A Reforma da PAC para o período 2014-2020:

uma aposta no desenvolvimento territorial

Eduardo Moyano Estrada (IESA/CSIC)

Antonio César Ortega (IE/UFU)

Sober/2014

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Contexto da elaboração do paper

Pesquisa:

Desenvolvimento Territorial Rural. Estudo comparado Brasil-Espanha.(Processo nº 490415/2011-3 – APQ)

Chamada CNPq n.º 19/2011 – Cooperação Internacional - Convênios Bilaterais

Instituições: IE/UFU e IESA/CSIC

Foro IESA: o Fórum de Coesão Territorial para as políticas europeias de desenvolvimento territorial realizado no IESA, congrega tanto pesquisadores do IESA, como de Universidades espanholas e de outros países europeus, reconhecido pela Comissão Europeia como um dos espaços de debate para a reforma da PAC desde 2009.

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Reforma da PAC Este artigo visa analisar as principais mudanças introduzidas

pela Reforma da Política Agrária Comum da União Europeia, aprovada no final de 2013, pelo Parlamento Europeu, para o período de 2014 a 2020.

Hipótese: estamos diante de uma reforma que representa um trânsito do protagonismo de uma política de tipo setorial (dirigida à gestão da dimensão produtiva do setor agrário com as ajudas diretas, para a qual se dirigem as críticas mais contundentes), a uma outra, territorial (orientada à gestão de territórios rurais), que busca viabilizar processos de desenvolvimento rural e remunerar os agricultores pela produção de bens públicos.

De acordo com o texto aprovado, a PAC terá um orçamento 12% menor que o dos sete anos anteriores e um país a mais (agora, são 28 países membros com o ingresso da Croácia em 2013).

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Histórico da Política Agrícola Comum

Criada em 1962, analistas são quase unânimes em apontar que a PAC representou um dos pilares de sustentação para sua construção pois, afinal, constituía-se, a agricultura, no único setor a receber elevada prioridade de todos os estados membros.

Apesar da reduzida e declinante participação do PIB agrícola no PIB total europeu, em média, 1,2%, a PAC sempre recebeu um orçamento substantivo, que, durante muito tempo, superou os 70% do orçamento total da UE. Atualmente, a PAC representa algo em torno de 45% do orçamento da UE, para uma população rural, em média, de aproximadamente 27% da população total.

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Objetivos da PAC

de ordem social, na medida em que buscava alcançar a paridade entre as rendas agrárias e não agrárias;

de ordem econômica, buscando elevar a produção e estabilizar os mercados (busca da autossuficiência);

e de ordem político, ao ser a agricultura um fator de integração comunitário.

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As criticas Externas: pressão contra o protecionismo agrário e,

particularmente, europeu, ganha força nos espaços multilaterais de negociação, primeiro no GATT, e, depois, na OMC. Na avaliação de especialistas e negociadores daqueles fóruns, a PAC acabou sustentando preços agrícolas superiores aos do mercado mundial e contribuiu para as distorções no mercado internacional.

Internas: disparidades provocadas entre os agricultores e regiões, sobretudo depois da entrada dos países mediterrâneos, produção excedente em muitos produtos agropecuários, e cujo custo de armazenamento, somados à manutenção de preços mínimos de garantia aos agricultores, representavam um importante volume no conjunto dos gastos comunitários, criticas ambientais, reivindicações de movimentos sociais urbanos (principalmente em momento de crise).

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Do setorial ao territorial A atual reforma da PAC aparenta ser uma continuidade em

virtude da manutenção dos dois pilares sobre os quais a PAC se sustenta desde 2005:

- o Pagamento Direto às Explorações (Primeiro Pilar)

- a Política de Desenvolvimento Rural (Segundo Pilar).

Porém, o que tivemos com a aprovação da nova PAC em 2013 é um trânsito do protagonismo de uma política de tipo setorial (dirigida à gestão da dimensão produtiva do setor agrário com as ajudas diretas, para a qual são direcionadas as críticas mais contundentes), a uma outra, territorial (orientada à gestão de territórios rurais), que busca viabilizar os processos de desenvolvimento rural e remunerar os agricultores pela produção de bens públicos.

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Estratégia de Desenvolvimento Rural Europeia: breve histórico

Contexto de discussão de desenvolvimento rural: crise da agricultura (superprodução), queda dos rendimentos agrícolas, impactos ambientais provocados pela Revolução Verde, exclusão de regiões e produtores que não se adequaram ao processo de modernização, pressão internacional;

Entrada de Portugal, Espanha e Grécia menos desenvolvidos: como desenvolver todos os países igualmente?

Terceira Itália e disseminação das ideias do Consenso de Washington, abrindo espaço para a desregulação da economia, privatizações, abertura comercial, dentre outras;

Tudo contribuiu para o apoio a ações de desenvolvimento territorial local, cujo objetivo era promover a redução das disparidades regionais, de forma autônoma e endógena;

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Iniciativa Leader (Ligações entre Ações de Desenvolvimento da

Economia Rural) Criada em 1991, constituiu-se no principal instrumento do uso do enfoque territorial do desenvolvimento rural;

Baseou-se no princípio que o desenvolvimento rural não deve estar baseado apenas gestão agropecuária para dinamizar os territórios;

As orientações principais promovidas por esse programa foram

Enfoque local: identificação de unidades territoriais pequenas e homogêneas;

Estratégias bottom-up: promoção da participação da comunidade local na tomada de decisão e descentralização do planejamento de políticas;

Enfoque multisetorial integrado: criação de sinergias e complementariedades entre setores (superação da visão setorial);

Alianças horizontais: criação de Grupos de Ação Local (GAL) que envolvem a participação de atores locais, públicos e privados, para identificação e implementação de estratégias comuns nos territórios rurais;

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Iniciativa Leader

Sucesso da primeira fase (1991-94), em que estava restrito às zonas desfavorecidas (Espanha, Grécia e Portugal), ampliaram-se na segunda fase;

entra em vigor o Leader II, mantendo ênfase na necessidade de incentivar projetos inovadores de desenvolvimento local.

A Agenda 2000 (Leader+) marca o início da terceira fase, com um conjunto de medidas heterogêneas que, de um lado, integram politicas estruturais para as propriedades agropecuárias, agregando-lhes programas agroambientais.

Em 2005, com nova PAC, se transforma em seu Segundo Pilar.

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Estratégia de Desenvolvimento Rural: década de 2000

Introdução de novos elementos à política de desenvolvimento rural: A multifuncionalidade da agricultura:

reconhecimento da complementariedade entre o enfoque territorial e setorial;

A importância da agricultura para a manutenção do tecido rural;

A interdependência dos problemas que afetam as áreas rurais e a busca por estratégias setoriais combinadas;

Complementariedade urbano-rural;

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Desenvolvimento Recentes da Política de Desenvolvimento Rural Europeia

Transferência de recursos do Pilar 1 para o Pilar 2 (Políticas de Desenvolvimento Rural) com a criação de um fundo especifico para financiamento o FEADER (Fundo Europeu Para a Agricultura e Desenvolvimento Rural);

Esse fundo é composto por fundos do antigo FEOGA (agora FEGA que financia o Pilar 1) e com os fundos estruturais FEDER, FSE E IFOP ampliando a perspectiva que aborda o desenvolvimento rural;

Nesse sentido, a PAC foi inserida na política mais ampla de Coesão da EU;

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Nova Reforma da PAC: 2014-2020 Situa-se no novo Marco Financeiro Plurianual da UE

e coincide com a reforma de políticas comuns (agrária, rural, coesão, etc.);

A reforma retira a PAC do âmbito dos interesses agrários para integrar aos interesses gerais da UE;

Além disso, reforça a necessidade de coerência entre as diversas políticas europeias de desenvolvimento rural e de coesão, além de políticas de desenvolvimento regional e políticas sociais;

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Nova Reforma da PAC: 2014-2020 Orçamento:

PAC: 362 bilhões de euros para o período de 2014-2020 (aproximadamente 36% do orçamento total), menor que período de 2007-2014 (412,6 bilhões de euros) e com 1 país a mais (Croácia)

FEAGA: 278 bilhões (75%)

FEADER: 85 bilhões (25%)

Política de Coesão: 376 bilhões de euros para o período de 2014-2020 (aproximadamente 37%)

Fundo de Coesão: 68 bilhões (18%)

Fundos estruturais (FEDER, FSE): 308 bilhões (82%)

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Nova Reforma da PAC: 2014-2020 A mudança no atual projeto da PAC pode criar grandes oportunidades,

mas também tem gerado incertezas entre os agricultores e complexidade para UE;

Oportunidades:

O orçamento da PAC fica preservado de possíveis “cortes futuros” como ocorria anteriormente;

Horizonte da política se alarga ao se inserir nos objetivos amplos da UE para 2020;

Temas relacionados à agricultura deixam de ser baseados em analises setoriais (agropecuária) para serem compreendidos dentro de interesses gerais e visto como bem publico;

Incertezas e complexidades:

Vinculação do orçamento da PAC aquela da UE torna necessário sua aprovação no mesmo prazo;

Em caso de negociações bilaterais entre Comissão Europeia e Conselho de Ministros, o Parlamento Europeu deverá intervir, situação inédita com resultados imprevisíveis;

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Rupturas com a Nova PAC

Nesse contexto, a reforma da PAC ainda não modificou a estrutura formal dessa política (continuidade da manutenção dos dois pilares), incitando o debate sobre a continuidade;

Mas apesar disso, existem elementos que demostram a ruptura potencial como, por exemplo, Sistema de pagamentos diretos: embora preservado no orçamento

modificou-se a definição dos beneficiários, critérios de distribuição de ajuda e na estrutura de pagamentos por bens públicos.

Greening: remunera os agricultores que introduzam praticas agrícolas que evitem a deterioração dos recursos naturais, ainda que isso represente queda da produtividade a curto prazo.

Capping: limites de recursos para grandes exploraçoes especializadas.

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Rupturas com a Nova Reforma da PAC

Criação da AEI (Associação Europeia para Inovação) para reativar a pesquisa, inovação e a transferência ao setor agroalimentar e ao meio rural, mediante “grupos operativos” orçamento de 4 bilhões acrescentado ao orçamento da PAC;

Amplia o horizonte da governança dos atores econômicos, sociais culturais e institucionais presentes no território por meio do enfoque DLCL (Desenvolvimento Local gerido por Comunidades Locais) também na Política de Coesão:

Preserva e amplia a participação da comunidade local (bottom-up) potencializando os GAL (antes circunscrito às áreas rurais na iniciativa Leader);

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Continuidades e Ruptura da Nova Reforma da PAC (2014-2020)

Ainda que mantenha políticas setoriais, está orientada aos territórios, buscando mesclar os dois pilares da PAC. Por isso, necessita da analise conjunta dos dois pilares e das políticas de coesão social, que também assume o corte territorial, inclusive utilizando a experiência DLCL (Desenvolvimento Local gerido por Comunidades Locais) dos GAL;

Com esse novo enfoque, a UE promove a maior cooperação entre meio rural e urbano, potencializando o valor econômico, social e cultural do território impulsionando um melhor aproveitamento das possíveis sinergias entre os distintos atores socioeconômicos e institucionais.

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