura de inclusão, a despeito de ser na prática ineficaz. O tempo de espera para uma linha de telefone em São Paulo podia variar de dois a quatro anos dependendo da localização específica na cidade e podia ser ainda mais – ou infinito – nas periferias urbanas mais distantes. Para conexões de água e energia elétrica, as extensões provisórias das redes capilares de distribuição se tornariam definitivas, prejudicando qualidade e quantidade dos serviços ofertados. Mas em todos esses casos o direito teórico de acesso adequado para todos não seria questionado, independentemente da capacidade desses usuários pagarem pelo custo dos serviços. Agora esse quadro está profundamente alterado. Além das restrições ao acesso objetivo – que não têm sido de maneira alguma superadas sob o modelo de oferta privada – o acesso subjetivo representado por um direito social de acesso amplamente reconhecido tem sido rompido pela estrutura reguladora presente dos serviços privatizados, essencialmente baseada em uma relação dual produtor /consumidor, sendo o não consumidor desconsiderado na representação. De novo recorrendo ao arcabouço teórico de Santos (1998), o caráter subjetivo desta exclusão teria agora se alterado para pós-contratual, sem expectativa de inclusão futura. As cláusulas subjacentes do contrato social que no passado garantiriam a inclusão potencial não são mais eficazes e a mesma pessoa passa de uma condição de exclusão pré-contrato para uma pós-contrato, sem nunca ter passado pela condição de inclusão.

No que respeita a melhor sustentabilidade ambiental da gestão da demanda, como apontado por Guy e Marvin (1996) para a Grã-Bretanha, este é possivelmente um dos desdobramentos positivos da redistribuição de peso relativo entre oferta e demanda que pode contribuir para o fortalecimento de novas formas emergentes de controle social sobre serviços públicos em rede. Políticas e programas específicos de gerenciamento da demanda, especialmente focados em tecnologias de baixo consumo para energia elétrica e água têm sido discutidas e implantadas no Brasil desde início da década de 1980. Mas o caráter ambíguo das concessionárias estatais de serviços públicos – agindo parte como guardiães formais do interesse público e parte como empresas buscando máxima eficiência econômica - refletiu-se em ambigüidade sobre os programas de gerenciamento da demanda em geral. No início dos anos 80 uma série de projetos de pesquisa e desenvolvimento de componentes de baixo consumo de água foi apoiada pelo BNH, que na época representava o braço executivo federal nas políticas de habitação e saneamento básico, e vários sistemas e componentes de baixo consumo foram desenvolvidos e testados com sucesso, como por exemplo, as bacias sanitárias de descarga reduzida. Mas o caráter ambíguo do apoio oficial a essas iniciativas fez com que a maioria delas permanecesse na forma de relatórios técnicos e protótipos, sem efetiva disseminação. No ocaso do modelo de oferta estatal, em meados dos anos 90, observou-se uma forte retomada das tecnologias para conservação e uso racional da água, sob uma ótica de gestão da demanda, agora baseada em um claro reconhecimento de que esse processo envolve partes em conflito. A estratégia geral do Programa Nacional de Combate ao Desperdício de Água (Silva et al., 1998) baseia-se em uma abordagem ampla da conservação e em uma aliança aberta entre usuários residenciais de água

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e fabricantes de componentes de baixo consumo, com apoio indireto das agências de gerenciamento de recursos hídricos. O claro reconhecimento de interesses comuns e a celebração de alianças táticas com segmentos específicos do capital têm um grande potencial de benefício a grupos sociais vulneráveis, no contexto da gestão da demanda. Mesmo que a lógica de fundo da conservação de capacidades de infra-estrutura tenda a ser orientada para inibição do consumo dos usuários que pagam menores preços marginais – geralmente os residenciais pobres e usos públicos – a existência de frentes estratégicas comuns com frações dos agentes mais poderosos pode promover uma restruturação mais equilibrada de forças entre os diferentes segmentos da demanda urbana e, indiretamente, resgatar o caráter coletivo da infra-estrutura pública. Esse caráter coletivo quando aplicado às condições de acesso, a mais da dualidade produtor / consumidor, implica que cidadãos – usuários ou não – precisam ser organizados em entidades civis legitimadas para representá-los em estruturas decisórias nacionais, regionais e locais assim como em ações civis públicas. De acordo com o ordenamento institucional brasileiro, ações civis públicas somente podem ser propostas ou pelo Ministério Público ou por associações civis reconhecidas. Se um indivíduo inicia uma ação sobre seus direitos relativos a um serviço público, esta será considerada uma ação privada, a ser julgada de acordo com o já bastante obsoleto Código civil de 1917. Sem entrar em maior detalhe sobre o sistema legal brasileiro, a questão substantiva – provavelmente comum a vários países experimentando processos semelhantes de reestruturação econômica – é a transferência dos serviços públicos em rede de uma inserção predominantemente pública para uma essencialmente privada. E isso implica, recorrentemente, a necessidade de novas formas de organização coletiva da demanda. É nesse contexto que os sistemas de informação independentes e tecnicamente consistentes sobre os serviços em rede emergem como instrumentos chave de um novo controle social. Agenda básica de pesquisa. A informação como elemento de controle social A articulação e equilíbrio entre os sistemas públicos de regulação dos serviços e de gestão urbano regional é condição necessária para que as emergentes empresas de múltiplo escopo não venham a transformar-se em novos polvos, que com os poderosos dispositivos atuais de controle de fluxo, transformariam o caso da velha Light em jogo de amadores. A gestão informatizada da comercialização já dispõe, por exemplo, de tecnologia para unificar medições dos principais serviços entregues – água, energia elétrica, telefone – e isso traz enormes economias de custo (e dispensa de mão-de-obra) para os prestadores de serviço. A gestão integrada permite também definir vetores preferenciais de atendimento nos quais uma oferta privilegiada de capacidades, associada a facilidades de transporte urbano e acesso viário viabiliza empreendimentos de alta concentração como centros comerciais e de serviços. Tudo isso apoiado por sistemas de informação eficazes e não plenamente descortinados ao público cria uma assimetria de poder sem precedentes, em favor dos controladores da oferta de infra-estrutura e serviços urbanos. A oferta desses serviços deveria idealmente subordinar-se a uma disciplina comum de ordenamento urbano, que nunca ocorreu por vários motivos. Dentre eles se destacam a não coincidência de âmbitos de controle sobre os sistemas (município x estado x união, quando públicos) e a assimetria entre o poder decisório setorial e o regional urbano. Este é o caso da pequena prefeitura contra uma grande concessionária – estatal, para-estatal ou privada, não importa – de serviços públicos. A ressalva que se deve fazer em favor das grandes estruturas estatais e para-estatais, porém, é de que os interesses público e setoriais – em casos extremos – tendem a convergir, dado que as entidades para-estatais são minimamente sensíveis ao clamor público e dobráveis por critérios políticos. Isso é indesejável quando a interferência política leva a ineficiência, a nomeações indevidas, a distorções de prioridades e outras práticas lesivas ao interesse público. Mas é positivo quando favorece o lado da boa política – hoje muito esquecido – que é a ação pró-ativa do Estado como elemento mitigador das desigualdades sociais mais flagrantes. Este é o intervencionismo saudável, quando o Estado obriga a extensão dos serviços a áreas pobres, a despeito do impacto negativo que possa ter sobre as contas da concessionária. Numa perspectiva de privatização a garantia do atendimento social traz enormes desafios para a regulação pública de cada setor. E quando essa perspectiva inclui a formação de grandes conglomerados de escopo múltiplo, o desafio passa a ser de todo o sistema de gestão regional, urbana e ambiental. Esse sistema, para ser eficaz, não pode prescindir de um domínio pleno sobre as informações estratégicas dos sistemas de infra-estrutura e não pode ficar na dependência da boa

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vontade dos operadores de serviços para ter acesso a essas informações. Entende-se aqui, como domínio público da informação, não apenas a exigência regulamentar de prestação de contas às entidades reguladoras setoriais – de resto incompetentes para controlar as ações de escopo distinto de suas atribuições formais – mas a efetiva disponibilização de informações à sociedade, incluindo entidades públicas e comunitárias que representem os interesses dos diversos segmentos sociais que compõem a sociedade urbana. A geração e o gerenciamento de informações relativas a infra-estrutura urbana envolvem procedimentos custosos e de conhecimentos especializados. As assimetrias de informação têm sido apontadas como as principais causas de falhas dos sistemas reguladores em países com larga tradição reguladora. Bishop, Mayer e Kay (op. cit.); Vickers e Yarrow (1986) e Kay, Mayer e Thompson (1989) têm estudado sistematicamente a regulação de serviços públicos na Grã Bretanha e mostrado como as assimetrias de informação reduziram fortemente a eficácia dos reguladores setoriais daquele país, que só não tiveram suas ações totalmente inibidas por força dos sistemas supra-setoriais de garantia da concorrência5. Problemas semelhantes foram apontados por estudiosos do sistema americano de regulação (Swann, 1988; Williams et al., op. cit.) e algumas de suas raízes apontadas no trabalho pioneiro de Neale (1960) sobre a regulação antitruste nos Estados Unidos e na Grã Bretanha. No que respeita a recente reincorporação de sistemas de oferta privada de infra-estrutura no Brasil, não existem ainda estudos sistemáticos sobre a eficácia de suas novíssimas estruturas reguladoras setoriais, como as agências de telecomunicações e de energia elétrica. São disponíveis, porém, análises retrospectivas sobre a regulação sob a égide da oferta estatal (Infurb, 1995; Silva, 1996, 1997) que mostram uma clara tendência de captura de entidades reguladoras pelos serviços regulados, em que pese o caráter estatal de ambos. E as novas estruturas reguladoras criadas para controlar os serviços privatizados não apresentaram, até agora, salvaguardas mais eficazes que a de seus antecessores no que respeita os riscos de captura. Uma perspectiva possível de geração de informação independente é o desenvolvimento de sistemas de acompanhamento das atividades das empresas de infra-estrutura, de maneira similar às bases de dados da Public Services International Research Unit, vinculada à federação sindical Internacional de Serviços Públicos (ver PSPRU, 1996 e Tabela 2, abaixo). A título de ilustração, algumas das ações diversificadas das multinacionais de serviços públicos atuantes no Brasil – fora telecomunicações – são mostradas a seguir.

5 No caso britânico destacaram-se os papéis da Monopolies and Mergers Commission – MMC e do Office for Fair Trading – OFT, ligados ao Parlamento, como entidades que deram sustentação aos sistemas setoriais de regulação ainda emergentes no início dos anos 90.

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Tabela 2. Participação de corporações estrangeiras em serviços de utilidade pública no Brasil (exceto telecomunicações) Companhia Localização /

usuários Setor Grupos a que

pertencem Partic. % dir. ind.

Nacionalidade do grupo

Águas de Limeira Limeira – SP Água Odebrecht Suez-Lyonnaise

50 50

Brasil França

BBPP Brazil Bolivia – Brazil gas pipeline

Gás transmissão

Enron BG Shell

07 09 07

USA Reino Unido Holanda

Brazil Water Works Água Anglian Water Reino Unido British Gas (Brazil) Gás combustível Gás BG Reino Unido Camuzzi Água Camuzzi Itália Cana Brava Goiás 450MW

hidrelétrica Eletricidade Suez - Lyonnaise França

CEMIG Minas Gerais Eletricidade Southern Company

USA

CERJ Rio de Janeiro. Geração 1.3 milhões consumidores

Eletricidade Endesa Chile Endesa Enersis EdP

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Chile Espanha Chile Portugal

COELCE Ceará. 1.4 milhões consumidores

Eletricidade Endesa 51 Espanha

Companhia Energética Mercosul

Brasil – Uruguai – Argentina – Paraguai

Energia Tractebel Suez-Lyonnaise Tractebel Brasil

66

66 33

Bélgica França

Elektro São Paulo Eletricidade Enron USA Gerasul Sul Brasil Eletricidade

geração Suez-Lyonnaise 21 França

INVESTCO Centro-Oeste Brazil Elericidade geração

EdP 25 Portugal

Light Rio de Janeiro Eletricidade distribuição

EdF Houston Industries AES

11 11 14

França USA USA

Metropolitana São Paulo Eletricidade distribuição

EdF 08 França

Ocirala Participações Participação subsidiária em múltiplas áreas

Energia Suez-Lyonnaise Tractebel Tractebel Brasil

100

10 50

França Bélgica Brasil

OTV Brasil Bahia Engenharia Hidráulica

Vivendi OTV

França França

Thames Brazil Água Thames Water 100 Reino Unido VEA Serviços

ambientais Suez-Lyonnaise Sita BFI

França França USA

Fonte: Public Services International Research Unit, 1999. As principais questões e relações específicas a serem possivelmente investigadas sob a agenda de pesquisa aqui proposta seriam:

i) Oferta de infra-estrutura e distribuição espacial de capacidades, incluindo a localização das principais concentrações no espaço intra-urbano, em termos qualitativos e quantitativos, inclusive combinações de interesses com negócios imobiliários.

ii) Padrões de informação técnica e operacional de interesse para a gestão urbana, a serem exigidos dos prestadores de serviço.

iii) Integração tecnológica e gerencial entre sistemas de infra-estrutura de escopos distintos – em especial eletricidade, telecomunicações, abastecimento de água, resíduos sólidos, esgotos, gás – e os impactos de sua integração sobre suas estruturas de oferta, em conjunto e para cada uma delas.

iv) Aplicabilidade de instrumentos de gestão urbana no planejamento e na regulação da oferta de serviços públicos em rede na Região metropolitana de São Paulo, com ênfase nos impactos dessas ofertas sobre as estruturas urbana, metropolitana e ambiental.

v) A atitude dos reguladores setoriais com respeito a questões que envolvem o interesse público difuso, com especial atenção aos aspectos que afetam o desenvolvimento metropolitano, a

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justiça social e a sustentabilidade ambiental. vi) As prioridades setoriais na expansão da oferta: difusão de capacidades básicas x diversificação

/ aumento de qualidade dos serviços para atender aos mesmos segmentos sociais já atendidos com capacidades básicas.

Conclusões As relações entre o acesso a serviços públicos em rede e processos específicos de exclusão social na escala urbana estão mudando, como parte de uma mudança maior no conjunto das relações econômicas e sociais nas grandes cidades expostas aos efeitos dos ajustes econômicos associados à chamada globalização da economia. Estas novas relações precisam ser vistas a partir de novos instrumentos de análise, capazes de detectar novas formas de disparidades em cidades onde – como em São Paulo – atividades de comércio e serviços tendam a substituir a indústria como principal gerador de emprego e renda. A literatura recente sobre questões urbanas relacionadas às redes de infra-estrutura e serviços públicos, baseada em trabalhos do CUT – Newcastle e do LATTS - ENPC6, em sua maioria baseada em evidências empíricas de países capitalistas avançados, pode explicar – no plano conceitual – os processos gerais que hoje têm lugar nas economias emergentes. Ambos são, afinal, parte de um mesmo processo capitalista. Entretanto, as particularidades das condições sociais, econômicas e tecnológicas dos últimos podem mascarar algumas das tendências gerais observadas e exigir procedimentos metodológicos específicos para abordar, em toda a sua complexidade, as relações entre os sistemas de oferta e demanda de infra-estrutura nesse contexto. Diferentemente do caso dos países capitalistas avançados, a oferta estatal de serviços públicos em rede no Brasil não foi capaz de eliminar o caráter excludente do modelo anterior – vigente até os anos 40 – de oferta predominantemente privada e virtualmente não regulada. As necessidades de um setor industrial em rápida expansão em termos de infra-estrutura precederiam aquelas da reprodução social e as primeiras décadas do modelo de oferta estatal seriam caracterizadas por uma clara exclusão dos grupos de menor renda. A partir do final dos anos 70 e ao longo dos anos 80, porém, a cobertura urbana da maioria das redes de infra-estrutura cresceu intensamente, resultando em uma capilarização inédita no país. Mas esta tendência a capilarização da cobertura paradoxalmente tem lugar em um momento de grande contração dos investimentos públicos nas capacidades centrais de produção dos sistemas, resultando – de maneira geral – em um descompasso entre suas capacidades centrais e suas recentemente ampliadas capacidades de distribuição. Como efeito desse desencontro, o acesso desigual à infra-estrutura pública passaria a ser representado mais pelas baixas quantidade e qualidade destinadas às periferias pobres do que pela predominância de domicílios totalmente desconectados. A privatização dos serviços de utilidade pública chega ao Brasil em início dos anos 90, como parte de um ajuste estrutural associado a sua abertura aos mercados financeiros internacionais. No Brasil, como em muitos outros países, o negócio dos serviços de utilidade pública constitui – neste final de Século 20 – um dos poucos nichos atrativos para o investimento estrangeiro direto. Este é um atributo dos sistemas de infra-estrutura que seria pouco previsível há alguns anos, quando eles eram considerados, em geral, como concentrações de capital desvalorizado7. Mas hoje a realidade e essa e é importante destacar que a racionalidade da privatização dos serviços é essencialmente macroeconômica, diferentemente do discurso oficial – em grande parte apoiado pela mídia – que justifica a privatização com base na crise fiscal do Estado e na suposta maior eficiência dos operadores privados. Nenhum desses argumentos resiste à mais superficial análise da realidade brasileira. No que respeita a capacidade de investimento, os esquemas de project finance previstos para a expansão de capacidade em serviços privatizados são todos baseados na emissão de novos papéis e – em menor medida – em empréstimos, todos lastreados em garantia de futuras receitas operacionais que poderiam ter sido igualmente oferecidas pelas entidades para-estatais privatizadas. Neste conceito de investimento não estão incluídos, evidentemente, os aportes financeiros iniciais para transferência de propriedade dos ativos existentes, uma vez que de fato não agregaram novos valores ou capacidades aos sistemas transferidos. 6 CUT – Centre for Urban Technology, da Universidade de Newcastle, e LATTS – Laboratoire Techniques Territoires et Societés – Ecole Nationale des Ponts et Chaussées, Université Paris, Val de Marne. 7 Referência genérica a vários trabalhos teóricos dos anos 60 e 70, em particular a sociologia urbana marxista, sem a preocupação de revisão bibliográfica específica por fugir ao escopo deste texto.

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No que respeita a eficiência, a literatura técnica refuta cabalmente a alegada superioridade inerente à operação privada (por exemplo, Pescatrice e Trapani, 1980; Pollitt, 1995), mas isso é geralmente ignorado ou deliberadamente omitido pelo discurso político pró-privatização. E o momento exato em que a cobertura dos sistemas ganha maior capilaridade nas cidades brasileiras é aquele em que o baixo investimento dos anos 80 seria sentido com maior intensidade e isso certamente contribui para uma atitude geralmente favorável do usuário comum com respeito à privatização. As tendências do capital privado em capturar as áreas mais rentáveis de operação dos sistemas é análoga à observada em países capitalistas avançados, como mostram Graham e Marvin (1994a) para o caso britânico. No entanto, elas são em certa medida mascaradas pelos problemas não resolvidos ao longo do modelo de oferta estatal, especialmente em termos de uma cobertura insuficiente ao longo da maior parte de sua vigência e de uma escassez e baixa qualidade de capacidades ofertadas no últimos anos. Por outro lado, a retração da atividade industrial nos anos 90 tem de alguma maneira compensado a escassez de investimentos dos anos 80, propiciando às novas operadoras privadas um momento favorável para redirecionar parte das capacidades existentes em benefício da oferta para consumo geral. Essas condições, associadas a prováveis economias de escopo sob a operação de multi-utilities, determinam um processo de transição relativamente tranqüilo para as operadoras privadas. Fatos como a flagrante queda de qualidade nos serviços de eletricidade do Rio de Janeiro e de telefonia em São Paulo, imediatamente após a privatização, devem ser vistos mais como acidentes de percurso do que como problemas inerentes à privatização. Em ambos os casos eles refletem incompetência e arrogância da parte de controladores estrangeiros que subestimaram a complexidade operacional dos sistemas transferidos, mas essa não é a regra quando os novos controladores se associam a corpos técnicos competentes. Na maioria dos serviços privatizados no Brasil e particularmente em São Paulo, os novos operadores privados tendem a beneficiar-se de uma conjunção de boa cobertura das redes com uma possível redistribuição de capacidades liberadas da demanda industrial e com as novas potencialidades dos controles informatizados que tornam viáveis significativas economias de escopo na atuação de multi-utilities. O incipiente sistema regulador brasileiro até agora instituído tem tido relativamente poucas demandas a resolver, a parte os problemas incidentais do fornecimento de energia elétrica no Rio de Janeiro e do serviço de telefonia fixa em São Paulo. No entanto, o futuro próximo já se afigura mais sombrio. Na medida em que novos investimentos sejam necessários para cobrir a expansão de demanda, os custos marginais das novas capacidades tende a ser muito maior que os extraídos dos ativos existentes, comprados a preços e condições geralmente bastante favoráveis. Os novos controladores privados dos serviços vão procurar recuperar o custo pleno desses investimentos onde e como seja possível e essa procura certamente envolverá procedimentos excludentes. A história passada das operadoras de escopo múltiplo no Brasil mostra fartos exemplos de abuso, a maioria deles relacionado ao subsídio cruzado de operações de mercado à custa de serviços públicos ofertados em condição de monopólio. No caso de São Paulo, esses abusos envolveram negócios imobiliários altamente especulativos e grandes distorções em medidas estruturais de aproveitamento hídrico, sempre tomadas com base em uma priorização assimétrica em favor da geração hidrelétrica. A combinação do poder estatutário delegado para a operação dos serviço públicos com o poderio econômico da concessionária tornou o grupo a mais poderosa força agindo sobre o desenvolvimento urbano da cidade. Os novos controles agora disponíveis para a operação dos serviços (ver NARUC, 1998) tende a tornar esse tipo de ação combinada muito mais polarizante, capilarizada no espaço urbano e praticamente inatingível pela regulação, seja ela setorial, urbana ou econômica. Ainda que essas tendências estejam até agora não comprovadas – desde que os serviços ainda experimentam um processo de transição relativamente previsível – neste texto eu tentei combinar evidências da experiência passada com o estado da arte dos sistemas físicos e gerenciais atuais que, juntos, parecem sustentar sua probabilidade. Em qualquer caso já é clara a necessidade de monitorar e interpretar a informação operacional sobre os serviços de forma muito mais rigorosa do que a que se costumava aplicar quando a conectividade de uma área à infra-estrutura era essencialmente reduzida ao fato de estar ou não coberta. As novas tecnologias de controle e medição, incluindo sistemas de pré-pagamento, pode tornar o monitoramento das características de distribuição dos serviços ainda mais difíceis, com uma aparente homogeneidade de acesso a mascarar processos

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profundamente excludentes de concentração de capacidades. Do nosso ponto de vista, a avaliação de conectividade constitui – para fins de controle social dos serviços e, em última instância, da governabilidade urbana – uma das mais desafiadoras questões da pesquisa urbana atual. Os antigos conceitos subjacentes de universalidade / cobertura aplicados à infra-estrutura nas avaliações de pobreza urbana são hoje claramente insuficientes para representar a complexidade da forma e da governabilidade urbana. Se esses conceitos continuarem a ser usados da mesma forma, as avaliações elas mesmas vão refletir a imprecisão dessas representações. Referências Alves, A. C. (1998) – Saneamento Básico. Concessões, permissões e convênios públicos. Edipro,

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