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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES-UCAM
Projeto de pós graduação a vez do mestre
A Organização Burocrática e a Reforma do Estado
Por
Yuri Rosário Duarte
Rio de Janeiro
2004
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Agradecimentos
Agradeço ao Ministério Público do Estado do Rio de
Janeiro pela oportunidade de fazer este curso.
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“Diz-se que um Estado foi instituído quando uma multidão de
homens concordam e pactuam, cada um dos outros, que a qualquer homem
ou assembléia de homens a quem seja atribuído pela maioria o direito de
representar a pessoa de todos eles, todos sem exceção, tanto os que
votaram a favor dele como os que votaram contra ele, deverão autorizar
seus próprios atos e decisões, a fim de viverem em paz uns com os outros e
serem protegidos dos restantes homens.”
Tomas Hobbes de Malmesbury
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RESUMO
Estamos vivendo um importante momento para análise e avaliação
da administração pública, com a busca de novos caminhos e soluções que
nos ajude a acompanhar as grandes mudanças que estão ocorrendo em todo
o mundo.
O presente trabalho analisa as características da organização
burocrática diante do programa de reforma da estrutura do Estado. Também
faz considerações sobre o seu papel nos vários setores em que participa,
inclusive sua atuação nos serviços públicos prestados à população.
A partir de uma retrospectiva de todos as propostas de reformas do
aparelho estatal ocorridas neste país, o estudo analisa seus resultados. E,
também, analisa o novo programa de reforma do Estado em cada setor
específico.
O objetivo deste estudo é melhorar a compreensão do atual programa
de reforma, diante dos conceitos da burocracia - modelo adotado pela
administração pública deste país - e contribuir para o seu êxito e na
recuperação do prestígio do governo perante a sociedade.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
CAPÍTULO 1 - ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA
I - BUROCRACIA - CONCEITO PAGINA 11II - CARACTERÍSTICAS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA PAGINA 17III - A ESTRUTURA BUROCRÁTICA PAGINA 26IV - CRÍTICA AO MODELO BUROCRÁTICO PAGINA 27V - A ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA NO BRASIL PAGINA 33
CAPÍTULO 2 - REFORMA DO ESTADO
I - A REFORMA DO APARELHO DO ESTADO PAGINA 40II - REVISÃO DOS MODELOS ANTERIORES PAGINA 42III - A NOVA REFORMA ADMINISTRATIVA PAGINA 54IV - REFORMA FISCAL PAGINA 62V - REFORMA DA PREVIDÊNCIA PAGINA 66VI - IMPORTÂNCIA DE UMA REFORMA ADMINISTRATIVA PAGINA 70
CONCLUSÃO PAGINA 70
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICA PAGINA 79
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INTRODUÇÃO
Os problemas existentes na administração pública vêm sendo
estudados pôr vários teóricos da administração com o intuito de melhor
solucioná-los. Para compreender melhor esses problemas, pode-se levar em
consideração a descrição feita pôr Peter Drucker que os classificou de
“pecados mortais da administração pública” (Drucker 1990:36) que podem
ser descritos como objetivos grandiosos e que tem como única razão
justificar programas que não têm condições de alcançar o objetivo
anunciado. O autor faz algumas proposições à administração pública que
evitariam estes pecados, são eles: a) evitar fazer várias coisas ao mesmo
tempo, não estabelecendo prioridades, pôr isso deve-se fragmentar seus
esforços para se alcançar melhores resultados; b) possuir um quadro
funcional mais reduzido evitando o “superestafe” e se atendo a manter
funcionários mais competentes e produtivos; c) ser mais dogmático
experimentando apenas opções de sucesso comprovado; d) ser capaz de
avaliar suas metas e se os objetivos estão realmente sendo alcançados, e pôr
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fim, ser capaz de abandonar um programa fracassado não insistindo ou
mantendo políticas sem resultados.
Evitando-se estes “pecados mortais”, a administração pública teria
alguma condição de alcançar seus propósitos e melhorar seu desempenho
na área de serviços. O mau desempenho das instituições de serviço público,
em si, é um dos fatores que mais contribuem para o desprestígio do
governo.
O governo tem se distanciado do seu objetivo principal que é atender
as necessidades básicas da população e como conseqüência vem perdendo
seu prestígio a cada dia. O cidadão comum já está acostumado com os
péssimos serviços prestados pelas empresas públicas e já não acredita mais
e nem confia em seus serviços.
Muito se tem discutido a respeito dos rumos da administração
pública diante das mudanças que vem ocorrendo no mundo atual.
Liberalismo, burocracia, qualidade na prestação de serviços, reengenharia,
globalização etc. são temas muito discutidos, apesar de nem sempre bem
compreendidos. A maioria dos países vêm adotando novas formas de
administração com a intenção de superar seus problemas no setor
burocrático. Alguns até reinventando o governo através de processos
inovadores de gestão orientando suas ações pôr missões e pôr resultados.
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No momento fala-se muito em desestatização e a idéia do “privado”
vem ganhando espaço como uma meta a ser alcançada, enquanto a idéia do
“público” está associado a obsolência e a corrupção. Esta associação
apressada de privatização e a garantia de eficiência esconde mazelas
próprias de qualquer estrutura mal administrada.
Modelos administrativos que deram certo na iniciativa privada vêm
sendo aplicado no serviço público, mas deve-se ter cuidado ao aplicá-los,
pois, existem muitas características que diferenciam uma organização
pública de uma privada e que devem ser consideradas. É preciso conhecer a
natureza do serviço público, a missão do órgão público e as normas que o
regem e escolher o modelo que melhor se encaixa nesta estrutura.
A ineficiência dos serviços públicos é dependente daqueles que o
prestam e de como o seu trabalho é visto pela sociedade. O desprestígio e a
deterioração da imagem do funcionário público contribuem para piorar esta
relação. Para superar esta questão o atual programa de Reforma
Administrativa do Governo brasileiro tem insistido na valorização do
servidor público, assim como sua capacitação. Não podemos esquecer que
administrar o serviço público é administrar pessoas que estruturam sua
imagem profissional, muitas vezes, sobre ruínas. Seu maior desafio é
desenvolver um trabalho de qualidade sobre uma estrutura que está
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passando pôr um processo de desmanche contaminado pela descrença
geral.
Deve-se considerar, todavia, que o planejamento inadequado de um
programa de Reforma Administrativa pode levar ao desmonte de estruturas
institucionais que terão de ser resgatadas mais tarde, caso os resultados não
atinjam o sucesso esperado. Para a sociedade, os custos da atual reforma do
Estado brasileiro podem ser elevados, porém, isso não implica em negar a
necessidade de realizar reformas profundas no aparelho estatal que já se
tornou obsoleto e ineficiente, não cumprindo o seu papel de servir a
sociedade.
Para melhor entendimento das questões acima, o presente trabalho
analisa as características da burocracia, do serviço público e das questões
gerenciais que envolvem a organização burocrática. Suas características
específicas, suas necessidades e carências são analisadas como uma forma
de melhor compreender o processo de reforma do aparelho do Estado no
Brasil.
Nesta análise são consideradas as características da administração
pública, buscando um melhor entendimento das suas disfunções. Assim
como o programa de reforma da estrutura administrativa do Estado para
evitar o seu sucateamento e buscar melhores formas de gestão do
patrimônio público. A gestão dos recursos humanos também são
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analisados, uma vez que as organizações se constróem ou se destroem pelo
desempenho das pessoas que nelas trabalham, pôr isso se faz necessário a
realização de programas de treinamento, remuneração e reconhecimento
que fazem com que os funcionários bem preparados desempenhem melhor
suas funções.
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Capítulo 1 - ORGANIZAÇÃO
BUROCRÁTICA
I - Burocracia - Conceito
A burocracia é um modelo de organização desenvolvido a partir da
racionalidade, que visa o aumento da eficiência com a utilização critérios
coerentes de controle.
O conceito de burocracia foi desenvolvido pôr Max Weber (1864-
1920) que, através de estudos, formulou um “tipo ideal” de organização
estruturada na utilização de instrumentos normativos, indispensáveis à
racionalização das atividades e tarefas administrativas. A normatividade
apesar de ser considerada como um dos princípios da burocracia, era
apenas um meio para atingir o “tipo ideal” de organização weberiana,
caracterizada como uma “abstração”.
Segundo Blau ( apud Etzioni, 1981) a burocracia concebida pôr
Weber pode ser descrita como um mecanismo social que aumenta a
eficiência da administração; como forma de organização social apresenta
características próprias, características essas, formais e com eficiência
operacional superior.
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A burocracia também pode ser vista como estratégia
institucionalizada para alcançar objetivos na organização, conjugando
esforços dos seus funcionários. Ela define os métodos de conduta social
com o objetivo de transformar os problemas excepcionais em obrigações
rotineiras e capaz de coordenar os encargos especiais.
A burocracia ganhou relevância quando demonstrou que a
racionalidade leva à eficiência e à coerência com emprego mínimo de
esforços para obtenção de um máximo de resultados. Também mostrou ser
um sistema social em que a divisão do trabalho é racionalmente realizada e
que se pode administrar segundo critérios de eficiência.
Uma causa do crescimento da burocracia foi a busca da eficiência
pelo mundo moderno devido as muitas dificuldades existentes na
administração, devido ao crescimento da industrialização, do
desenvolvimento tecnológico e do crescimento dos sistemas sociais.
Weber, em sua teoria, afirma que o grande instrumento da
superioridade da administração burocrática é o saber profissional
especializado, cujo caráter imprescindível está condicionado pelas
características da técnica e da economia modernas da produção de bens.
A burocracia tem um caráter racional, uma vez que sua conduta é
dominada pela norma, finalidade, meio e impessoalidade objetiva. Pelo seu
caráter racional, a burocracia destrói formas estruturais de dominação que
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não tenham este mesmo caráter. A burocracia, para Weber, é antes de mais
nada organização, sendo um sistema racional em que a ação social
identifica-se com a coerência da relação entre meios e fins. Também é um
tipo de poder caracterizado pelo formalismo, pela estrutura hierárquica,
pelo predomínio de normas escritas e da impessoalidade no recrutamento
dos quadros e no atendimento ao público. Segundo Nogueira (1977:142),
algumas características básicas do seu estudo estão resumidas abaixo:
1. “Na burocracia moderna impera o princípio das atribuições oficiais,
fixas, ordenadas, em geral, de acordo com regras, leis ou disposições do
regulamento administrativo. As atividades, os deveres e os poderes de
mando estão determinados de modo fixo e delimitados pôr normas. A
rígida divisão do trabalho exige o emprego de pessoal especializado e o
cumprimento, pôr parte deste, de seus deveres oficiais.
2. Na burocracia, impera o princípio da hierarquia funcional e da
tramitação, isto é, um sistema firmemente organizado de mando e
subordinação mútua das autoridades mediante uma inspeção das
inferiores pelas superiores, oferecendo ao dominado a possibilidades
solidamente regulada de apelar de uma autoridade inferior a uma
instância superior.
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3. A administração moderna baseia-se em documentos conservados em
borradores ou minutas, e num corpo de empregados subalternos e de
escreventes de toda classe.
4. A atividade burocrática especializada - e é esta a especificamente
moderna - pressupõe normalmente uma conscienciosa aprendizagem
profissional. Isto é válido tanto para os chefes e empregados modernos
de uma empresa privada como para os funcionários públicos.
5. O desempenho de um cargo propriamente dito exige o pleno rendimento
do funcionário, a despeito da circunstância de que possa estar bem
determinado o tempo em que esteja obrigado a permanecer no escritório
cumprindo seus deveres.
6. O desempenho do cargo pôr parte dos funcionários realiza-se segundo
normas gerais, mais ou menos fixas, mais ou menos exaustivas,
suscetíveis de serem aprendidas” .
No modelo burocrático as considerações pessoais devem ser
excluídas dos assuntos oficiais para manter a imparcialidade e a eficiência
nesses assuntos. Para Nogueira (op. cit. 144-5) “nas organizações
burocráticas os empregos qualificam-se tecnicamente, encontrando-se o
empregado protegido dos desejos arbitrários”. Os estudos do autor também
mostram que as promoções e outras técnicas de remanejamento de pessoal
favorecem o desenvolvimento da lealdade para com a organização e o
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espirit de corps entre seus membros. Concluiu, ainda, que “o efeito
combinado das características da burocracia consiste em criar as condições
sociais que levem cada membro da organização a atuar de um modo -
lógico ou não, desde seu ponto de vista - que permita o alcance racional dos
objetivos da organização”.
A superioridade técnica da burocracia é reconhecida nas sociedades,
mas estas se opõem ao fenômeno da burocratização como uma ameaça à
ética, moral e à liberdade individual e a desumanização que o crescimento
da burocracia traz consigo.
A burocratização é uma tendência de se combinar traços
comportamentais padronizando-os
para a formalização e hierarquização interna. Seria uma forma eficiente de
alcançar efetividade organizacional. Este processo pode ser visto como
uma conseqüência da industrialização em qualquer sistema político, pois,
para Weber em sua análise do desenvolvimento social, a sociedade se
moderniza quando atinge um estágio racional de organização burocrática
legal.
Deve-se considerar que o desenvolvimento da burocracia está
relacionado com a economia monetária que, pôr sua vez, assegura a
existência da estrutura burocrática. Dessa forma, a falta de economia
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monetária provoca mudanças que podem levar a uma transformação dessa
estrutura. Como a administração tributária alimenta a burocratização, a
ocorrência de mudanças no sistema, pode induzir modificações no aparato
burocrático e no processo de burocratização1
1 A política sócio-econômica de um país é definida pelo seu sistema tributário e havendo alguma mudança neste sistema, como decorrência, provocará uma transformação da política econômica.
17
II- Características da Organização Burocrática
A burocracia se legitima através do poder racional-legal. Em seu tipo
ideal puro, as organizações são sistemas sociais racionais, impessoais e
dirigidos pôr administradores profissionais em condições de controlá-las
completamente.
A organização burocrática é o tipo de sistema social dominante nas
atuais sociedades, sendo um modelo de administração onde predomina a
dominação. A burocracia é também uma forma de poder que se estrutura
através das organizações burocráticas.
O racionalismo está presente nos estudos de administração em geral,
pois as organizações são também fruto desse mesmo racionalismo. A
racionalização está presente em todos os setores da vida do homem
moderno, inclusive na estrutura dos sistemas sociais de que participa. É o
administrador que racionaliza, que organiza os sistemas sociais,
transformando-os em burocracia. Portanto, a burocracia representa a
divisão do trabalhos de forma racional e a especialização das funções. É um
processo que busca o aumento de produtividade e a eficiência, exigindo o
mínimo de esforços, e de custos para obter o máximo dos resultados.
O formalismo da burocracia é baseado na autoridade derivada de um
sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem as relações
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de mando e subordinação, e a distribuição das atividades a serem
executadas de forma sistemática de acordo com os seus objetivos. A
administração é formalmente planejada, organizada, e sua execução
realiza-se através de documentos escritos.
A organização formal significa a inter-relação entre membros com
indivíduos ou grupos coordenando seus esforços para a realização de um
objetivo. Para Selznick (apud Etzioni, 1981:348) ao criticar este modelo,
afirma que “a formalização limita o esvaziamento das organizações e reduz
o número das decisões exigidas da liderança” .
Na burocracia a autoridade deriva de normas racionais-legais que
conferem à pessoa investida de autoridade poder de coação sobre os
subordinados e coloca à sua disposição meios coercitivos de impor
disciplina. A autoridade baseia-se em normas que são obedecidas pôr meio
de coação. Existem várias formas de dominação, já citadas, em função da
autoridade suprema.
As normas, que tradicionalmente, são escritas e exaustivas, pouco
mudam e são obedecidas através das gerações. Este não é o caso da norma
racional que precisa ser modificada a todo instante, adaptando-se aos novos
fatos que surgem no ambiente. A necessidade de escrever as normas
burocráticas, de formalizá-las, acentua-se ainda mais devido ao caráter
exaustivo que elas tendem a ter. Elas têm como finalidade cobrir todas as
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áreas da organização, prever as ocorrências e enquadrá-las dentro de um
comportamento definido. Ajudam a alta administração a manter o controle
mais firmemente, reduzindo o âmbito de decisão dos administradores
subordinados, como também facilita o trabalho destes. As diretrizes
contidas nas normas norteiam os funcionários nas suas ações, assim como
as normas organizacionais e disciplinares, nos métodos e rotinas. O
comportamento dos participantes da organização torna-se mais previsível,
mais preciso e mais controlável. O objetivo de tornar exaustivas as normas
só pode ser cumprido na medida em que elas são escritas e formalmente
promulgadas em forma de estatutos, regulamentos e regimentos.
Este comportamento é criticado pois a pessoa fica presa a estas
normas tornando-a mesquinha e competitiva. O ser humano passa a
depender de ordens, sentindo-se ameaçado e se estas são transformadas ou
alteradas, sente-se desamparado. Tal a influência exercida pelos
instrumentos de racionalidade que, para Weber, quanto mais desenvolvida
for a burocracia, mais difícil se torna sua destruição, pois a burocratização
é vista como instrumento de socialização das relações de dominação e é um
recurso de poder de primeira classe para aquele que dispõe do aparato
burocrático.
Outra característica da organização burocrática é a hierarquia. Este
sistema é organizado através de mando e subordinação mútua das
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autoridades sob a supervisão dos inferiores pelos superiores. Neste sistema,
o subordinado pode apelar da decisão de uma autoridade inferior a uma
autoridade superior.
A organização, neste tipo de sistema, possui forma piramidal. Um
superior possui um determinado número de subordinados sob suas ordens.
Para Weber a burocracia plenamente desenvolvida possui uma hierarquia
cuja funções são “monocráticas”, ou seja, existe apenas um chefe para cada
subordinado. Este sistema torna a “administração mais rápida e com
diretrizes constantes, livre dos compromissos e variações da opinião da
maioria” (Nogueira, 1977:231).
Além da forma hierárquica, a organização burocrática apresenta uma
divisão horizontal do trabalho, em que as diferentes atividades são
distribuídas de acordo com os objetivos a serem atingidos. É o chamado
processo de departamentalização. De acordo com o tipo ideal de
burocracia, segundo Weber, a divisão do trabalho em funções é realizada
em termos de cargos abstratamente definidos e não de pessoas.
A impessoalidade é uma característica fundamental nas organizações
burocráticas. A administração é realizada sem consideração às pessoas.
Estas só são consideradas no momento em que ocupam cargos. Segundo
Prestes Motta (1980), no seu livro Introdução à Organização burocrática,
este aspecto demonstra o caráter estritamente impessoal do poder de cada
21
indivíduo, que não deriva da personalidade do indivíduo, como é o caso da
liderança carismática, mas da norma que cria o cargo e define suas
atribuições. Assim como a autoridade, a obediência dos subordinados
também é impessoal porque eles estão seguindo uma norma impessoal e
não pôr consideração à pessoa da autoridade.
Este caráter da burocracia é definido pôr Weber quando ele fala que
ela obedece ao princípio da administração sem emoções. A burocracia se
desenvolve melhor quando se desumaniza, não existindo sentimentos,
favoritismos, gratidão, simpatia e antipatia. A atitude do administrador
neste modelo é imparcial e objetivo para ser justo ao dirigir a organização.
O critério de escolha de funcionários numa organização burocrática
considera principalmente o aspecto profissional, e não há lugar para o
nepotismo. Os administradores são profissionais que possuem
conhecimento técnico especializado, obtido geralmente através de
treinamento especial2.
A figura do especialista é valorizada nas organizações burocráticas,
principalmente nas de grandes dimensões, onde o uso do conhecimento
especializado é essencial para a eficiência do funcionamento. O
administrador profissional burocrático tem em seu cargo sua única ou pelo
menos principal atividade. Seu cargo é sua principal fonte de renda e dele
2 No Brasil a escolha é feita através de concurso público com critérios específicos ao cargo, utilizados no processo de seleção.
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deriva, fundamentalmente, seu prestígio e posição social. Esta
exclusividade é uma das principais características da burocracia. Este
princípio só tem razão de existir num tipo de sistema social com pequenas
desigualdades e com uma economia equilibrada.
O formalismo, o caráter impessoal e o caráter profissional que são
próprios das organizações burocráticas, tornam previsíveis o
comportamento dos membros da organização. Pôr causa da precisão,
rapidez e uniformidade das burocracias, é possível prever e calcular com
relativo grau de certeza o comportamento dos seus subordinados, como eles
reagirão às comunicações recebidas, sua rotina e que tipos de decisão
poderão tomar em face de determinadas situações. A importância da
previsão na organização burocrática é que ela permite o planejamento e o
seu controle, pois é através dela que se estabelecem as metas a serem
atingidas, seja, pela organização como pelos seus funcionários. Pode ser
feito um controle pôr antecipação evitando as distorções entre o planejado e
o realizado assegurando a sua eficiência. Esta situação, às vezes, não se
efetiva pois as previsões podem falhar algumas vezes tornando a
organização ineficiente e desorganizada. A estes fenômenos Merton (1957)
chama de “disfunções”, são os efeitos não previstos e nem desejados pela
burocracia, que decorrem do excesso de burocratização, do formalismo
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exagerado, da impessoalidade que não vê o funcionário como um
indivíduo.
O crescimento da administração burocrática floresceu com o
desenvolvimento tecnológico que tornou a empresa mais complexa e de
grandes dimensões. A burocracia tornou-se uma opção de administração a
fim de melhor planejar e controlar a produção.
Pôr causa da complexidade tecnológica houve um aumento das
atividades administrativas e pôr conseqüência um maior grau de
burocratização. O desenvolvimento tecnológico proporcionou ao mundo
moderno a produção em massa de produtos padronizados e mais baratos.
Esse tipo de produção só foi possível quando as grandes empresas
passaram a dominar a economia dos países industrializados. Essas
empresas passaram a ter a necessidade de controlar melhor o mundo a sua
volta, de depender menos da ocorrência.
Assim surgem os sistemas oligopolistas que adotam o modelo
burocrático para administrar eficientemente as grandes empresas que se
formaram neste período. À medida que o controle pôr supervisão direta do
proprietário sobre a maioria dos subordinados vai se tornando difícil, as
relações pessoais entre os indivíduos vão sendo sobrepujadas pelas relações
funcionais. A sobrevivência da organização começa a depender da
contratação de administradores e técnicos profissionais competentes, dada a
24
crescente complexidade das tarefas administrativas e tecnológicas tendendo
a burocratização.
Thompson, no seu livro Moderna Administração (1967), fala da
especialização dividindo-a em dois tipos: a especialização de tarefas e de
pessoas. A especialização de tarefas refere-se ao elemento de trabalho
especificado - abrangendo atividades mais específicas - enquanto a
especialização de pessoas refere-se à adaptação do indivíduo às condições
de sua existência.
A primeira representa a redução de atividades para simples e
repetitivas rotinas que tende a microdivisão de trabalho. A execução dessas
rotinas produz pouca mudança no indivíduo.
A segunda é um processo social. Ela estimula os homens a
reconhecerem suas mútuas dependências. Os dois conjuntos de
necessidades, pessoal e social, refletem o fato de que os sistemas
organizacionais devem promover o encontro de metas pessoais dos
participantes e a meta externa da organização formal e objetiva. A coesão é
uma necessidade organizacional devida à interdependência criada pela
especialização, que faz a realização das metas da organização dependerem
da cooperação. A meta da organização depende de cooperação que cresce
mais como o progresso de especialização.
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A predominância do espírito do racionalismo na burocracia reflete a
grande influência dos especialistas científicos e técnicos nas decisões da
organização. Como conseqüência, a preponderância desse espírito de
racionalismo torna o processo decisório muito mais produtivo.
26
III- A Estrutura Burocrática
As organizações burocráticas possuem uma estrutura baseada em
algumas dimensões delineadas pôr Weber como: divisão do trabalho,
hierarquia de autoridade, normas extensivas, separação entre administração
e propriedade, salário e promoção baseados na competência técnica.
Richard Hall (apud Etzioni, 1976:33) sistematiza estas dimensões
atribuindo-lhes um contexto mais amplo:
1. “Divisão do trabalho baseado na especialização funcional.
2. Uma definida hierarquia de autoridade.
3. Um sistema de normas englobando os direitos e deveres dos ocupantes
de cargos.
4. Um sistema de procedimentos que ordenam a atuação no cargo.
5. Impessoalidade das relações interpessoais.
6. Promoção e seleção segundo a competência técnica”.
Estas dimensões estão mais presentes na burocracia de tipo ideal e
menos presentes nas organizações não-burocratas. Hall conclui que estas
dimensões existem de fato ao longo de um contínuo, e que esses contínuos
são mensuráveis. Como método de mensuração, Hall utilizou duas
alternativas: a observação das ações dos participantes da organização e a
utilização de entrevistas com os participantes da organização. As respostas
foram orientadas para as dimensões estruturadas.
27
IV- Crítica ao modelo burocrático
O modelo burocrático desenvolvido pôr Weber é objeto de muitas
críticas devido a sua rigidez e disfunções que surgiram. O papel do homem,
neste modelo, é analisado considerando a perda do controle do indivíduo
sobre o seu próprio destino. Thompson (1967:13) vê o indivíduo
burocrático como um impotente e alienado. Mas reconhece que alguns são
capazes de manobrar bem a organização para alcançar importantes metas
próprias. Contudo, outros se fecham nos padrões burocráticos aceitando-os
até como proteção do mundo exterior.
Thompson vê a burocracia moderna como uma adaptação de velhas
formas de organização, que foram alteradas para se adaptarem aos
requisitos da especialização. A burocracia moderna procura enquadrar a
especialização à antiga estrutura hierárquica. Existe uma lacuna entre a
autoridade e a especialização, e esta lacuna aumenta de acordo com o
progresso tecnológico, como conseqüência da especialização. A causa
disso é a rapidez em que as modificações tecnológicas ocorrem em
comparação com as disfunções culturais das funções hierárquicas que são
rígidas. Esta situação produz tensões e reduz a vontade de cooperar. Pode
ser vista como a mais sintomática característica da burocracia moderna.
Outra crítica às organizações burocráticas é a aparente lentidão para
agir ou modificar, pois esta está amarrada à rotina. Sob certas condições
28
normais, não se pode esperar que as organizações fundadas na
especialização e suas rotinas reajam imediatamente a cada estímulo.
A resistência às modificações também pode ser chamada de “atraso
cultural” e não é inerente apenas às organizações burocráticas mas a todas
as instituições. A especialização exige alguma garantia de estabilidade para
que as pessoas tenham tempo suficiente para adquiri-la.
Internamente a organização burocrática é uma estrutura complexa de
interdependência técnica, superimposta a uma estrita hierarquia de
autoridade. A interestrutura é caracterizada pôr uma preocupação com o
ideal monístico. A instituição burocrática é monocrática. É um sistema de
relações de funções superiores e subordinadas, em que a superior é a única
fonte de influência legítima sobre a subordinada. Todos da organização se
encontram em tal relação.
O modelo burocrático representa um sistema social mecanicista que
muda de aspecto quando se introduz o homem como elemento
transformador da abstração do “tipo ideal” para a realidade. Anteriormente
falou-se que a burocracia se desumaniza quanto mais se desenvolve. Na
citação de Weber sobre a superioridade técnica da burocracia, sua alta
precisão, sua eficiência, ele a comparou com uma máquina. Weber estudou
a burocracia de uma forma abstrata e estática e não dinamicamente,
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considerando os sentimentos, as necessidades, as crenças e os valores do
homem dentro da organização.
O excesso de burocratização, de formalismo e despersonalização
podem levar a uma “disfunção” que é a imprevisibilidade. Foi pôr causa
destes excessos que resultou uma concepção de burocracia como sinônimo
de ineficiência, representada pôr excesso de papéis, pôr funcionários
medíocres, incapazes de tomar decisões, mal treinados, corruptos etc.
As organizações para se assegurarem da previsibilidade do
comportamento dos seus membros, formalizam a relação entre eles através
de despachos pôr escrito, inúmeras normas, regulamentos, regimentos e
estatutos. E, também, garantem o cumprimento das regras instituindo um
complexo sistema de incentivos e punições.
Como conseqüência dessa administração, o funcionário torna-se um
especialista, não pôr possuir conhecimentos profissionais, mas porque
conhece integralmente todas as normas da instituição. O cumprimento
dessas normas desenvolve no funcionário uma disciplina baseada em
sentimentos que envolvem devoção ao dever, limitação da sua autoridade e
uma metódica realização das atividades de rotina, segundo Merton (1957).
O funcionário passa a atribuir grande importância as normas, resultando
numa distorção das finalidade e objetivos das próprias normas.
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A burocratização tem uma outra conseqüência causada pelo seu
excesso que reduz o desempenho dos funcionários a um nível mínimo
aceitável, segundo Gouldner (1954). Este nível mínimo de desempenho é
causado pelo cumprimento das normas que dá uma pequena margem de
liberdade de ação para o funcionário, que com o tempo passa a se contentar
com ele. Ao mesmo tempo que ele se prende às normas para dirigir suas
ações, ele apresenta resistência ao padrão de comportamento imposto pela
administração. Isso ocorre quando seu desempenho é medido em função da
simples observância ou não das normas existentes. Esse problema pode ser
contornado caso exista um sistema de promoção que valoriza mais o mérito
que a antiguidade.
O acúmulo de papéis é outra disfunção da burocracia que deriva do
excesso de formalismo e de que tudo que ocorre na organização deve ser
documentado. Este procedimento está correto, pois uma das vantagens da
burocracia é ser exercida através de documentos escritos que são
arquivados convenientemente. Estes documentos possuem naturezas
diversas como atos constitutivos da organização, seus estatutos, seus
regulamentos básicos, notas, faturas, relatórios etc. São esses documentos
que permitem a racionalização do trabalho, pois promove a comunicação
eficiente dentro da organização. Os documentos também são uma forma de
controle.
31
O excesso de documentos é o grande problema, pois o grande desafio
é saber até onde empregar este artifício para não atrapalhar o andamento
dos processos. Uma administração eficiente é capaz de controlar o volume
de documentos num processo evitando, assim, os excessos.
Outra distorção da burocracia é o desentendimento que existe entre o
funcionário burocrático e o público. Este desentendimento ocorre pôr causa
do formalismo e da despersonalização que caracterizam a administração
burocrática. Motta e Pereira (1980:61) dizem que “o funcionário
burocrático tende a permanecer distante, impessoal, face aos problemas que
os indivíduos externos à organização lhe apresentam”.
A burocracia impõe um padrão de comportamento aos funcionários
como exigência de conformidade. Este padrão tem como base a disciplina e
o respeito às normas racionais-legais. Para Motta e Pereira (1980:63) “a
legitimidade do poder burocrático deriva da norma que o legaliza”.
A imposição de um padrão de comportamento gera conflitos devido
ao eventual desrespeito às normas e à estrutura da organização. Esse
desrespeito traduz-se no não reconhecimento de líderes naturais.
A burocracia racional de Weber compreende a organização formal
definida pôr Udy Jr.(1976:52), no livro Sociologia da Burocracia, como
“qualquer grupo social empenhado na consecução de objetivos explícitos e
declarados, através de esforços manifestamente coordenados”. Udy
32
seleciona 7 características da burocracia que reformula apresentando-as da
seguinte forma:
a) “Uma estrutura hierárquica de autoridade é considerada como presente
se a organização possuir três ou mais níveis de autoridade
b) Um quadro administrativo especializado é mencionado se um número
qualquer de pessoas na organização estiver encarregado unicamente de
trabalhos que não sejam físicos.
c) As gratificações são consideradas como diferenciadas segundo o cargo
sempre que o fato for mencionado, seja com relação à quantidade ou
espécie de gratificação.
d) Supõe-se que uma organização possui objetivos limitados se, no caso da
amostra aqui utilizada, estiver exclusivamente comprometida com a
produção de bens materiais.
e) A ênfase no desempenho é considerada presente se o total da
gratificação depender inteiramente da quantidade ou qualidade do trabalho
executado.
f) A participação segmentar é considerada presente se a participação
basear-se em qualquer espécie de acordo mútuo limitado.
g) As gratificações compensatórias são mencionadas se os membros de
maior autoridade distribuírem recompensas aos de menor autoridade em
troca de sua participação.”
33
V- A Organização burocrática no Brasil
A burocracia se desenvolveu no Brasil utilizando os mesmos
princípios que outros países, porém com algumas peculiaridades própria. O
Estado assume um papel transformador a partir da década de 30, com
Getúlio Vargas. Anteriormente o poder político estava nas mãos dos
produtores de café, elite agrária dominante, que detinha o poder. Os
acordos eram feitos conforme seus próprios interesses. Nessa época, os
burocratas eram escolhidos em função dos critérios e interesses dessa elite,
não havendo separação entre o público e o privado. De modo geral não
havia cidadão, mas servidor de algum patrão e o conceito de nação era
limitado e confundido com o Estado territorial. Em conseqüência, a noção
de cidadania e interesse comum não existia. Analisando-se a questão sob
ótica dos conceitos de Weber sobre dominação, o que existia no país era
uma sociedade estruturada através de um sistema de dominação
patrimonialista, com um reduzido aparato burocrático que servia apenas a
interesses pessoais das pessoas que compunham o poder.
Com o fim da República Velha, o novo Estado que surge se
aproxima mais da idéia de Res publica, possuindo mais autonomia ganha
pela perda da hegemonia da elite agrária. O Estado se transforma em
representação direta do povo, construindo e promovendo uma democracia
de massas e um conjunto de mudanças em sua estrutura.
34
A partir da Revolução de 30, tem início a construção da nação, com a
noção de igualdade, de direitos do cidadão e do interesse comum do
aparelho social e das políticas dirigidas aos interesses do trabalhador
urbano e da indústria. Esta transformação do Estado, estruturada no modelo
weberiano, mostra os laços da relação sistema racional-legal com o aparato
burocrático. Monta-se um aparelho do Estado voltado para a elaboração e
implementação de políticas, a criação de carreiras técnicas e a classificação
de cargos para o exercício das atividades do serviço público. Mesmo neste
contexto a oligarquia agrária continua participando, dando o apoio político
e material necessários à restruturação do Estado. Nessa fase, entretanto,
ainda permanecem as relações clientelistas como traço importante do
sistema político.
O papel assumido pelo novo Estado é o de promotor do processo de
industrialização do país e de seu desenvolvimento, inserindo o Brasil no
mercado externo. O país assume o papel de potência industrial mudando
seu perfil agroexportador, com a construção de um aparato técnico,
centralizado no Estado, para regulação econômica e a ação direta na
produção, formando uma burocracia detentora de conhecimento técnico e
especializado dirigido para o projeto de industrialização.
Para a aceitação dessas idéias modernistas pôr parte das elites, foi
preciso manter as práticas clientelistas, abrindo, concomitantemente, a
35
participação maior da sociedade neste projeto, garantindo, todavia, poder
suficiente para a elite assumir sua condição autoritária. Não só durante o
Estado Novo (1937-45) como em meio ao movimento de expansão e
diferenciação da indústria promovido pelo Plano de Metas do governo
Juscelino Kubitschek, vigorou esta política clientelista permeando todo o
sistema político “democrático”.
Durante o governo de Juscelino, grupos executivos desenvolveram
no Estado uma burocracia paralela que dirigia os seguimentos econômicos
e produtivos situados, em parte, na administração indireta, onde podiam
conduzir a estratégia de governo de expansão industrial com menos pressão
política.
No período de 30 à 64 construiu-se um sistema financeiro nacional e
uma nova burocracia, ocupando uma posição de destaque no processo de
elaboração e execução das políticas econômicas, na condução das finanças
públicas e na restruturação institucional dos vários governos deste período.
Foi neste momento que surgiu o Banco do Brasil com a seção de estudos
econômicos do Ministério da Fazenda, criada em 1934; o Departamento de
Administração do Serviço Público - Dasp, criado em 1937; a
Superintendência da Moeda e do Crédito - Sumoc, criada em 1945;
Assessoria Econômica da Presidência da República, criada em 1951; O
Banco Nacional de Desenvolvimento - BNDE, criada em 1952; a
36
Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste - Sudene, criada em
1959.
Neste momento forma-se o setor produtivo do Estado com uma
burocracia diferenciada surgindo o “executivo das empresas públicas”. Esta
burocracia se mantinha longe do Estado e possuía uma identidade híbrida
que promovia e participava do processo de desenvolvimento do país.
Enquanto se promovia o crescimento industrial, se legitimava como
empresariado do Estado de desenvolvimento capitalista. No governo
Vargas cria-se a Companhia Siderúrgica Nacional e a Vale do Rio Doce.
Este processo de produção vai se expandir até o final da década de 70,
destacando-se a criação da Petrobrás em 1953.
Essas empresas recebiam recursos públicos oriundos de uma
poupança forçada da sociedade e do crédito externo. O período de
industrialização durou de 1930 a 1980 e o Estado foi o principal investidor
neste setor, ampliando sua autonomia e participação na economia. O
Estado recebeu apoio das elites em troca da estatização dos custos privados
da industrialização, o que dificultou ao Estado solucionar as crises
econômicas produzidas neste período.
Todo este movimento desenvolvimentista formou dentro do Estado
uma burocracia profissionalizada, com conhecimento técnico e capacitação
capaz de dar seqüência ao projeto de industrialização. O Estado continuou
37
a expandir-se com o regime militar, com a implantação de 302 novas
empresas estatais, a partir de 1964 (Tojal, 1997:63). Também vigorava,
neste período autoritário, um sistema judiciário precário, sem controle
sobre as instituições e as relações sociais emergentes e, principalmente,
sobre a estrutura administrativa do Estado.
As estatais do setor produtivo nacional desenvolveram um tipo de
burocracia que se aproximava das organizações privadas, adquirindo parte
de sua racionalidade dentre seus executivos. Também foi criada uma rede
de cumplicidades pessoais entre os interesses público e privados,
desenvolvendo um jogo político em torno de objetivos econômicos e de
poder. Este processo dificultou o desenvolvimento de projetos políticos
autônomos, pois estes deveriam coincidir com os interesses do Estado. Os
acordos e alianças pessoais eram feitos dentro dos objetivos pactuados pelo
governo e os capitais privado e estrangeiro.
Este processo desenvolvimentista durou até o início da década de 80,
diminuindo seu ritmo pôr causa da crise financeira internacional, que levou
o Estado a perder o apoio do empresariado, e da sua falência fiscal. A
estrutura do projeto de industrialização se mostrou frágil pela falta de
sustentação financeira e tecnológica. O Estado foi perdendo poder para
promover a política de estabilização devido a debilidade do pacto entre ele
e o empresariado que, neste momento, já não recebia a mesma “proteção”
38
de antes. Enquanto isso, agravava-se a crise financeira que levou a uma
crise política, tornando o regime militar em vigor, ingovernável. Com o
enfraquecimento do pacto entre Estado e capitais, a ideologia
desenvolvimentista cedeu lugar a uma mais liberalizante que exigia a
redução da participação do Estado na economia. Essa transformação
ideológica induziu à reflexão sobre a necessidade de reorganização da
estrutura estatal e da administração pública.
O processo de reforma do aparelho do Estado começou com o
governo Sarney, sendo intensificada a partir da gestão de Collor e Itamar
Franco, continuando no governo do atual presidente Fernando Henrique
Cardoso. O atual programa de reforma pretende reestruturar o Estado,
marcando a separação entre o público e o privado e entre o Estado e o
mercado. O que se busca atualmente é promover uma mudança da
burocracia patrimonialista para a racional - gerencial.
Dentro desta nova proposta de governo, a intenção é evoluir do
modelo burocrata para o gerencial, estabelecendo controles a posteriori,
aumentando a autonomia administrativa e mudança da visão do cidadão
como cliente e não mais como um contribuinte.
A restruturação do Estado vem prosseguindo em ritmos variados,
influenciado pôr agentes públicos que participam do cenário político atual,
sendo remanescentes do período autoritário. Com este novo governo,
39
alcançou-se uma relativa estabilidade político-econômica, favorecendo
mudanças nos segmentos burocráticos.
40
Capítulo 2 - A REFORMA DO ESTADO
I - A Reforma do Aparelho do Estado
A reforma do Estado ocorre num momento em que o país enfrenta
uma séria de crises nos diversos setores do governo. Questiona-se com
maior ênfase o papel do Estado na economia, no setor produtivo e na área
social, uma vez que seu desempenho nestes setores tem declinado a cada
dia. Politicamente, o governo tem perdido apoio de vários segmentos da
sociedade, decorrente da crise que o país vem enfrentando e da falta de
perspectiva de solução.
Não é a primeira vez que se fala em reforma administrativa no
aparelho do estado. O moderno Estado Administrativo foi estruturado,
inicialmente, nas décadas de 30 e 40, durante o governo de Getúlio Vargas,
através da primeira Reforma Administrativa planejada que o país conheceu.
Este modelo foi substituído na década de 60 quando o Estado
institucionalizou o seu papel intervindo na área produtiva nacional. Ambos
os modelos foram desenvolvidos em períodos autoritários.
Em 1985, com a redemocratização, o Governo civil da Nova
República tentou, sem sucesso, adaptar as velhas estruturas governamentais
aos novos papéis determinados pela Constituição de 1988. Em 1990 o
Governo Collor implementou mais um processo de Reforma
41
Administrativa, ainda em desenvolvimento, em busca de uma redefinição
do papel do Estado e de um novo modelo de Administração Pública, a nível
federal.
O Governo de Fernando Henrique Cardoso com o objetivo de tornar
o Estado mais eficiente e moderno, no início do seu governo, propôs ampla
reforma administrativa, fiscal e previdenciária, ainda em processo de
aprovação pelo legislativo.
42
II- Revisão dos Modelos Anteriores
É preciso fazer uma análise dos acontecimentos anteriores para
compreender melhor as atuais disfunções do Estado brasileiro e os diversos
modelos de Reforma Administrativa apresentados ao longo do tempo,
consubstanciados em três períodos distintos.
O primeiro período, vigorou da década de 1930 à 1960 com início
efetivo em 1937, quando se desenvolveu todo um esforço de inovação e
mudança do aparelho governamental. As premissas fundamentais eram a
reforma do sistema de pessoal, a implantação e simplificação de sistemas
administrativos e das atividades de orçamento, para dar maior eficiência à
Administração Pública Federal. Neste período foi criado o DASP -
Departamento Administrativo do Serviço Público - a grande agência de
modernização do primeiro processo planejado de Reforma Administra.
A característica mais marcante deste período foi de dar maior ênfase
à reforma dos meios (atividades de administração geral) do que à reforma
dos fins (atividades substantivas).
Esta Reforma obedeceu a uma orientação autocrática e impositiva
pôr ocorrer num período ditatorial (1937-1945) o que contribuiu para que a
Administração assumisse características de um sistema fechado. Com
ênfase na administração de pessoal, o DASP tentou universalizar o sistema
43
do mérito no Brasil. Obteve relativo êxito durante o período, mas, já no
início do processo de redemocratização em 1945, foram nomeados os
primeiros extranumerários do serviço civil. Era o embrião das 104 tabelas
Especiais que persistiram até 1985 e significaram o desvio do modelo de
administração de pessoal implantado.
Este modelo se estendeu à área de material, através da tentativa de
simplificação e de padronização da compra de material de consumo e
material permanente e ao orçamento usado como plano administrativo. Este
etapa visava uma revisão da estrutura da Administração Pública Federal e a
uma atualização de sistemas e métodos governamentais, configurando a
implantação do modelo clássico da Administração Pública. Este modelo de
reforma entrou em colapso após 1945, com a queda do Estado Novo.
Somente sete anos mais tarde - em 1952 - esboçou-se um novo ciclo, que se
estendeu pôr dez anos, durante os quais se realizaram estudos e foram
elaborados projetos que não chegaram a se concretizar.
Foi a partir da década de 50 que começou a se configurar um projeto
nacional de desenvolvimento. Constatou-se a profunda ineficiência do
instrumental administrativo que pretendia respaldar a ação do Estado
brasileiro. A medida objetivava a reorganização em termos de prazos e
resultados. Essa nova consciência de ação governamental surge com a
“década do desenvolvimento” - em 1950 - proposta pela ONU, simbolizada
44
no Brasil pelo Governo Juscelino Kubitscheck e seu Plano de Metas (1955-
1960).
O segundo período começou a partir de 1964, com o modelo clássico
praticamente substituído a partir de 1967. Nessa época estava se
consolidando o modelo chamado “administração para o desenvolvimento”,
voltado para a expansão da intervenção do Estado na vida econômica e
social e para a descentralização das atividades do setor público, tendo como
premissas básicas a substituição de funcionários estatutários pôr celetistas e
a criação de entidades da Administração Descentralizada para realização de
intervenção econômica do Estado.
A tentativa de modernização do aparelho do Estado especialmente a
partir da década de 60, teve como conseqüência a multiplicação da
Administração Indireta: fundações, empresas públicas, sociedades de
economia mista e autarquias. A expansão e a multiplicação de novos
centros da Administração Indireta buscavam maior agilidade e
flexibilidade de atuação dessas entidades, melhor atendimento às
demandas do Estado e da sociedade, facilidade de aporte de recursos e
facilidade de recrutamento, seleção e remuneração de pessoal.
Em sua maior parte, essas entidades eram pessoas jurídicas de direito
privado (cerca de 55%), fundações ou sociedades civis ou
concessionárias do setor público. Este fato demonstrava que,
45
basicamente, o Estado estava procurando a flexibilidade que a legislação
comercial e civil proporcionava e que o Direito Administrativo não
possibilitava para promover sua pretendida descentralização.
Registrou-se, também, até certo ponto, uma expansão de
Administração Direta, fundamentalmente através do desmembramento
de Ministérios. Mas, sem dúvida, predominou no modelo o crescimento
da Administração Indireta a tal ponto que existe hoje uma dicotomia
entre o Estado tecnocrático e moderno, representado pelas entidades da
Administração Indireta, e o Estado burocrático, formal e defasado, que é
o Estado da Administração Direta, apesar da Reforma Administrativa de
março de 1990.
Somente em 1967, e com base nos estudos anteriores, foi editado o
Decreto-lei n.º 200, introduzindo profundas alterações na organização e
funcionamento do Estado Administrativo legado pela II República.
Para atingir os objetivos era preciso adotar uma política de
descentralização em três planos: dentro dos quadros da Administração
Federal; da Administração governamental para a órbita privada; e da
União para os governos locais.
Nesse contexto, a edição do Decreto-lei n.º 200 representou, sem
dúvida, um segundo momento importante nas tentativas de Reforma
Administrativa promovidas pela Administração Pública brasileira, ao
46
estabelecer uma nova abertura conceitual, permitindo acelerar um
processo de adaptação da máquina administrativa para torná-la mais
eficaz, especialmente através da expansão da Administração Indireta.
O Decreto-lei n.º 200 apenas facilitou o processo de mudança de
andamento estabelecendo alguns preceitos adequados à evolução da
Administração Federal. A partir de sua implementação consolidou-se o
modelo de administração para o desenvolvimento que marcou, até hoje,
a evolução da Administração Pública.
O terceiro período, surgiu após 1985 e vigora até os nossos dias. O
clima político-institucional dos governos autoritários gerou um modelo
organizacional que se caracterizou pela centralização através de um
complexo aparelho burocrático. Um dos grandes desafios da Nova
República era reverter esse quadro transformando o aparelho
administrativo em ente reduzido, orgânico, eficiente e receptivo às
demandas da sociedade. A Reforma Administrativa proposta pelo governo
Sarney pretendia resgatar compromissos com as mudanças, promovendo a
reorganização do Estado que se encontrava com a máquina governamental
desarticulada, anacrônica, desestimulada e cada vez mais distante da
sociedade que ansiava pôr democracia.
O complexo e difícil caminho rumo a um regime democrático, a crise
econômica e as desigualdades sociais, além das distorções administrativas,
47
tais como: a imagem do serviço público como fonte geradora de privilégios
e ineficácia; as 104 tabelas especiais e emergenciais criadas desde 1946,
com 396 níveis de vencimentos, 97 tipos de gratificações e os 100 mil
empregados que ingressaram no serviço público sem concurso durante o
período autoritário; as superposições de tarefas e conflitos de atribuições,
eram dificuldades que interferiam no projeto de reforma (SEDAP, 1988).
Em processos de Reforma Administrativa, a Administração Pública
precisa ser repensada para produzir mudanças e atender às demandas da
sociedade. O desafio dos anos 80 foi instalar sistemas administrativo que
pudessem acelerar o desenvolvimento e possibilitar ao País o uso efetivo de
seus recursos. No entanto, o complexo processo de Reforma Administrativa
vincula-se ao contexto econômico, social, político e cultural do País, não
podendo ser tratado somente com ênfase sob os aspectos legal e técnico.
No Governo da Nova República, segundo Marcelino (1995),
considerava-se a reforma um processo dinâmico e permanente que deveria
permear toda a máquina administrativa no esforço de novos modelos
gerenciais que lhe permitissem atender, de forma adequada, às exigências e
aspirações da sociedade brasileira. A Reforma possuía princípios que o
Governo considerava essenciais para a reorientação da Administração
Pública como a restauração da cidadania para prover os cidadãos de meios
para realização de seus direitos, obedecendo aos critérios de universalidade
48
e acesso irrestrito; democratização da ação administrativa em todos os
níveis do governo, através de:
1. dinamização, redução do formalismo e transparência dos mecanismos de
controle;
2. controle do Poder Executivo pelo Poder Legislativo e pela sociedade ;
3. articulação e proposição de novas modalidades organizacionais de
decisão, execução e controle administrativo-institucional;
descentralização e desconcentração da ação administrativa com o
objetivo de situar a decisão pública próxima do local de ação, além de
reverter o processo de crescimento desordenado da Administração
Federal; revitalização do serviço público e valorização do servidor;
melhoria dos padrões de desempenho a fim de promover a alocação mais
eficiente de recursos.
Em março de 1985, o Governo Civil tomou a primeira medida de
Reforma Administrativa, designando um Ministro Extraordinário para
Assuntos de Administração, que passou a supervisionar o antigo DASP.
Em 31 de julho de 1985 foi instalada a Comissão Geral do Plano de
Reforma Administrativa para atuar em projetos específicos de avaliação da
Administração Pública Federal e de definição de diretrizes para áreas
prioritárias como a própria organização da Administração Federal, a área
de recursos humanos, ou ainda a informatização do setor público.
49
A Comissão de Reforma trabalhou de agosto de 1985 a fevereiro de
1986, quando suas atividades foram interrompidas em razão da prioridade
dada ao Plano Cruzado. A partir de abril reiniciou-se o processo de
Reforma Administrativa com um grupo de estudos informais, a ser
implantado pelos próprios órgãos que o executariam. Após 6 meses
surgiram as primeiras medidas efetivas de desenvolvimento do programa
de Reforma. O programa tinha três objetivos fundamentais: racionalização
das estruturas administrativas, formulação de uma política de recursos
humanos e contenção de gastos públicos.
Do ponto de vista de estrutura havia o objetivo de fortalecer e
modernizar a Administração direta uma vez que a tendência era investir na
Administração Indireta. Tentou-se, mais uma vez, fortalecê-la retornando
às raízes do modelo clássico de administração. Como conseqüência, houve
uma tentativa de reverter o processo de crescimento da Administração
reduzindo o número de órgãos e entidades superpostos ou duplicados. Para
isso foi elaborada uma primeira versão da Lei Orgânica da Administração
Pública Federal, que substituiria o Decreto lei no 200.
Do ponto de vista dos recursos humanos, havia um claro objetivo de
valorização da função pública e de renovação dos quadros. A SEDAP,
através da instituição de uma nova Secretaria de Recursos Humanos e da
FUNCEP - Fundação Centro de Formação do Servidor Público,
50
desenvolveria o pessoal do setor público, especialmente através da ENAP -
Escola Nacional de Administração Pública e CEDAM - Centro de
Desenvolvimento da Administração Pública. Este promoveria o
treinamento e reciclagem dos servidores públicos a serem eventualmente
remanejados. A ENAP se encarregaria de formar quadros de carreira e
novos quadros de dirigentes do setor público.
Existia, ainda, o objetivo de se promover a avaliação do desempenho
do servidor, através da institucionalização do sistema de mérito, graças ao
novo Plano de Carreira, ao Estatuto do Funcionalismo Público e a um
Plano de Retribuições. Pode-se dizer que a atuação da SEDAP obteve
relativo sucesso em iniciativas de reforma como a implantação da ENAP e
alguns instrumentos na área de serviços gerais. Da maior importância foi o
desenvolvimento do Cadastro Nacional do Pessoal Civil - CNPC - um
instrumento essencial para a reforma do serviço civil. A SEDAP não teve
sucesso, no entanto, no desenvolvimento de uma nova política de recursos
humanos. Na verdade, os princípios promovidos pela SEDAP e aceitos
pelos legisladores sob a forma de um regime jurídico único e um sistema de
carreiras (ingresso, desenvolvimento, classificação, promoção e
remuneração), está quase tudo pôr fazer.
A Reforma do Governo Collor se deu em 15 de março de 1990. Essa
reforma tinha o objetivo de racionalização do setor público, recuperando-
51
se a capacidade de gestão e controle de suas atividades. O saneamento da
ação deveria contemplar a correção das distorções e ineficiência embutidas
que deram causa à desarticulação interna, com a prevalência de unidades
descentralizadas e o crescimento exagerado do corporativismo. A
apropriação do Estado pôr segmentos de sua própria burocracia contrapôs-
se aos interesses globais da sociedade, segundo o documento Diretrizes de
Ação do Governo Collor.
O Programa de Reforma Administrativa iniciou-se com uma ampla
restruturação ministerial, objetivando rever a estrutura então vigente,
herança ainda da era Getulista, desdobrada no tempo, com competências,
atribuições e objetivos definidos, evitando-se conflitos e superposições
entre ministérios e dentro deles. Os ministérios foram reduzidos de 18 para
12 (incluindo os militares) e fez parte desse programa a priorização das
atividades-fim, limitando-se a não mais que 30% os recursos a serem
utilizados nos órgãos-meio. A modernização organizacional permitiu a
reincorporação à Administração Direta das funções de Governo que
estavam inadequadamente atribuídas à Administração Indireta.
No caso das empresas do setor produtivo, o novo Governo procurou
aumentar o controle e avaliação de seu desempenho e produtividade; tornar
mais visíveis e disponíveis ao público as informações referentes a esse
desempenho; implantar procedimentos de fiscalização e auditoria interna e
52
dar seguimento ao processo de extinção e privatização de atividades
próprias ao setor privado ou desnecessárias ao Estado.
A proposta de reformar a máquina estatal sempre foi consenso
nacional. Na verdade esse discurso tem constado na plataforma de todos os
candidatos à Presidência da República, mas ainda não foi tentada uma
reforma global de forma sucessiva, devido a impossibilidades políticas e
técnicas. Daí a tentativa de reformar as áreas prioritárias. Isto é
particularmente verdadeiro no caso do serviço civil, ponto central de
qualquer processo reformista.
A tradição e a extensão do clientelismo político do serviço civil, a
falta de cultura quanto ao sistema do mérito, o corporativismo dos
servidores, o patriarcalismo da classe dirigente e as iniquidades do sistema
de remuneração de servidores públicos são obstáculos que só podem ser
enfrentados com tempo e muita vontade política. No caso da remuneração,
um fator importante a considerar é a exaustão das finanças públicas.
A avaliação das tentativas de Reformas Administrativas planejadas
realizadas até hoje demonstra a insuficiência desses processos, pelo menos
em termos de melhoria da eficácia e eficiência da ação pública.
As propostas de Reformas Administrativas surgem a partir do novo
papel intervencionista que o Estado assumiu, no Brasil e na América
Latina, após a década de 30 e da necessidade de melhorar a capacidade de
53
gestão. Foi a percepção desta necessidade que levou os países da região a
realizar, nos últimos 30 anos, amplos programas de Reforma
Administrativa com resultados duvidosos.
Marcelino (1955) no seu artigo Em busca do Estado moderno, afirma
que as Reformas promovidas até agora foram inadequadas devido a
aspectos como: a elaboração segundo modelos ou concepções de realidade
não ajustáveis à realidade brasileira; atuação preferencial sobre os meios,
não estando direcionados para o objetivo de instrumentação das políticas
do setor público; falta de concepção de estratégia que permita a viabilidade
de projetos de acordo com políticas de superação de resistências,
acomodação de conflitos, adequação aos recursos disponíveis e
determinações de finalidade no tempo.
54
III- A Nova Reforma Administrativa
Para o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, a reforma
Administrativa está diretamente ligada à reforma do Estado cujo objetivo é
superar a crise fiscal e para o crescimento da economia através da
estabilidade dos preços e do financiamento das inversões. As reformas são
orientadas para o mercado e para a justiça social.
O programa de reforma do Estado dirigido pelo Ministro Luiz Carlos
Bresser Pereira, pretende promover mudanças na estrutura do aparelho
estatal e seu pessoal e revisar o atual modelo burocrático clássico. Seu
objetivo é torná-lo mais barato e mais eficiente para melhor atender a
população. Em síntese, reformar o Estado significa dar uma resposta
positiva ao problema fundamental que ponteou o último quarto deste
século: a crise do Estado.
O Brasil tem vivido uma crise econômica nos últimos 15 anos que
manteve engessada a renda dos habitantes que conviveram com taxas altas
de inflação. Em 1994, com o Plano Real, foi reduzida a taxa de inflação a
níveis razoáveis. Este plano criou condições para a retomada do
crescimento, contudo, somente o Plano Real não é capaz de assegurar a
estabilização dos preços e nem o desenvolvimento econômico.
Com o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, renasce a
proposta de se realizar uma nova reforma geral do Estado, especialmente
55
no seu aparelho e no seu pessoal. Esta reforma busca diferenciar o núcleo
burocrático do Estado e o setor de serviços sociais e de infra-estrutura.
Este programa pretende tornar o Estado moderno, social
democrático, desempenhando as funções essenciais que lhe são próprias,
possuindo um núcleo burocrático exercitando as funções exclusivas do
Estado, com um setor de serviços sociais e de obras de infra-estrutura. O
núcleo burocrático corresponde aos 3 poderes, legislativo, judiciário e
executivo, assim como engloba as forças armadas, a polícia, a diplomacia,
a arrecadação de impostos, a administração do Tesouro Público e a
administração de pessoal do Estado. Este núcleo burocrático está voltado
para as funções de governo de forma exclusiva: legislar e tributar,
administrar a justiça, garantir a segurança e a ordem interna, defender o
país contra o inimigo externo, e estabelecer políticas públicas de caráter
econômico, social, cultural e de meio ambiente.
O Ministro Bresser Pereira (1995) no seu artigo La Reforma del
Aparato del Estado y la Constituición brasileña explica que neste núcleo se
encontram carreiras exclusivas do Estado, são elas: as carreiras dos
militares e da polícia, os juízes e os promotores de justiça, os fiscais e os
diplomatas.
56
Ao setor de serviços cabe a execução de ações com qualidade aos
cidadãos. Pôr setor de serviços entende-se os serviços sociais e de obras de
infra-estrutura, quando realizados pelo Estado.
Para o atual governo, reconstruir o Estado significa superar a crise
fiscal e revisar as estratégias de intervenção no plano econômico e social,
abandonar as intervenções diretas e adotar formas reguladoras que
assegurem: uma administração pública mais flexível e eficiente; reduzir seu
custo; garantir melhor qualidade ao serviço público, em particular os
serviços sociais do Estado; valorizar o servidor público perante a
sociedade, ao mesmo tempo em que valoriza seu próprio trabalho,
aumentar sua motivação.
Ainda na administração pública, o programa pretende a
profissionalização do serviço público, protegendo-o contra o clientelismo e
a corrupção. Também visa a combater os excessos deste tipo de
administração que a tornam cara e ineficiente causado pôr: excesso de
rigidez e formalismo; desconfiança nas pessoas; centralização dos
processos e procedimentos.
Para a promoção destas mudanças é necessário uma reforma na
constituição de 1988, que tornou a administração pública rígida e
burocratizada. Em contrapartida, o Estado precisa definir com clareza suas
políticas públicas de caráter regulador na execução dos serviços sociais.
57
Para isso precisa descentralizar, tornar mais flexível e eficiente os seus
procedimentos, dando aos órgãos prestadores de serviço autonomia
financeira e administrativa.
Bresser define flexibilidade na administração pública da seguinte
forma (Pereira, 1995):
1. permitir a existência de mais de um regime jurídico dentro do Estado, de
maneira a permitir que a administração direta volte a adquirir autonomia
e flexibilidade de gerência e financeira;
2. manter o regime jurídico estatutário somente para funcionários que
exercem funções no núcleo burocrático do Estado;
3. Conservar a estabilidade rígida prevista na atual constituição, segundo a
qual pode ser despedido o servidor que tiver cometido uma falta grave,
para as carreiras cujo exercício o funcionário necessite de proteção da
estabilidade, dadas as ameaças a que pode estar sujeito;
4. despedir o servidor que tenha baixo desempenho ou pôr excesso de
pessoal e assegurar indenização para o funcionário despedido nestas
condições;
5. possibilitar a existência de concursos internos para até 10% dos
concursos públicos, de maneira a estimular o desenvolvimento do
pessoal;
58
6. definir os critérios para estabelecer carreiras fundamentais no núcleo
burocrático do Estado;
7. criar um projeto de lei para aumento de salário do servidor de qualquer
dos três poderes, garantindo a isonomia salarial, ao contrário da idéia de
isonomia como um direito subjetivo do servidor.
O programa de reforma não pretende acabar com a estabilidade de
emprego, ela pretende flexibilizá-la, mantendo-a para as carreiras
exclusivas do Estado. Os demais funcionários poderão ser despedidos
utilizando-se critérios como desempenho, excesso de pessoal etc. Todo
servidor competente e trabalhador que valoriza seu próprio trabalho será
beneficiado.
O sistema atual se mostra extremamente rígido, em que todos os
funcionários possuem estabilidade, a qual só se perde através de um
processo administrativo em que prove que o funcionário cometeu uma falta
gravíssima como roubo ou assassinato.
A Reforma da Previdência também faz parte do programa de
Reforma do Estado. Até agora o Estado se mostrou ser um mal gestor dos
fundos de capitalização e a Previdência possui hoje, um déficit muito
grande e incapaz de remunerar dignamente aqueles que dependem dela
para viver.
59
Existem outros projetos para a Reforma Constitucional que também
são essenciais para o programa de reforma do Estado, como a
descentralização dos serviços sociais do Estado, distribuindo-os para os
estados e municípios. Esta última reforma se dará através da conceção de
autonomia financeira e administrativa das entidades de serviço do Estado,
em particular o de serviço social, como as Universidades, as escolas
técnicas, os hospitais, os museus, os centros de investigação e o próprio
sistema de previdência.
Faz parte do projeto do Ministério de Administração completar o
processo de profissionalização do administrador público. O administrador
médio deve ter curso superior e os altos administradores devem ter curso de
mestrado em administração, economia ou ciências políticas e matérias
afins. Os altos administradores ficariam destinados a ocupar cargos
superiores de todos os setores da administração pública, onde forem
necessários. O que se procura é um modelo de recrutamento e formação
misto, como o modelo norteamericano onde seus altos administradores são
recrutados nos cursos de pós-graduação do país. Há, também, o modelo
francês que possui sua própria escola nacional que forma administradores
públicos.
O programa de reforma do atual governo já está sendo implementado
através de propostas que são submetidas à votação pelo legislativo, assim
60
como propostas de privatização de empresas estatais. A alienação dessas
empresas tem contribuído para a retirada do Estado do setor produtivo
existindo muitas dificuldades a serem vencidas e muita análise para que a
implementação do programa não acarrete prejuízos à sociedade.
O processo de privatização das empresas estatais ganhou força no
Governo Collor, perdendo um pouco seu ritmo no governo Itamar Franco.
No governo Fernando Henrique Cardoso, este programa voltou a ter
importância tendo sido privatizadas várias empresas siderúrgicas e do setor
elétrico.
A privatização foi um instrumento utilizado pelo governo para sanear
seus débitos. No momento, o Estado brasileiro consome aproximadamente
33% do PIB em todas os níveis, enquanto a carga tributária é de 25% do
PIB (Melo Neto, 1995:34). Podemos conferir que as despesas já estão fora
do controle do Estado enquanto os resultados e a eficiência dos serviços só
tem piorado. Como os índices de produtividades das estatais brasileiras são
baixos e falta recursos financeiros para investir em infra-estrutura, a
privatização passou a ser uma boa opção para o governo se recuperar
financeiramente.
A privatização de empresas estatais, questionada no mundo
todo, foi incrementada a partir da expansão das idéias liberais que tiveram
ascensão quando os países desenvolvidos enfrentaram, durante os anos 70,
61
profunda crise econômica. Dessa forma, países como Estados Unidos e
Inglaterra formularam um intenso programa de privatização, reduzindo os
gastos públicos, provocando, entretanto, efeitos diretos sobre a área social
com a diminuição da proteção ao trabalhador. Hoje estes países, e outros
que também aderiram a esta politica, continuam enfrentando sérios
problemas econômicos e sociais (Gonçalves, 1994).
62
IV- Reforma Fiscal
A Reforma Fiscal faz parte do conjunto de reformas do Estado. Ela
pretende reduzir o tamanho do Estado, racionalizar os gastos públicos,
simplificar o processo de tributação, combater a evasão e à sonegação. O
governo tem enfrentado muitas dificuldades neste setor devido a falta de
mobilização da sociedade em torno do problema fiscal para fazer pressão
aos interesses corporativos que fazem resistência ao programa.
Existe o argumento de que a redução do ônus tributário que recai
sobre o contribuinte brasileiro só poderá ser diminuído efetivamente
quando se reduzir o financiamento do setor público, determinado pôr uma
administração mais racional, que promova corte nos gastos e privatize
serviços. No caso do financiamento, a simplificação tributária poderá evitar
a multiplicação de tributos, a complexidade e instabilidade das normas e da
injustiça do sistema fiscal brasileiro.
É preciso considerar os objetivos da Reforma Fiscal antes de
implementá-las. Para o contribuinte, o objetivo está claro, é a redução da
sua contribuição e a certeza da aplicação dos recursos em benefícios à
sociedade. Para o governo a Reforma Fiscal significa uma saída para a
solução da crise econômica e a recuperação da credibilidade política. Como
existem conflitos entre o Estado, diversas categorias de contribuintes,
setores de atividade, e regiões do pais, o resultado final do processo
63
depende daqueles com maior capacidade de articulação e de
convencimento.
Para que o resultado final da Reforma Fiscal atinja a todos os
beneficiários de forma positiva é preciso considerar alguns aspectos como a
responsabilidade, a visibilidade, o equilíbrio e a solidariedade.
A responsabilidade está relacionada à recuperação da ética tributária.
É o contribuinte satisfeito com a aplicação dos recursos públicos pelo
Estado, compensado pelo sacrifício do pagamento do imposto, e pela
redução dos sucessivos escândalos associados à corrupção e ao
clientelismo. Para se alcançar esta situação é necessário um maior controle
da sociedade sobre o gasto público. Para uma aplicação de recursos mais
transparente seria necessário que o Estado financiasse determinados setores
de acordo com recursos obtidos com base em tributos de sua competência.
Segundo Rezende “A ética tributária não é restaurada pela punição. Ela é
uma decorrência do reconhecimento da função social do tributo e do papel
que o Estado deve desempenhar no atendimento das necessidades coletivas
da população” (Rezende, 1995:155).
A visibilidade do gasto público e dos tributos para seu financiamento
são requisitos básicos para a restauração da responsabilidade. A vinculação
de impostos específicos para as despesas torna o gasto mais visível, mas
também torna mais rígida a utilização dos recursos públicos. Conhecer a
64
natureza dos impostos que são utilizados para financiar gastos também
torna este processo mais visível. Como exemplo temos Impostos sobre a
renda, sobre o consumo e sobre a propriedade. Ao contrário, os impostos
que incidem comumente sobre a produção, as vendas, e as operações
financeiras não deixam visíveis sua aplicação. O fato de existir esses tipos
de contribuições e de manter a sociedade desinformada sobre a sua
aplicação, torna mais fácil para o governo aumentar seus gastos e
desperdício sem resistências.
O equilíbrio depende de um Estado descentralizado, e menos
intervencionista, pois com uma economia com características tão desigual
em todos os seus setores, este processo se torna mais complexo. O mais
difícil é criar um modelo fiscal que torne a contribuição das empresas
proporcional aos seus tamanhos, que evite prejuízos aos segmentos mais
desprotegidos da sociedade e que não sejam cancelado os incentivos e
subsídios de setores importantes que deles depende a sua sobrevivência.
Este modelo também deve assegurar uma repartição de responsabilidade
mais equilibrada. Buscar o equilíbrio significa buscar uma solução
compatível com a heterogeneidade das situações até aqui consideradas.
É importante rever a finalidade e objetivo dos impostos e que eles
sejam aplicados de forma justa com o apoio da sociedade. Esses recursos
devem estar voltados para o desenvolvimento econômico e para prover de
65
serviços públicos as regiões mais necessitadas. Também os incentivos
fiscais devem dar lugar, quando possível, a um programa preferencial de
investimentos voltado para a melhoria da infra-estrutura econômica das
regiões menos desenvolvidas.
A sociedade baseia-se no princípio de cada um contribuir um pouco
para o bem de todos, pois assim é possível reduzir a carga tributária que
incide em cada cidadão. Este princípio pode ser aplicado no campo dos
direitos sociais e nas relações trabalhistas em que estão compreendidos os
encargos previdenciários e as demais contribuições sociais no custo de
produção que afetam diretamente a competitividade da empresa brasileira.
O ponto fraco da Reforma Fiscal está no sistema previdenciário que inclui
a Previdência, programas de saúde e assistência que são mantidos pelo
sistema de seguridade social. A contribuição compulsória de empregados
para a previdência é objeto de outro programa de reforma, que é o da
Previdência.
Finalmente, para financiar o gasto público deve-se deixar claro os
recursos derivados de poucos tributos, tornando-os mais abrangente e
possuindo alíquotas fixadas em níveis moderados para poder ampliar o
universo de contribuintes. Estes recursos devem sustentar as atribuições do
governo e preservar o desejável equilíbrio regional.
66
V- Reforma da Previdência
Os fatores que afetam a taxa de crescimento da economia brasileira
são o déficit fiscal e taxa de poupança, que estão indiretamente associados
ao modelo previdenciário do país. Manter o atual modelo implica em
aumentar o déficit público causado pelo desequilíbrio atuarial da
Previdência social. O resultado, é um déficit de caixa causado pelo
envelhecimento progressivo da população e da diminuição da poupança
agregada da economia. Se modificar o atual sistema previdenciário,
reduzindo seu desequilíbrio, isso afetará diretamente as finanças públicas e
o nível de poupança (Giambiagi, 1994).
O programa de Reforma da Previdência do atual governo está focado
na previdência pública que é considerado como questão fundamental para a
superação da crise fiscal do Estado. Para Bresser Pereira (1995:20), a grave
crise dos sistemas previdenciários público e privado se derivam de uma
concepção equivocada do que deve ser a aposentadoria. O sistema de
pensão existe para garantir uma aposentadoria digna para aqueles que não
podem mais trabalhar e não para garantir um segundo salário a indivíduos
que ainda tem capacidade para trabalhar.
Os sistemas previdenciários garantidos pelo Estado, em todo o
mundo são sistemas de distribuição, onde os funcionários ativos pagam
cotas referentes as pensões dos inativos e pensionistas. Neste sistema de
67
distribuição é preciso que haja um equilíbrio entre o número de
contribuintes e o número de aposentados que se beneficiam deste sistema.
No Brasil ocorre que muitos se aposentam pôr volta dos 50 anos de
idade, entre estes estão altos funcionários públicos e professores. O
número de aposentados cresce mais em relação ao número de trabalhadores
ativos e com a redução da taxa de natalidade, esta estrutura tende a se
modificar mais rapidamente. Pôr isso a crise financeira da previdência se
apresenta como prioridade para sua superação. É uma crise que tende a se
agravar na medida em que a relação entre os jovens que contribuem à
Previdência vai diminuindo.
No caso da Previdência pública a situação fica pior, pois as
contribuições dos funcionários é menor que o prazo dos pensionistas. O
Estado tem que financiar 1/5 do custo anual das pensões dos inativos. Este
sistema só sobrevive porque o Tesouro paga a diferença. Para sanear estes
problemas o governo tem no seu projeto de reforma um programa de
reforma da Previdência.
O programa do Ministro Bresser apresenta regras adotadas pela
previdência privada que, se aplicadas à previdência pública, poderiam
garantir um custo razoável para o sistema de previdência:
68
a) aposentadoria pôr idade corrigida pôr tempo de serviço, fazendo com
que os funcionários se aposentem pôr volta dos 60 anos, dez anos a mais
do que acontece agora;
b) o valor da aposentadoria, baseado nas últimas remunerações recebidas,
deverá ser proporcional a contribuição e não integral, mantendo o
previsto pela Constituição de 20%.
Ainda analisando o caso da previdência pública, o Ministro informa
que deve ser efetuado uma base de cálculo atuarial. Considerando a
contribuição dos funcionários e do Estado para aposentadoria, as idades
médias em que o funcionário começa a contribuir, se aposenta e falece, e
considerando o retorno razoável do fundo virtual, será possível calcular e
estabelecer pôr lei a proporção média dos últimos salários do funcionário
que constituirá sua aposentadoria. Os cálculos aplicados ficarão em torno
de 80% do salário referencia.
Está claro que o atual sistema é muito caro para o Estado e precisa
ser reformulado, inclusive para garantir uma remuneração mais digna aos
que dele dependem. Com a intensão de se evitar um déficit maior, as
propostas de reforma da Previdência social apresentadas pelo atual
governo, convergem para a criação de um regime misto, que preserva os
mecanismos típicos do regime de representação ampliando para a formação
69
de fundos de capitalização individuais e o fortalecimento dos fundos de
pensão.
Para garantir este programa é preciso que se fortaleça os
mecanismos de fiscalização do sistema, tanto na concessão de
aposentadorias pelo INSS como na aplicação dos fundos de pensão em
geral. Deve-se acabar com as fraudes no sistema e nos sistemas financeiros
pôr parte das instituições que venham a receber novos depósitos e garantir
a segurança dos aposentados e pensionista de hoje. Essas medidas
propiciam maior justiça e equidade na contribuição.
70
VI- Importância de uma Reforma Administrativa
A reforma administrativa não deve ser vista como solução das falhas
do governo, pois nem todas as causas são de origem administrativa.
Parte da ineficiência das organizações públicas são de origem
administrativa e da falta de habilidades gerenciais. A própria estrutura do
sistema não ajuda a vencer os problemas que dele decorrem. As condições
de trabalho dos funcionários muitas vezes não permitem que se preste um
serviço eficiente e de qualidade, ocasionando, assim, frustrações pôr ter que
trabalhar com situações desfavoráveis e também pela baixa qualidade da
vida funcional.
Não são poucas as dificuldades enfrentadas pelos funcionários
públicos, que devem lutar diariamente contra a inércia, as diversas pressões
e as condições operacionais desfavoráveis.
O excesso de normas e procedimentos levam a um atraso no
andamento do processo tornando-o demorado e ineficiente. Isso
compromete a imagem do serviço público e dos seus servidores perante a
sociedade.
As soluções dos problemas para tornar os órgãos mais eficientes são
muitas, Paulo Motta propõe que seja feita uma análise que deve,
primeiramente, fazer um levantamento das condições, necessidades,
demandas e apoio da população atendida. A simples análise dos objetivos,
71
funções e procedimentos dos órgãos pode levar a soluções que em nada
modificarão a situação precária existente.
Motta diz que a problemática administrativa está relacionada a
infra-estrutura política e isso pode ser melhor entendido ao analisar as
funções desempenhadas pelo Estado na Sociedade. Para o autor, atribuir
novas funções ao Estado e a Reforma Administrativa não são suficientes
para garantir eficiência, eficácia ou justiça social.
A Constituição e as leis que regem a administração pública
não garantem seu êxito. O sucesso da administração democrática depende
da prática política desses valores, como as formas gerenciais que se
utilizam na administração dos assuntos públicos.
“A ausência de uma prática de administração democrática
produz na população incredulidade e desconfiança a respeito da capacidade
de governo dos políticos e burocratas” (Motta, 1994:10). Assim, as
estruturas administrativas do governo são vistas como incapazes de
alcançar os interesses da população.
A Reforma Administrativa está diretamente relacionada com a
credibilidade da população no Estado. Esta credibilidade precisa ser
recuperada para possibilitar o aumento da capacidade administrativa do
governo e de seus funcionários. As bases ética e morais da ação
72
governamental devem ser reforçadas para mudar sua imagem diante da
sociedade.
Atualmente, “as bases para uma gestão pública democrática
tendem a ser definidas pelos direitos de controle público, as obrigações
sociais claramente estabelecidas e os ideais de melhor profissionalização do
serviço público” (Motta, 1994:10).
Segundo Motta é necessário estabelecer uso do poder político-
administrativo dentro dos limites do bem comum, assim como garantir
mecanismos de participação, supervisão e controle que facilitem o uso
democrático do poder.
Para Motta (op. cit.:11), entre os atuais fatores de pressão
sobre a gestão governamental pode-se destacar:
1.demandas pôr formas mais democráticas de gestão governamental;
2.novas expectativas sobre um desempenho mais eficiente e eficaz da
administração pública;
3.demandas pôr mais e melhores serviços pôr parte do governo;
4.aceitação de um novo papel do Estado, com redimensionamento de
suas funções;
5.pressão para desconcentrar a máquina administrativa do Estado
unidas às pressões para a descentralização e a gestão pública comunitária;
73
6.maior politização de funcionários que, como classe ou como
grupos profissionais diversos, articulam interesses coletivos para interferir
na política pública;
7.pressões para a reconstrução da ética na gestão e nos assuntos
políticos;
8.demandas de maior transparência e responsabilidade pública.
Na gestão pública está compreendido o sentido social, político e
econômico que faz parte dos parâmetros da vida organizacional das
instituições públicas. A infra-estrutura da administração pública é
determinada pelo tipo de relação entre Estado e sociedade. Quanto maior os
laços, aumentando os direitos de cidadania e tornando o Estado espelho da
sociedade.
Na realidade o que se presencia hoje é justamente o inverso, vemos o
Estado como instrumento de poder servindo a grupos privilegiados que
dominam parte da máquina administrativa. O Estado tem respondido
menos aos interesses da sociedade e mais aos de grupos preferenciais.
Esses grupos atuam de forma a obter a cooperação, ajuda e proteção mútua
de seus membros, pôr meio de canais formais de administração, mas
também através de organizações informais como uma rede de apoio, de
comunicação e de interação ligada pôr laços de natureza política, religiosa,
parentesco, etc.
74
As tentativas de Reforma Administrativas planejadas e
realizadas até hoje demonstram a insuficiência desses processos, pelo
menos em termos de melhoria da eficácia e eficiência da ação pública.
As reformas promovidas se mostram inadequadas diante da
realidade, uma vez que já foram utilizados modelos ou concepções de
realidade não ajustáveis à realidade brasileira. Os meios utilizados não
direcionados para o objetivo de instrumentação das políticas do setor
público. Há falta de uma concepção estratégica que permita a viabilidade
de projetos de acordo com políticas de superação de resistências,
acomodações de conflitos, adequação aos recursos disponíveis e
determinações de finalidade no tempo.
Outras medidas adotadas para a promoção da reforma, como
extinção de órgãos e entidades e de demissão e disponibilidade de
servidores, provocam insegurança e inércia dos funcionários públicos
levando a quase paralisação da máquina, refletindo negativamente no
processo reformista.
Pôr outro lado, os projetos voltados para a melhora de
qualidade dos serviços através de formação, aperfeiçoamento e treinamento
dos servidores, demoram a ser implementados. O enxugamento do Estado e
da (construção) de gastos públicos estão sendo parcialmente cumpridos,
mesmo comprometendo a prestação do serviço.
75
A reforma administrativa não pode ser vista como salvação das
distorções sociais existentes. Tornar a administração pública eficiente e ágil
nas respostas às demandas da população é uma tarefa extremamente
complexa. Sua característica autocrática e impositiva concentrada nos
meios orientada para instrumentos, métodos e processos são difíceis de ser
alterados para uma gestão mais ágil e moderna.
76
CONCLUSÃO A burocracia serviu como modelo pôr um longo tempo e continua
servindo ainda hoje para alguns tipos de organização. Com as
transformações nas relações de trabalho causadas pelo desenvolvimento
tecnológico, as organizações públicas estão buscando novas formas de
administração substituindo, assim, o modelo burocrático pôr outros mais
flexíveis. Contudo, o princípio da racionalidade da burocracia, que busca a
eficiência e utiliza critérios coerentes de controle, são difíceis de serem
substituídos.
A organizações públicas brasileira seguem o modelo burocrático com
sua estrutura hierárquica, regida pôr normas rígidas e centralizadas. Devido
a sua atuação na prestação de serviços, este modelo está sendo questionado.
O Estado centralizador que não atende às necessidades da sociedade faz
com que se busque outras alternativas de gestão como terceirização,
parcerias com o setor privado e privatização das empresas estatais.
A administração burocrática se expandiu com o desenvolvimento
tecnológico que tornou as organizações mais complexas e de grandes
dimensões. São muitas as dificuldades para substituir este pôr outro modelo
de administração, o que se pode fazer é torná-lo mais flexível e menos
centralizador dando às organizações estatais autonomia administrativa para
gerir seus recursos de forma independente.
77
Hoje a administração pública está em questão, pois se busca a
modernização do Estado alterando seu perfil patrimonialista para um
gerencial-racional. Esta questão se intensificou devido a crise nos diversos
segmentos do governo, exigindo que se faça uma profunda mudança no
aparelho estatal. O papel do Estado empresário, negligenciando a área
social, fez com que seu prestígio diminuísse perdendo apoio de vários
segmentos da sociedade.
Não é a primeira vez que se fala em reforma administrativa, outros
governos anteriores promoveram algum tipo de reforma, mas o atual
governo precisa realizar uma reforma efetiva no seu aparelho no sentido de
vencer a crise fiscal e fazer com que a economia volte a crescer, reduzindo
as injustiças sociais.
O programa de Reforma do Estado inclui a reforma na administração
pública alterando sua estrutura para toná-lo mais econômico, flexível e
eficiente. Neste programa de reforma está incluída a reforma constitucional
que é essencial para a maior descentralização dos serviços públicos para
estados e municípios. O projeto de reforma fiscal também faz parte do
conjunto de reformas do Estado que pretende diminuir o seu tamanho,
racionalizar seus gastos, simplificar a tributação e combater a sonegação.
Neste projeto de reforma está incluída a reforma da previdência que afeta a
taxa de crescimento da economia pôr gerar déficit fiscal e na taxa de
78
poupança. O atual sistema previdenciário já se tornou inviável necessitando
de mudanças que garantam aos pensionistas e aposentados benefícios
dignos, evitando, também, as fraudes e desvios de receita.
79
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