Adi número vereadores lei orgânica - decreto legislativo

MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA

EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO ÓRGÃO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SANTA

CATARINA

O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA

CATARINA, pelo Promotor de Justiça titular da 2ª Promotoria de Justiça de

Xanxerê (curadoria da moralidade administrativa e da constitucionalidade,

legitimado pelo art. 99, III, da Lei Orgânica do Ministério Público do Estado de

Santa Catarina), vem, perante o ÓRGÃO ESPECIAL desse Egrégio Tribunal de

Justiça, nos termos do art. 85 da Constituição do Estado de Santa Catarina e da

Lei Estadual nº 12.069/2001, propor

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

com pedido de medida cautelar

em impugnação ao Decreto Legislativo nº 3/2011, do

MUNICÍPIO DE XANXERÊ, que fixa o número de vereadores do Poder

1


Legislativo, por afronta ao art. 111, V, da Constituição do Estado de

Santa Catarina, bem como ao art. 29, IV, da Constituição da República

Federativa do Brasil, pelo que a seguir passa a expor e requerer:

1.Objetivo desta ação

Esta ação direta de inconstitucionalidade tem por objetivo

resguardar a moralidade administrativa e a constitucionalidade no Município de

Xanxerê. Para tanto, objetiva obter provimento jurisdicional que reconheça a

inconstitucionalidade do decreto legislativo que alterou o número de vereadores

de Xanxerê, quando, conforme inúmeros precedentes, inclusive do Supremo

Tribunal Federal, a única forma de alteração legal do número de vereadores é

através de emenda à lei orgânica.

Pretende também esta ação obter liminar que suspenda desde já

o ato normativo impugnado, evitando que as vagas criadas de forma

inconstitucional ingressem na disputa eleitoral criando expectativas que,

conforme se verá a seguir não poderão ser atendidas.

2. Do diploma legal impugnado - Decreto Legislativo n. 3/2011, do Município

de Xanxerê

O Decreto Legislativo Municipal nº 3/2011 fixou o número de

vereadores da Câmara de Vereadores local. Eis a íntegra da norma que a

presente ação direta objetiva ver declarada inconstitucional:

Decreto nº 3/2011 de 03/05/2011

Fixa o número de vereadores do Poder Legislativo Municipal de Xanxerê, SC

2


Art. 1º - O art. 1º do Regimento Interno do Poder Legislativo Municipal de Xanxerê passa a vigorar com a seguinte redação:"ART. 1º - O Poder Legislativo do Município de Xanxerê – SC é exercido pela Câmara Municipal de Vereadores, sendo esta composta de 13 (treze) vereadores, nos termos do art. 29, inciso IV, "c", da Constituição Federal".Art. 2º - Este Decreto Legislativo entra em vigor na data da sua publicação, produzindo efeitos a partir da próxima legislatura.Art. 3º - Ficam revogadas as disposições em contrário.

2.1. Da autonomia Municipal

A Constituição da República acolheu o Município como entidade

federativa indispensável ao sistema federativo, contemplando-o na organização

político-administrativa e, principalmente, estendendo-lhe autonomia plena,

consoante inferência dos arts. 1º, 18, 29, 30 e 34, VII, "c", todos nos limites da

Constituição. A autonomia municipal, por seu turno, de modo semelhante ao

ostentado pelos Estados-membros, apresenta-se como uma tríplice capacidade

de auto-organização e normatização própria, autogoverno e auto-

administração1.

Para José Afonso da Silva, a aludida autonomia é assentada em

quatro capacidades:

a) Capacidade de auto-organização, mediante a elaboração de lei orgânica própria;b) Capacidade de auto-governo, eletividade do Prefeito e dos Vereadores às respectivas Câmaras Municipais;c) Capacidade normativa própria, ou capacidade de autolegislação, mediante a competência de elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas a sua

1 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 22 ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 267-268.

3


competência exclusiva ou suplementar;d) Capacidade de auto-administração (administração própria, para manter e restar os serviços de interesse local)2.

Assim, o município auto-organiza-se por intermédio de sua

respectiva Lei Orgânica e, no mais, através da edição de leis municipais;

autogoverna-se por meio da eleição direta de seu prefeito, vice-prefeito e

vereadores; e, por derradeiro, auto-administra-se, no exercício de suas

atribuições administrativas tributárias e legislativas, legitimadas pela própria

Constituição Federal3.

Enfim, "autonomia significa a capacidade ou poder de gerir os

próprios negócios, dentro de um círculo prefixado por entidade superior". E

mais: "significa que a ingerência dos Estados nos assuntos municipais ficou

limitada aos aspectos estritamente indicados na Constituição Federal"4.

Realizada esta introdução, cabe agora analisar um desses

instrumentos da autonomia municipal, a Lei Orgânica.

1.2. Da Lei Orgânica do Município

A Lei Orgânica reputa-se uma norma especial, que deve manter-

se congruente à Constituição Federal. Está a Lei Orgânica, portanto, limitada

aos princípios federativos que emergem da Constituição Federal e dos preceitos

da Constituição Estadual correlata5.

2 SILVA, José Afonso da. Direito Constitucional Positivo. 29 ed. São Paulo: Malheiros, p. 641.3 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 22 ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 267-268.4 SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 4 ed. São Paulo:

Malheiros, p. 302-303.5 Cf. COSTA, Nelson Nery. Comentários aos artigos 29 ao 31 da Constituição Federal. In:

BONAVIDES, Paulo; MIRANDA, Jorge; AGRA, Wagner de Moura (Coord.). Comentários à

4


A Lei Orgânica, sublinhe-se, deve ser votada em dois turnos,

com interregno mínimo de 10 (dez) dias, sendo aprovada por 2/3 (dois terços)

dos membros da Casa Legislativa. Ao contrário, os decretos legislativos não

têm procedimento legislativo amplo, e geralmente são objeto de mera

manifestação de vontade do presidente da Casa, com prévia aquiescência da

maioria simples.

Tal observação é retirada das Constituições Federal e Estadual,

respectivamente:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

Art. 111. O Município rege-se por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição, e os seguintes preceitos:V - número de Vereadores proporcional à população do Município, obedecidos os limites da Constituição Federal;

Realizados os contornos da Lei Orgânica e atentando para os

grifos acima, vale ressaltar que antes da Emenda Constitucional n. 58/2009, o

artigo 29, inciso IV, da Constituição Federal dispunha três faixas com limites

mínimos e máximos de vereadores conforme a população de cada cidade, tudo

pelo princípio da proporcionalidade. O Tribunal Superior Eleitoral, aliás, ao

Constituição Federal de 1988. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 621.

5


concretizar tal preceptivo, editou a Resolução n. 21.702/2004, esmiuçando as

faixas sobreditas e estabelecendo um parâmetro entre cadeiras de vereança e

população do município.

Após a EC nº 58/2009, entrementes, estabeleceram-se

pormenorizadamente os limites mínimos e máximos em relação ao contingente

populacional, mas não se determinou o número exato de vereadores, encargo

esse que cabe ao Poder Legislativo definir por intermédio de alteração da

Lei Orgânica , dentro das supracitadas faixas limítrofes.

1.3. Do aumento do número de Vereadores do Município de Xanxerê por meio

de Decreto Legislativo – Impropriedade da via legislativa eleita –

Inconstitucionalidade formal por afronta ao art. 29, IV, da Constituição Federal

e ao art. 111, V, da Constituição Estadual

O Município de Xanxerê em sua Lei Orgânica, não dispõe

incisivamente sobre o número de vereadores, apenas se limita a mencionar em

seu art. 14, que: "Art. 14 - O número de vereadores será fixado pela Câmara

Municipal na sessão legislativa do ano que anteceder as eleições, tendo em

vista a população do município e observados os limites estabelecidos em lei".

Para tanto, todavia, ao invés de se utilizar do instrumento próprio,

ou seja, da emenda à Lei Orgânica, a Câmara de Vereadores do Município de

Xanxerê, por meio da edição do Decreto Legislativo nº 3/2011, fixou o

número de Vereadores em 13 (treze), conforme se depreende do texto do ato

ora questionado.

É sabido, contudo, que a modificação da quantidade de

6


cadeiras da Câmara de Vereadores deve ser dada pela própria Lei

Orgânica, ou, quando já existente esse número, por emenda àquela,

conforme farta jurisprudência das Cortes Eleitorais (a seguir listada).

Veja-se que a emenda à lei orgânica é ato de maior

transparência, com maior segurança legislativa, já que é votada em dois

turnos, com interstício de dez dias e com o quorum de dois terços dos

membros em cada votação. E, como se vê dos documentos anexos, outdoors e

cartazes chegaram a ser instalados na cidade de Xanxerê em crítica ao

aumento de vereadores, que, por não atentar para o devido processo

legislativo, desrespeitou o princípio democrático (art. 1º, parágrafo único, da

Constituição de 1988).

Ora, tivesse sido observado o processo legislativo para emenda à

lei orgânica, muito provavelmente a posição do Legislativo Municipal seria

outra, já que a vontade popular é nitidamente contrária ao aumento das vagas.

Exemplos semelhantes já ocorreram em São Joaquim e Joinville, como foi

intensamente propalado pela imprensa estadual nos últimos meses.

Tal constatação emerge da contundente jurisprudência do

Tribunal Superior Eleitoral e do disposto no art. 29 da Constituição Federal e no

art. 111 da Constituição Estadual já anteriormente destacados:

"Recurso especial. Modificação do número de cadeiras da Câmara de Vereadores. Decreto legislativo. Impropriedade da via legislativa eleita. 1. A teor do disposto no art. 29 da Constituição Federal, o veículo próprio a fixação do número de cadeiras nas câmaras de vereadores é a Lei Orgânica do Município. Impropriedade da disciplina mediante decreto legislativo. [...]6" [grifou-se]

6 TSE.

7


"[...] Fixação do número de vereadores (CF, art. 29, IV). 2. Não cabe às constituições estaduais fixar o número de vereadores, tarefa que a Constituição Federal confere aos municípios como expressão de sua autonomia federativa (STF, ADIn nº 692-4; TSE, Rec. nº 9.756 e Rec. Mandado de Segurança nº 2.029). 3. A fixação do número de vereadores há de ser feita mediante Lei Orgânica , observado seu rito legislativo, e não por decreto (TSE, Rec. Mandado de Segurança nº 2.029). [...]7"

"Consulta. Regras. Fixação do número de vereadores. Eleições 2008. A fixação do número de vereadores para o próximo pleito é da competência da Lei Orgânica de cada Município, devendo-se atentar para o prazo de que cuida a Res.-TSE nº 22.556/2007: "o início do processo eleitoral, ou seja, o prazo final de realização das convenções partidárias". [...]8"

“Processo administrativo. Pedido. Fixação do número de vereadores. Competência. Lei Orgânica Municipal. Art. 29, IV, da Constituição Federal.9"

"Consulta. Regras. Fixação do número de vereadores. Eleições 2008. A fixação do número de vereadores para o próximo pleito é da competência da Lei Orgânica de cada Município, devendo-se atentar para o prazo de que cuida a Res.-TSE nº 22.556/2007: "o início do processo eleitoral, ou seja, o prazo final de realização das convenções partidárias". [...]10"

“[...] A competência para fixação do número de vereadores é da Lei Orgânica do Município, que deverá

7 TSE. Acórdão 8 TSE.

9 TSE.

10 TSE.

8


levar em consideração o critério populacional ínsito no artigo 29, IV, da Constituição da República, conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal no RE nº 197.917 e encampado pelo Tribunal Superior Eleitoral na Res.-TSE nº 21.702/200411".

CÂMARA DE VEREADORES. NÚMERO DE CADEIRAS. A teor do disposto no art. 29 da Constituição Federal, deve ele ser fixado mediante preceito da Lei Orgânica do Município e não por meio de simples resolução do órgão legislativo. Recurso não conhecido (STF, RE 172.004-RS, Min. Néri da Silveira).

Assim, forçoso reconhecer que: a) a fixação do número de

vereadores deve ser feita pela Lei Orgânica do Município; b) qualquer

alteração da quantidade de vereadores realizada por Decreto Legislativo

mostra-se equivocada.

Por conseguinte, como já insistido, a via procedimental utilizada

não se mostra apta para o fim a que se propõe, afigurando inconstitucional,

sob o prisma formal, o Decreto Legislativo em apreço.

2. Dos Efeitos da Vindoura Declaração de Inconstitucionalidade do Decreto

Legislativo n. 3/2011, do Município de Xanxerê – da impossibilidade de

repristinação do Decreto Legislativo n. 009/2004 e consequente manutenção

do atual número de vereadores

11 TSE.

9


A par de todo o exposto, faz-se mister esboçar algumas

considerações acerca das consequências advindas de uma eventual declaração

de inconstitucionalidade do Decreto Legislativo n. 3/2011, do Município de

Xanxerê, ora impugnado.

Conforme se depreende dos documentos em anexo, em outras

oportunidades o número de vereadores do Município também foi fixado por

decretos legislativos, especialmente no que toca ao último deles (n. 009/04),

datado de 30 de junho de 2004.

Assim, com a invalidação do decreto impugnado, subsistiria a

dúvida sobre o retorno da vigência daquele ou, quiçá, se é que existiria falar

em sua repristinação.

Nesta ordem de idéias, a fim de não se conceder caráter

repristinatório ao Decreto Legislativo n. 009/2004 que determinou outrora o

número de vereadores, porque também revestido da mesma nódoa

constitucional aqui combatida, crê-se que as Resoluções n. 21.702/2004 e n.

21.803/2004, ambas do Tribunal Superior Eleitoral, resolvem a questão do

parâmetro a ser assumido.

A primeira das sobreditas resoluções fornecia instruções sobre o

número de vereadores a eleger segundo a população de cada município,

consignando da seguinte forma:

Art. 1º Nas eleições municipais deste ano, a fixação do número de vereadores a eleger observará os critérios declarados pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 197.917, conforme as tabelas anexas.Parágrafo único. A população de cada município, para os fins

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deste artigo, será a constante da estimativa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) divulgada em 2003.

Art. 2º Até 1º de junho de 2004, o Tribunal Superior Eleitoral verificará a adequação da legislação de cada município ao disposto no art. 1º e, na omissão ou desconformidade dela, determinará o número de vereadores a eleger.

A partir dessa previsão, o TSE realmente chancelou o número de

vereadores com esteio na Resolução n. 21.803/2004, indicando que,

especificamente, para o Município de Xanxerê, a quantidade de cadeiras de

vereança deveria residir em 9 (nove), dada a proporcionalidade à população da

época, qual seja de 38.860 habitantes.

Para melhor compreensão, vejamos:

RESOLUÇÃO Nº 21.803/2004Dispõe sobre os critérios de fixação do número de vereadores nos

municípios, de acordo com o disposto no art. 29, IV, da Constituição Federal.O TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, no uso das atribuições que

lhe confere o art. 23, XVIII, do Código Eleitoral, resolve expedir a seguinte Instrução:Art. 1º Em observância ao disposto no art. 2º da Resolução nº

21.702, o Tribunal Superior Eleitoral determina o número de cadeiras a serem preenchidas nas Câmaras de Vereadores de cada município, de acordo com os critérios declarados pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 197.917, conforme a tabela anexa.

Art. 2º Esta Instrução entra em vigor na data de sua publicação.Art. 3º Revogam-se as disposições em contrário.Sala de Sessões do Tribunal Superior Eleitoral.Brasília, 8 de junho de 2004.Ministro CARLOS VELLOSO, presidente em exercício e relator

Tabela anexa

UF Município Eleitorado 3/2004

População 2003 IBGE

% Eleitorado/População Vagas ELE 2000 Cálculo STF

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SC Xanxerê 27.446 38.860 70,63 13 9

Por consequência, no escopo de evitar qualquer imbróglio jurídico

na fase posterior à declaração de inconstitucionalidade, requer-se a

manutenção do atual número de parlamentares no seio da Câmara.

Com o paradigma definido pelo TSE no ano de 2004, por meio da

Resolução n. 21.803/2004, independe de qualquer exame anterior a essa data,

bastando atestar nas razões na decisão que a quantidade permaneça no

patamar de nove vereadores até futura emenda à Lei Orgânica.

É importante também que a decisão que conceda a medida

liminar e que, por fim, declare a inconstitucionalidade do decreto legislativo

impugnado, deixe claro que, por razões de segurança jurídica e respeito à

soberania do Judiciário, o número de vereadores não pode ser alterado no

curso do processo eleitoral, que só termina com a posse dos eleitos, no dia 1º

de janeiro de 2013. Essa importante limitação evitará que, para burlar a ordem

deste Tribunal de Justiça, edite-se novo decreto legislativo (o que infelizmente

já vem sendo feito noutras comarcas) ou que se altere a Lei Orgânica Municipal

durante a campanha eleitoral, causando assim toda sorte de problemas de

ordem prática, notadamente o registro de candidaturas e eleição de vereadores

para cadeiras que deixarão de existir.

3. Da configuração dos pressupostos legais para a concessão da medida

cautelar

Os pressupostos legais para a concessão da medida cautelar – o

fumus boni juris e o periculum in mora – encontram-se presentes no caso sub

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judice.

O primeiro, conforme já exposto, vem encampado no vício formal

da norma, haja vista que a alteração do número de vereadores somente pode

ser dada por emenda à Lei Orgânica do Município, e não por meio de Decreto

Legislativo.

O periculum in mora, por sua vez, reside no fato de que a norma

exame onerará substancialmente o erário, com o aumento do número de

vereadores no âmbito do Legislativo Municipal. Por decorrência, elevar-se-ão os

gastos com ídios desses e com as demais despesas correlatas aos novos

mandatos, razão pela qual a suspensão do Decreto merece ser determinada.

O periculum também fica patente ao se recordar que em poucos

meses se iniciarão as campanhas eleitorais, em que os candidatos disputarão

as vagas que são objeto desta impugnação. Logo, sem a concessão da liminar,

fatalmente os candidatos entrarão em disputa pelo que, juridicamente falando,

não existe, gerando intensa confusão na mídia e no eleitorado.

Fica, assim, legitimado o periculum in mora "porque o direito,

carente de proteção imediata, poderia sofrer um dano irreparável, se tivesse de

submeter-se às exigências do procedimento ordinário. O que a tutela cautelar

pretende é, efetivamente, senão suprimir, ao menos reduzir, até o limite do

possível, os inconvenientes que o tempo exigido para que a jurisdição cumpra

sua função poderia causar ao direito necessitado de proteção urgente"12.

4. Requerimentos

Diante do exposto, o Ministério Público do Estado de Santa

12 SILVA, Ovídio Araújo Baptista da. Curso de processo civil: processo cautelar (tutela de urgência). 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, p. 41.

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Catarina, requer:

a) a suspensão, em caráter cautelar, do Decreto Legislativo n.

3/2011, do Município de Xanxerê, forma prevista no art. 10, § 3º, Lei

Estadual n. 12.069/01, vedando-se nova modificação legislativa sobre o tema

enquanto durar o processo eleitoral de 2012 (até dia 1º de janeiro de 2013);

b) a obtenção das informações das autoridades das quais emanou

o decreto legislativo ora impugnado, a teor do previsto no art. 6º da Lei

Estadual n. 12.069/2001;

c) a citação do Município de Xanxerê, na pessoa de seu Prefeito

Municipal, o senhor Bruno Linhares Bortoluzzi, conforme determina o art. 85, §

4º, da Constituição Estadual e o art. 8º da Lei Estadual n. 12.069/2001;

d) a abertura de vista dos autos à Procuradoria-Geral de Justiça,

para manifestação, nos termos do art. 85, § 1º da Constituição Estadual e art.

8º da Lei Estadual n. 12.069/2001;

e) a procedência dos pedidos formulados, a fim de declarar a

inconstitucionalidade formal do Decreto Legislativo n. 3/2011, do

Município de Xanxerê, por afronta ao art. 111, V, da Constituição do

Estado de Santa Catarina, como ao art. 29, IV, da Constituição Federal,

com a ressalva de que permaneça o número de vereadores fixado atualmente

em nove, tudo por força do parâmetro estabelecido pela Resolução n.

21.803/2004 do Tribunal Superior Eleitoral, sem embargo de posterior mudança

através de Emenda à respectiva Lei Orgânica, o que só poderá ocorrer depois

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de findo o processo eleitoral em curso;

f) o reconhecimento da inconstitucionalidade do Decreto

Legislativo n. 009/2004, para o fim de impedir o efeito repristinatório, tanto por

ocasião da cautelar quanto da decisão definitiva, porquanto ostenta a mesma

nódoa constitucional, sob o prisma formal, da norma ora impugnada;

g) ao final, a determinação das comunicações previstas no art. 85,

§ 2º da Constituição do Estado de Santa Catarina e art. 16 da Estadual n.

12.069/2001.

Xanxerê, 23 de maio de 2012

Eduardo Sens dos SantosPromotor de Justiça

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