PIRES, derson. A origem da funo social da propriedade e sua aplicabilidade propriedade pblica. Revista Eletrnica Direito e Poltica, Itaja, v. 1, n. 1, 3 quadrimestre de 2006. Disponvel em: www.univali.br/direitoepolitica

A ORIGEM DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE E SUA

APLICABILIDADE PROPRIEDADE PBLICA1

derson Pires2

Sumrio Introduo. 1 Origem dos direitos sociais e a Funo Social da Propriedade. 2 A funo social da propriedade no Brasil. 3 A propriedade pblica. 4 A funo social da propriedade pblica. Concluso. Referncia das fontes citadas. Resumo O presente artigo analisa a origem e o contedo do princpio da funo social da propriedade e defende, tendo em vista as normas constitucionais, a sua aplicabilidade no s propriedade privada mas tambm propriedade pblica. Palavras-chave: Funo Social. Propriedade Pblica. Propriedade Privada.

Introduo

O presente artigo, partindo de um estudo acerca dos direitos sociais como o

embrio da chamada funo social da propriedade, tem por objetivo analisar este

atributo do direito de propriedade em relao propriedade pblica.

A concepo acerca do que seja a funo social da propriedade parte de uma

abordagem histrica acerca dos direitos sociais, cuja origem marca o incio do

Estado Moderno.

Inicialmente faremos um retrospecto histrico acerca dos direitos sociais, sua

origem, evoluo e estgio atual de maturao. Passaremos anlise da funo

1 Artigo produzido para a disciplina Teoria Geral das Relaes Jurdicas Inter-pessoais do

Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Universidade do Vale do Itaja, na Linha de Pesquisa em Direito Internacional, Meio Ambiente e Atividade Porturia, sob a orientao do Professor Doutor lvaro Borges de Oliveira.

2 Mestrando do Programa do Mestrado em Cincia Jurdica da Universidade do Vale do Itaja. Advogado, Procurador do Estado de Santa Catarina, Professor de Direito Processual da Universidade da Regio de Joinville.

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social e suas caractersticas e, ao final, analisaremos se a propriedade pblica

deve, luz da nossa Constituio, atender funo social.

Obviamente, no se tem a pretenso de esgotar a matria, nem tampouco

estabelecer a ltima palavra a este respeito, mas to-somente visualizar o

problema e estimular o debate, ciente da inovao e das crticas possveis.

O relato de fatos histricos foi inspirado no texto de Paul Singer, intitulado: A

Cidadania Para Todos, constante do livro Histria da Cidadania, organizado por

Jaime Pinsky e Carla Banessi Pinsky, pois a sntese e a abordagem apresentada

pelo autor melhor se adequaram ao objetivo estabelecido.

Por derradeiro, cumpre salientar que no sero abordadas teorias acerca da

criao e evoluo do Estado.

1 A origem dos direitos sociais e a funo social da propriedade

O processo de maturao dos chamados direitos sociais desenvolveu-se

umbilicalmente atrelado ao processo de nascimento do Estado Moderno e mais

um dos radicais reflexos da mudana de concepo acerca da condio do

indivduo em face do Estado.

Os processos de secularizao, racionalizao e individualizao foram

jogando por terra o tradicionalismo embutido na milenar percepo

teleolgica das coisas, alimentada pela Igreja Catlica Romana. (...) Uma

nova viso de mundo exigia, pois, o severo questionamento dos princpios

embasadores do sistema estamental de privilgios, a mudana

revolucionria da percepo da desigualdade entre os homens como fato

natural e/ou institudo pela vontade divina e, por isso mesmo, fadado

eternidade3.

3 MONDAINE, Marco. O respeito aos Direitos dos Indivduos. In PINSKI, Jaime; PINSKI, Carla

Banessi. (org.). Histria da cidadania. So Paulo: Contexto, 2003. p. 115

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A identificao, portanto, da desigualdade entre os homens, caracterizada

inicialmente e basicamente pela posse ou no de meios de subsistncia, como

algo no natural e injusto, foi a essncia da motivao que levou o povo a seguir

a trilha traada por uma classe social sedenta de espao e poder, contra o poder

absoluto do rei e contra a estrutura de Estado4.

Essa essncia que, a nosso sentir, a gnese das lutas pelo reconhecimento

dos chamados direitos sociais como tais conhecidos por ns e

constitucionalmente assegurados.

Pode-se, entretanto, ir mais longe e analisar a origem dos direitos sociais a partir

do surgimento da idia de comunidade entre os homens, mas fatalmente

observar-se- que esto atrelados a conquistas contra o absolutismo e o

individualismo reinante antes da constituio do Estado Moderno.

El substrato genrico, pero indispensable para el arraigo de los derechos

sociales em la cultura poltica y jurdica, es la idea de comunidad entre los

hombres, de relaciones basadas em el amor, la amistad, e apoyo y la

cooperacin. Solo una concepcin antropolgica optimista, que considera a

cada persnona como un fim, aunque pueda ser al mismo tiempo realista,

es capaz de asumir la mentalidade que suponen, mientras que ls

pesimistas estn em la base de puntos de vista autoritrios, de cosificacion

de las personas y de personalizacion de las cosas, de consideracion de las personas como mdios de explotacin , de interes prpio y de egosmo.5

E aqui estaramos traando um paralelo entre a aspirao igualdade e a luta

pelo reconhecimento de direitos sociais. O fato que a desigualdade entre os

homens, a diferena entre ricos e pobres, entre proprietrios e despossudos,

entre empregados e desempregados, entre saciados e famintos, foi catalisada a

partir do momento histrico em que, na viso de Gregrio Peces Barba6, a idia

4 Aqui a meno aos interesses prprios defendidos pela classe burguesa em relao s

reivindicaes da classe operria excluda do processo de industrializao e crescimento vigente na Europa, bero dos direitos sociais.

5 MARTINEZ, Gregrio Peces-Barba. Derechos sociales y positivismo jurdico. Madrid, Dykinson, 1999. p.9.

6 El segundo momento estelar, utilizando la terminologia de Stefan Zweig, en la creacion del

substrato cultural que explica la aparicin de los derechos sociales, ser el que, arrancando

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medieval de economia moral superada pela idia de economia poltica, de

inspirao individualista, de valorizao da propriedade, enfim, do surgimento do

liberalismo econmico.

A afirmao do direito propriedade privada estopim das lutas por direitos

sociais e pela flexibilizao deste direito at ento fundamental.

Os direitos sociais, como se viu anteriormente, germinaram efetivamente por

obra dos pensamentos antiliberais e tiveram como destinatrios num primeiro

momento os que estavam margem do processo de desenvolvimento econmico

e social, monopolizado pela classe burguesa em ascenso.

Todo indivduo tem a obrigao de cumprir na sociedade uma funo

social, em razo direta do lugar que nela ocupa. Por conseguinte, o

possuidor de riqueza, pelo fato de possu-la, pode realizar certo trabalho

que somente ele pode cumprir. S ele pode aumentar a riqueza geral,

assegurar a satisfao das necessidades gerais, ao fazer valer o capital que

possui. Est pois obrigado socialmente a cumprir esta tarefa, e s no caso

de que a cumpra, ser socialmente protegido. A propriedade no um direito subjetivo do proprietrio. uma funo do possuidor da riqueza. 7

O relato histrico de alguns fatos concorrer para a confirmao do contedo dos

direitos sociais como direitos subjetivos frente ao avano dos interesses

econmicos tpicos do regime capitalista e neste contexto que, a nosso sentir,

nasce a funo social da propriedade como uma conquista social em face do

novo contexto histrico e poltico.

dels trnsito a la modernidad, nos lleva hasta el siglo de las luces. Es el momento de la aparicin de la concepcin clssica de los derechos humanos y tamben de las primeras formulaciones directas de los derechos sociales, an em formas genricas y poco desarrolladas. Es finalmente el mbito temporal donde, como consecuencia del processo de scularizacin, se superar la idea medieval de la economia moral y se sustituir paulatinamente por la idea de economia poltica, cuya expressin mxima es La Riquesa da las Naciones de Adan Smith, que generar una mentalidad individualista, egosta, de bsqueda del benefcio, y de exaltacin del mercado y de la mano invisible que dirige la economia. (MARTNES, 1999, p. 15)

7 Duguit, apud, TANAJURA, Virgnia Ribeiro de Magalhes. Funo social da propriedade rural. So Paulo: LTR, 2000. p. 13.

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Para Tnia Regina De Luca8,

os debates em torno da cidadania, tal como a entendemos hoje, surgiram

no interior dos Estados Nacionais, sob o impacto das transformaes

sociais introduzidas pelo Capitalismo. A presena dos trabalhadores, por

sua vez, desempenhou papel central na concretizao de mecanismos mais

amplos de participao na vida pblica e na busca por uma diviso mais

justa e igualitria da riqueza social. (2003, p. 469)

Paulo Bonavides identifica a origem dos Direitos Sociais sob o ponto de vista

jurdico normativo, atrelando-os ao princpio da Igualdade, mas salienta a origem

sociolgica aduzindo que

esses direitos foram inicialmente objeto de uma formulao especulativa

em esferas filosficas e polticas de acentuado cunho ideolgico; uma vez

proclamados nas declaraes solenes das Constituies marxistas e

tambm de maneira clssica no constitucionalismo da social-democracia (a

de Weimar, sobretudo), dominaram por inteiro as Constituies do

segundo ps-guerra.

Mas no s de formulaes especulativas foi marcada a conquista e o

reconhecimento dos direitos sociais, identificados e atrelados umbilicalmente aos

movimentos operrios em seus primrdios, a custa de muita luta e sangue, pois

o avano das ideologias socialistas, dos ideais de solidariedade e de fraternidade,

encontrariam slidas resistncias.

A funo social da propriedade resulta justamente da interseco dessas duas

perspectivas, liberal e socialista. A funo social representa a flexibilizao do

direito de propriedade, resultado possvel dos embates e resistncias enfrentadas

pelas lutas de classe no sculo XIX.

O sculo XIX foi marcado por inmeras conquistas por parte dos trabalhadores

na Frana e na Inglaterra: A limitao do trabalho infantil, a fixao da jornada

8 DE LUCA, Tnia Regina. Direitos sociais no Brasil, in PINSKI, Jaime; PINSKI, Carla Banessi.

(org.). Histria da cidadania. So Paulo: Contexto, 2003. p. 558.

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de trabalho em 10 horas, a regulamentao do trabalho da mulher, a soluo

arbitral de conflitos na indstria, a qualificao do trabalhador para enfrentar a

crescente industrializao da produo.

Por obra dos trabalhadores socialistas Ingleses e Franceses foi formada a

Associao Internacional de Trabalhadores, no ano de 1864, tendo em Karl Marx

o expoente intelectual.

Enquanto Karl Marx defendia a interveno do Estado na garantia do pleno

emprego e dos demais direitos sociais, a ele se opunham os chamados

anarquistas, contrrios presena do Estado por obstar o exerccio pleno da

liberdade e igualdade entre os homens.

Entre a rdua tarefa de conquistar o poder para abolir a estrutura do Estado e

modificar a estrutura existente para garantir direitos sociais venceu a coerncia,

mas no a ponto de sufocar a luta pela plena liberdade, at hoje latente. O

Estado passa a ser, ento, agente garantidor dos direitos sociais, posio que se

agiganta ao longo de toda a Europa por obra do pensamento socialista.

O Estado, portanto, passa a ser o expoente na garantia dos direitos sociais.

Em Frana, neste perodo, registra-se significativa contribuio para a conquista

de direitos sociais com a chamada Comuna de Paris9, marcada pela determinao

oficial e revolucionria de reabrir fbricas fechadas, submetendo-as ao comando

dos trabalhadores.

Aqui um registro importante do componente social que passa a ser atribudo

Propriedade privada.

Contemporaneamente, na Alemanha de Bismarck, mas no necessariamente por

vontade deste, uma srie de leis de garantia entram em vigor, versando sobre

seguros contra acidentes de trabalho, enfermidades e de proteo velhice, que

9 Movimento Popular caracterizado pela resistncia ao exrcito prussiano que havia vencido as

tropas de Napoleo em 1870/1871 in SINGER, Paul. A cidadania para todos. In Histria da cidadania. Jaime Pinsky e Carla Banessi Pinsky (orgs.). So Paulo: Contexto, 2003, p. 234.

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terminaram por compor o Cdigo de Seguros Sociais de 1911. o Estado de

Bem Estar Social, que iria se alastrar por toda Europa e encontrar assento na

maioria dos textos constitucionais, independentemente da ideologia partidria

em vigor (Constituio de Weimar, Constituio Mexicana, Romena, Yugoslava,

etc.)

Aps a primeira grande guerra, a interveno do Estado na garantia de direitos

sociais aumentou significativamente, especialmente pela necessidade de

resposta ao extermnio de numerosas vidas e de retribuio pelas restries a

direitos individuais.

O complexo de culpa das classes governantes que conduziram o povo

carnificina tornou especialmente generosa a legislao social ento aprovada. 10.

No caso da Primeira Guerra, a essas razes gerais se somou outra

extraordinria, a vitria bolchevique na Revoluo Russa de outubro d

e1917 e na guerra civil que se seguiu. O surgimento do primeiro regime

nacional que se auto-identificava como socialista e que estatizou os meios

de produo, instaurando um sistema de planejamento central da

economia em lugar da regulao da mesma por mercados, despertou

esperanas nos trabalhadores e marginalizados e temor nas classes

possuidoras, tornando as ltimas mais predispostas a aceitar o

cumprimento das promessas feitas aos trabalhadores pelo governo. Deste

modo, o movimento operrio se radicalizou em parte, enquanto as foras

dominantes e normalmente conservadoras se mostravam sensveis

necessidade de o Estado amparar os trabalhadores carentes e suas

famlias.11

No entre Guerras, enquanto a maioria dos pases do mundo mantinha uma

poltica ortodoxa no que tange gerao de empregos, nascia um movimento de

interveno do Estado na manipulao da demanda efetiva de trabalho, com

estmulos especficos iniciativa privada (Keynesianismo), a partir do Brasil e

Sucia, no que foram seguidos por Estados Unidos e Alemanha.

10 SINGER, Paul. A cidadania para todos. In PINSKI, Jaime; PINSKI, Carla Banessi. (org.).

Histria da cidadania. So Paulo: Contexto, 2003. p. 240 11 SINGER, Paul. A cidadania para todos. p. 239.

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Na esteira das lutas pelo reconhecimento de direitos sociais, que em ltima

anlise objetivavam a diminuio das diferenas entre proprietrios e

despossudos, uma nova caracterizao do direito de propriedade, dentre outros

aspectos, passa a ser fator decisivo. De acordo com Helly Lopes Meirelles12, a

propriedade deixa de ser um direito subjetivo do proprietrio para se transformar

na funo social do detentor da riqueza, citando Duguit.

O direito de propriedade sofreu, em face das lutas sociais, um processo de

relativizao, de publicizao ou socializao, notadamente em se considerando

o estado do bem estar social.

2 A funo social da propriedade no Brasil:

Os ventos da Revoluo Francesa e das lutas pelo reconhecimento dos direitos

sociais na Inglaterra, nos Estados Unidos e Alemanha introduziram no Brasil

ideais que acabariam por flexibilizar o direito de propriedade. A evoluo foi

lenta a partir da Constituio de 1824 que, ainda assim, privilegiava o direito de

propriedade nas mos dos burgueses, em detrimento dos nobres, apesar de

ainda manter este direito distante dos pobres, sempre alijados do processo

poltico.

A primeira Constituio da repblica no estabeleceu a garantia de direitos

sociais por parte do Estado, nem tampouco mencionou a funo social da

propriedade.

S a Constituio de 1934 inovou, acompanhando um pouco a Constituio

Alem de Weimar, introduzindo o conceito de funo social. A Carta de

1937 ensaiou uma tmida limitao ao direito de propriedade. A Carta

Constitucional de 1946 foi que na realidade, respirando j outros ares de

redemocratizao, restaurou a necessidade de cumprimento da funo

social da propriedade, incluindo-a entre os princpios regentes da ordem econmica e social.13

12 MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros. 1992. p. 502. 13 TANAJURA, Virgnia Ribeiro de Magalhes. Funo social da propriedade rural. p.. 14.

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Com a constituio de 1988 a funo social da propriedade alcana status de

garantia individual.

Dispe a Constituio Federal:

Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer

natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no

Pas a inviolabilildade do direito vida, liberdade, igualdade,

segurana e propriedade, nos termos seguintes:

XXII garantido o direito de propriedade;

XXIII a propriedade atender a sua funo social;

XXIV a lei estabelecer o procedimento para desapropriao por

necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e

prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta

Constituio;

H referncia tambm propriedade e sua funo social nas disposies

constitucionais que versam sobre a ordem econmica e financeira:

Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho

humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia

digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes

princpios:

(...)

II propriedade privada;

III funo social da propriedade;

No que respeita poltica urbana, da mesma forma, est a funo social includa

como objetivo a ser perseguido, ao mesmo tempo em que funciona como vetor

das diretrizes gerais a serem fixadas:

Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder

pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por

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objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e

garantir o bem-estar de seus habitantes.

(...)

2 A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s

exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano

diretor.

Os contornos constitucionais do direito de propriedade, portanto, fazem da

funo social um componente essencial do contedo deste direito, ao mesmo

tempo em que a caracteriza como vetor de polticas pblicas. Quanto ao

primeiro aspecto, pode-se dizer que decorre da chamada flexibilizao do direito

de propriedade concebido como absoluto e o segundo aspecto, por outro lado,

decorre da nova funo atribuda ao Estado do Bem Estar Social.

O atual cdigo civil taxativo:

Art. 1.228. O proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa,

e o direito de reav-la do poder de quem quer que injustamente a possua

ou detenha.

1 O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as

suas finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados,

de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as

belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico,

bem como evitada a poluio do ar e das guas.

Tanto o texto constitucional quanto o cdigo civil no fazem qualquer restrio

no que respeita titularidade do direito de propriedade para impor que seja a

funo social observada, seguindo na mesma linha a legislao civil acima

transcrita. O que pode causar perplexidade o argumento de que se o Estado

existe para atender o bem comum, no crvel que o seu patrimnio, destinado

ao mesmo fim, no esteja cumprindo a funo social.

Aqui o ponto nodal da questo: A propriedade pblica atende a funo social

simplesmente por ser de titularidade do Estado ou, para cumprir a sua funo

social, deve observar uma destinao compatvel com as normas constitucionais

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e legais que disciplinam e traam os contornos deste atributo e/ou vetor de

polticas pblicas?

Para o deslinde da questo, importante, ao menos sumariamente, individualizar

a propriedade pblica, conceituar funo social e identificar os objetivos do

Estado contemporneo.

3 A propriedade pblica

O novo cdigo civil no inova na matria relacionada disciplina dos bens

pblicos. Dispe, em seu artigo 98 que so pblicos os bens do domnio

nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno,

especificando:

Art. 99. So bens pblicos:

I os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e

praas;

II os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio

ou estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou

municipal, inclusive os de suas autarquias;

III os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de

direito pblico, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma

dessas entidades;

Pargrafo nico. No dispondo a lei em contrrio, consideram-se

dominicais os bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico a

que se tenha dado estrutura de direito privado.

Integraro ainda os bens os bens pblicos, aps a respectiva arrecadao, os

bens imveis abandonados ou sem dono, nos termos do que dispe o artigo

1.276 e seus pargrafos do Cdigo Civil.

Comentando o Cdigo Antigo, Maria Helena Diniz14 assevera:

14 DINIZ, Maria Helena. Cdigo Civil anotado. So Paulo: Saraiva, 1995. p. 75.

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Res nullius. H coisas que no so pblicas nem particulares, por no

pertencerem a ningum, como por ex. os animais selvagens em liberdade,

as conchas numa praia, as prolas de ostras que esto no fundo do mar, as

guas pluviais s no captadas, as coisas abandonadas. Todavia pelo art.

589, 2, do Cdigo Civil o imvel abandonado ser arrecadado como bem

vago e passar ao domnio do Estado, do Territrio ou do Distrito Federal,

se se achar nas respectivas circunscries, dez anos depois se se tratar de

imvel localizado em zona urbana e trs anos depois se situado em zona

rural.

Os bens pblicos so, pois, perfeitamente identificados e a eles so atribudas

caractersticas especficas.

Os bens pblicos de uso comum do povo so aqueles que, conforme Diniz15

embora pertencentes pessoa jurdica de direito pblico interno, podem

ser utilizados, sem restrio e gratuita ou onerosamente, por todos, sem

necessidade de qualquer permisso especial desde que cumpridas as

condies impostas por regulamentos administrativos.

Para Diniz16, so de uso especial os bens

utilizados pelo prprio poder pblico, constituindo-se por imveis aplicados

ao servio ou estabelecimento federal, estadual ou municipal, como prdios

onde funcionam tribunais, escolas, pblicas, secretarias, ministrios,

quartis, etc. So os que tem destinao especial.

Os bens dominicais, por sua vez, so os que compem o patrimnio da Unio

(CF, arts. 20, I a XI), dos Estados (CF, art. 26, I a IV) ou dos Municpios, como

objeto de direito pessoal ou real dessas pessoas de direito pblico interno (CC,

art. 66, III).17

Pertence a esta ltima classe a maior quantidade de bens que possam ser

caracterizados como pblicos, tais como estradas de ferro, terras devolutas,

ilhas, terrenos de marinha e acrescidos, stios arqueolgicos e pr-histricos,

bens vagos, etc.

15 DINIZ, Maria Helena. Cdigo Civil anotado. p. 76. 16 DINIZ, Maria Helena. Cdigo Civil anotado. p. 76. 17 DINIZ, Maria Helena. Cdigo Civil anotado. p. 76.

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As terras devolutas caracterizam-se como bens dominicais e so, segundo

Meirelles18

todas aquelas que, pertencentes ao domnio pblico de qualquer das

entidades estatais, no se acham utilizadas pelo Poder Pblico, nem

destinadas a fins administrativos especficos. So bens pblicos

patrimoniais ainda no utilizados pelos respectivos proprietrios. Tal

conceito nos foi dado pela Lei Imperial 601, de 18-9-1850 e tem sido

aceito uniformemente pelos civilistas. Estas terras, at a proclamao da

Repblica, pertenciam Nao; pela constituio de 1891 foram

transferidas aos Esados-membros (art. 64) e alguns destes as

transpassaram, em parte, aos Municpios. Constituem, todavia, domnio da

Unio as terras devolutas dos Territrios Federais e as que forem por lei

declaradas indispensveis segurana e ao desenvolvimento nacionais,

nos termos do art. 4, I da Constituio da Repblica. Dentre estas

ltimas esto as terras devolutas situadas na faixa de cem quilmetros de

largura em cada lado do eixo das rodovias da Amaznia legal, que o

Decreto-lei n 1.164/71 declarou indispensveis segurana e ao

desenvolvimento nacionais e incorporou ao patrimnio da Unio (arts. 1 e

2 ).

4 A funo social da propriedade pblica

Partindo-se do princpio de que a funo social no se caracteriza unicamente

como um atributo da propriedade, mas como tambm um vetor de polticas

pblicas, conforme restou anteriormente demonstrado, at em face das

disposies constitucionais que disciplinam a matria, no se pode fugir da

considerao de que tanto a propriedade privada quanto a propriedade pblica

devem estar atender a este reclamo, digamos assim, contemporneo.

Csar Luiz Pasold 19 sintetiza o que pensamos a respeito do Estado

contenporneo, afirmando que:

no h sentido na criao do Estado seno na condio inarredvel de

instrumento em favor do Bem Comum. H nesta criatura da Sociedade um 18 MEIRELLES, Ely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 21 ed. So Paulo: Malheiros,

1995. p. 494. 19 PASOLD, Cesar Luiz. Funo Social do Estado contemporneo. Santa Catarina:

LADESC, 1984. p. 17.

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compromisso com a sua criadora, sob pena de perda da substncia e de

razo de ser do ato criativo. Tal compromisso se configura,

concretamente, na dedicao do Estado consecuo do Bem Comum.

Afirma, ainda20,

A condio instrumental do Estado conseqncia de dupla causa: ele

nasce da Sociedade, e existe para atender demandas que, permanente ou

conjunturalmente, esta mesma Sociedade deseja sejam atendidas.

O desconhecimento ou o desrespeito a esta dupla motivao causa de

um leviat que, muitas vezes, se presta a oprimir os elementos scio-

economicamente mais fracos em favor de elementos privilegiados.

Tendo por premissa ento esta considerao, fcil perceber que toda e qualquer

ao do Estado dever estar voltada para o social, como objetivo mediato em

face de algumas atividades e como objetivo imediato atravs de sua interveno

direta.

Assim, somente se justifica a propriedade do Estado quando voltada para o

atendimento de sua atribuio maior, que o bem estar social, em razo de que

pode-se ter como primeira concluso a de que, se estiver o Estado agindo

justificadamente no atendimento de seu mister e para isso necessita dispor de

bens imveis, estes estaro, ipso facto, atendendo funo social.

Esta concluso no se distancia da interpretao constitucional que se d, por

exemplo, em relao s terras pblicas rurais e devolutas.

Nesta linha poltica de continuidade das constituies anteriores, o

legislador constituinte de 1988 determinou que a destinao de terras

pblicas e devolutas ser compatibilizada com a poltica agrcola e com o

plano nacional de reforma agrria, bem como que a alienao ou a

concesso, a qualquer ttulo, de terras pblicas com rea superior a 2.500

hectares a pessoa fsica ou jurdica, ainda que por interposta pessoa,

depender de prvia aprovao do Congresso Nacional, exceto se as alienaes ou as concesses forem para fins de reforma agrria.21

20 PASOLD, Cesar Luiz. Funo Social do Estado contemporneo. p. 16. 21 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. So Paulo: Atlas, 2001. p. 632.

PIRES, derson. a origem da funo social da propriedade e sua aplicabilidade propriedade pblica. Revista Eletrnica Direito e Poltica, Itaja, v. 1, n. 1, 3 quadrimestre de 2006. Disponvel em: www.univali.br/direitoepolitica

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Ressalte-se que em relao s terras devolutas pairam as maiores dvidas sobre

o cumprimento da funo social da propriedade por parte do Estado. Conforme

conceito anteriormente traado sobre referidos bens e agora observando-se a

disciplina constitucional, v-se que h funo social integrando o contedo do

prprio direito, ao mesmo tempo em que se caracteriza tambm como meta a

ser perseguida pelo Estado em sua poltica agrcola.

J no que tange s propriedades pblicas localizadas em ambientes urbanos, da

mesma forma, no h como afastar a concluso de que devem, como as

propriedades privadas, observar o regramento decorrente do disposto no artigo

182 da Constituio Federal, especialmente em seu pargrafo segundo: A

propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias

fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.

Ora, no porque a titularidade do imvel pertence Unio, Estado ou Municpio

que a disciplina acerca da urbanizao se caracterize como distinta. Nada h no

texto constitucional consignado o contrrio. Os imveis pblicos urbanos,

portanto, devem atender a este contedo, bem como devem as administraes

buscar o melhor uso possvel destes imveis para que cumpram sua funo

social.

Os bens de uso comum e especial, em razo de sua destinao.

Esta concluso no significa dizer que os bens pblicos percam suas

caractersticas essenciais e prerrogativas legais (impenhorabilidade,

indisponibilidade, etc.) em razo do fato de no estarem cumprindo sua funo

social. O Estado neste caso age em uma funo hbrida como responsvel pelo

cumprimento da funo social da propriedade e ao mesmo tempo como titular do

direito, sob a fiscalizao do cidado e dos demais rgos institucionais

responsveis pela defesa dos interesses difusos e coletivos.

Os bens pblicos que no cumpram sua funo social podem, inclusive, serem

desapropriados, nos termos da lei e observando a hierarquia federativa. O Dec-

lei 3.365/41 estabelece o regime de desapropriaes de bens pblicos os quais,

PIRES, derson. a origem da funo social da propriedade e sua aplicabilidade propriedade pblica. Revista Eletrnica Direito e Poltica, Itaja, v. 1, n. 1, 3 quadrimestre de 2006. Disponvel em: www.univali.br/direitoepolitica

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no lio de Helly Lopes Meirelles 22, depois de afirmar que todos os bens e

direitos prestam-se desapropriao,

so passiveis de desapropriao pelas entidades estatais superiores desde

que haja autorizao legislativa para o ato expropriatrio e se observe a

hierarquia poltica entre estas entidades, sendo vedada a ascendente,

razo pela qual a Unio pode desapropriar bens de qualquer entidade

estatal; os Estados-membros e Territrios podem expropriar os de seus

Municpios; os Municpios no podem os de nenhuma entidade poltica.

Resta, pois, a abordagem da ingovernabilidade ou governo voltado a interesses

individuais, o que desassocia a propriedade pblica do objetivo maior buscado

pelo Estado, na concepo contempornea de Estado Social.

Na hiptese, portanto, de determinado bem pblico no estar cumprindo sua

funo social, seja por contrariar as disposies legais que disciplinam ao

respectivo regime (j que vive-se em um estado de direito e enquanto no for

afastada do mundo legislativo uma norma aparentemente injusta para alguns,

deve ela ser observada), seja em razo de uma m gesto administrativa,

voltada para interesses individuais que afrontam os princpios constitucionais

insculpidos no artigo 37 da Constituio Federal, norteadores da atividade

administrativa, nada obsta de que sejam os governantes compelidos

judicialmente a retomar os trilhos da boa gesto, compatvel com os j traados

objetivos do Estado.

Pensar que a disciplina da funo social da propriedade est voltada unicamente

para a propriedade privada nos parece um erro, decorrente nica e

exclusivamente de uma construo terica originria da distribuio topogrfica

de parte do princpio dentre os direitos e garantias individuais em face do Estado.

Mas como ficou salientado anteriormente, no s nas disposies do artigo 5 da

Constituio Federal h previso acerca da funo social, que disciplina a ordem

econmica e social.

22 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 17 ed. So Paulo: Malheiros,

1992. p. 509

PIRES, derson. a origem da funo social da propriedade e sua aplicabilidade propriedade pblica. Revista Eletrnica Direito e Poltica, Itaja, v. 1, n. 1, 3 quadrimestre de 2006. Disponvel em: www.univali.br/direitoepolitica

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Por outro lado, toda a disciplina da propriedade constante do Cdigo Civil aplica-

se aos bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico, tanto que,

usando exemplos presentes entre ns, l esto as regras sobre proteo

possessria e da propriedade, sobre os direitos de vizinhana, sobre

prerrogativas dos bens pblicos, etc.

Concluso

A funo social da propriedade decorrncia do processo de socializao e um

dos objetivos do Estado contemporneo. Nasce a partir das lutas pelo

reconhecimento de direitos sociais, que culminaram por traar os contornos do

Estado Moderno.

O Estado passa a ser, ento, ao mesmo tempo em que proprietrio de bens,

necessrios consecuo dos objetivos perseguidos, garantidor da observncia

desta mesma funo social em relao propriedade privada.

A funo social da propriedade delineia-se, ento, como um atributo, uma

caracterstica inarredvel da propriedade privada e pblica e ao mesmo tempo

um vetor de polticas pblicas urbanas e rurais.

Enquanto contedo do direito de propriedade h uma mera presuno de que,

por ser a propriedade pblica, esteja esta observando a respectiva disciplina,

podendo ser esta presuno afastada pela comprovao da m-gesto

administrativa, espelhada nos princpios constitucionais da moralidade,

legalidade, impessoalidade, eficincia, sem esquecer do princpio basilar da

continuidade da prestao do servio pblico de qualidade. O mesmo acontece

em relao s polticas pblicas de destinao de prprios do Estado.

Nas lies de Rogrio Gesta Leal23,

23 LEAL. Rogrio Gesta. A Funo social da propriedade e da cidade no Brasil: Aspectos

jurdicos e polticos. So Paulo: Livraria do Advogado, 1998. p. 113-114.

PIRES, derson. a origem da funo social da propriedade e sua aplicabilidade propriedade pblica. Revista Eletrnica Direito e Poltica, Itaja, v. 1, n. 1, 3 quadrimestre de 2006. Disponvel em: www.univali.br/direitoepolitica

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o tema do Estado, enquanto instituio jurdica e poltica no Brasil, como

responsvel principal pela efetivao e proteo da funo social dos

direitos fundamentais, em particular da propriedade urbana e da cidade,

evidenciando, definitivamente, ao menos no plano formal, o abandono de

sua neutralidade e apoliticidade ao assumir funes polticas prprias e

transformadoras das estruturas econmicas e sociais no sentido de uma

realizao material do princpio da igualdade.

A Constituio, que afirma ser a Repblica Federativa do Brasil um Estado

Democrtico de Direito, passa, assim, a ser uma Constituio no s do

Estado-comunidade, funcionando como um estatuto de organizao da vida

econmica e social.

Por tudo quanto foi exposto, afigura-se um equvoco pensar que a funo social

da propriedade instituto ou direito relacionado aos bens particulares, porquanto

tambm os bens pertencentes ao domnio pblico devem observar essa disciplina

normativo/constitucional. No decorre da premissa de que ao Estado compete

zelar para que os bens privados cumpram a funo social a concluso de que, em

relao aos seus bens, essa poltica no esteja presente, especialmente em se

considerando a caracterstica essencial do Estado de bem estar social.

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