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FACULDADE DE ENSINO SUPERIOR DA PARAÍBA - FESP CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
ROBERTA DE AQUINO PAULINO
A IMUNIDADE PARLAMENTAR: Estudo sobre as mudanças
previstas na Emenda Constitucional nº. 35/2001
JOÃO PESSOA
2009
ROBERTA DE AQUINO PAULINO
A IMUNIDADE PARLAMENTAR: Estudo sobre as mudanças previstas na Emenda Constitucional nº. 35/2001
Monografia apresentado à FESP – Faculdade de Ensino Superior da Paraíba, como exigência parcial à conclusão do curso de graduação em Direito. Orientadora: Profª. Alessandra Danielle Carneiro dos Santos Hilário Área: Direito Constitucional
JOÃO PESSOA
2009
P328a Paulino, Roberta de Aquino
A imunidade parlamentar: estudo sobre as mudanças previstas na emenda constitucional nº. 35/2001 / Roberta de Aquino Paulino - João Pessoa, 2009.
51f.
Orientadora: Profª Alessandra Danielle C. dos S. Hilário
Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Direito) – FESP
– Faculdade de Ensino Superior da Paraíba. 1. Imunidade Parlamentar 2. Congresso Nacional 3.
Inviolabilidade 4. Constituição Federal 5. Direito Constitucional I. Título.
FESP/BC CDU: 342(043)
ROBERTA DE AQUINO PAULINO
A IMUNIDADE PARLAMENTAR: Estudo sobre as mudanças previstas na Emenda Constitucional nº. 35/2001
Aprovada em: ______ / ______ / 2009.
BANCA EXAMINADORA
Profª Alessandra Danielle C. dos S. Hilário Orientadora
Banca Examinadora
Banca Examinadora
Ao meu filho, Roberto Paulino Paulo Neto, maior incentivo na minha volta aos estudos. Dedico.
AGRADECIMENTOS
Ao nosso Deus, Pai da vida e do amor. Aos meus pais, Roberto e Fátima, pelo exemplo de dignidade, superação, humildade e respeito. Ao meu filho querido, Robertinho, meu verdadeiro e sublime amor. Aos meus irmãos, Diógenes e Raniery, companheiros queridos e incentivadores. A minha avó, Maria Moura de Aquino, pela sua mensagem de coragem, minha maior inspiração. A minha orientadora, Profª Alessandra Hilário, por sua dedicação e paciência na elaboração de um trabalho comprometido com o Direito. A FESP FACULDADES, mestres e funcionários, pelos ensinamentos e dedicação. Aos meus colegas de Faculdade, amigos que guardarei para todo o sempre.
A noção do bem comum é associada aos elementos: liberdade, igualdade, paz, segurança, utilidade social, solidariedade e justiça.
Uadi Lammêgo Bulos
RESUMO O presente trabalho tem por objetivo promover a demonstração de uma perspectiva acerca da imunidade parlamentar por ocasião da Emenda Constitucional nº. 35/2001, suprimindo o excesso de proteção ao Parlamentar. A pesquisa buscou, ainda, demonstrar uma visão atualizada do dispositivo jurídico já citado, assim como as mudanças ocorridas conforme sua aplicabilidade. Através de um estudo bibliográfico sobre o Poder Legislativo, referenciando seus membros e prerrogativas sob a ótica do Direito Constitucional. Versar sobre o tema proposto é também, evidenciar a sua importância no cenário político brasileiro. Observando-se, que as imunidades parlamentar são indispensáveis garantias constitucionais à manutenção da independência do Poder Legislativo. Analisa ainda a divisão das imunidades parlamentar em imunidade material que abrange a inviolabilidade quanto a opiniões, palavras e votos do parlamentar no âmbito de sua função, e a imunidade formal prevê a não instauração da ação penal em virtude do desempenho de seu mandato legislativo. Enfoca-se, de modo especial, a efetividade da EC nº 35/2001, que deu nova redação ao art. 53 da Constituição Federal, onde os Deputados e Senadores já não dispõem de imunidade processual, apenas de imunidade material no exercício do mandato. Palavras-chave: Imunidade Parlamentar. Congresso Nacional. Inviolabilidade. Constituição Federal. Direito Constitucional.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ............................................................................................................8 CAPÍTULO 1: O PODER LEGISLATIVO: BASE TEÓRICA E ESTRUTURA ..........11 1.1 O Princípio da Soberania Popular...............................................................11 1.2 Teoria da Separação dos Três Poderes......................................................12 1.3 Considerações Iniciais Acerca do Parlamento e da Imunidade
Parlamentar ...................................................................................................14 1.4 Origem e Conceito: Poder Legislativo........................................................16 1.5 Funções típicas e atípicas ...........................................................................17 1.6 O Congresso Nacional .................................................................................18 1.7 A Câmara dos Deputados ............................................................................19 1.8 O Senado Federal .........................................................................................20 CAPÍTULO 2 - A IMUNIDADE PARLAMENTAR .....................................................22 2.1 Origem ...........................................................................................................22 2.2 Conceito ........................................................................................................24 2.3 Natureza Jurídica..........................................................................................25 2.4 Estatuto dos Congressistas ........................................................................26 2.5 Imunidade Material .......................................................................................30 2.5.1 Alcance da imunidade parlamentar material..............................................32 2.6 Imunidade Formal.........................................................................................34 2.6.1 Abrangência da imunidade parlamentar formal ........................................34 2.7 Irrenunciabilidade das imunidades parlamentar .......................................36 2.8 Decoro Parlamentar......................................................................................37 CAPÍTULO 3 - A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº. 35/2001 E A EFETIVIDADE
DAS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS .............................................................39 3.1 Advento da EC 35: Redações Anterior e atual e alterações .....................39 3.2 Efetividade da EC 35/2001 ...........................................................................42 3.3 Estudos de Casos.........................................................................................43 3.3.1 Foro Privilegiado – Ronaldo Cunha Lima...................................................43 3.3.2 Imunidade Formal – Hildebrando Pascoal .................................................44 CONSIDERAÇÕES FINAIS ......................................................................................46 REFERÊNCIAS.........................................................................................................48
INTRODUÇÃO
Sabe-se que o instituto que apóia a imunidade parlamentar está sob a égide
do Direito Constitucional desde a época imperial do Brasil até os dias atuais com a
Constituição Federal Contemporânea CF/1988.
Atualmente, o instituto da imunidade parlamentar tem sofrido ataques
significativos no que tange à sua aplicabilidade. Estes são de parte de um círculo de
teóricos renomados da ciência jurídica e política e dos mais variados níveis que
constituem a sociedade brasileira.
De tal maneira, que a solidez assim como a antiguidade do instituto da
imunidade parlamentar tem passado ao posto de colecionador das mazelas mais
aberrantes. Entretanto, ao contrário, são raras as opiniões levantadas que buscam
métodos para favorecer a manutenção do instituto da imunidade que se encontram
previstos no artigo 53 da CF/1988.
Em busca de promover uma nítida compreensão da imunidade parlamentar
tem-se a necessidade de uma contextualização sob a ótica política da divisão do
Poder do Estado que compreende o Poder Executivo, Judiciário e Legislativo.
Essa divisão do poder de maneira tripartida foi preconizada por Montesquieu,
merecendo maior destaque para a elaboração da presente pesquisa, o Poder
Legislativo, a partir do surgimento do Parlamento, do seu desenvolvimento, bem
como do aperfeiçoamento até as distorções sofridas com o passar dos anos.
Faz necessário entender que o parlamentar é o indivíduo que detém as
imunidades, ou seja, o destinatário mediato. É função do deputado e senadores o
cumprimento da atividade estatal, que emana as necessidades do povo, logo surge
a promoção da garantia de liberdade para ter-se o manifesto de suas palavras
através de votos e opiniões.
Mesmo por isso é de entendimento do legislador que o parlamentar não deve
encontrar-se numa posição vulnerável, uma vez que isso pode em algum momento
macular o Poder Legislativo e ir de encontro a busca da manutenção do seu poder e
soberania.
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Fica ainda explicitado que aos parlamentares não cabe apenas a
contemplação de garantias e prerrogativas, mas também são impostas vedações e
deveres.
As imunidades dos parlamentares sempre receberam os reflexos da
instabilidade política brasileira. As mesmas já sofreram evidentes mudanças, sejam
em virtude da omissão desse instituto, ou do seu desvirtuamento de finalidade,
considerada sinônimo de impunidade, e que enfim recebera as adequações
necessárias com o advento da Emenda Constitucional n.º 35, de 20 dezembro de
2001, a qual tornava restritas as imunidades e as limitavam a apenas o exercício do
mandato legislativo.
Baseado na redação alterada do artigo 53 da C. F., o STF – o Supremo
Tribunal Federal, vem dando impulso às ações criminais relativas à nova disciplina
das imunidades parlamentares, acreditando que este é o fim da impunidade de
deputados e senadores.
As imunidades parlamentar harmonizam-se com a defesa da livre existência e
independência do parlamento. É a garantia outorgada ao parlamentar, para o fiel
cumprimento de sua função estatal, podendo assim, exercer seu mandato legislativo
com independência.
O parlamentar tem a proteção das imunidades sob duas vertentes, quanto à
inviolabilidade de seus atos, decorrentes de sua função legislativa. É a chamada
imunidade parlamentar material que protege e garante o livre posicionamento do
parlamentar quanto à manifestação de seus votos, palavras e opiniões, conforme
sua função na esfera do poder legislativo.
E a imunidade formal garante ao parlamentar a impossibilidade de ser ou
continuar preso, não podem os deputados e senadores ser presos, salvo em
flagrante de crime inafiançável. A imunidade parlamentar formal também trata sobre
o processo judicial dos parlamentares, garantindo-lhes foro privilegiado e a
possibilidade de suspensão do processo judicial.
O presente texto monográfico está dividido em três capítulos: o 1º capítulo,
trata do poder legislativo desde sua base teórica até a estrutura organizacional,
referenciando à Teoria da Separação dos Poderes e o princípio da soberania
popular. O foco do Capítulo segundo centraliza-se na imunidade parlamentar,
discorrendo sobre o contexto histórico, natureza jurídica, o Estatuto dos
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Congressistas e as espécies de imunidade parlamentar. O terceiro capítulo aborda a
EC – 35/01, desde as alterações promovidas e sua efetividade.
Por fim, foram ainda apresentados os estudos de casos, as considerações
finais, e as referências para a elaboração da pesquisa.
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CAPÍTULO 1: O PODER LEGISLATIVO: BASE TEÓRICA E ESTRUTURA
1.1 O Princípio da Soberania Popular
Conceitua-se, como um princípio democrático que possui uma legitimação
efetiva para o exercício do poder, derivado do povo, sendo o mesmo, o ponto de
referência dessa mesma legitimação.
Referenciado por Canotilho (2003), que a soberania popular, vem da vontade
do povo e a formação da vontade política do povo, existe, é eficaz e vinculativa no
âmbito de uma ordem constitucional materialmente informada pelos princípios da
liberdade política, da igualdade dos cidadãos e procedimentos garantidores do
princípio da soberania popular.
De acordo com as afirmações de Tocqueville (2005), o Princípio da Soberania
Popular é o que tem maior força sobre o mundo político. Ele representa tanto a
causa, quanto o fim de todas as coisas. É através deste princípio constitucional que
provém todas as coisas, e onde tudo se absorve.
Essas idéias podem ser corroboradas, visto que, dentro do processo
democrático da maior parte das nações, o poder não está representado fora do
corpo social, e sim, atuando sobre ele e dando ênfase em muitos sentidos. Dessa
maneira, ainda baseados na obra de Tocqueville (2005), é possível a afirmação que
o povo detém governabilidade por si só, o que indica a administração pública sendo
sujeitada ao poder popular. Assim, o povo é o titular da soberania, possuindo
capacidade eleitoral ativa para votar e passiva para ser votado.
Como o princípio da soberania popular é constituído no Estado Democrático
de Direito. E a democracia encontra-se intimamente ligada à noção de igualdade. De
forma que compartilhar a liberdade e a igualdade torna-se algo fundamental dentro
do processo de ações políticas dos cidadãos, assim como a sua participação nos
negócios públicos.
Diante do exposto, tem-se, de acordo com a Constituição Federal /1988, no
seu artigo 1º, § único, o Princípio da Soberania Popular: “Todo o poder emana do
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povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente nos termos
desta Constituição” (BRASIL, 2009).
A liberdade democrática sobre a qual expõe Tocqueville (2005) não apenas
revela-se como uma norma para o coletivo, mas um mecanismo mental que não
permite separar conseqüências e causas.
Em função da idoneidade dos direitos básicos do indivíduo, e obedecendo a
esse tipo de interpretação favorecida por Tocqueville (2005), esses direitos formam
um continuum com o Princípio da Soberania Popular baseado na harmonia entre a
liberdade de ação e os direitos democráticos de existência política, pelos quais é
garantido tanto a soberania popular quanto também a possibilidade de constituição
de um processo gradual político que resulta no próprio exercício da democracia.
Dentro desse processo democrático encontram-se duas vertentes principais.
De um lado apresenta-se o coletivo formado por cidadãos, que possam promover a
mobilização em favor da participação do processo de formação política da opinião,
bem como da vontade que determina o bem estar comum. Por outro lado, identifica-
se a exigência da identidade do sujeito coletivo, assim como a autodeterminação e a
autoinfluência que é preenchida pelo Estado territorial soberano do Direito Clássico
do Povo, concedendo à nação a ordem do poder.
A soberania popular manifesta-se pela vontade popular, sendo o exercício
pleno da soberania, a qual concretiza-se com o sufrágio universal praticado pelo
povo com o voto secreto, direto, periódico e igual para todos. O sufrágio refere-se a
um momento de maior importância política, para a sociedade organizada
politicamente, com a eleição dos representantes.
Na obra “O Espírito das Leis”, Montesquieu estabelece que o homem comum
não se encontra capaz de discutir e gerir a coisa pública. Entretanto, o homem tem
plena aptidão de escolha, de participação no governo, assim como a escolha
daqueles que melhor o representam dentro das tomadas de decisões fundamentais.
(SECONDANT, 1996).
1.2 Teoria da Separação dos Três Poderes
A Teoria da Separação dos Poderes, também conhecida como Tripartição dos
Poderes do Estado, corresponde a uma Teoria da Ciência Política desenvolvida no
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ano de 1748 por Montesquieu quando da publicação da obra “O Espírito das Leis”,
defendendo a tripartição dos poderes. Estes seriam repartidos em três partes: Poder
Executivo, Legislativo e Judiciário. Permitindo que um poder verificasse a atuação
de um outro poder, servindo como um sistema de freios. Várias são as
denominações para isso (sistema de frenagem, sistema de freios e contrapesos, de
pesos e contrapesos, sistema tridimensional dos poderes). Tendo como objetivo
maior afirmar que o poder não pode ser centralizado nas mãos de poucas pessoas,
ele deve ser diluído entre os integrantes do executivo, legislativo e do poder
judiciário.
Dividi ou separar poderes é uma questão pertinente ao exercício de
competência dos órgãos de soberania e não um problema de divisão do poder
unitário do Estado. Com a Teoria dos Freios e Contrapesos, a separação e a
interdependência, associam-se ao princípio da separação de poderes. Conforme,
Canotilho (2003), “Quando se fala de divisão ou separação de poderes, não se
coloca em crise, a unidade do Estado, pois, numa democracia não está em causa a
indivisibilidade da estadualidade”.
Observa-se que a divisão dos poderes no Estado são a consequência natural
do desenvolvimento político e social do poder público. A Teoria da Tripartição do
Poder delineou, sobretudo, a limitação do Poder pelo Poder, como referencia o
Barão de Montesquieu, na Lição dos Clássicos de Bobbio (2000, p. 115, in verbis: A liberdade política somente existe nos governos moderados,. Mas nem sempre ela existe nos governos moderados. Só existe quando não se abusa do poder, mas é uma experiência eterna que todo homem que detém o poder é levado a dele abusar: e vai até onde encontra limites. Quem o diria? A própria virtude precisa de limites. Para que não se abuse do poder é necessário que pela disposição das coisas o poder limite o poder.
Com a tripartição do poder, passou a existir, constitucionalmente, três
poderes constituídos independentes e harmônicos entre si, já citados, O Poder
Executivo, O Poder Judiciário e O Poder Legislativo. Ressalta-se que tais poderes
estão em função e no contorno da lei como acentua Ferreira Filho (1985, p. 215):
“um faz a lei, o outro executa, e o terceiro também a aplica, porém
contenciosamente: Legislativo, Executivo e Judiciário”.
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1.3 Considerações Iniciais Acerca do Parlamento e da Imunidade Parlamentar
A origem do Parlamento é determinada no século XIII, no momento em que
Simon Monfort realizava a convocação de dois cavaleiros pertencentes cada um ao
condado inglês para fazer parte do grande cocilium, ao lado de prelados e barões.
Essa ação determinou o ingresso numa linha de regulamentação com o Rei Eduardo
I em 1295.
Dessa maneira, desde o século XII a nobreza da Inglaterra elaborou um
instrumento para dar limitação do poder da realeza, O Grande Conselho, que veio
mais tarde promoveu a criação do Parlamento Inglês. Este foi composto inicialmente
apenas pela camada de nobres, na qual o monarca convocava e dissolvia o
parlamento de acordo com as suas conveniências.
O passar dos anos determinou que os homens mais abastados e que
encontravam-se ligados às atividades comerciais pudessem representar condados e
burgos, e assim passaram a ter representação no Parlamento.
Foi no ano de 1330 que o Parlamento foi dividido em duas partes: Câmara
Baixa ou dos comuns, e Câmara Alta ou dos Lordes. A primeira se encontrava
composta de representantes dos condados, já a segunda detinha da mais alta
classe social constituída de Lordes como também pelo Alto Clero.
Fica ainda relatado que a Revolução Inglesa que é determinada por outras
duas revoluções a Puritana e a Gloriosa determinando assim, mudanças
importantes. A primeira delas determinou a crise no absolutismo a qual fez com que
a monarquia fosse enfraquecida dando maiores prerrogativas ao Parlamento. Já a
segunda determinou uma luta travada entre dinastias, as do Tudor e a dos Stuart, na
qual foi determinante a construção assim como o fortalecimento do modelo
parlamentar da atualidade.
O parlamento representa uma figuração mais fiel possível da
representatividade da comunidade, ou seja, é possível afirmar que é um acesso
estatal mais democrático. Este apresenta, entre outras funções, a transcendência da
elaboração das leis, uma vez que também tem como funções atípicas a
administração e o julgamento.
O parlamentar é o indivíduo que apresenta legitimidade para a representação
do povo nas Casas Legislativas em todas as esferas: municipal, estadual e federal.
Nota-se que o parlamento pressupõe a reunião, logo, é o agrupamento de
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parlamentares que formam as Câmaras Municipais, assim como as Assembléias
Legislativas e o Congresso Nacional.
A formação do Parlamento encontra-se prevista no artigo 14, parágrafo 3º da
Constituição Federal: Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei [...] § 3º - São condições de elegibilidade, na forma da lei: I - a nacionalidade brasileira; II - o pleno exercício dos direitos políticos; III - o alistamento eleitoral; IV - o domicílio eleitoral na circunscrição; V - a filiação partidária; VI - a idade mínima de: a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da República e Senador; b) vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz;
Após o preenchimento desses requisitos tem-se a possibilidade do cidadão
comum pleitear um assento no Parlamento. Fica ainda aqui ressaltado que o seu
nome deve ser homologado nas convenções partidárias para que ele possa ser
efetivado como candidato e, dependendo da vontade popular, possa ser conduzido
ao cargo pleiteado.
Existem no Brasil três esferas de representatividade legislativa: são elas:
- As Câmaras Municipais, compostas de vereadores;
- As Assembléias Legislativas, compostas pelos deputados estaduais;
- O Congresso Nacional, composto de deputados federais e senadores.
Em virtude do tempo de mandato de cada um desses parlamentares, tem-se
destacado que tanto para vereadores, quanto para deputados o tempo é de 4 anos.
Já em virtude do cargo de Senador esse período é estendido para oito anos.
O vereador é representado, pelo povo, na Câmara Municipal. Tem também
como função legislar em âmbito municipal.
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Os deputados encontram-se firmados em âmbito estadual, distrital e federal.
Os deputados estaduais nas Assembléias Legislativas, o Distrital apenas no Distrito
Federal, e o deputado federal na Câmara dos Deputados.
É papel do Senador a representação do Estado. Cada senador possui dois
suplentes e esses não têm prerrogativas às garantias, assim como as conferidas ao
titular do mandato parlamentar. O suplente é apenas um substituto eventual não
podendo recair sobre ele, direitos e deveres destinados ao Parlamentar Titular.
1.4 Origem e Conceito: Poder Legislativo
É possível afirmar que o conhecimento do Poder Legislativo implica numa
questão de suma importância, uma vez que este poder é o mais importante do
Estado, pois é aquele que detém a função de elaboração das leis, que regem a
sociedade. A noção de que o Poder Legislativo é o mais relevante entre todos os
outros poderes. Conforme Russomano (1976, p. 41): O Poder Legislativo, no quadro da divisão ou ‘separação’ dos Poderes Estatais, é o que surge, através dos tempos, como principal. Duas razoes, no ensinamento da doutrina, concorreram para isto. Em primeiro lugar, era ele o órgão que, de maneira mais precisa e próxima, representava o monarca. Em segundo lugar, encarnava a fonte das normas gerais de conduta, das regras amplas, impessoais, abstratas, que se traduzem nas leis e que sobre todos infletem.
Sendo que, as razões para sua importância não são outras, senão auxiliar o
órgão do Executivo, desde os tempos da monarquia e instituir as normas as quais
todos se submetem.
Mesmo sendo um poder de caráter soberano, e que, portanto, não admite a
interferência de nenhum outro poder do Estado, com o passar das décadas, sofreu
inúmeras mudanças, tendo períodos de ascensão e períodos de crise.
Essas mudanças promoveram a inversão das posições, de forma que o
Legislativo ficou à margem do Poder Executivo enquanto que o mesmo passou a ter
novamente posição de dominação, e mesmo por isso, arbitrário em suas ações. O
principal resultado disso influenciou a consolidação de regimes ditatoriais.
Foi apenas com o advento da Segunda Guerra Mundial que foi possível
perceber novos rumos que indicavam o NEO constitucionalismo. Para Uadi
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Lammêgo Bulos, constitucionalismo é o fenômeno relacionado ao fato de todo
Estado possuir uma Constituição em qualquer época da humanidade,
independentemente do regime político adotado ou do perfil jurídico que lhe pretenda
atribuir em sentido estrito. Significa a técnica jurídica de tutela das liberdades,
surgida nos fins do séc. XVIII, possibilitando aos cidadãos o exercício, com base em
Constituições escritas, seus direitos e garantias fundamentais, sem que o Estado
lhes pudesse oprimir pelo uso da força e do arbítrio.
Sendo assim, os ordenamentos elaborados nesse período de pós-guerra
davam êxito ao Legislativo, e junto a isso, fortaleciam o Executivo promovendo uma
moldura democrática, pois dava uma postura de legalidade ao poder.
Desse modo, o Poder Legislativo passou a representar um boneco fantoche
existindo apenas para servir junto ao Executivo e ao Judiciário, implantando na
mente dos indivíduos a pseudo imagem de um governo democrático e que servisse
ao povo.
Destacando-se, no Brasil o Poder Legislativo teve sua inauguração nos anos
de 1822 no dia 3 de agosto, através de Dom Pedro Alcântara que fez publicar um
decreto o qual promovia instruções que visava a realização de eleições para o cargo
de deputado. Para as mesmas foi determinada a formação de uma Assembléia
Geral Constituinte e Legislativa do Reino do Brasil, que convocou as eleições para o
ano seguinte.
O Poder Legislativo é representado como um símbolo do regime democrático.
Tem-se uma diversidade de representação dos mais variados segmentos, o que
determina que este Poder tenha embutido em si uma síntese da sociedade.
Comumente, tem-se que o Poder Legislativo seja o centro da história de
qualquer nação, uma vez que é nele onde a sociedade busca subsídios, seja por
conta do seu funcionamento livre ou autoritariamente fechado, ou seja, ainda por
mantê-lo sob o manto do silêncio.
1.5 Funções típicas e atípicas
O Poder Legislativo possui como função principal elaborar as leis. Existindo
assim, duas funções exercidas no legislativo: típicas e atípicas.
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As funções típicas, visam legislar e fiscalizar. A constituição prevê sobre o
Processo Legislativo, para que o Congresso Nacional possa elaborar as normas
jurídicas, assim como as regras de fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial do Poder Executivo.
Função Típica ou Própria, é legislar, respaldando a sua nomenclatura como
destaca, Caggiano (2004, p. 55): Dentre as funções clássicas atribuídas ao Parlamento, merece posição sobranceira à legislativa. Alias, é a que dá denominação sob cuja rubrica os Parlamentos passam a ser conhecidos e tratados no direito constitucional.
As funções atípicas são as de administrar e julgar. Exemplificando, quando a
Câmara dos Deputados, julga um dos seus membros ou ainda no caso de crime de
responsabilidade do Presidente da República, a Câmara dos Deputados autoriza o
processamento e o Senado Federal efetiva o julgamento, observando-se que esta é
uma função imprópria ou atípica para o poder legistativo. Conforme Moraes, (2003,
p. 986): A primeira ocorre, exemplificativamente, quando o Legislativo dispõe sobre sua organização e operacionalidade interna, provimento de cargos, promoções de seus servidores; enquanto a segunda ocorrerá, por exemplo, no processo e julgamento do Presidente da República por crime de responsabilidade.
1.6 O Congresso Nacional
É o órgão que representa o Poder Legislativo do país, conforme o artigo 44 da
Constituição Federal/88, diz-se, que a Câmara dos Deputados e o Senado Federal
formam o Congresso Nacional. Adotando, o sistema bicameral, ou seja, divide-se
em duas casas que possuem a representatividade popular.
Desse modo, tanto o Senado quanto a Câmara precisam aprovar as matérias
que são tratadas pelo projeto de lei, independente de quais sejam. A não ser em
situações especiais, nas quais as Casas trabalham em separado.
Compete ao Congresso Nacional, sendo este a reunião conjunta do Senado
Federal e a Câmara dos Deputados; inaugurar a sessão legislativa em cada
exercício; elaborar o regime comum e regular a criação de serviços comuns as duas
casas, receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República.
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1.7 A Câmara dos Deputados
A Câmara dos Deputados reúne os representantes do povo, ou seja, os
Deputados Federais que são eleitos por meio de um sistema proporcional de
representação. Conforme o artigo 45 da Constituição Federal: “A Câmara dos
Deputados compõem-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema
proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal” (BRASIL,
2009).
A proporcionalidade do sistema se consigna pelo fato de que o número de
eleitores de cada Estado Membro é definido através do número de mandatos que
cada circunscrição eleitoral terá. Para Alexandre de Moraes (2003), trata-se do
procedimento eleitoral que tem como objetivo assegurar o Parlamento uma
representação proporcional ao número de votos que são obtidos por cada uma das
legendas políticas.
Assim, os Deputados são representantes diretos do povo brasileiro, contudo o
número de assentos na Câmara passa a ser definido de acordo com a população
presente em cada Estado. Conforme artigo 45, § 1º da Constituição Federal: O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados.
Ressalta-se que esse princípio de proporcionalidade é minorado pela própria
Constituição, porque prevê ajustes necessários anteriores ao ano das eleições.
Conforme as notas de Moraes (2003, p. 989): A Constituição Federal, porém atenua o critério puro da proporcionalidade população (representados) / deputados (representantes), pois determina a realização dos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma das unidades de Federação tenha menos de oito ou mais de 70 deputados. Além disso, fixa independentemente da população, o número de quatro deputados para cada Território.
Para Moraes (2003), a proporcionalidade promove favorecimento aos Estados
Membros com menor densidade demográfica em prejuízo dos mais populosos,
entrando em contradição com uma regra sobre igualdade do voto prevista no artigo
14, caput, da Constituição Federal: “Art. 14. A soberania popular será exercida pelo
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sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos
termos da lei”.
A proporcionalidade traz, ainda, outro caráter negativo: mesmo sendo os
Deputados representantes da população, são providos pelos Estados Membros. A
Constituição estabelece normas sobre fixação do número de Deputados por
Estados, fazendo com que os Estados de grande número populacional elejam um
número maior de representantes, quando comparados com outros de menor
população.
1.8 O Senado Federal
O Senado é o órgão no qual reúnem-se os representantes dos Estados e do
Distrito Federal, ou seja, os Senadores da República Federativa do Brasil, conforme
o artigo 46 da Constituição Federal: “O Senado Federal compõe-se de
representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio
majoritário”.
Diferentemente do que ocorre na Câmara dos Deputados, o número de
Senadores conforme cada Estado é sempre igualitário: três. Isso se dá uma vez que
o sistema utilizado é majoritário, ou seja, será vencedor aquele candidato que
obtiver o maior número de votos em turno único ou apenas a maioria simples.
Ressalta-se que o mandato dos Senadores corresponde a um período de oito
anos, entretanto a renovação de mandato é dada a cada legislatura, ou seja, a cada
quatro anos. Durante esse intervalo, a Casa faz-se renovar em 1/3 e 2/3 (um terço e
dois terços). Conforme entendimento de Moraes (2003, p. 992): Na eleição de 1990, todos os Estados-membros e o Distrito Federal elegeram um senador, permanecendo no Senado Federal dois Senadores da República de cada unidade da Federação que haviam sido eleitos em 1986 (renovação de 1/3). Na eleição de 1994, diferentemente, foram eleitos dois Senadores da República por Estado-membro e o Distrito Federal, permanecendo na Casa Legislativa somente os parlamentares que haviam sido eleitos em 1990 (renovação de 2/3).
A renovação em epígrafe tem como objetivo promover a continuidade aos
trabalhos da Casa, por meio da transmissão de expectativas e de conhecimentos de
parte da legislatura anterior para outra renovada.
21
Segundo entendimento Bastos (1995, p. 39): Com a permanência de uma parte da legislatura antiga, esta remanesce como transmissora dos conhecimentos da experiência haurida no período legislativo anterior. E, do ponto de vista político, representa também uma estabilidade maior da Casa, que não fica inteiramente exposta à vontade dominante numa determinada eleição, mas se sujeita sempre à conjugação da vontade de dois períodos eleitorais dos quais resultam sempre alguma parte da sua composição.
De forma que tanto Senado quanto a Câmara possuem a mesma relevância e
força legislativa. De acordo, com José Afonso da Silva, (2005): “Não há possibilidade
de rejeição do veto de uma delas por uma maioria, ainda que qualificada, da outra
casa”.
22
CAPÍTULO 2 - A IMUNIDADE PARLAMENTAR
2.1 Origem
A origem das imunidades parlamentar deu-se na Inglaterra, com a
proclamação em 1688 do Bill of Rights. Essa carta foi proclamada por meio do duplo
princípio da liberdade de expressão – Freedom of Spreenh e da Imunidade à prisão
arbitrária – Freedom from Arrest.
A Imunidade Parlamentar originou-se como meio de defesa contra a Coroa
Inglesa. Correspondeu à época do reinado dos Tudor e dos Stuart. Nesse momento,
o rei via qualquer deliberação ocasionada pelo Legislativo como um atentado aos
seus interesses e desejos. Logo, aqueles discursos considerados como
constrangedores para o Trono eram considerados injuriosos, e mesmo por isso
deveriam ser perseguidos aqueles que os pronunciavam.
Assim, nas palavras de Moraes (2003) percebia-se que a Câmara se
encontrava completamente à mercê dos desejos do rei, assim como a relação entre
o parlamento e a realeza configurava-se como um ponto de tensão cada vez mais
acirrado. Dessa maneira, o Bill of Rights determinou à Coroa uma postura
diferenciada, de forma que esta, não mais interferia no Parlamento como ocorria
antes.
Como não poderia deixar de ser, com o desenvolvimento da ciência, indústria
e do conhecimento humano, de um modo geral, a liberdade de expressão foi
fortalecida, passando a ocupar um lugar de destaque, conforme os modelos do
regime Parlamentar.
Depois da Inglaterra, o instituto passou a operar em toda a Europa. Foi nesse
continente que foi consolidada, perdurando até os dias de hoje. Entretanto, o
documento que propiciou a visibilidade à Imunidade Parlamentar no mundo político
foi a Carta dos Direitos.
Desde a Roma Antiga já existia a inviolabilidade das pessoas, dos tribunos e
dos edis, o que lhes dava o direito de não serem acusados, aprisionados ou
receberem sanções.
23
Nas palavras de Moraes (2003, p. 416): As imunidades parlamentares [...] não passaram despercebidas do povo romano, pois eram intangíveis, invioláveis (sacrosancta) as pessoas dos tribunos e dos edis, seus auxiliares; tendo o povo romano outorgando-lhes por lei essa inviolabilidade e, para torná-la irrevogável, santificou-a com um juramento (les sacrata), punindo com pena de morte os atentados contra esta regulamentação. Esta inviolabilidade do tribuno garantia-lhe no exercício das suas funções ou fora delas e obstava a que ele pudesse ser acusado, preso ou punido.
Num momento posterior a isso, na América do Norte, a doutrina e a
jurisprudência tornaram-se aliadas em razão da Freedom of speech dando
impedimento à prisão sem procedimentos cíveis apenas. A Freedom of speech era
um artifício pertencente à Casa Legislativa. Em função da sua abrangência ficou
acordado que apenas as opiniões, palavras e votos seriam protegidos pelo instituto.
Desde então, a imunidade acompanha a política, sendo modificada conforme
as necessidades e aperfeiçoada para se conformar com a realidade de cada época.
Atualmente, o instituto da imunidade para os membros do Legislativo encontra-se
previsto em todas as Constituições, até mesmo em países de âmbito socialista, onde
a liberdade de expressão é reprimida pelo governo, a exemplo do que acontecem
em Cuba, China e Coréia do Norte.
Para exemplificar o que aqui se encontra dito, cita-se o artigo 83 da
Constituição de Cuba: Nenhum deputado da Assembléia Nacional do Poder Popular pode ser detido nem submetido a processo penal sem autorização da Assembléia ou do Conselho do Estado se não está reunida aquela, salvo em caso delito flagrante.(CUBA, 2009).
Esse modelo foi baseado no modelo chinês. Fica disposto no artigo 74 da
Constituição da República Popular da China: Nenhum deputado ao Congresso Nacional Popular pode ser detido ou julgado sem o consentimento da Mesa da Sessão em custo do Congresso Nacional Popular ou, não estando o Congresso Nacional Popular reunido, sem o consentimento da sua Comissão Permanente.(CHINA, 2009).
Os deputados do Congresso Nacional Popular são irresponsáveis
judicialmente pelas opiniões e votos que emitirem nas reuniões, razão destacada no
artigo 75 da Carta Magna. Esse modelo é igualmente semelhante ao governo da
Coréia do Norte, em seu artigo 99, sendo previsto:
24
Deputados da Suprema Assembléia do Povo têm inviolabilidade garantida. Nenhum deputado da Suprema Assembléia do Povo pode ser preso ou punido sem o consentimento da Suprema Assembléia do Povo, ou quando não estiver em sessão, sem o consentimento da Presidência, a menos que seja pego em ação. (BRASIL, 2009).
Então, conclui-se que nos regimes democráticos, as imunidades dos
membros do parlamento podem ser exercidas de pleno direito. Afirmando, que nos
governos ditatoriais ou autoritários a liberdade de expressão, tanto do povo quanto o
parlamentar ou de qualquer cidadão que for confrontar o regime, será sempre
reprimida.
2.2 Conceito
Conceitua-se Imunidade Parlamentar como sendo uma prerrogativa das
Casas Legislativas do Brasil. É através deste instituto que os membros dessas
casas beneficiam-se com a inviolabilidade civil e penal por suas opiniões, palavras e
votos, uma vez que promovam o exercício do mandato. A palavra “inviolabilidade” é
a intangibilidade, intocabilidade do parlamentar, decorrendo da função parlamentar
representada pelo povo.
A imunidade existe nas três esferas legislativas: municipal, estadual ou
distrital e federal. É uma garantia da própria instituição do Parlamento, assim como a
função deste.
São prerrogativas que a Constituição Federal outorga aos membros do
Congresso para que estes possam ter o melhor desempenho no exercício de suas
funções. Assim, nas palavras Bastos (2002, p. 571): Para um bom desempenho, é preciso que os parlamentares tenham ampla liberdade de expressão (pensamento, palavras, discussão e voto) e estejam resguardados de certos procedimentos legais. São imunidades material e processual, respectivamente.
Desse modo, a imunidade é a garantia que o órgão legislativo por meio de
seus membros, possui a livre expressão, assim como, lhe atribui à subtração à
prisão ou ainda nos processos que sobre eles incidir.
Torna-se também imprescindível a proteção aos membros do Legislativo. De
acordo com a obra de Russomano (1976, p. 54): “Mister se torna que os
25
componentes do Poder Legislativo sejam escudados por garantias funcionais, que
lhes facultem o livre desempenho de suas funções”.
Para que exista a democracia se faz também necessária a existência da
imunidade aos parlamentares. Uma vez que esta protege os parlamentos no
exercício de suas atividades e funções, além de prevenir contra os abusos e
pressões que sofrem dos demais poderes que por acaso possam vir a causar
interferências no Parlamento.
Para Moraes (2003, p. 415): “Constitui um direito instrumental de garantia de
liberdade de opiniões, palavras e votos dos membros do Poder Legislativo, bem
como de sua proteção contra prisões arbitrárias e processos temerários”.
A finalidade da imunidade parlamentar é assegurar a existência da
democracia e do próprio Estado de Direito, objetivando exercer a prerrogativa que o
Parlamentar possui de direito.
2.3 Natureza Jurídica
A natureza jurídica da imunidade parlamentar tem dupla origem. A primeira
delas é causa de excludente de ilicitude, uma vez que não há crime. A segunda
delas é vista como causa de exclusão de punibilidade, uma vez que o agente pratica
o crime, isentando-o da infração penal.
Fica, ainda, previsto que essas duas correntes são contrárias quando refere-
se à imunidade material. Essa corrente é seguida por Capez (2007) a factabilidade
da imunidade depende da existência de um nexo entre a expressão do pensamento
e a condição parlamentar, porque, se não houver qualquer relação entre a ofensa e
o exercício da função, inexistirá a garantia.
A outra corrente considera a imunidade parlamentar como sendo uma
atipicidade de conduta, o que exclui de forma imediata a relevância da ação. Cezar
Bittencourt (1997, p.152) afirma “a inviolabilidade acarreta a atipicidade da conduta e
a imunidade impede o desenvolvimento do processo e suspende a prescrição”. Esta
atipicidade refere-se a nenhum ato incriminador quanto a imunidade parlamentar.
O Supremo Tribunal Federal segue a opinião do autor, uma vez que conferiu
aos membros do Parlamento a garantia do livre exercício do mandato, assim como
da opinião(BRASIL, 2009):
26
QUEIXA-CRIME - DEPUTADO FEDERAL - IMPUTAÇÃO DE DELITO CONTRA A HONRA - EXPRESSÕES OFENSIVAS CONSTANTES DE DEPOIMENTO DO CONGRESSISTA PERANTE COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO - INVIOLABILIDADE - IMUNIDADE PARLAMENTAR MATERIAL (CF, ART. 53, CAPUT) - QUEIXA-CRIME LIMINARMENTE REJEITADA. - O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL TEM ACENTUADO QUE A PRERROGATIVA CONSTITUCIONAL DA IMUNIDADE PARLAMENTAR EM SENTIDO MATERIAL PROTEGE O CONGRESSISTA EM TODAS AS SUAS MANIFESTAÇÕES QUE GUARDEM RELAÇÃO COM O EXERCÍCIO DO MANDATO, AINDA QUE PRODUZIDAS FORA DO RECINTO DA PRÓPRIA CASA LEGISLATIVA (RTJ 131/1039 - RTJ 135/509 - RT 648/318), OU, COM MAIOR RAZÃO, QUANDO EXTERIORIZADAS NO ÂMBITO DO CONGRESSO NACIONAL (RTJ 133/90). - O DEPOIMENTO PRESTADO POR MEMBRO DO CONGRESSO NACIONAL A UMA COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO ESTA PROTEGIDO PELA CLAUSULA DE INVIOLABILIDADE QUE TUTELA O LEGISLADOR NO DESEMPENHO DO SEU MANDATO, ESPECIALMENTE QUANDO A NARRAÇÃO DOS FATOS - AINDA QUE VINCULADORA DE SUPOSTAS OFENSAS MORAIS - GUARDA INTIMA CONEXÃO COM O EXERCÍCIO DO OFICIO LEGISLATIVO E COM A NECESSIDADE DE ESCLARECER OS EPISÓDIOS OBJETO DA INVESTIGAÇÃO PARLAMENTAR.
Essa é uma exceção que dá direito aos membros do Poder Legislativo à
garantia pelo livre exercício do mandato e da livre opinião. Assim, trata-se de
atribuições parlamentares, caracterizando a conduta como ilícita quando for nula
para efeitos de ação penal; além disso, a punibilidade será suprida pela
inviolabilidade que dá proteção ao legislador no desempenho do seu mandato.
Justificada a causa ou excludente da criminalidade, seja caso de mera
isenção de pena, a exemplo dos crimes de calúnia, difamação (honra objetiva) e
injúria (honra subjetiva), não são puníveis uma vez que praticados em razão do
mandato.
2.4 Estatuto dos Congressistas
O Estatuto dos Congressistas corresponde ao conjunto de normas da
Constituição Federal, que dão estatuto ao regime jurídico aos membros do
Congresso Nacional, instituindo direitos e deveres, prerrogativas, garantias e
incompatibilidades, do exercício do Mandato Parlamentar. Como destaca, Silva
(2005, p. 534): Por estatuto dos congressistas devemos entender o conjunto de normas constitucionais que estatui o regime jurídico dos membros do Congresso Nacional, prevendo suas prerrogativas e direitos, seus deveres e incompatibilidades.
27
O Poder Legislativo tem sua função independente. Além disso, pressupõe a
falta de sujeição de seus membros em virtude dos demais integrantes dos outros
Poderes, assim como das forças econômicas dominantes na sociedade.
A Constituição Federal (2009) – 88 prevê, nos artigos 53 a 56, o Estatuto dos
Congressistas visando normatizar a conduta do Parlamentar, prestando-lhe a
segurança constitucional para o cumprimento de sua função estatal. Restitui aos
parlamentares suas prerrogativas básicas, especialmente, a inviolabilidade e a
imunidade, mantendo-se o Foro Privilegiado e a Isenção do Serviço Militar,
acrescentando a limitação ao dever de testemunhar.
As prerrogativas protegem o exercício do mandato, para que, os
representantes da vontade do povo dentro do âmbito do Poder Legislativo possa
livremente externar suas opiniões, palavras e votos sem que tenha que temer
represálias contra as denúncias que manifestam, reforçando assim, o sentido da
Democracia.
Segundo Silva (2005) a redação da EC – 35/2001, caput do Art. 53,
“estabelece que os Congressistas são invioláveis civil e criminalmente por suas
opiniões, palavras e votos”. Excluindo-se também da responsabilidade civil. A
inviolabilidade é chamada também de imunidade material, excluindo o crime nos
casos admitidos; sendo que, o fato típico não constitui crime, pois, a norma
constitucional afasta a incidência da norma penal.
Observa-se que a inviolabilidade não abrange os atos praticados pelo
Parlamentar, enquanto, cidadão comum, quando não age no fiel desempenho de
sua função estatal.
Cretella Júnior (1992) refere-se, a opinião como uma expressão verbal de um
juízo de valor e não como um juízo de existência. É transmitida de modo subjetivo.
Referente ao Parlamentar é imunizado quanto a sua opinião no exercício de seu
mandato.
A palavra refere-se a mais ampla liberdade de expressão, não sendo o
Parlamentar responsável criminalmente pelo uso de sua palavra na Tribuna ou foro
dela, em conformidade com o seu mandato. Sendo palavras grosseiras, imorais e
obscenas que ferem o Decoro Parlamentar, o diploma regimental pode vedá-las a
sua publicidade.
28
Referindo-se ao voto é protegido sob o prisma da inviolabilidade, o
Parlamentar ao votar poderá justificá-lo, usando a palavra, ratificando assim, sua
opinião.
A imunidade dita, formal, refere-se a prerrogativa processual, diferenciando-
se da imunidade material, pois, a mesma disciplina a prisão e o processo dos
congressistas. Conforme o Art. 53, parágrafo 2º, EC 35/2001, a não ser em
situações de flagrantes, de crimes inafiançáveis, os congressistas não podem ser
presos desde o momento da sua diplomação até o último dia de seu mandato
independente do motivo.
O Processo não depende mais da licença prévia da casa que o Parlamentar
pertence. Quando a denúncia for recebida contra o Congressista, por crime
acontecido após a sua diplomação, o STF – Supremo Tribunal Federal, dará ciência
a Casa referente. Sendo que, o partido político representado poderá pedir a Casa, a
sustação do andamento do Processo, pelo prazo improrrogável de 45 dias do seu
recebimento pela Mesa Diretora. A Casa aceitando o pedido pela maioria de
votantes, o Processo será sustado, independentemente da fase que esteja o
desenrolar do mesmo, antes da decisão final, sendo este o entendimento dos Arts.
53 §§3º, 4º e 5º da EC – 35/2001.
O parágrafo 6º do Artigo 53 estabelece que existe uma limitação no poder de
testemunhar sobre as informações recebidas e sobre as fontes. Dessa maneira,
Deputados e Senadores não podem ser obrigados a depor nem a cerca das
informações recebidas, nem sobre as informações prestadas quando do exercício de
seus mandatos. É possível ainda afirmar que esses possuem o direito ao sigilo
sobre a fonte das pessoas.
Quando deflagradas guerras, esses representantes apenas podem ser
incorporados às Forças Armadas num momento posterior a licença da Casa
Legislativa na qual prestam seus serviços de acordo com o parágrafo 7º do referido
artigo. Desse modo, são direitos genéricos dos Congressistas, diante da sua própria
condição parlamentar, o direito de debater matérias a sua Câmara e às Comissões.
Os Congressistas ainda podem pedir informações, assim como participar de
trabalhos legislativos através da votação de projetos de Leis. São ainda direitos
desses, o recebimento de um subsídio, ou seja, sua remuneração que deve ser em
parcela única, além de ser vedado o acréscimo de qualquer gratificação adicional, a
exemplo de abono, verbas representativas e outras espécies remuneratórias que
29
ficam explicitadas no artigo 4º do Artigo 39 da C. F. Referenciado por da Silva (2005,
p. 537): O subsídio de que trata o §4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por Lei específica, observada a iniciativa privativa em cada casa, assegurada a revisão anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices.
Os membros do Poder Legislativo em razão da sua independência e através
da Constituição impõem também alguns impedimentos. Pois, o membro parlamentar
não pode tirar proveito do cargo que exerce, e pelo qual foram eleitos, assim como
também não podem obter vantagem de terceiros.
Fica expresso através do artigo 54, I, b e II, b tem-se os impedimentos
funcionais. Esses não podem exercer, bem como aceitar cargo, função ou emprego
remunerado em entidades da administração pública, negociais, não podendo manter
ou firmar contrato com órgãos da administração pública e políticos. Não é possível
também dar título a mais de um cargo ou mandato público eletivo, conforme o Artigo
54, II, d. Destacado por Silva (2005, p. 538): Vê-se que o art 54, I, b, veda aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado de que sejam demissíveis ad nutum, desde a diplomação; o mesmo art. 54, II, b, veda ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis ad nutum, nas mesmas entidades, desde a posse. Não houve jeito de convencer Relator e Constituintes que essa redundância, sujeita a situações diversas, é pura tolice. Ora, aceitar e exercer não difere de ocupar. A única diferença é que em um se menciona emprego, em outro não.
É verificado ainda por Silva (2005), que são casos de cassação de Mandato
dos Parlamentares nos casos previstos no Art. 55, I, II e VI, dependendo de decisão
da Câmara ou Senado, por voto secreto e absoluta maioria, mediante provocação da
Mesa ou do Partido Político, é assegurada Ampla Defesa. Sendo assim, instaurado
um Processo Político para justificar a decretação da perda do mandato, isto é, a
cassação do mesmo pela Casa a que pertence o Parlamentar.
Os arts. 55, III, IV e V, são de extinção do mandato, como conseqüência
direta do fato, sendo que, não há nada mais a fazer, senão a própria Mesa da Casa
do Congressista reconhecer por declaração, a perda do Mandato.
Não é raro Parlamentares renunciarem seus mandatos, buscando
esquivarem-se do Processo de cassação do Mandato Legislativo o que poderia
também implicar na suspensão de seus Direitos Políticos. Dessa forma, o
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Parlamentar renuncia a atual Legislatura, podendo na seguinte candidatar-se, se
eleger e voltar a ser parlamentar normalmente. O §4º do Art. 55, CF. A renúncia de Parlamentar submetido a Processo que vise ou possa levar à perda do Mandato, nos termos deste artigo, terá seus efeitos suspensos até as deliberações finais de que tratam os §§ 2º e 3º.
A remissão aos §§2º e 3º do Art. 55 significa que a medida composta tanto os
processos que conduz a extinção e cassação do mandato sendo que, não é em
todos os casos que acontece à inelegibilidade, é necessário avaliar cada caso
concreto.
2.5 Imunidade Material
Existem dois tipos de imunidades: a material e a formal.
Inicialmente, tem-se como primeiro tipo de imunidade, a material. É através
deste tipo que são garantidos aos parlamentares a livre expressão de suas opiniões,
palavras e votos, que não podem ser objetos de pretensão punitiva. Alerta-se, ainda,
que essas condutas não acarretam a responsabilidade de cunho criminal por perdas
e danos, sanção disciplinar, ou responsabilidade política.
A imunidade material corresponde verdadeiramente à inviolabilidade, é a
imunidade propriamente dita, sendo espécies de mesma origem de prerrogativas
parlamentares. Assim, conforme Silva, (2005, p. 534): A inviolabilidade é a exclusão de cometimentos de crime por parte de Deputados e Senadores por suas opiniões, palavras e votos. Ela, que, às vezes, também é chamada de imunidade material, exclui o crime nos casos admitidos; o fato típico deixa de constituir crime, porque a norma constitucional afasta, para a hipótese, a incidência da norma penal. É o que, em síntese apertada, significa o disposto no artigo 53, caput.
Segundo Bastos (2002, p. 572), a imunidade material “exime o parlamentar do
enquadramento no tipo penal. Portanto, o que seria crime se fosse cometido por um
cidadão comum não o é, sendo cometido por um parlamentar”.
Observa-se então, uma cláusula de irresponsabilidade funcional do
parlamentar que o isenta de ser processado judicialmente, assim como
31
disciplinarmente pelos votos emitidos ou palavras ditas na Casa Legislativa ou ainda
em suas comissões.
Sobre a imunidade parlamentar material e a inadmissibilidade de interpelação
judicial, segue decisão do STF (BRASIL, 2009): Decisão do Min. Celso de Mello: "INTERPELAÇÃO JUDICIAL. PEDIDO DE EXPLICAÇÕES FEITO A SENADOR DA REPÚBLICA. LEI DE IMPRENSA (ART. 25) E CÓDIGO PENAL (ART. 144). OFENSAS PROFERIDAS NO ÂMBITO DE COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO. AUSÊNCIA DE DUBIEDADE, EQUIVOCIDADE OU AMBIGÜIDADE. INEXISTÊNCIA DE DÚVIDA OBJETIVA EM TORNO DO CONTEÚDO MORALMENTE OFENSIVO DAS AFIRMAÇÕES. INVIABILIDADE JURÍDICA DO AJUIZAMENTO DA INTERPELAÇÃO JUDICIAL POR FALTA DE INTERESSE PROCESSUAL. IMUNIDADE PARLAMENTAR EM SENTIDO MATERIAL. A PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL DO PARLAMENTAR. AMPLITUDE DA GARANTIA INSTITUCIONAL DA IMUNIDADE PARLAMENTAR MATERIAL. IMPOSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO - PENAL E CIVIL – DE MEMBRO DO CONGRESSO NACIONAL, "POR QUAISQUER DE SUAS OPINIÕES, PALAVRAS E VOTOS" (CF, ART. 53, "CAPUT"), NOTADAMENTE QUANDO PROFERIDOS NO ÂMBITO DE COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO. CONSEQÜENTE INADMISSIBILIDADE, EM TAL CONTEXTO, DE INTERPELAÇÃO JUDICIAL DE SENADOR DA REPÚBLICA OU DE DEPUTADO FEDERAL. DOUTRINA. PRECEDENTES. PEDIDO DE EXPLICAÇÕES A QUE SE NEGA SEGUIMENTO" (Pet 4199/DF RELATOR: MIN. CELSO DE MELLO).
A interpelação judicial invocada contra o Senador que praticou uma ofensa
durante o exercício de sua função parlamentar faz reiterar a jurisprudência do STF
nesse sentido. Acorda-se com a imunidade parlamentar material. Entretanto, a
imunidade material não deve ter um enfoque absoluto, e, uma vez que a ofensa não
tenha relação direta com as suas funções parlamentares, ela deve merecer o
julgamento sem que se leve em consideração a sua incidência.
Russomano (1976), afirma não importar a ação cometida pelo parlamentar.
Logo, conforme as idéias expedidas têm-se que, no exercício de seus mandatos, o
que quer que seja dito, ou proferido, ou qualquer que seja o ataque, não se
configura nenhum crime de opinião. Assim, no âmbito da função não importa a
atitude tomada, o parlamentar tem sua integridade tutelada, eis que a lei material é
excludente do crime e não ocorrerá lugar para processo, existindo a prerrogativa que
a impede de ser aplicada.
32
2.5.1 Alcance da imunidade parlamentar material
O alcance da imunidade parlamentar material, em relação à tutela, apenas
poderá recair sobre as atitudes praticadas referentes ao mandato legislativo. Logo,
encontram-se exclusas as manifestações que não sejam pertinentes à temática do
exercício do mandato parlamentar.
A imunidade material não está resguardada apenas dentro do exercício
parlamentar das Casas Legislativas. Em qualquer que seja a manifestação,
decorrente do cargo ocupado, possuindo mandato legislativo.
A conseqüência disso é que a extensão da imunidade material se apresenta
como um benefício tão somente dos parlamentares, e nunca será dado ao um
indivíduo que não possua mandato, mesmo que este tenha participações nos
trabalhos legislativos, a exemplo dos secretários de mesas da Câmara e do Senado.
De modo que, desde a expedição do diploma até o último dia do término do
mandato, o parlamentar tem caráter inviolável. Conforme, Moraes (2003, p. 423):
“esta extensão é absoluta e perpétua, não podendo o parlamentar ser
responsabilizado por seus votos, palavras e opiniões praticados no exercício do
mandato, mesmo depois que tenha cessado o mandato”. Logo, uma vez que um ex
parlamentar venha a ser rechaçado por seus atos, pode ele recorrer aos ataques
proferidos contra ele, uma vez que tenham sido cometidos durante o exercício de
suas funções.
Russomano (1976, p. 85): afirma que aquele que tenha sido membro da
Câmara ou do Senado, não importando a quantidade de tempo, se muito ou pouco,
pode, não obstante, reclamar sua imunidade de caráter constitucional em razão de
se defender contra todo e qualquer ataque que possa ser proferido contra ele, em
qualquer tempo, fundamentado no exercício da função parlamentar. Destaca, ainda,
que o escudo da Constituição o defenderá extensivamente até o fim de sua vida.
Ainda sobre a extensão da imunidade, é importante ressaltar que essa não
alcança os suplentes de Senador, já que não lhes é conferida posse definitiva no
cargo eletivo, ou seja, não se estende como sendo um benefício congressional. Para
os suplentes configura-se apenas como uma expectativa do direito de exercer o
mandato, como já foi decisão do STF – Supremo Tribunal Federal, a seguir
(BRASIL, 2009):
33
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. HABEAS CORPUS. QUEIXA-CRIME. ARTS. 20, 21 E 22 DA LEI 5.250/1967. SUPLENTE DE SENADOR. INTERINIDADE. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA O JULGAMENTO DE AÇÕES PENAIS. INAPLICABILIDADE DOS ARTS. 53, § 1O, E 102, I, b, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. RETORNO DO TITULAR AO EXERCÍCIO DO CARGO. BAIXA DOS AUTOS. POSSIBILIDADE. NATUREZA. FORO ESPECIAL. PRERROGATIVA DE FUNÇÃO POSSUI NATUREZA INTUITU FUNCIONAE E NÃO RATIONE PERSONAE. ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS QUE SE APLICA APENAS AOS PARLAMENTARES EM EXERCÍCIO DOS RESPECTIVOS CARGOS. I – Os membros do Congresso Nacional, pela condição peculiar de representantes do povo ou dos Estados que ostentam, atraem a competência jurisdicional do Supremo Tribunal Federal. II – O foro especial possui natureza intuitu funcionae, ligando-se ao cargo de Senador ou Deputado e não à pessoa do parlamentar. III – Não se cuida de prerrogativa intuitu personae, vinculando-se ao cargo, ainda que ocupado interinamente, razão pela qual se admite a sua perda ante o retorno do titular ao exercício daquele. IV – A diplomação do suplente não lhe estende automaticamente o regime político-jurídico dos congressistas, por constituir mera formalidade anterior e essencial a possibilitar à posse interina ou definitiva no cargo na hipótese de licença do titular ou vacância permanente. V – Agravo desprovido. (RELATOR: MIN. CELSO DE MELLO/STF).
Em consonância com as idéias proferidas pelo Ministro Celso de Mello, do
STF, o instituto da imunidade parlamentar tem a atuação dentro de um contexto
normativo que é delimitado pela Constituição Federal. Obedece à condição e à
garantia de independência do Poder Legislativo, seu real destinatário, em face dos
outros Poderes do Estado. Fica extensivo ao congressista, mesmo que este não se
constitua como prerrogativa de ordem subjetiva deste.
Refere-se o Ministro Celso de Mello: Trata-se de uma prerrogativa de caráter institucional inerente ao Poder Legislativo, que só é conferida ao parlamentar ratione muneris, em função do cargo e do mandato que exerce. É por essa razão que não se reconhece ao congressista, em tema de imunidade parlamentar, a faculdade de a ela renunciar. Trata-se de uma garantia institucional deferida ao Congresso Nacional. O congressista, isoladamente considerado, não tem, sobre a garantia da imunidade, qualquer poder de disposição. (BRASIL, 2009).
A imunidade é uma garantia constitucional que não admite transigência. O
seu caráter inflexível é inerente à própria função democrática que é de direito do
membro parlamentar e que segue com ele até o término de seu mandato na Casa
Legislativa.
Por fim, diz-se que a imunidade material é o próprio exercício da democracia.
É a representante da garantia pela qual o parlamentar não pode ser prejudicado, tão
34
pouco perseguido em função da sua atividade de tribuna, na medida, que é possível
assegurar a independência nas manifestações do pensamento e do voto.
2.6 Imunidade Formal
A imunidade formal caracteriza-se como um instrumento eminentemente
processual. É ela quem dá garantias ao parlamentar da impossibilidade de ser, ou
ainda permanecer preso, ou ainda a possibilidade de sustar o andamento de uma
ação penal através de crimes cometidos posteriormente à diplomação.
Fica definido através do artigo 53 da Constituição Federal duas formas de
imunidade formal. Uma relaciona-se com à prisão e a outra é dada em razão da
instauração de um processo.
A imunidade processual do parlamentar é considerada condição
indispensável para o funcionamento independente do Poder Legislativo, conforme
opinião de Falcão (1995, p. 51): É justamente necessário para a proteção dos direitos do povo que seus representantes estejam a salvo de poderem ser forçados a ausentar-se dos seus deveres públicos durante a sessão das Câmaras. Os reclamos do povo pela sua assistência pessoal às sessões sobrelevam aos dos indivíduos interessados pelo processo; estes devem inclinar-se, submeter-se.
2.6.1 Abrangência da imunidade parlamentar formal
Conforme Moraes (2003, p. 424), a abragência da imunidade formal acarretou
que os parlamentares fossem submetidos aos procedimentos aplicados a qualquer
indivíduo, por meio do Princípio da Igualdade. Assim, os parlamentares, salvo nas hipóteses [...] de imunidade material, estão submetidos às mesmas leis que os outros indivíduos em face do princípio da igualdade, tendo de responder como estes por seus atos criminosos, mas, no interesse público, convém que eles não sejam afastados ou subtraídos de suas funções legiferantes por judiciais arbitrários ou vexatórios, emanados de adversário político, ou governo arbitrário.
Essa prerrogativa vem em razão de tentar evitar a prisão dos Deputados ou
Senadores, salvo em situações de flagrante delito inafiançável. Através dessa
35
garantia, o parlamentar fica assegurado que não terá prisão decretada de maneira
arbitrária ou violenta, pelo que proferiu em plenário ou ainda distante dele, em
função do cargo que ocupa. De forma que nenhum tipo de prisão poderá ser
aplicada ao parlamentar, a não ser as que imponham flagrante delito.
Nas palavras de Moraes (2003, p. 426): Em regra, portanto, o congressista não poderá sofrer qualquer tipo de prisão de natureza penal ou processual, seja provisória (prisão temporária, prisão em flagrante por crime afiançável, prisão preventiva, prisão por pronúncia, prisão por sentença condenatória recorrível), seja definitiva (prisão por sentença condenatória transitada em julgado) ou ainda, prisão de natureza civil. Excepcionalmente, porém, o congressista poderá ser preso, no caso de flagrante por crime inafiançável. Nesta hipótese, a manutenção da prisão dependerá da autorização da Casa respectiva para formação de culpa, pelo voto ostensivo e nominal da maioria dos seus membros.
A imunidade formal para a prisão também encontra-se disciplinada no artigo
53, § 2º da Constituição, que dispõe que desde a expedição do diploma, os
congressistas não devem mais ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável.
Nesse caso, os autos se remetem até 24 horas à Casa respectiva, para que, pelo
voto da maioria dos seus membros, decida sobre a prisão.
Logo, semelhante à imunidade material, a imunidade formal tem início com a
diplomação do parlamentar pela Justiça Eleitoral. Faz-se necessário promover a
diferença entre os crimes que são cometidos antes da diplomação bem como após a
esta.
Numa situação que indique que o parlamentar esteja respondendo a uma
ação criminal antes da diplomação na Justiça Estadual comum ou Federal, estas se
tornarão incompetentes para o processo e o julgamento após a expedição do
diploma.
De maneira tal que, uma vez que o candidato tenha sido eleito para um cargo
na esfera federal – Deputado ou Senador -, por exemplo, os autos passam a ser
automaticamente remetidos ao STF – Supremo Tribunal Federal para sua
apreciação. Caso contrário, uma vez que o crime seja cometido no momento
posterior à diplomação, a denúncia será recebida pela Corte Excelsa sem a
necessidade de prévia licença da respectiva Casa Legislativa.
O STF limita-se apenas a dar ciência à Casa Legislativa. A ação pode ainda
ser suspensa até a decisão final através de iniciativa de partido político com
representação na Casa e por meio do voto da maioria absoluta dos seus membros.
36
O pedido para a sustação do prazo é de, no máximo, 45 dias após o recebimento
pela Mesa Diretora. A suspensão também revê a prescrição enquanto durar o
mandato do parlamentar.
Concernente à deliberação do pedido de sustação à Casa Legislativa, Moraes
(2003, p. 430), salienta a existência de dois posicionamentos para processar um
parlamentar. De acordo com ele, ambas partem da mesma premissa: o parlamentar,
em regra, deve ser privado de suas funções no curso da sessão, devendo-se,
portanto, evitar eventual sentença condenatória decorrente de um processo criminal.
É necessário ainda que buscar a independência do Poder Legislativo em
razão dos demais Poderes Estatais, assim como a independência do próprio
parlamentar, entretanto sem ir de encontro aos trabalhos da Casa Legislativa, e
assim como aos interesses sociais.
2.7 Irrenunciabilidade das imunidades parlamentar
As imunidades parlamentares são irrenunciáveis, não estando, portanto a
serviço da conveniência do parlamentar. Discorrendo sobre o assunto, Cretella
Júnior (apud ANJOS, 2009) salienta que: “prerrogativas ou imunidades são
exceções ao regime comum, destinadas ao bom exercício do mandato, pelo que são
irrenunciáveis, pois derivam do status e não do interesse pessoal”.
Da tribuna do congresso nacional o senador maranhense Edison Lobão
argumenta Caggiano (2004, p. 32), verbis: A doutrina tradicional voltou as Constituições posteriores, corretamente segundo nos parece, já que a franquia não é – diga-se ainda uma vez – privilégio pessoa do congressista. Bem coloca a questão CARLOS MAXIMILIANO quando afirma que andou acertado o constituinte de 1934, ao eliminar o direito de renúncia, pois ninguém renuncia senão aquilo que é seu. Do mesmo sentir é PINTO FERREIRA que reporta copiosas manifestações da doutrina estrangeira, em abono da tese da irrenunciabilidade. Pela sua prescrição, transcrevemos a opinião de GREGOR GELLER e KURT KLEINRAHN, citados pelo constitucionalista pernambucano: o consentimento da Câmara não pode ser supresso através da renúncia por parte do deputado, visto que a imunidade não é privilégio do deputado, mas um direito-proteção da Casa. A vontade do deputado interessado é juridicamente irrelevante. Confirma-o PONTES DE MIRANDA, mostrando como a renúncia implicaria fazer do acusado juiz da concessão, que a Constituição deixou exclusivamente à Câmara ou ao Senado.
37
Desta forma, verifica-se que a imunidade é conferida em favor da instituição.
A Casa congressista deve, portanto, deliberar independentemente de qualquer
manifestação pessoal do parlamentar, detentor de mandato representativo, está a
serviço do povo e deve se resignar silente ao interesse público, manifestado pela
maioria de seus pares aos quais compete conceder ou não a licença solicitada pelo
Supremo Tribunal Federal, para apreciação do caso concreto.
2.8 Decoro Parlamentar
Decoro parlamentar é a conduta que deve ser adotada pelos parlamentares,
deputados e senadores. Este se encontra descrito dentro do regime interno de cada
Casa Parlamentar Brasileira. Também define-se, como o conjunto de princípios
éticos, devendo orientar o comportamento do parlamentar no exercício do seu
mandato.
Constitucionalmente, o decoro encontra-se previsto no artigo 55, § 1º: “É
incompatível com o decoro parlamentar, além dos casos definidos no regimento
interno, o abuso das prerrogativas, asseguradas ao membro do Congresso Nacional
ou a percepção de vantagens indevidas”.
São ações que vão de encontro ao decoro parlamentar: o uso de expressões
configuradas como crime contra a honra ou ainda incentivando à prática de crime;
ações que indiquem abuso de poder; recebimento de vantagens que sejam
indevidas; a prática de atos irregulares graves dentro do exercício de suas
atividades e funções, bem como, quando são revelados os conteúdos de debates de
cunho secreto pela casa legislativa.
Dentro das Casas Parlamentares existe o Conselho de Ética e de Decoro
Parlamentar. Esse é um órgão que se encarrega de julgar, além de aplicar
penalidades aos parlamentares quando do descumprimento das normas relativas ao
decoro parlamentar.
Dentro do conceito jurídico, a definição do decoro parlamentar torna-se
bastante relevante, visto que é um procedimento incompatível com a ação dos
parlamentares, assim como pode acarretar a perda do mandato de deputados ou de
38
senadores de acordo com o que está previsto no artigo 55, II, da CF, já citado no
Estatuto do Congressista.
O Decoro Parlamentar guarda a própria instituição do parlamento. Não é a
preservação da reputação e dignidade dos parlamentares o objetivo do decoro, mas
a honra do parlamento, que não deve ser maculada. Sendo que o titular deste
comportamento decoroso, o destinatário real da norma constitucional, não é o
senador ou deputado, mas sim, a INSTITUIÇÃO DO PARLAMENTO. Através, do
comportamento digno de seus membros.
Partindo do exercício do mandato parlamentar, objeto protegido pelas
imunidades, citados neste trabalho, conclui-se que a honra objetiva do parlamento,
deve ser protegida de comportamentos repudiados por parte dos congressistas.
39
CAPÍTULO 3 - A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº. 35/2001 E A EFETIVIDADE DAS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS
3.1 Advento da EC 35: Redações Anterior e atual e alterações
A Emenda Constitucional nº 35 de 20 de dezembro de 2001, promulgada pelo
Presidente do Senado, Rames Tebet e da Câmara, Aécio Neves, introduziu
modificações ao art. 53 da Constituição Federal de 1988, acerca das imunidades
parlamentar.
Nesse sentido, tem-se a seguinte redação (BRASIL, 2009): Artigo 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos. * Artigo, caput, com redação dada pela Emenda Constitucional nº. 35, de 20/12/2001. § 1º Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal. * § 1º com redação dada pela Emenda Constitucional nº. 35, de 20/12/2001. § 2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão. * § 2º com redação dada pela Emenda Constitucional nº. 35, de 20/12/2001. § 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação. * § 3º com redação dada pela Emenda Constitucional nº. 35, de 20/12/2001. § 4º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora. * § 4º com redação dada pela Emenda Constitucional nº. 35, de 20/12/2001. § 5º A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato. * § 5º com redação dada pela Emenda Constitucional nº. 35, de 20/12/2001. § 6º Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações. * § 6º com redação dada pela Emenda Constitucional nº. 35, de 20/12/2001. § 7º A incorporação às Forças Armadas de Deputados e Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa respectiva. * § 7º com redação dada pela Emenda Constitucional nº. 35, de 20/12/2001. § 8º As imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatíveis com a execução da medida. * § 8º com redação dada pela Emenda Constitucional nº. 35, de 20/12/2001.
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A principal diferença entre o novo texto e o anterior configura-se na relação
entre as imunidades: a imunidade material, caracterizada pela inviolabilidade civil e
penal das opiniões, palavras e votos dos parlamentares. Além disso, é válido, ainda,
ressaltar que esses atos não indicam e nem acarretam responsabilidades fora do
plenário. E a imunidade formal, refere-se a ordem processual.
A alteração mais importante, entretanto, ocorreu na imunidade formal com
relação ao processo. Anteriormente, fazia-se necessária a licença da Casa
Legislativa para que o membro do parlamento fosse processado pelo STF, o que foi
modificado pela EC 35, que dispensou essa licença.
Desse modo, a imunidade formal não deve mais continuar servindo como
uma espécie de escudo para crimes cometidos pelos membros parlamentares no
exercício do mandato, ou divorciado da função que exerce o membro do legislativo.
De forma que a Emenda Constitucional nº. 35/2001 ocasionou um valioso
avanço. A emenda teve como intenção promover modificações sobre a imunidade
formal. Além da extinção da licença da Casa Legislativa, para se ter início um
Processo criminal contra o Parlamentar, há também a possibilidade de suspensão
do processo, que finda com o término do mandato. O Processo tramita
normalmente, podendo a casa que pertence o denunciado, determinar a sua
sustação, por deliberação da maioria dos seus membros.
A alteração ocorrida faz com que os inquéritos instaurados e as denúncias
oferecidas contra Parlamentares não fiquem mais arquivados e sem trâmite no STF
(Supremo Tribunal Federal), tratando-se de Deputado Federal ou Senador.
Anteriormente à EC 35, a imunidade e a impunidade funcionavam como
sinônimos. Assim, tanto deputado quanto senadores apenas poderiam ser
processados quando o congresso autorizasse, dando cobertura a crimes de
estelionato, sonegação de impostos, tentativas de assassinato, atitudes suspeitas,
escusas e criminosas de alguns parlamentares que beneficiavam-se de suas
prerrogativas funcionais.
Com a Emenda Constitucional 35/2001, o instituto da imunidade passou a ter
restrições. Uma vez extintos esses privilégios, muitos candidatos desestimularam-se
em participar de processo eleitoral, visto possuir débitos com a Justiça.
Considerando estas razões, a EC 35/01 impulsionou a moralização do Poder
Legislativo brasileiro. Atualmente, os deputados federais e senadores possuem
41
intacta a imunidade material, denominada de inviolabilidade, já conceituada nesta
pesquisa.
Entretanto, é importante salientar que existe uma restrição. De acordo com a
Emenda 35/01, aqueles parlamentares que estão no exercício do mandato precisam
de uma autorização, com a finalidade de evitar que um político acusado seja vítima
de perseguição política. Nestes casos, o partido, assim como a Câmara ou Senado
poderá solicitar a suspensão do processo, mediante o apoio de 257 deputados ou
ainda 41 senadores.
Essa iniciativa de apresentação do pedido de sustação deve ser feita através
do partido político do membro parlamentar acusado. Esse pedido de sustação será
apreciado pela Casa respectiva dentro de um prazo máximo e improrrogável de 45
dias no momento posterior ao seu recebimento pela Mesa Diretora.
Por esse dispositivo, fica previsto que o parlamentar acusado se tornará
inelegível, mesmo que renuncie ao mandato na tentativa de fugir da cassação,
considerando-se que os congressistas conduzam até o final o julgamento quando é
concluído a culpabilidade do acusado. Anteriormente à aprovação da medida, o
parlamentar acusado, antes de ser expulso, renunciava ao mandato para poder se
candidatar às próximas eleições driblando a lei.
Conforme o § 1º do artigo 53 CF, de redação semelhante ao antigo parágrafo
4º, há ressalvas apresentadas em negrito com as seguintes inscrições: “Os
Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, são submetidos a
julgamento perante o STF”. Foi modificado pelo STF o posicionamento, cancelando
a Súmula 394, que dizia: “Cometido o crime durante o exercício funcional, prevalece
a competência especial por prerrogativa de função, ainda que o inquérito ou a ação
penal sejam iniciados após a cessação daquele exercício”.
Fica previsto no parágrafo 2º da nova redação do artigo 53 da Carta Magna:
"Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão
ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão
remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da
maioria de seus membros, resolva sobre a prisão".
Esse parágrafo apresenta semelhanças ao § 1º da redação anterior com a
ressalva de que os congressistas não deviam ser processados criminalmente sem
que houvesse uma licença prévia, o que foi alterado pelo § 3º. Ainda inclui-se uma
norma semelhante em razão do antigo parágrafo 3º do referido artigo que tratava
42
sobre o procedimento para a Casa deliberar sobre a prisão em flagrante de crime
inafiançável. Ainda tinha-se a ressalva de que não subsiste o voto secreto, que era
expresso anteriormente.
A inovação mais consistente foi dada no parágrafo 3º: "Recebida a denúncia
contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo
Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político
nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão
final, sustar o andamento da ação".
No texto anterior, a licença era prévia ao processo. Todavia, há ainda uma
probabilidade para dar suspensão do processo, quando devem ser observadas
determinadas condições. Assim, a suspensão do processo criminal contra
Deputados e Senadores tem os seguintes requisitos:
a) crimes cometidos após a diplomação;
b) recebimento da denúncia pelo Pretório Excelso que dará ciência à
respectiva Casa;
c) requerimento inicial de partido político que possa ser representado na Casa
no sentido de promover suspensão;
d) aprovação dada pela maior parte dos membros da Casa, antes da decisão
tomada até o final do processo judicial.
Essa suspensão finda-se após o mandato, sendo aplicados os mesmos
fundamentos que são definidos pelo STF (Supremo Tribunal Federal), nos julgados
acima sobre o foro por prerrogativa de função. De forma que a suspensão não
alcança aquelas pessoas que não mais exerçam cargos ou mandatos, o que justifica
a razão de não ser concedida após o término do mandato.
3.2 Efetividade da EC 35/2001
A Emenda Constitucional nº 35/2001, alterou consideravelmente as possíveis
responsabilidades penais dos Parlamentares.
A imunidade formal não impedirá mais o oferecimento da denúncia e seu
recebimento pela justiça, mas à Casa Legislativa por iniciativa de Partido Político
43
nela representado pelo voto nominal da absoluta maioria de seus membros, possa
decidir sobre a suspensão de ação criminal, não podendo ser feito de ofício.
A votação da suspensão do processo criminal, mesmo nominal, e com
repercussão nacional não ponderou o corporativismo existente entre os
congressistas, devido a partidos políticos comuns e a representatividade que os
mesmos possuem.
Sem a autorização do Senado ou Câmara, o Congressista não poderá ser
punido enquanto permanecer no mandato.
O dispositivo constitucional veda o processo penal, sem a licença, o trâmite
processual ficará sustado.
O Parlamentar necessita de garantias funcionais e prerrogativas, vistas no
desenrolar desta pesquisa monográfica, devendo ser resguardado civil e penalmente
a liberdade de expressão, pois, com a abrangência da EC nº 35/2001, amparou
consideravelmente essas atribuições, mesmo após o término da legislatura, o
deputado ou senador não sofrerá qualquer responsabilidade civil, penal ou
disciplinar, por opiniões proferidas no estrito exercício legislativo.
Em relação a imunidade processual, protege o Deputado ou Senador no
período do exercício do mandato parlamentar, e no caso de, somente após
diplomado, admitir a possibilidade de suspensão do curso da ação penal, retrata-se
deste modo, privilégios ainda existente mesmo com a efetividade da EC nº 35/2001.
3.3 Estudos de Casos
3.3.1 Foro Privilegiado – Ronaldo Cunha Lima
O privilégio de Foro é uma garantia parlamentar que visa a proteção do
mandato. Corresponde a um ato caracterizado pelo fato de que os deputados e
senadores, desde a expedição do diploma, apenas podem ser submetidos a
julgamento no STF, pelo cometimento de qualquer crime, inclusos os de natureza
penal, crimes contra a vida, crimes eleitorais, entre outros delitos.
A prerrogativa do Foro Privilegiado possui um exemplo de relevância
nacional: o caso “Ronaldo Cunha Lima”. Quando governava o Estado da Paraíba, no
44
ano de 1993, Ronaldo praticou o atentado contra seu desafeto, ex-governador
Tarcísio Burity, disparando três tiros no mesmo.
Depois de quase quinze anos, o acusado da tentativa de homicídio sempre foi
detentor de mandatos parlamentares, seja, Senador e por fim, como Deputado
Federal. Por exercer a função parlamentar, a competência para julgar o processo é
do Supremo Tribunal Federal (STF).
Para evitar o julgamento, o Parlamentar renunciou, em 31/10/07, ao cargo de
Deputado Federal poucos dias antes de ser julgado. De tal forma que, não tendo
mais direito ao Foro Privilegiado, o processo voltará a tramitar na justiça comum,
reiniciando assim, todo trâmite processual.
A diplomação do réu como Deputado Federal, ocorreu o deslocamento do
processo, sendo competência do STF (Supremo Tribunal Federal), refere-se ao Foro
Especial, órgão julgador desse caso específico.
Sabendo que estava em última instância para ser julgado, não caberia mais
recurso, preferiu a renúncia do cargo de deputado federal, para assim o Processo
ser remetido à Justiça Comum. Renúncia é a declaração unilateral de vontade do
Deputado ou Senador no sentido de renunciar ao mandato, não será extinto o
processo ao qual submete-se.
Conforme, Lammêgo (2008, p. 895): Agora ex-administradores, ex-congressistas ou ex-políticos que cometeram crime serão julgados pela Justiça comum, e não pelo Supremo Tribunal Federal. Não se pode deixar de admitir que a prerrogativa de foro visa garantir o exercício do cargo ou do mandato e não proteger quem o exerce; menos ainda, quem deixa de exercê-lo.
3.3.2 Imunidade Formal – Hildebrando Pascoal
Outro caso de relevância nacional refere-se ao ex-deputado federal
Hildebrando Pascoal (PFL – AC), acusado de crimes contra trabalhadores rurais em
suas propriedades e intermináveis ilícitos penais, ocorrido no exercício do mandato
Parlamentar.
O caso insere-se ao § 2º do Art. 53, CF: § 2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.
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Corresponde a imunidade formal, processual ou instrumental, já conceituada
neste trabalho monográfico. Conclui-se, que sendo deliberada à prisão, deputados e
senadores serão submetidos às leis que regem qualquer brasileiro.
Não havendo a deliberação, a prisão é ilegal. E negada a ordem processual,
não haverá punição enquanto o Deputado estiver exercendo mandato.
Referindo-se ao ex-deputado Hildebrando Pascoal, a decisão da Câmara foi
corporativista, para simplificar a ação penal do acusado, não houve à deliberação
para prisão e sim cassaram o Deputado à época, imputando-o falta de decoro
parlamentar, tema também, já citado no trabalho, preferindo proceder à cassação do
então parlamentar, revelado como criminoso, do que permitir o processo criminal de
um de seus membros como forma de proteger à corporação.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A pesquisa buscou realizar um estudo aprofundado acerca das imunidades
parlamentar, ressaltando aspectos fundamentais, desde a origem, abordando suas
especificidades e abrangência, devido a importância no que concerne à autonomia e
independência dos Poderes do Estado brasileiro, protegendo e garantindo o fiel
cumprimento da função de legislar do parlamento nacional.
O objetivo desse trabalho monográfico foi também explorar as nuances das
imunidades parlamentar, referindo-se à eficácia das prerrogativas dos parlamentares
e o seu amadurecimento com a Emenda Constitucional nº 35 de Dezembro de 2001,
priorizando a mudança da imunidade formal, ensejando um novo panorama jurídico
no Brasil.
Sendo, estas garantias da Instituição do Parlamento e não uma proteção
individual, usadas de modo adequado, amparadas constitucionalmente satisfaz a
coletividade.
Com a EC 35/01, a imunidade protege apenas as idéias, opiniões e o voto
dos parlamentares e o mandato não mais acobertará crimes comuns, limitando-se o
congressista no pleno exercício do seu mandato. Ampliou-se consideravelmente as
responsabilidade penais do parlamentar, quando alterou o instituto da imunidade
processual.
Ressalta-se que não há mais necessidade de autorização da respectiva casa
legislativa para ser iniciado o processo criminal contra o congressista. Hoje, a
imunidade formal não poderá impedir o oferecimento da denúncia e seu recebimento
pela Justiça.
Com a nova redação do Art. 53, C. F., alterada pela EC 35/01, efetivou-se um
rito processual mais avançado em termos sociais e políticos. Dando enfoque a
sustação do processo, podendo até suspendê-lo, enquanto durar o mandato. Como
a decisão da Assembléia é soberana neste aspecto funcional, o poder judiciário não
poderá intervir sem que tenha encerrado o mandato representativo do parlamentar.
É importante observar que as alterações de fato aconteceram, mas estas
aberturas provenientes da função parlamentar, como suspender o processo não
deveria mais existir. Pois, mesmo o parlamentar exercendo a função, faz-se
47
representante do povo. De modo, atos penais cometidos, deveria ser processado de
maneira igualitária como cidadãos comuns, sem privilégios, sem ferir o princípio da
igualdade, instituído no Estado Democrático de Direito.
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