Anteprojeto de Lei Geral de Transação Tributária

Impactos sobre a Administração Tributária

Marcelo Lettieri Siqueira

AFRFB

O Processo de discussão daLei Geral de Transação

Em 18/08/2008, foi enviado à equipe de transição da RFB um conjunto de atos legais que estavam na Casa Civil para serem encaminhados ao Congresso Nacional.

Entre eles, o Anteprojeto de Lei Geral de Transação (EM Nº 00078/2008 – MF, de 21 de maio de 2008).

Por solicitação da Secretária da RFB, o Sr. Ministro da Fazenda deu vistas ao projeto à nova administração e determinou que um grupo paritário formado por AFRFB e PFN examinasse o anteprojeto em epígrafe. Desde 08/09/2008 foram realizadas diversas reuniões.

Aspectos AnalisadosGrupo Paritário

I – Incompatibilidades com o ordenamento I – Incompatibilidades com o ordenamento jurídico;jurídico;

II – Impactos sobre a Administração Tributária:II – Impactos sobre a Administração Tributária:a) Fragilização do sistema formal de arrecadação tributária;a) Fragilização do sistema formal de arrecadação tributária;

b) Expectativa de eficácia;b) Expectativa de eficácia;

c) Comprometimento da imagem pública da administração c) Comprometimento da imagem pública da administração tributária;tributária;

d) Riscos intrínsecos; d) Riscos intrínsecos;

e) Alternativas possíveis.e) Alternativas possíveis.

III – Questões Pontuais – Algumas observaçõesIII – Questões Pontuais – Algumas observações

A Lei Geral de TransaçãoProposta Original da PGFN

Art. 1º. Esta Lei estabelece as condições e os procedimentos que a União, por meio da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional – PGFN e os sujeitos passivos de obrigação tributária, deverão observar para a realização de transação e arbitragem, as quais importarão em composição de conflitos ou terminação de litígio, para extinção do crédito tributário, nos termos dos arts. 156, inciso III, e 171, da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 - Código Tributário Nacional.

Transação no CTN

““Art. 156. Extinguem o crédito tributário:Art. 156. Extinguem o crédito tributário:  (...)(...)  III - a transação;III - a transação;””““Art. 171. A lei pode facultar, nas condições Art. 171. A lei pode facultar, nas condições que estabeleça, aos sujeitos ativo e passivo que estabeleça, aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária da obrigação tributária celebrar transaçãocelebrar transação que, mediante concessões mútuas, que, mediante concessões mútuas, importe importe em terminação de litígioem terminação de litígio e conseqüente e conseqüente extinção de crédito tributário.extinção de crédito tributário.

Restrições Constitucionais

““Art. 146. Art. 146. Cabe à lei complementar::

......

III - estabelecer III - estabelecer normas gerais em matéria em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:de legislação tributária, especialmente sobre:

......

b) obrigação, lançamento, b) obrigação, lançamento, crédito, , prescrição e decadência tributários;” e decadência tributários;”

Restrições Constitucionais““Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:......§ 6.º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base § 6.º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou , relativos a impostos, taxas ou contribuições, contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que , federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g.” prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g.” (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)1993)

Fragilização do Sistema Formal de Arrecadação Tributária do País

A arrecadação tributária espontânea atinge A arrecadação tributária espontânea atinge

aproximadamente aproximadamente 96% da arrecadação total 96% da arrecadação total

da Uniãoda União;;

Ou seja, para maior parte da arrecadação não Ou seja, para maior parte da arrecadação não

há conflitos ou litígios;há conflitos ou litígios;

Tal espontaneidade decorre de inúmeras Tal espontaneidade decorre de inúmeras

medidas que foram adotadas nos últimos anos.medidas que foram adotadas nos últimos anos.

Fatores Fragilizados

a) Sensação de risco imposto pela presença fiscal

A realização de uma ação fiscal não tem por finalidade

apenas a recuperação do crédito tributário não pago pelo

contribuinte fiscalizado, mas, principalmente, a promoção

do recolhimento espontâneo dos demais contribuintes.

O projeto pode desqualificar este procedimento como

fator de promoção da arrecadação espontânea, na medida

em que cria expectativa permanente de que todos os seus

efeitos poderão ser mitigados.

Fatores Fragilizados

b) Previsão legal da aplicação de sançõesA existência das penalidades, por si só, não teria efeito A existência das penalidades, por si só, não teria efeito

algum, não fosse a sensação construída ao longo dos anos algum, não fosse a sensação construída ao longo dos anos

de que são inegociáveis.de que são inegociáveis.

Eventuais e episódicos programas de anistia já Eventuais e episódicos programas de anistia já

demonstraram a fragilização deste fator, quando se cria a demonstraram a fragilização deste fator, quando se cria a

expectativa de redução de multas.expectativa de redução de multas.

O projeto, na forma como está apresentado, pode criar a O projeto, na forma como está apresentado, pode criar a

sensação de que NÃO RECOLHER OS TRIBUTOS é sensação de que NÃO RECOLHER OS TRIBUTOS é

sempre mais vantajoso, contrariando toda a lógica que sempre mais vantajoso, contrariando toda a lógica que

sustenta a arrecadação espontânea.sustenta a arrecadação espontânea.

Expectativa de Eficácia Não há estudos sobre a qualidade dos créditos tributários e

dos possíveis contribuintes que seriam beneficiados com esta

medida, nem dos impactos de anistias e remissões sobre a

arrecadação.

Vislumbra-se, no entanto, pela experiência dos programas

REFIS, PAES e PAEX, que há grande possibilidade de que

sejam frustradas as expectativas arrecadatória.

Uma amostra dos 500 maiores devedores mostra que a

possibilidade de recuperação dos créditos é extremamente

reduzida.

Dados Relevantes

Arrecadação e Programas PAES e PAEX

ANO ARRECADAÇÃO TOTAL - Nominal

ARRECADAÇÃO TOTAL - Real

Variação Nominal

Variação Real*

2000 234.256.995 384.375.249 - -

2001 263.269.220 400.010.000 12,38% 4,07%

2002 317.129.188 455.453.056 20,46% 13,86%

2003 356.006.816 447.043.000 12,26% -1,85%

2004 418.779.035 492.939.000 17,63% 10,27%

2005 474.649.381 522.961.000 13,34% 6,09%

2006 523.357.639 553.668.000 10,26% 5,87%

2007 602.816.806 615.043.000 15,18% 11,09%

Comprometimento da imagem pública da administração tributária

O presente projeto pode criar perante a opinião pública uma imagem negativa da Administração Tributária, pois coloca em xeque uma série de institutos, contra os quais não se apresentou críticas consistentes. São inúmeros procedimentos que têm sido constantemente aperfeiçoados: fiscalização, consultas, normatização, julgamentos administrativos nas DRJ especializadas e nas Câmaras do Conselho de Contribuintes.Tais institutos estariam sendo colocados, pelo projeto, como insuficientes para garantir a segurança jurídica e a liquidez e certeza do crédito.

Alternativas possíveis

a) Criação de grupo de análise (RFB e PGFN) para estudar a consistência dos créditos quanto a sua liquidez e certeza, existência e capacidade de pagamento dos devedores.

- Identificando os efetivamente recuperáveis e eliminando os inconsistentes, e instituir, por Lei específica, programa de recuperação de créditos, com prazo de vigência limitado, mediante anistia parcial de penalidade, redução de juros e parcelamentos com taxas de juros de longo prazo.- O grupo deve procurar identificar os fatores que teriam gerado o acúmulo de créditos tributários incobráveis, propondo soluções para o aperfeiçoamento da legislação e procedimentos para evitar o surgimento de novos passivos.

Alternativas possíveis

b) Aperfeiçoar a legislação que trata da consulta

sobre interpretação da legislação tributária no

sentido de permitir maior participação do

contribuinte e criar a possibilidade da realização

de consultas gerais para dirimir conflitos de

interpretação, com a participação da PGFN.

Premissas da Nova Administração da RFB

Desejo de participar do processo; Discutir a viabilidade da construção de

modalidades tidas por exeqüíveis diante dos cenários jurídico e econômico;

Afastar as modalidades tidas como não exeqüíveis pela RFB;

Não burocratizar excessivamente a estrutura.

Modalidades Exeqüíveis

Transação em Processo Judicial p/ créditos Transação em Processo Judicial p/ créditos

já encaminhados à PGFN;já encaminhados à PGFN;

Transação em Insolvência Tributária;Transação em Insolvência Tributária;

Transação Administrativa por Adesão;Transação Administrativa por Adesão;

Consulta Fiscal Geral (Coletiva).Consulta Fiscal Geral (Coletiva).

Modalidades Não Exeqüíveis

Transação Administrativa Preventiva;Transação Administrativa Preventiva;

Arbitragem;Arbitragem;

Transação por Recuperação Tributária.Transação por Recuperação Tributária.

Questões Pontuais – Considerações

Art. 6°. A transação nas modalidades previstas Art. 6°. A transação nas modalidades previstas nesta Lei poderá dispor somente sobre multas, nesta Lei poderá dispor somente sobre multas, de mora e de oficio, juros de mora, encargo de de mora e de oficio, juros de mora, encargo de sucumbência e demais encargos de natureza sucumbência e demais encargos de natureza pecuniária, bem como valores oferecidos em pecuniária, bem como valores oferecidos em garantia ou garantia ou situações que a interpretação da situações que a interpretação da legislação relativa a obrigações tributárias seja legislação relativa a obrigações tributárias seja conflituosa ou litigiosa.conflituosa ou litigiosa.

Obs: muito abrangente, podendo sinalizar a Obs: muito abrangente, podendo sinalizar a permissão de transação em qualquer situação.permissão de transação em qualquer situação.

Art. 7°. A transação, ..., não poderá:Art. 7°. A transação, ..., não poderá:

(...)(...) II – II – implicar negociação do montanteimplicar negociação do montante do tributo devido. do tributo devido. § 1º § 1º Não constitui negociaçãoNão constitui negociação do montante dos tributos do montante dos tributos as as

reduções que decorram do procedimento de transação, reduções que decorram do procedimento de transação, quanto à interpretação de conceitos indeterminados do quanto à interpretação de conceitos indeterminados do direitodireito ou à identificação e relevância do fato, aplicáveis ou à identificação e relevância do fato, aplicáveis ao caso, cujo resultado seja a redução de parte do crédito ao caso, cujo resultado seja a redução de parte do crédito tributário. tributário. Obs:Obs: A RFB entende que este parágrafo deve ser A RFB entende que este parágrafo deve ser excluído, pois contraria o caput do inciso II ao excluído, pois contraria o caput do inciso II ao possibilitar a redução do tributo que já foi possibilitar a redução do tributo que já foi definitivamente julgado na via administrativa ou definitivamente julgado na via administrativa ou judicial, retardando ainda mais a realização do crédito judicial, retardando ainda mais a realização do crédito tributário e desqualificando todo o contencioso.tributário e desqualificando todo o contencioso.

Questões Pontuais – Considerações

Questões Pontuais – Considerações Art. 23.Art. 23. (...)(...)

§ 3º A transação:§ 3º A transação: I - é ato jurídico que se aperfeiçoa e extingue o I - é ato jurídico que se aperfeiçoa e extingue o

crédito tributário após o cumprimento integral crédito tributário após o cumprimento integral das cláusulas do termo de transação;das cláusulas do termo de transação;

(...)(...) A RFB entende que tal dispositivo fere o CTN. A

transação extingue o crédito, e o mero inadimplemento das obrigações pactuadas não teria o condão de promover a restauração do crédito original. Trata-se de um grave problema que atinge o âmago do instituto.

Um Alerta Necessário

O atual contexto da crise financeira no epicentro da economia mundial implica um espectro de cenários macroeconômicos que vão da nítida desaceleração até a recessão econômica.

Neste passo, desaconselha-se o relaxamento dos mecanismos que sustentam o atual patamar da arrecadação espontânea, visto que todos os estudos existentes acusam impactos negativos na arrecadação, sempre que no horizonte dos agentes econômicos surge a expectativa de anistias ou remissões.

FIMFIM