A politização da diplomacia nos estudos sobre a política externa brasileira… · 2016-01-25 · observamos que a produção brasileira de RI ainda contempla resumidamente os assuntos

I Seminário Internacional de Ciência Política Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015

A politização da diplomacia nos estudos sobre a política externa brasileira: uma

revisão da literatura (2000-2013)

Mariana Cockles1

Resumo: Contextualizadas pela liberalização dos mercados, pela onda de democratização e pelo estabelecimento do

fenômeno da globalização, as últimas décadas do século XX abarcaram a reconfiguração do papel de atores sociais e

dos elementos da lógica tradicional do Estado-nação, enquanto os estudos de Relações Internacionais (RI) seguiam com

uma série de revisões ontológicas sobre os fundamentos da política exterior. Apesar de a entrada dos fatores domésticos

a meio das variáveis explicativas da política externa ter pontuado no período de difusão dos departamentos brasileiros

de RI, não foram observadas inciativas de pesquisa sobre o estado da produção brasileira que atentava para a politização

da política externa. Nesse sentido, o trabalho buscou sumarizar e sintetizar a variedade temática que determinou a

prática e pesquisa na produção científica brasileira que adota uma concepção politizada de política externa. Ao final,

observamos que a produção brasileira de RI ainda contempla resumidamente os assuntos relacionados à politização da

diplomacia brasileira e destacamos as principais lacunas e as perspectivas analíticas para a área.

Palavras-chave: Análise de Política Externa; Política Externa Brasileira; Relações Internacionais no Brasil.

Introdução

O debate sobre que variáveis explanatórias cabem no entendimento do processo decisório de

política externa (PE) acompanhou o desenvolvimento da subárea de Relações Internacionais mesmo

antes da Análise de Política Externa (APE) emergir como campo de pesquisa. Na verdade,

questionamentos conceituais sobre os fatores intervenientes na formulação da PE e sobre sua

própria natureza marcaram a emancipação dos estudos de política internacional, cuja origem anglo-

saxã sustenta, até o presente, a marca da tradição realista e da crítica liberal na área.

Para entender como conduzir as negociações internacionais era preciso compreender qual o

sentido próprio da política exterior. Duas linhas desenvolvem-se, então. De um lado, a herança da

colaboração realista firmou-se através da produção de teorias sistêmicas ou estruturais de RI,

baseadas no argumento de que a interferência das políticas domésticas na política externa é

contraproducente para a satisfação dos interesses nacionais. No sentido contrário, a tradição

1 Mestranda em Ciência Política, na Universidade Federal de Pernambuco, e bolsista pela Fundação de Amparo à

Ciência e Tecnologia do Estado de Pernambuco (FACEPE). E-mail: [email protected].


encorpada pela contribuição liberal defende o pressuposto de que existe uma interação causal,

mútua, entre as esferas internacional e doméstica, no processo decisório de PE, que termina

recebendo influência de múltiplos intervenientes.

O desenvolvimento das duas abordagens, com pressupostos, posicionamentos e concepções

frequentemente divergentes, levantou uma série de debates sobre a natureza da política externa

Analisaremos, então, o desenvolvimento de três destas discussões principais e como esses debates

impactaram no surgimento da área de RI no Brasil e na produção de APE sobre a política externa

brasileira.

1. Transformações paradigmáticas e o vínculo entre a política doméstica e a política exterior

na literatura internacional

As dúvidas sobre a natureza da política externa e, por consequência, sobre que variáveis

desempenham papel determinante em seu processo decisório levantaram os debates fundamentais

que estruturaram a emancipação das Relações Internacionais como área acadêmica. O próprio

desenvolvimento dos estudos de política internacional ancoraram seus períodos de revisão sobre as

discussões dos grandes paradigmas que caracterizam a ramificação dos campos de RI.

Essa insurgência disciplinar – vetorizada, a princípio, por fundamentos realistas – buscou

autonomia através da defesa do caráter especial dos estudos das relações interestatais, qual seja a

ausência contextual de uma autoridade superior às unidades nacionais (SCHMIDT, 1998; p. 24-26).

Desenvolveu-se, portanto, o sentimento inicial de que a política externa possuía um caráter especial,

essencialmente distinto das demais políticas públicas empreendidas pelo governo, limitadas às

fronteias do Estado.

Essa percepção deriva, principalmente, como bem observa Garrison (2003), do

tradicionalismo atrelado ao papel do Estado, cuja imagem, edificada sobre as noções de ator

unitário e de soberania inconteste, em certa medida, acostumou os estudiosos da área à visão

burocratizada e pouco responsiva da separação entre as esferas doméstica e internacional2. Foi,

portanto, essa separação ontológica que levantou questionamentos gerais sobre a relação entre a

natureza da PE e seu vínculo conceitual com outras políticas públicas.

2 Cf. KRASNER, 1985; GILPIN, 1996; MORGENTHAU, 2003; WALTZ, 2002.


Na literatura de RI, o que separa os autores que defendem e que rejeitam a especificidade da

política exterior baseia-se no dissenso paradigmático sobre (i) a existência de uma autonomia do

âmbito interno em relação ao externo e (ii) sobre a adequação inevitável da política internacional às

pressões domésticas, em um contexto liberal de governança amplamente internacionalizado.

A concepção de PE elaborada pelo primeiro grupo exerceu uma predominância quase

absoluta sobre o debate até os anos 1950, quando, segundo Milani e Pinheiro (2013), os trabalhos

de APE começaram a assumir determinantes domésticos como variáveis explicativas das decisões

tomadas pelos Estados em plano internacional, a partir da publicação de Foreign Policy and

Decision Making (1954), por Richard C. Snyder, H. W. Bruck e Burton Sapin. A atenção dos

autores a modelos comparativistas de APE – aos moldes do behaviorismo que caracterizava a

Ciência Política à época – direcionou as recomendações analíticas do trabalho ao estímulo à

compreensão dos fatores que incidiam como determinantes no processo decisório.

Esse direcionamento condicionado trouxe duas consequências para os estudos de APE: (i) a

abertura de dois caminhos analítica e metodologicamente distintos – com abordagens

multidisciplinares, qualitativas e de escopo limitado, de um lado, e projetos positivistas, com vistas

à criação de uma teoria geral de política externa, do outro – que guiaram o desenvolvimento da

subárea, (SALOMÓN E PINHEIRO, 2013); e (ii) a expansão gradual, na área de Relações

Internacionais, de estudos sobre o processo político por trás das decisões em PE, desconcentrando o

domínio desses estudos de projetos inseridos em outros campos da Ciência Política.

A emergência das variáveis domésticas em estudos de APE acirrou o debate sobre a essência

da PE, trazendo novas teorias que explicam o processo de formação de agenda e tomada de decisão

no âmbito internacional. Essa discussão provocou uma profunda revisão nas premissas sistêmicas e

teve três pontos principais de questionamento: (i) os níveis de análise e a “autonomia da política”,

(ii) os atores políticos envolvidos no processo decisório e (iii) o estabelecimento de preferências e a

concepção dos interesses nacionais. Cada um desses pontos levantou debates importantes que

redefiniram a perspectiva estadocêntrica da política externa, dando lugar a abordagens mais

politizadas, atreladas ao vínculo entre a dinâmica sociopolítica nacional e a postura que o Estado

assume além das fronteiras.

Em primeiro lugar, a atribuição do caráter singular da PE repousa fundamentalmente na

perspectiva de que o papel dos Estados – devido à premissa do autointeresse e da natureza

conflituosa imposta pelo ambiente anárquico – é condicionado à estrutura do sistema internacional


(HANRIEDER, 1967). Portanto, para identificar padrões no comportamento dos países, as teorias

sistêmicas procuraram isolar as variáveis do nível doméstico3 (como ideologia, instituições e

processo político interno) do jogo político internacional (LEGRO & MORAVICSIK, 1997).

Estes fatores começaram a ser introduzidos a partir do questionamento desse caráter especial

da política externa. Gradativamente, as revisões ontológicas pelas quais a política exterior passou

começaram a remodelar a maneira como a APE compreendia a intersecção entre os níveis

doméstico e internacional. A primazia das capacidades materiais e da segurança da soberania e

autonomia estatal deu lugar a preocupações analíticas sobre as pressões sociais e as estratégias do

governo em relação aos conflitos distributivos interno e transnacional. Segundo essa perspectiva, a

partir dessas mudanças, o Estado precisou orquestrar a maneira como os efeitos da PE são

distribuídos entre os níveis da sociedade nacional. Multiplicam-se, então, os estudos sobre a

interferência causal do nível doméstico na política exterior, dentre os quais o modelo dos Jogos de

Dois Níveis, elaborado por Robert Putnam (1988), protagoniza uma série de estudos multiníveis em

APE4.

Em paralelo à revisão sobre o poder explicativo dos níveis de análise, o domínio

estadocêntrico do poder decisório da PE cedeu lugar à entrada de uma grande variedade de atores

nacionais nesses estudos. Na medida em que os elementos da política doméstica passaram a figurar

entre as variáveis explicativas da PE, o modelo do ator unitário – comum aos arquétipos racionalista

tradicional e estrutural e à tradição neo-institucionalista – perdeu espaço nas análises.

Estudos como o modelo clássico da “política burocrática” de Graham Allison (1971), a

abordagem das “estruturas domésticas” desenvolvida por Thomas Risse-Kappen (1995) e os

condicionantes internos de Milner5 (1997) puseram-se como referência para uma série de pesquisas

que fazem uso dos múltiplos níveis envolvidos nas barganhas do processo decisório de PE e das

transformações no perfil dos atores internacionais. Por sua vez, o exame do processo decisório

passou a direcionar o condicionamento das resoluções e sucesso negociatório às capacidades de os

3 Garrison (2003) observa que, progressivamente, a existência de múltiplos níveis de análise, em APE, foi amplamente

aceita pela literatura. Entretanto, para simplificar, optei dividir os estudos em apenas dois níveis, nacional e

internacional, como recomenda Singer (1961). 4 Com base no modelo de Putnam, foram desenvolvidos estudos sobre o alargamento da atuação dos legislativos

nacionais (MO, 1995; MARTIN, 2000), a relevância do poder de informação (IIDA, 1993), de grupos de interesse

(MORAVICSIK, 1993; MILNER & ROSENDORFF, 1996), da opinião pública (SHAMIR & SHIKAKI, 2005) e de

corporações multinacionais e mercados financeiros (EPSTEIN & O’HALLORAN, 1994; MILNER, 1999) na

delimitação das PE dos países. 5 Representados pela tríade preferências domésticas, natureza das instituições políticas e distribuição de informações

(MILNER, 1997).


Estados representarem satisfatoriamente as necessidades e interesses dos diversos grupos sociais

que os compõem.

Essa revisão estimulou o terceiro ponto do debate, preocupado em revisitar o conceito de

interesse nacional. Apesar da dificuldade de consenso entre os realistas, essas preferências são

geralmente ancoradas em princípios de sobrevivência nacional e de defesa da soberania (GILPIN,

1996; GRIECO; 1997). Essa indeterminação trouxe dois efeitos para a abordagem estadocêntrica de

PE. O primeiro diz respeito à burocratização das instâncias estatais responsáveis pela PE e o

distanciamento da esfera decisória do processo político nacional, uma vez que, no sentido

weberiano, estes interesses devem ser protegidos da irracionalidade e dos vícios da política

doméstica. O outro efeito, associado ao pensamento utilitarista, resulta da fixidez das preferências,

que, por serem formadas de maneira exógena ao Estado, antecedem a própria formulação da PE;

isso permite que essas teorias creditem aos Estados um mesmo conjunto de interesses similares

(POWELL, 1994; MILNER, 1998).

Esse caráter exógeno das preferências impede que as análises introduzam a participação dos

grupos domésticos na concepção da política externa. Esse tipo de abordagem passa a ser

questionada, principalmente, quando a natureza representativa dos atores internacionais,

especialmente em democracias, começa a ser inserida no cálculo político da PE. Nesse sentido, a

variação nos interesses dos grupos domésticos nas negociações internas de acordos interestatais

(GROSSMAN & HELPMAN, 1994) e as instituições políticas assumem papel central na conjunção

dessas preferências (MARTIN & SIMONS, 1998). O problema passou a ser identificar como as

diferentes demandas domésticas são agregadas em interesses nacionais. Enquanto alguns analistas

atribuem esse procedimento à condição de barganha entre governo e setores domésticos e entre os

próprios Estados6, outros o identificam em processos de socialização

7.

2. Influência das mudanças paradigmáticas na propagação dos departamentos brasileiros de

RI

As discussões apresentadas compõem o cerne de uma série de questionamentos pelos quais

passou a remodelagem da área de RI no final do século XX. O período, marcado pelas mudanças

estruturais da progressiva liberalização de mercados e pelas ondas de redemocratização nos

6 Cf. PUTNAM, 1988; MILNER, 1997; FEARON, 1998; MARTIN, 1998.

7 Cf. CORTEL & DAVIS JR., 1996; RISSE-KAPPEN, ROPP E SKKINK, 1999; JOHNSTON, 2001.


continentes europeu e sul-americano, encerrou também o momento de validação da emergência da

área no Brasil. A criação dos departamentos brasileiros de Relações Internacionais passou então por

um processo de retenção do debate introduzido na seção anterior, que influenciou tanto o formato

dos departamentos, quanto das discussões encarnadas na produção científica da disciplina.

2.1 Surgimento da área de Relações Internacionais no Brasil

O atraso na criação dos departamentos brasileiros de Relações Internacionais (HERZ, 2002)

e a conjuntura tanto doméstica, quanto externa foram responsáveis pela relativa timidez com a qual

surgiram os estudos na área. De um lado, o Brasil realizava um processo de redemocratização

apoiado sobre a tentativa de suavizar as antinomias que os governantes militares impuseram sobre a

vida política, incluindo a compressão sobre os centros acadêmicos nacionais; por outro, a

necessidade de desvincular da ideologia norte-americana do pós-1945 e da morosidade econômica,

que colocou o Brasil em posição conturbada, frente ao choque do petróleo de 1973, requeriam que o

país assumisse uma postura mais asseverativa internacionalmente (LESSA, A. 2005).

Três características principais marcaram o início dos estudos na área, que se desenvolveu

consideravelmente a partir dos anos 1980, e abriram o espaço necessário para o transplante dos

debates discutidos no primeiro capítulo para a análise da política externa brasileira (PEB). Em

primeiro lugar, a diminuição do controle anglo-saxão e, principalmente, norte-americano sobre a

produção científica da área deu lugar a uma difusão dessa produção entre centros acadêmicos de

outras regiões do Ocidente (CERVO, 2008). A irradiação dos think-tanks e polos de formação da

área fizeram com que os departamentos brasileiros de RI escapassem à fidelidade ao modelo

institucional norte-americano, arquétipo dominante da área à época (MILANI & PINHEIRO, 2013),

que apoiava as Relações Internacionais sobre a firme base da Ciência Política (CP).

As duas décadas foram marcadas também pela flexibilização das fronteiras disciplinares de

RI. O desejo de se produzir uma ciência das RI relativamente autônoma em relação aos outros

campos das Ciências Sociais foi substituído pela difusão de centros acadêmicos de diversas origens,

articulados sob o objetivo comum de escapar às pretensões deterministas de criar teorias gerais e

predições positivistas. Essa permeabilidade da análise a outras disciplinas – segunda característica –

permitiu que a maior parte dos estudos brasileiros de RI fosse produzida por cientistas políticos,


sociólogos, historiadores, juristas, economistas e jornalistas, além dos depoimentos e arquivos de

memória dos diplomatas (MIYAMOTO, 1995; LESSA, A. 2005).

O último aspecto é decorrente da absorção dos resultados do debate pós-positivista dos anos

1980 e a consequente emergência das influências pós-modernistas, construtivistas e da teoria crítica

(HERZ, 2002), que estimularam a atenção dos estudos às interações entre os âmbitos doméstico e

internacional. Milani e Pinheiro (2013) argumentam que, apesar da prevalência das ideais

estruturalistas de Kenneth Waltz, na década de 1980, ter reduzido o interesse a nível internacional,

na área, pelos projetos de APE, o campo de estudo contou com um reexame do pensamento realista,

especialmente através da aspiração dos pesquisadores brasileiros de procurar em modelos teóricos

sobre processos decisórios algumas ferramentas analíticas para entender a atuação mais autônoma

de Estados periféricos e semiperiféricos, para além da hegemonia norte-americana. No contexto

latino-americano, as correntes sistêmicas e estruturais eram insuficientes, quando não equivocadas,

para explicarem tal fenômeno (MILANI & PINHEIRO, 2013, p. 14).

Quase uma década depois, as transformações motivadas pela liberalização político-

econômica, aliadas aos questionamentos sobre as premissas estruturalistas (HERZ, 2002), fomentou

o início de uma trajetória continuadamente ascendente dos estudos focados na fronteira externo-

interno. A ênfase em questões como governança e atuação internacional incrementaram as

discussões que destrincharam a matéria da territorialidade.

O debate sobre a essência do processo político e da escolha decisória em PE – a natureza da

política exterior –, iniciado com a introdução de análises cujas variáveis explicativas incluíam

elementos fundamentalmente domésticos, ganhava corpo entre os departamentos europeus e

americanos. No Brasil, foi possível observar uma sutil divisão de alinhamentos entre os analistas

que se mostravam favoráveis às premissas da concepção estrutural do sistema internacional e os

acadêmicos que buscaram, através da interdisciplinaridade (dentro e além da Ciência Política),

explicações para a formação da agenda e tomada de decisão em PE no Brasil.

Em relação ao último grupo, observa-se que a produção acadêmica brasileira desse tipo

distribui-se de maneira difusa – principalmente devido à mobilidade das fronteiras entre as RI e a

CP no país – e poucos esforços são feitos no sentido de sumarizar ou revisar a produção corrente

sobre os temas relacionados à concepção politizada da PE, que cresce principalmente a partir da

proliferação dos cursos superiores de Relações Internacionais no país e do interesse sobre a redução


do caráter burocrático do Ministério das Relações Exteriores brasileiro (LIMA, 2000; LESSA, A.

2005).

Contribuir para a ocupação dessa lacuna na literatura acadêmica brasileira é a principal

motivação do trabalho presente. Com isso em vista, as próximas subseções serão dedicadas à síntese

dos principais assuntos abordados nas análises brasileiras que adotam uma concepção politizada de

PE e à descrição dos procedimentos adotados para realizar a revisão dessa literatura.

2.2 Impacto das mudanças na produção brasileira de APE

Os espaços seguintes serão dedicados à síntese dos principais resultados da revisão de

literatura da produção nacional de RI que adota uma concepção politizada de PE. À vista disso,

busca-se aqui responder às seguintes questões: (i) que componentes domésticos são empregados

frequentemente como variáveis explicativas para entender a PEB? E (ii) como a literatura brasileira

de RI percebe a interferência dessas variáveis na concepção da agenda e decisão em política

exterior do Estado?

Apesar da alta incidência temática da análise de política externa em dissertações e teses de

mestrados nos principais programas de pós-graduação em Relações Internacionais no país, não seria

possível contemplar a totalidade de documentos desse tipo que se enquadram nos critérios da

revisão, devido aos limites de tempo e espaço para execução do trabalho. Portanto, a análise

limitou-se ao exame de artigos publicados em periódicos científicos brasileiros especializados em

Ciência Política e/ou Relações Internacionais, uma vez que correspondem à parcela “mais relevante

da produção acadêmica” (SANTOS, 2008:66).

A revisão procedeu-se em duas etapas: respectivamente, o compêndio dos principais

resultados encontrados por tema, a partir da leitura da produção selecionada, e a cumulação dos

temas identificados em três grupos analíticos. Essa divisão foi realizada com a finalidade de

sistematizar tematicamente os principais tópicos das discussões apresentadas na seção anterior,

possibilitando aferir informações sobre o estado da arte dos estudos de PE que adotam a concepção

politizada de PE.

Quanto à delimitação, o período determinado para a seleção dos trabalhos foi de 13 anos

(2000-2013). O recorte a partir da primeira década do milênio permitiu uma visão ampla e

atualizada sobre a operacionalização das variáveis domésticas nas explicações sobre a PEB,


abrangendo a fase de análises que se iniciou após as mudanças estruturais da difusão da lógica

político-econômica liberal. Foi observado que dentro deste recorte não houve regularidade na

variação temporal da quantidade de trabalhos publicados, nos periódicos, que empregam o conceito

politizado de política exterior.

Foram selecionados artigos de dois periódicos científicos especializados na disciplina de

Relações Internacionais – Contexto Internacional (CI) e Revista Brasileira de Política Internacional

(RBPI) – e de dois periódicos abrangendo, genericamente, a área de Ciências Sociais – Dados e

Revista Brasileira de Ciências Sociais (RBCS), totalizando 68 artigos; a distribuição por periódico

foi de, respectivamente, 22:28:11:7. A escolha levou em conta a relevância dos quatro periódicos

para a área de RI no Brasil8 e foi feita com vistas a aumentar o espaço de inclusão de inciativas

multidisciplinares no mapeamento.

Foram selecionados para a amostra todos os artigos publicados nos periódicos que

defendiam uma concepção politizada da PE; os trabalhos continham manifestações explícitas de

adesão ao conceito, através da recusa da separação conceitual entre as esferas doméstica e

internacional, da crítica à legitimidade da premissa do ator unitário e da defesa da necessidade de

representação direta dos interesses setoriais da sociedade civil. Após a seleção e leitura dos

trabalhos, foram detectados os temas relativos a fatores da política doméstica empregados com mais

recorrência nos estudos da PEB que defendem a politização da política externa. A recorrência

temática não se limitou à classificação unitária dos artigos; um único trabalho pode abarcar até

quatro categorias temáticas.

Tabela 1: Recorrência temática

Tema

Número de artigos que

abordam o assunto dentro

da literatura selecionada

Eleições e opinião pública 19

Agências burocráticas executivas 17

Regime 14

Partidos políticos 14

Ativismo legislativo em PE 13

Grupos de interesse 12

Legitimidade e representação 10

Paradiplomacia 7

8 As quatro revistas possuem conceito A na classificação de periódicos, realizada pela Capes, enquadrados na área de

Ciência Política e Relações Internacionais.


Integração regional 6

Modelo de Jogos de Dois Níveis 5

Arranjo institucional doméstico9 5

Diplomacia presidencial 3

Ativismo judicial em PE 2

ONGs 1

Elaboração da autora.

As matérias identificadas nos artigos foram distribuídas em três grupos explicativos,

relacionados, respectivamente, a análises de interações de níveis, estudos sobre a interferência dos

atores e análises de interesses e preferências. O enquadramento das variáveis de acordo com as

categorias referidas foi esquematizado na Tabela 2.

Tabela 2: Agrupamento das variáveis em conjuntos explicativos

Interações de nível

Recepção nacional do aprofundamento da

interdependência global; conflitos distributivos

internos e externos; participação de grupos

setoriais nacionais nas decisões de PE; politização

da diplomacia.

Atuação internacional Partidos políticos; ONGs; diplomacia presidencial;

grupos de interesse; ativismo parlamentar.

Interesses e preferências

Influência do quadro institucional brasileiro

(federalismo, presidencialismo de coalizão,

multipartidarismo e representação proporcional);

eleições; opinião pública; legitimidade e

representação.

Elaboração da autora.

Observa-se que a literatura brasileira de política internacional tende a priorizar temas que

abordam os impactos que os elementos associado à macro-variável regime político provocam na

concepção da política exterior brasileira. Figuram entre as matérias mais recorrentes o papel da

opinião pública, dos partidos políticos, dos parlamentares e dos grupos organizados de interesse no

cálculo político das agências públicas responsáveis pelas matérias internacionais. Entre estes,

permanece a preferência dos analistas sobre assuntos relacionados às mudanças na estrutura

burocrática do Ministério das Relações Exteriores (MRE – Itamaraty), a partir da redução do caráter

insulado da PE no país.

Por outro lado, pouca atenção ainda é dada para o papel do Judiciário, da diplomacia

presidencial e das organizações não governamentais (ONGs) no processo decisório da PEB. O tema

9 Por arranjo institucional doméstico entende-se a variável estrutural referente ao presidencialismo de coalizão

brasileiro e suas especificidades.


da integração regional é frequentemente associado às análises que empregam o modelo de Jogos de

Dois Níveis (JDN) e, nos artigos referidos, apresentou-se como variável determinante no

estabelecimento das relações entre os grupos de interesse e a burocracia.

A divisão procedeu-se, em primeiro lugar, de acordo com o escopo explicativo que o

emprego das variáveis permite, seguindo o modelo da divisão temática utilizada no capítulo

anterior. Convém lembrar que a classificação procurou abranger os três principais tópicos de

discussão sobre a natureza da PE nas análises de APE; quais sejam o sistema internacional, os

atores nele envolvidos e os interesses e preferências por trás das decisões. Os principais temas

ligados a estes tópicos serão discutidos brevemente na próxima seção.

3. Estado da arte em APE no Brasil: estudo sobre a incorporação de elementos domésticos

como variáveis explicativas da PEB

A distribuição dos assuntos em grupos temáticos seguiu o modelo da divisão empregada no

capítulo anterior, que abrangeu os três principais tópicos de análise de PE e relações interestatais –

quais sejam o sistema internacional, os atores nele envolvidos e os interesses e preferências por trás

das decisões. Através dessa divisão, observamos como se dão as principais discussões sobre a

validade explicativa dos elementos domésticos para a política exterior no círculo acadêmico

brasileiro de RI. À categorização, segue uma síntese dos tópicos que compõem as discussões sobre

os efeitos e canais de interferência destas variáveis na PEB.

3.1 Análise de interação entre os níveis

Esse grupo explicativo cinge as análises que examinam o efeito da estrutura do sistema

internacional sobre a tomada de decisão de política exterior, considerando o processo de diluição de

fronteiras entre os âmbitos doméstico e externo. Observou-se que a base dos estudos desse tipo é

centrada nos efeitos do aprofundamento da interdependência, a partir da intensificação do processo

de liberalização político-econômica e da difusão da lógica da globalização, principalmente, a partir

dos anos 1990. As principais discussões concentram-se nos seguintes temas: (i) sensibilização da

sociedade nacional e os efeitos distributivos da PEB na sociedade brasileira; (ii) difusão de poder

decisório e controle da agenda; (iii) estudos de barganha multinível.


Quanto ao primeiro assunto, as principais discussões são voltadas aos impactos que a

transformação dos paradigmas de atuação internacional do Brasil provocou na maneira como a

população nacional percebe as ações do Estado no âmbito externo. Observa-se que, enquanto

vigorou o modelo de substituição de importações, a estrutura delegativa que marcou a relação entre

a sociedade brasileira e as agências executivas responsáveis pela PEB era vista como um aspecto

positivo da organização do país (FARIA, 2008). Entretanto, a partir dos anos 1990, com a adoção

do modelo de Estado logístico, a intensificação dos fluxos comerciais e das parcerias internacionais

do país aproximam a sociedade brasileira dos efeitos que a postura internacional do país assume

(SARAIVA, 2004).

O aumento consequente da participação de diversos atores nacionais e das formas de

intervenção no cálculo decisório levou a questionamento a centralidade do poder decisório no Poder

Executivo e suas agências (LIMA, 2000; LOPES, 2011). Portanto, observamos que a literatura

percebe que o processo da horizontalização da PEB resultou, primeiro, da aproximação da fronteira

interno-externo na diplomacia brasileira, quando a legitimidade passou a ser mais associada à

representação que ao esquema de delegação, visto, então, como abdicação de poder.

A quebra no insulamento do MRE passou a figurar como assunto importante na literatura.

Observam-se as novas formas de interferência na PEB e como o MRE lida com a progressiva

diversificação dos atores envolvidos em suas competências. Também é estudada como a concessão

de domínio do órgão, principalmente a partir dos anos 2000 com o governo Lula, consistiu em um

processo progressivo (SCHENONI, 2012; FARIA, 2012). Figuram análises sobre a resistência do

órgão em ceder o domínio, já que sua eficiência permanecia intocada, mesmo quando questionada a

legitimidade de suas funções; e sobre como o MRE passou a compreender que essa legitimidade

depende de uma anuência maior dos setores domésticos e da opinião pública (CASARÕES, 2012).

Por fim, verificamos que as análises sobre a interação entre os níveis tenderam a utilizar o

modelo de JDN para explicar como a participação do Poder Legislativo e dos grupos de interesse

nos processos de negociação externa influenciaram nas questões comerciais do país10

. A maioria

destes estudos é voltada a questões ligadas aos processos de integração regional nos quais o Brasil

envolve-se e como os grupos de interesse interagem com os parlamentares para que suas demandas

sejam conduzidas ao processo decisório da PEB. Sobre o assunto, a baixa institucionalização da

10

Cf. NEVES, 2003; SANTANA, 2001; CARVALHO, 2003; ANASTASIA, MENDONÇA & ALMEIDA, 2012;

VILLA & CORDEIRO, 2006.


participação dos atores externos é a principal contestação da literatura. Por fim, observamos que os

estudos que diversificam o emprego do modelo, enquanto o revisam, são também elaborados – entre

esses, aparecem questionamentos sobre a aplicabilidade dos JDN em casos de negociações não

comerciais.

3.2 Entrada de novos atores decisórios na PEB

Dentro do campo de APE, a quebra do axioma do ator unitário e a consequente emergência

exponencial da necessidade de conformação entre as escolhas do Estado na arena internacional, e as

pressões domésticas das camadas setoriais e da opinião pública, estimularam a produção acadêmica

centrada na inovação dos papeis de atuação em escolha internacional. Esse grupo de análise, de

escopo mais reduzido, volta-se à evolução da participação dos novos atores que as mudanças

estruturais do século XX, no sistema internacional, introduziram nos processos decisórios e arranjos

institucionais. Figuram, entre os temas abordados, o papel (i) da representação parlamentar e dos

partidos políticos, (ii) da diplomacia presidencial, (iii) do ativismo judicial e (iv) dos grupos de

interesse.

Em relação ao primeiro, verificamos que existia uma postura corrente de que a

administração pública, principalmente, nos países latino-americanos, tendia a preservar a arena

decisória de PE como apartidária. O próprio histórico de autoritarismo e forte presidencialismo

favoreceu a adesão quase geral da literatura em CP e RI à ideia de que existiria “uma distância

operacional” que separa os Congressos Nacionais (CN) do processo decisório em política exterior

(PINHEIRO, 2007). Entretanto, a partir da década de 1990, a literatura norte-americana de APE

inicia uma difusão, na área, de estudos voltados a variáveis explicativas centradas na disciplina

partidária, ideologia, coesão interna e party governance (RIBEIRO et al, 2008).

No caso da literatura brasileira, observa-se a atenção das análises com três temas principais

relacionados ao Legislativo: (i) instrumentos de interferência parlamentar, (ii) os entraves

institucionais ao exercício dessa influência e (iii) a evolução do interesse partidário em questões

internacionais. Quanto aos mecanismos de atuação do CN, a literatura aborda frequentemente duas

vias de determinação: a dos mecanismos diretos e dos instrumentos indiretos. Na Tabela 3 são

esquematizados os principais meios de atuação do Poder Legislativo na concepção da política

exterior brasileira.


Tabela 3: Instrumentos de interferência do Congresso Nacional na PEB

Mecanismos diretos (via institucional)

Instrumentalização do veto (antecipação, ameaça e

revisão); Substitutivo; Emendas; Emendas de

Plenário; Projetos de Lei de Conversão.

Mecanismos indiretos (via pressão)

Coalizões partidárias; delegação; indicação

parlamentar; estratégias de herestick (manipulação

de dimensões, controle de agenda e voto

estratégico).

Fonte: Elaboração da autora, com base em Anastasia et al (2012), Diniz (2005), Neves (2003) e Pinheiro (2007).

A principal crítica levantada por essas análises defende que a insuficiência de dispositivos

institucionais de atuação legislativa é o principal entrave à participação dos representantes

partidários. Outros obstáculos identificados pela literatura são: (i) a alta concentração de poder na

Presidência da República e nas agências especializadas do Executivo; (ii) a carência de

instrumentos constitucionais e de expertise; (iii) o baixo interesse da opinião pública brasileira

sobre temas de PE e consequente oneração do custo eleitoral para os parlamentares; (iv) o histórico

delegatório das relações Executivo-Legislativo; e (v) o prestígio nacional e internacional da

profissionalização do MRE.

Entre as análises brasileiras de APE, os principais temas vinculados à questão da atuação

partidária na concepção da PEB são, respectivamente, o da atuação presidencial e da

paradiplomacia. Quanto ao primeiro, a questão da mobilização partidária para assuntos de PE é

ligada à vigência do governo Lula, devido, especialmente, às transformações ministeriais de 2006

(SCHENONI, 2012), à publicitação da diplomacia presidencial e das figuras da chancelaria

(LOPES, 2011) e ao arrojo de projeção internacional via regionalismo (BOIVIN, 2004; GALVÃO,

2009).

No que se refere à atuação do presidente, apesar de os primeiros trabalhos sobre a

diplomacia presidencial despontarem durante a gestão do presidente Cardoso, parece haver um

consenso, entre os analistas, de que a administração do presidente Lula foi marcada por um

ativismo presidencial sem precedentes. Duas explicações para o surgimento de uma diplomacia

presidencial mais autônoma e atuante são empregadas com mais frequência pela literatura:

primeiro, a capacidade de o presidente transplantar sua atuação internacional para dentro do cálculo

político interno de maneira responsiva (SCHENONI, 2012) e, segundo, alguns dos recursos que o

presidente possui não podem ser logrados pela estrutura organizacional do Itamaraty (VIEIRA,

2001).


O pressuposto da representatividade democrática e da submissão da PEB aos mecanismos

internos de controle popular também é empregado em defesa de uma maior atuação do Poder

Judiciário. A literatura verifica que a margem de apreciação de documentos ligados à PEB, pelos

juízes, ainda é limitada pela centralização do controle decisório nas agências executivas. Além

disso, determinantes sistêmicos, como a regra da “imunidade de jurisdição dos Estados

estrangeiros”, a participação do Judiciário (MORAES, 2002).

Por fim, verificamos que os estudos sobre a atuação dos grupos de interesse são

frequentemente ligados à inserção comercial do país em blocos de integração regional e novas

parcerias, especialmente nas relações Sul-Sul. Ganha destaque análises voltadas à organização do

empresariado brasileiro, dos movimentos sociais, setores produtivos e grupos sindicais. A principal

crítica dessa literatura é voltada à informalidade das vias de interferências dos grupos. A entrada

destes e de outros atores impactaram de maneira decisiva na maneira como os interesses nacionais

são percebidos e nas consequências para o caráter da representação, como serão observados na

subseção seguinte.

3.3 Estudos sobre representação e legitimidade: interesses e preferências

Se antes o isolamento ministerial do Itamaraty em relação às contingências da política

doméstica e às demais agências estatais posicionava-o como representante unitário11

dos interesses

nacionais brasileiros, as reformas liberais e democráticas das últimas décadas do século XX fizeram

com que as demandas por representação passassem a vincular, profundamente, a legitimidade das

decisões tomadas em PEB à estrutura democrática interna. Os questionamentos sobre o caráter da

representação em nível internacional da PEB que foram levantados frente à nova estrutura dizem

respeito, principalmente, a temas ligados (i) ao quadro institucional brasileiro e (ii) às eleições e a

opinião pública.

Verificou-se que a literatura carece de estudos direcionados para o impacto direto das

instituições no processo político por trás da diplomacia brasileira. Dentre os estudos sobre as

instituições, duas características da organização brasileira ganham destaque nos estudos de APE: o

presidencialismo de coalização12

e o federalismo13

.

11

Mesmo a atuação internacional da Presidência da República manteve-se condicionada às diretrizes e apoio do MRE

até a década de 1990 (VIEIRA, 2001). 12

Cf. LIMA, 2005; LOPES, 2011; CARVALHO, 2003; FARIA, 2008.


Em relação ao primeiro caso, o arranjo brasileiro do presidencialismo de coalizão, resultado

da junção entre a estrutura constitucional de país republicano presidencialista federativo e o sistema

de governo multipartidário de representação proporcional, é frequentemente ligado à estrutura

centralista da PEB e ao desequilíbrio entre os poderes. No que diz respeito ao federalismo, as

análises sobre a atividade paradiplomática brasileira percebem que, mesmo após o texto

constitucional de 1988 substanciar essa estrutura, ainda existe uma forte resistência à concessão de

prerrogativas às subunidades nacionais. Apenas com a administração do presidente Lula, frente ao

fortalecimento dos efeitos distributivos da PEB, as questões e os custos das matérias internacionais

passaram a ser repassados para estados e municípios, sem que a União perdesse a centralidade de

suas competências.

Entre as matérias intrínsecas aos estudos sobre a relação entre instituições democráticas

brasileiras e política exterior, o impacto que a politização da PEB gerou na opinião pública vigora

como principal variável atrelada à modificação do tratamento de assuntos internacionais. Ademais,

dado que a abertura política de 1985 figura entre as principais explicações para a modificação do

caráter insular da PEB, a reativação de uma opinião pública com histórico desinteresse por matérias

internacionais logo chamou a atenção das análises de APE.

Entre as abordagens mais comuns, três assuntos se destacam: (i) a necessidade de

legitimação da PEB perante a opinião pública, apresentando a variável regime como ponto de

intersecção entre os estudos; (ii) a agregação dos custos eleitorais aos assuntos internacionais,

principalmente a partir do governo Lula; (iii) a compatibilidade entre as instituições democráticas e

a política externa, tradicionalmente contrapostas pelos elementos elitistas das teorias do paradigma

realista.

Conclusões

Buscou-se contextualizar e resumir a emergência e evolução do papel das variáveis

domésticas nas análises de política externa, dentro da área de Relações Internacionais no Brasil.

Para isso, foram sintetizadas as principais referências que marcaram o crescimento das análises de

interferência entre os atores e conceitos da política nacional e os processos de construção da política

exterior. Viu-se que esse tipo de produção contrapunha-se aos preceitos tradicionais das teorias do

13

Cf. MILANI & PINHEIRO, 2013; SALOMÓN & NUNES, 2005; SARAIVA, 2004; VIGEVANI, 2006.


paradigma realista, penetrando com mais facilidade nas análises multidisciplinares – especialmente

nas que desconsideravam o caráter autônomo das RI em relação às demais subáreas da CP.

Através da análise de conteúdo dos artigos selecionados, foi possível realizar um apanhado

geral da maneira como a literatura brasileira de RI tem percebido e trabalhado os fundamentos e

fatores relacionados à política externa do país. Com base na revisão das principais obras que

inspiraram a adoção da concepção politizada da PE por parte dos centros acadêmicos da área, no

Brasil, foi possível agrupar esses temas em três blocos discursivos principais. Além disso, coube

sumarizar os componentes dos três conjuntos de acordo com a frequência com a qual são

empregados na literatura. Observaram-se quais assuntos figuram entre os mais abordados pela

literatura nacional e quais matérias carecem de análises direcionadas por parte da comunidade

acadêmica.

Infelizmente não foi possível confrontar, numericamente, a proporção dos trabalhos das duas

frentes de debate apresentadas na Seção 2, no caso brasileiro, tendo em vista que metade dos

periódicos incluídos abrangem genericamente outras áreas das Ciências Sociais, além mesmo da

Ciência Política. Entretanto, tomando em consideração que a amostra da produção selecionada,

dentro do intervalo de 13 anos, foi de apenas 68 artigos, é possível reconhecer que os temas

relacionados ao processo de politização da PE ainda não se notabilizam entre os demais tópicos das

RI.

Somando-se a isso, a proliferação de cursos de pós-graduação na área de Ciência Política

assumiu uma tendência centralizadora do ensino da subárea das RI (consultar Apêndice 3). Segundo

informações da Capes, atualizadas em 2013, a área de Ciência Política conta com 39 programas de

mestrado e doutorado distribuídos pelo Brasil. Desse total, 14 correspondem à área geral da CP e 13

à competência do subcampo de RI14. Isso mostra que a propagação dos centros de CP sofreu

profundo desequilíbrio no desenvolvimento de suas especialidades e que a educação em RI dispõe

de uma extensa margem de autonomia em relação à área de Ciência Política.

Foi visto que a tríade liberalização de mercados, globalização e reestruturação das bases

democráticas foi o principal catalizador de análises do tipo no país. Mas, apesar do alargamento

progressivo do número de temas relacionados à integração entre fatores domésticos e internacionais

nos estudos sobre a PEB, a área de Relações Internacionais, no Brasil, ainda contempla

14

O resto da totalidade subdivide-se entre as áreas de estudos de Políticas Públicas (4), Estudos Militares (4) e outros

(3).


resumidamente as análises sobre a interação entre os processos políticos domésticos e

internacionais.

Foram identificadas, então, na literatura, algumas das lacunas que contribuem para a

insipiência atual do campo. Com base nelas, deixo como agenda de pesquisa, primeiramente, a

sugestão de investir nos estudos focados no líder, principalmente considerando o arcabouço

institucional do presidencialismo brasileiro. Em segundo lugar, a produção brasileira de APE carece

de estudos sobre a emergência de novos atores não tradicionais no processo decisório de política

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