A política agrária contemporânea do Banco Mundial ... politica agraria... · A política agrária

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  • A poltica agrria contempornea do Banco Mundial:matrizes polticas, base intelectual, linhas de ao e atualizaes estratgicas1

    Joo Mrcio Mendes Pereira2Rio de Janeiro, abril de 2005

    O presente texto discute a atual poltica agrria (ou poltica de terras) do Banco Mundial sobquatro aspectos: as matrizes polticas que lhe do suporte, a base intelectual que lhe confereinteligibilidade, as linhas de ao que desenvolve e as atualizaes estratgicas efetuadas na sua formae no seu contedo.

    H uma certa tendncia no debate corrente de tratar esse tema como uma discusso meramenterural, descolando-a de questes polticas mais abrangentes e, pior, sem qualquer relao com asestratgias e aes do Banco Mundial. um grande equvoco proceder dessa maneira, pois esseconjunto de diretrizes voltadas problemtica agrria foi desenhado e vem operando dentro dos marcosestabelecidos pelas polticas de ajuste e pelas contra-reformas estruturais capitaneadas pelo dueto FMI-Banco Mundial portanto, dentro de um certo arranjo de poder. Existe, pois, uma cadeia dedeterminao que alicera a elaborao dessa poltica agrria e delimita a sua operacionalizao.

    Este texto est dividido em quatro itens. O primeiro aborda as polticas de ajuste estrutural e asreformas de segunda gerao, as quais subordinam e orientam a formulao de programas e projetosespecficos do Banco Mundial para todas as reas, inclusive a agrria. O segundo item aborda oenfoque pr-mercado de terras, que hegemonizou o debate internacional ao longo da dcada de 1990 nocampo das polticas pblicas dirigidas ao espao rural, bem como a viso sobre o papel do Estado deledecorrente. O terceiro item trata especificamente da atual poltica de terras do Banco, a partir de quatropontos: a) os princpios que a informam; b) os componentes que a constituem; c) as atualizaesestratgicas operadas na sua forma de implementao e no seu contedo; d) as presses que explicam asua retomada e lhe do impulso. O quarto item apresenta um levantamento preliminar sobre adistribuio geogrfica dos projetos de poltica agrria, localizando onde o Banco Mundial concentra asua ao. Ao final apresenta-se um resumo que sistematiza as hipteses levantadas ao longo do texto.Este trabalho prioriza a regio da Amrica Latina e Caribe, mas o faz luz das posies centrais doBanco Mundial para todos os continentes, o que permite tambm traz-las para a discusso aquiempreendida.

    1. Matrizes polticas: ajuste estrutural e reformas de segunda geraoA motivao central das polticas de ajuste estrutural era assegurar o pagamento do servio da

    dvida externa, deflagrada pela crise de 1982, e promover a transformao das economias nacionais emdireo ao padro liberal que, ento, ganhava fora no cenrio internacional. De acordo com o BancoMundial (2001: p. 61-2), tratava-se de superar um tipo de desenvolvimento para dentro e lideradopelo Estado. O cerne desse pensamento era o de que a maior parte das dificuldades dos pasesendividados derivava, sobretudo, da rigidez e do fechamento de suas economias, diretamenteassociadas presena do Estado e s polticas de substituio de importaes. Ganhou fora o discursoconservador que explica a bancarrota fiscal do Estado por seus supostos excessos distributivos (VILAS, 1 Agradeo a Sofia Monsalve Surez por seus comentrios s proposies discutidas neste trabalho.2 Historiador, doutorando em Histria pela Universidade Federal Fluminense, mestre em Desenvolvimento,Agricultura e Sociedade pelo CPDA-UFRRJ. Contato eletrnico: joao_marcio1917@yahoo.com.br

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    2000: p. 2). Por isso, a mudana das polticas e instituies econmicas dos pases perifricos passou aser considerada mais importante do que a prpria reduo da dvida externa, cujo servio, diga-se depassagem, cresceu imensamente nos anos 80, permitindo que os credores privados saneassem suascarteiras. quela altura, a ao do Banco Mundial e do FMI em favor das polticas de ajustedemonstrava com clareza o seu alinhamento incondicional aos interesses do capital financeirointernacional (LICHTENSZTEJN & BAER, 1987; ARAJO, 1991; SOARES, 1996).

    Essa primeira fase de ajuste e liberalizao foi at 1993 e cobriu praticamente toda a AmricaLatina, embora de modo variado conforme as especificidades de cada pas (EDWARDS, 1997: p. 18).As prioridades dessa primeira gerao de reformas eram o controle inflacionrio e o crescimentoeconmico, a partir de um conjunto de aes direcionadas ao ajuste da poltica macroeconmica, abertura comercial e financeira, desregulamentao da economia, ao ajuste fiscal, s privatizaes e proteo da propriedade privada (WILLIAMSON, 1992; NAM, 1996). Ao contrrio do prometido, talreceiturio no conseguiu reverter a tendncia de baixo crescimento econmico dos pases latino-americanos durante toda a dcada de 1980. Porm, a nova onda de liquidez internacional vivida noincio dos anos 1990 parecia no s garantir as condies para o avano das reformas estruturais, mastambm corroborar a sua direo e intensidade (EDWARDS, 1997: p. 17).

    Os resultados econmicos e sociais das polticas de ajuste estrutural foram desastrosos, gerandosociedades muito mais injustas e desiguais (SAPRIN, 2002). Eis porque mais correto nome-las node reformas, mas sim de efetivas contra-reformas (BORN, 2004). Evidncia maior desse resultado aconsolidao uma nova configurao do poder econmico, materializada na hegemonia do capitalfinanceiro, na acelerao dos processos de concentrao e centralizao do capital e no desmonte deinstituies e direitos sociais relacionados proteo do mundo do trabalho (VILAS, 2000 e 2003).

    Apesar dos sinais anteriores de descontentamento popular com os resultados socialmenteregressivos das reformas, a euforia liberal s foi rompida no interior dos crculos dirigentesinternacionais pela crise do Mxico, consubstanciada na irrupo do movimento zapatista em janeiro de1994 e na crise do peso no final do mesmo ano. A anlise de Sebastin Edwards ento economista-chefe do Banco Mundial para Amrica Latina e Caribe revela o tom que o debate assumiu entre osformuladores de poltica:

    La crisis mexicana fue una campanada de alerta para la regin. La mayora de loslderes polticos se han dado cuenta de que, para lograr que la economa sea realmentepujante, habr que intensificar el processo de reformas (...). Tal vez la rebelin deChiapas (...) no haya sido un acontecimiento aislado sino la primera seal de que enAmrica Latina hay un profundo y creciente malestar (1997: p. 2-3, grifos meus).

    As contradies geradas pelo processo de liberalizao se expressaram de modo condensado nacrise mexicana, suscitando no interior dos organismos financeiros internacionais uma reavaliao sobreo andamento das reformas. A partir de ento, especialmente o Banco Mundial passou a propugnar umasegunda gerao de reformas estruturais, a qual representaria uma nova fase de ajuste, denominadatambm de ps-Consenso de Washington. Em que consistiria para o Banco Mundial essa nova etapa dereformas estruturais? Que diferenas poderiam haver entre a primeira e a segunda fase de reformas?Com base em fontes do prprio Banco, possvel comparar ambos os estgios a partir de cincocritrios: objetivos, escopo, modo e velocidade de implementao, custos e riscos polticos para seusoperadores e visualizao de resultados. O quadro abaixo sintetiza as duas fases.

  • 3Quadro 1. Sntese comparativa das reformas de 1 e 2 geraes de acordo com o Banco Mundial

    Eixos deComparao REFORMAS DE 1 GERAO REFORMAS DE 2 GERAO

    ObjetivosReduzir a inflao e reativar ocrescimento econmico

    Manter o controle inflacionrio, acelerar o crescimento, consolidara orientao econmica ao mercado externo e competitividadeinternacional, estimular poupana interna e aliviar a pobreza.Aprofundar a mudana estrutural da sociedade, consolidando asreformas como um trao permanente.

    EscopoAjuste macroeconmico, cortesoramentrios drsticos (sobretudona rea social), abertura comerciale privatizaes

    Reestruturao institucional (reforma do Estado e do funcionalismopblico, descentralizao, arranjos pblico-privados e novosmarcos legais e regulatrios); independncia do Banco Central;reforma da legislao trabalhista; manuteno do ajuste fiscal;fortalecimento da capacidade de arrecadao, sobretudo por meioda reforma da previdncia; reforma do ensino; privatizaes maisdifceis; fortalecimento do setor financeiro; estmulo a mercadosfinanceiros rurais; dinamizao dos mercados de terra

    Modo evelocidade de

    implementao

    Relativamente simples, rpido edrstico, mediante maiorinsulamento do Executivo e odesmonte de agncias pblicas,no substitudas por outros rgos

    Mais lento e complexo, devido gesto mais compartilhada e aoestmulo a mecanismos de concertao social que agregam umnmero maior de agentes polticos e tendem a introduzir maistenses no interior das polticas

    Natureza doscustos e riscospolticos para

    seus operadores

    Riscos imediatos e significativos,com impacto direto na economia.Custos diludos por gruposdispersos da populao

    Riscos mais diludos e com menor visibilidade pblica (salvo nocaso das privatizaes e da reforma da legislao trabalhista e daprevidncia). Os custos recaem sobre grupos especficos capazesde maior resistncia e vocalizao poltica

    Visualizaodos resultados

    Aparecem com mais rapidez Aparecem mais lentamente

    Elaborao do autor com base em Edwards (1997 e 1997a); Burki & Perry (1998, 1997 e 1996); Burki & Edwards (1995);Nam (1996); Banco Mundial (2002, 1997a, 1996 e 1996a).

    Para a diretoria do Banco Mundial, o mrito das reformas estruturais inquestionvel. Por issomesmo, trata-se de aperfeioa-las, aprofunda-las e consolida-las, e no de revert-las ou modifica-laspela raiz. No toa que recente publicao afirma que em mdia, onde essas reformas favorveis aomercado foram bem implementadas, a estagnao econmica acabou e o crescimento recomeou(BANCO MUNDIAL, 2001: p. 62, grifo meu). Significa dizer que, para o