3º Seminário de Relações Internacionais

Florianópolis, 29 e 30 de setembro de 2016.

Instituições e Regimes Internacionais

A REGIÃO DE PALMAS: O ELO PERDIDO DA INTEGRAÇÃO BRASIL-

ARGENTINA

Ricardo Bruno Boff

Universidade do Vale do Itajaí-SC

Resumo:

A formação das fronteiras sul-brasileiras foi marcada pela rivalidade entre Brasil e

Argentina. A disputa pela hegemonia na Bacia do Prata resultou em uma sequência de

guerras no século XIX, além da permanência, durante a maior parte do século XX, da

disputa por vantagens geopolíticas na região. A fronteira da região de Palmas,

localizada entre os Estados de Paraná e Santa Catarina e da província de Misiones, foi

definida por arbitragem em 1985 e encerrou as disputas de limites entre os dois países.

Nas últimas décadas, a partir dos anos 1980, iniciou-se um processo de passagem de

um padrão de rivalidade para outro de cooperação e integração regional. No entanto,

mesmo com os avanços nesses aspectos, as fronteiras continuam representando

barreiras físicas, ou mesmo simbólicas, que dificultam a integração entre os povos.

Diante disso, o objetivo geral do artigo é apontar que a fronteira da região de Palmas,

mesmo diante da quase inexistência de barreiras físicas à integração, permanece sendo

um fator de distanciamento entre seus habitantes, conforme a característica da sua

construção histórica. Também haverá um objetivo específico: verificar as iniciativas

existentes, com foco na região de Palmas, para transformar as fronteiras soberanas em

“fronteiras culturais”, ou seja, internacionalizando as áreas fronteiriças.

Palavras chave: Fronteiras culturais; Integração Regional.

Introdução

“O elo perdido” da integração Brasil-Argentina consiste em uma área

arbitrariamente recortada do mapa, localizada entre o país vizinho e os Estados da

Paraná e Santa Catarina, dotada de semelhanças históricas e geográficas (tempo-

espaciais) que lhe torna “digna” de análise enquanto espaço possuidor de algo em

comum. Trata-se da região “de Palmas”, ou “das Missões”, conforme ficou conhecida

após disputa arbitral entre os dois países ocorrida no final do século XIX. A partir desse

recorte, o objetivo do presente artigo é analisar a importância dessa região para a

integração bilateral e regional, tendo em vista que, devido à sua formação e

características, ela guarda enorme potencial de ser palco de outro tipo de integração

regional, voltada para a construção de fronteiras culturais que aproximem lugares, ao

invés da manutenção do velho conceito de fronteiras westfalianas compreendidas como

limites - ou seja, que nos afastam do outro lado.

Para atingir esse objetivo, a divisão do trabalho será feita da seguinte maneira:

inicialmente, o recorte espacial será melhor explicado, com o apoio de mapas e de

informações geográficas; na sequência, será observado o histórico de formação de dita

fronteira, forjada na visão de rivalidade e afastamento entre Argentina e Brasil; em

seguida, a integração regional, passo inicial e necessário para a passagem do padrão

dominante de rivalidade para cooperação, será objeto de análise; finalmente, serão

apresentadas algumas iniciativas existentes de aproximação que contribuam para a

construção de uma fronteira cultural, compreendida como zona de encontro e

aproximação, e não mais de limitação e afastamento. No entanto, também se

questionará o que falta para que na região fronteiriça das missões, a partir das

semelhanças que lhe caracterizam como tal, passe a prevalecer um novo paradigma de

integração.

1. Um recorte espacial na fronteira sul: a região de Palmas

A decisão de recortar o mapa e definir determinada região para servir de objeto

de estudo sempre contém uma dose de arbitrariedade. É preciso selecionar, dentre as

inúmeras possibilidades existentes, uma porção de terra dotada de alguns “traços

comuns” que justifiquem a sua caracterização como uma unidade digna de investigação.

Conforme Vizentini (2012, p. 3), trata-se de encontrar “determinados aspectos – sejam

“fatos”, processos ou características – deste ou daquele período do tempo, desta ou

daquela parcela do espaço”.

Embora um recorte regional se faça a partir de semelhanças encontradas, é

importante jamais esquecer que “existem outros elementos ou aspectos igualmente

tangíveis ou detectáveis que poderiam ser levados em conta e que, ao serem

valorizados, implicariam num recorte ou numa delimitação muitas vezes bastante

diversa”. Ou seja, outros recortes são sempre possíveis.

Feita essa ressalva, passamos para a definição da área física delimitada neste

artigo. A região da fronteira de Palmas consiste em uma faixa territorial de

aproximadamente 300 km que se limita a dois países – Argentina e Brasil – e a dois

Estados brasileiros – Paraná e Santa Catarina – e uma Província argentina - Misiones.

Esse trecho de fronteira argentino-brasileiro tem seu próprio significado tempo-espacial:

trata-se da porção de terra ganha pelo Brasil contra a Argentina, no ano de 1895, em

contenda arbitral presidida pelo Presidente dos Estados Unidos, Groover Cleveland,

conhecida como “Questão de Palmas” ou “das Missões” (FERRARI, 2005). No mapa 1,

consta a área referida:

Mapa 1: Questão de Palmas ou das Missões

Fonte: https://fichasmarra.files.wordpress.com/2010/03/

Feito o recorte tempo-espacial (tempo, pois envolve uma questão histórica, a

Questão de Palmas ou das Missões; espacial, pois a decisão interferiu na geografia

política da região), cabe esclarecer por que o presente trabalho a toma como “elo

perdido” da integração entre Brasil e Argentina.

A região de Palmas, observada no sentido norte-sul, localiza-se entre o encontro

do Rio Santo Antônio com o Rio Iguaçu (este que, em poucos quilômetros, encontrará

sua foz no Rio Paraná, onde forma a tríplice fronteira com o Paraguai); e o encontro do

Rio Peperi-Guaçu com Rio Uruguai, passando este a definir, ao sul, a fronteira

argentino-brasileira no território do Rio Grande do Sul. Isso significa que, enquanto dois

grandes rios delimitam as fronteiras brasileiras ao norte e ao sul da região de Palmas

(respectivamente, Rio Paraná, ao norte, na fronteira com o Paraguai; Rio Uruguai, ao

sul, na fronteira com a Argentina), o trecho que compõe a fronteira da região de Palmas

começa e termia nas desembocaduras de dois pequenos rios, o Santo Antônio (norte)

e o Peperi-Guaçu (sul). Trata-se de dois rios relativamente estreitos e facilmente

transponíveis por pontes, que nas suas extensões mínimas correspondem a escassos

cursos d´água, a nas máximas atingem aproximadamente 10m de largura; além disso,

há um trecho de fronteira seca de aproximadamente 30km - o único com esta

característica entre Brasil e Argentina entre as nascentes dos rios Santo Antônio e

Peperi-Guaçu, localizadas respectivamente nos municípios de Dionísio Cerqueira-SC e

Santo Antônio do Sudoeste-PR. No mapa 2, constam as referências citadas:

Mapa 2: Fronteira das missões entre a desembocadura dos rios Santo Antônio e

Peperi-Guaçu (em vermelho); suas respectivas áreas aproximadas de nascentes são

representadas por estrelas amarelas.

Fonte: Google Maps (elaborado pelo autor).

Isso significa que, em todo o perímetro fronteiriço argentino-brasileiro, o

correspondente aos Estados de Paraná e Santa Catarina é aquele dotado das menores

barreiras geográficas para a integração, possibilitando que a livre-circulação ocorra

naturalmente (trechos secos e de rios esguios), ou mesmo mediante a intervenção de

obras de baixa complexidade (pequenas pontes, nos trechos mais largos). Observando

o mapa em uma perspectiva mais ampla, a região fronteiriça de Palmas consiste em

uma espécie de estreito, no qual os rios maiores (Iguaçu-Paraná e Uruguai) “quase” se

tocam, para em seguida alargarem-se outra vez, abrindo-se em direção ao Sudeste

brasileiro (direção nordeste), ou à região do litoral1 argentino (direção sudoeste).

Mapa 3: O “estreito” da Bacia do Prata, entre os rios Paraná e Uruguai, marcado em

losangos vermelhos.

Fonte: https://future-economics.com/tag/latin-america/ (elaborado pelo autor).

A geografia, portanto, facilita a aproximação entre os dois lados da fronteira, o

que não significa que esse potencial seja devidamente explorado, nem que a integração

regional promovida nas últimas décadas dê a devida ênfase à “pequena” integração

fronteiriça. O problema central deste artigo é que, historicamente forjada por padrões de

rivalidade e afastamento, não existem nem demanda popular, nem vontade política dos

formuladores de política externa, suficientes para enfatizar esse aspecto da relação

1 Na Argentina, as Províncias de Misiones, Corrientes, Entre Ríos e Santa Fé, que ficam aproximadamente localizadas entre os rios Paraná e Uruguai, que se encontram na foz do Rio da Prata (grande Buenos Aires), são conhecidas como “El litoral”.

bilateral, o que exigiria o fomento a políticas de circulação que possibilitassem a

construção de uma fronteira cultural.

No próximo item, será aprofundada a questão dos padrões de rivalidade histórica

e afastamento.

2. A construção da rivalidade

A disputa entre Brasil e Argentina pela hegemonia do Rio da Prata antecedeu a

própria existência dos dois países, pois constituiu-se em herança das disputas

geopolíticas entre Portugal e Espanha na região. Segundo Goes Filho (2015, p. 161), o

desejo de conquistar a desembocadura dos rios Paraná e Uruguai, que formam o Rio

da Prata, era bastante antigo na corte portuguesa: “A vontade de chegar ao Prata era

grande em Lisboa e no Rio de Janeiro”.

Os grandes artífices dessa penetração portuguesa a sudoeste, partindo

principalmente da Capitania de São Vicente, foram os bandeirantes. Apesar de certa

narrativa oficial que, visando transformar os bandeirantes em heróis, construiu o mito de

que seu movimento expansivo se dava contra a vontade do Estado português, estudos

recentes afirmam que este incentivava seu deslocamento rumo ao Prata. Segundo

Bandeira (2012), a batalha de Mbororé, ocorrida em 1641, ocorrida entre nas

proximidades do Rio Uruguai entre o atual noroeste do Rio Grande do Sul e a Província

de Corrientes, na Argentina, foi decisiva para que as terras a oeste do rio

permanecessem em posse espanhola. Embora as batalhas ocorressem em uma época

em que o Reino de Portugal estava subordinado à Espanha (União Ibérica), Bandeira

afirma que:

A derrota da Bandeira de Manoel Pires em Mbororé, pouco referida pela historiografia oficial, obstaculizou a marcha dos bandeirantes a Buenos Aires e, ao conter-lhes o ímpeto, travou, nos limites dos saltos do Guairá Iguaçu e do Uruguai, a expansão luso-brasileira através do território da Bacia do Prata que afirmam que os bandeirantes (BANDEIRA, 2012, p. 53)

Essa “definição” informal de limites, imposta pelas reduções jesuítas sobre os

bandeirantes, foi seguida de tentativas formais de estabelecimento de fronteiras entre

os impérios colonizadores. Os Tratados de Madrid, com atuação destacada de

Alexandre de Gusmão, e Santo Ildefonso – respectivamente, de 1750 e 1777 -

assinados entre as coroas, previram uma silhueta aproximada do que seria a futura

divisa entre Brasil e países vizinhos. O primeiro seria anulado alguns mais tarde pelo

Tratado de El Pardo (1761)2; já o segundo, que trouxera certas vantagens à Espanha3,

jamais foi anulado. Porém, seria reiteradamente negado pelo Brasil independente,

diante das reivindicações dos países limítrofes, por entender este país que não lhe

vinculava um tratado assinado pelos colonizadores.

As fronteiras do Prata, a partir de então, foram desenhadas a ferro e fogo. A

chegada da família real portuguesa ao Rio de Janeiro, em 1808, desencadeou uma série

de conflitos que deram sequência à disputa entre as Coroas e que atravessaram a

história da formação dos países independentes4. Conforme Candeas (2010), as elites

de Buenos Aires herdaram o projeto de constituição de um grande país que abrangesse

o antigo Vice-Reinado do Rio da Prata, que incluiria, aproximadamente, os atuais

Estados do Paraguai, Uruguai e partes da Bolívia. O Brasil, herdeiro de uma expandida

colônia ultramar portuguesa e transformado em império, via como um risco às suas

posses qualquer intento expansionista argentina.

O Uruguai, dada sua localização geográfica e o histórico de disputa que envolvia,

especialmente pelo controle de Colônia do Sacramento, foi o primeiro palco de

confronto. A encarniçada “Guerra da Cisplatina”, que durou entre 1825 e 1828, levou

Argentina e Brasil a um impasse militar. A solução veio através da intervenção da

Inglaterra, que intermediou a criação da República Oriental do Uruguai, definida por um

diplomata britânico como “um algodão entre cristais”. (BANDEIRA, 2012).

O expansionismo argentino seria retomado, anos mais tarde, pelo seu caudilho

Juan Manoel Rosas. Rosas, líder federalista das províncias de Entre Ríos e Corrientes,

derrotara os unitários de Buenos Aires e reavivara o sonho de reconstituição aproximada

do antigo Virreinato, sob a forma de Províncias Unidas do Rio da Prata5. Segundo

Amado Cervo (2011), o Brasil, ao dar-se conta dos movimentos do líder argentino,

articulou-se de diversas formas possíveis para combatê-lo6, culminando com a “Guerra

2 Algumas das causas da anulação: a explosão das Guerras Guaraníticas, na região das missões portuguesas, a dificuldade de demarcação e as mudanças políticas nas cortes (GOES FILHO, 2015). 3 Por exemplo, a devolução dos Sete Povos das Missões, o que colocava em domínios espanhóis boa parte do atual Estado do Rio Grande do Sul. 4 O primeiro ponto de discórdia entre Portugal e Espanha foi a disputa pelo atual Uruguai. Desde sua chegada, Dom João Sexto empreendeu esforços para incorporar a Cisplatina, o que se conjugava ao desejo de sua esposa, Carlota Joaquina, de coroá-lo imperador das Américas. Embora incorporada em 1821, a “Banda Oriental4” jamais se viu brasileira, e os conflitos entre as coroas europeias atravessariam as independências em uma guerra continuada por Brasil e Argentina. (DORATIOTO, 2008). 5 Para tanto, buscara apoio do blanco uruguaio Manoel Oribe, enquanto pressionava o Paraguai, visando que este país capitulasse diante de seu projeto. Já o Brasil passaria a apoiar os riveis de Rosas e Oribe: Justo Urquiza, líder provincial argentino, e os colorados uruguaios. (CERVO, 2011). 6 Algumas medidas, trazidas por Cervo: esforços acelerados para pôr fim à Revolução Farroupilha; aproximação com a Inglaterra; articulação com Paraguai e oposição uruguaia.

do Prata”, de 1851-52, na qual o ditador argentino e seus aliados foram derrotados pela

aliança liderada pelo Brasil.

A Argentina derrotada mergulhou em guerra civil, com o país repartindo-se em

dois (Buenos Aires e Províncias Unidas); o Uruguai, obrigado a assinar tratados com o

Brasil, tornou-se um semi-protetorado deste. Faltava, então, que o último peão do

xadrez do Prata, o Paraguai, resolvesse seus problemas fronteiriços, tanto com Brasil,

quanto com a Argentina. A partir de 1862, quando surgiu a República Argentina

unificada, sob o triunfo de Buenos Aires7, os dois países finalmente atingiram algum

grau de convergência de interesses, o que lhes possibilitaria, junto com os colorados

uruguaios, formar a infame Tríplice Aliança. Assim estava preparado o terreno para a

liquidação de Solano Lopez, líder paraguaio com pretensões expansionistas, a

destruição da República do Paraguai e a satisfação dos anseios territoriais brasileiros e

argentinos às expensas do país derrotado (DORATIOTO, 2008).

A Guerra da Tríplice Aliança, portanto, encerrou a era bélica de formação das

fronteiras do Prata, restando a rivalidade geopolítica e os trechos remanescentes de

disputa fronteiriça.

No que tange à disputa geopolítica, o histórico de rivalidade pela hegemonia do

Prata não passaria impune pela história. Após proclamada e estabilizada a República

no Brasil, o Barão do Rio Branco buscou o apaziguamento com os países vizinhos, mas

sentado sobre as premissas realistas do equilíbrio de poder: se, por um lado, costurou

toda a definição das fronteiras brasileiras, dando sequência aos tratados imperiais

negociados por Duarte da Ponte Ribeiro; por outro, não deixou de se armar contra a

Argentina, além de aproximar-se do Chile e dos Estados Unidos, para conter qualquer

anseio hegemônico do país platino8. Doratioto (2000) afirma que Rio Branco praticava

uma “hegemonia ofensiva”: negociava relações de paz e não-intervenção, mas não

deixava de promover uma “paz armada”.

Foi nos primórdios da República brasileira que a última das disputas fronteiriças

foi resolvida: a Questão das Missões. O Brasil já conquistara vantagens geopolíticas ao

anular, durante o século XIX, as ofensivas argentinas sobre o Uruguai e o Paraguai.

Faltava, agora, resolver uma questão direta entre ambos, oriunda da velha incerteza de

limites que vinham dos tempos das batalhas de Mbororé. O fato de, finalmente, ambos

os países constituírem repúblicas unificadas, criava o cenário ideal para que a questão

7 Ao vencer a Batalha de Pavón, em 1862, o líder de Buenos Aires Bartolomé Mitre derrota o líder das Províncias Unidas, cuja capital era Paraná, Urquiza, unificando o país nos seus moldes atuais. 8 O Barão empreendeu tratativas para formar uma “Tríplice Aliança” com Argentina e Chile, visando equilibrar as relações sul-americanas, mas o tratado foi rejeitado pela Argentina. (DORATIOTO, 2010)

fosse resolvida. Segundo Ferrari (2010, p. 4967): “Nota-se também que, embora a

questão de Palmas ou Misiones não tenha origem na rivalidade entre Brasil e Argentina,

pois foi herança das monarquias ibéricas, faz parte das rivalidades geopolíticas entre os

dois países na luta pela hegemonia do continente sul-americano”.

A vitória do Brasil, representado por Rio Branco, sobre a Argentina, cuja

representação ficou a cargo do grande rival do chanceler brasileiro, Estanislao Zeballos,

formalizou definitivamente as fronteiras argentino-brasileiras. Para Candeas (2010), o

Brasil saiu satisfeito dessa longa série de disputas, praticamente confirmando toda

extensão herdada de Portugal; a Argentina, ao contrário, viu seu território

subdimensionado, por não ter sido tão vasto quanto poderia ser. O mesmo autor, ao

periodizar a história da relação bilateral argentino-brasileira, entende que a assinatura

do Tratado de Limites, que sucedeu a Questão de Palmas, pôs fim à fase de

instabilidade estrutural (1810-1898) que a caracterizava.

As fronteiras, portanto, estavam definidas. Mas o custo dessa definição foi uma

trajetória de disputas belicosas e geopolíticas, que vinham desde a colonização,

passando por sangrentas guerras de formação dos estados no século XIX e uma “paz

armada”, dotada de corrida armamentista e divergências diplomáticas, no século XX.

Somando-se as diferenças de idioma e de raízes culturais luso-espanholas, o resultado

é que, em meados do século XX, rivalidade e afastamento continuavam sendo o padrão

de relacionamento que prevalecia, tanto entre diplomatas, quanto na população em

geral (BETHELL, 2005).

A visão que o Brasil tinha de si mesmo como distante dos países de língua

espanhola ficou expressa no pensamento de Joaquim Nabuco, primeiro embaixador do

Brasil nos Estados Unidos: “Na América (quando não fosse por outra causa, pela

exceção da língua, que nos isola do resto da Ibero-América, como separa Portugal da

Espanha), não podemos hesitar entre os Estados Unidos e a América Espanhola”9

(NABUCO apud BETHELL, 2010, p. 303). Apenas após as grandes guerras mundiais é

que esse padrão de afastamento começaria a se modificar.

3. Reaproximação e integração regional

Após a Segunda Guerra Mundial, apesar do afastamento histórico do Brasil com

relação à Argentina e à América Latina como um todo, iniciou-se um incremento na

aproximação com os países vizinhos e da integração regional. Segundo Bethell (2009,

9 Partindo dessa premissa, Nabuco anunciava que preferia aderir ao pan-americanismo, promovido pelos Estados Unidos, em rechaço a qualquer aproximação preferencial com a outra América, a latina. (BETHELL, 2010).

p. 308), os estudos da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), órgão

fundado pelas Nações Unidas em 1948, foram fundamentais para que ocorresse esse

movimento. Em 1960, é criada a Associação Latino-americana de Integração Regional

– ALALC – que dá início a um longo processo integracionista.

Os primeiros passos da integração regional, contudo, não foram suficientes

para que se atingisse um padrão de cooperação entre Brasil e Argentina. Na

classificação de Candeas, a fase anterior, que vai de 1898 a 1961, denominada

instabilidade conjuntural e busca de cooperação, foi marcada por oscilações no

relacionamento. A chegada das ditaduras ao poder nos dois países, a partir de 1962,

tornou o cenário ainda pior: inaugurou-se a instabilidade conjuntural com rivalidade, que

durou até 1979, caracterizada pelo conflito envolvendo a construção da hidrelétrica de

Itaipu, com trocas de acusações e retaliações.

Esse cenário somente se modificou entre 1979 e 1987, quando se iniciou uma

efetiva aproximação com vista a aparar as arestas anteriores, definida por Candeas

(2006) como construção da estabilidade estrutural pela cooperação. Em um cenário de

esgotamento das ditaduras e pressões internacionais sobre elas, Brasil e Argentina

resolveram a questão de Itaipu e passaram a cooperar no setor nuclear. Finalmente, a

posição brasileira na Guerra das Malvinas, marcada pela discreta cooperação com a

Argentina, contribuiu para o reforço na confiança mútua e um lento processo de

construção de um padrão cooperativo (BANDEIRA, 2004).

A estabilidade estrutural ganhou mais fôlego a partir de 1986 e 87 quando,

respectivamente, os dois países assinaram o Programa de Integração e Cooperação

Econômica (PICE) e o Tratado de Cooperação. A partir de então, foram lançadas as

bases para que a estabilidade passasse da cooperação para integração: poucos anos

depois, foi lançado o Mercosul, com a adesão e Paraguai e Uruguai e, já no século XXI,

a integração regional avançou para uma abrangência sul-americana, com a adesão da

Venezuela ao Mercosul e a criação da União Sul-Americana de Nações – Unasul.

A ênfase dada aos processos de integração regional variou conforme a

conjuntura internacional e a orientação ideológica dos governos de cada período. Com

o fim da Guerra Fria, a tendência da nova ordem era uma orientação ao liberalismo

econômico, o que se refletia, segundo Saraiva (2012) em um Mercosul de ênfase

comercial, buscando gradual adesão aos regimes de liberalização multilateral do

comércio. O esgotamento dessa fase neoliberal, após uma série de crises econômicas

e sociais que marcaram diversos países na virada de século, deu origem a uma fase do

regionalismo na qual prometia-se uma ampliação da agenda para além da ênfase

comercial, incluindo na pauta temas como construção de infraestrutura10, integração

energética, cooperação em áreas sociais, de saúde, educação, cultural, meio-ambiente,

direitos dos povos originários11, dentre outros.

Dentro dessa variação e ampliação da agenda, estão envolvidos grandes temas

como comércio, infraestrutura e cooperação setorial diversificada. Cabe perguntar,

entretanto, qual é o espaço ocupado pela integração fronteiriça nesse processo. Ou

seja, se as instituições estão promovendo a pequena integração entre as regiões

limítrofes, aproveitando o potencial que a geografia nos lega, especialmente no caso da

região de Palmas, recorte espacial deste artigo.

4. As integração fronteiriça e as fronteiras culturais

A construção histórica da integração regional sul-americana passa

necessariamente pela formação de um sólido eixo argentino-brasileiro. Os dois maiores

países da região, em termos de território e economia, são o ponto de partida para a

configuração de qualquer projeto. O Mercosul, núcleo mais sólido da ligação do Brasil

com seu entorno, somente tem origem através da virada do padrão de rivalidade para

cooperação entre as duas nações.

Tanto no Mercosul, quanto no âmbito bilateral, existem iniciativas que caminham

nesse sentido. No bloco de integração regional, o Foro Consultivo de Municípios,

Estados Federados, Províncias e Departamentos do MERCOSUL (FCCR), consiste em

uma iniciativa permanente de cooperação na qual consta, dentre seus eixos de atuação,

a cooperação transfronteiriça, através da criação de um Grupo de Trabalho de

Integração da Fronteira (GTIF) e da realização de seminários sobre o tema.

No âmbito bilateral, a integração fronteiriça é colocada como prioridade pelo

Ministério das Relações Exteriores Brasileiro. Segundo seu site:

A política de integração fronteiriça constitui dimensão essencial da agenda de cooperação bilateral. A Comissão de Cooperação e Desenvolvimento Fronteiriço (CODEFRO), instalada em 2011, é a mais alta instância bilateral de deliberação de políticas binacionais para a fronteira e para encaminhamento das demandas suscitadas no âmbito dos Comitês de Integração Fronteiriça Brasil – Argentina, que se reúnem anualmente nas localidades fronteiriças dos dois países.

10 A criação da Iniciativa para a Integração da Infraestrutural Regional Sul-Americana (IIRSA), no ano 2000, é o que melhor representa esse passo. 11 O Tratado Constitutivo da União de Nações Sul-Americanas contém previsão de cooperação nesses e em outros temas, criando uma divisão da instituição em diversos conselhos ministeriais, a saber: Energia; Saúde; Defesa; Infraestrutura e Planejamento; Desenvolvimento Social; Problema Mundial das Drogas; Educação; Cultura; Ciência, Tecnologia e Inovação; Economia e Finanças; Segurança Cidadã, Justiça e Coordenação de Ações contra a Delinquência Organizada Transnacional; e Conselho Eleitoral.

Brasil e Argentina, segundo Carneiro Filho (2016), possuem uma série de

acordos bilaterais voltados às regiões de fronteira: Acordo sobre Localidades

Fronteiriças Vinculadas – ALFV, que prevê a criação da Carteira Vicinal Fronteiriça;

criação da UNILA – Universidade Federal da Integração Latino-Americana – e do PEIBF

– Projeto Escola Intercultural Bilíngue de Fronteira; Sistema Integrado de Saúde das

Fronteiras – SIS Fronteiras; Projeto Iguasu/Águas Grandes, que prevê a construção de

um parque na tríplice fronteira Brasil-Argentina-Paraguai e de um anel viário conectando

as três cidades gêmeas – Foz do Iguaçu, Puerto Iguazú e Ciudad del Este.

Não é apenas no âmbito nacional que existem iniciativas de cooperação

transfronteiriça: os três Estados do Sul do Brasil possuem, segundo Carneiro Filho

(2016, p. 48), núcleos específicos, nas suas estruturas governamentais, para tratar do

tema. No caso do Estado de Santa Catarina, foi criado, em 2011, o Núcleo Estadual de

Integração da Faixa de Fronteira de Santa Catarina (NFSC), que deu origem ao Plano

de Desenvolvimento e Integração Fronteiriço de Santa Catarina (PDIF/SC), no ano

seguinte. A iniciativa busca promover o desenvolvimento da região de fronteira com a

Argentina, atendendo áreas de educação, saúde, infraestrutura, recursos financeiros e

humanos e turismo. Encontros periódicos, envolvendo representantes das Províncias

de Misiones, têm sido realizados pelo Núcleo.

Uma interessante iniciativa encontra-se em nível municipal:

em 2009, surgiu o Consórcio Intermunicipal da Fronteira - CIF, constituído pelos

municípios de Barracão – PR, Bom Jesus do Sul – PR, Dionísio Cerqueira – SC e

Bernardo de Irigoyen, da província de Misiones. Com apoio do SEBRAE, foi

desenvolvido “[...] o Programa LIDER para o Desenvolvimento Regional, reunindo os

setores público, privado e terceiro setor, de 39 municípios da região de fronteira Brasil /

Argentina: Sudoeste do Paraná, Extremo Oeste de Santa Catarina e Extremo Leste de

Missiones”. (CIF). A ênfase do consórcio está na promoção de educação, turismo,

agroecologia e produtos locais.

Apesar dessas iniciativas lançarem o olhar para as necessidades locais, as

decisões de integração regional tomadas no nível macro, que partem de Brasília e

Buenos Aires, não necessariamente prestam a devida atenção na realidade da fronteira.

Carneiro Filho (2016) exemplifica: as normativas comerciais do Mercosul dificultaram o

chamado “comércio-formiga” entre as cidades de São Borja e Santo Tomé e Uruguaiana

e Paso de los Libres, dificultando a atividade de milhares de pessoas que ganhavam a

vida nessa prática. Outro problema também está na fronteira gaúcha, entre as

localidades de Porto Mauá e Alba Pose: ambas terão parte de seus territórios

submersos pela represa de Panambi, o que tem gerado protestos e insatisfação popular

que pouco repercutem nos tomadores de decisão dos governos centrais. Mais um

exemplo trazido pelo autor: na carta de projetos da Iniciativa para a Integração de

Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), consta uma ponte para caminhões a ser

construída nas proximidades do Marco das Três Fronteiras, em Foz do Iguaçu. Os

danos que tal obra causariam ao parque motivou a Fundação Iguasu/Águas Grandes a

impetrar ação judicial contra o Estado brasileiro, impedindo a realização da obra. Em

síntese, Carneiro Filho (2016, p. 55) conclui:

[...] muitos dos programas para a fronteira recebem críticas freqüentes por terem sido desenvolvidos e executados sem contar com a participação das populações fronteiriças residentes nas áreas onde os mesmos seriam aplicados. Essa situação provavelmente foi uma das razões que motivaram a recente criação dos Núcleos de Fronteira nos onze estados situados no limite internacional do Brasil.

Apesar dos projetos de integração, com todas suas conquistas e percalços, a

ideia que carregamos de fronteira costuma significar afastamento, diferença e

separação. Conforme Souza (2014, p. 1), “A fronteira se constrói a partir da diferença,

se molda rente à alteridade e precisa dela para determinar-se. A fronteira, então,

denuncia as tensões entre dois espaços: o dentro e o fora; o Eu e o Outro”. O histórico

das relações Brasil-Argentina, forjado a partir de um choque de projetos imperiais, que

desencadearam uma série de guerras de formação do Estado, seguidas por disputas

por hegemonia regional e proeminência diplomática, militar e comercial entre os dois

países, reforçou o aspecto de separação e realce das diferenças.

Nos tempos atuais, não é demais recordar que a grande imprensa, na maioria

das vezes pautada pelas grandes agências midiáticas do eixo Nova York-Londres,

ignora o que se passa do outro lado da fronteira e, quando muito, estereotipa imagens

e visões sobre os países vizinhos. Isso sem falar nas transmissões desportivas, que

constroem e alimento uma rivalidade que, em diversos casos, extrapola o âmbito

esportivo e é transportada para o dia-a-dia.

Apesar dessa visão tradicional, a fronteira possui o potencial inverso: “simboliza,

ao mesmo tempo, a separação e a possibilidade de aliança, uma união, uma

reconciliação. Essa possibilidade se realiza se a pessoa que chegar for acolhida no

limiar da porta e introduzida no interior, e desaparece se ela ficar apenas no limiar e

ninguém vier recebê-la” (CHEVALIER apud SOUZA, 2014, p. 485). A possibilidade do

acolhimento e da interação nos leva a superar a separação westfaliana entre

nacionalismos estanques, que distanciam, e construir o novo, que aproxima. Trata-se

da criação de uma síntese, do surgimento de uma terceira coisa, que consiste em uma

cultura fronteiriça própria, com sua própria dinâmica e simbolismo, marcada pelo

encontro de mundos. Pasavento (2002, p. 36 e 37), afirma que “fronteiras culturais

remetem à vivência, às sociedades, às formas de pensar intercambiáveis, aos ethos,

valores, significados contidos nas coisas, palavras, gestos, ritos, comportamentos e

ideias”. É a partir desse intercâmbio e desse fluxo contínuo de elementos que ela define

o conceito de fronteira cultural:

Como realidade transcendente, a fronteira é um limite sem limites, que aponta para um além. É conceito impregnado de mobilidade, princípios este tão caro à história. Se a fronteira cultural é transito e passagem, que ultrapassa os próprios limites que fixa, ela proporciona o surgimento de algo novo e diferente, possibilitado pela situação exemplar do contato, da mistura, da troca, do hibridismo, da mestiçagem cultural e étnica.

A abordagem neo-funcionalista, criada na Europa por Ernest Hass, já falava na

importância de intercâmbios e fluxos contínuos através das fronteiras como fomento da

integração regional. Segundo essa abordagem, quanto mais atores – estatais ou não –

estiverem envolvidos no processo, mais o chamado efeito spill over12 poderá ocorrer,

resultando em aprofundamento institucional da integração por parte dos Estados.

“Afinal”, escreve Schmitter (2003, p. 3), “seus cidadãos passarão a transferir mais e mais

das suas expectativas para a região e satisfazendo-as eles irão aumentar seu desejo

de que a integração social e econômica transborde para integração política”13.

Percebe-se que existem muitas iniciativas nos processos de integração regional,

como dentro do Mercosul e da Unasul, promovendo integração fronteiriça. O mesmo se

dá através de iniciativas nacionais, regionais e locais para fomentar os fluxos

transfronteiriços. Embora todas elas contribuam para o aprofundamento da construção

de fronteiras culturais, percebe-se que há problemas na forma com que muitos projetos

de integração regional são pensados. O maior deles está na centralização de decisões

nas chancelarias e centros nacionais de poder que, afastados da realidade fronteiriça,

nem sempre a veem como núcleo de integração regional. O segundo ponto está na

insuficiência das iniciativas existentes, que não exploram devidamente o potencial de

integração existente.

A aproximação entre as pessoas dos dois lados da fronteira, construindo um

terceiro lugar marcado mescla e interação, exige que a ideia de fronteiras culturais seja

incorporada enquanto paradigma dos projetos de integração14. Em outras palavras, é

12 Efeito propagação, ou seja, quanto mais integração, mais tenderia a haver demanda por integração. 13 Tradução feita pelo autor deste trabalho. 14 A integração região deve ser pensada ao estilo buttom-up, ao invés de top-down.

preciso fomentar as instituições de integração regional desde a sua base primeira, que

é a fronteiriça.

Considerações finais

Se a história da relação argentino-brasileira, como é típico na concepção

tradicional de fronteira, foi construída sob o signo da diferença e do afastamento, é

possível explorar o outro lado da moeda e transformar simbolicamente linhas divisórias

em fronteiras culturais. Para isso, os dois países já contam com um histórico recente de

aproximação, feito nas últimas décadas, além de instituições de integração regional,

bem como iniciativas que envolvem todos os entes federativos na promoção de

integração fronteiriça. Mas, dado o potencial existente, é possível fazer muito mais para

a construção de uma fronteira cultural, o que poderá resultar em um incentivo ao

alargamento institucional da integração regional.

Neste trabalho, escolheu-se como foco para o aprofundamento da integração

fronteiriça, na condição de elo perdido da integração regional, a região de Palmas ou

das Missões. Embora não diminua o potencial integrativo de outras áreas, algumas

particularidades dessa zona foram consideradas para fazer tal recorte e atribuir-lhe tal

status. A região de Palmas, oriunda da disputa entre Brasil e Argentina na Questão de

Palmas, oferece condições históricas, simbólicas e geográficas peculiares, que lhe

permitem exercer um papel importante na integração fronteiriça e na construção de

fronteiras culturais.

Históricas, porque a questão arbitral representou uma vidada, no final no século

XIX, na relação entre os dois países; simbólica, pois foi a única das controvérsias

resolvidas pacificamente, ao contrário das disputadas anteriores envolvendo Uruguai e

Paraguai; geográfica, porque se trata da única zona de fronteira seca e, quando definida

por rios, de pouca largura e fácil transposição. Ela oferece, portanto, condições no

mínimo promissoras para se pôr em prática a construção de fronteiras culturais.

Atribui-se ao geógrafo francês Vidal de la Blache a ideia de que, enquanto a

natureza propõe, o homem dispõe. Cabe-nos, então, dispor sobre o destino que

queremos dar às fronteiras da região de Palmas, bem como a todas as demais, e às

próprias prioridades dos processos de integração regional.

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