ABRAMOVAY, Ricardo. Conselhos Além Dos Limites

CONSELHOS ALM DOS L IMITES

ESTUDOS AVANADOS 15 (43), 2001 121

PROFUSO DE conselhos gestores a mais importante inovao institucio-nal das polticas pblicas no Brasil democrtico (1). No h estudo sobreo tema que no enfatize a precariedade da participao social nestas novas

organizaes e sua to freqente submisso a poderes locais dominantes. Mas praticamente unnime o reconhecimento do potencial de transformao polticaque os conselhos encerram (2). Se eles tendem muitas vezes a reproduzir um am-biente social avesso ampla discusso dos assuntos pblicos, no menos certoque sua simples existncia abre caminho para a entrada na vida dos indivduos edos grupos organizados de temas at ento ausentes. A alocao de recursos go-vernamentais por parte de representaes que extrapolam o crculo da polticaprofissional no tem por si s o condo de alterar o cotidiano de qualquer orga-nizao ou localidade: os conselheiros podem ser mal informados, pouco re-presentativos, indicados pelos que controlam a vida social da organizao oulocalidade em questo, mal preparados para o exerccio de suas funes ou, o queparece to freqente, uma mistura de cada um destes elementos. Mas o simplesfato de existirem conselhos abre o caminho para que se amplie o crculo socialem que se operam as discusses sobre o uso dos recursos pblicos. Segundoinformaes do Perfil dos municpios brasileiros (IBGE, 2001), existiam, em 1999,quase 27 mil conselhos, numa mdia de 4,9 por municpio; 99% dos municpiosbrasileiros tm conselhos de sade, 91% de educao e de assistncia e ao sociale 71% de crianas e adolescentes.

Apesar da existncia de Conselhos de Desenvolvimento Rural em mais deum quinto dos municpios brasileiros, eles so muito recentes, o que explica ainexistncia de estudos sistemticos de carter nacional a seu respeito. No Perfildos municpios brasileiros no so citados uma s vez e se incluem, provavelmente,na categoria de outros presentes em 52% dos municpios brasileiros (IBGE, 2001).Mas algumas informaes fragmentrias e estudos pioneiros como o recentementedivulgado pelo Consrcio EMATER/PR-DESER (Ipardes, 2001), permitem quese avancem hipteses teis para a formulao de propostas.

A esmagadora maioria dos conselhos de desenvolvimento rural formou-seno Brasil a partir de 1997 como condio para que os municpios recebessemrecursos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)em sua linha de infra-estrutura e servios. unnime, na literatura a respeito,a constatao de que o PRONAF correspondeu a uma virada significativa nas polticaspblicas voltadas ao meio rural no Brasil (Abramovay & Veiga, 1999; Silva, 1999;Ministrio do Trabalho, 1999; Belik, 2000). O PRONAF responde a um con-

Conselhos alm dos limitesRICARDO ABRAMOVAY

A

R ICARDO ABRAMOVAY

ESTUDOS AVANADOS 15 (43), 2001122

junto de reivindicaes dos movimentos sociais e obrigou, em muitas locali-dades(na maior parte das vezes de maneira conflituosa e ambgua), que os bancosabrissem suas portas a segmentos sociais que deles estavam, at ento, muitodistantes. Apesar de os graves problemas que a intermediao bancria representaat hoje (Dias e Abramovay, 2000; Bittencourt & Abramovay, 2001), o fato que as reivindicaes da agricultura familiar se incorporaram pauta de algumasdas mais importantes agncias governamentais. O resultado foi no s uma am-pliao significativa da massa de tomadores de emprstimos, mas a extenso dosfinanciamentos por fora da presso organizada a segmentos sociais inicial-mente excludos do sistema.

Apesar destes inegveis avanos, os cinco anos de funcionamento do PRONAFparecem ter aprofundado a distncia entre as duas linhas bsicas que o compem:os benefcios derivados do PRONAF infra-estrutura no parecem integrar-seorganicamente s iniciativas dos agricultores que tiveram acesso ao crdito. Noh dvida de que o simples fato de recursos federais destinados a um municpiopassarem pela mediao de um conselho formado por representantes da sociedadelocal j constitui uma inovao organizacional significativa. Mas para que estaconquista marque um fortalecimento da sociedade civil, necessrio que ela setraduza em real aumento da capacidade de gerao de renda e da confiana dasociedade em suas possibilidades de desenvolvimento. E aqui encontra-se umimportante ponto de estrangulamento do PRONAF: sem uma extensa e capilarizadarede de conselhos voltada mobilizao das foras vivas que compem o meiorural brasileiro, o PRONAF condena-se a ser pouco mais que um programa decrdito. Tanto os movimentos sociais que lutaram por sua criao como os tcnicosque o animam at hoje sabem que a passagem do acesso ao crdito para umprograma de desenvolvimento depende da ao organizada dos conselhos. Amisso fundamental dos conselhos descobrir os potenciais de desenvolvimentoque os mecanismos convencionais de mercado so incapazes de revelar, sobretudoem regies menos favorecidas. O problema que, na maior parte das vezes, aforma de criao destes conselhos, seus modos de funcionamento e o alcance desuas aes, ao que tudo indica, no estimulam o preenchimento das funesbsicas para as quais foram organizados.

Neste trabalho sustentam-se duas idias centrais. A primeira que os crit-rios a partir dos quais so escolhidos os municpios beneficiados com recursos doPRONAF infra-estrutura e servios favorecem a burocratizao dos conselhos etendem a fazer deles pouco mais que um instrumento pelo qual o poder localrecebe recursos federais com a superviso (e isso, por si s, num pas como oBrasil j no pouco) de representantes da sociedade civil local. A segunda quetanto as representaes sociais quanto o corpo tcnico envolvidos na construodos conselhos esto mal preparados para enfrentar o desafio dos processos dedesenvolvimento no meio rural.



A mudana deste cenrio exige duas modificaes bsicas na sistemticaatual de trabalho. Em primeiro lugar, que os Planos de Desenvolvimento Ruralno sejam concebidos na esfera estrita de um municpio mas insiram-se numhorizonte estratgico de carter regional. Alm disso, fundamental que a escolhados municpios beneficiados com recursos pblicos tenha por base no apenascritrios quantitativos em que se privilegiam as localidades menores e mais pobres,mas tambm critrios qualitativos nos quais a consistncia dos projetos e seucarter inovador sejam fortemente estimulados.

Divide-se o trabalho em trs partes, alm desta introduo: na primeira soexpostos alguns dos principais limites que caracterizam o funcionamento dosconselhos e sugeridos alguns caminhos para sua superao; na segunda mostradoque o municpio uma unidade muito restrita para o exerccio da misso dosconselhos; na terceira apontado que os conselhos voltam-se, na maior parte dasvezes, a um tmido (embora no-irrelevante) conjunto de iniciativas parciais efragmentrias que dificilmente se integra a um processo que pode ser consideradode desenvolvimento rural. Finalizando, apresenta-se algumas concluses epropostas.

Conselhos e falhas de transferncia institucionalOs poucos estudos sobre os Conselhos Municipais de Desenvolvimento

Rural apontam sistematicamente alguns problemas bsicos que no aparecem,evidentemente, em todos os municpios, mas que so suficientemente recorrentespara merecer uma reflexo mais aprofundada. Vejamos alguns deles.

Os conselhos so formados estritamente como contrapartida exigncialegal para a obteno de recursos pblicos por parte dos municpios e noexpressam uma dinmica local significativa. Um dos mais claros indciosdeste fenmeno que no estado do Paran em que pese a fora histricada agricultura familiar nada menos que 75% dos conselhos foram criadosaps o decreto de 1997 que regulamentou o PRONAF infra-estrutura e servios(Ipardes, 2001). Segundo informaes de tcnicos do Ministrio do Desen-volvimento Agrrio, parte muito significativa dos Conselhos rene-se apenaspara elaborar o Plano de Trabalho, por convocao da Prefeitura ou daextenso rural. O trabalho de Cruz (2000: 75) mostra que este no umtrao exclusivo dos Conselhos de Desenvolvimento Rural: apenas 2% dosConselhos Municipais de Assistncia Social no Estado de So Paulo soanteriores Lei Orgnica da Assistncia Social (1994), embora os Conselhossejam concebidos como instrumento de participao popular.

Trata-se a de um claro exemplo do que se pode chamar de falha de transfe-rncia institucional (Greif, 2001): em tese a atribuio de poder aos conse-lhos e, no seu interior, a obrigatoriedade legal da presena dos agricultoresdeveriam assegurar a participao das foras locais. De fato, o formato

R ICARDO ABRAMOVAY


organizacional dos conselhos est totalmente voltado a este objetivo. Naverdade, no existe grande dificuldade em se transferir, do governo federalpara o plano local, regras formais, estruturas administrativas e algunsprocedimentos burocrticos. O problema que no se transferem, numpasse de mgica, valores, comportamentos, coeso social e sobretudo aconfiana entre os indivduos que os estimulem a tomar em conjuntoiniciativas inovadoras. Isso significa que o risco de existir apenas comoformalidade necessria obteno de recursos pblicos inerente ao prprioprocesso de descentralizao, contra o qual no existe uma proteoadministrativa genrica.

A participao da comunidade nas reunies do Conselho muito minoritria.Dos 20 casos estudados pelo consrcio EMATER/DESER no Paran (Ipar-des, 2001), em apenas cinco participavam representantes de associaes deprodutores no-integrantes diretos do conselho: isso apesar do carterexplicitamente pblico das reunies. O maior desafio na construo deconselhos no est na capacidade de reunir um grupo composto porrepresentantes dos poderes pblicos locais e de representantes de agricultores.A questo saber se o conselho tem a capacidade de representar mudanano ambiente institucional (North, 1990-1994) existente numa certa re-gio. Neste sentido, talvez no seja intil estabelecer a diferena entre orga-nizao e instituio. A organizao rene indivduos para atingir certosobjetivos. A instituio so as regras do jogo, as normas, os valores, os c-digos de comunicao que permitem aos indivduos e aos grupos levaremadiante aes em comum a partir de certos significados e certos cdigosmentais partilhados (Denzau & North, 1994). O bar da esquina uma or-ganizao: o McDonalds uma instituio. A alimentao ali servidasimboliza um certo modo de vida. O dinheiro, por exemplo, uma insti-tuio, mesmo no sendo uma organizao.

O mais importante trabalho do prmio Nobel de Economia Douglass North(1990-1994) tem como um de seus objetivos centrais estudar os processosde mudana institucional. O papel das organizaes, neste sentido, duploe em certa medida contraditrio. Por um lado, as organizaes refletemo ambiente institucional j existente. Da mesma forma que ocorre com asatividades esportivas, as organizaes tendem a adotar regras do jogo existen-tes e atuar segundo as habilidades e as capacidades dos jogadores. Os atoressociais aprendem fazendo: aprender fazendo, nas organizaes, como otermo o sugere, significa que uma organizao adquire capacidades de coor-denao e desenvolve rotinas que trabalham como conseqncia da interaorepetida (North, 1990-1994: 74). Esta coordenao no responde a ummecanismo de tipo automtico, como o do mercado perfeito: ela semprelocalizada, especfica, histrica e determinada. E exatamente por isso quecada instituio desenvolve nos indivduos e nos grupos sociais um certotipo de habilidade. As necessrias para um ambiente no qual impera a



escravido no so as mesmas para uma situao de democracia e trabalholivre, por exemplo. Em outras palavras, as organizaes mas este apenasum lado da histria so permanentemente travadas por uma espcie deinrcia que as empurra a reproduzir as regras do jogo j existentes.

O outro lado da histria que so justamente as organizaes que respon-dem pela mudana no ambiente institucional. As organizaes so entida-des dotadas de um propsito designado por seus criadores para maximizarriqueza, renda ou outros objetivos definidos pelas oportunidades oferecidaspela estrutura institucional da sociedade (North, 1990-1994: 73). E aoperseguir estes propsitos, as organizaes podem alterar, mas sempregradualmente, esta estrutura institucional. O mais importante o tipo deconhecimento e de habilidade dos atores sociais que compem a organizao.Este conhecimento , em parte, adquirido na prtica e, em parte, transmitidomais ou menos formalmente. O tipo de conhecimento, habilidades eaprendizagem que os membros de uma organizao adquirem vai refletir acompensao os incentivos incorporada s restries institucionais(North, 1990-1994: 74): um conselho pode reforar o sinal de que a sobre-vivncia depende da sujeio clientelista aos poderosos. Mas ele pode ser aocasio de criar novas prticas que valorizem a participao, o controle so-cial e o uso planejado dos recursos. O pressuposto bsico para que uma or-ganizao adote prticas inovadoras que haja, no contexto em que atua,outras organizaes voltadas a novos conhecimentos e habilidades capazesde representar um contrapeso s formas convencionais de dominao. E claro que este processo no se desenvolve, como bem assinala North, semcontrariar frontalmente os interesses de certos grupos sociais.

Para que o conselho represente um avano com relao ao monoplio douso dos recursos pblicos por parte dos polticos profissionais, fundamentalento que ele se abra mais ampla participao pblica. claro que, muitasvezes, as pessoas no se interessam e no participam mesmo quando convi-dadas (veja box 1). Participar de reunies pblicas representa um custo paraos indivduos, um investimento de tempo que s ser realizado se eles tiveremuma expectativa verossmil de retorno: no necessariamente de um retornoimediato em dinheiro, mas de uma compensao no prprio reforo dos laossociais, na ampliao da capacidade de contar com a ajuda, com as idias e acolaborao dos outros. Um conselho que se abre a formas variadas de par-ticipao pblica em suas reunies, garantindo no s ampla difuso da pau-ta, mas estimulando que os temas a serem tratados sejam previamente dis-cutidos pela populao em seus locais de moradia e em suas organizaes infor-mais (linhas, capelas, bairros, comunidades) contribui de forma decisiva paraalterar as regras do jogo e fazer das organizaes fonte de mudana social.

Um conselho de desenvolvimento deveria ter por norma evitar que apesarda necessidade de regras formais o seu funcionamento fosse encarado pelapopulao como o das instncias polticas convencionais. Ele deveria ser

R ICARDO ABRAMOVAY


um local convidativo aos jovens, s mulheres, aos produtores de cultura,queles que se preocupam no s com a agricultura, mas com o conjuntoda vida social no meio rural. inquietante, por exemplo, a baixssima parti-cipao de jovens e mulheres nos Conselhos, como mostram os dados doconsrcio EMATER/DESER. Dos 279 entrevistados pelo consrcio, ape-nas nove tm at 27 anos (Ipardes, 2001: 19). Em termos nacionais a parti-cipao dos jovens maior que mo Estado do Paran, reflexo provvel domaior envelhecimento da populao rural do sul do pas. Levantamento daAssocene (2001) junto a conselheiros presentes aos cursos de formaopromovido pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio mostra que 22%dos participantes tinham menos de 30 anos. O estudo tambm mostra que80% dos conselheiros so do sexo masculino. Com muita freqncia os extensionistas e os prprios dirigentes sindicaisqueixam-se da falta de inte-resse dos agricultores em iniciativas organiza-das. claro que se as reunies do conselho forem pouco mais que um jogode cartas marcadas para tomar decises sobre cujo resultado ningum temdvida, a participao ser pre-cria. Sempre que estas reunies forem umaocasio de refletir criticamente sobre a situao em que se vive, sempre queelas reforarem o sentimento de pertencer a um conjunto, a um territrioque faz dos cidados os constru-tores de um projeto coletivo, sempre queresultarem na chance de se ampliar o crculo social por vezes to limitado aoqual se restringem as relaes humanas no meio rural, elas contaro com apresena crescente das foras vivas da sociedade local. Os conselhos so aocasio de concretizar o princpio segundo o qual os projetos moldam osterritrios (Kayser, 1990).

Metade dos presidentes dos conselhos estudados pelo consrcio EMATER/DESER, no Paran eram os prprios secretrios da Agricultura. Incluem-sea os trs casos nos quais o regimento determina que o conselho seja presididopelo secretrio da Agricultura. Dos 20 casos analisados pelo consrcioEMATER/DESER, apenas em seis deles a presidncia do conselho pertenceaos agricultores (Ipardes, 2001: 10-11). O secretrio do conselho o tcnicoda EMATER em 15 dos 20 casos examinados. A situao muito prxima encontrada por Mussoi, em Santa Catarina, onde 60% dos presidentes deconselho so representantes diretos da prefeitura municipal (apud Comas-setto, 2000). Dos 10 conselhos estudados no Rio Grande do Sul por Delevati& Ges (1998), seis eram presididos pelo secretrio de agricultura e umpor um funcionrio da secretaria. Num levantamento recente feito pelaEMATER/RS no conjunto do estado, 57% dos conselhos so presididospelos secretrios de agricultura. Claro que se trata de uma tendncia naturalem virtude da competncia tcnica dos extensionistas e representantes daprefeitura em responder s exigncias burocrticas de funcionamento daorganizao. Mas uma das funes mais importantes de um conselho est



na formao de novas capacidades administrativas e na atribuio explcitade poder queles que no fazem parte do corpo poltico eleito ou da admi-nistrao pblica profissionalizada.

Box 1 reunio demais !

Um dos mais srios problemas detectados pelo professor Srgio Schneider, daUniversidade Federal do Rio Grande do Sul, durante o processo de capacitaodos conselheiros de desenvolvimento rural levado adiante por iniciativa doMinistrio do Desenvolvimento Agrrio foi o excesso de reunies e o acmulo defunes representativas sobre os mesmos indivduos. A observao de SrgioSchneider (2001), em texto que no tem ambio analtica rigorosa, mas apenasrelata rapidamente suas impresses de viagem, refora o problema aqui apontado:Em muitos casos, um mesmo representante, em geral funcionrio indicado peloprefeito, participa de vrios Conselhos Municipais. Quando h regras impeditivasdo acmulo da representao, o problema passa a ser o de localizar interessadospara ocupar as vagas disponveis. Neste sentido, o que surpreendeu na realizaodesta capacitao que, ao contrrio do que se imaginava, o principal problemano falta de espao para a participao popular mas, paradoxalmente, encontra-ram-se muitas situaes em que a queixa era justamente o contrrio; ou seja, quea dificuldade que havia no municpio era a de encontrar pblico disponvel paraparticipar destas mltiplas atividades. A afirmao corriqueira que se escutou variadasvezes foi de que: professor, mas tem reunio demais, e ns no podemos participarem todas. Nos municpios rurais onde a base da economia a agricultura esta si-tuao se agrava em funo das distncias serem maiores e pelo fato de que esteexcesso de reunies acaba subtraindo um tempo que para o agricultor significareduo da carga horria em que permanece trabalhando na terra. A lio a extrairdas diferentes situaes presenciadas parece ser a de que a simples criao, porfora de legislao ou mesmo do pr-requisito para o acesso aos fundos pblicos,dos espaos que estimulam a participao poltica no implica, inexoravelmente,que destes regramentos emergem formas mais eficazes de controle social das esferaspblicas.

Dos 5.506 municpios brasileiros, apenas 20 no tinham nenhum conselho e33 um nico frum desta natureza. Existem 4,3 conselhos em mdia nos munic-pios com populao at cinco mil habitantes. Em mais de um tero destes peque-nos municpios, a mdia vai alm de cinco conselhos (IBGE, 2001). Trabalhorecente do IBAM (Noronha, 2000: 85) examinou o funcionamento de municpiosconhe-cidos pela alta participao popular nos conselhos. No pequeno municpiode Dionsio Cerqueira (SC) era freqente a participao das mesmas pessoas emvrios dos nada menos que 11 conselhos existentes.

Dos 20 conselhos examinados pelo consrcio EMATER/DESER, 13 tmcarter consultivo e apenas quatro so deliberativos. Na esmagadora maio-

R ICARDO ABRAMOVAY


ria dos casos, a pauta das reunies no distribuda previamente, o que,por si s, limita de maneira considervel a representatividade dos agriculto-res presentes s reunies. No de estranhar ento que o Plano Municipalde Desenvolvimento Rural acabe sendo elaborado pelo corpo tcnico par-ticipante, com precria participao dos agricultores (Ipardes, 2001: 25).

Existe uma esperada deficincia de formao tcnica e poltica dos conse-lheiros, que os cursos de capacitao oferecidos pelo governo desde 1998devem ajudar a reduzir. A maior parte do treinamento dos conselheirosvem sendo levada adiante por pesquisadores universitrios e ONGs com-prometidos com a importncia da participao social no interior dos con-selhos. Se isso por si s no garantia de transformao das condutas dosconselheiros, representa ao menos a chance de ampliao do crculo socialem que se movem e a introduo em suas representaes mentais de con-ceitos e valores que no pertenciam necessariamente ao seu ambiente deorigem: que isso ocorra no quadro de uma capacitao voltada explici-tamente para a reflexo pode ter um papel no desprezvel nas prticasdos indivduos e no prprio funcionamento dos conselhos. Esta participa-o da universidade, dos professores dos colgios agrcolas, das ONGs navida cotidiana dos conselhos no pode ser espordica: planejar e executar oplane-jamento do destino de uma regio no um atributo natural dosindivduos. Para que possam exerc-lo ao mesmo tempo com sentido dejustia e competncia (3) fundamental que contem com assessoria per-manente, capaz de estimular a reflexo crtica, a monitoria administrativa esobretudo os processos de avaliao quanto aos resultados das atividades.Um conselho de desenvolvimento lida com recursos e mais importante com uma agre- gao de esforos sociais que no podem ser abandonados rotina da admi-nistrao puramente burocrtica. Uma empresa privadaque contasse com tais recursos teria a preocupao permanente de aplic-los de maneira criativa e inovadora. Ocorrre que as funes de um conse-lho no podem por definio ser atribudas a uma empresa privada. Issono deveria impedir, entretanto, que o conselho se dotasse dos meios tc-nicos de valorizar o di-nheiro e sobretudo a organizao social a cujamobilizao ele se destina. O conselho deve tornar-se um meio de colocara inteligncia e as aptides tcnicas locais a servio da construo de umprojeto de desenvolvimento territorial (Abramovay, 2000) que consiste,basicamente, na coordenao voluntria e planejada dos esforos e das ca-pacidades das foras vivas de uma determinada regio.

As excees ao conjunto desses limites so suficientemente importantespara que no se possa considerar que a pouca representatividade e a burocratizaosejam inerentes prpria idia de conselhos. Estudo recente levado adiante emSanta Catarina mostra que os conselhos so encarados freqentemente pelo pre-feito como um novo foco de poder no interior do municpio (Comassetto, 2000).Em outras palavras, a capacidade de controle do prefeito sobre o conselho est



longe de ser absoluta. O estudo de Delevati & Ges (1998) no Rio Grande doSul cita casos expressivos em que a prpria prefeitura estimula a autonomia e ainiciativa dos conselhos e onde sua direo no recai sobre o corpo tcnico daadministrao municipal nem da EMATER. Dos dez municpios por eles examina-dos em 1998, mais da metade respeitava um calendrio de reunies regulares.No levantamento mais recente feito pela EMATER destacam-se duas informa-es importantes. Existem conselhos de desenvolvimento rural em quase todosos municpios do estado (em 97% deles) e no apenas nos 56 escolhidos para oPRONAF infra-estrutura e servios. Alm disso, apenas 22% dos conselhos serene esporadicamente: 18% deles declararam fazer reunies quinzenais, 24%mensais e 32% trimestrais.

Portanto, no so poucos os casos em que os conselhos no so criadosestritamente em virtude dos planos municipais de desenvolvimento rural. Nosestados da regio Sul, os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural foram,muitas vezes, os sucedneos da aplicao muito precria, verdade do preceitoda Constituio de 1988 que previa a formao de conselhos de agricultura. Aindaque esta orientao administrativa no tenha recebido a contrapartida de umaclara definio de recursos e funes (o que seria uma poltica agrcola municipal),muitos municpios no Sul do pas criaram secretarias de agricultura, fundosrotativos e mecanismos de aplicao de recursos para levar adiante trabalhos deinteresse pblico nos quais os atuais conselhos de desenvolvimento em grandeparte se apoiam. Apesar das crticas que dirige ao funcionamento do PRONAFem So Paulo, Lima (2001) reconhece evidncias de participao dos agricultoresna elaborao dos Planos Municipais de Desenvolvimento Rural. No Paran oconsrcio EMATER/DESER (Ipardes, 2001: 5) tambm constatou o interessedas associaes locais em garantir sua participao no Conselho, o que um forteindicador de sua importncia. Por mais limitada que seja a participao popularnos conselhos, a exigncia legal de ao menos 50% de agricultores entre seus mem-bros estimula o reconhecimento pblico de organizaes que muitas vezes ficavam margem das negociaes polticas locais.

So expressivos embora francamente minoritrios os exemplos em queos conselhos tiveram papel decisivo nos processos de desenvolvimento (4): umdos mais conhecidos o de Chopinzinho no Sudoeste do Paran. O sucessodesta experincia local explica-se no s pela inteno explcita do corpo tcnicolocal e da prefeitura em estimular a mais ampla participao dos agricultores nasdecises dos conselhos e em buscar formas no-convencionais de gerao derenda, mas tambm pela prpria histria da regio em que se insere. A experinciade Chopinzinho certamente um dos resultados dos trabalhos que h mais de30 anos as Comunidades Eclesiais de Base souberam desenvolver na regio e queestimularam a reflexo crtica por parte de grande nmero de agricultores, cujosfilhos hoje ocupam lugar de destaque em organizaes no-governamentais, nas

R ICARDO ABRAMOVAY


novas cooperativas de crdito, em algumas administraes municipais e no corpotcnico dos que assessoram o prprio Frum de Desenvolvimento Sustentveldo Sudoeste Paranaense.

bem verdade que o mtodo de composio do conselho embute um per-manente risco de burocratizao: no Paran, 55% dos conselhos no especificaramo tempo de mandato de seus participantes. Apesar disso, os conselhos freqente-mente permitem expresso pblica de uma organizao difusa e capilar de pe-quenas associaes locais, grupos de agricultores mais ou menos formalizadosvoltados venda de produtos, ao uso de equipamentos em comum, formas deagregao social na maior parte das vezes pouco conhecida e pouco documentada.Talvez o mais importante desafio histrico dos conselhos de desenvolvimentorural esteja na valorizao desta vida associativa no meio rural que no se confundecom as organizaes formais como os sindicatos e as cooperativas, mas que formao substrato que lhes d sentido e consistncia. Um conselho marcado fundamental-mente pela presena de polticos, de sindicalistas, de cooperativas e com tmidaparticipao de agricultores das associaes locais corre fortemente o risco deno ser mais que uma fraca correia de transmisso pela qual passam recursos federais.

Em suma, no existe receita que possa ensinar o segredo do funcionamentojusto e competente de um conselho gestor. Talvez o mais importante que asforas sociais comprometidas com o processo de desenvolvimento rural estejamconscientes da contradio inerente a esta forma que vem, cada vez mais,assumindo as polticas pblicas. Seu potencial transformador permanentementeameaado pela tentao de burocratizar as decises, de incorporar o conselho rotina da vida local, de permitir que seja dominado por direes j consolidadas.Mas to importante quanto a preocupao com os mtodos e a composio doconselho voltar-se ao que ele faz e pode fazer. o que ser visto a seguir.

Municpio e desenvolvimentoOs municpios do PRONAF infra-estrutura e servios foram selecionados

com base num conjunto de critrios objetivos que visaram atingir os mais pobres,os mais agrcolas e os de menor populao. Estes critrios foram justificados sobdois ngulos. Em primeiro lugar buscou-se atender s localidades mais carentes,onde o dinheiro federal poderia potencializar maior eficincia ao prprio uso docrdito por parte dos agricultores. Alm disso, para a administrao federal, possuirum conjunto de indicadores objetivos funciona como uma barreira para reduzira presso dos representantes polticos locais sobre a transferncia de fundos pblicos.Por mais que se procure dotar a atribuio de recursos aos municpios de umcarter objetivo e de uma administrao burocrtica profissionalizada, perma-nente a tentao de se fazer das verbas federais um instrumento de acumulaopoltica que, com freqncia, estimula o clientelismo. Neste sentido, critrios es-tatsticos objetivos contribuem ao menos para atenuar esta caracterstica ligada



aos processos de transferncia de recursos para os municpios. Alm disso, noplano municipal que os cidados tm as melhores oportunidades de controlesobre a vida pblica, tanto em funo do interconhecimento existente nos pe-quenos municpios, quanto da existncia das instncias representativas do prefeitoe da Cmara dos vereadores. A vida dos pequenos municpios caracteriza-se poruma espcie de transparncia social que poderia, em tese, favorecer a ao coletiva.

Apesar destas virtudes, o carter municipal dos conselhos apresenta sers-simos limites que comprometem os objetivos para os quais foram criados. Omunicpio certamente uma instncia bsica de tomada de decises polticas eadministrativas quanto a vrios aspectos da vida do cidado: mas pode ele ser aesfera principal do processo de desenvolvimento? Vejamos a questo mais de perto.

Metade dos conselhos municipais de desenvolvimento rural do estado doRio Grande do Sul localiza-se em municpios com menos de sete mil habitantes.Dos 56 municpios selecionados, apenas 18 possuem mais de 10 mil habitantes,segundo o Censo Demogrfico de 2000. Se a existncia de uma populao pequenaoferece a vantagem de permitir laos de confiana entre os cidados, a verdade que, neste nvel, as chances de construir processos inovadores de gerao derenda e criao de novas oportunidades de trabalho so muito reduzidas. Tantomais que os municpios considerados tendem a ser excessivamente pobres.

Na verdade, a vitria sobre a pobreza existente no poder vir apenas damobilizao das foras do municpio, mas, sobretudo, em sua capacidade de li-gar-se a atores sociais que no pertencem vida cotidiana local. Nem sempre osvnculos sociais entre os indivduos capacitam-nos tomada de iniciativas quecontribuam para sua emancipao social. Os laos sociais das pequenas localida-des apresentam-se, muitas vezes, comprometidos com formas de dominao su-focantes para os mais jovens. A confiana que emerge da tradio raramentesuficiente para a tomada de iniciativas inovadoras. Novos empreendimentos sofreqentemente encarados com descrena e at mesmo ridicularizados. O comuni-tarismo prprio a sociedades locais pode representar o contrrio do processo dedesenvolvimento, como bem mostra Douglass North (1990-1994: 35). Os cus-tos de transao entre os indivduos so baixos: todo mundo sabe quem queme os contratos realizam-se no fio do bigode, sem necessidade de grandes apa-ratos jurdicos para exigir seu cumprimento. O universo cultural homogneo.A contrapartida uma forte tendncia a encarar como nocivo o que vem de forae a restrio de fato do crculo de parceiros com os quais se tomam iniciativaseconmicas. So situaes que reforam a coeso comunitria, mas inibem aautonomia dos indivduos e, por a, sua criatividade. Comunidades tradicionaispodem possuir formas de coeso admirveis, entretanto incapazes de propiciarnovas situaes de desenvolvimento. O importante que desenvolvimento su-pe necessariamente inovao, ainda que seja inovao na maneira como a tradi-o se insere socialmente, se redefine.

R ICARDO ABRAMOVAY


exatamente neste sentido que a literatura recente sobre capital social(Narayan, 1999; Woolcock, 1998; Putnam, 2000; Moyano, 2001) distingue doistipos fundamentais de vnculos entre os indivduos. Por um lado esto os laos detipo cola: a confiana que se forma com base na identidade social dos atores, emseu sentimento comunitrio de pertencer ao mesmo universo, partilha detradies e valores comuns. Estes laos so importantes, mas, por si s, insuficientespara permitir a mobilizao de recursos capazes de estimular iniciativas inovado-ras. Mais que isso, tais laos podem representar o fechamento deste conjuntosocial sobre si prprio, ossificando as formas locais de dominao, o que vairesultar na impossibilidade de incorporar as aspiraes das novas geraes e denovas demandas. Razo pela qual adquire importncia um outro tipo de vnculoentre os indivduos que tem um formato de ponte: a capacidade de um determina-do grupo de ampliar o crculo de relaes em que se movem os indivduos, almdaqueles que participam imediatamente de sua vida social. Um dos critrios maisimportantes para o sucesso dos assentamentos, por exemplo, esteve na capacidadede ligar vnculos do tipo cola a laos do tipo ponte, como mostra estudo deBittencourt et al. (1999). Os melhores assentamentos foram aqueles que conse-guiram se inserir nas sociedades locais, conquistando relaes durveis com atoresque extrapolam o crculo social dos assentados. O mesmo raciocnio se aplica aum pequeno municpio: to importante quanto a confiana entre os membrosde uma certa localidade a capacidade de ampliar as relaes sociais, fazendo dacoeso interna uma alavanca para aproveitar oportunidades que o prprio muni-cpio, por seu prprio tamanho, incapaz de oferecer.

claro que estes dois tipos de vnculos (coeso comunitria interna ecapacidade de relacionar-se com atores sociais distantes de seu mundo socialimediato) devem se apoiar num terceiro elemento decisivo que o comportamentoda prpria burocracia estatal. Um dos maiores desafios dos processos dedesenvolvimento a construo de regras universais, no-clientelistas, baseadasem critrios socialmente vistos como racionais na atribuio de recursos pblicos.Como bem mostra Woolcock (1998), a integridade organizacional do Estado uma das mais importantes bases para que as iniciativas dos indivduos sejamcanalizadas em direo a projetos coletivos.

Ora o carter municipal dos planos de trabalho no estimula e at inibe ini-ciativas que extrapolem o crculo local de atribuio dos recursos pblicos. Oplano de trabalho de cada municpio tende a confinar-se a esta esfera restritacujas possibilidades de oferecer novas chances so extremamente limitadas. Esta uma das razes que explicam a distncia entre os planos municipais e um projetode desenvolvimento rural.

Os mecanismos brasileiros de repasse de recursos federais no incentivam acooperao entre foras sociais pertencentes a vrios municpios. Embora 37%dos municpios brasileiros possuam consrcios intermunicipais (44% deles nos de



at cinco mil habitantes) somente na rea de sade que este tipo de associaotem algum significado. Nos demais setores mencionados (mquinas e equipa-mentos, educao, limpeza e coleta de lixo, abastecimento de gua, esgotamentosanitrio e habitao), os consrcios no atingem nunca mais que 4% dos muni-cpios. Em nenhum caso citado algo que lembre planejamento regional. A verdade que os pequenos municpios no so verdadeiras unidades de planejamento.Embora quase todos os municpios brasileiros tenham lei orgnica, somente 100dos 1.407 com menos de cinco mil habitantes e 115 dos 1.320 situados entrecinco mil e 10 mil habitantes possuem um plano diretor, que s aparece de maneiramajoritria em municpios com mais de 100 mil pessoas (IBGE, 2001).

O Perfil dos municpios brasileiros no cita a existncia de associaes demunicpio, cuja importncia no Sul j hoje bastante conhecida. Mas a verdade que, de maneira geral, os municpios recebem mais estmulos para competir doque para colaborar entre si. No h qualquer incentivo para que o uso dos recursosseja planejado de maneira associada entre foras sociais pertencentes a vriosmunicpios. Como as bases eleitorais dos prefeitos e vereadores esto no municpio,no h interesse objetivo numa cooperao que v alm dos limites estritamentelocais. raro, assim, que recursos do PRONAF infra-estrutura sejam usados demaneira consorciada para ampliar possibilidades econmicas de mais de ummunicpio. O resultado que os recursos que chegam ao conselho tendem a serusados para suprir deficincias elementares dos municpios muito mais de infra-estrutura que de servios mas no se caracterizam como um plano de desenvol-vimento rural. o que ser visto a seguir.

Crescimento agropecurioou desenvolvimento rural?Quando se trata de sade, previdncia social, educao ou segurana, o ob-

jeto especfico e os atores sociais que compem os conselhos gestores so maisou menos claros o que no garante seu funcionamento justo e eficiente, masdelimita de maneira mais ou menos ntida seu mbito de atuao. As atribuiesde um conselho tutelar, de uma comisso de sade ou de educao esto contidasno prprio assunto em torno do qual se renem. As organizaes envolvidas naatribuio de recursos (a escola, o hospital, a ambulncia) tambm no mudammuito por maiores que sejam as diferenas nas concepes a respeito do que sade, educao ou segurana.

Mas no se pode dizer o mesmo de conselhos voltados especificamente agerir processos de desenvolvimento. Tanto nos casos de oramento participativo,como nos de desenvolvimento rural ou urbano, as competncias tcnicas reque-ridas, o alcance e as conseqncias das decises tomadas, vo muito alm de umarea temtica e envolvem um conjunto aberto de fatores e organizaes de quese compe o prprio processo de desenvolvimento. O mandato de um conselho

R ICARDO ABRAMOVAY


municipal de desenvolvimento rural ultrapassa largamente aquilo a que tanto ostcnicos como os cidados esto habituados em suas aes cotidianas. Ao mesmotempo, evidente que tal mandato s pode pertencer a esta associao entretcnicos, polticos e cidados, uma vez que se trata de antever, de projetar, departir do estabelecimento de uma utopia quanto maneira como deve ser usadoo espao no qual o desenvolvimento vai ocorrer. Como mencionado no itemanterior, o mbito estritamente municipal em que ocorrem as transferncias defundos federais faz dos conselhos instncias de deciso sobre uso de recursos eno momentos de reflexo coletiva sobre a maneira como uma determinadasociedade pretende reforar os laos econmicos e sociais em que sero descobertasas vocaes de um determinado territrio.

Box 2

Desenvolvimento como Liberdade

No existe consenso sequer entre os especialistas sobre o significado da palavradesenvolvimento. Na verdade, trata-se de um termo que se generalizou nas cinciassociais contemporneas aps a Segunda Guerra Mundial e que, freqentemente,at hoje, confundido com crescimento econmico. O prmio Nobel de economiade 1993, Amartya Sen, define desenvolvimento como o processo de ampliaodas capacidades de os indivduos fazerem escolhas. O que surpreende nesta definio que ela no se concentra imediatamente em fatores materiais, em indicadoreseconmicos, mas na ampliao do horizonte social da vida das pessoas. A basematerial do processo de desenvolvimento absolutamente decisiva, sem dvida.Mas ela deve ser encarada como um meio e no como um fim. No bvio que ocrescimento econmico, por exemplo, se associe de maneira automtica a umprocesso de desenvolvimento. deste tipo de reflexo que resultou a preocupaocontempornea com ndices de desenvolvimento social que vo muito alm da ca-pacidade produtiva de uma sociedade: a questo saber se o aumento desta capa-cidade produtiva traz bem-estar. Mais que isso, trata-se de saber se ela melhora aqualidade da vida em comum, a confiana das pessoas no futuro e sobretudo suapossibilidade de levar adiante iniciativas pelas quais possam realizar seu potencial econtribuir de maneira valorizada para a vida social. por isso que Sen sintetiza suareflexo dizendo que desenvolvimento poder contar com a ajuda de meusamigos: no se trata de restringir a ambio contida na palavra desenvolvimento,mas, ao contrrio, de impedir que ela se submeta aos puros imperativos do cresci-mento econmico. por isso que sua preocupao fundamental estudar odesenvolvimento como liberdade, ttulo de seu ltimo livro (Sen, 1999-2000).

O que se conhece at aqui dos planos de trabalho elaborados pelos conselhoschama a ateno para algumas caractersticas fundamentais. Em primeiro lugar,na sua grande maioria, o formato mais de uma lista de compras que de umprojeto de desenvolvimento. As carncias dos municpios so imensas, ento,



com toda a boa f, o plano procura obter do governo federal o necessrio parasupri-las. Donde, uma certa padronizao dos projetos que revela no s a precriaparticipao pblica em sua elaborao com a ntida presena, por vezes deempresas de consultoria que j levam o plano pronto para o conselho , mas areduo da funo planejadora demanda de certos itens que fazem falta nomunicpio.

Uma segunda caracterstica comum aos planos de trabalho reside em suanatureza, na maior parte das vezes, estritamente agrcola e, ainda assim, voltadaapenas s aes econmicas j levadas adiante pelos membros da comunidade.Na verdade, o corpo tcnico que assessora a formulao dos planos e a base socialdos conselhos no est voltada ao conjunto do processo de desenvolvimento,mas ao fortalecimento das necessidades da agricultura e dos agricultores.

A rede nacional de extensionistas foi o corpo orgnico em que se apoioufundamentalmente a proliferao dos conselhos municipais de desenvolvimentorural. A equipe gestora do PRONAF em Braslia foi formada por um pequeno ncleo(menos de 15 pessoas) de extensionistas que encontraram em seus pares nosestados e municpios, os atores sociais que permitiam imprimir uma certa uniformi-dade criao dos conselhos e elaborao dos planos de desenvolvimento rural.A extenso juntamente com o movimento sindical de trabalhadores rurais uma das organizaes mais capilarizadas pelo interior do pas e sem ela esta peadecisiva na montagem do PRONAF no teria vindo luz. Se o PRONAF pdeapoiar-se em uma estrutura muito leve no plano federal, foi por ele contar com arede difusa e inevitavelmente heterognea da extenso rural para levar adianteuma nova poltica centrada na importncia da agricultura familiar.

O extensionista rural, entretanto, est muito mais voltado ao planejamentodas unidades de produo agropecuria do que para o desenvolvimento de umcerto territrio (Abramovay, 1998). Talvez o maior desafio que se apresenta hoje extenso rural brasileira seja exatamente este: que sua competncia tcnica eseu crescente comprometimento poltico com a agricultura familiar permita queela se converta, de organismo voltado assistncia aos agricultores, em unidadeque planeja, juntamente com os atores locais, o processo de desenvolvimentoterritorial. O desafio mais importante, neste caso, descobrir os potenciais degerao de renda existentes num determinado territrio e que vo muito almdaqueles contidos estritamente no crescimento da agropecuria. Isto supe queos conselhos de desenvolvimento no se confinem ao universo restrito dosagricultores e que suas pautas contemplem possibilidades de gerao de rendaque a agropecuria por si s incapaz de permitir. Um conselho de desenvolvimentorural no pode ser norteado pela preocupao estrita de oferecer condies melhoresao funcionamento das unidades agropecurias de um determinado municpio. Estehorizonte o condenar fatalmente frustrao e ser incapaz de mobilizar as me-lhores energias e os melhores talentos das foras vivas de uma regio.

R ICARDO ABRAMOVAY


A primeira misso de um conselho de desenvolvimento rural consiste eminsurgir-se contra a crena fatalista to arraigada na opinio brasileira de que aspalavras rural e desenvolvimento so antagnicas. O que a experincia internacionaltem mostrado que tanto nos casos das regies urbanas mais problemticas,como nas reas rurais, o processo de desenvolvimento depende de uma ao pblicareunindo atores governamentais de diferentes reas e a sociedade civil local (5).Esta unidade que sempre conflituosa no pode servir apenas a legitimarpoderes polticos tradicionais. Sua eficincia depende de duas condies bsicas:em primeiro lugar, que se estabeleam metas suficientemente ambiciosas paramotivar o trabalho dos indivduos e dos grupos sociais mais dinmicos de umaregio e suficientemente realistas para estabelecer objetivos capazes de serematingidos num prazo determinado. Estas metas devem ser precedidas por ampladiscusso a respeito das vocaes de um determinado territrio, de seu potencial,da maneira como ele pode ser valorizado socialmente, beneficiando com isso osque ali vivem. Se a base social desta valorizao est nos agricultores familiares, osegredo dos processos inovadores reside exatamente na capacidade de oplanejamento no se confinar esfera estrita e convencionalmente estabelecidado que j se faz em agricultura. Na regio Sul, mais ainda que no restante dopas, motivar os jovens para estabelecer seus projetos de vida no meio rural nopode depender estritamente das atividades hoje predominantes na agropecuria. a esta descoberta que os conselhos devero se dedicar.

A segunda condio para o funcionamento de um conselho de desenvolvi-mento rural que ele seja capaz de estabelecer contratos confiveis (6) tantoentre seus membros e a populao beneficiada por seu funcionamento como tam-bm com os organismos que o financiam. Alm do aspecto administrativo noqual o PRONAF infra-estrutura, ao que tudo indica, tem sido exemplar, com aexceo que rendeu tanto estardalhao na imprensa do ocorrido recentementeno estado de Pernambuco o mais importante que o Plano de Desenvolvimen-to seja um protocolo de prticas que materializam a ambio de uma certa co-munidade a respeito de seu territrio. O revigoramento das regies rurais brasi-leiras depende, antes de tudo, de iniciativas que procurem associar, no meio ru-ral, o trabalho ao conhecimento, que ofeream horizontes promissores aos jo-vens e, sobretudo, que transformem a experincia de gesto de unidades produ-tivas agropecurias em fonte de estmulo ao empreendedorismo, criao denovas organizaes econmicas que no sejam a pura repetio daquilo que ospais j faziam. Mas a emergncia do empreendedorismo no meio rural no virdo fato de um conselho de desenvolvimento rural conseguir melhorar a estradanum determinado municpio: ela depende de uma assessoria consistente de orga-nizaes especializadas aos conselhos que poder vir, como j foi assinalado, dasUniversidades, dos colgios agrcolas, mas tambm do SEBRAE, das associaescomerciais e de um variado conjunto de entidades sensveis aos potenciais que omeio rural oferece ao processo de desenvolvimento.



Observaes finaisExiste um conflito potencial entre a necessidade de os conselhos se apoia-

rem em uma forte e representativa base local, por um lado, e a urgncia de queeles extrapolem os limites dos municpios para que se tornem unidades efetivasde planejamento. Desenvolvimento local no pode ser confundido com uso derecursos no municpio. O adjetivo local sugere a insuficincia dos processosnacionais de crescimento econmico como condio necessria e suficiente aoprocesso de desenvolvimento: no plano local sero criadas as capacidades quepermitiro que se ampliem as escolhas dos indivduos. O desenvolvimento ruralno pode ser alcanado em virtude apenas das dificuldades que hoje enfrentamos grandes centros metropolitanos, mas porque uma parte significativa dapopulao rural vai encontrar onde vive o estmulo para construir seu futuro. Omaior desafio dos conselhos de desenvolvimento rural, neste sentido, que deixemde ser unidades de recepo de recursos federais e se convertam em centros dereflexo, planejamento, estabelecimento de metas e contratos quanto ao destinodas regies que representam. Os conselhos contam para isso com preciosa basetcnica e com organizaes representativas que so seu maior trunfo.

Uma vez iniciada a formao da rede nacional que rene extensionistas,movimentos sociais e inteligncia universitria na formao dos conselhos dedesenvolvimento rural, urgente que se caminhe para mudar o formato atual,que no tem estimulado os conselhos a preencherem as funes para as quaisforam concebidos e criados.

Uma parte dos recursos que o governo federal destina ao PRONAF infra-estrutura deveria se voltar a iniciativas de consrcios municipais de desenvolvimento,cujos planos de aplicao de recursos contariam com a assessoria no s daextenso, mas tambm das universidades existentes nas diversas regies do pas.No se trata de implantar tal sistemtica de uma hora para outra, mas de estimularsua apario e, gradualmente, consagrar-lhe cada vez mais recursos. impossveldizer de antemo qual a dimenso ideal e as atribuies especficas destes consrciosmunicipais: o importante que eles possam ser dotados no s de um verdadeiroesprito de planejamento, mas que dem lugar formao de agncias locaisexecutivas de suas deliberaes. Agncias intermunicipais de planejamento po-dem representar claro, uma ameaa ao poder dos prefeitos e at das Cmaras devereadores. evidente que os poderes democrticos existentes so componentesdecisivos de um processo de planejamento: alis, este processo ser tanto maiseficiente quanto mais as prefeituras e as Cmaras de vereadores nele enxergaremno uma ameaa potencial a seu poder, mas, ao contrrio, um meio de enriquecera participao dos cidados nos negcios pblicos.

R ICARDO ABRAMOVAY


Notas

1 Texto preparado para o seminrio Desenvolvimento Local e Conselhos Municipaisde Desenvolvimento Rural, organizado pela EMATER/RS, pela FETAG/RS comapoio da GTZ, nos dias 20 e 21 de junho de 2001.

2 Ver, neste sentido, o importante balano realizado no seminrio Os conselhos gestoresde polticas pblicas no Brasil (Carvalho & Teixeira, 2000).

3 o ttulo de uma importante obra que avalia diferentes modelos de participaocidad nos negcios pblicos. Ver Renn et al., 1995.

4 O estudo da EMATER do Paran, conduzido por Valter Bianchini & Reni Denardi,mostra a diferena que a organizao pode fazer nos prprios resultados econmicosde um municpio. Ver EMATER, 2000 e, para um comentrio, Abramovay, 2001.

5 Ver o importante trabalho da OCDE (1998) voltado exatamente a bairros urbanosdecadentes e a reas rurais incapazes de atrair espontaneamente significativosinvestimentos privados.

6 Jos Eli da Veiga (2001) insiste na importncia de que o conjunto das transfernciasde recursos pblicos destinados ao desenvolvimento rural venha a adquirir uma di-menso contratual: tanto mais que os atores deste processo de desenvolvimento, comoele bem mostra, no so apenas os que vivem fundamentalmente da agropecuria.

Referncias bibliogrficas

ABRAMOVAY, Ricardo. Instituies para o desenvolvimento econmico. Gazeta Mer-cantil, p. A3, 7 fev. 2001.

_______________. O capital social dos territrios: repensando o desenvolvimento rural.Economia Aplicada, v. IV, n. 2, p. 379-397, abr./jun. 2000.

_______________. Agricultura familiar e servio pblico: a extenso rural no Brasil.Cadernos de Cincia e Tecnologia, v. 15, n. 1, 1988.

ABRAMOVAY, Ricardo & VEIGA, Jos Eli. Novas instituies para o desenvolvimentorural: o caso do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar(PRONAF). IPEA, Texto para Discusso n 641, 1999.

ASSOCENE (2001). Sistematizao e anlise dos resultados da capacitao em gestosocial para conselheiros municipais. Ministrio do desenvolvimento Agrrio, Secreta-ria de Agricultura Familiar, mimeo.

BELIK, Walter. Pronaf: avaliao da operacionalizao do programa. In: GRAZIANODA SILVA, Jos & CAMPANHOLA, Clayton (orgs.). O novo rural brasileiro: polticaspblicas, v. 4. Jaguarina (SP), EMBRAPA Meio Ambiente, 2000, p. 93-115.

BITTENCOURT, Gilson A.; CASTILHOS, Dino S. B.; BIANCHINI, Valter & SILVA,Hur-Bem C. Principais fatores que afetam o desenvolvimento dos assentamentos de reformaagrria no Brasil. Braslia, Projeto de Cooperao Tcnica INCRA/FAO FAO, 1999.



BITTENCOURT, Gilson & ABRAMOVAY, Ricardo. Inovaes institucionais no fi-nanciamento agricultura familiar: o Sistema Cresol. SEMINRIO BRASILEIRO DANOVA ECONNOMIA INSTITUTIONAL, 2. Anais... Campinas, 2001 [CD ROM].

CARVALHO, Maria do Carmo A.A. & TEIXEIRA, Ana Cludia C. (orgs.). Conselhosgestores de polticas pblicas. So Paulo, Plis, 2000.

COMASSETTO, Vilmar. A percepo dos prefeitos de Santa Catarina em relao aosConselhos Municipais no contexto do desenvolvimento sustentvel. Florianpolis, 2000.Dissertao (mestrado), Universidade Federal de Santa Catarina.

CRUZ, Maria do Carmo M. Desafios para o funcionamento eficaz dos Conselhos. In:CARVALHO & TEIXEIRA, Conselhos gestores de polticas pblicas, cit.

DELEVATI, Dionei M. & GES, Csar H. Avaliao do PRONAF infra-estruturadentro de uma proposta de desenvolvimento local sustentvel. UNISC/FETAG, 1998[mimeo].

DENZAU, Arthur & NORTH, Douglass C. Shared mental models: ideologies andinstitutions. Kylos, v. 47, fasc. 1, p. 3-31, 1994.

DIAS, Guilherme & ABRAMOVAY, Ricardo (coords.). Fundo de refinanciamento eagncias locais de crdito para o desenvolvimento rural. Relatrio final da pesquisaDescentralizao, autonomia e gerao de renda: proposta para o sistema brasileiro decrdito rural. Braslia, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, 2000 [mimeo].

EMATER/PR. Fatores que afetam o desenvolvimento local em pequenos municpiosdo estado do Paran, Curitiba, 2000.

GREIF, Avner. Institutions and endogenous institutional change: historical institucionalanalysis. SEMINRIO BRASILEIRO DA NOVA ECONOMIA INSTITUTIONAL, 2.Anais... Campinas (SP), 2001 [CD ROM].

IBGE. Perfil dos municpios brasileiros. Pesquisa de informaes bsicas municipais 1999.Rio de Janeiro, Departamento de Populao e Indicadores Sociais, 2001.

IPARDES. Caracterizao dos conselhos municipais de desenvolvimento rural no Paran.Sntese dos principais resultados da pesquisa de campo. Curitiba, Contrato EMATER-PR/DESER/PRONAF, 2001.

KAYSER, B.; BRUN, A.; CAVAILLS, J. & LACOMBE, Ph. Pour une ruralit choisie.Paris, DATAR-ditions de lAube, 1994.

LIMA, Ivamney A. A extenso rural e a produo do conhecimento: a fundamentaocientfica dos planos municipais de desenvolvimento rural do Programa Nacional deFortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) no Estado de So Paulo. Campinas(SP), 2001. Dissertao (mestrado) em Engenharia Agrcola, Unicamp [mimeo].

MINISTRIO DO TRABALHO. Avaliao do PROGER, PROGER RURAL e PRONAFrealizada pelo IBASE. Relatrio Geral. Relatrio Final dos Estados, jun. 1999 [CD-ROM].

R ICARDO ABRAMOVAY


MOYANO, Eduardo E. El concepto de capital social y su utilidad para el anlisis de lasdinmicas del desarrollo. Economia Ensaios, v.13, n.2 e v.14, n.1: 3-39, Uberlndia, 1999.

NARAYAN, Deepa. Bonds and bridges: social capital and poverty. Poverty Group, WorldBank, 1999 [mimeo].

NORONHA, Rudolf. Avaliao comparativa dos conselhos municipais. In: CARVA-LHO & NORONHA, cit.

NORTH, Douglass. Institutions, institutional change and economic performance.Cambridge, Cambridge University Press, 1990-1994.

OCDE. Micro-financing and local development. Paris, 1998.

PUTNAM, Robert D. Bowling alone. The collapse and revival of American community.New York, Simon & Schuster, 2000.

RENN, Ortwin; WEBLER, Thomas & WIEDERMANN, Peter. Fairness and competencein citizen participation. Evaluating models for environmental discourse. Dordrech/Boston/London, Kluwer Academic Publishers, 1995.

SCHNEIDER, Srgio. Avaliao da experincia de capacitao dos conselheiros dosCMDRs no estado do Rio Grande do Sul. Nota tcnica para o projeto PNUD/BRA/98/012. Porto Alegre, UFRGS - Fundao Lindolfo Silva, 2001 [mimeo].

SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo, Companhia das Letras, 1999-2000.

SILVA, Enid Rocha A. da. Pronaf: uma avaliao das aes realizadas no perodo 1995-98. Braslia, IPEA, 1999.

VEIGA, Jos Eli da. O Brasil precisa de uma estratgia de desenvolvimento. Braslia,Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, 2001.

WOOLCOCK, Michael. Social capital and economic development: toward a theoreticalsythesis and policy framework. Theory and Society Renewal and Critique in SocialTheory, v. 27, n. 2, p. 151-208, 1998.

Ricardo Abramovay professor titular do Departamento de Economia da FEA e presi-dente do Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da USP ([email protected]). co-autor de Os impasses sociais da sucesso hereditria na Agricultura Familiar,EPAGRI/NEAD, 2001.

O autor agradece o envio de materrial e a leitura crtica feita por Dionei Delevati, ValterBianchini, Gilson Bittencourt e Ignacy Sachs, sendo porm o nico responsvel pelocontedo do texto.

Documents

ABRAMOVAY, Ricardo. Conselhos Além Dos Limites