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ANA LUCIA COSTA BITTENCOURT SANDRA MARIA VASCONCELOS DE SOUSA VANIA MARISA DIAS DE MIRANDA ACESSIBILIDADE EM CALÇADAS: MODELO PARA VERIFICAÇÃO EM PROJETOS BÁSICOS DE EDITAIS DE OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS MONOGRAFIA DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO RIO DE JANEIRO NOVEMBRO DE 2008
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL
Curso de Especialização em Auditoria de Obras Públicas
Acessibilidade em calçadas: modelo para verificação em projetos básicos de editais de obras e serviços de
engenharia pelos Tribunais de Contas
Ana Lucia Costa Bittencourt Sandra Maria Vasconcelos de Sousa
Vania Marisa Dias de Miranda
Orientador: Jean Marcel de Faria Novo
Ana Lucia Costa Bittencourt Sandra Maria Vasconcelos de Sousa
Vania Marisa Dias de Miranda
Acessibilidade em calçadas: modelo para verificação em projetos básicos de editais de obras e serviços de
engenharia pelos Tribunais de Contas
Monografia apresentada ao Curso de Especialização em Auditoria de Obras Públicas da PUC-Rio, em convênio com a Escola de Contas e Gestão do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Aprovada pela Comissão Examinadora abaixo assinada.
Jean Marcel de Faria Novo Orientador, TCE-RJ
Marconi Canuto Brasil TCE-RJ
Celso Romanel PUC-Rio
Rio de Janeiro, 25 de novembro de 2008.
Agradecimentos
A Deus,
pelo auxílio em todos os momentos e pela possibilidade de contribuir com
a disseminação de tema tão relevante.
Aos amados familiares, pelo amor, apoio, paciência e incentivo.
Ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro e a Escola de Contas e
Gestão, pela oportunidade na aquisição de novos conhecimentos.
Ao nosso amigo Marconi Canuto Brasil, pela paciência em ouvir e alegria
em prestar auxílio especializado, o qual foi indispensável para que este trabalho
fosse realizado.
Ao Jean Marcel pela orientação e incentivo.
Aos colegas do TCE-RJ pela contribuição ao responderem ao questionário
formulado no desenvolvimento deste trabalho, e, em especial, aos queridos
Carlos Alberto, José Luiz, Cláudio Murta, João Carlos e demais colegas da SSO,
pelo apoio e paciência.
Aos queridos Alexandre e Priscila, do Instituto Brasileiro dos Direitos da
Pessoa com Deficiência, pela atenção e informações disponibilizadas.
Aos colegas da Biblioteca Ministro Ivan Lins, que contribuíram durante todo
o andamento deste trabalho, disponibilizando publicações e informações.
Nosso sincero agradecimento!
Resumo
A cidade deve possibilitar a todos os seus habitantes, de forma segura e autônoma, o lazer, a moradia, o acesso aos serviços públicos e a circulação nas vias, garantindo, inclusive, a acessibilidade às pessoas com deficiência, a qual deve ser plenamente observada por força do Decreto Federal nº 5.296/2004. Neste contexto, o presente trabalho aponta a necessidade da inserção da questão da acessibilidade na análise de projetos básicos, pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ), nos editais por concorrência pública de obras e serviços de engenharia, especificamente, em calçadas, requisito básico para a circulação na cidade. Por meio de pesquisa bibliográfica e documental, este trabalho apresenta a conceituação relativa aos elementos urbanos e à Administração Pública, oferecendo, ao final, um modelo para a verificação da acessibilidade em calçadas, objetivando contribuir para a promoção da acessibilidade e para que os projetos e a prestação dos serviços públicos sejam realizados de forma legal, legítima, econômica e com igualdade a todos os cidadãos.
Abstract
Cities must provide to all its inhabitants equitable conditions and opportunities, which include leisure, housing, and access to public services and circulation routes, ensuring inclusively accessibility to people with disabilities (Federal Decree No 5.296/2004 - Brazil). In this context, this work highlights the need of the Tribunal de Contas do Rio de Janeiro (TCE-RJ) to fully consider accessibility in the analysis of basic projects in edicts for public works and engineering services, specifically sidewalks, which are a basic requirement for circulation. Based on both literature and documental research, this work presents the concepts concerning urban elements and public administration, and a model for verifying accessibility on sidewalks is thereafter suggested. The aim of this work is to help promote accessibility for every citizen, as well as assure that all projects and provision of public services are carried out legally, legitimately, economically and with equity.
Sumário
Agradecimentos................................................................................................... 2
Resumo ............................................................................................................... 3
Abstract ............................................................................................................... 4
Lista de figuras .................................................................................................... 7
Lista de tabelas.................................................................................................... 8
Lista de acrônimos............................................................................................... 9
1. Introdução...................................................................................................... 10
1.1. Relevância do tema .................................................................................... 11
1.2. O Problema................................................................................................. 13
1.3. Objetivos da pesquisa................................................................................. 14
1.4. Metodologia da pesquisa ............................................................................ 15
1.5. Delimitação da pesquisa ............................................................................. 15
1.6. Estrutura da pesquisa ................................................................................. 16
2. Referencial Teórico........................................................................................ 17
2.1. Disposições Legais sobre a acessibilidade das pessoas com deficiência.... 17
2.1.1. Legislação Federal .................................................................................................. 19
2.1.1.1. O Decreto Federal nº 5.296/2004 ........................................................................ 20
2.1.2. Legislação do Estado do Rio de Janeiro................................................................. 22
2.1.3. A NBR 9050 ............................................................................................................ 23
2.2. A calçada.................................................................................................... 24
2.3. A calçada e as pessoas com deficiência..................................................... 25
2.4. Desenho Universal...................................................................................... 28
2.5. Acessibilidade............................................................................................. 28
2.5.1. Barreiras .................................................................................................................. 29
2.6. Definições Técnicas.................................................................................... 31
2.6.1 Calçada .................................................................................................................... 31
2.6.2 Circulação................................................................................................................. 34
2.6.3 Pisos......................................................................................................................... 37
2.6.4 Vagas para veículos................................................................................................. 41
2.7. A contratação de Obras Públicas................................................................ 43
2.7.1. Contrato Administrativo ........................................................................................... 43
2.7.1.1. Contrato de Obras Públicas ................................................................................. 43
2.7.2. Licitação .................................................................................................................. 44
2.7.2.1. Edital de Licitação ................................................................................................ 44
2.7.2.2. Projeto Básico ...................................................................................................... 45
2.7.2.3. Projeto Executivo ................................................................................................. 47
2.8. O Projeto Básico e a questão da acessibilidade ......................................... 48
2.9. O controle e a Administração Pública ......................................................... 48
2.9.1. Classificação do Controle........................................................................................ 49
2.9.1.1. Quanto ao tipo...................................................................................................... 49
2.9.1.2. Quanto ao momento............................................................................................. 50
2.10. Os Princípios Constitucionais.................................................................... 51
2.10.1. Os princípios enunciados pelo Artigo 70 da CF/1988........................................... 52
2.10.1.1. Princípio da Legalidade...................................................................................... 52
2.10.1.2. Princípio da Legitimidade................................................................................... 53
2.10.1.3. Princípio da Economicidade............................................................................... 54
2.10.1.4. Princípio da Eficiência ........................................................................................ 55
2.11. O controle exercido pelos Tribunais de Contas......................................... 56
3. Referencial Prático......................................................................................... 58
3.1. O TCE-RJ.................................................................................................... 58
3.1.1. Criação .................................................................................................................... 58
3.1.2. Missão ..................................................................................................................... 58
3.1.3. Competências ......................................................................................................... 59
3.1.4. Setores envolvidos na análise de editais ................................................................ 60
3.2. A SSO......................................................................................................... 62
3.2.1. Criação .................................................................................................................... 62
3.2.2. Competência ........................................................................................................... 62
3.2.3. Estrutura .................................................................................................................. 63
3.2.4. Análise de Editais pela SSO ................................................................................... 63
3.3. Exame do projeto básico pela SSO............................................................. 63
3.4. Entendimento dos Analistas........................................................................ 65
3.5. Modelo proposto ......................................................................................... 67
4. Considerações Finais .................................................................................... 69
5. Referências Bibliográficas.............................................................................. 71
APÊNDICE A – Questionário aplicado aos Analistas da SSO............................ 77
APÊNDICE B – Modelo proposto....................................................................... 78
ANEXO A – Modelo de análise da SSO............................................................. 79
Lista de figuras
Figura 1. Componentes da via pública.............................................................................................25
Figura 2. Faixas da calçada.............................................................................................................31
Figura 3. Circulação da calçada.......................................................................................................32
Figura 4. Barreiras urbanas formadas por mobiliário urbano...........................................................32
Figura 5. Um pedestre e uma pessoa em cadeira de rodas ............................................................33
Figura 6. Corte da calçada...............................................................................................................34
Figura 7. Tratamento de desníveis ..................................................................................................34
Figura 8. Rebaixamento de guia......................................................................................................35
Figura 9. Rebaixamento de calçadas...............................................................................................36
Figura 10. Piso cromodiferenciado associado ao piso tátil ..............................................................38
Figura 11. Piso tátil de alerta ...........................................................................................................39
Figura 12. Sinalização tátil de alerta – Modulação do piso ..............................................................40
Figura 13. Sinalização tátil direcional – Modulação do piso.............................................................40
Figura 14. Desenho da grelha..........................................................................................................41
Figura 15. Placa de regulamentação de estacionamento em via pública ........................................42
Figura 16. Espaço adicional de circulação associado à rampa de acesso ......................................42
Figura 17. Organograma do TCE-RJ para análise de Editais.........................................................61
Lista de tabelas
Tabela 1. Prazos para adequação das edificações. ........................................................................21
Tabela 2. Aspectos analisados no item 1 - Projeto Básico constante do Anexo A ..........................64
Tabela 3. Transcrição das respostas relativas à questão nº 1.........................................................65
Tabela 4. Compilação das respostas relativas à questão nº 2.........................................................66
Tabela 5. Compilação das respostas relativas à questão nº 3.........................................................67
9
Lista de acrônimos
ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas
CAE – Coordenadoria de Auditoria de Obras e Serviços de Engenharia
Estadual do TCE-RJ
CAM – Coordenadoria de Auditoria de Obras e Serviços de Engenharia
Municipal do TCE-RJ
CEA – Coordenadoria de Estudos e Análise Técnica do TCE-RJ
CEE – Coordenadoria de Análise de Editais do TCE-RJ
CF/1988 – Constituição Federal de 1988
CONFEA – Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia.
CREA – Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia.
ECG – Escola de Contas e Gestão do TCE-RJ
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IBRAOP – Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas
MPE – Ministério Público Estadual
NBR – Norma Técnica Brasileira
OMS – Organização Mundial de Saúde
ONU – Organização das Nações Unidas
SGE – Secretaria Geral de Controle Externo do TCE-RJ
SINAOP – Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas
SSO – Subsecretaria de Auditoria e Controle de Obras e Serviços de
Engenharia do TCE-RJ
TAC – Termo de Ajustamento de Conduta
TCE-RJ – Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
TCU – Tribunal de Contas da União
10
1. Introdução
Um dos grandes avanços da sociedade brasileira foi a inclusão, na
Constituição Federal de 1988 (CF/1988), de que a cidade deve cumprir sua
função social, a fim de que todos possam usufruir do lazer, da moradia, dos
serviços públicos e da circulação nas vias, o que denota que deverá haver
planejamento adequado, a fim de que os benefícios da urbanização sejam
oferecidos a todos os seus habitantes.
Neste sentido, a Administração Pública tem como principais desafios fazer
cumprir a função social da cidade e aplicar, de forma eficiente, os recursos
financeiros disponíveis em prol do maior número de beneficiários, sem distinção
de cor, raça, idade, condição física ou psicológica, atendendo ao interesse
público e aos princípios constitucionais.
A Constituição Federal contempla, em seu artigo 1º, dentre seus principais
fundamentos, a cidadania e a dignidade da pessoa humana, tendo como um dos
seus objetivos fundamentais, de acordo com o inciso IV do artigo 3º, promover o
bem de todos, sem preconceitos e quaisquer outras formas de discriminação.
Sendo o cidadão o indivíduo no gozo dos direitos e no desempenho dos
deveres de uma vida em sociedade (FERREIRA, 2004), o pleno exercício da
cidadania e a participação ativa em seu meio devem ser garantidos, não
devendo existir restrições ao direito de ir e vir, nem nas vias de circulação
externa, nem no interior dos locais que se quiser acessar.
No § 2º do artigo 227 da CF/1988 consta a previsão para a criação de lei
que disponha sobre normas de construção dos logradouros e dos edifícios de
uso público e de fabricação de veículos de transporte coletivo, a fim de garantir
acesso adequado às pessoas com deficiência. Esta previsão também é
confirmada pelo artigo 244, que dispõe sobre adaptação dos logradouros, dos
edifícios de uso público e dos veículos de transporte coletivo já existentes.
Por esse motivo foram editadas as Leis Federais nos 10.048, de 8.11.2000,
e 10.098, de 19.12.2000, regulamentadas pelo Decreto Federal n° 5.296, de
02.12.2004. Este Decreto inseriu diversas obrigações que devem ser observadas
11
por instituições públicas e privadas, para a efetivação do direito assegurado na
Constituição, bem como prazos para cumprimento das mesmas.
A abrangência de aplicabilidade do Decreto Federal encontra-se definida
em seu artigo 2º, o qual determina que estão sujeitos ao cumprimento das suas
disposições, sempre que houver interação com a matéria nele regulamentada, a
aprovação de todos os projetos e obras com destinação pública ou coletiva, seja
de natureza arquitetônica, urbanística, de comunicação e informação ou de
transporte, assim como autorizações, outorgas, concessões, financiamento de
projetos com a utilização de recursos públicos, bem como financiamentos
internacionais de qualquer natureza.
O Decreto determina, ainda, de acordo com seus artigos 10 e 11, que para
a aprovação, licenciamento ou emissão de certificado de conclusão de projeto
arquitetônico ou urbanístico, a construção, reforma ou ampliação de edificações
de uso público ou coletivo, ou a mudança de destinação para estes tipos de
edificações, deverão ser executadas de modo que sejam ou se tornem
acessíveis.
Assim, infere-se que todo o empreendimento público, a ser construído ou
existente, deve atender ao interesse público e à função a que se destina, de
forma adequada. Não há como estar atendendo ao público, sem que todos
possam usufruir o espaço construído, tornando-se necessária a promoção da
acessibilidade, que representa a “Possibilidade e condição de alcance,
percepção e entendimento para utilização com segurança e autonomia de
edificações, espaço, mobiliário, equipamento urbano e elementos” (ABNT, 2004,
p.2).
De acordo com o artigo 14 do Decreto Federal nº 5.296/2004, para a
promoção da acessibilidade, deverão ser observadas suas regras gerais,
complementadas pelas normas técnicas de acessibilidade da ABNT, sendo a
vigente para projetos urbanísticos e de edificações, a norma técnica NBR 9050 –
Acessibilidade a edificações, mobiliário, espaços e equipamentos urbanos, de
31.05.2004.
1.1. Relevância do tema
A promoção da cidadania, que se materializa, também, por meio da
acessibilidade, não é facultativa, trata-se de uma obrigatoriedade a ser
12
observada, por imposição legal, a todos os setores da sociedade, tanto nas
novas construções, públicas ou privadas, como nas reformas, o que se inicia
quando da elaboração dos respectivos projetos.
Cabe ressaltar que a falta de acessibilidade do espaço construído, às
pessoas com deficiência, acelera ainda mais o processo de afastamento de
convívio, fazendo com que a exclusão espacial e a exclusão social tenham o
mesmo significado. Portanto, muitas das limitações e incapacidades de algumas
pessoas se deve à deficiência do espaço construído de abrigar diversidades,
demonstrando que “a deficiência em si não é o fator causador da imobilidade e
sim a falta de adequação do meio” (DUARTE e COHEN, 2004, p. 6).
Neste contexto, os ambientes públicos das cidades apresentam várias
interferências e barreiras arquitetônicas, que tornam impraticável a livre
locomoção, em especial das pessoas com deficiência, as quais se deparam com
obstáculos que acentuam suas limitações, impedem a expressão de suas
habilidades e circulação de maneira segura e independente pelas calçadas e
ruas. Tais barreiras contribuem por desestimular essas pessoas a sair de casa, a
pé ou motorizadas, obrigando-as a ver, segundo Rabelo (2008, p.15), “a vida
passar através das janelas” e privando-as de ir ao encontro do exercício pleno
da cidadania com direito à educação, saúde e trabalho.
Ressalta-se que construir ou tornar os ambientes acessíveis alcançará,
não somente as pessoas com deficiência, mas também pessoas com mobilidade
reduzida, que são aquelas que têm dificuldade de movimentar-se, permanente
ou temporariamente, bem como as pessoas com idade igual ou superior a
sessenta anos, gestantes, lactantes e pessoas com criança de colo.
Mas, como uma obra pública deve contemplar essas pessoas, a fim de que
todos possam exercer sua cidadania? Uma resposta sugerida é: com o devido
planejamento, que se compõe de diversas etapas, dentre as quais destaca-se a
elaboração do projeto básico, elemento obrigatório para licitação, que antecede
a contratação de obras públicas, de acordo com a Lei Federal nº 8.666, de
21.06.1993.
Considerando que os órgãos governamentais, dentro de suas esferas
legais, devem atuar garantindo a promoção da cidadania, direito constitucional
fundamental, do qual a acessibilidade é um de seus instrumentos, destaca-se a
importância da ação dos Órgãos de Controle Externo na promoção da
acessibilidade.
13
A missão do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro que é
“realizar o controle externo, valorizando a efetividade e o planejamento da
gestão pública, contribuindo para o desenvolvimento econômico e social do
Estado do Rio de Janeiro” (TCE-RJ, 2008, p.4), somente poderá ser
desempenhada, em sua plenitude, se estiver voltada para todos os segmentos
da população.
Neste sentido, o TCE-RJ vem atuando, desde o ano de 2001, na análise
dos projetos básicos de editais de concorrência pública na área de obras e
serviços de engenharia, com o objetivo de verificar a legalidade, legitimidade e
economicidade dos atos administrativos dos gestores públicos (Ato Normativo
TCE-RJ nº 58, de 15.03.2001).
Essa análise, realizada antes da execução das obras, que vem sendo
exercida pela Subsecretaria de Auditoria e Controle de Obras e Serviços de
Engenharia (SSO), visa garantir que os aspectos formais, legais e legítimos,
daquela futura contratação, sejam obedecidos, e que os recursos a serem
aplicados tenham sido estimados de forma eficiente.
Assim, é imprescindível que o TCE-RJ, ao realizar a análise dos projetos a
serem licitados, se utilize dos dispositivos legais relativos à questão da
acessibilidade e verifique o cumprimento dos mesmos, de forma a promover a
inclusão das pessoas com deficiência nos espaços físicos, o que contribui,
também, com a inclusão social destas pessoas.
Portanto, resta cristalina a necessidade de criação de modelo para a
verificação da acessibilidade considerando que, além do acima destacado, ao
serem estabelecidos padrões de análise, a organização alcança maior eficiência
e eficácia em suas atividades. Tais padrões e as ações de controle que são
orientadas por manuais, os quais são redigidos pelos próprios analistas do órgão
de controle, tornam-se verdadeiras bases de orientação comum e garantem
maior segurança aos analistas (ALMEIDA, 2007).
1.2. O Problema
O planejamento de uma cidade deve estar voltado ao direito do cidadão
desde o momento que deseja sair de sua casa até alcançar o destino desejado,
de maneira que este possa se transportar, com autonomia, num ambiente
urbano seguro e adequado às possibilidades motoras e sensoriais de todos.
14
Este transporte pode ser, segundo Rabelo (2008), através de duas
modalidades: a pé, utilizado entre a origem e o embarque, e entre o
desembarque e o destino, e desenvolvido sobre as calçadas da cidade e o
motorizado, desenvolvido nas vias de circulação de veículos, sendo o transporte
a pé o primeiro que possibilita a mobilidade no ambiente urbano, uma vez que o
cidadão dele faz uso assim que deixa sua casa.
Neste contexto, considerando a calçada como requisito básico de
circulação na cidade, o presente trabalho tem como objeto de análise as suas
condições de acessibilidade, visto tratar-se do elemento urbano (ABNT, 1986)
por onde se desenvolve a modalidade de transporte à pé, visando que o
TCE-RJ, quando da análise do projeto básico de novas construções ou
adaptações que contemplem a calçada, verifique, também, a questão da
acessibilidade.
Portanto, o presente trabalho, considerando todo o exposto e a experiência
de seus autores, que são analistas de controle externo do TCE-RJ, na área de
obras e serviços de engenharia, pretende apresentar resposta para a seguinte
questão: Como pode ser verificada, pelo TCE-RJ, a acessibilidade em calçadas,
quando da análise dos projetos básicos dos editais de concorrência de obras e
serviços de engenharia?
1.3. Objetivos da pesquisa
O objetivo final do presente trabalho é oferecer um modelo para verificação
da acessibilidade em calçadas na análise do projeto básico de editais de
concorrência pública relativo a obras e serviços de engenharia.
Todavia, para consecução desse objetivo foi necessário alcançar, também,
os objetivos intermediários a seguir elencados:
• Relatar a trajetória histórica dos direitos das pessoas com deficiência
no Brasil, em face da legislação vigente relacionada à acessibilidade.
• Apresentar a calçada e sua utilização pela pessoa com deficiência
e/ou mobilidade reduzida.
• Relacionar as obrigações constantes do Decreto Federal
nº 5.296/2004 e os itens da NBR 9050/2004, relativos à calçada.
15
• Apresentar a relação entre projeto básico e acessibilidade.
• Descrever as competências dos Tribunais de Contas e a estrutura
organizacional do TCE-RJ para análise de editais de concorrência
pública.
• Descrever a atuação da SSO na análise de projetos básicos em
editais de concorrência pública.
• Apresentar o entendimento dos analistas da SSO com relação à
acessibilidade.
1.4. Metodologia da pesquisa
O trabalho foi realizado por meio de pesquisa bibliográfica sobre o tema
em livros, legislações, artigos, dissertações, teses, manuais e documental, em
análises de projetos básicos de editais de licitação por concorrência pública,
relativos a obras e serviços de engenharia, realizadas no TCE-RJ.
A finalidade da pesquisa será exploratória e descritiva (VERGARA, 2006),
considerando que será proposto um modelo específico para análise da
acessibilidade em calçadas, com base no disposto no Decreto Federal
nº 5.296/2004 e na NBR 9050/2004.
1.5. Delimitação da pesquisa
O modelo de análise da acessibilidade ficará restrito ao que dispõe a
legislação federal, especificamente ao Decreto Federal n° 5.296/2004 e à NBR
9050/2004, tendo em vista o maior alcance que estes dispositivos representam.
É imprescindível destacar que o Decreto Federal n° 5.296/2004 aplica-se a
todos os municípios da Federação, mesmo que a legislação municipal existente
não contemple as questões de acessibilidade e que a edição de lei municipal
relativa à questão da acessibilidade será sempre suplementar à legislação
federal ou estadual (CEPAM, 2008), motivo pelo qual o presente trabalho, não
irá contemplar a legislação municipal, limitando-se ao disposto no referido
decreto e na NBR 9050/2004.
16
O modelo será aplicado, apenas, à verificação da acessibilidade em
calçadas, considerando seu aspecto arquitetônico e urbanístico, sem contemplar
as travessias nas vias urbanas, bem como a indicação de custos envolvidos e
técnicas de execução.
Cumpre ressaltar que, embora o TCE-RJ tenha criado um setor específico
para realização de trabalhos na área de engenharia no ano de 1997 (Resolução
TCE-RJ nº 206, de 11.12.1997), e iniciado a análise de projeto básico de editais
por concorrência pública no ano de 2001 (Ato Normativo TCE-RJ nº58, de
15.03.2001), este trabalho terá como marco inicial o ano de 2005, quando houve
a ampliação dos referidos trabalhos, a partir da criação da SSO (Resolução
TCE-RJ nº 241, de 15.02.2005).
1.6. Estrutura da pesquisa
No próximo capítulo será apresentado o referencial teórico do presente
trabalho, compreendendo: a legislação relativa à acessibilidade das pessoas
com deficiência e/ou mobilidade reduzida, a conceituação da calçada e a relação
de uso da mesma com estas pessoas, os artigos do Decreto Federal
nº 5.296/2004 e os itens da NBR 9050/2004 relativos à calçada, procedimentos
para a contratação das obras públicas e a definição de projeto básico e controle,
a relação do projeto básico com a acessibilidade, bem como os princípios
constitucionais, no exercício do controle externo, e o papel dos Tribunais de
Contas como órgãos de controle, indispensáveis à fundamentação do tema
abordado.
O terceiro capítulo apresenta o TCE-RJ, desde sua origem até sua
estrutura organizacional atual para análise de editais. Explana, ainda, o
entendimento dos analistas da SSO com relação à questão da acessibilidade e o
modelo proposto para verificação da mesma na análise de projetos básicos. O
quarto capítulo apresenta as considerações finais do trabalho.
17
2. Referencial Teórico
2.1. Disposições Legais sobre a acessibilidade das pessoas com deficiência
“Justiça só é possível com a promoção da igualdade” Deputada do Estado de São Paulo Célia Leitão,
(Seminário Acessibilidade, 2008)
A igualdade das pessoas com deficiência perante a lei e seus direitos ao
usufruto da cidade passou por um processo histórico, tendo sido inserida quando
da elaboração da CF/1988, a qual se coloca como uma das Constituições mais
avançadas do mundo quanto a essa questão (IBAM, 1998).
Conforme dispõe o inciso I do artigo 3º da CF/1988, o objetivo principal da
República Federativa do Brasil é a construção de uma sociedade livre, justa e
solidária, permitindo o entendimento de que na justiça e na solidariedade se
encontram os pressupostos para se efetivar a igualdade, destacada no caput do
artigo 5º (QUARESMA, 2001).
De acordo com o artigo 5º da CF/1988 todos são iguais perante a lei.
Segundo Botelho (2008) permitir tal igualdade, significa “tratar igualmente os
iguais e desigualmente os desiguais, na exata medida de sua desigualdade” e
este tratamento, segundo Araújo (2007) significa dar aos desiguais o tratamento
diferenciado de que precisam para gozar das mesmas oportunidades dos
demais indivíduos, que se materializa, inclusive, na promoção de acesso a todos
os lugares que estes precisem freqüentar.
Portanto, a igualdade, na medida em que se fundamenta na solidariedade,
pressupõe a adoção de políticas inclusivas, visto que “Sem inclusão é impossível
haver igualdade” (QUARESMA, 2001, p. 5).
Dessa forma, Araújo (2007, p. 26) identifica a acessibilidade como “uma
garantia constitucional do exercício dos direitos à liberdade e à igualdade” e
destaca sua importância na vida das pessoas com deficiência, por oferecer-lhes
condições para o exercício de suas atividades cotidianas com normalidade, de
modo a estarem incluídas na sociedade em que vivem.
18
Quaresma afirma (2001, p. 12) que assegurar a eliminação das barreiras
arquitetônicas e obrigar a regulamentação de legislação relacionada à
construção dos logradouros e dos edifícios públicos, bem como da fabricação de
veículos de transporte coletivo, é matéria de fundamental importância para as
pessoas com deficiência, tendo em vista que “o acesso adequado é, após a
preliminar conscientização, o próximo passo para alcançar os demais direitos.”.
Araújo (2007) aponta que as providências adotadas, pelos setores público
e privado, que tiverem por finalidade atribuir um tratamento igualitário às
pessoas com deficiência, dando-lhes condições de circularem de forma livre e
exercerem suas atividades cotidianas com normalidade, estarão de acordo com
a norma constitucional.
Segundo Niess (2003) a inadequação das vias e prédios públicos restringe
o direito de ir e vir e inibe a participação e a integração das pessoas com
deficiência, que, por conseguinte, não podem exercer plenamente sua cidadania
e se vêem afetados em sua dignidade. Assim, as pessoas que não podem
utilizar, por exemplo, parques, ruas e praças, bens de uso comum, têm, na
prática, o seu direito de locomoção violado, decorrente da ação ou da omissão
do poder público.
Cabe ressaltar o que Araújo (2007) aponta com relação ao disposto na
Convenção Internacional sobre os Direitos da Pessoa com Deficiência, assinada
em março de 2007, que representará, a partir de sua inclusão com equivalência
de emenda constitucional, um considerável avanço para este segmento da
população, pois a mesma modifica o paradigma até então adotado pela
Organização Mundial de Saúde (OMS), afirmando que não é a pessoa com
deficiência que deve buscar superar suas limitações, e sim a sociedade e o meio
em que ela vive, que devem estar adequados e devidamente acessíveis para
recebê-la.
Neste sentido Sestaro (2008), Conselheiro da Conselho Nacional para
Integração da Pessoa Portadora de Deficiência (CONADE), afirmara que, caso
essa Convenção fosse ratificada no Senado, o que ocorreu pela aprovação do
Ato Legislativo nº186, de 09.07.2008, o ambiente sem acessibilidade será
considerado como uma forma de discriminação, condenável do ponto de vista
moral e ético e punível na forma da lei, conforme dispõe seu artigo 2º, a seguir
transcrito (2007):
19
‘Discriminação por motivo de deficiência’ significa qualquer diferenciação, exclusão ou restrição baseada em deficiência, com o propósito ou efeito de impedir ou impossibilitar o reconhecimento, o gozo ou o exercício, em igualdade de oportunidades com as demais pessoas, de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais nos âmbitos político, econômico, social, cultural, civil ou qualquer outro. Abrange todas as formas de discriminação, inclusive a recusa de adaptação razoável.
2.1.1. Legislação Federal
A Lei Federal nº 7.853, de 24.10.1989, a qual foi regulamentada pelo
Decreto Federal nº 3.298/1999, de 20.12.99, estabelece normas gerais que
asseguram o pleno exercício dos direitos individuais e sociais das Pessoas com
Deficiência e sua efetiva integração social e contempla no seu artigo 2º que:
Art. 2º. Ao Poder Público e seus órgãos cabe assegurar às pessoas portadoras de deficiência o pleno exercício de seus direitos básicos, inclusive dos direitos à educação, à saúde, ao trabalho, ao lazer, à previdência social, ao amparo à infância e à maternidade, e de outros que, decorrentes da Constituição e das leis, propiciem seu bem-estar pessoal, social e econômico.
No artigo 3º desta mesma lei consta a atuação do Ministério Público
quanto à competência para propor ações públicas em defesa dos direitos das
pessoas com deficiência, conforme transcrição abaixo:
Art. 3º As ações civis públicas destinadas à proteção de interesses coletivos ou difusos das pessoas portadoras de deficiência poderão ser propostas pelo Ministério Público, pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal; por associação constituída há mais de 1 (um) ano, nos termos da lei civil, autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista que inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção das pessoas portadoras de deficiência.
No Rio de Janeiro, o Ministério Público Estadual (MPE) tem utilizado o
Termo de Ajuste de Conduta (TAC) para obrigar os municípios a cumprirem o
que dispõe a legislação vigente, o qual determina as intervenções que o
município deve realizar e estabelece prazos de conclusão para essas
intervenções (MOTA, 2008).
Segundo Mota (2008, p.43) alguns municípios têm firmado os TAC e o
Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia do Rio de Janeiro
(CREA-RJ) tem atuado como parceiro do MPE, participando de audiências
públicas, ministrando seminários e desenvolvendo cartilhas para orientação
quanto ao plano de ação dos municípios, bem como na conscientização, “no
sentido de orientar os promotores buscarem o TAC em todos os municípios.”
20
Os artigos 227, §2º, e 244 da CF/1988 estabelecem a obrigatoriedade da
acessibilidade dos edifícios de uso público e de fabricação de veículos de
transporte coletivo, tendo sido promulgadas, neste sentido, as Leis Federais
nos 10.048, de 8.11.2000, e 10.098, de 19.12.2000.
A Lei Federal n° 10.048 dispõe sobre o benefício da prioridade de
atendimento às pessoas nela especificadas, e a Lei Federal n° 10.098, valoriza a
cidadania e o direito de ir e vir, estabelecendo normas gerais e critérios básicos
para a promoção da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência física
ou com mobilidade reduzida, mediante a supressão de barreiras e obstáculos
nas vias e espaços públicos, no mobiliário urbano, na construção e reforma de
edifícios e nos meios de transportes e de comunicação.
A Lei Federal nº 10.098/2000 foi a primeira lei a dispor sobre parâmetros
técnicos de acessibilidade ambiental obrigatórios para arquitetura e urbanismo
em todo o território brasileiro, utilizando expressamente o termo acessibilidade e
a fazer referência, ainda que parcialmente, às normas técnicas de acessibilidade
da ABNT, tendo sido regulamentada pelo Decreto Federal nº 5.296/2004
(DUARTE E COHEN, 2006).
2.1.1.1. O Decreto Federal nº 5.296/2004
A abrangência de aplicabilidade do Decreto Federal nº 5.296/2004
encontra-se definida em seu artigo 2º, o qual determina que estão sujeitos ao
cumprimento das suas disposições, sempre que houver interação com a matéria
nele regulamentada, a aprovação de todos os projetos e obras com destinação
pública ou coletiva, seja de natureza arquitetônica, urbanística, de comunicação
e informação ou de transporte, assim como autorizações, outorgas, concessões,
financiamento de projetos com a utilização de recursos públicos, bem como
financiamentos internacionais de qualquer natureza.
O Decreto determina, de acordo com seus artigos 10 e 11, que para a
aprovação, licenciamento ou emissão de certificado de conclusão de projeto
arquitetônico ou urbanístico, a construção, reforma ou ampliação de edificações
de uso público ou coletivo, ou a mudança de destinação para estes tipos de
edificações, deverão ser executadas de modo que sejam ou se tornem
acessíveis.
21
De acordo com o § 1º do artigo 11 as entidades de fiscalização das
atividades de Engenharia, Arquitetura e correlatas ao emitir a Anotação de
Responsabilidade Técnica (ART) exigirão a responsabilidade profissional
declarada do atendimento às regras de acessibilidade, previstas nas normas
técnicas de acessibilidade da ABNT, na legislação específica e neste Decreto.
De acordo com tal exigência, o profissional do sistema Conselho Federal
de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA)/CREA, ao preencher a ART,
declarará se atendeu ou não às condições de acessibilidade exigidas no Decreto
Federal nº 5.296/2004 e nas normas da ABNT para os projetos de construção,
reforma de edificações de uso privado multifamiliares, de uso público ou coletivo,
nos espaços urbanos (CEPAM, 2008).
O artigo 13 dispõe que o Decreto deve servir de orientação aos Planos
Diretores Municipais; Planos Diretores de Transporte e Trânsito; Código de
Obras; Lei de Uso e Ocupação de Solo; Lei do Sistema Viário; aos estudos
prévios de impacto de vizinhança; às atividades de fiscalização e sanções e os
mecanismos tributários e financeiros utilizados em caráter compensatório ou de
incentivo (CEPAM, 2008).
O Decreto Federal determina, ainda, conforme estabelecem os § 1º e 2º do
artigo 13 que, para a concessão de alvará de funcionamento ou sua renovação,
para qualquer atividade, bem como para a emissão de carta de “Habite-se” ou
habilitação equivalente e para sua renovação, quando esta tiver sido emitida
anteriormente às exigências de acessibilidade, contidas na legislação específica,
deverá ser observado e certificado o estabelecido no decreto e nas normas
técnicas de acessibilidade da ABNT.
Estabelece, ainda, de acordo com o artigo 24, prazo para adequação das
edificações, conforme Tabela 1, a seguir.
Tabela 1. Prazos para adequação das edificações.
TIPO DE EDIFICAÇÃO PRAZO
A ser construído Imediato Uso público Existente 2 de junho de 2007
A ser construído, ampliado ou reformado Imediato Uso coletivo Existente 2 de dezembro de 2008
Fonte: CEPAM (2008).
A possibilidade de aplicação de sanções administrativas, cíveis e penais,
em face de descumprimento dos dispositivos do Decreto Federal nº 5.296/2004
deverão ser definidas em lei, a ser criada conforme dispõem os artigos 3º e 4º. O
22
não estabelecimento prévio de penalidades, pelo Decreto, prejudicou
substancialmente a obrigatoriedade da observância de seus dispositivos, porém
fortaleceu as ações dos Conselhos e organizações não governamentais, por
delegar aos mesmos o poder de fiscalização, conforme dispõe seu artigo 4º
(ARAÚJO, 2007).
2.1.2. Legislação do Estado do Rio de Janeiro
A Constituição do Estado do Rio de Janeiro de 1989 (CERJ) tem sido
considerada a Carta Estadual que maior atenção destinou às pessoas com
deficiência, cabendo ressaltar o inciso VII do artigo 234, que estabelece
diretrizes e normas para o desenvolvimento urbano do Estado, a fim de garantir
livre acesso a edifícios públicos e particulares de freqüência aberta ao público e
a logradouros públicos, mediante eliminação de barreiras arquitetônicas e
ambientais (LIMA, 2006).
De acordo com o artigo 338 da CERJ, é dever do Estado assegurar, às
pessoas portadoras de qualquer deficiência, a plena inserção na vida econômica
e social e o total desenvolvimento de suas potencialidades. O inciso V do
referido artigo estabelece, também, que deverá ser elaborada lei que disponha
sobre normas de construção dos logradouros e dos edifícios de uso público e de
fabricação de veículos de transporte coletivo, a fim de garantir acesso adequado
às pessoas com deficiência.
Embora a prescrição para a elaboração de lei atinente ao inciso V do artigo
338 da CERJ tenha sido em 1989, somente 14 anos depois foi editada a Lei
Estadual nº 4.224, de 25.11.2003, que estabelece normas e critérios para
pessoas com deficiência e mobilidade reduzida, a qual também impõe, em seu
artigo 5º, que o projeto e o traçado dos elementos de urbanização públicos e
privados de uso comunitário observem os parâmetros estabelecidos na NBR
9050/2004.
Dando seguimento ao exposto serão apresentados os procedimentos para
a elaboração das normas técnicas brasileiras, especificamente a NBR
9050/2004.
23
2.1.3. A NBR 9050
Segundo Fernandino (2006) a Associação Brasileira de Normas Técnicas
(ABNT) como entidade reconhecidamente competente na elaboração de normas
operacionais de apoio à execução de projetos, tem, também, como objetivo, a
normatização em acessibilidade. Esta normatização visa atender aos preceitos
do desenho universal, estabelecendo requisitos que sejam adotados em
edificações, espaços, mobiliários e equipamentos urbanos, meios de transporte,
de comunicação, para que estes possam ser utilizados por pessoas com
deficiência.
A NBR 9050 – Adequação das Edificações e do Mobiliário Urbano à
Pessoa Deficiente foi a primeira norma técnica brasileira sobre acessibilidade,
tendo sido elaborada em 1985 com a participação de diversos profissionais de
diferentes áreas, em conjunto com pessoas com deficiência (IBAM, 1998).
Segundo Calado (2006) a ABNT instalou uma Comissão de estudos,
juntamente com o apoio e iniciativa do governo do Estado de São Paulo, em
1993, para ampliar o alcance e atualizar a NBR 9050, passando a ser nomeada,
em 1994, como Acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência às
edificações e espaço, mobiliário e equipamentos urbanos.
Posteriormente, foi substituída a referida norma, no ano de 2004,
passando a estabelecer critérios e parâmetros técnicos a serem observados
quando do projeto, construção, instalação e adaptação de edificações,
mobiliário, espaços e equipamentos urbanos às condições de acessibilidade
(ABNT, 2004).
Para o estabelecimento desses critérios e parâmetros técnicos foram
consideradas diversas condições de mobilidade e de percepção do ambiente,
com ou sem a ajuda de aparelhos específicos, como: próteses, aparelhos de
apoio, cadeiras de rodas, bengalas de rastreamento, sistemas assistivos de
audição ou qualquer outro que venha a complementar necessidades individuais
(CALADO, 2006).
De acordo com o item 1.3.1 da NBR 9050/2004, todos os espaços,
edificações, mobiliário e equipamentos urbanos, que vierem a ser projetados,
construídos, montados ou implantados, bem como as reformas e ampliações de
edificações e equipamentos urbanos, devem atender o que ela estabelece para
serem considerados acessíveis.
24
Considerando a importância da disponibilização das normas técnicas de
acessibilidade foi firmado um TAC pelo Ministério Público Federal, no qual foi
reconhecida a necessidade de publicidade e facilitação do acesso, via Internet,
das normas da ABNT de interesse social, em especial, aquelas relacionadas às
pessoas com deficiência, tendo em vista a relevância e o caráter público de que
estas se revestem (LIMA, 2006).
Dentre as normas disponibilizadas, consta a NBR 9050/2004, utilizada
como parâmetro, no presente trabalho, considerando a obrigatoriedade de sua
utilização, conforme estabelece o Decreto Federal nº 5.296/2004.
Após a apresentação da legislação relativa ao tema do presente trabalho,
será explanado, a seguir, a conceituação relativa à calçada, a relação do uso da
mesma com as pessoas com deficiência, bem como os dispositivos do Decreto
Federal nº 5.296/2004 e da NBR 9050/2004 que devem ser observados quando
do planejamento de calçadas.
2.2. A calçada
Segundo Yásigi (2000, p. 31) a calçada é o espaço existente entre o lote
do quarteirão e o meio fio, sendo sua superfície situada, normalmente, a cerca
de 17 centímetros acima do leito carroçável das vias urbanas, destacando que
sua denominação mais correta seria a de “passeio”, embora tenha sido
consagrada como calçada. Informa, também, que a palavra tem origem latina:
“calcatura, ae, ação de calcar, pisar...donde, calcanhar, calçada por sua função
no andar.”
Segundo Mumford1 apud Gondim (2001), a circulação de pedestres
separada do tráfego mais pesado surgiu na planificação de Veneza, ainda na
idade média, cujos canais foram projetados para carregar o tráfego mais rápido e
os bairros projetados para a circulação de pedestres, sem que suas rotas fossem
interrompidas pelos canais e nem estes pela circulação de pedestres.
1 MUMFORD, L., Arquitetura, Construção e Urbanismo. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura Portugal, 1965.
25
Atualmente é na calçada que são, em geral, instalados os equipamentos
urbanos, a sinalização da via e seu paisagismo e é nela que se desenvolve o
trânsito de pedestres nas vias urbanas, conforme ilustrado na figura 1, a seguir:
Figura 1. Componentes da via pública
Fonte: MELO, 2005.
2.3. A calçada e as pessoas com deficiência
Segundo Lunaro (2006) a maioria das cidades brasileiras teve suas infra-
estruturas urbanas planejadas para atender a um tipo de pessoa, considerada
como padrão, o que exclui pessoas com deficiência e provoca, diariamente,
grandes dificuldades para que essas pessoas possam se locomover nas ruas,
praças e calçadas, expondo-as ao risco de acidentes e à necessidade de
solicitar auxílio de outras pessoas.
Exercer a cidadania plena envolve, dentre outros aspectos, o direito de ir e
vir com segurança e autonomia. Tal direito só está assegurado na grande
maioria das cidades brasileiras aos cidadãos considerados “normais”, que na
utilização do espaço urbano trata naturalmente as barreiras encontradas ou
sequer as percebe (LUNARO, 2006).
26
No entanto, para as pessoas que apresentam um diferencial físico,
sensitivo ou mental, o exercício de sua cidadania pode significar uma batalha
constante, considerando que a maioria dos espaços não estão adequados para
a utilização desta parcela da população, que, segundo o Censo Populacional
realizado em 2000, pelo IBGE, alcança 24,5 milhões de brasileiros, cerca de
14,5% da população (IBAM, 2004).
A esse percentual, segundo Rabelo (2008), devem ser acrescidas
categorias de indivíduos que não são conhecidos como deficientes. Dentre
esses indivíduos incluem-se os idosos, que devem ser considerados como
pessoas com deficiências múltiplas, por apresentarem mobilidade reduzida e
baixa capacidade sensitiva, as pessoas excessivamente baixas e
excessivamente altas, gestantes e convalescentes que, temporariamente,
apresentam algum tipo de deficiência, seja de locomoção ou de capacidade
sensitiva.
Além das categorias acima mencionadas, toda pessoa, segundo Lunaro
(2006), em algum momento de sua vida, apresenta algum tipo de limitação em
sua mobilidade, seja quando criança, que necessita da assistência de adultos
para atravessar vias urbanas, visto que não possui maturidade para distinguir
perigos, seja quando adulto quando precise desenvolver tarefas que incluam
carregar volumes, empurrar carrinhos.
Neste sentido, o presente trabalho contempla pessoas com deficiência e
com mobilidade reduzida, cuja conceituação encontra-se definida no §1º do
artigo 5º do Decreto Federal nº 5.296/2004, transcrito a seguir:
§ 1º. Considera-se, para os efeitos deste Decreto:
I - pessoa portadora de deficiência, além daquelas previstas na Lei no 10.690, de 16 de junho de 2003, a que possui limitação ou incapacidade para o desempenho de atividade e se enquadra nas seguintes categorias:
a) deficiência física: alteração completa ou parcial de um ou mais segmentos do corpo humano, acarretando o comprometimento da função física, apresentando-se sob a forma de paraplegia, paraparesia, monoplegia, monoparesia, tetraplegia, tetraparesia, triplegia, triparesia, hemiplegia, hemiparesia, ostomia, amputação ou ausência de membro, paralisia cerebral, nanismo, membros com deformidade congênita ou adquirida, exceto as deformidades estéticas e as que não produzam dificuldades para o desempenho de funções;
b) deficiência auditiva: perda bilateral, parcial ou total, de quarenta e um decibéis (dB) ou mais, aferida por audiograma nas freqüências de 500Hz, 1.000Hz, 2.000Hz e 3.000Hz;
c) deficiência visual: cegueira, na qual a acuidade visual é igual ou menor que 0,05 no melhor olho, com a melhor correção óptica; a baixa visão, que significa acuidade visual entre 0,3 e 0,05 no melhor olho, com a melhor correção óptica; os casos nos quais a somatória da medida do campo visual em ambos os olhos for
27
igual ou menor que 60o; ou a ocorrência simultânea de quaisquer das condições anteriores;
d) deficiência mental: funcionamento intelectual significativamente inferior à média, com manifestação antes dos dezoito anos e limitações associadas a duas ou mais áreas de habilidades adaptativas, tais como:
1. comunicação;
2. cuidado pessoal;
3. habilidades sociais;
4. utilização dos recursos da comunidade;
5. saúde e segurança;
6. habilidades acadêmicas;
7. lazer; e
8. trabalho;
e) deficiência múltipla - associação de duas ou mais deficiências; e
II - pessoa com mobilidade reduzida, aquela que, não se enquadrando no conceito de pessoa portadora de deficiência, tenha, por qualquer motivo, dificuldade de movimentar-se, permanente ou temporariamente, gerando redução efetiva da mobilidade, flexibilidade, coordenação motora e percepção.
§ 2º. O disposto no caput aplica-se, ainda, às pessoas com idade igual ou superior a sessenta anos, gestantes, lactantes e pessoas com criança de colo.
Embora o Decreto Federal nº 5.296/2004 denomine o termo pessoa
portadora de deficiência, o presente trabalho utilizará a denominação pessoa
com deficiência, pois segundo Sassaki (2005) os movimentos mundiais de
pessoas com deficiência, incluindo os do Brasil, concluíram que essas pessoas
querem ser chamadas de pessoas com deficiência em todos os idiomas. Tal
afirmativa foi ratificada na Convenção Internacional sobre os Direitos da Pessoa
com Deficiência (BRASIL, 2007), considerando o disposto no seu artigo 1º,
elencado a seguir:
O propósito da presente Convenção é promover, proteger e assegurar o exercício pleno e eqüitativo de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais por todas as pessoas com deficiência e promover o respeito pela sua dignidade inerente. (grifo nosso)
Neste contexto, o ambiente urbano, deve atender, quando de sua
concepção, simultaneamente todas as pessoas, de forma autônoma, segura e
confortável, adotando soluções que torne sua utilização segura, garantindo,
desta forma a acessibilidade a todos, dentro do que se conceitua Desenho
Universal.
28
2.4. Desenho Universal
Segundo Fernandino (2006), o desenho universal é o conceito que atribui
igualdade e justiça ao design de ambientes, permitindo, desta forma, sua
utilização por qualquer pessoa, independente de idade e habilidade, dentro de
um limite possível, sem que sejam necessárias adaptações especiais.
Desta forma, segundo Rabelo (2008), o desenho universal pretende
atender ao indivíduo tomando por base as situações extremas de acessibilidade,
desenhando o espaço urbano livre de barreiras. Neste sentido, o desenho
universal se propõe a atender, na medida do possível, a três princípios básicos:
toda a gama antropométrica de indivíduos, reduzir a quantidade de energia
necessária para utilização de espaços e serviços, e torná-los utilizáveis com
autonomia, sem a necessidade da assistência de outras pessoas.
2.5. Acessibilidade
A NBR 9050/2004 (ABNT, 2004) define acessibilidade como a
“Possibilidade e condição de alcance, percepção e entendimento para a
utilização com segurança e autonomia de edificações, espaço, mobiliário,
equipamento urbano e elementos”.
Segundo Rabelo (2008), acessibilidade pode ser considerada como a
possibilidade de qualquer pessoa, quaisquer que sejam suas condições mentais
ou físicas, de chegar a algum lugar ou de utilizar informações, serviços, bem
como o espaço urbano, com autonomia e segurança, tanto para o trabalho,
quanto para a saúde ou para a educação, que se constituem nos direitos básicos
da cidadania.
Segundo Silva2 apud Rabelo (2008, p. 18), a acessibilidade é uma questão
de exercício de cidadania:
A cidadania como exercício do acesso à cidade oferece possibilidades de interpretações: pelo lado do acesso ao meio urbano podemos ver a luta pela moradia, serviços urbanos, saúde pública dentre outros; pela ótica das pessoas que lutam por acessibilidade ao meio físico despertamos para as questões das barreiras arquitetônicas e ambientais, que impedem o acesso das pessoas com dificuldade de locomoção aos bens e serviços públicos e de uso público.
2 SILVA, Idari Alves da. Construindo a cidadania – uma análise introdutória sobre o direito à diferença.
Programa de Pós-graduação em História e Movimentos Sociais da Universidade Federal de Uberlândia. 2002.
29
Segundo Soares (2004) a acessibilidade é uma característica básica que
denota qualidade. Desta forma deve estar presente, sempre que possível, em
todos os ambientes, pois, por meio dela, a maioria das pessoas alcança e
usufrui, de uma forma independente e natural, o espaço público e privado das
cidades, quer seja em áreas construídas ou em espaços naturais.
Conforme entende Araújo (2007), além de proporcionar a liberdade de
circulação às pessoas com deficiência, permitindo-lhes um acesso livre, seguro e
autônomo, a promoção da acessibilidade significa dar um tratamento igualitário a
essas pessoas, tendo em vista que ao suprir suas necessidades especiais, em
função de suas deficiências, se estaria proporcionando as condições mínimas
necessárias para que possam viver da mesma maneira que as demais pessoas.
2.5.1. Barreiras
Barreira é todo obstáculo que impede ou dificulta a circulação de uma
pessoa, pelo espaço público (LUNARO, 2006).
A NBR 9050/2004 define barreira arquitetônica, urbanística ou ambiental
como qualquer elemento que impeça a aproximação, transferência ou circulação
no espaço, mobiliário ou equipamento urbano, seja este elemento natural,
instalado ou edificado.
Segundo Lunaro (2006) para que a qualidade de vida das pessoas com
deficiência ou com mobilidade reduzida melhore, torna-se necessário que
estejam à sua disposição ambientes planejados, tanto para quem anda pelas
calçadas como para quem se desloca através de outros meios de transporte.
Destaca, ainda, que para garantir a acessibilidade a todos e, em especial,
dessas categorias, os espaços públicos precisam ser projetados eliminando
obstáculos físicos que dificultem a movimentação das pessoas.
De acordo com o Manual do Programa Passeio Livre (SÃO PAULO, 2005),
se um espaço público é acessível a uma pessoa com deficiência, qualquer
cidadão conseguirá usufruí-lo.
30
Segundo Guimarães3 apud Fernandino (2006), as barreiras ambientais,
apresentam como principal característica o fato de serem invisíveis a quem não
possui deficiência, tendo em vista que se situam num nível de conforto
aparentemente suportável para este grupo de indivíduos, podendo a eles, causar
apenas dificuldades e até mesmo exigir um maior esforço na utilização do
espaço urbano, mas nunca impedi-los ou causar estresse como ocorre a uma
pessoa com deficiência.
Segundo Lunaro (2006, p.12), as barreiras ambientais podem ser do tipo
de transporte, arquitetônica ou urbanística e apresentam as seguintes definições:
• A barreira de transporte constitui-se nos obstáculos que impedem as
pessoas com deficiência, em utilizar com segurança e autonomia os
meios de transportes, tanto públicos quanto privados.
• A barreira arquitetônica se caracteriza por obstáculos existentes em
edifícios públicos ou privados, seja por impedir a circulação por suas
dependências, seja por não sinalizar seus ambientes, ou ainda, por
não proporcionar segurança, através de equipamentos, para utilização
de seus elementos constituintes.
• A barreira urbanística, que ocorre no ambiente urbano, é todo
obstáculo que impede um indivíduo de circular pelas ruas, a pé ou em
veículos, ou ainda, de utilizar um equipamento urbano, sendo, desta
forma, a mais abordada no presente trabalho, considerando que é no
ambiente urbano que se insere a calçada, objeto do presente estudo.
• Este tipo de barreira, segundo Lunaro (2006, p.12), pode ocorrer sob a
forma de calçadas estreitas ou com desníveis e degraus, com
revestimentos inadequados, falta de estacionamento para pessoas
com deficiência, ou mesmo inadequação de mobiliário urbano para
pessoas que utilizam cadeiras de rodas.
3 GUIMARAES, Marcelo Pinto. A Graduação da Acessibilidade Versus a Norma NBR 9050 – 1994. Belo
Horizonte, 1999.
31
2.6. Definições Técnicas
Serão apresentadas, a seguir, as definições relativas à calçada e aos
elementos que a integram, considerando-se as disposições contidas nos artigos
15, 16 e 25 do Decreto Federal nº 5.296/2004 e os correspondentes itens
constantes da NBR 9050/2004 que contemplam o atendimento dos referidos
artigos.
2.6.1 Calçada
Segundo a NBR 9050 (ABNT, 2004), calçada constitui-se na parte da via,
segregada e em nível diferente, reservada ao trânsito de pedestre e à instalação
de mobiliário urbano, sinalização, vegetação, quando possível.
Segundo Lunaro (2006, p.14), a calçada apresenta três faixas distintas,
conforme Figura 2 a seguir:
1) Faixa de afastamento do meio-fio ou faixa de mobiliário urbano.
2) Faixa de passeio ou faixa livre.
3) Faixa de afastamento das edificações.
Figura 2. Faixas da calçada.
Fonte: <http://ww2.prefeitura.sp.gov.br//arquivos/secretarias>, acesso em 26.09.2008.
Considerando que na grande maioria das cidades brasileiras, as calçadas
possuem regulamentação própria de construção, de acordo com as leis
municipais, ficando sua fiscalização na esfera municipal, e sua conservação
32
transferida aos proprietários dos lotes, Rabelo (2008) destaca que várias
irregularidades são observadas nas calçadas pela inadequação à legislação,
como: acabamento inadequado, inclinação excessiva, descontinuidade na
superfície, ocupação pelo comércio e má conservação.
Rabelo (2008) ressalta, ainda, que o correto planejamento e
dimensionamento de calçada permitirá um padrão adequado de acessibilidade à
calçada, conforme se observa na Figura 3 adiante.
Figura 3. Circulação da calçada
Fonte: CEPAM (2008).
Segundo a NBR 9050/2004 (ABNT, 2004), constitue-se mobiliário urbano
todos os elementos, equipamentos, pequenas construções que possam ser
utilizados ou não, podendo ser implantados em espaços públicos ou privados,
autorizados pelo poder público.
A utilização do mobiliário em calçadas deverá obedecer ao desenho de
faixas, evitando a formação de barreiras urbanísticas nas calçadas, situação
evidenciada na Figura 4.
Figura 4. Barreiras urbanas formadas por mobiliário urbano
Fonte: <http://farm4.static.flickr.com>, acesso em 26.09.2008.
33
Também deverá ser observado o atendimento ao Decreto Federal
nº5.296/2004, que em seu artigo 16 determina que as características do
desenho e a instalação do mobiliário urbano devem garantir a aproximação
segura e o uso por pessoa portadora de deficiência visual, mental ou auditiva; o
alcance visual e manual para as pessoas portadoras de deficiência física, em
especial àquelas em cadeira de rodas; a circulação livre de barreiras, atendendo
às condições estabelecidas nas normas técnicas de acessibilidade da ABNT.
Faixa Livre de Circulação é a área, dentro da calçada, destinada
exclusivamente à circulação de pedestres (ABNT, 2004). Conforme estabelece o
item 6.10.4 da NBR 9050/2004, a faixa livre de circulação deve ter largura
mínima recomendável de 1,50 m, sendo o mínimo admissível de 1,20 m. Essa
dimensão possibilita a circulação simultânea de uma pessoa em cadeira de
rodas e um pedestre, conforme se observa pela Figura 5.
Figura 5. Um pedestre e uma pessoa em cadeira de rodas
Fonte: ABNT (2004).
O item 6.10.5 da NBR 9050/2004 dispõe que as faixas livres devem ser
totalmente desobstruídas e isentas de interferências, tais como mobiliário
urbano, vegetação, equipamentos de infra-estrutura urbana aflorados,
rebaixamentos para acesso de veículos, ou qualquer outro tipo de interferência
ou obstáculo que reduza a largura da faixa livre.
Os eventuais obstáculos aéreos, como marquises, faixas e placas de
identificação, vegetação e outros, devem se localizar a uma altura superior a
2,10 m, como mostra a Figura 6.
34
Figura 6. Corte da calçada
Fonte: CEPAM (2008).
2.6.2 Circulação
No que tange à circulação nas calçadas, deve-se destacar os termos “rota
acessível”, as “rampas” e o “rebaixamento das calçadas”.
Rota acessível é o caminho contínuo, livre de barreiras e sinalizado, que
permite o trânsito de qualquer pessoa de forma segura e autônoma, tanto em
ambientes internos quanto externos. (ABNT, 2004)
No presente trabalho será abordada a rota acessível em ambientes
externos, que pode incorporar, segundo a NBR 9050/2004, calçadas rebaixadas,
faixas para pedestres, estacionamentos, rampas, dentre outros.
Segundo a NBR 9050/2004 (ABNT, 2004) rampa é qualquer superfície que
apresente inclinação superior a 5%. A rampa permite a acessibilidade, entre
pisos de níveis diferentes, de pessoas com mobilidade reduzida ou de
cadeirantes, eliminando a ocorrência de degraus.
De acordo com o item 6.1.4 da NBR 9050/2004, os desníveis de qualquer
natureza devem ser evitados em rotas acessíveis, os quais, sendo inferiores a
5mm, não demandam tratamento especial. Caso os desníveis sejam superiores
a 5mm e até 15mm, os mesmos devem ser tratados em forma de rampa,
conforme Figura 7.
Figura 7. Tratamento de desníveis
Fonte: ABNT (2004).
35
Para o cálculo da inclinação de rampas, consta no item 6.5.1.1 da NBR
9050 (ABNT,2004) que a inclinação deve ser calculada segundo a seguinte
equação:
c
hI
100×=
onde I é a inclinação, em porcentagem;
h é a altura do desnível;
c é o comprimento da projeção horizontal.
Segundo a NBR 9050/2004 a calçada rebaixada é constituída por uma
rampa com a finalidade de promover a concordância entre a calçada ou o
passeio e o leito carroçável, destacada na Figura 8.
Figura 8. Rebaixamento de guia
Fonte: Cartilha Programa Passeio Livre, Prefeitura da Cidade de São Paulo, 2005.
O item 6.10.11 da NBR 9050/2004 estabelece que, independentemente da
existência de faixa de travessia de pedestres ou de semáforo, as calçadas
devem ser rebaixadas, na direção do fluxo de pedestres, junto às travessias, não
devendo haver desnível entre o término do rebaixamento da calçada e o leito
carroçável, e a inclinação desses rebaixamentos deve ser menor ou igual a
8,33%.
Segundo o item 6.10.11.4 da referida Norma a largura dos rebaixamentos
de calçada deve ser igual à largura das faixas de travessia de pedestres, quando
o fluxo de pedestres calculado ou estimado for superior a 25 pedestres/min/m
(25 pedestres por minuto, em ambos os sentidos, a cada metro de largura. –
item 6.10.8). Em fluxos menores ou iguais a 25 pedestres/min/m, o item
6.10.11.5 dispõe que havendo interferência que impeça o rebaixamento da
calçada, em toda a extensão da faixa de travessia, admite-se rebaixamento da
calçada em largura inferior, até um limite mínimo de 1,20 m de largura de rampa.
36
Quando a faixa de pedestre estiver alinhada com a calçada da via
transversal, poderá ser efetuado o rebaixamento total da calçada da esquina, de
acordo com o item 6.10.11.6 da Norma.
O item 6.10.11.9 da NBR 9050 (ABNT, 2004) estabelece que deve ser
garantida uma faixa livre no passeio, de no mínimo 0,80 m, sendo recomendável
1,20 m, além do espaço ocupado pelo rebaixamento, conforme se observa na
Figura 9 – Rebaixamento A.
A Figura 9 ilustra os exemplos de rebaixamentos de calçadas, conforme
estabelecido nos itens supracitados.
Rebaixamento A
Figura 9. Rebaixamento de calçadas
Fonte: ABNT (2004).
Rebaixamento B
37
Rebaixamento C
2.6.3 Pisos
Segundo Ferreira (2004), piso é o terreno onde se anda que pode estar ou
não revestido com material e forma apropriados para o tráfego a que se destina.
Conforme dispõe o item 6.1.1 da NBR 9050/2004, os pisos devem ter
superfície regular, firme, estável e antiderrapante sob qualquer condição, que
não provoque trepidação em dispositivos com rodas (cadeiras de rodas ou
carrinhos de bebê), sendo as inclinações máximas para pisos externos:
transversal de 3% (item 6.10.1) e longitudinal de 8,33% (item 6.10.2).
Segundo Turaud4 apud Barros (2001) a regularidade superficial de um piso
está relacionada, principalmente, com os desníveis, saliências e irregularidades
discretas que possam ocorrer de um ambiente a outro ou em um mesmo
ambiente.
Superfície antiderrapante em calçadas pode ser considerada como aquela
que evita a queda de pedestres por escorregões, especialmente quando
molhadas (Rabelo, 2008).
Segundo a NBR 9050/2004 (ABNT, 2004) piso cromodiferenciado se
caracteriza pela utilização de contrates às demais áreas através de cores, tendo
como objetivo constituir uma guia de balisamento, de maneira a permitir a
complementação de informação visual ou tátil a deficientes visuais. Neste caso
4 TURAUD, Jean. Construction du Bâtiment. 3. ed. Paris : Editions du Moniteur, 1984.
38
este piso será utilizado em conjugação ao piso tátil, conforme disposto na Figura
10.
Figura 10. Piso cromodiferenciado associado ao piso tátil
Fonte: <http://ww2.prefeitura.sp.gov.br//arquivos/secretarias>, acesso em 26.09.2008.
Segundo o Manual do Programa Passeio Livre (SÃO PAULO, 2005), uma
das maiores dificuldades para uma pessoa com deficiência visual é se locomover
de forma independente, pois a mesma utiliza para isto as informações
disponíveis, captadas por meio do uso das percepções táteis, sendo feita
também pela bengala e pelos pés.
Neste sentido, segundo Barros (2001, p. 28), conforto tátil refere-se à
sensação que se tem ao tocar um determinado revestimento, identificando “se o
mesmo é áspero ou liso, ‘frio’ ou ‘quente’, úmido, seco ou molhado”.
Para atendimento ao inciso III do artigo 15 do Decreto Federal 5.296/2004,
a NBR 9050/2004 determina em seu item 5.14 que a sinalização tátil no piso
pode ser do tipo de alerta ou direcional, devendo ter cor contrastante com a do
piso adjacente, conforme Figura 11, a seguir.
39
Figura 11. Piso tátil de alerta
Fonte: <http://ww2.prefeitura.sp.gov.br//arquivos/secretarias>, acesso em 26.09.2008.
De acordo com a NBR 9050/2004, os pisos tátil de alerta e direcional
deverão ser utilizados nas condições e características a seguir descritas.
Segundo o Manual do Programa Passeio Livre (SÃO PAULO, 2005), piso
tátil de alerta é um recurso auxiliar à pessoas portadoras de deficiência visual
quanto ao seu posicionamento na calçada.
O item 6.1.2 da NBR 9050/2004 determina que o piso tátil de alerta deve
ser utilizado para sinalizar situações que envolvam risco de segurança. Como
exemplos de situações com risco de segurança, a NBR 9050/2004 aponta: os
rebaixamentos de calçadas, as plataformas de embarque e desembarque ou
pontos de ônibus, o início e término de escadas e rampas, em frente à porta de
elevadores, sob o mobiliário urbano suspenso entre 0,60m e 2,10m e ao longo
de toda a extensão de desníveis e vãos que possam oferecer risco de queda às
pessoas.
O piso tátil de alerta deve ser cromodiferenciado ou estar associado à faixa
de cor contrastante com o piso adjacente. A textura da sinalização tátil de alerta
consiste em um conjunto de relevos tronco-cônicos, cuja modulação deve
garantir a continuidade de textura e o padrão de informação, conforme mostra a
Figura 12.
40
Figura 12. Sinalização tátil de alerta – Modulação do piso
Fonte: ABNT, 2004 (NBR 9050/2004).
Segundo o Manual do Programa Passeio Livre (SÃO PAULO, 2005), piso
tátil direcional indica o caminho a ser percorrido. Neste sentido o piso tátil
direcional, segundo o item 6.1.3 da NBR 9050/2004, deve ser utilizado quando
da ausência ou descontinuidade de linha-guia identificável, como guia de
caminhamento, ou quando houver caminhos preferenciais de circulação. Deve
ser instalado no sentido do deslocamento, regularmente disposto e ser
cromodiferenciado em relação ao piso adjacente. Sua textura deve ser
constituída de relevos lineares, de seção trapezoidal, conforme figura 13.
Figura 13. Sinalização tátil direcional – Modulação do piso
Fonte: ABNT, 2004 (NBR 9050/2004).
No item 6.1.5 da NBR 9050/2004 consta a exigência de que as grelhas e
juntas de dilatação devem estar, preferencialmente, fora do fluxo principal de
circulação e que a localização das mesmas deverá ser transversalmente em
rotas acessíveis, conforme Figura 14.
41
Figura 14. Desenho da grelha
Fonte: ABNT (2004).
2.6.4 Vagas para veículos
O número de vagas para estacionamento de veículos que conduzam ou
sejam conduzidos por pessoas com deficiência, é estabelecido pelo item 6.12.3
da NBR 9050/2004 que apresenta as seguintes previsões: até 10 vagas,
nenhuma reserva; de 11 a 100 vagas, 1 vaga reservada e acima de 100 vagas,
1% das vagas reservadas. O item 6.12.3.1 da referida Norma, estabelece, ainda,
que as vagas nas vias públicas devem ser reservadas e estabelecidas conforme
critérios do órgão de trânsito com jurisdição sobre a via, respeitado o Código de
Trânsito Brasileiro.
No artigo 25 do Decreto Federal nº 5.296/2004 há prescrição diferente da
Norma NBR 9050/2004, quanto ao número de vagas reservadas nos
estacionamentos externos ou internos, pois prevê 2% (dois por cento) do total de
vagas para veículos que transportem pessoa com deficiência física ou visual,
sendo assegurada, no mínimo, uma vaga, em locais próximos à entrada principal
ou ao elevador, de fácil acesso à circulação de pedestres.
As especificações técnicas de desenho e traçado das vagas deverão estar
de acordo com o estabelecido nas normas técnicas de acessibilidade da ABNT.
No modelo oferecido, constante do Apêndice B deste trabalho, será utilizado
esse parâmetro, por ser mais restritivo.
Para a sinalização vertical a alínea “c” do item 6.12.1, da NBR 9050/2004,
estabelece que as vagas em via pública devem apresentar placa com a
simbologia e dimensões, conforme a Figura 15 a seguir.
42
Figura 15. Placa de regulamentação de estacionamento em via pública Fonte: ABNT, 2004 (NBR 9050/2004).
Quanto à sinalização horizontal, a mesma deve ser feita através do
símbolo internacional de acesso, que é pintado na área a ser ocupada pelo
veículo, sendo centralizada sobre o eixo longitudinal da vaga, conforme prevê a
alínea “a” do item 6.12.1 da NBR 9050/2004, e é ilustrado pela Figura 16, a
seguir reproduzida.
Figura 16. Espaço adicional de circulação associado à rampa de acesso
Fonte: ABNT (2004).
43
O item 6.12.1 alínea “b” prevê, também, a necessidade de um espaço
adicional de circulação, com no mínimo 1,20 m de largura, quando a vaga for
afastada da faixa de travessia de pedestres, podendo ser esse espaço
compartilhado por duas vagas, no caso de estacionamento paralelo, ou
perpendicular ao meio fio, não sendo recomendável o compartilhamento em
estacionamentos oblíquos, conforme apresentado na Figura 16.
Visando a garantia de acessibilidade, os espaços adicionais para
circulação de cadeira de rodas devem estar associados à rampa de acesso à
calçada, conforme dispõe a alínea “d” do mesmo item 6.12.1, além das vagas
deverem estar vinculadas à rota acessível, para que haja interligação destas aos
pólos de atração, conforme prevê a alínea “e” do item 6.12.1.
2.7. A contratação de Obras Públicas
O contrato pode ser definido, conforme apresenta Meirelles (2007, p. 211),
segundo sua idéia geral, ou seja, tanto para a esfera pública quanto para a
esfera privada, como “todo acordo de vontades, firmado livremente pelas partes,
para criar obrigações e direitos recíprocos.” Na Administração Pública a
instituição do contrato adquire características próprias, que o qualificam na
espécie contrato administrativo, sendo o mesmo regulamentado pela Lei Federal
nº 8.666/93, de 21.06.1993.
2.7.1. Contrato Administrativo
Contrato administrativo é conceituado por Meirelles (2007, p. 212) como “o
ajuste que a Administração Pública, agindo nessa qualidade, firma com particular
ou outra entidade administrativa para consecução de objetivos de interesse
público, nas condições estabelecidas pela própria Administração.”
2.7.1.1. Contrato de Obras Públicas
A Lei Federal nº 8.666/1993, em seu artigo 6º, inciso I, define obra pública
como “toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação,
realizada por execução direta ou indireta”; logo, o contrato de obras públicas é
todo ajuste administrativo que tenha por objeto uma das atividades descritas.
44
Segundo a classificação de Meirelles (2007, p. 254), as obras públicas
podem ser distribuídas nas seguintes quatro modalidades de empreendimento:
• equipamento urbano (ruas, túneis, viadutos, praças, calçamentos,
estádios, redes de energia elétrica etc.);
• equipamento administrativo (instalações e aparelhamentos para o
serviço administrativo);
• empreendimentos de utilidade pública (construções de uso coletivo
tais como: ferrovias, rodovias, aeroportos, represas, e usinas
hidrelétricas) e
• edifícios públicos (repartições públicas, escolas, hospitais, presídios
etc.).
2.7.2. Licitação
A CF/1988, em seu artigo 37, inciso III determina a obrigatoriedade da
licitação para todas as aquisições de bens e contratações de serviços e obras,
realizados pela Administração Pública no exercício de suas funções. Este artigo
foi regulamentado pela Lei nº 8.666/1993.
Para Meirelles (2007, p. 272-273) “licitação é o procedimento
administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta
mais vantajosa para o contrato de seu interesse.”
Conforme assinala Di Pietro (2006, p. 349) a licitação equivale a uma
oferta dirigida à toda coletividade de pessoas, que por preencherem os requisitos
constantes do edital, apresentarão suas propostas, o que corresponderá à
aceitação das condições estabelecidas pela Administração, cabendo a esta
escolher a que for mais conveniente para resguardar o interesse público.
2.7.2.1. Edital de Licitação
Barros (2005, p. 16) define edital como “o instrumento através do qual a
Administração torna público seu interesse em realizar uma contratação”, fixando
suas condições e convocando os interessados.
O edital é o documento através do qual a Administração estabelece todas
as condições da licitação que será realizada e divulga todas as características do
45
bem ou serviço que será adquirido. Quanto a essa afirmativa Di Pietro (2006,
p. 349) acrescenta que o edital contém também “as normas a serem observadas
no contrato que se tem em vista celebrar;” e que por isso o edital é considerado
a lei da licitação e, conseqüentemente, a lei do contrato.
A licitação pode ocorrer em cinco diferentes formas de modalidades
(concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão), de acordo com o
disposto no artigo 22 da Lei Federal nº 8.666/1993, as quais são determinadas
em função de limites econômicos, conforme seu artigo 23, tendo em vista o valor
estimado da contratação, o qual, para o caso de concorrência, deve ser superior
a R$ 1.500.000,00.
Considerando que as Deliberações TCE-RJ nº244 e nº245, ambas de
18.12.2007, dispõem sobre a obrigatoriedade de envio ao TCE-RJ, por parte dos
jurisdicionados, de todos os editais na modalidade concorrência pública, a fim de
que os mesmos sejam analisados antes da licitação, este trabalho abordará
apenas esta modalidade de licitação.
2.7.2.2. Projeto Básico
Para a caracterização do objeto de obras e serviços de engenharia a Lei
Federal nº 8.666/1993, estabelece como requisito obrigatório, no parágrafo 2º do
artigo 7º, a elaboração de projeto básico. Este, por sua vez, foi definido no inciso
IX do artigo 6º do mesmo estatuto, conforme transcrição a seguir:
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução [...]
Visando uniformizar o entendimento quanto à definição de projeto básico,
prescrito na referida Lei nº 8.666/1993 e em outras leis e normas pertinentes, o
Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas (IBRAOP) editou uma
Orientação Técnica, OT – IBR 001/2006, específica sobre o assunto (IBRAOP,
2008).
Releva acrescentar que, essa OT – IBR 001/2006 foi aprovada como uma
das Moções estabelecidas no 6º Congresso Nacional de Profissionais (CNP),
realizado em outubro de 2007, em Brasília, conforme relata a Carta de Brasília
46
(2007), do qual participaram profissionais da engenharia, arquitetura, agronomia,
geologia, geografia e meteorologia, circunscritos pelo Conselho Federal de
Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA).
Considerando-se a atualidade e a especificidade desse documento, será
apresentada a conceituação de projeto básico, bem como de alguns de seus
elementos, conforme redação da Moção M-02, cujo título é “Recomendar a
divulgação e a adoção nacional da OT – IBR 001/2006 na elaboração de
projetos destinados à licitação e contratação de obras.”
De acordo com a OT – IBR 001/2006 o projeto básico apresenta a seguinte
definição (IBRAOP, 2008) :
Projeto Básico é o conjunto de desenhos, memoriais descritivos, especificações técnicas, orçamento, cronograma e demais elementos técnicos necessários e suficientes à precisa caracterização da obra a ser executada, atendendo às Normas Técnicas e à legislação vigente, elaborado com base em estudos anteriores que assegurem a viabilidade e o adequado tratamento ambiental do empreendimento.
Deve estabelecer com precisão, através de seus elementos constitutivos, todas as características, dimensões, especificações, e as quantidades de serviços e de materiais, custos e tempo necessários para execução da obra, de forma a evitar alterações e adequações durante a elaboração do projeto executivo e realização das obras.
Todos os elementos que compõem o Projeto Básico devem ser elaborados por profissional legalmente habilitado, sendo indispensável o registro da respectiva Anotação de Responsabilidade Técnica, identificação do autor e sua assinatura em cada uma das peças gráficas e documentos produzidos.
Os desenhos são a representação gráfica do objeto a ser licitado,
elaborada de forma “a permitir sua visualização em escala adequada,
demonstrando formas, dimensões, funcionamento e especificações,
perfeitamente definida em plantas, cortes, elevações, esquemas e detalhes,
obedecendo às normas técnicas pertinentes.” (IBRAOP, 2008).
O memorial descritivo integra o projeto básico, atendendo, de certa forma,
as alíneas “c” e “d” do inciso IX do artigo 6º, da Lei Federal nº 8.666/1993.
Conforme definição da OT – IBR 001/2006, o memorial descritivo
complementa as informações contidas nos desenhos, através de uma “descrição
detalhada do objeto projetado, onde são apresentadas as soluções técnicas
adotadas, bem como suas justificativas, necessárias ao pleno entendimento do
projeto”.
A especificação técnica é o texto onde são fixadas todas as regras e
condições que devem ser seguidas para a execução da obra ou serviço de
47
engenharia, caracterizando cada um dos “materiais, equipamentos, elementos
componentes, sistemas construtivos a serem aplicados e o modo como serão
executados cada um dos serviços apontando, também, os critérios para a sua
medição.”(IBRAOP, 2008).
Segundo a definição da OT IBR 01/2006, o orçamento é a avaliação do
custo total da obra, tendo como base os preços dos insumos praticados no
mercado ou valores de referência e levantamentos de quantidades de materiais
e serviços obtidos a partir do detalhamento do projeto, não sendo admitidas
“apropriações genéricas ou imprecisas, bem como a inclusão de materiais e
serviços sem previsão de quantidades.”.
A planilha orçamentária sintetiza o orçamento e deve conter, conforme OT
– IBR 001/2006, no mínimo:
• Discriminação de cada serviço, unidade de medida, quantidade, custo unitário e custo parcial;
• O custo total orçado, representado pela soma dos custos parciais de cada serviço e/ou material;
• O nome completo do responsável técnico, seu número de registro no CREA e assinatura.
2.7.2.3. Projeto Executivo
Conforme descrito em Vilaça (2007, p. 42) “o projeto executivo representa
o conjunto de elementos necessários e suficientes à execução completa da obra,
de acordo com as normas pertinentes da Associação Brasileira de Normas
Técnicas – ABNT.” Uma vez que existe amparo legal, poderá ser desenvolvido
concomitantemente com a execução das obras e serviços, desde que autorizado
pela Administração.
Considerando que a administração pública deve proceder a contratação de
obras públicas conforme os princípios constitucionais e legislação pertinentes
será exposto adiante o papel dos órgãos de controle nos atos da Administração
Pública.
48
2.8. O Projeto Básico e a questão da acessibilidade
De acordo com o disposto no artigo 12 da Lei Federal nº 8.666/1993, o
projeto básico deve contemplar diversos requisitos, destacando-se o que dispõe
o seu inciso II, relativo à funcionalidade e sua adequação ao interesse público.
Neste sentido Justen Filho (2005) considera que respeitar o interesse público
seria atribuir à Administração uma competência discricionária para determinar o
modo concreto de satisfação das necessidades coletivas.
Justen Filho ressalta, ainda, que este dispositivo estabelece os critérios
norteadores na fase da elaboração dos projetos, sendo a enumeração constante
do artigo 12 sem cunho exaustivo, pois utiliza a expressão “principalmente”, a
qual, dependendo das necessidades, poderá contemplar outros interesses
considerados relevantes.
Assim, o projeto básico deve estar em conformidade com a legislação
vigente e com os princípios constitucionais, não podendo ser descartado o
aspecto funcional, onde está inserida a acessibilidade, tendo em vista que se
configura como ilegítima a despesa em obra pública que “exclui o acesso de
significativa parcela de brasileiros” (LIMA, 2006).
Segundo Justen Filho (2005) o projeto básico não se destina a disciplinar a
execução da obra ou do serviço, mas a demonstrar a viabilidade e a
conveniência de sua execução. Neste caso, não pode ser viável ou conveniente
a execução de obras públicas sem que todos possam delas usufruir.
Considerando que a administração pública deve proceder à contratação de
obras públicas, conforme os princípios constitucionais e legislação pertinentes,
será exposto adiante o papel dos órgãos de controle nos atos da Administração
Pública.
2.9. O controle e a Administração Pública
Na conceituação de Meirelles (2007, p. 665) “controle, em tema de
administração pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um
Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”.
Conforme destaca Mileski (2003, p. 138-139), uma vez “que o controle é
elemento essencial ao Estado de Direito” e que sua finalidade é assegurar que a
49
atuação da Administração esteja de acordo com os princípios “impostos pelo
ordenamento jurídico, pode-se afirmar que o controle constitui poder-dever dos
órgãos” aos quais a lei conferiu essa função, não podendo sua realização ser
renunciada ou retardada, “sob pena de responsabilidade de quem se omitiu”.
2.9.1. Classificação do Controle
São muitos os critérios existentes para classificar as modalidades de
controle, o qual é exercido por todos os Poderes de Estado, em todas as
atividades da Administração, com a função de fiscalizar, avaliar, detectar erros e
falhas e responsabilizar a Administração.
Conforme bem expressa Mileski (2003, p. 140) “independentemente de
forma, existem alguns elementos que constam sempre como referência no meio
doutrinário”, dentre os quais são destacadas as duas classificações mais
pertinentes ao tema deste trabalho, que são apresentadas, segundo a descrição
do referido autor.
2.9.1.1. Quanto ao tipo
Quanto ao tipo o controle pode ser interno ou externo, dependendo do
órgão que realiza a atividade controladora ser integrante, ou não, da própria
estrutura que está sendo fiscalizada.
Controle interno é aquele realizado pelo órgão responsável pela atividade
controlada, no âmbito da própria administração. Ocorre em qualquer controle
exercido pelo Executivo, pelo Legislativo ou Judiciário sobre seu pessoal ou
sobre os próprios atos administrativos praticados.
O controle interno tem amparo constitucional no artigo 74, cujo parágrafo
1º prescreve, ainda, que seus responsáveis ao tomarem conhecimento de
qualquer irregularidade, dela deverão dar ciência ao Tribunal de Contas, sob
pena de responsabilidade solidária.
Já controle externo é o que se realiza por órgão que não integra a
estrutura do órgão controlado. A exemplo de controle externo pode-se citar,
entre outros, a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo
Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada
despesa e a anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário.
50
2.9.1.2. Quanto ao momento
O controle da administração pública tem como principal premissa que as
atividades do Estado sejam realizadas de forma regular e adequada, sem a
prática de atos ilegais ou desvios de finalidade, podendo ser exercido em três
momentos distintos, ou seja, antes, durante ou após a realização da atividade
administrativa.
Controle prévio é aquele que antecede à realização do ato administrativo,
com o intuito de evitar procedimento contrário à lei e ao interesse público,
visando que a administração observe os princípios indicados à boa prestação
dos serviços públicos. É o caso, por exemplo, de o Presidente necessitar de
autorização do Congresso Nacional para ausentar-se do país, por período
superior a 15 dias, e, como exemplifica Meirelles (2007, p. 668), os estados, os
municípios e a União só poderem contrair empréstimo externo a partir da prévia
autorização do Senado Federal.
O controle concomitante é o que se realiza no momento em que a
atividade administrativa está sendo executada, acompanhando a regularidade da
ação desenvolvida pela Administração Pública, com o objetivo de evitar
irregularidades e proceder às correções de imediato, visando manter a atuação
pública numa seqüência de procedimentos regulares.
Como exemplo de controle concomitante tem-se, no TCE-RJ, a análise de
editais, que visa o acompanhamento das diversas etapas do procedimento
licitatório, no sentido de preservar a formalidade, a publicidade dos atos e a
igualdade entre os licitantes, bem como a realização de auditorias e inspeções,
para a verificação da execução contratual de obras e serviços de engenharia,
entre outros.
Chmielewski (2007) afirma que a análise de editais é de extrema
relevância: por ser concomitante à realização da licitação, evitando-se prejuízos
antes que eles sejam consumados, e, por auxiliar a Administração a promover
licitações em conformidade com a legislação pertinente, com os aspectos
técnicos e com os princípios basilares da Administração Pública, dentre os quais,
o da economicidade.
O controle a posteriori é o que se realiza após a conclusão do ato
controlado, com o fito de desenvolver uma avaliação sobre a sua correção e
legalidade, com o objetivo de promover a sua aprovação ou homologação e,
51
quando encontrados erros, falhas ou vícios, adotar medidas para a devida
correção ou desfazimento.
São exemplos de controle posterior, o julgamento das contas dos
responsáveis por bens ou valores públicos; o exame da legalidade dos atos de
admissão de pessoal e de aposentadorias, realizados pela Administração
Pública; o controle judicial exercido sobre o ato praticado por autoridade pública
etc.
2.10. Os Princípios Constitucionais
Freitas (1999, p.48), ao se referir aos princípios que explícita ou
implicitamente se encontram presentes no texto da Constituição, acentua que
“toda e qualquer norma ou relação no mundo jurídico há de ser pautada por tais
vetores supremos” perante os quais todos os comandos se relativizam e
“encontram o verdadeiro alcance nesta interação de sentidos devidamente
hierarquizados pelo hermeneuta do Direito, mais do que da lei.”.
Sublinha ainda Freitas (1999, p.52), ao destacar a importância dos
princípios, que estes se constituem mutuamente e que não se excluem ou
eliminam jamais, de forma diversa do que ocorre com as regras ou normas de
menor escalão, que em caso de conflito, resultam por se excluírem, umas às
outras, total ou parcialmente.
Nesse contexto, Mileski (2003, p.38) destaca que, em razão do Estado
Democrático de Direito, vigente no país, toda prática da ação administrativa
realizada pela Administração Pública, deve estar vinculada ao cumprimento de
todos os princípios insertos na Constituição, dentre os quais sobressai o
princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, cuja
especificidade está no fato de perpassar os demais princípios, ao refletir um
princípio geral do direito, que deriva da principal finalidade “do Estado de realizar
o bem público”.
Embora a Administração Pública esteja obrigada ao cumprimento dos
princípios constitucionais, o artigo 37 da CF/1988 relacionou, em seu caput,
somente os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência, como basilares para sua atuação, e, para a realização de seu
respectivo controle, estabeleceu no artigo 70, que deveriam ser considerados os
princípios da legalidade, da legitimidade e da economicidade.
52
2.10.1. Os princípios enunciados pelo Artigo 70 da CF/1988
Uma vez que o contexto deste trabalho está voltado para a atividade de
controle exercida pelo TCE-RJ, são detalhados a seguir os princípios da
legalidade, legitimidade e economicidade, que, de forma explícita, são
apresentados no artigo 70 da CF/1988, bem como da eficiência, como aqueles
que deverão ser considerados para a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial exercidas por este órgão de controle.
2.10.1.1. Princípio da Legalidade
O princípio da legalidade é a norma básica da CF/1988, por ser o princípio
que dá eficácia a toda atividade administrativa, pois como assinala Meirelles
(2007, p. 88) “administração legítima só é aquela que se reveste de legalidade e
probidade administrativas, no sentido de que tanto atende às exigências da lei
como se conforma com os preceitos da instituição pública”.
Freitas (1999, p. 60) assinala a evolução ocorrida no princípio da
legalidade, recordando que passou de um “legalismo primitivo e
descompromissado para uma posição [...] principiológica e substancialista”,
acrescentando que “a legalidade faz às vezes de valiosíssimo princípio, porém
somente experimentando significado apreciável na correlação com os demais”,
pois é com base nela que os outros princípios adquirem sua força coercitiva.
Como o princípio que configura o Estado de Direito, onde governam as leis
e não os homens, a legalidade faz com que a ação da Administração Pública
esteja restrita aos limites das determinações legais, não realizando mais nem
menos do que o fixado em lei, enquanto, diferentemente, para o particular, é
permitido fazer tudo aquilo que não é proibido pela lei, conforme preceitua o
artigo 5º, inciso II da Constituição Federal, onde “ninguém será obrigado a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.”.
A legalidade é, portanto, como uma bússola orientadora para os órgãos de
controle, cuja missão compreende a fiscalização contábil, financeira e
orçamentária, pois além de envolver o exame da adequação das atividades da
Administração Pública à lei, se estende também a uma análise da conformidade
destas com os demais princípios constitucionais, com vista a assegurar que toda
a prática administrativa não busque o atendimento de interesse pessoal, antes,
porém, resulte em ações de interesse público. (MILESKI, 2003, p. 247)
53
Na prática das atividades de controle desenvolvidas pelos Tribunais de
Contas, um bom exemplo de fiscalização quanto à legalidade, acentuado por
Lima (2006), seria a verificação da conformidade das obras públicas com os
dispositivos constantes da Lei Federal n° 10.098, de 19.12.2000, e do Decreto
Federal nº 5.296/2004, buscando observar a garantia do cumprimento dos
aspectos ligados à acessibilidade, nas obras realizadas com recursos públicos.
2.10.1.2. Princípio da Legitimidade
O princípio da legitimidade, que tem fundamento no artigo 70 da CF/1988,
surge como uma novidade constitucional, servindo, como esclarece Freitas
(1999, p. 87) “de chamamento ao controlador para que não se cinja à
juridicidade estrita”, antes, porém, exerça o exame da legitimidade dos atos
administrativos indo “ao fundo da finalidade apresentada e da motivação
oferecida, de modo a não compactuar, de modo algum, com a ilegitimidade das
mesmas”.
Torres (1991, p. 41), ao tratar sobre o controle da legitimidade, elucida que
é aquele exercido sobre a legalidade e a economicidade da execução financeira
e orçamentária, acrescentando que no atual Estado Social de Direito o controle
das finanças públicas não está fundamentado apenas no exame formal da
legalidade, mas exige também o controle da gestão e a análise de resultados,
com a apreciação do alcance da justa contrapartida, necessária ao cidadão, na
relação custo/benefício.
Este controle mais aprofundado do ato fiscalizado, que se efetua a partir
da conformação da legitimidade, é caracterizado por Mileski (2003, p. 250) como
a “investigação dos elementos ideológicos e teleológicos do ato praticado pelo
administrador, possibilitando a identificação de eventuais desvios de finalidade
ou de poder, de fraude à lei ou de ações contrárias aos princípios do direito”.
Portanto, os Tribunais de Contas, ao controlar a regularidade de atividades
administrativas, que envolvam a elaboração de projetos e a respectiva execução
de obras públicas, as quais não considerem os aspectos de acessibilidade, além
de identificarem a existência de ilegalidade, devem considerar, também,
ilegítimas as despesas, pois, conforme destaca Lima (2006), ocasionam a
exclusão da significativa parcela de brasileiros, na qual se incluem as pessoas
com deficiência.
54
2.10.1.3. Princípio da Economicidade
O princípio da economicidade é aquele que obriga o administrador público
a atuar tendo o ótimo como parâmetro, ou seja, deve haver o compromisso
indeclinável do administrador em encontrar a solução mais adequada,
economicamente falando, para a gestão da coisa pública (FREITAS, 1999).
Como bem acentua Mileski (2003, p. 251), este princípio merece especial
atenção dos órgãos de controle, pois, embora seja um princípio autônomo,
guarda grande correspondência com o princípio da proporcionalidade, na medida
em que se faz necessária a verificação quanto à proporcionalidade entre o gasto
previsto e o custo do serviço, material ou obra, tendo-se em vista o benefício
decorrente, a fim de se “evitar o desperdício ou o indevido procedimento gerador
de superfaturamento”.
Segundo Justen Filho (2005, p. 54) “não bastam honestidade e boas
intenções para a validação dos atos administrativos”, a adoção de solução mais
conveniente e eficiente, que deve ser perseguida na gestão dos recursos
públicos, é imposta pelo princípio da economicidade, onde a boa alocação do
dinheiro deve alcançar os melhores resultados, do ponto de vista quantitativo e
qualitativo, de modo a atender às necessidades da coletividade.
Um outro aspecto relacionado a este princípio se refere à limitação por ele
imposta à discricionariedade do agente administrativo, pois, conforme descreve
Justen Filho (2005, p. 55), este “não está autorizado a adotar qualquer escolha,
entre aquelas teoricamente possíveis”, devendo optar, diante do caso concreto,
por “aquela que se figure como a mais vantajosa, sob o ponto de vista das
vantagens econômicas”.
À luz destas considerações, releva ressaltar, o que aponta Lima (2006), ao
observar os gastos de uma obra bem planejada, que são bem menores, se
comparados com aqueles despendidos para o refazimento de obras com
projetos deficientes, pois, como bem lembra o autor, projetos que deixam de
considerar a acessibilidade de pessoas com deficiência deverão culminar na
realização de adaptações para garantir a acessibilidade, acarretando maiores
custos ao Erário.
Neste sentido, Alcântara (2005) ressalta que um projeto concebido de
forma adequada às condições de acessibilidade resulta em um acréscimo de 1%
55
no valor da obra, enquanto que após a obra concluída, sua adaptação poderá
alcançar o percentual de 25%.
Aos princípios da legalidade, legitimidade e economicidade cabe incluir,
também, o da eficiência, inserido na CF/1988 por meio da Emenda
Constitucional nº 19, de 4.06.1998 e destacado adiante, considerando que
Chmielewski (2007) aponta que para verificar se a Administração Pública está
atenta a este princípio há que ser examinado, à luz da boa técnica, se as
alternativas escolhidas são aquelas que melhor atendem à finalidade da licitação
e ao interesse público.
2.10.1.4. Princípio da Eficiência
Meirelles (2007) infere que o princípio da eficiência exige que a atividade
administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional,
sendo o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta
em ser desempenhada apenas com a legalidade, exigindo resultados positivos
para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades de todos os
cidadãos.
Neste contexto cabe ressaltar a visão de Torres (2007) o qual aponta que
a bibliografia especializada costuma utilizar, de algum modo, significados
parecidos para eficácia e eficiência e efetividade, embora os conceitos sejam
diferenciados.
Segundo Torres (2007, p.175), eficácia é o atingimento das metas
almejadas pela ação estatal, sem levar em conta os meios utilizados para este
alcance, enquanto a eficiência busca os meios mais econômicos e viáveis para a
concretização das metas, ou seja, “fazer o melhor com os menores custos,
gastando com inteligência os recursos pagos pelo contribuinte”. A efetividade,
segundo o mesmo autor, não se relacionada estritamente com a idéia de
eficiência, que tem conotação econômica relevante, mas com a verificação da
real necessidade de determinadas ações governamentais.
Sendo assim, será apresentado, a seguir, os assuntos inerentes à atuação
do controle exercido pelos Tribunais de Contas.
56
2.11. O controle exercido pelos Tribunais de Contas
O artigo 70 da CF/1988 estabelece que a fiscalização quanto à
regularidade dos atos praticados pela União e pelos órgãos da administração
direta e indireta será exercida pelo Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal
de Contas da União (TCU), mediante controle externo e pelo sistema de controle
interno de cada poder.
Conforme esclarece Justen Filho (2005), embora o referido artigo faça
menção específica ao Congresso Nacional e ao TCU, a regra constitucional
aplica-se aos Estados, Distrito Federal e Municípios, com as devidas adaptações
em cada esfera de atuação, sendo dirigido, portanto, a todos os Tribunais de
Contas do Brasil (TC).
O controle externo estabelecido no artigo 70 da CF/1988, que abrange a
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, com
obediência aos princípios da legalidade, legitimidade e economicidade, visa,
conforme destaca Meirelles (2007, p. 706), “comprovar a probidade da
Administração e a regularidade da guarda e do emprego dos bens, valores e
dinheiros públicos, assim como a fiel execução do orçamento.”
Ainda segundo Meirelles (2007, p. 707), as atividades exercidas pelos TC
do Brasil se expressam “fundamentalmente em funções técnicas opinativas,
verificadoras, assessoradoras e jurisdicionais administrativas, desempenhadas
simetricamente” tanto na esfera federal, pelo TCU, como nas esferas estaduais e
municipais, pelos respectivos Tribunais Estaduais e Municipais (neste caso,
somente nos municípios do Rio de Janeiro e São Paulo).
A atuação dos TC, na sistemática da CF/1988, é posterior, mas também
preventiva. O registro prévio não foi abraçado pela CF/1988; mas o controle
preventivo dos TC não somente é desejável, como também é impositivo, pois
controle tardio é controle ineficaz (MACHARETE, 2007).
Segundo Lima (2006), os Tribunais de Contas devem atentar para a
verificação dos aspectos ligados à acessibilidade, tendo em vista que assegurar
a acessibilidade nas obras de reforma ou de construção de edificações, insere-
se na missão institucional dos órgãos de controle externo quanto à legalidade,
legitimidade e economicidade, conforme dispõe o art. 70 da CF/1988.
Lima (2006, p.2) ressalta, ainda, que “o exame recente e da jurisprudência
dos Tribunais de Contas revela que tal dispositivo nem sempre é objeto da
57
fiscalização exercida pelos órgãos de controle externo”, o que constitui numa
oportunidade de melhoria nas ações dessas fiscalizações.
No capítulo a seguir será apresentada a origem do TCE-RJ e sua estrutura
organizacional atual, para análise de editais por concorrência, destacando-se a
criação da SSO e suas competências, em especial, a análise do projeto básico
nos editais. Serão apresentados, ainda, o entendimento dos analistas da SSO
quanto à questão da acessibilidade, bem como o modelo a ser proposto no
presente trabalho.
58
3. Referencial Prático
3.1. O TCE-RJ
3.1.1. Criação
A história da criação do atual Tribunal de Contas do Estado do Rio de
Janeiro apresenta característica peculiar, pois conforme explica Durão (2006, p.
65), decorre de duas transições, a primeira a partir da transferência da Capital
Federal para Brasília, em 1960, quando o então Tribunal de Contas do Distrito
Federal foi transformado em Tribunal de Contas do Estado da Guanabara, e a
segunda advém da fusão dos Estados da Guanabara e do Rio de Janeiro.
Embora o antigo Estado do Rio de Janeiro já possuísse uma Corte de
Contas, desde 1947, a partir de sua fusão com o Estado da Guanabara o
Decreto-Lei nº 4, de 15.03.1975, extinguiu os Tribunais de ambos os Estados e
criou o novo Tribunal de Constas do Estado do Rio de Janeiro, com sede na
cidade do Rio de Janeiro e jurisdição em todo o território do novo Estado do Rio
de Janeiro, exceto no município do Rio de Janeiro.
3.1.2. Missão
A missão do TCE-RJ, conforme apresentado no Plano Estratégico da
organização é “Realizar o controle externo, valorizando a efetividade e o
planejamento da gestão pública, contribuindo para o desenvolvimento
econômico e social do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ, 2008, p.4).
Visando complementar sua missão institucional de compromisso social, o
TCE-RJ estabelece como valores a estarem presentes, tanto nas decisões
institucionais, como nas ações de cada um de seus servidores, os seguintes:
comprometimento, consciência ecológica, efetividade, ética, independência,
tempestividade e transparência (TCE-RJ, 2008).
59
3.1.3. Competências
O TCE-RJ tem um rol muito diversificado de competências, dentre as quais
configuram como mais significativas as análises de prestações de contas dos
chefes do Poder Executivo do Estado e dos 91 municípios fluminenses, como
também dos chefes do Legislativo, do Judiciário, do Ministério Público e do
próprio Tribunal de Contas.
Quando solicitado, o TCE-RJ deverá prestar “auxílio”, conforme prevê o
artigo 123 da Constituição Estadual, no exercício do controle externo realizado
pela Assembléia Legislativa, bem como poderá atender também ao Executivo,
Judiciário, Ministério Público, Receita Federal, demais tribunais de contas e
outros setores.
Em atendimento ao que dispõe o artigo 1º da Lei Orgânica do TCE-RJ (Lei
Complementar nº 63, de 01.08.1990), quanto à sua competência de realizar a
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das
unidades dos poderes do Estado e dos municípios, o Tribunal fiscaliza uma
extensa lista de objetos, se utilizando, na grande maioria das vezes, do
expediente da realização de inspeções e auditorias, conforme estabelece a
Deliberação nº 167, de 10.12.1992, que aprovou o seu Regimento Interno.
Dentre os diversos objetos fiscalizados pelo TCE-RJ assinalam-se: o
dinheiro utilizado pelos administradores públicos para pagamento de
subvenções; administração de royalties do petróleo; pagamentos de pensões e
concessões de aposentadorias de servidores públicos; auditoria de sistemas;
cálculos atuariais; celebração de convênios, contratos e aditivos; editais de
concursos públicos e editais de licitações de concorrências públicas, dentre
outros (CHMIELEWSKI, 2007).
O edital e todos os seus anexos são analisados visando, principalmente, a
garantia de igualdade de condições entre todos os interessados em contratar
com a Administração Pública. O exame é efetuado com vistas a identificar
possíveis regras restritivas do caráter competitivo da licitação, bem como para
assegurar que a futura contratação se estabeleça em valores praticados no
mercado (TCE-RJ, 2005a).
60
3.1.4. Setores envolvidos na análise de editais
Uma das principais ações preventivas, realizadas pelo TCE-RJ, para
garantir a correta aplicação dos recursos públicos, é a análise tempestiva dos
editais de concorrência pública, a qual se consolidou, no caso específico do
TCE-RJ, pela Deliberação nº 191/1995, que estabelecia a obrigatoriedade de
envio de cópia dos editais de licitação por concorrência pública, de todos os seus
órgãos jurisdicionados.
A Deliberação nº 191/1995 foi posteriormente atualizada, sendo
substituída, em 18 de dezembro de 2007, pelas Deliberações nº244 e nº245, que
normatizam o encaminhamento dos atos praticados pelas entidades e órgãos
jurisdicionados ao TCE-RJ, sendo a primeira dirigida à esfera estadual e a
segunda à esfera municipal.
Em ambas as Deliberações é estabelecido o envio dos editais de licitação
por concorrência pública, pelo inciso II do artigo 3º, no prazo máximo de dois
dias úteis, após a sua publicação. O edital encaminhado ao TCE-RJ, após o
cadastramento pela a Coordenadoria Setorial de Protocolo-Geral (CPG), é
encaminhado à Coordenadoria de Exame de Editais (CEE).
De acordo com a Resolução nº 226, de 14.12.2000, que aprovou o Manual
de Organização do TCE-RJ, a CEE tem como competência a coordenação e o
controle do exame da legalidade e legitimidade dos processos de Editais de
Licitação por Concorrência, dos órgãos e entidades da administração direta e
indireta no âmbito do Estado e dos Municípios, de acordo com as normas legais
vigentes e às decisões do Tribunal.
A CEE é um dos setores subordinados à Secretaria-Geral de Controle
Externo (SGE), a qual tem como competência a coordenação, supervisão e
controle da fiscalização nas diversas áreas de competência do TCE-RJ, inclusive
do exame de editais, sob a ótica da legalidade, legitimidade e economicidade
(TCE-RJ, 2000a).
A análise de editais pelo TCE-RJ é realizada com uma celeridade
diferenciada, sendo adotados procedimentos denominados de rito sumaríssimo,
por terem prazos inferiores aos reservados a processos de outra natureza, tanto
no exame realizado pelo Corpo Instrutivo, quanto na decisão decorrente do
Corpo Deliberativo (TCE-RJ, 2005a).
61
No prazo máximo de oito dias úteis, conforme estabelece a alínea “a” do
inciso I, do artigo 2º da Resolução nº 255, de 18.12.2007, a CEE deve realizar a
sua instrução e encaminhar, posteriormente, o processo relativo ao edital aos
demais órgãos, subordinados à SGE, que serão responsáveis pelas respectivas
análises técnicas, sendo este prazo dividido igualitariamente entre os órgãos que
deverão proceder suas instruções.
No caso de editais que se refiram a obras e serviços de engenharia, o
exame técnico, inclusive sob o aspecto da economicidade, é realizado pela
Subsecretaria de Auditoria de Controle de Obras e Serviços de Engenharia
(SSO). A análise da economicidade dos demais fica a cargo da Coordenadoria
de Estudos e Análises Técnicas (CEA) (TCE-RJ, 2005a).
Na Figura 17 estão dispostos os órgãos envolvidos na instrução e
julgamento dos processos relativos a editais por concorrência:
PLENÁRIO
PRESIDÊNCIAGABINETE DOSCONSELHEIROS
SECRETARIAGERAL DECONTROLEEXTERNO
MINISTÉRIO PÚBLICOESPECIAL
Coordenadoria deEstudos e Análises
Técnicas (CEA)
Coordenadoria deExame de Editais
(CEE)
Subsecretaria de Auditoriade Obras e Serviços de
Engenharia (SSO)
Corpo Deliberativo
Corpo Instrutivo
Figura 17. Organograma do TCE-RJ para análise de Editais
Fonte: Elaborada com base na Resolução TCE-RJ nº 255/2007.
Assim, de acordo com o inciso VI do art. 2º do Ato Normativo nº 98, de
26.06.2008, os processos relativos a editais de concorrência serão
obrigatoriamente submetidos, pela SGE, diretamente ao Gabinete da
Presidência, para encaminhamento ao Ministério Público Especial junto ao TCE-
RJ e posterior devolução àquele Gabinete e distribuição subseqüente aos
Senhores Conselheiros, a fim de que os mesmos sejam submetidos à Decisão
do Plenário.
62
Considerando a análise tecida pelo corpo instrutivo, e o parecer do
Ministério Público, o Conselheiro Relator realiza seu exame e redige o relatório,
que, ao identificar falhas, omissões, ou demais irregularidades, que
comprometam a lisura do procedimento licitatório, conduz a determinação aos
jurisdicionados para a adoção das medidas de correção necessárias, ou, em
caso contrário, a decisão pelo Conhecimento e Arquivamento do processo.
3.2. A SSO
3.2.1. Criação
Em fevereiro de 2005, através da Resolução nº 241, foi criada a
Subsecretaria de Auditoria e Controle de Obras e Serviços de Engenharia
(SSO), visando à adequação às “diferentes e crescentes demandas da
sociedade em relação à correta aplicação de recursos públicos nessa área.”
(TCE-RJ, 2005b).
Conforme relatado pelo Subsecretário da SSO, a ampliação da estrutura
do setor responsável por auditorias de obras já vinha sendo estudada há algum
tempo, e a partir do IX Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas
(SINAOP), realizado em novembro de 2004, pelo TCE-RJ, esta idéia foi
amadurecida (TCE-RJ, 2005b).
3.2.2. Competência
A SSO e os demais órgãos vinculados à Secretaria Geral de Controle
Externo (SGE) tiveram suas atribuições dispostas através do Ato Normativo
nº 80, de 03.03.2005, que estabeleceu, resumidamente, como competência da
SSO: planejar, coordenar e controlar as atividades de auditorias e inspeções das
obras públicas; analisar os editais de concorrência de obras e serviços de
engenharia, elaborar avaliações, perícias e vistorias de imóveis e atuar na área
de auditoria ambiental.
63
3.2.3. Estrutura
Para o cumprimento eficaz das atribuições concernentes à SSO, foram
criados cinco núcleos estratégicos onde os servidores foram alocados, quais
sejam: Núcleo de Normatização, de Meio Ambiente, de Avaliação e Perícias, de
Revisão de Processos e Núcleo de Análise de Editais.
O Núcleo de Análise de Editais deve examinar os processos de editais de
concorrência de obras e serviços de engenharia, com base na legislação e nos
elementos do projeto, básico e/ou executivo, considerando os aspectos
ambientais, bem como o aspecto da economicidade, conforme dispõe o inciso II
do Ato Normativo nº 80/2005.
3.2.4. Análise de Editais pela SSO
A CEE, como órgão centralizador da análise de editais, encaminhados ao
TCE-RJ, ao recebê-los e identificar que seu objeto se refere a obras e/ou
serviços de engenharia, os encaminha à SSO, cujo corpo técnico é composto
por analistas de controle externo com formação em engenharia ou arquitetura,
para que sejam verificados aspectos relativos à boa técnica e à observância do
princípio da economicidade.
O escopo da análise de editais realizada pela SSO compreende o exame
do projeto básico, de alguns aspectos do instrumento licitatório e de aspectos
ambientais relativos a licenciamento e gestão de resíduos de construção civil.
Neste trabalho serão destacados, apenas, os aspectos relacionados ao exame
do projeto básico, por ser nele que são apresentadas as questões relativas à
acessibilidade.
3.3. Exame do projeto básico pela SSO
O exame do projeto básico é a principal atividade que integra a análise de
editais realizada pela SSO, onde é verificado, por exemplo: se os elementos do
projeto básico são suficientes para caracterizar com exatidão o objeto desejado;
se existe compatibilidade entre as quantidades da planilha orçamentária e as de
projeto; se há adequação dos valores estimados aos preços de mercado e se
64
foram observadas as normas de preservação do meio ambiente
(CHMIELEWSKI, 2007).
Embora não tenha sido elaborado um Manual de Procedimentos para
análise de projeto básico no Núcleo de Editais da SSO, tem sido utilizado, pelos
analistas, um modelo padrão para instrução, no qual constam itens específicos
para inserção de informações sobre os desenhos, planilhas orçamentárias,
memorial descritivo, especificações técnicas, dentre outros.
Esse modelo, constante do Anexo A deste trabalho, é composto de três
itens principais: Projeto Básico, Aspectos do Instrumento Licitatório e Aspectos
Ambientais, e finaliza com o item Conclusão. No item relativo ao projeto básico
não consta indicação ou item específico destinado à questão da acessibilidade, o
que demonstra não ser procedimento de rotina, nas análises que vêm sendo
realizadas pela SSO, a verificação do atendimento às normas de acessibilidade.
De acordo com as informações dos analistas da SSO, que já participaram
ou participam do Núcleo de Editais, obtidas por meio de questionário (Apêndice
A), e a partir da experiência dos autores do presente trabalho, também analistas
da SSO, os aspectos abordados nas análises de Projetos Básicos são os
apresentados na tabela 2, a seguir:
Tabela 2. Aspectos analisados no item 1 - Projeto Básico constante do Anexo A
Aspecto Procedimento
Verificação do encaminhamento dos elementos que compõem o projeto básico
Verifica se foram encaminhados todos os elementos que devem constar no projeto básico, de acordo com o objeto licitado (desenhos, planilhas orçamentárias, memorial descritivo e especificações técnicas).
Suficiência do projeto básico para caracterizar, com precisão adequada, o objeto pretendido.
Analisa as informações que constam nos elementos que compõem o projeto básico de forma a obter o entendimento dos serviços a serem executados
Compatibilidade entre as quantidades constantes das planilhas orçamentárias estimadas com as de projeto
Seleciona os itens de serviços mais relevantes da planilha orçamentária e calcula os respectivos quantitativos com base nos desenhos encaminhados
Verificação da apresentação da ART do projeto básico
Verifica o encaminhamento da ART do projeto básico a fim de que seja devidamente caracterizado o responsável pelo projeto licitado
Adequação dos custos unitários com os preços de mercado
Verifica se os preços estimados estão de acordo com os Sistemas de Custos que integram o Banco de Dados disponíveis na rede interna do TCE-RJ
Compatibilidade dos prazos com as etapas físicas previstas
Analisa a adequação do cronograma físico-financeiro
Fonte: Elaboração própria.
65
3.4. Entendimento dos Analistas
No sentido de coletar informações quanto ao entendimento dos analistas
da SSO com relação à questão da acessibilidade e o nível de conscientização
dos mesmos, foi aplicado um questionário (Apêndice A) a um grupo de analistas
de controle externo, lotados na SSO e em suas coordenadorias subordinadas,
que trabalham ou já trabalharam em análise de editais, no total de 12 analistas,
os quais representam um universo de 30% do total de analistas ali lotados.
Na seqüência serão compilados e analisados os dados coletados.
Questão nº 1: O que você entende como acessibilidade para pessoas com
deficiência?
Dos doze analistas, que participaram do questionário, apenas um não
respondeu a essa questão. A seguir foram transcritas as respostas apresentadas
por cada analista da SSO.
Tabela 3. Transcrição das respostas relativas à questão nº 1.
Respostas dos analistas à questão nº 1
“Dispositivos que visam facilitar a utilização de equipamentos (móveis e imóveis) por pessoas com deficiência física”
“Tudo o que possibilita o pleno acesso e trânsito de portadores de deficiência (transporte, rampas, banheiros adaptados, acesso dos cães-guia etc. Direito de ir e vir, um direito constitucional.”
“Possibilidade de acesso a espaços físicos, serviços e informações disponíveis também para os outros.”
“Dar a real oportunidade para os deficientes enfrentarem as atividades cotidianas, de maneira mais próxima das pessoas que naturalmente as realizam.”
“Um projeto arquitetônico e urbanismo que esteja isento de obstáculos à mobilidade de pessoas com alguma dificuldade física de locomoção.”
“O grau de facilidade de acesso e circulação destas pessoas.”
“Projeto que inclue instrumentos que venham facilitar pessoas que são portadoras de deficiência”
“Elementos que garantam o acesso ao uso das vias das edificações e serviços sem constrangimento ou esforços desnecessários aos deficientes físicos.”
“Fazer com que as edificações permitam ao deficiente se locomover e utilizar na plenitude a edificação.”
‘A garantia do direito de ir e vir, assim como a garantia da inclusão social (trabalho, educação, saúde etc).”
“Facilidade a acessos nos deslocamentos”
Fonte: Elaborada a partir da transcrição das respostas relativas à questão nº 1 do Apêndice A.
Na análise das respostas inseridas na Tabela 3 verifica-se que 25% dos
analistas, ou seja, apenas três analistas entendem que acessibilidade se refere a
66
facilitar acessos. Conforme entende Ferreira (2004) facilidade é a “ausência de
dificuldades ou obstáculos”, o que atende, em parte, a conceituação utilizada por
este trabalho quanto ao significado de acessibilidade, pois não basta excluir as
barreiras físicas, mas proporcionar acesso seguro e de forma autônoma a todos,
pois acessibilidade é a “Possibilidade e condição de alcance, percepção e
entendimento para utilização com segurança e autonomia de edificações,
espaço, mobiliário, equipamento urbano e elementos” (ABNT, 2004, p.2).
Dessa forma, em face do conceito utilizado por este trabalho quanto ao
significado de acessibilidade, conclui-se que os analistas apresentam
entendimento, ainda que parcial, do que seja acessibilidade.
Questão nº 2: Você tem conhecimento da legislação vigente relativa à
acessibilidade?
Observa-se pelos dados apresentados na Tabela 4, que 58% dos analistas
da SSO não têm conhecimento da legislação relativa à acessibilidade, o que
demonstra a necessidade de que seja transmitido conhecimento específico
sobre o assunto, bem como a elaboração de procedimento para que a respectiva
análise possa ser realizada.
Tabela 4. Compilação das respostas relativas à questão nº 2.
Quantidades de Alternativas Obtidas Respostas
Nº %
Afirmativas 5 42
Negativas 7 58
Fonte: Elaborada a partir da compilação das respostas relativas à questão nº 2 do Apêndice A.
Questão nº 3: Você entende que a acessibilidade para pessoas com
deficiência deve ser analisada no projeto básico?
Os dados apresentados na Tabela 5 demonstram que 67% dos analistas
da SSO entendem que a questão da acessibilidade deve ser analisada no
projeto básico, o que denotaria que a verificação da acessibilidade não é uma
questão unânime na SSO. Entretanto, cabe ressaltar o fato de que os quatro
analistas que responderam negativamente a esta questão, também responderam
que desconheciam a legislação vigente relativa à acessibilidade.
67
Dessa forma, a falta de conhecimento específico da legislação vigente
pode justificar o fato de alguns analistas entenderem que não caberia ao TCE
esse tipo de análise.
Tabela 5. Compilação das respostas relativas à questão nº 3.
Quantidades de Alternativas Obtidas Respostas
Nº %
Afirmativas 8 67
Negativas 4 33
Fonte: Elaborada a partir da compilação das respostas relativas à questão nº 3 do Apêndice A.
Questão nº 4: Você entende que o prazo para análise do projeto básico tem
influência nos procedimentos adotados na SSO?
Todos os 12 analistas responderam afirmativamente, ou seja, 100% da
amostra ratificaram o fato de que o prazo tem influência no procedimento de
análise do projeto básico. Dessa forma, para inclusão de novos procedimentos
de análise, os mesmos devem ser bastante claros e objetivos, a fim de facilitar e
agilizar os trabalhos.
3.5. Modelo proposto
Considerando o prazo exíguo para a análise do projeto básico, pela SSO,
foram selecionados os artigos do Decreto Federal n° 5.296/2004 com os
correspondentes dispositivos da NBR 9050/2004, relativos às calçadas, que
devem ser observados nos diferentes elementos que constituem o projeto
básico: desenhos, memorial descritivo e planilhas orçamentárias, que se
encontram indicados no modelo proposto (Apêndice B).
O modelo se restringe aos itens da NBR 9050/2004, pertinentes à fase de
projeto básico, não sendo considerados os quesitos relativos a detalhamento de
projeto básico, que, em geral, integram o escopo do projeto executivo, tendo sido
elaborado em forma de tabela, com as indicações dos respectivos artigos do
Decreto Federal nº 5.296/2004 e os itens da norma, com as correspondentes
descrições dessas exigências.
A tabela contempla o total de oito itens para verificação do atendimento
dos dispositivos anteriormente mencionados, tendo sido dividida em oito grupos:
• Características do piso
68
• Piso tátil de alerta
• Piso tátil direcional
• Inclinações
• Desníveis e grelhas
• Faixa livre de circulação
• Rebaixamento de calçadas para travessias de pedestre
• Vagas para veículos
Nesta tabela constam lacunas para preenchimento das seguintes
informações:
• Indicação do documento do projeto básico no qual foi observado o
atendimento da respectiva exigência: memorial descritivo (M),
desenho (D) ou planilha orçamentária (P). Esta indicação poderá
ser marcada em um ou mais documentos, considerando que as
informações podem constar em mais de um documento, como, por
exemplo, o piso tátil, cuja indicação deverá constar, no mínimo, no
desenho (planta de situação ou planta baixa do empreendimento
com a indicação até a calçada e na planilha orçamentária).
• Indicação do respectivo atendimento: total (T), parcial (P) ou não
atendimento (N).
• Indicação das folhas do processo onde constam os referidos
documentos, a fim de facilitar a procura das informações no
processo, constituído pelo edital, bem como instruir devidamente
as respectivas informações.
É importante destacar que para a utilização do Apêndice B torna-se
necessário que o analista tenha conhecimento prévio da NBR 9050/2004,
especificamente dos itens ali elencados e que, após o preenchimento da mesma,
caso um ou mais itens não estejam em conformidade com os parâmetros
estabelecidos, deverão ser sugeridas as providências cabíveis para as devidas
correções.
69
4. Considerações Finais
O planejamento de uma cidade deve estar voltado ao direito do cidadão de
ir e vir, desde o momento que deseja sair de sua casa até alcançar o destino
desejado. Portanto, considerando o transporte a pé como o primeiro que
possibilita a mobilidade no ambiente urbano, sendo desenvolvido sobre as
calçadas, o desenho urbano não pode ser empecilho para o desenvolvimento
social, devendo estar adequado às possibilidades motoras e sensoriais de todos.
Nesse contexto, a construção e adequação dos espaços públicos, com
acessibilidade, passou a ser uma obrigatoriedade, estabelecida pelo Decreto
Federal nº 5.296/2004, cujo prazo final para cumprimento já expirou em julho de
2008, de acordo com o disposto no § 3º do seu artigo 24.
Dessa forma, o princípio da legalidade, que restringe a ação da
Administração Pública aos limites das determinações legais, fundamenta,
também, os órgãos de controle, a observarem o que prescreve o Decreto
Federal nº 5.296/2004, de forma a garantir o cumprimento dos dispositivos legais
relativos à acessibilidade, antes que os recursos públicos sejam aplicados.
No âmbito do controle externo, exercido pelos Tribunais de Contas, a
análise de editais por concorrência pública se apresenta como um dos
instrumentos de controle a serem utilizados. Ao ser realizada em momento
concomitante ao processo licitatório, e prévio à despesa, a análise de editais
possibilita a verificação da correta estimativa para a aplicação dos recursos
públicos.
O TCE-RJ, que vem utilizando este instrumento de controle, inclusive na
análise de editais de obras públicas, deve promover, também, a verificação das
questões relativas à acessibilidade nos projetos básicos, com vistas a atender,
com maior eficácia, aos princípios constitucionais da legalidade, da legitimidade,
da economicidade e da eficiência.
A observação dos parâmetros de acessibilidade previstos no Decreto
Federal nº 5.296/2004 e na NBR 9050/2004, quando da análise desses projetos,
garantirá o atendimento aos princípios da legitimidade e da economicidade, na
medida em que um projeto concebido de forma adequada, ou seja, que
70
considere a acessibilidade, resulta em custo inferior àquele que decorreria de
adaptações realizadas após a obra concluída.
O presente trabalho demonstra que a verificação da acessibilidade na
análise de editais, à luz dos princípios constitucionais da legalidade, legitimidade
e economicidade, busca contribuir para a eficiência da Administração Pública, a
qual deve evitar desperdícios na aplicação de recursos destinados à execução
de obras.
Portanto, considerando que os Tribunais de Contas devem incluir a
verificação da acessibilidade, quando da análise do projeto básico de novas
construções ou adaptações, este trabalho se concentrou no elemento calçada,
por ser esta um requisito básico de circulação na cidade.
Outra evidência observada foi o desconhecimento dos analistas da SSO,
que atuam na análise de editais, quanto à existência do Decreto Federal
nº 5.296/2004, pois, 58% destes não tem conhecimento quanto à referida
legislação, demonstrando o quanto é incipiente a questão da acessibilidade.
A legislação vigente não tem garantido que as cidades possam ser
utilizadas por todos os seus cidadãos, visto que a transformação de atitudes e de
parâmetros tem sido lenta e poucos são os municípios que estão transformando
o direito à acessibilidade, adquirido legalmente, em aquisição concreta do direito
de circular.
Uma vez que a acessibilidade se reflete na qualidade de vida de todos,
faz-se necessária a promoção de cursos direcionados para a disseminação de
conhecimentos técnicos específicos e da legislação vigente quanto a esta
questão, tanto ao corpo técnico dos Tribunais de Contas, quanto aos seus
jurisdicionados.
Portanto, a expectativa é que o modelo oferecido seja uma contribuição,
ainda que modestamente, para que as transformações de atitudes sejam
iniciadas e que o mesmo sirva de exemplo para que outros trabalhos sejam
desenvolvidos, auxiliando na verificação da adequação de projetos básicos de
obras públicas e tornando-se uma ferramenta para a promoção da acessibilidade
no ambiente urbano.
71
5. Referências Bibliográficas
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______. Ato Normativo nº 80, de 3 de março de 2005. Dispõe sobre as atribuições da Secretaria-Geral de Controle Externo e dos órgãos a ela vinculados e dá outras providências.
______. Ato Normativo nº 98, de 26 de junho de 2008. Delega competência ao Secretário-Geral de Controle Externo para o encaminhamento de processos ao Ministério Público Especial junto ao TCE-RJ.
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76
______. Deliberação nº 241, de 15 de fevereiro de 2005. Dispõe sobre a estrutura orgânica e operacional dos órgãos auxiliares do Tribunal de Contas do estado do Rio de Janeiro.
______. Deliberação nº 244, de 18 de dezembro de 2007. Estabelece normas a serem observadas pelos órgãos e entidades estaduais da Administração Pública Direta e Indireta de qualquer dos Poderes, sob a jurisdição do Tribunal de Contas, visando ao controle e à fiscalização dos atos administrativos que especifica.
______. Deliberação nº 245, de 18 de dezembro de 2007. Estabelece normas a serem observadas pelos órgãos e entidades municipais da Administração Pública Direta e Indireta de qualquer dos Poderes, sob a jurisdição do Tribunal de Contas, visando ao controle e à fiscalização dos atos administrativos que especifica.
______. Resolução nº 206, de 11 de dezembro de 1997. Dispõe Dispõe sobre a estrutura orgânica e operacional dos órgãos auxiliares do Tribunal de Contas do estado do Rio de Janeiro.
______. Resolução nº 226, de 14 de dezembro de 2000. Aprova o Manual de Organização do Tribunal de Contas do estado do Rio de Janeiro.
______. Resolução nº 255, de 18 de dezembro de 2007. Estabelece os prazos e procedimentos referentes ao exame e à tramitação dos atos exigidos pelas Deliberações TCE-RJ nos 244 e 245, de 18 de dezembro de 2007.
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YÁSIGI, Eduardo. O Mundo das calçada: por uma política democrática de espaços públicos. 2000. Imprensa Oficial de São Paulo. São Paulo: Humanitas, 2000.
77
APÊNDICE A – Questionário aplicado aos Analistas da SSO
Questionário para subsidiar o Trabalho de Conclusão do Curso (TCC) relativo ao Curso de Especialização em Auditoria de Obras Públicas, ministrado pela pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro – PUC – Rio.
Rio de Janeiro, ___/___/___.
Setor:
Entrevistado: Matrícula:
1. O que você entende como acessibilidade para pessoas com deficiência?
2. Você tem conhecimento da legislação vigente relativa à acessibilidade?
( ) Sim ( ) Não
3. Você entende que a acessibilidade para pessoas com deficiência deve ser analisada no projeto básico?
4. Você entende que o prazo para análise do projeto básico tem influência nos procedimentos adotados na SSO?
( ) Sim ( ) Não
5. Dentre os aspectos abaixo, marque aqueles que são ou já foram abordados nas referidas análises de que já participou, com relação ao item 1.1 Projeto Básico:
Aspectos Sim Não
Verificação do encaminhamento dos elementos que compõem o projeto básico
Se os elementos do projeto básico são suficientes para caracterizar com precisão adequada o objeto pretendido
Compatibilidade entre as quantidades planilhadas e as de projeto
Verificação da apresentação da ART do projeto básico
Adequação dos custos unitários com os preços de mercado
Compatibilidade dos prazos com as etapas físicas previstas
* * *
78
APÊNDICE B – Modelo proposto
Fonte: Elaborada com base em Duarte e Cohen (2006) .
Projeto Básico**
Fls.Proc.
1 M ( ) D ( ) P ( )
2 M ( )
D ( )
P ( )
M ( )
D ( )
P ( )
M ( )
D ( )
P ( )
3 M ( )
D ( )
P ( )
4 M ( ) D ( ) P ( ) M ( ) D ( ) P ( )
5 M ( ) D ( ) P ( ) M ( ) D ( ) P ( )
6
M ( ) D ( ) P ( )
7 M ( )
D ( )
P ( )
M ( ) D ( ) P ( )
M ( ) D ( )
P ( ) M ( ) D ( )
P ( )
M ( )
D ( )
P ( )
8 M ( )
D ( )
P ( )
M ( )
D ( ) P ( )
M ( )
D ( ) P ( )
M ( ) D ( ) P ( )
5.2
Art. 15Inc. I
6.1.4
6.1.5
6.10.1 Inclinação transversal menor ou igual a 3%
Inclinação longitudinal menor ou igual a 8,33%
( )
( )
( )
( )
Desníveis no piso: ( )menor que 5mm ( ) entre 5mm e 15mm ( ) maior que 15mm
( )
Disposição das grelhas ou juntas de dilatação: ( ) fora do fluxo principal ( ) no fluxo principal,a localização está transversalmente à rota acessível
Atende* - T - Atendimento total; P - Atendimento parcial; N - Não atende
( )
Vagas para Veículos
___
Sinalização horizontal
( )
( )
( )
8.2
8.3
7.3
7.4
( )
( )
( )
6.10.11.1Com sinalização (piso tátl de alerta) - Localização: ( )calçadas junto às travessias de pedestres( )foco de pedestres
6.10.11.10
6.10.11.3
6.10.11.9
Art. 15Inc. I
4.26.10.26.10.3
6.12.1c)
6.12.1a)
Desníveis e grelhas
Art. 15Inc. I
Rebaixamento de calçadas para travessia de pedestres
Art. 15Inc. II
( )
2.2
2.3
3.1
8.1
6.1
7.1
7.2
7.5
4.1
5.1
Nº
MODELO PARA VERIFICAÇÃO DA ACESSIBILIDADE EM CALÇADAS - Processo TCE nº___________________
1.1
2.1
( )
( )
Quesitos de acessibilidadeDecreto Federal5296/04
NBR9050
Superfície do piso: ( ) regular ( )antiderrapante
As abas laterias dos rebaixamentos: ( ) com projeção horizontal mínima de 0,50m ( ) inclinação igual ou menor que 10%
Inclinação para os rebaixamentos menor ou igual a 8,33%
Marcação de faixa livre: ( ) menor que 0,80m no passeio, à frente do espaço ocupado pelorebaixamento (Obs. : recomenda-se faixa com largura de 1,20m) ( ) igual ou maior que1,20m
Art. 25
Espaço adicional de circulação: ( ) menor que 1,20m ( ) igual ou maior a 1,20m de largura(Obs.: caso de vaga afastada da travessia de pedestres)
6.12.1 b)
Quantidade das vagas: ( ) 2% do total de vagas ( ) no mínimo, uma vaga, em locaispróximos à entrada principal ou ao elevador, de fácil acesso à circulação de pedestres
Sinalização vertical
Projeto Básico** - M - Memorial Descritivo; D - Desenhos; P - Planilha
8.4
Textura da sinalização tátil de alerta com um conjunto de relevos tronco-cônicos
Piso Tátil de Alerta
Faixa livre de circulação: ( )largura igual a 1,20m (mínima) ( ) largura de 1,20m a1,50m (recomendável) ( )altura livre mínima de 2,10m para os obstáculos aéreos tais como: placas, vegetação e toldos
6.10.46.10.5
Faixa livre de Circulação
( )
( )
Piso tátil direcional: ( )com textura de seção trapezoidal ( ) instalado no sentido dodeslocamento ( ) largura entre 20cm e 60cm ( )com cor diferenciada em relação ao pisoadjacente
5.14.2.1
Piso tátil de alerta: ( ) com cor diferenciada do piso adjacente ( )associado à faixa de corcontrastante com o piso adjacente
Piso Tátil Direcional
Art. 15Inc. III
6.1.1
Verificação
Atende *
Características do Piso
Art. 15Inc. I
6.10.11.11Superfície imediatamente ao lado dos rebaixamentos: ( ) com abas laterias ( ) comobstáculos. Exemplo: canteiros, guarda-corpo etc
( )
Art. 15Inc. III
( )5.14.1.2
Localização da sinalização tátil de alerta instalada: ( )perpendicularmente ao sentido dodeslocamento ( ) sob o mobiliário urbano suspenso entre 0,60m e 2,10m ( ) distância de 0,60m em relação ao mobiliário urbano ( ) junto a desníveis (obs.:comoplataformas de embarque e desembarque e ao longo de toda a extensão onde houver risco dequeda) Outros.Especificar:____________________________________________________
5.14.1.1
6.1.2
Inclinações
79
ANEXO A – Modelo de análise da SSO
Órgão Jurisdicionado: Objeto: Local: Edital: Valor Estimado: Regime de Execução: Prazo: Tipo de Licitação: Data da licitação:
1. Projeto Básico
1.1 – Elementos do Projeto Básico (“caput” e alíneas “a”, “b”, “c” e “d” do inc. IX, art. 6o, § 5o do art. 7o, inc. VI do art. 12 e inc. I do § 2o do art. 40; Resolução CONFEA no 282/83 e Lei Federal no 5.194/66). 1.1.1. Memorial Descritivo e Especificações 1.1.2. Desenhos 1.1.3. Cronograma 1.1.4. Planilha Orçamentária 1.2 – ART(s) do Projeto Básico (Lei Federal no 6.496/77 c/c Lei Federal no 5.194/66). 1.3 – Consolidação dos quantitativos constantes do Projeto Básico. 1.4 – Medições e Pagamentos (alínea “e”, inc. IX, art. 6o c/c inc. III, § 2o, art. 7o e alínea “b”, inc. XIV, art. 40; bem como ”, inc. III, art.55 da Lei 8.666/93). 1.5 - Planilha Orçamentária (art. 7º, § 2º, II e art. 40, § 2º, II).
2. Aspectos Ambientais
2.1 - Licenciamento ambiental (“caput” do inc. IX do art. 6o c/c inc. VII do art. 12; Resoluções CONAMA; Deliberações CECA; Dispositivos Legais Ambientais aplicáveis). 2.2 - Projeto de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil (Res. CONAMA 307/02).
3. Aspectos do Instrumento Licitatório
3.1 – Critério de ACEITABILIDADE de preços (art. 40, X). 3.2 – Critério de reajuste de preços (art. 40, XI). 3.3 – Qualificação Técnica (art. 27, II c/ art. 40, VI). 3.4 – Previsão de Critérios para Aditamentos (inc. III do art. 55, C/C § 1º do art. 65).
80
CONCLUSÃO
SSO, em xx/xx/xxxx.
[nome do analista] [cargo]
Mat.: xx/xxxx À CEE, Ratifico a informação precedente e encaminho o presente processo para que seja ultimada sua análise.
SSO, em xx/xx/xxxx.
[nome do Subsecretário-Adjunto] Subsecretário-Adjunto
Mat.: xx/xxxx
* * *
