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A EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL NO TOCANTE
AO PERCENTUAL DE COMPENSAÇÃO AMBIENTAL APLICADA AOS EMPREENDIMENTOS POTENCIALMENTE
POLUIDORES NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Mariana de Almeida de Barros
(UFF)
Ana Lucia Torres Seroa da Motta
(UFF)
Resumo: O presente trabalho apresenta uma revisão bibliográfica, nas esferas federal e estadual, com o objetivo de
demonstrar a evolução jurídica no que diz respeito à compensação ambiental, desde sua criação através da lei
9.985/2000 até os dias atuais. A apresentação dos fatos de forma cronológica auxiliará na compreensão da situação
atual, onde está tramitando no Supremo Tribunal Federal uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) onde as
indefinições têm gerado tanto incertezas para o empreendedor acerca do valor a ser estipulado para pagamento dos
impactos não-mitigáveis, quanto fragilidade de argumentação para o órgão ambiental.
Palavras-chaves: Compensação ambiental; legislação ambiental.
ISSN 1984-9354
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1. INTRODUÇÃO
A partir de 1973 começaram os primeiros movimentos no tocante a preocupação para a
proteção do meio ambiente. Os Estados do Rio de Janeiro e São Paulo foram os primeiros a
promulgarem legislações específicas sobre o tema e à iniciarem a discussão sobre possíveis fontes para
a manutenção dos serviços ligados à preservação ambiental. Apesar da taxa de compensação ambiental
ser a principal fonte financiadora dos programas de preservação do meio ambiente, esta encontra-se
atualmente em discussão no Supremo Tribunal Federal por conta da limitação de seu percentual,
conforme previsto na lei federal 6848/09.
A partir do levantamento da legislação nas esferas federal e estadual, o presente trabalho
abrangerá a questão da evolução da preocupação com o meio ambiente e da compensação ambiental ao
longo dos anos até os dias atuais. Será abordado o processo do licenciamento ambiental, bem como a
apresentação do Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental. Através da
apresentação dos dados de forma cronológica, espera-se que o leitor possa compreender o impasse em
discussão no STJ e a fragilidade dos novos empreendedores diante da legislação vigente.
1.1 Evolução da legislação ambiental federal
Segundo Torres (2004), em 1973 existem os primeiros registros do início da inclusão da
variável ambiental no Brasil, quando em 30 de outubro de 1973, o Presidente da República General
Médice, assinou o Decreto nº. 73.030/73, que criava a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA),
que tinha a atribuição de coordenar as ações dos órgãos do governo no que diz respeito à proteção do
meio ambiente e ao uso dos recursos naturais. Em 1975, os Estados do Rio de Janeiro e São Paulo
iniciaram as primeiras práticas do que hoje se conhece como licenciamento ambiental.
O licenciamento ambiental é o instrumento capaz de formalizar o papel pró-ativo do
empreendedor, garantindo aos detentores das licenças o reconhecimento público de que suas
atividades serão realizadas com a perspectiva de promover a qualidade ambiental e sua
sustentabilidade. (Guia de Procedimentos do Licenciamento Ambiental Federal 2002, pag.6 e
7)
No âmbito federal, uma das primeiras políticas relacionadas ao licenciamento ambiental foi a
criação da lei Federal n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, que estabeleceu a Política Nacional de Meio
Ambiente (PNMA), com o objetivo de “preservar, melhorar e recuperar a qualidade ambiental propícia
à vida, assegurando no País, condições para o desenvolvimento socioeconômico, para os interesses da
segurança nacional e para a proteção da dignidade da vida humana”. Inicialmente essa lei
fundamentava-se no art. 8º, item XVII, alíneas c,h e i , da Constituição Federal de 1967, que abordam
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a competência da União em legislar sobre “normas gerais de direito financeiro, de seguro e previdência
social, de defesa e proteção da saúde, de regime penitenciário”; “jazidas, minas e outros recursos
minerais, metalurgia, florestas, caça e pesca”; e “águas, energia elétrica e telecomunicações”,
respectivamente.
Conforme artigo 9º da lei 6.938/81, “são instrumentos da PNMA o licenciamento ambiental e
as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à
preservação ou correção da degradação ambiental”, dentre outros. Não é apresentada na legislação em
questão a metodologia a ser utilizada para o cálculo da compensação ou a quem ela é devida. Um dos
marcos importante foi a criação do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), que estruturou
os órgãos e entidades participantes, bem como a responsabilidade de atuação de cada um. O órgão
ambiental estadual faz parte do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e como tal está
autorizado a fazer o licenciamento para a construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades que utilizem recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente
poluidores, conforme previsto no art. 10. Os conceitos de potencial de poluição (PP) e grau de
utilização (GU) de recursos naturais são citados no art. 17-D, § 2º, para o cálculo do pagamento da
Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA), criada para que o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) possa exercer o poder de polícia no controle
e fiscalização das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais. O potencial
de poluição e o grau de utilização são definidos conforme a atividade desenvolvida pela empresa,
informação que pode ser consultada no anexo VIII da lei 6.938. É possível observar que a referida
informação decorre de um avanço nos entendimentos do aspecto ambiental, uma vez que o anexo foi
incluído pela lei nº 10165, de 27/12/2000.
Parte-se do pressuposto que o Licenciamento Ambiental, entendido como um sistema de gestão
ambiental, é ferramenta de gerência para o empreendedor que tem como objetivo verificar
como o sistema será implantado e desempenhado. (TORRES 2004, p. 20)
Em janeiro de 1986, após a criação do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) é
lançada a 1ª. resolução desse órgão que traz disposições sobre a elaboração do Estudo de Impacto
Ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA). Segundo Torres (2004), é o marco de
início do gerenciamento ambiental no Brasil. Conforme art. 1º.:
Considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e
biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante
das atividades humanas que, direta ou indiretamente afetem:
I- A saúde, a segurança e o bem-estar da população;
II- As atividades sociais e econômicas;
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III- A biota;
IV- As condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;
V- A qualidade dos recursos ambientais.”
O Estudo e o Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) são uma exigência legal,
instituída pela Resolução Conama nº 001/86, para a implantação de projetos com
significativo impacto ambiental. O EIA deve conter, identificar, prever a magnitude e
valorar os impactos ambientais de um projeto e suas alternativas, a partir de estudos e
atividades científicas específicas para fins de sua elaboração. O RIMA é o documento que
consubstancia, de forma objetiva, as conclusões do EIA, elaborado em linguagem corrente
adequada à sua compreensão pelas comunidades afetadas e demais interessados. (Manual de
Licenciamento Ambiental. 2010,. pag. 22)
Deverão constar no EIA, no mínimo, as seguintes atividades técnicas, conforme previsto no
capitulo 6º. da resolução no. 01 de 23/01/1986:
I – diagnostico ambiental da área de influência do projeto, contendo a descrição e análise dos
recursos naturais visando categorizar a situação ambiental antes da implantação do
empreendimento, no que diz respeito ao meio físico, biológico e socioeconômico;
II – análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, através da identificação,
previsão de magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes,
discriminando: os impactos positivos e negativos, diretos e indiretos, imediatos e a médio-
longo prazo, temporários e permanentes, seu grau de reversibilidade; suas propriedades
cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios sociais;
III – definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos;
IV – elaboração de programas de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos e
negativos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados.
O RIMA por sua vez, deverá apresentar os resultados dos estudos realizados no EIA,
apresentando-os “de forma objetiva e adequada. As informações devem ser traduzidas em linguagem
acessível, ilustradas por mapas, cartas, quadros, gráficos e demais técnicas de comunicação visual, de
modo que os leitores possam entender as vantagens e desvantagens do projeto, bem como todas as
consequências ambientais de sua implantação”, conforme previsto no parágrafo único do art. 9 o, da
resolução CONAMA 01/1986.
Em 5 de outubro de 1988, com a promulgação da nova Constituição, o tema ganhou destaque e
passou a ter um capítulo específico para tratar da matéria ambiental (Capítulo VI.)
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de
defendê-lo para as presentes e futuras gerações. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL1988, art.225)
Em 6 de junho de 1990 foi criado o decreto no. 99.274 que regulamenta a lei no. 6.938. Nos
capítulos do decreto são apresentadas as atribuições do Poder Público na execução do SISNAMA, os
órgãos constituintes (estrutura), o órgão consultivo e deliberativo Conselho Nacional do Meio
Ambiente (CONAMA), - e a atuação do SISNAMA, além de um capítulo sobre licenciamento.
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No art. 17 do decreto no. 99.274, fica estabelecido que as atividades utilizadoras de recursos
ambientais potencialmente poluidoras necessitarão de licenciamento prévio do órgão estadual. Para tal,
faz-se necessária a apresentação de um Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu respectivo Relatório
de Impacto Ambiental (RIMA) do empreendimento ou atividade a ser licenciada, composto pelo
menos pelo diagnóstico ambiental da área, descrição da ação proposta e suas alternativas e,
identificação e análise dos impactos positivos e negativos a serem gerados, conforme descrito no art.
17, §1º.
Dentre as competências do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) como órgão
consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente está “o estabelecimento de normas e
critérios para o licenciamento de atividades efetiva e potencialmente poluidoras, a ser concedido pela
União, Estados, Distrito Federal e Municípios”, e o “acompanhamento da implementação do Sistema
Nacional das Unidades de Conservação”, conforme previstas no art. 7º. Incisos I e X, respectivamente.
Seguindo o estabelecido pela legislação vigente, o CONAMA emite a Resolução no. 237, de 19
de dezembro de 1997, que tem como objetivo regulamentar os aspectos de licenciamento ambiental
estabelecidos na Política Nacional do Meio Ambiente. Conforme determinado no § 1º do art. 2º. desta
resolução, estão sujeitos ao licenciamento ambiental, os empreendimentos e/ou atividades
considerados potencialmente poluidores. Para os empreendimentos onde couber o licenciamento, será
necessária a apresentação de um EIA/RMA, para fins de análise do órgão ambiental, autorizando ou
não a localização na área proposta pelo empreendedor, uma vez observados impactos a serem gerados
para a área de influência direta onde será instalado o empreendimento ou exercida a atividade
impactante.
Conforme art. 8º da resolução CONAMA 237, cabe ao Poder Público a expedição das seguintes
licenças:
I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou
atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os
requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de
acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as
medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;
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III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a
verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle
ambiental e condicionantes determinados para a operação.
A implantação, ampliação, reforma ou operação de empreendimento ou atividade
potencialmente poluidores sem respectiva licença ambiental válida caracteriza-se como crime
ambiental, passível de multa e/ou detenção, conforme a Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9605/98).
Na resolução 237 não é mencionado o conceito de compensação ambiental, ou
valores/percentuais que devam incorrer para o ressarcimento dos impactos não mitigáveis pelo
empreendedor.
Para a obtenção da Licença Ambiental, além do atendimento aos padrões estabelecidos, os
impactos ambientais negativos decorrentes da implantação do empreendimento devem ser
previstos, corrigidos, mitigados e compensados, assim como introduzidas práticas adequadas
de gestão na operação, na perspectiva da contribuição específica do empreendimento à
qualidade ambiental e à sua sustentabilidade. .(IBAMA 2002, pag.9)
A fim de regulamentar o art. 225 § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, que
abordam respectiva e resumidamente:
I - Preservação e restauração dos processos ecológicos essenciais e promoção do manejo
ecológico das espécies e ecossistemas;
II - Preservação da diversidade e a integridade do patrimônio genético do País;
III – Definição de espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, e
VII - Proteção da fauna e a flora, foi criada a lei nº 9.985, em 18 de julho de 2000, que institui o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação. Conforme previsto no art. 2º da referida lei, entende-se
por unidade de conservação,
O espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com
características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de
conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam
garantias adequadas de proteção. (Lei 9985, 2000, art. 2º)
A lei nº 9.985/2000 traz os objetivos e diretrizes do SNUC, bem como as categorias das
unidades de conservação, que podem ser classificadas em dois grandes grupos: Unidades de Proteção
Integral e Unidades de Uso Sustentável.
Conforme art. 36:
Os empreendimentos que forem considerados pelo órgão ambiental competente como de
significativo impacto ambiental, com base no estudo de impacto ambiental e seu respectivo
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relatório de impacto ambiental (EIA/RIMA), serão obrigados a apoiar a implantação e
manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral.
O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser
inferior meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento,
sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto
ambiental causado pelo empreendimento. (Lei 9.985, 2000, art.36, § 1º)
Não está descrito qual critério será adotado para a definição do grau de impacto em que cada
empreendimento será classificado. Apesar de partir da premissa dos impactos apontados no
EIA/RIMA elaborado, a falta de critérios claros e bem definidos pode conferir subjetividade a
definição do percentual estipulado para a compensação ambiental, o que pode gerar questionamentos
por parte do empreendedor, que pode ter a valoração de seus impactos superestimados. Além disso, foi
definido um limite inferior, fato que pode ser prejudicial para empreendedores e o valor de referência
para o cálculo do percentual tem como base os custos do empreendimento, e não os impactos
identificados e não mitigados.
Após a promulgação e publicação da lei 9.985/00 foi aberta pela Confederação Nacional das
Indústrias uma Ação Direta de Inconstitucionalidade no. 3378/DF, com relator o Ministro Carlos
Ayres Britto, questionando a constitucionalidade do §1º, no art. 36 sob 2 (dois) aspectos principais: o
primeiro no tocante a fixação de um valor como piso para a compensação ambiental. O segundo diz
respeito ao valor-base para a determinação do montante a ser pago baseia-se nos investimentos
necessários a implantação do projeto.
No entendimento do Supremo Tribunal Federal, onde tramitou a ação, deve ser aplicado o
conceito de poluidor-pagador no cálculo da compensação, e o valor deve ser proporcional aos
impactos negativos e não mitigados causados pelo empreendimento. Outro ponto defendido pelo STF
foi a responsabilidade do órgão licenciador em definir o valor a ser compensado tendo como base a
avaliação do EIA/RIMA apresentado e não um percentual sobre os custos do empreendimento. Com
base nessas justificativas, a expressão “não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais
previstos para a implantação do empreendimento”, foi considerada inconstitucional e a impugnação foi
publicada no Diário da Justiça em 20 de julho de 2008. A questão do valor da compensação ter como
referência os custos do empreendimento foi julgada como prescindível.
Regulamentando a lei do SNUC (nº 9.985) e os conselhos das unidades de conservação, em 22
de agosto de 2002, o Presidente da República emitiu o decreto nº 4.340, com atenção especial para o
capítulo VIII que aborda especificamente a questão da compensação ambiental. O art. 31 do referido
capítulo, estabelece que:
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O órgão ambiental licenciador estabelecerá o grau de impacto a partir dos estudos ambientais
realizados quando do processo de licenciamento ambiental, sendo considerados os impactos
ambientais negativos, não-mitigáveis e passíveis de riscos que possam comprometer a
qualidade de vida de uma região ou causar danos aos recursos naturais. (Lei 4340, 2002, art.
31)
Visando planejar formas de utilização dos recursos provenientes da compensação, o art. 32
orienta pela constituição da Câmara de Compensação Ambiental no âmbito do órgão licenciador,
sendo composta por representantes deste. A aprovação das propostas seria realizada pela autoridade
competente. Não fica explícito no texto quem teria tal competência. Originalmente, não era definida a
fórmula de cálculo da compensação. A utilização dos recursos provenientes da compensação deveriam
ser investidos seguindo a seguinte ordem de prioridade, conforme descrito no art. 33:
- Regularização da situação fundiária;
- Elaboração, revisão ou implantação de plano de manejo;
- Aquisição de bens e serviços para a gestão e continuidade das unidades;
- Desenvolvimento de estudos para a criação de novas unidades e;
- Desenvolvimento de pesquisas para manejo das unidades.
Em 27 de outubro de 2005, foi publicado o decreto nº 5.566 que deu nova redação ao art. 31 do
decreto nº 4.340. Uma das alterações que pode ser percebida é que enquanto o decreto nº 4.340
determina que o grau de impacto deveria ser estabelecido a partir de estudos ambientais realizados
quando do processo de licenciamento, o decreto nº 5.566 estabelece que este deve ser estabelecido a
partir de estudo prévio de impacto ambiental e respectivo EIA/RIMA. Em ambos, a responsabilidade
de determinar o grau de impacto compete ao órgão ambiental licenciador.
Outra alteração que pode ser observada é que os possíveis riscos trazidos pelo empreendimento
a ser implantado e que pudessem comprometer a qualidade de vida da região em que se pretende
inseri-lo, deixaram de ser considerados no cálculo.
Contudo, a mudança mais significativa foi a exclusão do parágrafo único do art. 31, que
estabelecia o piso de 0,5% dos custos totais previstos para o empreendimento.
Os percentuais serão fixados, gradualmente, a partir de meio por cento dos custos totais
previstos para a implantação do empreendimento, considerando-se a amplitude dos impactos
gerados, conforme estabelecido no caput. (Decreto 4.340, 2002, art.31)
Com o objetivo de estabelecer diretrizes para o cálculo, cobrança e controle de gastos dos
recursos advindos de compensação ambiental, foi publicada a resolução CONAMA no. 371 em 5 de
abril de 2006. No tocante aos descontos sobre o valor do empreendimento permitidos para fins de
cálculo do valor da compensação, essa resolução é mais esclarecedora que as demais, conforme pode
ser percebido a partir da leitura do art. 3º § 1º. e 2º transcritos abaixo:
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§ 1º Os investimentos destinados à melhoria da qualidade ambiental e à mitigação dos
impactos causados pelo empreendimento, exigidos pela legislação ambiental, integrarão os
seus custos para efeito do cálculo da compensação ambiental. (Res. CONAMA 371, 2006,
art.3º)
§ 2º Os investimentos destinados à elaboração e implementação dos planos, programas e
ações, não exigidos pela legislação ambiental, mas estabelecidos no processo de licenciamento
ambiental para mitigação e melhoria da qualidade ambiental, não integrarão os custos totais
para efeito do cálculo da compensação ambiental. (Res. CONAMA 371, 2006, art.3º)
Ou seja, fica evidenciado que os gastos referentes ao atendimento da legislação deverão ser
contemplados como parte do custo total do empreendimento, no momento do cálculo da compensação.
Em contrapartida, o § 2º cita que os planos, programas e ações para melhoria da qualidade ambiental e
mitigação dos impactos definidos ao longo do processo de licenciamento, mas que não são exigidos
por meio de legislação, poderão ser descontados do valor do empreendimento.
A Resolução nº 237 estabelece que deverá ser informado antes da emissão da licença de
instalação a previsão do custo total do empreendimento, o qual deverá ser revisto conforme atualização
dos valores do empreendimento. Conforme o art. 5º, “o percentual a ser pago a título de compensação
ambiental deverá ser definido quando da emissão da licença prévia, excetuando-se os
empreendimentos que tenham dispensa dessa, nos quais o percentual será definido na emissão da
licença de instalação”. No entanto, o desembolso da compensação só ocorrerá a partir da emissão da
licença de instalação, quando é celebrado o Termo de Compromisso de Compensação Ambiental. Uma
vez estabelecido o valor a ser pago, os órgãos licenciadores devem instituir a câmara de compensação
ambiental, que ficará responsável pela definição da utilização do capital, levando em conta os critérios
de prioridade e utilização estabelecidos na Lei do SNUC. Definida a forma e o local de utilização dos
recursos, estes devem ser publicados visando dar conhecimento a sociedade. Em seu art. 15º., a
resolução 371 fixa “o percentual da compensação ambiental em meio por cento dos custos previstos
para implantação do empreendimento até que o órgão ambiental estabeleça metodologia para definição
do grau de impacto ambiental”, seguindo as diretrizes estabelecidas na Lei nº 9985/2000.
Conforme art. 32 do decreto no. 4.340/2002 é constituída a Câmara de Compensação
Ambiental, que ao invés de ficar no âmbito dos órgãos licenciadores, passa a pertencer ao Ministério
do Meio Ambiente. Outra alteração é a determinação de metas e finalidade um pouco mais claras para
a Câmara de Compensação, tais como “avaliação e auditoria da metodologia e procedimentos de
cálculo de compensação ambiental, de acordo com os estudos ambientais realizados e percentuais
definidos”. As demais atribuições da Câmara dizem respeito a definição de diretrizes para aplicação da
compensação regularização fundiária das unidades de conservação.
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Em 14 de maio de 2009, o Presidente da República sancionou o decreto no. 6.848 que também
alterava o decreto no. 4.340 de 2002 e regulamentava a compensação ambiental. Novamente o art. 31
do decreto no. 4.340 é alterado. Desta vez, a responsabilidade na determinação do grau de impacto,
deixa de ser do órgão ambiental licenciador para o IBAMA, tendo como referência o EIA/RIMA
apresentado, conforme a redação que já havia sido dada pelo decreto no. 5.566, em 2005. A questão
dos impactos que devem ser considerados no cálculo da compensação voltou a ser discutida e
modificada. No texto original, a orientação era para considerar “os impactos negativos, não mitigáveis
e passíveis de risco que pudessem comprometer a qualidade de vida da região ou causar danos aos
recursos naturais”. Três anos depois, com o decreto 5.566, apenas os impactos negativos e não
mitigados deveriam ser considerados no cálculo. Por fim, na legislação atual vigente, a orientação é
considerar os impactos negativos sobre o meio ambiente.
Conforme descrito anteriormente na resolução CONAMA 371, o decreto nº. 6.848 reitera que
no cálculo da compensação os investimentos incorridos nos planos, projetos e programas exigidos pelo
licenciamento ambiental não comporão o valor de referência do empreendimento, o qual será utilizado
para o cálculo.
O percentual para o cálculo do valor da compensação ambiental passa a ser calculada sobre o
grau de impacto do empreendimento, podendo variar de 0 a 0,5%, multiplicado pelo valor do
empreendimento descontado dos planos e programas exigidos pelo órgão ambiental. Para melhor
entendimento, a fórmula para cálculo foi inserida abaixo:
CA = VR x GI, (1)
onde:
CA = Compensação Ambiental
VR = Valor de Referência ou valor do empreendimento com os descontos permitidos
GI = grau de impacto nos ecossistemas determinado pelo órgão licenciador, a partir das
informações contidas no EIA e com base em documento anexado ao decreto, que lista as atividades
potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos ambientais. Pode atingir valores de 0 a 0,5%
Em anexo ao decreto no. 6848 está descrita a metodologia para o cálculo do impacto, e as
categorias para enquadramento de cada empreendimento. Cada categoria possui um valor máximo e
um valor mínimo para ser considerado nas fórmulas que se apresentam. Por exemplo: para calcular o
parâmetro ‘grau de impacto’ é utilizada a fórmula:
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GI = ISB + ICAP + IUC (2)
Onde:
ISB: Impacto da implantação do empreendimento sobre a biodiversidade na área de influência
direta e indireta. Seu valor pode variar de 0 a 0,25%.
ICAP: Contabiliza os efeitos do projeto na Área Prioritária mapeada e aprovada pelo Ministro
do Meio Ambiente. Pode variar de 0 (zero), quando não existem impactos sobre a área prioritária, até 3
(três), quando o empreendimento afeta áreas de extrema importância biológica; e
IUC: Influência do projeto em Unidades de conservação e suas zonas de amortecimento.
Dependendo da categoria de Unidade de Conservação que o empreendimento está impactando,
será somado à formula um percentual pré-definido para cada uma das 5 categorias apresentadas. Esses
valores podem variar num intervalo de 0%, quando não há impacto em nenhuma unidade ou zona de
amortecimento, até 0,15%, quando há impacto unidade de proteção integral (parque, reserva biológica,
estação ecológica, refúgio de vida silvestre e monumento natural).
O Impacto sobre a Biodiversidade (ISB) por sua vez pode ser obtido pela fórmula:
ISB = IM x IB (IA+ IT) (3)
140
Onde:
IM = Índice Magnitude. Avalia, concomitantemente, a relevância e existência dos impactos
ambientais negativos sobre o meio ambiente. Pode variar de 0 a 3, de acordo com os atributos
apresentados.
IB = Índice Biodiversidade. Avalia o estado da biodiversidade antes da implantação do
empreendimento. Possuem 4 (quatro) categorias para a classificação, variando de 0, quando a área já
está muito comprometida, até 3 (três), quando o local possui espécies endêmicas ou ameaçadas de
extinção.
IA = Índice Abrangência. Avalia a extensão espacial dos impactos negativos sobre os recursos
ambientais. Pode variar de 1 (um), quando os impactos limitam-se a um raio de 5 Km (projetos
marítimos) ou à uma microbacia (projetos terrestres, fluviais) ou à profundidade maior ou igual a 200
m (projetos marítimos), até 4 (quatro), quando os impactos ultrapassarem um raio de 50 Km ou a área
de uma bacia de 1ª. ordem ou uma profundidade inferior ou igual a 50 m.
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IT= Índice Temporalidade. Avalia por quanto tempo os impactos negativos continuarão a agir
sobre o meio ambiente. Pode variar de 1 (um), quando a ação sobre o meio ambiente ocorre num
período de 5 anos, até 4 (quatro), quando o período de impacto é superior a 30 anos a partir da
instalação do empreendimento.
As informações necessárias para o cálculo da compensação ambiental deverão ser apresentadas
pelo empreendedor antes da emissão da LI, conforme descrito no §4º. do art. 31-A da lei 6848/2009.
Até então, não estava explicitamente definido em que momento seria realizado o cálculo. Será
responsabilidade do IBAMA a realização do cálculo, o qual poderá ser questionado. A partir da
definição do valor a ser pago, o IBAMA define a destinação dos investimentos, levando em
consideração o Instituto Chico Mendes de Conservação e Biodiversidade, órgão responsável pela
gestão das unidades de conservação.
O artigo 32 da Lei 6848/2009 trata da constituição da câmara de compensação ambiental no
âmbito do Meio Ambiente e suas responsabilidades.
Após a publicação do decreto 6.848/2009, foi aberta no Supremo Tribunal Federal por
entidades civis com objetivo de promover o desenvolvimento sustentável, a reclamação no. 8.465
alegando desrespeito à decisão tomada pela corte que considerou inconstitucional e impugnou parte do
texto do §1º. do art. 36 do decreto 6.848. A reclamação solicita a suspensão da eficácia do art. 2º. do
referido decreto, onde é fixado o teto de 0,5% do valor do empreendimento para o valor a ser pago a
título de compensação ambiental. Segundo os reclamantes, o decreto federal repete a
inconstitucionalidade ao determinar que o valor da compensação deve ser baseada nos custos do
empreendimento, com a diferença de que o valor antes utilizado como valor mínimo passou a ser o
percentual máximo. Embora o decreto possua uma fórmula matemática, o texto da reclamação
considera que esta foi utilizada como forma de apresentar de outra forma a fixação do percentual da
compensação ambiental. Outra argumentação utilizada pelos reclamantes é o fato do valor da
compensação ser estabelecido tendo como base os custos do empreendimento, desestimulando as
organizações a investirem em tecnologias mais caras e menos agressoras, uma vez que esse custo irá
compor os custos do empreendimento e poderão aumentar o valor a ser pago a título de compensação.
Parafraseando o texto da reclamação “nessa lógica, quanto mais “sujo” o empreendimento, mais barato
ele será, e consequentemente menor será também o valor da compensação, muito embora o impacto
por ele causado venha a ser proporcionalmente maior”.
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O Ministro Marco Aurélio julgou e indeferiu a liminar 102.002 no dia 03 de novembro de
2009. A decisão foi publicada no Diário da Justiça do dia 16 de novembro de 2009.
A figura 1 apresenta graficamente uma linha do tempo com os principais marcos jurídicos no
que se refere à compensação ambiental.
Figura 01 : Principais marcos jurídicos da Compensação Ambiental
Fonte : Elaboração própria (2010)
1.2 Legislação ambiental do Estado do Rio de Janeiro
O Estado do Rio de Janeiro, juntamente com o Estado de São Paulo, foi um dos pioneiros na
questão do licenciamento ambiental, quando em 24 de março de 1975, através do Decreto no. 39 foi
criada a Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA). Conforme determinado pelo
Capítulo III, art. 15, “a FEEMA terá por objetivos a pesquisa, controle ambiental, estabelecimento de
normas e padrões, treinamento de pessoal e prestação de serviços, visando a utilização racional do
meio ambiente”.
Grande parte dos avanços na área ambiental se concentrou nos poucos Estados da Federação
em que as agências de meio ambiente desenvolveram-se de forma mais afetiva, com maior
destaque inicialmente para a FEEMA, no Rio de Janeiro, e depois para a CETESB, em São
Paulo. (TORRES, 2004, pag. 44)
Em 16 de junho de 1975, o Governador do Estado do Rio de Janeiro publica o decreto-lei
no.134 que dispões sobre a prevenção e o controle da poluição do meio ambiente. Neste decreto
podem ser percebidos os primeiros movimentos para o que se conhece atualmente como
‘licenciamento ambiental’, quando no §1º. do art. 2º fica determinado que os lançamentos dos resíduos
em sua forma sólida, gasosa ou líquida devem ser precedidos de autorização pela Comissão Estadual
2000
Publicação da lei federal nº 9985:
limite mínimo de 0,5%
2009
Publicação do decreto federal nº
6848: limite máximo de 0,5%
Impugnação do § 1º art. 36 da
lei nº 9985
2008
Deliberação CECA nº 4888
2007
Reclamação nº 8465
Desrespeito à ADI 3378
2009
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de Controle Ambiental (CECA), instruída por parecer técnico da FEEMA. O surgimento da
autorização para a implantação ou operação fica mais evidente no cap. V, art. 8º do decreto-lei que
estabelece:
As pessoas físicas ou jurídicas que vierem a se instalar no território do Estado, cujas atividades
industriais, comerciais, agropecuárias, domésticas, públicas, recreativas e outras, possam
causar poluição ficam obrigadas a, sob pena de responsabilidade:
- submeterem aprovação da FEEMA, anteriormente à sua construção ou implantação, os
planos, projetos e dados característicos relacionados à poluição ambiental;
- prévia autorização da CECA para operação ou funcionamento de suas instalações ou
atividades que, real ou potencialmente se relacionem com a poluição ambiental. (Decreto
134,1975, art.8º)
Começava a ser moldado o processo de licenciamento e a ideia de apresentação de um
EIA/RIMA, embora ainda não estivesse estabelecida uma estrutura para a apresentação do estudo.
É importante mencionar que, a necessidade de prévio licenciamento ambiental é expressão do
princípio da prevenção, que, por sua vez, deve ser antecedido dos estudos ambientais
pertinentes, a fim de que seja assegurada a garantia de todos ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, com bem difuso que é. (MOLINA,2005, pag.47)
Em 5 de outubro de 1989, é sancionada a Constituição do Estado do Rio de Janeiro, que
seguindo a mesma linha da Constituição Federal de 1988 dedica um capítulo para tratar da matéria
ambiental. O capítulo VIII da Constituição Estadual trata do meio ambiente, e é composta pelos artigos
261 a 282. Estão descritas as responsabilidades do Poder Público no objetivo da preservação. O art.
263 autoriza a criação do Fundo Estadual de Conservação Ambiental, destinado a implantar programas
e projetos de recuperação e preservação do meio ambiente. Uma das fontes de receita para a
manutenção do fundo são os recursos provenientes da compensação ambiental. Em seu §1º. fica
estabelecido que 20% do valor da compensação seriam destinados para esse objetivo.
Em 14 de dezembro de 2000 é publicada a Emenda Constitucional no. 15, que altera parte do
artigo 263, renomeando o fundo para Fundo Estadual de Conservação Ambiental e Desenvolvimento
Urbano – FECAM - e acrescentando o desenvolvimento urbano como um dos objetivos. Há também
uma alteração no percentual destinado para essa finalidade, caindo de 20% para 5% dos recursos
provenientes da compensação ambiental. Conforme o §2º do art. 263, o gerenciamento dos valores
utilizados caberia a um Conselho composto pelo Ministério Público (MP) e representantes da
comunidade.
Em 14 de julho de 2000 é publicada a lei no. 3443 que regulamenta os artigos 261 e 271, que
abordam respectivamente, o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente saudável e equilibrado
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e a iniciativa do Poder Público em criar unidades de conservação, além de estabelecer a criação dos
Conselhos Gestores para as Unidades de Conservação Estaduais.
Em 25 de junho de 2004 foi publicada a Resolução nº 78 da Secretaria de Estado de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Urbano (SEMADUR), que criava a Câmara de Compensação Ambiental
do Estado do Rio de Janeiro no âmbito da própria Secretaria.
Dentre as atribuições definidas no art. 2º, os membros participantes deveriam “receber e
analisar os processos de pedido de licenciamento ambiental que representem significativo impacto
ambiental, em especial aqueles que demandem EIA-RIMA”. Cabia a Câmara de Compensação
Ambiental propor normas de aplicação e fixação o valor a ser pago a título de compensação, definir os
locais de aplicação dos recursos recolhidos, estabelecer o plano de trabalho para a área escolhida para
receber os recursos, seja regularizando a situação fundiária, demarcando os limites territoriais,
elaborando e implantando o Plano de Manejo, desenvolvendo pesquisas para o manejo da Unidade de
Conservação, dentre outros.
Em 09 de fevereiro de 2007, a Secretaria Estadual do Ambiente - SEA (antiga SEMADUR) –
aprovou a Resolução no. 8, com o objetivo de modificar a resolução no. 78. No art. 2º, que trata das
atribuições, foram incluídas as seguintes atividades:
I- “Decidir sobre o critério de gradação de impactos ambientais,
II- Aprovar manual de procedimentos administrativos e financeiros para execução de
compensação ambiental;
.................................................
V- Examinar e decidir sobre a distribuição das medidas compensatórias para aplicação nas
unidades de conservação, existentes ou a serem criadas;
VI- Examinar e decidir sobre os recursos administrativos de revisão de gradação de
impactos ambientais. (Resolução 8, 2007, art. 2º)
Foi criada uma Secretaria Executiva para prestar apoio técnico e administrativo ao
funcionamento da Câmara, função exercida pela Subsecretaria do Estado de Política e Planejamento
Ambiental da SEA.
Conforme definido na resolução CONAMA no. 371, o art. 5º determina que o percentual da
compensação deverá ser definido na emissão da licença prévia ou na licença de instalação, quando for
dispensada a necessidade da primeira.
Deverá ser firmado um Termo de Compromisso entre o órgão ambiental licenciador e o
empreendedor no ato da emissão da Licença de Instalação, onde estará especificado o montante dos
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recursos a serem pagos e o projeto que receberá tal aplicação, aprovados pela Câmara de Compensação
Ambiental. “As propostas de compensação dos danos ambientais deve considerar prioritariamente o
estabelecido pelo Plano Estadual do Sistema de Unidades de Conservação”, conforme redação do art.
4º. da referida resolução.
Uma das informações acrescidas pelo cap. 7º. da Resolução no. 08/2007, da SEA, em
comparação ao estabelecido anteriormente pela Resolução no. 371/2006, do CONAMA, diz respeito à
verificação pelo órgão ambiental do custo total do investimento e a aplicação do montante de recursos
definidos, na emissão da Licença de Operação.
Em outubro/2007 é publicada a lei nº 5101 pelo Governador do Estado criando o Instituto
Estadual do Ambiente (INEA) e extinguindo a Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente
(FEEMA), Fundação Superintendência Estadual de Rios e Lagoas (SERLA) e Fundação Instituto
Estadual de Florestas (IEF), órgãos estaduais responsáveis pela execução das políticas do meio
ambiente, recursos hídricos e recursos florestais. O novo órgão ambiental concentrou as
responsabilidades dos 3 órgãos extintos.
Ao fundir três órgãos ambientais estaduais, o INEA requeria uma revisão nas normas e
procedimentos estaduais ambientais. Ainda na gestão anterior, um convênio foi firmado entre a
Feema – órgão licenciador – e o Centro Industrial do Rio de Janeiro (CIRJ), para contratar um
estudo dos processos de licenciamento ambiental, desenvolvido pela Fundação Getúlio Vargas
(FGV). Esse estudo deu origem ao Decreto Estadual 42.159/2009, que institui o Sistema de
Licenciamento Ambiental do Estado do Rio de Janeiro (SLAM), modernizando e
aperfeiçoando o licenciamento no Estado. (Manual de Licenciamento Ambiental, 2010. pag.
14)
Em dezembro/2009 o Governador do Estado do Rio de Janeiro publica o Decreto no. 42.159
que revisa o Sistema de Licenciamento ambiental (SLAM) e revoga o Decreto Estadual nº 1.633/1977,
que instituía o antigo Sistema de Licenciamento. O novo decreto entrou em vigor em 01/02/2010.
Nesse manual são criadas outras modalidades de licenças, conforme descrito no Art. 2º. V parágrafo:
- Licença Ambiental Simplificada (LAS): ato administrativo mediante o qual o órgão
ambiental, em uma única fase, atesta a viabilidade ambiental, aprova a localização e autoriza a
implantação e/ou operação do empreendimento.
- Licença Prévia e de Instalação (LPI): ato administrativo mediante o qual o órgão ambiental,
em uma única fase, atesta a viabilidade ambiental e aprova a implantação do empreendimento.
- Licença de Instalação e Operação (LIO): ato administrativo mediante o qual o órgão
ambiental aprova, concomitantemente, a instalação e a operação do empreendimento.
- Licença de Operação e Recuperação (LOR): autorização da operação da atividade ou
empreendimento, concomitante à recuperação ambiental de passivo existente em sua área, caso
não haja risco à saúde da população e dos trabalhado.
- Licença Ambiental de Recuperação (LAR): aprova a remediação, recuperação,
descontaminação ou eliminação de passivo ambiental existente, na medida do possível e de
acordo com os padrões técnicos exigíveis, em especial aqueles em empreendimentos ou
atividades fechados, desativados ou abandonados.
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2. CONSIDERAÇÕES FINAIS
É possível observar que ao longo dos últimos 40 anos a questão ambiental ganhou destaque nas
preocupações do dia-a-dia e obteve grandes avanços no tocante à legislação. É normal que com o
passar do tempo e o aprofundamento do entendimento acerca do tema surjam impasses e que estes
necessitem de um pouco mais de tempo e dedicação para serem sanados. No entanto, a incerteza que
paira com relação ao percentual a ser definido a título de compensação ambiental traz fragilidade ao
processo de licenciamento e prejuízos tanto ao órgão ambiental quanto aos empreendedores. Os órgãos
ambientais possuem o desafio de dar continuidade ao processo de emissão de licenças mesmo com as
contestações existentes no STJ acerca da legislação vigente. Os empreendedores, por outro lado, têm o
percentual de compensação a pagar definido com base numa legislação que preconiza o valor do
empreendimento e desencorajando investimentos em tecnologias mais limpas.
Fica clara a necessidade de definir uma metodologia com bases sólidas e que esteja isenta da
arbitrariedade do profissional que definirá o percentual. Uma possível solução seria utilizar os
conceitos da Economia Ambiental, que utiliza como premissas a necessidade de valoração dos
recursos naturais.
3. REFERÊNCIAS
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seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Diário Oficial da União,
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Acesso em: 01 fev. 2011.
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Brasília, DF, 15 de maio de 2009. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
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- ______. Decreto 4340, de 22 de agosto de 2002. Regulamenta artigos da Lei no 9.985, de 18 de julho
de 2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC, e dá
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outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 23 de agosto de 2002. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/d4340.htm>. Acesso em: 9 jul. 2010.
- ______. Decreto 5566, de 26 de outubro de 2005. Dá nova redação ao caput do art. 31 do Decreto no
4.340, de 22 de agosto de 2002, que regulamenta artigos da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, que
dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC. Diário Oficial da
União, Brasília, DF, 27 de outubro de 2005. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/D5566.htm>. Acesso em: 1 abr.
2010.
- BRASIL. Lei nº 9985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da
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