a Contribuição da soCiologia para a análise de ...· análise de polítiCas públiCas ... (2010),

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  • Lua Nova, So Paulo, 87: 33-62, 2012

    a Contribuio da soCiologia para a

    anlise de poltiCas pbliCas

    Soraya Vargas CortesLuciana Leite Lima

    Polticas pblicas so o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e analisar essa ao (Souza, 2006, p. 26). O governo que age no pode ser tratado pelo analista como uma organizao monoltica e apartada da sociedade, pois esta no apenas o influen-cia e o legitima, como tambm , em grande parte, modela-da e transformada pelas polticas governamentais (Pierson, 1993). A complexidade envolvida nas relaes entre Estado e sociedade uma das razes pelas quais as polticas pblicas so intrinsecamente interdisciplinares. Essa afirmao se aplica tanto disciplina acadmica que estuda as prticas sociais presentes nos processos de elaborao, implemen-tao e avaliao de polticas, quanto s prticas ou aes de atores e decisores polticos. Alm dessa ambiguidade de se referir a abordagens analticas e a prticas sociais, a an-lise de polticas pblicas est impregnada por uma ambi-valncia implcita: ela , ao mesmo tempo, uma disciplina especfica, com objeto prprio cuja definio tem motiva-do intensos debates (Souza, 2006), e um campo claramente interdisciplinar, com fronteiras disciplinares porosas, espe-

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    cialmente entre as cincias sociais bsicas e aplicadas que oferecem os fundamentos tericos e metodolgicos desse campo de conhecimento.

    A natureza interdisciplinar desse campo produziu, em diferentes pases, padres diversos de institucionalizao. Nos Estados Unidos, a anlise de polticas pblicas surgiu nos anos de 1950 e constituiu a ao dos governos como seu objeto primordial de estudos (Souza, 2006). Como rea de conhecimento institucionalizou-se como uma disciplina pr-xima cincia poltica. Na Gr-Bretanha, tambm a partir dos anos de 1950, a administrao social organizou-se como uma espcie de arcabouo instrumental prtico aplicado gesto do Estado de bem-estar social. A partir da dcada de 1970, as polticas sociais (social policy) institucionalizaram--se como uma disciplina especfica, cujo foco analtico a investigao da produo, desenvolvimento e produo das polticas (Alcock, 2003). Fruto da crtica ao administrativis-mo ingnuo do passado, essa disciplina instituiu-se como uma rea de conhecimento acadmico com ambies ana-lticas e com referencial terico principalmente assentado na sociologia e nas teorias do Estado (Pinker, 1989). Portan-to, o campo das polticas pblicas no essencialmente mais prximo a uma ou outra rea das cincias sociais. Tra-jetrias histricas particulares, em ambientes acadmicos e polticos nacionalmente diferentes, conformaram diversas institucionalidades e padres de proximidade com outras disciplinas acadmicas.

    No Brasil, at o final dos anos de 1990, o campo das polticas pblicas era apropriadamente descrito como de institucionalizao bastante incipiente, marcado por uma fragmentao organizacional e temtica e pela prevalncia de burocracias pblicas na produo de anlises sobre pol-ticas (Melo, 1999, p. 66). Passada pouco mais de uma dca-da, essa apreciao no parece mais retratar a realidade da rea (Faria, 2011).

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    Nos ltimos anos, o campo das polticas pblicas se expandiu de forma significativa. A mudana foi impulsio-nada, entre outras razes, pela crescente importncia que a questo da promoo do desenvolvimento conjugado a polticas sociais passou a ocupar na agenda governamental (Draibe e Riesco, 2009). Houve tambm expressivo aumen-to dos empregos na administrao pblica ou em organiza-es no governamentais e privadas1, especialmente naque-las envolvidas na proviso de servios sociais. Em paralelo, observou-se a expanso acelerada da formao graduada e ps-graduada na rea de polticas pblicas (Faria, 2011).

    Aquilo que Faria (2011) denominou como um verda-deiro boom das polticas pblicas no Brasil a partir dos anos 2000, tem se processado com a participao de diversas dis-ciplinas correlatas. A classificao de reas do conhecimen-to do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) considera as polticas pblicas como uma subrea da cincia poltica. De fato, sua instituciona-lizao processa-se predominantemente junto dessa disci-plina, haja vista a crescente estruturao da rea temtica Estado e polticas pblicas na Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP). Porm, o seu carter interdisci-plinar manifesta-se na disperso dos cursos de polticas e de gesto pblicas nas diversas reas de avaliao da Capes (2011) e nos diferentes departamentos de instituies de ensino superior e de pesquisa envolvidos com a temtica. Mais relevante ainda, os objetos de investigao do campo

    1 Em 1992, 4,5% das pessoas ocupadas, com dez anos ou mais de idade, estavam empregadas no setor pblico, enquanto, em 2007, o percentual subiu para 8,6% (IBGE, 2008). No entanto, h muito mais pessoas ocupadas em atividades relacio-nadas proviso de servios ou bens pblicos, uma vez que grande parte dessa proviso realizada por organizaes da sociedade civil e de mercado. Os pos-tos de trabalho do grupamento educao, sade, servios sociais, administrao pblica, defesa e seguridade social, utilizado pelo IBGE (2010), representavam 21,5% do total de pessoal ocupado, em 2007, no Brasil. O grupamento, que estava entre os que apresentavam os maiores nveis de rendimento, teve um aumento de 2,7% nos postos de trabalho entre 2005 e 2006.

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    requerem recursos tericos e metodolgicos variados, pro-cedentes de vrias tradies disciplinares. Ao tratar funda-mentalmente da ao dos governos, os pesquisadores pres-supem que essa ao e o que a provoca transborde os limites estatais ou a esfera da poltica. Assim, o foco dos estudos recai sobre um dos temas de pesquisa mais caros sociologia poltica: as relaes entre Estado e sociedade. No entanto, a contribuio da sociologia para o campo das polticas pblicas ainda mais ampla.

    Ao prosseguir na reflexo sobre o tema iniciada em outra publicao (Cortes, s.d.), o artigo busca aprofundar a compreenso sobre como a sociologia auxilia a anlise de polticas pblicas. So vrios os caminhos analticos que poderiam ser seguidos, dada a diversidade de perspec-tivas tericas e epistemolgicas encontradas na sociologia contempornea. Optamos por focalizar as relaes entre Estado e sociedade, principalmente enfatizando atores, processos e estruturas que se localizam principalmente na dimenso societal desse binmio.

    O artigo est dividido em trs sees. A primeira tra-ta da contribuio da disciplina para a compreenso do papel dos grupos sociais. A segunda aborda os imperativos cognitivos e normativos e a influncia destes na formao e implementao de polticas pblicas. A terceira examina como o debate sociolgico sobre estruturas e instituies sociais pode auxiliar na anlise de polticas. Embora possam ser separados analiticamente, os trs conjuntos de respostas indagao sobre a contribuio da sociologia para a anli-se de polticas pblicas esto profundamente relacionados, como ser visto a seguir.

    os grupos sociais: identidades e atoresPorque explora as bases sociais de processos polticos e da relao entre Estado e sociedade, a contribuio da socio-logia bastante relevante para a anlise de grupos sociais,

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    que compem, ao lado de outros elementos, o polo societal dessa relao. Grupos sociais aqui se refere, generica-mente, aos atores coletivos formados por seces da socie-dade, que so denominados de diferentes maneiras confor-me a teoria social empregada.

    Uma das preocupaes centrais da sociologia, desde os clssicos, foi examinar essas seces para caracterizar a organizao estratificada da sociedade. A colaborao da sociologia contempornea para a anlise de polticas pblicas, sob esse aspecto, pode ser classificada em duas vertentes: a das identidades sociais e a dos atores. A pri-meira vertente refere-se aos estudos acerca da constitui-o de grupos sociais que podem demandar ou ser objeto de polticas pblicas. Esses estudos acentuam, em geral, o carter relacional da construo de identidades sociais. A produo de uma identidade especfica est vinculada ao compartilhamento de uma matriz cognitiva e norma-tiva que fonte de coeso grupal e do estabelecimento de fronteiras com outros grupos identitrios (Muller e Surel, 2002). Para existir, uma identidade necessita de outra, que demarca a diferena entre ambas ao explicitar o que a primeira delas no .

    Recentemente, as teorias do reconhecimento e da cons-truo de identidades e alteridades sociais tm colaborado para o entendimento desse fenmeno. O termo reconhe-cimento se refere ao processo por meio do qual, a partir das relaes intersubjetivas em que um sujeito se impe e se contrape a outro, identidades individuais e coletivas so afirmadas (Honneth, 2003; Taylor, 1994). O modelo da luta pelo reconhecimento a ao coletiva na qual o desrespeito, o no reconhecimento e a dominao cultural (Fraser, 2001) de uma determinada forma de ser no mun-do ensejam um conflito cujo principal resultado a evo-luo moral da sociedade (Figueiredo, 2008, p. 17). Essa vertente de anlise subsidia o estudo sobre a construo de

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    novas identidades sociais.