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15/04/13 A improbidade administrativa e a Lei de Licitações e Contratos Administrativos - Revista Jus Navigandi - Doutrina e Peças
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A improbidade administrativa e a Lei de Licitações eContratos Administrativos
Leon Frejda Szklarowsky
DECLARAÇÃO DE BENS
O agente público deve obrigatoriamente apresentara declaração de bens e rendas, antes de tomar posse eentrar em exercício de cargo, função e emprego nosPoderes Legislativo, Executivo e Judiciário, bem como nasentidades estatais. Essa declaração deverá ser arquivada noServiço de Pessoal da respectiva entidade.
Nada escapa dessa declaração, destacandose osimóveis, móveis, semoventes, dinheiros, títulos, ações equaisquer espécie de bens e valores patrimoniais docônjuge, do companheiro, dos filhos e de outras pessoasque vivam sob sua dependência econômica, exceto os
objetos e utensílios domésticos.
A Lei 8730, de 10 de novembro de 1993, estatui, mais exaustivamente, a obrigatoriedade de apresentar adeclaração de bens, indicando as fontes de renda, por ocasião da posse ou, na falta desta, ao entrar em exercíciode cargo, emprego ou função. Também, deverá fazêlo, no final de cada exercício financeiro, em caso de término degestão ou mandato, e, também, nas hipóteses de renúncia, exoneração ou afastamento definitivo, em se tratando doPresidente da República, Vice – Presidente da República, Ministros de Estado, membros do Congresso Nacional, daMagistratura Federal, do Ministério Público da União e todos que exerçam cargos eletivos, cargos, empregos efunções de confiança, na administração direta e indireta de qualquer dos Poderes da União. Por sua vez, o Decreto978, da mesma data, regulamenta o artigo 13 da Lei 8429, de 1992. O Decreto 983, de 12 de novembro de 1993,manda os órgãos e entidades da Administração Pública colaborarem com o Ministério Público Federal, com oobjetivo de reprimir todas as formas de improbidade administrativa.
SANÇÕES
A lei 8.429/92 não define crimes. Os atos tipificados nos arts. 9°, 10 e 11 não constituem crimes no âmbito dareferida lei. Muitos desses comportamentos são também de natureza criminal, definidos, em outras leis, como porexemplo, o Código Penal, o Decretolei 201, a Lei n° 8.666/93 etc.
A sanção é de natureza política ou civil, cominada nalei sob estudo, independentemente das sanções penais,civis e administrativas previstas na legislação própria.
O agente ou terceiro beneficiário dos bens ou devalores acrescidos ao patrimônio que deu origem aoenriquecimento ilícito, ficará sujeito à perda desses bens.
Os atos de improbidade administrativa, que
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criminal
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importam em enriquecimento ilícito, estão sujeitos àsseguintes cominações:
1) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamenteao patrimônio;
2) ressarcimento integral do dano, quando houver;
3) perda da função pública;
4) suspensão dos direitos políticos de oito a dezanos;
5) pagamento de multa civil de até três vezes o valordo acréscimo patrimonial;
6) proibição de contratar com o Poder Público oureceber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, diretaou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoajurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dezanos.
Na ocorrência da prática de atos de improbidade, que causem prejuízo ao erário, as sanções são:
I) ressarcimento integral do dano, se houver;
II) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância;
III) perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos;
IV) pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano;
V) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditício, diretaou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cincoanos.
Por fim, a prática de atos de improbidade, que atentam contra a moralidade e demais princípios daadministração, acarreta as seguintes sanções:
1) ressarcimento integral do dano;
2) perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos;
3) pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente;
4) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefício ou incentivos fiscais ou creditícios, diretaou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de trêsanos.
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO E PROCESSO JUDICIAL
O procedimento administrativo e o processo judicial vêm regulados no capítulo V.
Qualquer pessoa tem legitimidade para representar à autoridade administrativa competente, visando ainstauração de procedimento administrativo, para investigar a prática de atos de improbidade. A fonte está sediadano direito de petição, para apontar o abuso de poder, contra a ilegalidade e para defesa de direitos. A representaçãopoderá ser oral, reduzida a termo, ou por escrito e conterá, obrigatoriamente, a qualificação do autor darepresentação, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação as provas que conheça.
O formalismo, no caso, é de vital importância, devido às conseqüências que acarreta, de sorte que, ausentesos pressupostos do § 1º do artigo 14 (documento escrito, manifestação oral, reduzida a termo e assinada,qualificação do representante, informações sobre o fato e indicação de provas), a autoridade administrativacompetente rejeitará a representação. Esta poderá então ser feita ao Ministério Público, segundo o disposto noartigo 22.
Se houver indícios veementes de enriquecimento ilícito, a comissão processante deverá representar ao
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Ministério Público ou à Procuradoria do órgão, para que requeira a decretação do seqüestro dos bens do agente oudo terceiro que haja enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.
Um dispositivo de alta relevância é o que diz respeito à proibição de transação, acordo ou conciliação, nasações previstas na lei, ou seja, a ação ordinária principal que será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoajurídica interessada, nos trinta dias da efetivação da ação cautelar.
É crime a representação por ato de improbidade contra terceiro ou agente público, quando o autor dadenúncia o sabe inocente.
Este alerta é de grande importância, visando evitar vindita, muito comum, em época de eleições.
A Lei 8.429/92 permite a qualquer pessoa representar à autoridade administrativa competente para que sejainstaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade. A comissão designada para apurar aprática do ato de improbidade dará conhecimento de sua instauração ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas,que poderão designar representantes para acompanharem o referido procedimento administrativo .
A comissão poderá solicitar ao Ministério Público ou à Procuradoria do órgão o seqüestro dos bens doagente ou de terceiro enriquecido ilicitamente ou que haja causado dano ao erário.
Os processos de prestação de contas dos agentes públicos, de competência dos Tribunais e dos Conselhosde Contas, alicerçarão os procedimentos administrativos a que se refere a lei 8.429/92. Compete a essas Cortes aapreciação da legalidade das despesas; verificar a ocorrência de prejuízos ao Erário, a violação à moralidadeadministrativa; o desvio de recursos, em favor dos agentes ou de terceiros; a realização de aquisições ou alienaçõesviciosas de bens; o favorecimento de terceiros em detrimento do patrimônio público; a omissão ou negligência doagente público; as infrações aos princípios da legalidade, da legitimidade, da economicidade; enfim, encetar ainvestigação que, ao final, se revele capaz de certificar a probidade ou improbidade do agente público, notadamenteexaminando a evolução de seu patrimônio.
Compete ao Tribunal de Contas da União apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente daRepública e julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos daadministração direta e indireta, incluídas as fundações e as sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Públicofederal e as contas dos que causarem a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao Tesouro.As decisões de que resulte imputação de débito ou multa gozarão de eficácia executiva, segundo o comando do § 3ºdo artigo 71 da Carta. Esses princípios aplicamse aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, por força dosartigos 25, 29, 32 e 75.
A Lei 8.429/92 apresentase como precioso instrumento para assegurarse a probidade administrativa,resguardando, assim, a incolumidade do patrimônio público e o respeito aos princípios da sã administração, com oressarcimento do erário, a punição dos culpados e seu afastamento momentâneo das lides políticopartidárias.
PRESCRIÇÃO
O prazo para ajuizamento das ações sancionatórias é regulada pelo artigo 23. As ações enunciada por estalei podem ser propostas até cinco anos após o término do exercício de mandato, cargo em comissão ou função deconfiança.
Na hipótese do exercício de cargo efetivo ou emprego, devem as ações ser propostas dentro do prazoprescricional previsto na lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público.
LEI COMPLEMENTAR VERSUS CONSTITUIÇÃO
O Superior Tribunal Eleitoral, em acórdão relatado pelo Ministro Célio Borja, decidiu que a existência nosautos de decisões do Tribunal de Contas do Estado, que opinaram pela rejeição das contas, versando sobreirregularidades que caracterizam malversação de dinheiro público e improbidade, ainda não submetidos àapreciação do Judiciário, permite manter a decisão que declarou a inexigibilidade (1).
Ainda o Tribunal Superior Eleitoral, pela palavra do Ministro Pedro Accioli, decretou que, demonstrada aimprobidade administrativa do ordenador de despesa, pelo Tribunal de Contas, é aplicável o inciso V do artigo 15 daCarta Maior, reconhecendose a inelegibilidade do candidato (2).
O Tribunal de Justiça de São Paulo reconheceu que a Lei 8429 não exige que a improbidade administrativaadvenha de sentença transitada em julgado para o Ministério Público propor a ação ordinária de perda de ação.
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A Súmula número 1 do Tribunal Superior Eleitoral adverte, porém, que, "proposta a ação para desconstituir adecisão que rejeitou as contas, anteriormente à impugnação, fica suspensa a inexigibilidade."
A Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, ao dispor que são inelegíveis para qualquer cargo os quetiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável epor decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida àapreciação do Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos cinco anos seguintes, contados a partir dadata da decisão, deve ser interpretada com a máxima cautela, de modo que não colida com os preceitosconstitucionais e com a vontade do legislador constituinte de coibir de vez a corrupção. Pronunciamento do MinistroEdson Vidigal, apreciando a questão à luz da referida Súmula número 1, retrata a gravidade do problema, aosustentar que, "caso contrário, como bem ressaltou o eminente Ministro Eduardo Ribeiro, estarseia permitindo que,através da propositura sucessiva de ações desconstitutivas, a sanção da inelegibilidade, em indefinida suspensão,perdesse por completo sua aplicabilidade" (apud Direito Eleitoral. cit.), convolando definitivamente a impunidade.
A Constituição Federal consagrou a tripartição dos Poderes, independentes e harmônicos entre si, oLegislativo, o Executivo e o Judiciário, cada qual com funções privativas tipificadas, e concedeu ao Poder Judiciário oprivilégio de manifestarse em caso concreto sobre o direito. Não obstante, a Carta excepcionou este princípio aotraçar, nos artigos 71 e 75, a competência exclusiva da Corte de Contas, para julgar as contas dos administradores edemais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. Essa decisão é insuscetível de revisão judicial, a nãoser que se trate de matéria constitucional. Esta clara indicação foi bem entendida pelo Superior Tribunal Eleitoral, aojulgar o recurso 8974, de Sergipe, como demonstra o Procurador Geral do Estado do Ceará, em seu "DireitoEleitoral". O Supremo, porém, contra o voto do Ministro Carlos Mário Veloso, no RE 132.7472/210, contrariou essadecisão, consolidando a jurisprudência, segundo a qual é competente a Câmara Municipal e não os Conselhos pararejeitar as contas dos alcaides (apud "Direito Eleitoral" cit.).
Ora, a Lei 8429/92 determina quais são os atos de improbidade e impõe as sanções, que coexistem com aspenais, administrativas e civis. O artigo 12 dessa lei é categórico, neste sentido, assim que o artigo 20 desse diplomadeve ser interpretado harmonicamente, de modo a que não conduza ao absurdo ou torne inócua a lei ou esvazie aConstituição, o que pecaria pelo absurdo. Este é o ensinamento de mestres, destacandose Carlos Maximiliano. Asdisposições legais devemse harmonizar com todo o sistema jurídico e não podem ser interpretadas isoladamente.
O artigo 20 inscreve que a perda da função pública e a suspensão pública só se efetivam com o trânsito emjulgado da sentença condenatória.
O § 9º do artigo do artigo 14 da Constituição estabelece uma diretriz que deve estar em prefeita comunhãocom o § 4º do artigo 15, pois que será absurdo interpretaremse de forma desintegrada e desarmônica essasdisposições cardeais.
A Emenda de Revisão 4, de 7 de junho de 1994, exige a avaliação da vida pregressa do candidato, comocondição sine qua, para o exercício do mandato, afim de preservar a moralidade e a probidade administrativa,significando, sem dúvida, que a ressalva da alínea g, do artigo 1º, da Lei Complementar, não subsiste, por afrontardescaradamente a Lei Maior.
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, estabelece normas voltadas para a responsabilidade nagestão fiscal, traçando as diretrizes norteadoras das finanças públicas, consoante determinação expressa do artigo163 da Carta Maior, aplicáveis à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.
Essa lei exige transparência total da gestão fiscal, através de todos os meios de divulgação, inclusive oseletrônicos, e pela participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração ediscussão dos planos, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos, em harmonia com um dos princípiosconstitucionais de suma importância – a publicidade, permitindo que não somente as autoridades competentesacompanhem efetivamente a gestão dos homens públicos, mas também os cidadãos, como corolário da sinalizaçãoconstitucional.
Os conselhos de gestão fiscal, constituídos por representantes de todos os Poderes e esferas de governo,do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade acompanharão e avaliarão,permanentemente, a política e a gestão fiscal dos entes discriminados na lei, com destaque para a harmonizaçãodos entes da Federação. Que esta lei não se torne apenas mais uma solene declaração, entre tantas, que nãodecolaram.
Atentese, para o artigo 74, dispondo que as infrações às disposições dessa lei ficam sujeitas às sanções daLei 8429/92 do Código Penal, da Lei 1079/50, do Decreto – lei 201/67 e demais normas pertinentes.
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Informações sobre o texto
Texto publicado, apenas em parte, em vários repositórios, destacandose a coletânea coordenada pelosProfessores Léo Alves da Silva e Alson Pereira da Silva, Editora Brasília Jurídica, 2000; e na Revista L&CRevista de Direito e Administração Pública, Editora Consulex, nº 24, de junho de 2000.
Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT):
SZKLAROWSKY, Leon Frejda. A improbidade administrativa e a Lei de Licitações e Contratos Administrativos. JusNavigandi, Teresina, ano 8, n. 66, 1 jun. 2003 . Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/4191>. Acesso em: 15abr. 2013.
Assuntos relacionados Corrupção administrativa Improbidade administrativa Direito Administrativo
Leon Frejda Szklarowsky
Falecido em 24 de julho de 2011. Advogado, consultor jurídico, escritor e jornalista em Brasília(DF), subprocuradorgeral da Fazenda Nacional aposentado, editor da Revista Jurídica Consulex.Mestre e especialista em Direito do Estado, juiz arbitral da American Association’s CommercialPannel, de Nova York. Membro da membro do IBAD, IAB, IASP e IADF, da Academia Brasileirade Direito Tributário, do Instituto Histórico e Geográfico do Distrito Federal, da International FiscalAssociation, da Associação Brasileira de Direito Financeiro e do Instituto Brasileiro de DireitoTributário. Integrou o Conselho Editorial dos Cadernos de Direito Tributário e Finanças Públicas,da Editora Revista dos Tribunais, e o Conselho de Orientação das Publicações dos Boletins deLicitações e Contratos, de Direito Administrativo e Direito Municipal, da Editora NDJ Ltda. Foi coautor do anteprojeto da Lei de Execução Fiscal, que se transformou na Lei 6830/80 (secretário erelator); dos anteprojetos de lei de falências e concordatas (no Congresso Nacional) e autor doanteprojeto sobre a penhora administrativa (Projeto de Lei do Senado 174/96). Dentre suasobras, destacamse: Execução Fiscal, Responsabilidade Tributária e Medidas Provisórias,ensaios, artigos, pareceres e estudos sobre contratos e licitações, temas de direito administrativo,constitucional, tributário, civil, comercial e econômico.
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