A Mesoeconomia Do Desenvolvimento Econômico_o Papel Das Instituições

nova Economia_Belo Horizonte_20 (1)_11-37_janeiro-abril de 2010

A mesoeconomia do desenvolvimento econômico:o papel das instituições

Huáscar PessaliProfessor do Departamento de Economia da UFPR

Fabiano DaltoProfessor do Departamento de Economia da UFPR

ResumoO desenvolvimento econômico depende dasinstituições e as instituições, ao mesmo tem-po, são uma medida do desenvolvimento eco-nômico. Assim, correlação e causalidade seconfundem num processo cumulativo e cir-cular – uma espiral de mudanças que condi-ciona a ampliação das liberdades dos indiví-duos. A contribuição pretendida por esteensaio é reunir e propor uma organização devárias idéias dispersas no tema “instituiçõese desenvolvimento econômico”. Nossa relei-tura adiciona um breve exemplo da relaçãoentre mercados, firmas e estado no âmbitodo desenvolvimento. Isto permite defendero retorno a uma análise econômica que nãose limite às falhas de mercado, mas que enca-re a responsabilidade de lidar com um ema-ranhado mais complexo de interações.

AbstractInstitutions affect economic development,and at the same time they are a way to measureit. Correlation and causality tangle up within acircular and cumulative process of changes,which draws the limits and possibilities forincreased individual freedom. This essay bringstogether some key ideas that relate institutionsto economic development and tries to link themin such a way as to offer the reader a refreshedview of classic themes. The complex andhistorically diverse relationship among firms,markets and the state is used as a shortillustration of our attempt at providing aninstitutional reading on economic development.

Palavras-chaveinstituições, desenvolvimento;desenvolvimento econômico,mudança institucional,falhas de mercado.

Classificação JEL D02, O12.

Key words

institutions, development,economic development,institutional change,market failure.

JEL Classification D02, O12.

All political revolutions, not affected byforeign conquest, originate in moral revo-lutions. The subversion of established in-stitutions is merely one consequence of theprevious subversion of established opinions.(John Stuart Mill, 1833)

IntroduçãoO desenvolvimento voltou a ser tema dasdiscussões em economia. Nos novos deba-tes, às engrenagens do desenvolvimentoeconômico já destacadas na literatura seadiciona mais explicitamente a categoriadas instituições. Não que a houvéssemosesquecido, mas voltamos nossos olharespara apenas uma de suas manifestações –o mercado. E, com o olhar tão concen-trado em uma só instituição, já estáva-mos ficando míopes.

A chamada “Nova Economia Insti-tucional” conseguiu reacender o interessede boa parte da profissão pelo estudo de umconjunto mais amplo de instituições. Como crescimento do interesse, o Instituciona-lismo Original norte-americano foi tam-bém resgatado, bem como as ideias precur-soras da Escola Histórica alemã. Mais doque um debate escolástico, porém, o inte-resse dos economistas por um novo temade estudo levou a releituras de textos im-portantes em várias áreas e a novas formas

de olhar problemas antigos sobre os quaisjá se debruçavam.

Acumulação de capital, aumento daforça de trabalho, progresso tecnológico,ampliação dos mercados e da divisão dotrabalho – os economistas há muito se inte-ressam pelas causas mais evidentes do cres-cimento econômico. Mas, aos poucos, vê-se que essa não é mais sua única preocupação– o crescimento econômico é fundamentalpara o desenvolvimento econômico, masnão lhe é sinônimo ou condição necessária esuficiente. Debates importantes se acoplamàquele interesse já estabelecido – começamosa conversar sobre sistemas nacionais de ino-vação, arranjos produtivos, redes de coope-ração, reformas institucionais, direitos depropriedade, dilemas sociais, maldição dosrecursos naturais, entre outras coisas. Comisso se começa a preencher o espaço teóricoque deixava sem contato a ação do indiví-duo e os resultados coletivos que sobre elese impingem. A interação dos indivíduos eos padrões regulares de pensamento e açãoque nesse âmbito se estabelecem passam aser objeto de investigação mais sistemática.

As instituições ganham destaque co-mo engrenagem importante do desenvol-vimento, ao mesmo tempo em que podemser vistas como uma de suas medidas. Cor-relação e causalidade se imiscuem num pro-cesso cumulativo e circular – uma espiral


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de mudanças rumo à ampliação do bem-estar e da liberdade dos indivíduos.

Ao contrário das tradicionais áreas demacro e microeconomia, essa mesoecono-mia não conseguiu ainda ser colocada numlivro-texto. O leitor interessado vai encon-trar obras clássicas voltadas a partes do te-ma ou outros textos que sistematizam parteda discussão para aplicá-la a um caso de in-teresse. A contribuição pretendida por esteensaio é reunir e propor uma organizaçãode várias ideias mais ou menos dispersasno tema “instituições e desenvolvimentoeconômico”. Para tanto, fazemos primeirouma discussão conceitual sobre institui-ções e suas características (seções 1 e 2).Em seguida, a relação entre instituições etecnologia é incorporada à discussão (se-ção 3). Essa é uma relação importante, em-bora não a única, para lidar com o tema damudança institucional (seção 4). Isso nosdá embasamento para discutir a conexãoentre mudança institucional e desenvolvi-mento (seção 5). Tal discussão é ilustradacom uma breve releitura da relação entremercados, firmas e Estado, no âmbito dodesenvolvimento econômico (seção 6). Aisso seguem alguns comentários finais.

1_ O que são instituiçõesA noção de instituições gravita em

torno de duas visões. Uma as caracteriza es-

sencialmente como estruturas sociais querestringem a ação humana. Uma versão bas-tante conhecida dessa definição é a pro-posta por North (1990, p. 3), que descreveinstituições como “as regras do jogo em uma so-ciedade ou […] as restrições criadas pelos homensque dão forma à interação humana”.

A outra visão é mais inclusiva, en-campando não só o caráter limitador, mastambém o caráter motivador e formativodas instituições como estruturas sociais quecapacitam e impelem indivíduos a tomarcertos cursos de ação. Assim, instituiçõessão vistas como sistemas duráveis de re-gras sociais que estruturam a interação so-cial ao restringir, orientar e formatar o com-portamento humano. Commons (1924,p. 70), por exemplo, definiu-as como “açõescoletivas controlando, desobstruindo e expandindoações individuais”. O filósofo norte-america-no John Searle também as define de modomais construtivo:

Instituições humanas são, acima de tudo,capacitadoras, porque criam poder –um tipo especial de poder. É o poder que serealça em palavras como: direitos, encar-gos, obrigações, autorizações, permissões,delegação de poderes, exigências e certifica-ções (Searle, 2005, p. 10: ênfase original).

As duas visões têm lá suas diferen-ças de fundo significativas. Em comum,porém, pode-se dizer que se concentram

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sobre objetos bastante semelhantes. Mo-delos mentais compartilhados, convençõessociais, regras de conduta, códigos legais eorganizações sociais são alguns exemplos deinstituições que se encaixam em ambas asvisões. Assim, em termos mais concretos, avalorização social da eficiência produtiva,uma congregação unida por uma fé comum,o dinheiro, o código civil, certo modelo deteoria econômica, as práticas comerciais numpaís ou região e as firmas em funcionamen-to em certo mercado podem ser analisadoscomo instituições. O analista não se deve sur-preender ao encontrar instituições dentrode instituições, hierarquias de instituições, ououtras formas de conjugação entre elas. Avalorização social da eficiência produtivaem firmas e repartições públicas ou o mo-delo de metas de inflação dentro do BancoCentral são exemplos disso. Ao estudiosocaberá a responsabilidade de delimitar oobjeto de interesse.

2_ Instituições: origem,forma e função

Também de maneira geral, ambas as vi-sões tentam identificar três dimensões im-portantes das instituições: como surgem,de que forma se manifestam, e que fun-ções desempenham. Por exemplo, váriasinstituições desempenham o papel de re-

dutoras da incerteza ambiental em queagentes racionalmente limitados devem in-teragir, orientando e delimitando padrõesde comportamento, balizando expectativase impondo custos para ações desviantes.Os contratos monetários (de salário, porexemplo), bem como acordos comerciaisou de administração de preços, são exem-plos de instituições que servem a tal pro-pósito (Earp e Rocha, 1995, p. 33). Asinstituições podem também reduzir a com-plexidade do ambiente, tornando previsí-veis certas ações de indivíduos e grupos.Da mesma forma, as instituições podemainda filtrar e prover informações e esta-belecer certo curso de resolução de pro-blemas ou conflitos que evite ações des-trutivas ou improdutivas.

Finalmente, entre seus aspectos fun-cionais, instituições trazem consigo efeitosdistributivos. O sistema fiscal de um país,com tributos e despesas governamentais, éum claro exemplo disso. Dessa forma, se-guindo Chang (2007), pode-se dizer que asinstituições desempenham várias funçõesna coordenação e administração de agentese recursos, nos processos de aprendizageme inovação tecnológica, na distribuição deônus e bônus, e na integração e coesão so-cial, entre outras.

Com respeito à configuração das ins-tituições, é possível que elas sejam formais



ou informais. Instituições informais em geralcarecem de registros e representações físi-cas como sedes e números. Embora possahaver nelas características hierárquicas, nãoé incomum que cada participante seja res-ponsável por policiar, perpetuar, adaptar epenalizar o comportamento próprio e oalheio. Em certas culturas ou mercados, porexemplo, regatear preços é uma prática co-mum e esperada, resultando numa práticade determinação de preços diferente do quese faz em certas culturas ou mercados emque o preço da etiqueta não é negociável.

Instituições formais são, por sua vez,caracterizadas pela preocupação em legiti-mar e fazer explícitas, geralmente de modoescrito, regras e consequências aplicáveis acerto campo de ação humana (Redmond,2005b). Ao entender que certas fusões eaquisições concentram em demasia a ofertaem certo mercado, pode-se criar um apara-to legal antitruste que analise casos rele-vantes e possa impedir tal concentração.

Em ambas as formas, as instituiçõespodem conter estruturas de influência comalgum grau de exclusão (e.g. no que se refe-re a quantas pessoas, ou quem tem legitimi-dade para fazer as leis, comandar uma or-ganização, ou impor sanções). Várias delaspossuem ou estabelecem certa hierarquiaque garante ou delimita poderes de atua-ção, inclusive os que se relacionam a mudar

a própria instituição. Portanto, são institui-ções que estabelecem relações de poder eautoridade, garantindo a um grupo de pes-soas soberania para definir, interpretar eaplicar regras que influenciarão as ações deoutras (Dugger, 1980).

É comum imaginarmos que o con-trole das instituições informais seja maisamplamente distribuído, de forma que insti-tuições surjam e se modifiquem de manei-ra descentralizada. Mas mesmo instituiçõesinformais podem conter hierarquias pró-prias entre os agentes nela engajados (e.g.famílias patri ou matriarcais, ou pessoas in-fluentes em grupos de consumo). Elas tam-bém podem ter interações hierárquicas maiscomplexas envolvendo outras instituições.Por exemplo, a língua falada num país de-pende parcialmente dos meios de comunica-ção, que são organizações formais contro-ladas por grupos com as próprias formaslinguísticas. Igualmente, pessoas que passa-ram pelo sistema educacional – uma insti-tuição formal e hierarquizada – tendem aadotar formas linguísticas mais formais.Pessoas sem escolaridade ou com menorescolaridade tendem a reconhecer a “supe-rioridade” da língua falada por pessoas demaior escolaridade.

No que se refere à origem, há auto-res que partem do indivíduo e sua interaçãopara explicar como surgem instituições, nu-



ma abordagem conhecida por “individualis-mo metodológico” (e.g. Hayek, 1948; North,1993; Denzau e North, 1994). Para North,por exemplo, cada pessoa interpreta o mun-do de acordo com seu modelo mental –construído por processos que ainda estamoslonge de conhecer. Mas tanto as experiên-cias pelas quais a pessoa passa quanto as in-formações que lhe chegam são originadas eimiscuídas no ambiente que a rodeia. As ge-rações passadas transmitem seus modelosmentais e os consequentes hábitos, concei-tos, valores, métodos de absorção de conhe-cimento, regras de conduta e outras institui-ções através da linguagem (esta, em si, umainstituição primordial). Há, no agregado,uma miscelânea dos modelos mentais decada indivíduo com sua concepção do mun-do em que vive. As mais fortes semelhançasentre esses modelos mentais dão origem acostumes, mitos, cerimoniais, tabus e cre-dos que identificamos por culturas. E a cul-tura é um determinante na conformaçãodas instituições, loci da predominância deum ou alguns modelos mentais. Assim,instituições surgem predominantemente apartir da interação espontânea de indivídu-os com modelos mentais semelhantes.

A visão “individualista” do surgi-mento das instituições, entretanto, deixa semexplicação como os modelos mentais ori-ginais vieram a existir e, mais, como poderia

ter havido semelhanças de modelos men-tais entre indivíduos isolados. Ao assumir aexistência dos modelos mentais dos indiví-duos, a versão “individualista” se apoia,por exemplo, em uma instituição previa-mente existente, a linguagem, para poderexplicar como um modelo mental pode serdisseminado ou apreendido.

Diante de tal dificuldade, há auto-res que partem das instituições para expli-car outras instituições (e.g. Douglas, 1986;Zysman, 1994; Hodgson, 2003). SegundoGeoff Hodgson, a formação de qualquerinstituição requer ao menos uma instituiçãoprévia, a linguagem. Partir das instituiçõespara explicar as instituições não significanegligenciar a autonomia dos indivíduosna conformação dessas. Em outras pala-vras, avançar com relação ao individualis-mo metodológico não implica assumir umcoletivismo metodológico que suprime aagência individual (Hodgson, 2007). Trata-se apenas de reconhecer que, nas socieda-des modernas, todos nascemos num mun-do com instituições estabelecidas, e discutircomo surgiu a primeira instituição seria uminsolúvel problema de regressão infinita noestilo “quem veio primeiro, o ovo ou a gali-nha?” (Adams, 1993).

Nessa visão, a análise do papel dosindivíduos na mudança institucional ganhaem complexidade, uma vez que é preciso



perquirir sobre o contexto institucional emque certas preferências individuais emergem,e, a partir daí, explicar por quais mecanis-mos institucionais os indivíduos tentampromover as mudanças institucionais emanálise, com quais possíveis objetivos, e as-sim por diante. Assim, as instituições vi-gentes influenciam o indivíduo e, em se-guida, o indivíduo se torna um potencialagente de mudança institucional.

3_ Instituições e tecnologiaA literatura sobre desenvolvimento econô-mico há muito tem dado devida ênfase aopapel do conhecimento e do progresso tec-nológico no processo de desenvolvimentoeconômico. Menos enfatizado, contudo,principalmente na literatura ortodoxa maisrecente, é o papel que as instituições de-sempenham na geração de conhecimentoe de difusão do progresso técnico. Vale res-saltar ainda que, quando alguma atençãoé dada ao papel das instituições nesseprocesso, não é raro considerá-las comofator de inércia que retarda o desenvolvi-mento econômico. Enquanto, de um lado,é bastante difundida a ideia de que a tec-nologia seria uma categoria pura e indife-rente a interesses particulares ou de classee que serviria apenas ao propósito do au-mento da produtividade, as instituiçõessão, por vezes, associadas tão somente

com as normas que favorecem o status quo.Como resultado de seu caráter inercial, asinstituições serviriam, então, apenas co-mo empecilho aos avanços da tecnologia,inibindo mudanças tecnológicas, freandoo desenvolvimento e o progresso social.É como se cada uma representasse umaface de Janus – a figura mitológica roma-na de duas faces que se opõem, uma vol-tada para a vida primitiva e a outra para acivilização. Essa visão parece ter se ali-mentado injustamente do que ficou co-nhecido por “dicotomia Ayres-Veblenia-na” (vide Pessali e Fernández, 2006).

Há, porém, motivos para se pensardiferente. Primeiro, o progresso tecnológi-co não está isento da inércia produzida pelaprópria tecnologia pregressa. Dessa forma,a própria introdução de certas tecnologiasfísicas pode envolver parâmetros mais oumenos rígidos para a introdução de novastecnologias, i.e. lock-ins. Por exemplo, a bi-tola dos trilhos de trem ainda reproduz atecnologia das velhas carroças puxadas poranimais. Fosse a bitola aumentada, a pro-dutividade do transporte ferroviário pode-ria ter crescido ao utilizar vagões de maiorcapacidade. Segundo, a tecnologia, em qual-quer das definições já tentadas, tanto resolvequanto cria problemas. A siderurgia permi-te a obtenção do aço; o aço laminado serveà fabricação de automóveis, que auxiliam



no transporte humano e de bens. Ao mes-mo tempo, a siderurgia produz gases e par-tículas prejudiciais à saúde e degrada o me-io ambiente na extração dos minérios quelhe servem de insumo.

Numa sociedade em que prevaleçaa cultura pecuniária, instituições como odinheiro podem facilitar a resolução deproblemas coletivos (e.g. provisão de benspúblicos), assim como ganhos monetáriosprometidos por oportunidades de lucrospodem incentivar investimentos em novastecnologias. Por outro lado, a busca extre-mada pelo dinheiro (seja por desvios psi-cológicos engendrados pela própria culturapecuniária, seja por outras razões como aincerteza keynesiana) pode levar a crises fi-nanceiras ou à desagregação social, comopor exemplo as derivadas de elevados níve-is de desemprego.

Ressalte-se também que as tecnolo-gias não são necessariamente neutras emtermos de quem vai se beneficiar com seuuso. A discussão em andamento sobre atecnologia de transgênicos na agricultura éum caso exemplar. O futuro dessa tecnolo-gia, a decorrente divisão dos benefícios ge-rados e o desempenho de boa parte daagricultura de grãos vão depender do apa-rato institucional negociado ao longo doprocesso e de sua posterior atuação (e.g. re-gulação legal, órgãos de controle e legiti-

mação do conhecimento, e ações coletivaspúblicas). As tecnologias podem dar mar-gem ao que Junker (1982) e Bush (1987)chamaram de “cercamento cerimonial”, ouseja, o aproveitamento da tecnologia parafins inibidores do bem-estar coletivo. Umatecnologia pode ser criada e controlada porgrupos de interesse que se apropriam deforma concentrada dos benefícios por elagerados ao conseguir criar um aparato ins-titucional voltado a esse fim. Ou seja, certastecnologias podem ser mais permissivas aocercamento cerimonial (e.g. transgenia) queoutras (e.g. internet), por um período rele-vante de tempo.

Terceiro, para discutir a geração deconhecimento e de progresso tecnológico,é mister que nos preparemos para enten-der sua relação com o que se entende pormudanças institucionais. A tecnologia co-mo aplicação sistemática de conhecimentoàs atividades produtivas está ela mesmaemaranhada num sistema de hábitos depensamento comuns a uma sociedade. Oconhecimento é algo moldado por valores,costumes, teorias e tradições compartilha-dos por uma comunidade – suas institui-ções. Por fim, as instituições não apenasdeterminam limites. Elas também promo-vem mudanças à medida que moldam oconhecimento e sua aplicação à resoluçãode problemas. Por exemplo, mudanças or-



ganizacionais dentro das empresas que re-definam papéis, obrigações e responsabili-dades parecem tão importantes para a pro-dutividade do trabalho quanto a introduçãode uma nova máquina na linha de produ-ção. A recente preocupação com sistemasde inovação, que lidam com a conjugaçãode diversas instituições em prol de maiorcapacidade inovativa de países, regiões ousetores industriais, também demonstra ocaráter construtivo das instituições.

Por um lado, pode-se dizer que cer-tos padrões de comportamento social sãoresultado do alinhamento dos agentes coma produção e o uso de tecnologias moder-nas (Foster, 1981; Redmond, 2005a; Nel-son, 2005). Ou seja, instituições precisamser desenvolvidas ou modificadas para via-bilizar ou condicionar o progresso técnico.As instituições legais que garantem ao ca-pitalista empregar o trabalho, por exemplo,são essenciais ao progresso industrial mo-derno (e.g. para a viabilização do sistemade produção fabril). Essas são mudançastecnológicas e institucionais promovidaspela oferta de tecnologia.

Por outro lado, pode-se perceberque certos hábitos, valores socialmente es-tabelecidos e instituições formais que delesderivam acabam por promover a mudançatecnológica. O instinto de autopreserva-ção e a preocupação com a degradação do

meio ambiente levaram à criação de órgãoscomo o Ibama e ao desenvolvimento detecnologias que amenizam o impacto ne-gativo de várias atividades produtivas aomeio ambiente.

Não é preciso, portanto, interpretaras instituições como em essência limitado-ras, e a tecnologia como libertadora, com aprimeira emperrando o desenvolvimentoda segunda. Mesmo autores que preferemconcentrar-se no papel do progresso tec-nológico no desenvolvimento começam areconhecer a necessidade de se analisar maispositivamente e completamente o papel dasinstituições na produção e difusão do co-nhecimento. Richard Nelson, por exemplo,propõe que

‘conhecer’ as tecnologias sociais [como Nel-son denomina instituições] prevale-centes, e o que elas permitem e impedem étão importante quanto ‘conhecer’ as tecno-logias físicas disponíveis na determinaçãodo conjunto de ‘escolhas’ disponíveis queagentes particulares enfrentam (Nelson, 2005,

p. 159).

Ou seja, tanto as instituições quanto astecnologias em si lembram Janus. O de-safio do desenvolvimento, em sua con-cepção moderna da ampliação das liber-dades e do bem-estar (Sen, 1999), é fazercom que os dois caminhem com a mes-ma face voltada para esses fins.



4_ Mudança institucionalO processo de desenvolvimento é reco-nhecidamente um processo de rupturacom padrões existentes (Schumpeter, 1982;Hirschman, 1958; Furtado, 1986). Argu-mentamos que o desenvolvimento eco-nômico envolve, necessariamente, mudan-ças institucionais. Nesse sentido, é funda-mental atentar para alguns elementos defi-nidores dessa dinâmica de mutação.

Uma instituição desenvolve certa ca-pacidade de resolução de problemas espe-cíficos e gera certo resultado distributivoem termos de quem arca com seus custos equem, e em que medida, dela se beneficia.É decorrente imaginar que demandas di-versas de redistribuição de custos e bene-fícios hão de surgir com frequência. Taisdemandas implicam uma possibilidade derevisão coletiva de modelos mentais, de re-negociação, inércia, resistência e oposição.Portanto, assim como a mudança tecnoló-gica, a mudança institucional é um proces-so de destruição criadora. Em muitos ca-sos, na verdade, o melhor termo parece sercorrosão criadora. Afinal, instituições são,por definição, estruturas com estabilidadee algum grau de inércia (o conhecimento ea tecnologia também) que em geral permi-tem mudanças graduais e paulatinas (Veb-len, 1919).

Mudanças em uma instituição envol-vem em geral dois processos: imposição(legítima ou não) ou persuasão de gruposde indivíduos envolvidos. A inadequaçãode uma instituição a certos propósitos a elaconfiados gera desconforto e insatisfação.Esses se manifestam de diversas formas:voz e saída são duas delas, como sugereHirschman (1970). A voz é uma opção ne-gociada, em que as partes envolvidas se co-municam de modo a fazer com que a causada insatisfação seja investigada, atenuadaou eliminada. Na opção saída, as pessoasou grupos insatisfeitos abandonam a insti-tuição, ratificando sua inadequação ou in-capacidade de satisfazer certos propósitos.Em instituições informais, por exemplo,quando em geral não há um fórum explícitode coordenação, a opção voz é muito cus-tosa para o indivíduo, e a opção saída é maisincidente.1 A lealdade, outro elemento con-siderado por Hirschman, pode ser identifi-cado como uma manifestação da confiançano modelo mental em prática. Isso podesignificar tanto um elemento de inércia emudanças graduais, quando as deficiênciasnotadas parecem ter correção, quanto umelemento de mudança radical, quando asdeficiências notadas desviam a instituiçãodo que se entende ser a concepção maior, àqual os indivíduos se sentem leais.



1 Muitos dos chamadosdilemas sociais (Olson, 1965)podem ser situados aqui.

Tais manifestações podem se con-cretizar a partir de elementos diversos. Al-guns deles são vistos a seguir em sua capa-cidade de influenciar as mudanças institu-cionais.

4.1_ Conflito, cooperação e custosna mudança institucional

Em nosso cotidiano, as instituições –principalmente as de caráter eminente-mente econômico – são uma tentativa decriar alguma ordem estável em situaçõespotencialmente conflitantes de forma ase conseguir ganhos mútuos (Commons,1950; Williamson, 1985). O Estado mo-derno ilustra tal situação. Há, por exem-plo, conflito de interesse quanto à inci-dência de tributos nos vários setores daatividade econômica. Através de sua legi-timação legal ou do monopólio legal daforça, porém, o estado consegue estabe-lecer uma ordem tributária de modo a le-var a cabo soluções para certos proble-mas coletivos – e.g. subsidiar um sistemacoletivo de saúde. A mudança institucio-nal (ou o estabelecimento de uma institu-ição onde inexiste uma) vai bulir com umestado de coisas em que as pessoas se jul-gam estar bem ou mal.2 Vê-se, por isso,que o conflito de interesses é algo poten-cialmente comum. Para evitar que o con-

flito prevaleça, faz-se preciso algum tipode coordenação de ações. Isso pode serobtido por meio da constituição de insti-tuições formais ou informais. E, a de-pender da instituição que se estabelecer,diferentes resultados estáveis podem sur-gir, cada qual com efeitos distributivospeculiares (Bowles, 2004).

Isso sugere que a mudança institu-cional não é um processo sem custos. Alémdos custos de oportunidade de qualqueresforço despendido na sua construção, amudança institucional se sujeita a proble-mas característicos de ação coletiva, comofalhas de coordenação e free-riding (Olson,1965). Os custos de uma mudança institu-cional vêm de pelo menos três frentes.

Uma dessas frentes envolve a mobi-lização e persuasão coletiva. Isso se aplica,por exemplo, a:

i. grupos de pressão, como lobbies po-líticos, entidades de defesa de di-reitos específicos, associações clas-sistas ou patronais, ou usuários/produtores de certo produto;

ii. grupos vistos como legítimos paraconduzir a mudança, como umaCâmara Legislativa, o quadro ges-tor de uma entidade, líderes degrupos sociais, ou conselhos po-pulares;



2 Por exemplo, umaprefeitura pode introduziruma taxa sobre a circulaçãode veículos no centro dacidade para reduzir ocongestionamento e apoluição e provocardescontentamento entreproprietários de automóveise comerciantes do centro.

iii. indivíduos influentes em certas es-feras sociais de interesse.

A segunda frente envolve os gastosde negociação com as demais partes envol-vidas (e.g. reuniões, concessões e batalhasjurídicas). Como alerta Schelling (1984), es-sa frente pode envolver os esforços em sedissolver, quebrar ou neutralizar a coope-ração indesejável entre certas partes e queoblitera a mudança (e.g. máfias, cartéis, mo-bilizações sociais ou lobbies políticos con-trários, etc.). A terceira frente envolve oscustos de confecção de uma alternativa àforma institucional vigente. Pode-se imagi-nar, como exemplos aqui, a instituição deum Banco Central, a remodelagem de umsistema nacional de inovação, a reestrutu-ração das rotinas ou dos departamentos deuma empresa, a condução de estudos cien-tíficos e sua divulgação em mídias diversaspara convencer as pessoas a mudar um há-bito de consumo, ou mesmo a construçãode um aparato de governança paralelo aoexistente para evitar os custos da mudançainstitucional no aparato já existente (comoilustra Bueno, 2009).

O aspecto distributivo dos custos damudança institucional é também um con-dicionante importante. Quando se coloca aquestão sobre quem vai arcar com tais cus-tos e quem vai obter os benefícios, não é

raro encontrar, por exemplo, o problema docarona. Se os custos totais da mudança re-caem sobre alguns dos interessados enquantooutros se isentam, a mudança pode encon-trar certos obstáculos. Ao analisar a reformado sistema portuário brasileiro defendidapelos setores exportadores, por exemplo,Doctor (2004) registrou as dificuldades decoordenação entre os vários entes interes-sados e a carona pega por alguns delesquando se fez necessário despender recur-sos e usar capital político.

Vê-se, assim, que as mudanças insti-tucionais se condicionam em algum grau àsinstituições prévias. Muitas vezes, porém, taiscondicionantes se mostram um pesado far-do, e os problemas de coordenação se fa-zem intransponíveis pelo simples problemade insuficiência de recursos à disposiçãodos novos interesses. Ou seja, há situaçõesem que o crescimento ou a redistribuiçãoda riqueza (mesmo que limitada a certosgrupos) é condição prévia necessária à mu-dança institucional. A tentativa de construirinstituições propícias ao crescimento eco-nômico e a uma melhor distribuição de seusfrutos pode não vingar se não houver umaumento prévio ou concomitante da rique-za, ou mesmo seu redirecionamento osten-sivo para que tais instituições possam sermantidas por um período infante.



4.2_ Esferas de criação e negociaçãoda mudança institucional

Como temos discutido, mudanças insti-tucionais resultam de interação, negocia-ção, legitimação e, em várias ocasiões, im-posição (Scott, 2007). Considere, em de-corrência, a análise de John Commons emtermos de transações. Para Commons, atransação envolve a transferência de pro-priedade e dos direitos nela incorpora-dos. Em termos vivos, isso significa pes-soas (ou grupos) que entram em relaçãoentre si discutindo, entre outras questões,as atribuições de direitos e deveres sobrecoisas. Commons pretendia

entender a resolução de conflitos de inte-resses [...] que na ausência de instituiçõesserão resolvidos pela violência privada emdetrimento da eficiência produtiva (Ruther-

ford, 1994, p. 101).

A resolução de conflitos pode viratravés de um sistema jurídico ou de regrasinformais, e estas podem ou não incentivara eficiência econômica e alguma forma deequidade. A própria estruturação de umsistema jurídico se constitui na resoluçãode conflitos entre agentes providos assime-tricamente dos vários instrumentos paratal (e.g. posição social, dotação de recursose informações, poder econômico e capaci-dade de persuasão ou coação). Assim, a ins-tância e a forma em que são definidos os

direitos de propriedade e os instrumentosde sua garantia e execução – um conjuntoamplo de instituições – são elementos inex-trincáveis da transação econômica.

De acordo com Commons (1950),são três os tipos de transação a se conside-rar no estudo da organização das socieda-des para a produção e distribuição de ri-quezas. São elas a transação de barganha, agerencial e a de distribuição.

A transação de barganha em sua for-ma mais simples envolve a transferência dosdireitos de propriedade sobre bens escassosentre participantes iguais perante a lei (masnão necessariamente iguais em termos eco-nômicos) num mercado. Há no mínimocinco agentes envolvidos: dois ofertantes edois demandantes, caracterizando um am-biente competitivo, e um “soberano” ca-paz de resolver disputas (McClintock, 1987).

A transação gerencial envolve a pro-moção da eficiência tecnológica e a geraçãode riqueza nos processos produtivos atravésdo comando de superiores hierárquicos, as-sim reconhecidos pela lei. As relações lega-lizadas de trabalho são um exemplo típico.

A transação de distribuição envolvea decisão de superiores legais sobre a divi-são de custos e benefícios da reproduçãosocial. Ela é típica da atuação de conselhosadministrativos nas firmas, de sindicatosde trabalhadores, do sistema judiciário, e



principalmente de legislaturas, entre ou-tros. Sua execução depende do exercício dasoberania – vista como “ação coletiva que defi-ne direitos, resolve disputas e monitora desempe-nhos” (Dugger, 1993, p. 189).

Segundo Commons (1950, p. 52):

O indivíduo [...] confronta a soberaniaresponsável por criar e transferir as pro-priedades [...] é confrontado por competi-dores que tentam tirar dele sua subsis-tência ou riqueza por métodos justos ouinjustos [...] é confrontado com o poder debarganha de outros, comparados com seupróprio poder de barganha. Ele está presoem uma repetição esperada de transaçõesdentro das quais ele busca conseguir tantaliberdade e propriedade quanto puder.

Os mercados, por exemplo, são ins-tituições erigidas pela ação coletiva huma-na e funcionam de acordo com princípiosde direitos de propriedade, de resolução deconflitos, e de performance e distribuiçãodelineados por indivíduos e grupos bemposicionados nas três esferas de transação.As partes envolvidas buscarão a ampliaçãode sua liberdade e de suas riquezas. A con-cepção moderna de desenvolvimento secaracteriza justamente pela ampliação da li-berdade das pessoas, o que inclui a amplia-ção dos recursos materiais que atendam assuas necessidades de sobrevivência e bem-estar. O desenvolvimento econômico ocorre

justamente quando as várias esferas tran-sacionais conduzem a tal ampliação de for-ma abrangente.

Aoki (2007), numa perspectiva com-patível, organiza as esferas da distribuição,da gerência e da barganha em 4 domínios:o domínio das transações econômicas, dastransações organizacionais, das transaçõespolíticas e das transações sociais. Emborapossa haver hierarquias entre elas, todaspodem sofrer influência umas das outras.Isso pode acontecer tanto de forma propo-sital quanto de forma espontânea. A diferen-ça está na presença ou não de um indivíduoou grupo de destaque (e.g. um empresárioou uma firma capitalista ou um grupo comcerta identidade social, política ou cultural)que difunde novas ideias e práticas com umfim claro de validar, estimular, estabelecer edisseminar padrões de comportamento so-cial, valores públicos ou modelos mentais.

Considere que indivíduos e coali-zões buscam melhorias de suas condições,e que sua busca pode ser movida por diver-sos princípios – e.g. amor ao próximo ou asi mesmo, curiosidade vã ou instinto deconstrução (Veblen, 1898a). Assim surgemnovas ideias sobre como recursos podemser combinados para a solução de proble-mas, que podem ser tangíveis ou não, téc-nicos ou relacionais. A noção schumpeteri-ana de inovação, portanto, aplica-se a todos



os domínios sistematizados por Aoki. Quan-do tais ideias (ou ideias postas em prática)conseguem coletivizar-se, ou seja, mais in-divíduos se convencem de que a nova ideiapode ser melhor que a já instituída, ou poroutros motivos passam a adotá-la, materia-liza-se uma mudança institucional. Tais mu-danças não se confinam necessariamente aum domínio. Muitas vezes, de fato, elastransbordam seu domínio de origem.

Isso não quer dizer, por um lado, quese assume o indivíduo, ou melhor, uma vi-são de “self-made person”, como ponto de par-tida. O indivíduo criativo vive num mundoinstitucionalizado, e é ele mesmo instituci-onalizado. Isso, por outro lado, não querdizer que ele seja escravo de um conjuntoinquebrantável de estruturas que o contro-la de forma determinística. Suas ideias têmsempre por baliza algo já estabelecido, mes-mo que nele se baseiem justamente para seopor. Ou seja, instituições do presente fil-tram informações, estabelecem prioridadespara a resolução de problemas e disponibi-lizam conhecimento que tem algum im-pacto na criação de outras ideias por partedos indivíduos.

A mudança institucional, então, de-pende do funcionamento das instituiçõesexistentes, da sua distribuição de ônus e be-nefícios transacionais entre os indivíduos egrupos envolvidos, e da adequação dessa

distribuição à motivação individual. A mo-tivação para a mudança precisa gerar umaideia alternativa. Essa ideia pode se propa-gar de forma espontânea e beneficiar umacoletividade sem que os ganhos sejam in-ternalizados apenas por subgrupos.

Há, de outro modo, outras formasde propagação e coletivização de novasideias e práticas. Indivíduos ou grupos quetêm por motivação a potencial apropriaçãode uma fatia de benefícios maior que seusesforços, ou por algum outro motivo a dis-posição de custear esforços maiores que osbenefícios a si apropriáveis, tentam propo-sitadamente persuadir outros dos benefíciosde uma nova instituição. Cria-se, assim, umaespécie de coalizão – um grupo com conhe-cimentos, interesses e hábitos de pensa-mento razoavelmente confluentes no quetange ao domínio institucional em questão– que tem incentivos para levar à frente oscustos de mobilização e persuasão maisampla para que as novas ideias ou práticassejam adotadas.

5_ Mudança institucionale desenvolvimento econômico

A análise histórica indica que a divisão dotrabalho e a consequente especializaçãodas forças produtivas têm sido extrema-mente relevantes ao crescimento da gera-



ção de riquezas. Em decorrência, cresce-ram a interdependência das pessoas e acomplexidade do ambiente econômico.Diferentes economias, embebidas em di-ferentes culturas, criaram diferentes ins-tituições para lidar com tal complexidadecom base em modelos mentais que lhesforam particulares e mais ou menos ho-mogêneos (Ostrom, 2005 e 2007). Váriossistemas de organização econômica paraa produção e troca auxiliados em maiorou menor grau pelo mecanismo de preçossurgiram ao longo do tempo na tentativade garantir os benefícios do comércioampliado pela maior divisão do trabalho.

No entanto, essa mesma complexi-dade faz com que o indivíduo tenha maisdificuldade para lidar com uma quantidadecada vez maior de informações em seu am-biente (Simon, 1971). Não apenas isso, masindivíduos terão informações diferentes unsdos outros e lhes será em algum grau one-roso obter mais informações. E, mesmoque fosse possível ter mais informação, oindivíduo não teria capacidade mental sufi-ciente para processá-la e derivar todas assuas implicações – sua racionalidade é limi-tada. E considere ainda que cada indivíduotem o próprio modelo mental para filtrar asinformações (Arthur, 1994).

Num ambiente complexo e incerto,os agentes têm de usar sua limitada capaci-

dade de processar informações para com-parar as opções de troca que chegam aconhecer de forma incompleta. Adicional-mente, eles podem se deparar, por exemplo,com indivíduos oportunistas que tiram van-tagem da assimetria de informações ou quese aproveitam da incompletude ou má defi-nição dos direitos de propriedade (Akerlof,1970; Williamson, 1975).

Decorre daí que os mercados perfei-tamente competitivos a que economistascostumam se referir – com informação ple-na, participação atomística dos agentes ecusto zero de transação – não podem serreproduzidos na vida real. Uma soluçãoteórica para esse problema é assumir a racio-nalidade instrumental dos indivíduos. Comela, os agentes da teoria corrigem pronta-mente seus modelos em caso de feedbacknegativo com a realidade. Segundo North(1993, p. 8), os feedbacks também se dão naforma de informação incompleta e assimetri-camente distribuídas, filtradas por modelosmentais de indivíduos com racionalidadelimitada. Assim, na sequência de intera-ções, teremos uma espiral de ações e insti-tuições não eficientes no sentido ótimo.

Deste modo, a evolução das institu-ições e sua influência sobre o desempe-nho econômico dependem do aprendizadopelo qual as pessoas passam em seu con-texto e que se propaga pelas instâncias em



que atuam no esforço de melhorar suascondições de vida. Como salienta Hodgson(1999), o aprendizado reconstitui o indiví-duo em termos de valores e preferências.

North (1993, p. 10) dá o exemploem que uma estrutura institucional recom-pensa a pirataria, já que foi criada e susten-tada por ações dessa natureza. O reflexo éque os “jogadores” ou as organizações vol-tarão seus esforços para aprender a ser bonspiratas. Enquanto isso, outra estrutura ins-titucional apoia atividades que aumentem aprodutividade da economia – de cujo refle-xo seria o crescimento econômico.

Ao criar oportunidades e incentivospara atividades lucrativas durante sua vi-gência, as instituições acabam gerando (esendo elas mesmas) estruturas com sunkcosts, que indicam um caminho de outrasoportunidades a se abrir ao longo do tem-po. Essa é uma forma de evidenciar a ca-racterística de path dependence das estruturasinstitucionais. É por intermédio dessa óticaque North explica o desempenho contras-tante entre a economia britânica e a de suascolônias na América do Norte, e a econo-mia ibérica e a de suas colônias nas Améri-cas do Sul e Central (e no que vieram a setransformar ao longo dos últimos dois sé-culos). Nas primeiras, “a estrutura institucio-nal que se formou conduziu à criação de organiza-ções que induziram democracia política, estabilida-

de e crescimento econômico” (North, 1993, p. 256).Já nas últimas, “controles políticos burocráticos e cen-tralizados, e regulação detalhada das economias foramlevadas às colônias e persistiram após a indepen-dência” (North, 1993, p. 256). Esse conjun-to de instituições levou “não só à instabilidadepolítica, mas à relativamente fraca performance eco-nômica” (North, 1993, p. 256).

Não se quer dizer que um país ouregião voltado à pirataria não seja capaz deatingir o crescimento econômico. Com re-lação a isso, basta ver na história o queaconteceu com alguns países “piratas”, comoas versões marítimas de França, Holanda eInglaterra, entre os séculos XV e XVII, aversão norte-americana do incentivo à pi-rataria intelectual, no século XVIII (Ben-Atar, 2004), ou as versões contemporâneasdo Japão, no pós-guerra, ou da China, desdea década de 1990. Tal país ou região, porém,vai depender de outrem que se dedique aproduzir riquezas e seja incapaz de prote-gê-las. Isso pode acontecer pelo menos atéque haja aprendizado dos indivíduos e umacorrespondente mudança institucional numadireção diferente, de construção e distribui-ção apropriada de riquezas. Aliás, como aca-bamos de citar, essa parece ser uma lógicarecorrente na história. Dore (1984) sugereque foram exatamente os países que cria-ram instituições complementares para de-senvolver “capacidades independentes pa-



ra o aprendizado tecnológico” valendo-seda introdução de tecnologias estrangeirasos que conseguiram progredir mais.3

Vê-se que a economia e a políticaestão inseparavelmente relacionadas ao de-sempenho econômico de uma região ou deum país através da capacidade de participa-ção de seus indivíduos na conformação deinstituições. Por isso, ideias, valores e ide-ologias são componentes importantes doprocesso a partir de sua influência sobre apreferência dos indivíduos e a construçãode seu modelo mental. Esses confluirão naconstrução e legitimação das organizaçõese instituições econômicas (Adams, 1993;North, 2004).

Para ilustrar nossa argumentação, fa-zemos a seguir uma breve releitura da inte-ração entre Estado, firmas e mercados naseconomias modernas. Nosso intuito não éaprofundar uma discussão tão complexa,mas provocar uma reflexão de alguns argu-mentos clássicos de autores do desenvolvi-mento à luz da linguagem das instituiçõesna economia.

6_ Estado, firmas, mercadose desenvolvimento:uma releitura

Consideremos que as sociedades moder-nas têm confiado uma parcela significati-

va da produção de riqueza (na forma debens e serviços) a um tipo de instituição– a firma. De fato, vê-se que, após a Re-volução Industrial, tal confiança tem seconcentrado nas firmas com relações em-pregatícias em que a separação entre ca-pital e trabalho e a contratação do segun-do pelo primeiro são traços marcantes.E, entre essas, destacam-se as firmas ca-pitalistas, voltadas para o lucro, respon-sáveis hoje em dia por grande parte dosempregos existentes e da produção debens e serviços.

Noutra instituição, o mercado, váriostipos de trocas monetárias são organizadas,e o sistema de preços orienta várias decisõesrelacionadas à produção. Os mercados, por-tanto, são importantes na esfera da troca ena organização econômica. Não se podeesquecer que a instância das trocas é ape-nas uma das instâncias dos sistemas econô-micos e, nesse aspecto, cada mercado terápeculiaridades que o distinguem dos demaise que reverberam pelas atividades de pro-dução que lhes são conexas. Os mercadosestão imersos num conjunto maior de ins-tituições, predominantemente econômicasou não, tanto as influenciando quanto sen-do por elas influenciados (Polanyi, 1944).

Já o Estado moderno é muitas ve-zes ele mesmo responsável pela própriaprodução de bens e serviços, mas é prin-



3 Dore (1984) ressalta que, apartir de certo estágio, passa aser preciso desenvolver“capacidades independentespara a criação de tecnologias”.

cipalmente por meio de um sistema de tri-butação e regulação que ele influencia aatuação das demais instituições produtivas.Além disso, pelo monopólio da força e co-mo esfera de representação de interessesdiversos, o Estado é responsável por esta-belecer, manter e fazer cumprir um sistemajurídico. Tal sistema se coloca como últimainstância de coordenação e regulação dasatividades das demais instituições.

Embora esse seja um grupo bastan-te seleto de instituições, é nele em geral quea discussão sobre o desenvolvimento eco-nômico se concentra. No que segue, suainteração é foco de análise para ilustrar osaspectos mesoeconômicos que caracteri-zam as relações interinstitucionais.

A tradição da literatura do desen-volvimento econômico tinha clara a neces-sidade das instituições para explicar a natu-reza dos agentes econômicos e o contextoestrutural em que as decisões são tomadas.A interação agente-estrutura se realiza emvárias esferas – mercados, firmas e Estado,por exemplo. O descrédito recente do te-ma, porém, fez com que as especificidadesde cada instância fossem negligenciadas.As relações entre indivíduos, por exemplo,foram reduzidas a relações de mercadomesmo ao se dar dentro do Estado, da fa-mília ou da firma, e sem considerar a inter-posição dessas esferas. Já as interações pro-

movidas pelo Estado foram ab initio tomadascomo contraproducentes. O que fazemosa seguir é uma ilustração de como a litera-tura do tema é rica nessa análise mesoeco-nômica da conformação, ligação e inter-dependência das instituições na promoçãodo desenvolvimento.4

Entre outras maneiras, vimos queas instituições afetam o desenvolvimentoeconômico mediante o seu poder reconsti-tutivo sobre as preferências e aptidões dosindivíduos. Em consequência, não só asorganizações e instituições informais têmpapel crucial no desenvolvimento, como aspróprias relações de troca nos mercadosganham caráter diferente daquele da teoriaParetiana. As instituições produtivas buscammodificar sua posição na competição pelarenda ao introduzir estratégias inovativasem produtos e em processos. Schumpeter,por exemplo, salientou que os consumidoresdevem ser “ensinados a querer coisas novas, oucoisas que diferem em um aspecto ou outro daquelasque tinham o hábito de usar” (1982, p. 48).

Do ponto de vista das unidades pro-dutivas, o que se tem é uma heterogeneida-de de estratégias, processos produtivos etransacionais. Da mesma forma, e parcial-mente como resultado do próprio processode diferenciação organizacional e produtiva,novos hábitos de consumo são engendra-dos. As trocas de mercado tornam-se elas



4 Ao pretender ser ilustrativo,o que vem a seguir é limitadotanto na seleção de ideias eautores quanto no espaçodedicado a cada um; mas, emassim sendo, o que segue étambém um convite ao leitorpara reler tais ideias e autores,e outros que lhe inspirem,permitindo-se desfrutar do“clima” institucional que seespalha pela disciplina.

mesmas moldadas pelas condições de pro-dução, pelos hábitos de consumo criadospelas instituições formais e informais e pe-lo acesso às fontes de financiamento dosgastos de investimento e de consumo.

A noção schumpeteriana de empre-endedor perpassa o indivíduo e abrange asentidades econômicas coletivas que catalisamas habilidades e os recursos de vários ou-tros agentes econômicos com o objetivode, sob sua orientação e coordenação, exe-cutar um plano de ação. São esses os agen-tes que inspiram, apoiam, estimulam oucompelem outros a tomarem as decisõesde investimento, de produção e de consu-mo. Assim eles iniciam e mantêm o pro-cesso de causalidade circular e cumulativocitado por Veblen (1898b) e Myrdal (1957)– a espiral de mudanças positivas na estru-tura de produção e distribuição que carac-teriza o desenvolvimento econômico. É dainteração estabelecida entre essas entidadese agentes que os mercados emergem e sedesenvolvem e, dessa forma, são constituí-dos como entidades muito específicas e di-versificadas no espaço e no tempo, como osão também seus criadores.

O Estado está entre as instituiçõescujo papel no desenvolvimento econômi-co é dos mais controversos. Vários estudoscomparativos da história de economias ho-je desenvolvidas mostram que o Estado te-

ve e tem, papel crucial no desenvolvimentode países considerados liberais ou em queprevalecia o espírito da empresa privada(List, 1909; Chang, 2002a; Panic, 2007). OEstado, quando assumiu o papel de agentetransformador, tornou-se determinante nocatching-up de países retardatários no desen-volvimento capitalista. Isso se deu princi-palmente por meio do planejamento, daorganização, da coordenação e do financia-mento de uma estratégia de mudanças mai-ores do que as que poderiam ser engendra-das por estratégias de firmas individuais oude mercados (esses, aliás, por definição nãopodem ser formuladores de estratégia).

Segundo Friedrich List, por exem-plo, a Inglaterra foi o primeiro país a deli-beradamente aplicar uma política de pro-moção industrial (List, 1909, IX, p. 13):

…tendo alcançado um determinado nívelde desenvolvimento por meio do livre co-mércio, as grandes monarquias perceberamque níveis mais elevados de civilização, depoder e de riqueza só poderiam ser alcan-çados por meio da combinação da indús-tria e comércio com a agricultura [...] Con-sequentemente, eles buscaram, por meio deum sistema de restrições, privilégios e estí-mulos, transplantar para sua terra nativaa riqueza, os talentos e o espírito de em-presa dos estrangeiros.

Segundo Perroux (1967), economi-as subdesenvolvidas são economias desar-



´

ticuladas. Há nelas baixa integração e coor-denação de decisões, o que se põe comoobstáculo aos encadeamentos necessáriospara potencializar um processo cumulativode avanços. Autores neoliberais, recorrendoà figura da mão invisível de Adam Smithou às hipóteses restritivas dos mercadoseficientes, sugerem que o sistema de preçosautorregulado é suficiente para orientar, ar-ticular e coordenar as decisões de indivíduosautointeressados de forma eficiente. “Get-ting the prices right” foi o mote para políticaseconômicas liberais nas décadas de 1980 e1990. Poucos economistas, entretanto, de-fenderiam que as hipóteses sobre as quais aeficiência dos mercados se assenta poderiamser satisfeitas por mercados de verdade nospaíses desenvolvidos, quiçá nos países sub-desenvolvidos. A autorregulação e os resul-tados harmônicos de interesses e decisõesindividuais em mercados livres parecem me-nos prováveis quando as relações do mun-do real são estabelecidas em condições deincerteza e complexidade. Como Kregel(1980, p. 46, grifos adicionados) observou:

Sob tais condições, a informação requeri-da para a tomada de decisões racionaisnão existe; o mecanismo de mercado nãopode provê-la. Entretanto, assim como anatureza abomina o vácuo, o sistema eco-nômico abomina a incerteza. O sistemareage à falta de informação que o

mercado não pode prover por meioda criação de instituições redutorasde incerteza.

Myrdal (1957) afirma que o livre jo-go das forças de mercado é insuficiente pa-ra conduzir o processo de desenvolvimento,podendo, ao contrário, reforçar cumulati-vamente a desigualdade entre países, re-giões e grupos sociais. Myrdal argumentaque os governos dos países ricos foramfortes o suficiente para adotar políticas quecompensavam as forças retrógradas do mer-cado, de forma a gerar efeitos cumulativospositivos e dinamizadores em suas econo-mias (p. 39). Como sugerem Dietz e Dilmus(1990), seus governos foram capazes de pro-mover “the correct ‘wrong’ prices”. Já os gover-nos de países pobres, por serem fracos, sãoforçados a deixar livres as forças retrógra-das do mercado de forma que o processocumulativo reforça o atraso e a desigualda-de – muito embora seja, sem dúvida, capazde gerar riquezas (Myrdal, 1957, p. 39).

Friedrich List mostrou com sua aná-lise histórica que os países desenvolvidos desua época (Inglaterra, França e Holanda) as-sim se tornaram pela atuação do Estado nodesenvolvimento industrial, na diversificaçãoprodutiva e na emancipação intelectual deseus povos. Assim o fizeram por meio depolíticas protecionistas de suas indústrias,do incentivo fiscal e do investimento públi-



co. Por outro lado, a defesa do laissez-faireem países menos desenvolvidos servia pa-ra reforçar seu atraso ao chutar a escada pe-la qual poderiam subir os degraus do de-senvolvimento (List, 1909; Chang, 2002b).

Países de industrialização atrasada,mas bem-sucedidos no século XX, comoEUA, Alemanha e Japão, também fizeramuso crescente do aparelho estatal para se in-dustrializarem e desenvolverem. Os estudosde Wade (1990) e Amsden (1989) sobre osucesso recente de países asiáticos comoTaiwan e Coreia do Sul deixam evidenteque o papel do Estado foi crescente onde oprocesso de desenvolvimento se inicioumais tarde. Países de sucesso relativo como oBrasil também se apoiaram fortemente eminovações institucionais do aparato estatale da organização de firmas e mercados pa-ra sua industrialização no período de seusurto industrial (Burlamaqui et al., 2007).

Não é surpresa que o Estado tenhase tornado historicamente um dos agentesinovadores mais importantes do desenvol-vimento econômico. Seu poder de organi-zar a estratégia, de integrar institucional-mente as habilidades necessárias para aconsecução da tarefa e seu poder de finan-ciamento, investimento e redefinição de di-reitos de propriedade são ferramentas im-portantes para integrar o potencial isolado defirmas e mercados (Kittsteiner e Ockenfels,

2006). O Estado pode assim orientar, insti-gar ou mesmo tomar frente nos empreen-dimentos necessários ao processo cumula-tivo do desenvolvimento.

Mas o Estado desenvolvimentistanão deve ser tomado por garantido. Myrdaljá havia alertado que Estados fracos tendema ser cooptados por grupos de interesseparticularistas, que levam à concentraçãode riqueza e a processos cumulativos dege-nerativos – o que Evans (1995) chamou de“Estado predatório”. Foi contra o Estadopredatório que Adam Smith e os liberais desua época se insurgiram. Mas, em meadosdo século XX, o Estado opressor já não eratão predominante mesmo entre os paísesmais pobres. A descolonização era um mo-vimento tanto das massas desses paísesquanto do interesse dos países ricos. Polanyi(1944) chegou a vislumbrar um novo mun-do no pós-guerra com a difusão do Estadodo Bem-Estar, exatamente pelo exemploque os países desenvolvidos dariam comsua prosperidade e relativa harmonia.

Similarmente, Furtado (1986 e 2002)argumenta que o processo de desenvolvi-mento não diz respeito apenas a um maiornível de renda, mas à complexidade de ne-cessidades engendradas pela diferenciaçãoestrutural de cada conjunto social. Segun-do Furtado (1986, p. 78),



o conceito de desenvolvimento compreendea idéia de crescimento, superando-a. Comefeito: ele se refere ao crescimento de umconjunto de estrutura complexa. Essa com-plexidade estrutural não é uma questão denível tecnológico. Na verdade, ela traduza diversidade das formas sociais e econô-micas engendrada pela divisão do trabalhosocial. Porque deve satisfazer a múltiplasnecessidades de uma coletividade é que oconjunto econômico nacional apresenta suagrande complexidade de estrutura.

Numa sociedade em desenvolvimen-to, Furtado também enfatizava que se de-senrola um processo circular e cumulativode transformações. Nele o aumento do ní-vel de renda e alterações na estrutura pro-dutiva levam a mudanças nos padrões deconsumo, e, simultaneamente, as mudan-ças nos padrões de consumo levam a alte-rações na estrutura produtiva, aumentandosua complexidade. Essa dinâmica não é ex-plicada em si pelos fatores econômicosusuais – investimento, mudança de preçosrelativos ou absolutos, entre outros –, masé senão resultante da “ação permanente de umamultiplicidade de fatores sociais e institucionais queescapam à análise econômica corrente” (Furtado,1986, p. 78). Uma força sempre presentenesses casos, como alerta Furtado, é a forteinfluência exercida pelas estruturas produ-tivas e pelos conjuntos de instituições das

sociedades mais desenvolvidas. Tal influ-ência se faz presente tanto a partir dos inte-resses por elas exercidos quanto pelo com-portamento emulativo das sociedades embusca do desenvolvimento, inspirando-seem padrões que parecem poder ser repro-duzidos apenas com ganhos.

Influenciar a formação de valores,disposições e comportamento dos indiví-duos é uma das características fundamen-tais das instituições. Por exemplo, é na con-vivência familiar e na escola que as pessoasprimeiramente adquirem hábitos de comu-nicação e reprodução de certas linguagens,de disciplina, leitura e aprendizagem for-mal. Esses hábitos, e muitos outros adqui-ridos pelos indivíduos em interação socialsob auspícios das mais diversas institui-ções, são cruciais para a formação de seupotencial criativo e produtivo, bem comodo senso coletivo dos direitos de proprie-dade que caracterizam o desenvolvimentoeconômico. As trocas realizadas no merca-do espelham o resultado de processos an-teriores que determinam o que pode sertrocado legitimamente, suas quantidades,suas características e qualidades e sua es-trutura de preços. É a interação entre asatividades de regulação, coordenação, pro-dução e troca que guiará tais processos edará respostas mais ou menos propícias aodesenvolvimento econômico.



ConclusõesEm nossa epígrafe, John Stuart Mill serefere à Revolução Francesa. Não é difíciltranspor o raciocínio, por exemplo, paraas revoluções mais cotidianas de destrui-ção criadora à la Schumpeter. E no coti-diano se poderá mais facilmente perceber– como o fez Mill – que as mudanças so-cioeconômicas dependem dos hábitos evalores compartilhados pelas pessoas e so-bre esses são edificadas. Mediadas e mol-dadas pelas instituições, as formas de in-teração que estabelecemos manifestarãoos avanços e os obstáculos que marcam ocaminho do desenvolvimento econômico.

Neste ensaio, tentamos organizar al-gumas das ideias presentes no atual debatesobre instituições e desenvolvimento. Nãose pretendeu ser exaustivo, obviamente. Otexto tenta fazer alguns encadeamentos im-portantes e que em geral se encontram dis-persos numa literatura que cresceu muitonos últimos 20 anos pelo menos. Há para oleitor brasileiro em especial uma carênciade textos na própria língua que possam fazeruma introdução ao tema ou uma síntesedos principais argumentos sendo discuti-dos. Ao tentar suprir em parte essa carência,este ensaio sugere que a releitura institucio-nalista de alguns clássicos do desenvolvi-mento econômico pode ser um bom co-meço para promover e valorizar o debateno Brasil.



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Artigo recebido em junho de 2009;aprovado em novembro de 2009.

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A Mesoeconomia Do Desenvolvimento Econômico_o Papel Das Instituições