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UNIVERSIDADE DA AMAZÔNIA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO
MESTRADO EM DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE URBANO
ANDRÉ LUIZ AMARAL DA SILVA
APLICABILIDADE DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA IGUALDADE MEDIANTE A EXECUÇÃO DA MACRODRENAGEM DA
BACIA DO UNA EM BELÉM, PARÁ
BELÉM 2010
ANDRÉ LUIZ AMARAL DA SILVA
APLICABILIDADE DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA IGUALDADE MEDIANTE A EXECUÇÃO DA MACRODRENAGEM DA
BACIA DO UNA EM BELÉM, PARÁ Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação da Universidade da Amazônia como requisito para obtenção do título de Mestre em Desenvolvimento e Meio Ambiente Urbano, sob a orientação da Professora Dra. Ana Maria Vasconcellos.
BELÉM 2010
ANDRÉ LUIZ AMARAL DA SILVA
APLICABILIDADE DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA IGUALDADE MEDIANTE A EXECUÇÃO DA MACRODRENAGEM DA
BACIA DO UNA EM BELÉM, PARÁ
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação da Universidade da Amazônia como requisito para obtenção do título de Mestre em Desenvolvimento e Meio Ambiente Urbano, sob a orientação da Professora Dra. Ana Maria Vasconcellos.
BANCA EXAMINADORA: _______________________________________ Profª. Dra. Ana Maria Vasconcellos Orientadora – UNAMA _______________________________________ Prof. Dr. Milton Cordeiro de Farias Filho Examinador Externo - UNAMA _______________________________________ Prof. Dr. Carlos Jorge Paixão Examinador Interno - UNAMA Apresentado em: 23 / 09 / 2010. Conceito: ___________________
BELÉM 2010
À minha mãe Ivanete, à meu filho Luiz
André e a minha mulher Marcelle.
A todos os atores diretamente e
indiretamente envolvidos que me
ajudaram na pesquisa e na elaboração
desta Dissertação, que de alguma forma
auxiliaram na execução deste trabalho por
acreditarem que a igualdade de direitos
não está apenas exemplificada na
Constituição Federal, haja vista que todos
vislumbram um princípio constitucional
taxativo, mas atuante, capaz de interagir
em políticas públicas de uma forma eficaz
e dinâmica, fato comprovado na
implementação da Macrodrenagem da
bacia do Una, em Belém, Capital do
Estado do Pará.
AGRADECIMENTOS
Ao meu Deus agora e sempre a quem devo a razão da minha existência! Ser
supremo, onipotente e onipresente que sempre está ao meu lado me
acompanhando; me iluminando; me guardando e que me ajudou na pesquisa e
execução desta Dissertação de Mestrado. Obrigado, por ter me dado forças para
não desistir da grande obra que me ajudastes a construir;
À minha orientadora, Ana Maria Vasconcellos, pelas contribuições para a realização
deste trabalho. Obrigado por acreditar em mim, e por ter muita inteligência,
paciência e transparência, fato que fez com que aumentasse bastante o meu
conhecimento com a sua imensa força que recebi;
Aos professores, Mário Vasconcelos e Marco Aurélio Lobo, pelas importantes
sugestões e críticas construtivas durante meu processo de amadurecimento
intelectual no decorrer do curso;
A minha Mãe querida Ivanete Amaral que sempre foi um bom exemplo na minha
vida para que eu pudesse sempre estudar com o intuito de alcançar meus objetivos,
haja vista que devo muito a Srª pela minha formação como homem. Ao meu filhão
querido Luiz André que foi um grande presente que Deus me deu e a quem só tenho
a agradecer, meu peixão. À minha mulher Marcelle Christine que sempre ficou ao
meu lado me apoiando, me dando incentivo e me compreendendo, principalmente
nos momentos difíceis. Amo vocês!;
Aos Pastores e amigos Alberto Campos e Valber e aos demais irmãos e irmãs da
Igreja do Evangelho Quadrangular que freqüento, agradeço pela confiança em mim,
bem como pelos incentivos permanentes!;
Aos amigos do Curso de Mestrado que estou concluindo; a todos os professores; às
minhas irmãs Izabella e Flávia e a todos os demais amigos, entrevistados e
colaboradores que indiretamente e diretamente tiveram participação nessa pesquisa.
“Havia uma pequena cidade com poucos
habitantes. Um grande rei foi contra ela.
Cercou-a e construiu contra ela máquinas
de guerra. Nela se encontrou um homem,
de origem pobre, mas sábio. Com sua
sabedoria ele salvou a cidade. Contudo,
ninguém mais se lembrou desse homem
pobre. Por isso concluo que a sabedoria
vale mais do que a força. Palavras calmas
de um sábio são mais ouvidas do que
ritos de um poderoso, que fala no meio
dos insensatos”.
(Eclesiastes, cap. 9, 13-17)
RESUMO
Para que exista um Estado de Direito Juridicamente forte e organizado, é essencial que haja eficiência na execução de políticas públicas que visem melhorias em todos os setores da sociedade, como: educação; saúde; moradia; sadia qualidade de vida; saneamento básico, entre outras. Assim sendo, esta Dissertação enfatiza a análise da aplicabilidade do princípio constitucional da igualdade de direitos mediante a implementação do projeto de Macrodrenagem da Bacia do Una, em Belém, Capital do Estado do Pará. Nesse sentido, a metodologia adotada é do tipo descritiva, abordando métodos qualitativos, identificando variáveis nas entrevistas realizadas perante representantes de associações comunitárias e técnicos responsáveis que tiveram participação durante a execução do projeto. Com isso, a grande maioria dos entrevistados enfatiza a desproporção existente nas áreas que tiveram o projeto efetivado, mediante o enorme número de residências sem legalização (invasões), que faz com que haja uma batalha permanente por espaço. Além disso, vislumbra-se que a vontade geral sucumbiu ao conjunto de vontades privadas, haja vista que a maior parte dos moradores das 05 (cinco), áreas/bairros pesquisados, disseram que não ficaram satisfeitos com a forma em que o Estado utilizou para a escolha dos locais. Ou seja, agindo muito mais pelas condições técnicas e políticas do que sociais. Portanto, conclui-se que não deveriam existir benefícios para alguns em detrimento de outros, perante a execução da obra, – principalmente no que diz respeito às necessidades básicas das famílias.
Palavras-chave: Políticas públicas de saneamento básico. Princípio da Igualdade. Macrodrenagem. Participação social de direitos.
ABSTRACT
For there to be a rule of law Legally strong and organized, it is essential that there is effective execution of public policies aimed at improvements in all sectors of society, such as education, health, housing, a healthy quality of life, basic sanitation, among other. Therefore, this dissertation emphasizes the analysis of the applicability of the constitutional principle of equal rights through the implementation of the project Una Basin Macrodrainage, in Belém, Capital of Pará. Accordingly, the methodology used is descriptive, focusing qualitative methods, identifying variables in the interviews before representatives of community associations and technicians who were responsible participation during project execution. With this, the vast majority of respondents emphasized the disparity in areas that had the project accomplished by the huge number of households without legalization (invasions), which causes there to be a constant battle for space. Moreover, we conjecture that the general will succumb to all the private wills, considering that most residents of the 05 (five) areas / neighborhoods surveyed said they were satisfied with the way in which the state used to the choice of sites. That is, by acting much more technical and more political than social. Therefore, it follows that there should be no benefits for some over others, before the execution of the works - especially with regard to the basic needs of families. Key-words: Public Policy Sewerage; Principle of Equality; Macrodrainage; Social Participation Rights.
SUMÁRIO p 1 INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 11 1.1 O CONTEXTO DO ESTUDO ............................................................................... 11
1.2 A EXECUÇÃO DA OBRA .................................................................................... 13
1.3 A ESTRUTURA DA PESQUISA .......................................................................... 14
2 REVISANDO A LITERATURA ............................................................................... 16
2.1 PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E DESIGUALDADES SOCIAIS .............. 16
2.2 O BEM-ESTAR URBANO ................................................................................... 21
2.3 A FUNÇÃO SOCIAL ATINENTE À METROPOLIZAÇÃO ................................... 24
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ............................................................... 29
3.1 O TIPO DA PESQUISA ....................................................................................... 29
3.2 REALIZAÇÃO DAS ENTREVISTAS ................................................................... 30
3.3 DIFICULDADES ENCONTRADAS ..................................................................... 31
4 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO MUNICIPAL.......................................... 33
4.1 NOÇÕES GERAIS .............................................................................................. 33
4.2 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL .............................................................. 34
4.3 PLANO PLURIANUAL ........................................................................................ 37
4.4 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS .......................................................... 38
4.5 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL ............................................................................ 40
4.6 PLANO DIRETOR ............................................................................................... 41
4.7 O ESTATUTO DA CIDADE ................................................................................. 42
4.8 LEI ORGÂNICA MUNICIPAL............................................................................... 45
5 O CRESCIMENTO URBANO DE BELÉM ............................................................. 47
5.1 DA OCUPAÇÃO URBANA .................................................................................. 47
6 DO ESPAÇO URBANO EM BELÉM...................................................................... 51
6.1 DA EXPANSÃO TERRITORIAL À MACRODRENAGEM .................................... 51
6.2 INFORMAÇÕES TÉCNICAS SOBRE O PMBU .................................................. 56
6.3 BENEFÍCIOS E PROBLEMAS ASSOCIADOS AO PROJETO DE MACRODRENAGEM................................................................................................
59
6.4 DESMATAMENTO E RELATÓRIO FINAL DO PROJETO .................................. 61
6.5 EDUCAÇÃO AMBIENTAL ................................................................................... 63
7 PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA IGUALDADE................................................. 66
7.1 CARACTERÍSTICAS ACERCA DO PRINCÍPIO DA IGUALDADE ..................... 66
7.2 A IGUALDADE CIVIL MODERNA ....................................................................... 68
7.3 A IGUALDADE RELATIVA À LUZ DO ESTADO LIBERAL................................. 70
7.4 A SOBERANIA DO ESTADO E SUA PARTICIPAÇÃO COMO LEGITIMADOR DO CONCEITO DE POVO E DE LEIS......................................................................
75
7.5 A IGUALDADE MEDIANTE O PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE........... 80
8 ANÁLISE ACERCA DA PARTICIPAÇÃO POPULAR E DE TÉCNICOS NA EXECUÇÃO DO PMBU.............................................................................................
84
8.1 PESQUISA COM LÍDERES COMUNITÁRIOS.................................................... 84
8.2 ENTREVISTAS COM TÉCNICOS QUE PARTICIPARAM DO PMBU................ 91
9 CONCLUSÃO ......................................................................................................... 95
10 REFERÊNCIAS .................................................................................................... 101
11 APÊNDICES.......................................................................................................... 105
LISTA DE FIGURAS
p FOTOGRAFIA 01....................................................................................................... 60
FOTOGRAFIA 02....................................................................................................... 83
FOTOGRAFIA 03....................................................................................................... 85
FOTOGRAFIA 04....................................................................................................... 86
FOTOGRAFIA 05....................................................................................................... 87
FOTOGRAFIA 06....................................................................................................... 87
FOTOGRAFIA 07....................................................................................................... 89
FOTOGRAFIA 08....................................................................................................... 91
11
1 INTRODUÇÃO
1.1 O CONTEXTO DO ESTUDO
A pesquisa se propõe entender as formas que definem e priorizam ações
locais e a parcela da população a ser atendida na implementação de políticas
públicas de saneamento, visando o possível cumprimento aos preceitos de
igualdade – exemplificados na Constituição Federal de 1988.
Nesse sentido, para melhor delimitar a pesquisa, optou-se por relacionar o
estudo com a efetivação do Projeto da Macrodrenagem da bacia do Una, na capital
do Estado do Pará, pelo fato de Belém apresentar um cenário urbano marcado pela
desigualdade de sua ocupação espacial, haja vista que inúmeros problemas
recortam o seu espaço geográfico‚ pois a situação habitacional de grande parcela da
população que mora em áreas periféricas‚ de baixadas ou de conjuntos residenciais‚
revela um cenário segregado e carente de políticas públicas eficazes.
Dessa forma, o inchaço urbano fez a cidade de Belém se expandir
consideravelmente, surgindo novas áreas, novos bairros que foram crescendo em
um caráter totalmente desordenado. Além disso, demandas sociais como saúde,
habitação, transporte e saneamento aumentaram vertiginosamente.
Assim, houve por necessidade a partir da década de 1970 do século passado,
intervir no conjunto que formava as bacias hidrográficas da cidade. Trindade Júnior
(1997) salienta a existência da assinatura de um convênio, em 1976, entre o DNOS,
a Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM), o governo do
Estado do Pará e a Prefeitura Municipal de Belém (PMB).
Com isso, institui-se, desse modo, o Programa de Recuperação das Baixadas
(PRB), que tomou duas direções complementares: uma compreendeu o Plano
Global e a outra o Plano de Ação Imediata (PAI). Este último seria uma experiência
piloto de orientação para outras obras de drenagem urbana.
Através do relatório técnico feito pela Prefeitura de Belém (1997), a intenção
era transferir inúmeras famílias de bairros do subcentro da cidade (como Pedreira,
Marco, Sacramenta, etc.) para áreas distantes, com o intuito de efetivar o Projeto de
drenagem. Entretanto, com as enormes taxas de juro cobradas pelo Sistema
12
Financeiro de Habitação (órgão financiador), a maioria das famílias não pôde
continuar nas áreas assentadas, consequentemente retornaram para as áreas de
baixadas.
Ao longo da década de 1980, com o aumento salutar do contingente
populacional nas áreas periféricas da grande Belém, por conseguinte o alavancar
dos problemas habitacionais, de saneamento, de moradia – urbanos em geral, foi
realizado levantamento sócio-econômico e físico-territorial pela Prefeitura em
algumas subáreas, além da demarcação das casas que seriam desapropriadas para
a materialização do projeto do Una.
Em fevereiro de 1991, iniciou-se a atualização dos trabalhos topográficos, do
levantamento físico-territorial e sócio-econômico autorizado pelo Banco
Interamericano de Desenvolvimento – BID (banco financiador), contudo, a assinatura
do contrato de financiamento só ocorreu em 27 de janeiro de 1993, ano em que as
obras foram iniciadas.
Esse programa apresentou-se como um marco na política de remanejamento
e destaca-se por vários fatores que não correspondem somente à melhoria de
condições de vida da população, mas são sustentados pelos interesses imobiliários,
comerciais e institucionais na área. Com isso, houve inúmeras intervenções sociais,
como: remanejamento de famílias; sistema viário; e sistema de saneamento
(microdrenagem, esgoto sanitário, de água potável e de aterro de quintais).
O Projeto de Macrodrenagem da Bacia do Una é uma intervenção em termos
urbanísticos permeada por diferentes interesses onde há a busca de legitimidade
por parte do Estado que altera sua postura de distanciamento dos moradores,
passando a interagir com segmentos sociais organizados, adiantando-se às suas
reivindicações e inserindo alguns representantes dos movimentos em órgãos da
administração pública.
Sendo assim‚ o projeto de Macrodrenagem, trouxe, no aspecto local, a
necessidade de execução de políticas públicas efetivas a fim de reduzir intempéries
decorrentes da falta de habitação condigna‚ segurança‚ saneamento básico‚ entre
outras.
Nesse sentido‚ têm-se‚ de um lado o Estado‚ aqui representado pelos entes
municipal e estadual‚ que são responsáveis pela governabilidade analisando as
necessidades coletivas de convivência; pela viabilização de recursos para a
execução de obras; por fazer valer o respeito à igualdade entre os cidadãos. E‚ no
13
outro plano‚ a sociedade como um todo‚ que necessita de investimentos
emergenciais e de políticas públicas diligentes.
Em virtude do crescimento populacional‚ torna-se questão de tempo a
ocupação de espaços de maneira desordenada na Capital paraense. Assim‚ surge a
necessidade de uma reforma urbana‚ com o objetivo de trazer benefícios para uma
determinada parcela da sociedade‚ reestruturando bairros‚ visando proporcionar
desenvolvimento urbano.
É nesse contexto que se efetivou a Macrodrenagem da bacia do Una.
Considerado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento o maior projeto de
saneamento básico na América Latina.
1.2 A EXECUÇÃO DA OBRA
A Macrodrenagem da Bacia do Una atingiu direta e indiretamente 20 (vinte)
bairros da capital paraense. Sendo assim, a pesquisa tem como discussão central a
análise dos fatores que influenciaram na execução da obra perante algumas
comunidades dos bairros envolvidos, bem como em que medida tais fatores se
relacionam com o princípio constitucional da igualdade.
Dessa forma‚ a discussão do assunto a ser apresentado consiste em entender
quais as medidas tomadas para que apenas parte da população belenense fosse
beneficiada com o projeto e qual a relação com o respeito constitucional da
igualdade de direitos.
Com isso, o estudo parte da hipótese de que as prioridades de atendimento
da população são definidas na relação efetiva entre governo e a população
diretamente interessada. Com isso, pressupõe-se que existiria cumprimento a
aplicabilidade do princípio constitucional de igualdade.
Nesse mister, a pesquisa almeja analisar a situação de cumprimento ou não
do princípio constitucional da igualdades de direitos, tendo como viés prático a
execução da obra. Por conseguinte, entender as circunstâncias que fizeram com
que segmentos participativos pudessem reivindicar seus direitos constitucionais a
partir a efetivação do projeto, objetivando possuírem moradia digna, com:
14
pavimentação asfáltica; sistema eficiente de esgotamento sanitário; coleta eficaz de
lixo; sistema de iluminação pública e segurança de qualidades satisfatórias.
Ademais, através da pesquisa de campo, o trabalho buscou identificar o
possível cumprimento do princípio constitucional da igualdade de direitos entre
aqueles que foram beneficiados com a execução do projeto e aqueles que não
foram beneficiados e que ainda vivem em situações de extremas necessidades
básicas.
1.3 A ESTRUTURA DO RELATÓRIO DA PESQUISA
A pesquisa almeja, no segundo capítulo, abordar de forma sucinta e objetiva,
questões atinentes a produção do espaço urbano; o espaço como sendo um
conjunto de objetos geográficos reunidos em todos os processos sociais que são
representados em um dado momento e que resultam dos processos econômicos,
institucionais e ideológicos.
No terceiro capítulo, os procedimentos metodológicos serão apresentados,
com enfoque para o tipo da pesquisa, a forma de realização das entrevistas, bem
como as dificuldades encontradas.
No quarto, aborda-se situações que tratam do planejamento urbano municipal
que deve ser efetivado a operacionalizar mecanismos e instrumentos que
impulsionem o desenvolvimento urbano, bem como a seara jurídica de
regulamentação das políticas públicas que o Estado necessita implementar em prol
da praticidade de aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal; do Plano Plurianual
de desenvolvimento; da Lei de Diretrizes Orçamentárias; da Lei Orçamentária Anual;
do Plano Diretor; do Estatuto da Cidade e da Lei Orgânica Municipal.
Posteriormente, no quinto capítulo e no sexto capítulo, a pesquisa aborda o
crescimento urbano da cidade de Belém. Por conseguinte, o trabalho enfatizará a
Macrodrenagem da Bacia do Una expondo a maneira em que foi realizado o
financiamento; as áreas atingidas pela sua execução (abrangência), bem como os
benefícios que o Projeto trouxe para a população belenense.
O sétimo capítulo desenvolve-se no estudo do princípio constitucional da
igualdade. Em virtude disso, a pesquisa aborda a fundamentação do Estado
15
rousseauniano como detentor da vontade geral e de legitimador do conceito de povo
e de leis. Além disso, concepções sobre o pacto social consistindo na efetiva
participação de um povo que garante o bem comum e a garantia dos direitos de
cada cidadão também são abordadas.
Logo após, no oitavo capítulo, o trabalho expõe a pesquisa de campo que
ratifica o estudo em questão através de entrevistas perante 10 (dez) líderes
comunitários de 05 (cinco) bairros em que as obras foram executadas, bem como 04
(quatro) técnicos que participaram da implementação da Macrodrenagem da Bacia
do Una.
Portanto, a pesquisa analisa toda a conjuntura que definiu as prioridades de
determinados bairros para o mapeamento e execução da obra de Macrodrenagem;
identifica e discute formas utilizadas mediante as principais necessidades básicas a
serem atendidas; disseca todas as circunstâncias que se reportam ao fiel
cumprimento do princípio constitucional da igualdade de direitos, além de expor
técnicos participantes e atores de participação popular no âmbito do planejamento e
na execução do projeto, através das entrevistas na pesquisa de campo.
16
2 REVISANDO A LITERATURA
2.1 PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E DESIGUALDADES SOCIAIS
Preliminarmente, busca-se a análise do aspecto de espaço que denota o
sistema econômico necessário para perfazer todos os problemas urbanos. Nesse
sentido, Castells (1999), analisa o espaço como “uma expressão da estrutura social
que equivale a estudar sua formação por elementos do sistema econômico, do
sistema político e do sistema ideológico, bem como de suas combinações e práticas
que vem delas”. O espaço urbano para ele é um local onde ocorre a reprodução da
força de trabalho. Afirma ainda, que o espaço físico é o desdobramento de uma
matéria como um todo.
Segundo Lefebvre (2006, p. 44), “o espaço é um objeto de consumo, um
instrumento político, e um elemento na luta de classes. Possui múltiplas
propriedades num plano estrutural”. Enquanto que para Castells (1999, p. 85), o
espaço pode ser considerado como “um fator da evolução social, sem descartar a
idéia de ser uma totalidade, a soma de todos os processos sociais e naturais”.
Dessa forma, pode-se afirmar que o espaço é uma produção da sociedade.
Em virtude das discussões em tela, considera-se o espaço como uma
instância da sociedade ao mesmo título que a instância econômica e a instância
cultural-ideológica. Isto significa que como instância ele contém e é contido pelas
demais instâncias assim como cada uma delas o contém e é por ele contida.
Lefebvre (2006, p. 49), todavia, não confere ao espaço um papel
transformador, mas condicionador, regulador, ao expor que: “As práticas espaciais
regulam a vida – não a criam. O espaço não tem o poder em si mesmo, nem o
espaço enquanto tal determina as contradições espaciais”. Estas são contradições
da sociedade – contradições entre uma coisa e outra no interior da sociedade, como
por exemplo, entre as forças e as relações de produção – que simplesmente
emergem no espaço ao nível do espaço, e assim engendram as contradições do
espaço. (LEFEBVRE, 2006).
Por conseguinte, Lefebvre (2006, p. 54), ratifica a questão analisando que:
17
O espaço é constituído de elementos naturais e artificiais, em conjunto com as interações sociais de uma dada sociedade no transcurso do tempo, enfatizando a produção espacial e social envolvidas, bem como as mudanças que ocorrem como resultado desse processo.
Com isso, o espaço deve ser considerado como uma totalidade, a exemplo da
própria sociedade que lhe dá vida. Todavia considerá-lo assim é uma regra de
método cuja prática exige que se encontre paralelamente, através da análise, a
possibilidade de dividi-lo em partes. Assim, a análise é uma forma de fragmentação
do todo que permite o seu término à reconstituição desse todo.
Portanto, Lefebvre (2006, p.55), trata o espaço como:
Uma totalidade possuidora da possibilidade de ser fragmentado, tendo como elemento dessa fragmentação os homens, as instituições, o meio ecológico e as infra-estruturas que contribuem na formação da produção espacial.
Os homens podem não participar implicitamente dessa produção, mas o fato
de estarem presentes no lugar, como conseqüência, demanda certo tipo de trabalho
a outros, o que serve de base para uma classificação dos elementos na
caracterização do espaço. Assim, Lefebvre (2006, p. 61), expõe que “essas
multiplicidades fazem do espaço um campo de força que abrange muitos elementos
ou partes sobre diferentes aspectos, que influenciam significativamente no lugar”.
Se o espaço é considerado como uma totalidade ele é ao mesmo tempo a
soma de todos os processos sociais e naturais abrangendo uma multiplicidade de
significados de acordo com a ação de seus componentes. Posteriormente, pode-se
dizer que a organização espacial é uma expressão da produção material da
sociedade, ou seja, é o resultado do trabalho social que se materializa no espaço.
Lefebvre (2006, p.62), demonstra que:
A organização espacial em uma sociedade de classe vai refletir a natureza das classes e do consumo de bens materiais, como o controle exercido sobre as relações entre as classes sociais que surgiram das relações ligadas à produção. Sendo assim, a sociedade para se realizar e repetir cria seu espaço geográfico, com formas duradouras que se cristalizam na superfície da terra, caso isso não acontecesse a sociedade se esgotaria.
18
Castells (2000, p. 94), por sua vez, entende que “a população é o elemento
que domina o espaço, que possui infinitas possibilidades engendradas a partir da
ação humana, resultando na formação do território”. Assim sendo, não se deve
desprezar a importância do espaço, pois é a partir dele que surge o território, onde o
mesmo só se faz real com a participação simultânea do espaço delimitado.
Com essa afirmativa, entende-se que o espaço é um elemento das forças
produtivas da sociedade. Ou seja, é a ação dos atores sociais que dá o conteúdo do
espaço. Nesse contexto, deve-se compreender que o espaço não é apenas
econômico ou apenas um instrumento político que pretende homogeneizar as partes
da sociedade, pelo contrário o espaço é um modelo de uso que se opõe às
generalizações do valor de troca na economia capitalista.
Em virtude disso, Castells (2000, p.95), ressalta que:
A análise existencial entre espaço e o modelo capitalista exposto na
sociedade – e retratado pelo governantes – é bastante observado no momento em que a cidade supera a importância do campo, haja vista que até a primeira Revolução Industrial, as primeiras cidades dependiam bastante do meio rural. Após esse fato, a situação foi se invertendo, e atualmente o campo depende da cidade e a concentração da população é maior nestas cidades.
Nesse mister, as populações humanas vêm formando cidades por quase sete
milênios, mas, na maior parte desse tempo, os estabelecimentos urbanos eram
dificilmente reconhecíveis e quando, há pouco mais de cinco milênios, tornaram-se
definitivos, limitavam-se ainda, sob aparentes condições restritas do ambiente, a
algumas áreas largamente separadas do planeta. (HAUSER & SCHNORE, 2006).
Depois de muitos milhares de anos a urbanização de tornou mais estável, os
dois ou três séculos passados presenciaram um aumento sem precedentes, tanto
em ritmo como em nível de urbanização, com repercussão e ramificações que
marcaram mudanças do período, cerca de 1750-1850, com uma das disjunções
cruciais na história da sociedade humana.
A urbanização efetiva não é um processo social universal ou uniforme. Os
centros urbanos não se configuram a nenhum padrão espacial ou estrutural.
Após o século XIX, vem ocorrendo um contínuo crescimento do meio urbano.
Mas, é importante ter em vista que, a urbanização não consiste simplesmente no
crescimento das cidades, para que ela ocorra, é necessário que o crescimento da
19
cidade seja maior que o do campo, isto é, a população urbana aumente em relação
à população total do país ou da região.
Hauser & Schnore (2006, p. 45), vislumbram que:
A presença das cidades pressupõe um processo de urbanização mais ou menos dependente. A urbanização por si só, não constitui uma noção geral no campo específico da história, é necessário obter uma noção geral de sua incidência e forma.
Por obséquio, se a urbanização for ratificada, a cidade crescerá, mas não
haverá necessidade se seu crescimento ultrapassar o da população total. Entretanto,
para as cidades crescerem em número e em tamanho devem existir não somente
tamanho e espaço, mas também capacidades adequadas, as quais são
essencialmente atributos da população e dos governantes.
No processo de urbanização as variáveis: população, organização, tecnologia
e ambiente, estando em conjunto, podem explicar o padrão preponderante da
urbanização e até indicar como este padrão surge do passado e fornece esboço do
possível futuro imediato. Nesse sentido, Castells (2000, p. 96), reafirma que “a
urbanização é um aspecto espacial ou territorial resultante de modificações sociais e
econômicas”.
Hauser & Schnore (2006, p. 47), identificam que:
A urbanização pode ser também compreendida simplesmente como um conjunto de trabalhos necessários para dotar uma área de infra-estrutura (água, saneamento, eletricidade) e serviços urbanos (transporte, educação, etc.). Nesse sentido, a dinâmica da urbanização também pode ser entendida ainda como um componente organizador da capacidade de adaptação de determinada população.
Dentre os conceitos de urbanização, o crescimento físico-estrutural da cidade
e as transformações sociais e econômicas, impulsionadas por modernizações
tecnológicas nos setores industrial, comercial e de serviços são formas de se
estudar concretamente a gestão de território em área metropolitana e os impactos
das ações governamentais, pois, segundo Hauser & Schnore (2006, p. 48), “a nova
urbanização é capaz de apresentar a metrópole onipresente” e, com ela,
“desorganizar e reorganizar, ao seu talante e em seu proveito, as atividades
20
periféricas e impondo novas questões para o processo de desenvolvimento
regional”.
De acordo com Santos (1992, p. 82) “a urbanização e o urbano devem ser
vistos sob a ótica da divisão social do trabalho. Ser urbano hoje não é viver somente
no espaço físico da cidade.”
Sendo assim, a urbanização de uma sociedade origina uma rede urbana, isto
é, um sistema integrado de cidades que vai das pequenas cidades ou locais até as
metrópoles ou cidades gigantescas. Normalmente, a regra geral é que para milhares
de pequenas cidades existem centenas de cidades médias e algumas poucas
metrópoles. As cidades locais ou pequenas polarizam os povoados e demais áreas
rurais vizinhas e, por sua vez, são polarizadas pelas cidades médias mais próximas.
Para existir uma rede urbana, contudo é necessária uma intensa urbanização com
industrialização.
O processo de urbanização, acelerado e concentrado para Santos (1998, p.
83),
Foi marcado pelo desenvolvimento moderno de atraso. Com isso, a urbanização é afetada diretamente pelos mecanismos desenvolvidos em escala mundial, pois toda a natureza se torna possível de utilização, ativa ou passiva, econômica ou apenas política. Este processo também se caracteriza pela predominância do trabalho intelectual, pela movimentação das coisas, valores idéias, enfim, de todo um processo lógico do atual desenvolvimento periférico em áreas metropolitanas.
Afirma-se, ainda, que em todo o chamado Terceiro Mundo, principalmente nos
últimos dois decênios, o processo de urbanização está sendo acompanhado por um
processo de metropolização qualitativa e quantitativa. Esse acontecimento está
ocorrendo em escala mundial e envolve todos os aspectos da vida social, trazendo
ao mesmo tempo desigualdades, no sentido de privilegiar uma parcela da
população, desenvolvendo a classe média e aumentando o número de pessoas
pobres, sendo que esta classe é a que mais sofre com os impactos da
modernização.
Para Souza (1996, p. 85):
A mundialização tem como conseqüência a existência das metrópoles do Terceiro Mundo e o resultado desse processo de
21
mundialização impõe novas formas de atraso, principalmente em grandes extensões de terra como a América Latina.
Através do processo de urbanização as grandes metrópoles
subdesenvolvidas se efetivam como a expressão do antagonismo e da
desigualdade. Primeiramente, porque o fenômeno de urbanização acelerada,
observado no mundo nos últimos 40 anos, ocorreu, em grande parte, nos países da
periferia do sistema. (SOUZA, 1996).
Em segundo lugar, o autor ratifica porque:
São justamente as cidades os instrumentos de excelência do fenômeno de expansão da economia-mundo capitalista que se convencionou a chamar de globalização. Sedes de grandes corporações transnacionais e de instituições financeiras, redes de informação, bens de consumo sofisticados e atividades de serviços são elementos da modernidade associada à globalização. (SOUZA, 1996, p. 90).
Com essa afirmativa, pode-se notar que a cidade se encontra e sempre se
encontrará em meio ao processo de urbanização, haja vista que ser urbano, hoje,
não significa necessariamente viver na cidade, mas sim, ultrapassar fronteiras físicas
dessa cidade. Assim sendo, a urbanização pode ser entendida como um espaço em
permanente mutação onde estão a produção, as classes sociais e a divisão do
trabalho.
2.2 O BEM-ESTAR URBANO
O crescimento demográfico da população urbana, nas últimas décadas,
passou a ocasionar sérios problemas, não apenas de ordem social, mas também
ambiental. Neste cenário vale destacar o surgimento de ocupações irregulares1,
como as invasões, além de vários tipos de poluição, bem como da destruição gerada
no meio ambiente.
1 Conhecidas como conglomerados que dão forma à realidade urbana brasileira, caracterizando-se pelo auto-índice de
concentração demográfica nos bairros periféricos, provocado pelo fluxo migratório de pessoas com baixa renda, que formam os assentamentos espontâneos e irregulares para o habitat, mas sem qualquer tipo de perspectiva para obter uma qualidade de vida durante longos anos. Diferem-se da cidade regular, onde no espaço físico as pessoas compartilham dos bens e serviços públicos, acarretando explicitamente numa desigualdade sócio-espacial, socioeconômica e sócio-cultural entre os cidadãos brasileiros. (DERANI, 2002, p. 221, grifo nosso).
22
Sendo assim, o primeiro problema foi com o desmatamento das margens de
canais e de rios, para assentamento das famílias carentes. Por conseguinte, um
segundo tipo de problema surgiu com o tipo de moradia sem infra-estrutura, como
saneamento básico, além da população despejar seus resíduos sólidos diretamente
nos cursos d‟água. Em virtude disso, o terceiro problema não ficou apenas no
campo social ou ambiental, mas também jurídico como de oferecer qualidade de
vida aos cidadãos, assegurando o direito a dignidade da pessoa humana.
Neste contexto, destaca-se a Constituição Federal de 1988 que inovou ao
inserir no Capítulo II o tema “Da Política Urbana”, que expressa nos arts. 182 e 183
diretrizes gerais de suma importância para atuação do Poder Público municipal na
proteção e na ordenação para o desenvolvimento sustentável das cidades, visando
gerar a preservação, a proteção do meio ambiente urbano e a melhoria da qualidade
de vida de todas as pessoas.
Derani (2002, p. 187), com propriedade observa que:
O direito à cidade se constitui num direito coletivo visando integrar os cidadãos ao meio ambiente urbano ecologicamente equilibrado, garantindo à inclusão social das comunidades periféricas, através do acesso a infra-estrutura, principalmente, saneamento básico como canalização de esgotos e de fossas sépticas para coleta de resíduos sólidos domésticos, evitando desta forma a poluição de canais e de rios da cidade, detendo assim os efeitos da degradação ambiental no meio urbano, já que o ser humano está inserindo na natureza, fazendo parte do ecossistema.
Com o advento da Constituição Federal de 1988, se instaurou no Brasil uma
nova ordem jurídica, garantido a todos a validade das normas ao estabelecer
princípios e regras aplicados aos direitos fundamentais dos seres humanos. Estas
prerrogativas devem ser materializadas promovendo a dignidade, a liberdade e a
igualdade entre todas as pessoas.
Assim, os direitos e as garantias fundamentais assumiram posição de
destaque na ordem jurídica, tendo a prevalência dos direitos humanos no seu art. 5°,
§3º, da CF/88, acrescentando com EC n° 45, de 8.12.2004, que os preceitos
adotados pelo Congresso Nacional brasileiro terão eficácia imediata e equiparados
às emendas constitucionais.
Neste sentido, Castro (2007, p. 121) ressalta:
23
Petrificam-se, ainda mais, os tratados e convenções internacionais acerca dos direitos humanos, sendo certo que, nestes casos, o Supremo Tribunal Federal deve reconhecer que eles serão mais do que leis ordinárias e menos do que normas constitucionais originárias. Mais do que leis ordinárias porque são normas constitucionais. Menos do que normas constitucionais originárias porque se submetem ao controle de constitucionalidade como ocorre com as emendas constitucionais.
Assim sendo, cabe ao Estado Democrático de Direito intervir para garantir a
dignidade da pessoa humana na cidade, através das prestações positivas,
absolutamente necessárias ao exercício dos direitos fundamentais, por estar ligado
diretamente à preservação da vida em geral, e por ter pleno direito a moradia,
alimentos, trabalho, saúde, educação, lazer, segurança, preservação da natureza
etc. todos assegurados pelo Poder Público.
O exercício pleno da cidadania é compreendido com a efetivação de todos os
direitos enfoques, que possam garantir à dignidade e o bem-estar coletivo dos
cidadãos em condições de igualdade e de justiça social. Cabe ao Estado, então,
oferecer condições favoráveis à coletividade, para que esta possa se desenvolver
socioeconômicamente, sócioculturalmente e sócioambientalmente.
Para que essas condições sejam concretizadas é preciso pensar num
planejamento que promova o desenvolvimento sustentável de todas as pessoas, isto
é, que todos os entes públicos se empenhem de acordo com suas responsabilidades
administrativas e civis, buscando sempre oferecer soluções para os devidos
problemas urbanísticos.
Nesse contexto, o planejamento urbano para Castro (2007, p.123),
Deve legitimar o desenvolvimento sustentável das cidades proporcionando aos seus munícipes, formas impessoais de qualidade de vida. Assim, o planejamento deve ser capaz de compensar toda ausência decorrente de uma suposta má administração pública, de ocorrências naturais ou qualquer outra causa que venha corromper o crescimento da urbe dentro das condições mínimas de sobrevivência.
Já Maricato (1997, p. 209), vislumbra que:
Entre as estratégias de planejamento e conservação urbana, as concepções atuais de revitalização e/ou requalificação de espaços urbanos perde sua antiga característica de generalidade, abandonando a forma quantitativa de regulação (índices
24
urbanísticos) e privilegiando a ação localizada com potencial de transformação da área onde se insere.
Diante disso, tem se observado, nos últimos anos, em todo o mundo, um
grande “boom” de projetos de intervenção em áreas urbanas, fato que tem
contribuído para a difusão de propostas urbanísticas visando à reestruturação de
áreas consideradas degradadas. Através desse viés, possuem elevada contribuição
perante os fatores sociais e os impactos ambientais.
Nesse mister, caracteriza-se como um retorno a concepções mais
abrangentes, que assume uma escala territorial, bem como da relação território-
cidade, tendo como elemento central de organização o ambiente nas suas acepções
de natural e construído. Dessa forma, Maricato (1997, p. 210) advém que:
O planejamento urbano trata de diferentes tipos de territórios, como o da urbanização difusa; o das cidades em paisagens históricas e culturais; o território abandonado pela grande indústria, etc. todos com uma forte ênfase no problema cultural e na conservação e recuperação das estruturas das cidades, visando a produção de novos espaços urbanos.
2.3 A FUNÇÃO SOCIAL ATINENTE À METROPOLIZAÇÃO
A função social da cidade deve promover a todos os cidadãos o pleno
desenvolvimento urbano, respeitando a diversidade coletiva, envolvida por projetos
que sirvam para promover a função social da propriedade.
A função social da propriedade começou a ser estudada em nosso país a
partir da Constituição Federal de 1934, que passou a restringir o direito de
propriedade ao interesse social da coletividade, onde as relações de vizinhança
estabelecidas na legislação civil tinham que adequar-se ao interesse social
concretizado nas limitações urbanas à propriedade particular.
Neste sentido, o novo Código Civil (Lei n° 10.406/02) no artigo 1.228,
parágrafo único, dispõe que o direito de propriedade possui finalidades econômicas
e sociais, voltado a se preocupar com o equilíbrio ecológico que é um direito
fundamental de todos.
Derani (2002, p. 191) sustenta que:
25
O princípio da função social da propriedade é distinto das disposições sobre limitação do uso da propriedade privada. Não se trata de limitar o desfrute na relação de propriedade, mas conformar seus elementos e seus fins dirigindo-a ao atendimento de determinações de políticas públicas de bem estar coletivo. Esse comportamento decorre do entendimento de que propriedade é uma relação com resultados individuais e sociais simultaneamente com os objetivos jurídicos.
Importante destacar a colocação de Mello (2007, p. 77) que explana que:
É a própria Constituição, nos princípios e objetivos fundamentais da República, que determina que a função social seja conceito vinculado à busca da dignidade humana através da igualdade substancial de todos.
Isso explica o porquê da função social tornar-se direito fundamental na Carta
Magna de 1988, que inseriu os arts. 182 e 183 dispondo sobre a política de
desenvolvimento urbano, segundo as diretrizes gerais fixadas em lei, executadas
pelos poderes públicos municipais.
Ressalta-se que a Lei nº 10.257/01 veio disciplinar as diretrizes gerais para o
desenvolvimento das funções sociais da propriedade na cidade para garantia do
bem estar de seus habitantes. Assim sendo, em pleno século XXI percebemos a
importância dada pelo legislador sobre a função social da propriedade exposta com
o desenvolvimento social, econômico e ambiental da cidade. Situação que expõe
todas as dificuldades que alicerçam o avanço do conceito de “metropolização”.
Ademais, o conceito de Região Metropolitana deve ir além de uma simples
definição legal, haja vista que uma região metropolitana é um aglomerado urbano
formado por vários municípios administrativamente autônomos, mas integrados
física e funcionalmente.
Com isso, as condições de vida nas grandes metrópoles, sobretudo a pobreza
urbana e o mal-estar diante dos novos atributos espaciais da metrópole foram objeto
de grandes análises sociopolíticas, haja vista que as reflexões críticas sobre o
desenvolvimento material do capitalismo industrial, produzidas no século XIX,
utilizaram bastante as questões urbanas e principalmente metropolitanas para
evidenciar teses e sustentar argumentos.
A observação do desenvolvimento urbano das metrópoles, principalmente
nos séculos XIX e XX, atesta seu indiscutível papel na consolidação do modo de
26
produção industrial dos países onde se localizam. A partir de modelos e princípios
urbanísticos muitas vezes distintos na aparência, mas bastante semelhantes na
essência, o espaço de vida da sociedade industrial, localizado na metrópole
moderna, apresentou variações de padrões urbanísticos ditados pela intensidade e
pelo teor dos impulsos renovadores.
Assim sendo, a disseminação desses modelos, como sempre ocorre com a
difusão de valores econômicos e culturais, produziu resultados muito distintos fora
de seus contextos originais. Com isso, as metrópoles européias, as americanas, as
latino-americanas e as asiáticas criaram padrões de organização material, de formas
de crescimento, de vida cultural urbana, de imagem urbana, de relações com a
natureza, que exprimiram simultaneamente a lógica do sistema produtivo e a
singularidade de seus contextos históricos.
Trindade Júnior (1998, p, 49), salienta que:
A metrópole industrial abrigou, desde a sua consolidação no século XIX, as atividades da sociedade designadas como modernas. A concomitância entre o processo de metropolização e a renovação do modo de produção industrial a converteram no locus da sociedade industrial. A vida metropolitana foi, portanto, essencialmente moderna em todos os seus aspectos, desde sua origem. Nela organizou-se a sociedade de classes, emergiram a multidão e a massa, desenvolveu-se uma nova forma de cosmopolitismo e nasceu o indivíduo moderno.
No âmbito da vida material, a metrópole ofereceu nesse estágio de
desenvolvimento as condições territoriais indispensáveis para a instalação da grande
indústria, para a organização do mercado consumidor e para o alojamento da classe
trabalhadora. Assimilou e potencializou as inovações introduzidas pela Revolução
Industrial participando de forma intensa da revolução ininterrupta da produção.
Assim como ocorreu na constituição da metrópole moderna, a constante remoção dos limites físicos é ainda um atributo fundamental na reestruturação da metrópole contemporânea. A análise da expansão territorial e da distribuição das atividades da sociedade no interior de espaços constantemente ampliados é, por analogia à etapa anterior, um recurso muito utilizado para acompanhar as suas transformações impulsionadas pela substituição do modo de desenvolvimento industrial pelo informacional. (TRINDADE JÚNIOR, 1998, p. 63).
27
Além disso, é de fundamental importância ressaltar que as metrópoles do
Terceiro Mundo são resultado da mundialização em certos pontos do território, que
correspondem ao novo momento histórico e com os resultados contraditórios do
processo de modernização que esse processo traz acaba impondo formas de
atraso. Assim sendo, anualmente as metrópoles brasileiras estão em crise. A
crescente inserção da economia numa lógica globalizada fez com que o planeta
diminuísse de tamanho e as fronteiras nacionais diminuíssem de importância.
Nesse entendimento, os efeitos da globalização são sentidos em todo o
mundo e vêm provocando debates acalorados. Por conseguinte, o Brasil foi
envolvido neste processo e as metrópoles brasileiras sofreram o impacto desta nova
realidade.
Trindade Júnior (1998, p. 81), atesta que:
O maior desafio, ao longo destas últimas décadas, foi procurar um equilíbrio entre as novas possibilidades de desenvolvimento proporcionadas pela globalização e seus graves efeitos polarizadores e desagregadores. Os resultados obtidos foram insuficientes e nossas metrópoles parecem caminhar na direção de uma crescente fragmentação, o que inevitavelmente irá aprofundar as históricas desigualdades sociais com conseqüências dramáticas.
Além disso, a metropolização acompanha de perto o processo de
mundialização da economia e da sociedade e todas as transformações tecnológicas
do processo produtivo. Dessa forma, os problemas da atualidade são facilmente
distinguidos, sobretudo nas metrópoles, onde novos contingentes populacionais
pressionam por boas condições sócio-espaciais e econômicas.
Em todo esse processo é necessário assentir o exercício da cidadania, no
sentido de tentar “fugir” das formas de exclusão social, como uma forma de requerer
os direitos que cada um possui.
Portanto, a cidadania, que deveria ser conquistada e não concebida, faz a
diferença na hora da luta por seus direitos, pois aqueles que recebem cidadania não
usufruem das possibilidades de abertura à consciência política e aos direitos
elementares que a cidadania oferece através dos instrumentos educacionais.
Consequentemente, ela se contrapõe às forças mantenedoras da lógica da
segregação e da periferização. Ela abre possibilidades de cobrança dos direitos que
o cidadão comum também tem e não inibe sua capacidade de lutar por uma vida
28
digna com possibilidades de segurança, moradia, saneamento básico, dentre outros
direitos constitucionais assegurados.
29
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
3.1 O TIPO DA PESQUISA
Tendo em vista que uma pesquisa científica é um procedimento racional e
sistemático, cujo objetivo é proporcionar respostas aos vários problemas propostos,
pretende-se realizar um estudo que observe, minuciosamente, o uso eficiente de
métodos e técnicas de pesquisa.
A pesquisa realizada é do tipo descritiva, abordando métodos qualitativos.
Essas abordagens possuem duas estratégias diferentes; ou seja, pela sua
sistemática e pela forma de trabalhar o problema, que constitui o objeto de estudo.
Assim sendo, pesquisa qualitativa pode descrever a complexidade de
determinado problema e a interação de certas variáveis. Nesse sentido, este método
será útil no trabalho, haja vista que abordará a conjuntura, os aspectos e as
concepções dos líderes comunitários mediante o possível cumprimento ao princípio
constitucional da igualdade perante a implementação da Macrodrenagem da Bacia
do Una.
Cruz Neto (1994, p. 38) ressalta:
A necessidade de se ter uma base teórica para podermos visualizar os dados a serem levantados dentro de um quadro de referências que possam nos permitir ir além do que simplesmente está sendo mostrado. Com isso, a teoria informa o significado dinâmico daquilo que ocorre e que buscamos captar no espaço de estudo.
Em virtude disso, o estudo será realizado em Belém, capital do Estado do
Pará, mais precisamente perante a coleta de informações em Secretarias de
Governo (do município de Belém e do Estado do Pará), bem como em textos de
autores que tratam de assuntos que apresentam como objeto de análise a
implementação do PMBU e a seara do princípio constitucional da igualdade de
direitos.
O PMBU é considerado o maior projeto de saneamento básico da América
Latina‚ beneficiando extensa área de Belém‚ melhorando a infra-estrutura necessária
30
para que a população de baixa renda‚ residente das áreas alagadas dos bairros
beneficiados, pudesse obter melhores condições de vida.
Nesse viés‚ para haver co-relação entre as especificidades de escolha de
políticas públicas de saneamento básico à luz do respeito constitucional do princípio
de igualdade‚ houve como opção de forma de exemplificação a execução do
supracitado projeto‚ haja vista que mudou as condições de vida de grande parcela
da população de Belém‚ uma das maiores cidades da região amazônica.
3.2 REALIZAÇÃO DAS ENTREVISTAS
A pesquisa irá identificar variáveis que irão ser evidenciadas nas entrevistas
realizadas perante vários representantes de associações comunitárias que tiveram
participação preponderante durante a execução do projeto. Nesse sentido, faz-se
necessário a existência de uma análise minuciosa, bem como o estabelecimento de
diversas fontes com um diálogo crítico e transparente.
Com isso, as entrevistas são do tipo semi-estruturadas, realizadas através de
uma série de perguntas direcionadas a 10 (dez) líderes comunitários que participam
de associações dos bairros pesquisados, e que ainda foram escolhidos – dentre a
grande variedade – consoante os seguintes critérios:
1° - Tempo de moradia na região atingida pelas obras de macrodrenagem;
2° - Destaque perante as pessoas da localidade na atuação como Líder
comunitário;
3° - Capacidade de organização de idéias, organização de grupos e interesse
pela causa;
4° - Flexibilidade de acesso e disposição para ser entrevistado.
Nesse sentido, com o intuito de melhor definir parâmetros para as entrevistas,
houve, por necessidade de delimitação da quantidade vislumbrada, o interesse de
definir 10 (dez) líderes comunitários que representassem 05 (cinco) dos principais
bairros em que houve a execução do PMBU.
Ressalta-se que as perguntas feitas aos líderes comunitários foram
organizadas de maneira bem objetiva e clara, para que os entrevistados não se
sentissem constrangidos ou coagidos para responder as perguntas sobre sua
31
atuação como líder comunitário; sobre as mudanças geradas pela implementação do
PMBU perante as suas famílias e a sua comunidade; ou seja, mediante a possível
igualdade de oportunidades e de direitos – expostos pela Constituição Federal de
1988 – através da execução do projeto.
3.3 DIFICULDADES ENCONTRADAS
Para que houvesse a realização das entrevistas perante os líderes
comunitários dos principais bairros envolvidos na execução do PMBU, houve por
necessidade se adequar às formas e condições impostas pelos entrevistados, desde
o horário a ser marcado de acordo com a disponibilidade dos líderes comunitários,
até a garantia de que as entrevistas serviriam meramente como forma de subsidiar
um trabalho acadêmico, desvinculando-se de conotações financeiras e/ou políticas.
Nesse mister, os principais pontos de dificuldade encontrados para as
entrevistas foram:
- Horário noturno e falta de segurança: como todos os entrevistados
trabalham fora de casa durante o dia todo, o deslocamento do entrevistador para a
colheita das informações só foi feito no período noturno, e isso foi um complicador,
devido as residências dos entrevistados ficarem em locais ermos, extremamente
perigosos e distantes, necessitou-se de cuidado redobrado para a efetivação da
pesquisa de campo, haja vista o desconhecimento dos locais por parte do
entrevistador que não os tinha como seu habitat;
- Interesse financeiro: Outro fator interessante que foi observado, pois,
metade dos entrevistados, no primeiro contato, quiseram algum tipo de retorno
financeiro para passarem as informações, o que demonstrou a extrema necessidade
em que vivem. Não obstante, após a leitura dos interesses, dos comprometimentos
e da seriedade da pesquisa, todos consentiram em serem entrevistados sem
nenhum tipo de retorno financeiro;
- Formação escolar reduzida: As perguntas feitas aos entrevistados (anexo)
tiveram que ser bem objetivas e sucintas devido a limitação de conhecimentos
gerais por parte de todos os entrevistados – que são pessoas extremamente
simples, mas que representam um número considerado de moradores dos bairros
32
envolvidos nas entrevistas. Por conseguinte, houve por opção a não adoção de
indagações mais rebuscadas para que as respostas não pudessem ser ineficientes;
- Desvinculação de envolvimento político: Ficou cristalino na pesquisa que
existe envolvimento político tanto direto como indireto dos líderes comunitários, haja
vista o número amplo de pessoas que estes representam. Nesse sentido, para a
colheita das informações nas entrevistas, necessitou-se dar garantia e segurança
aos entrevistados que os nomes deles não seriam divulgados.
33
4 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO MUNICIPAL
4.1 NOÇÕES GERAIS
A reforma urbana preconizada pela Constituição Federal de 1988 pressupõe
um planejamento urbano que leve em conta aspectos sociais, aspectos políticos,
bem como os aspectos ambientais.
Nesse viés, o planejamento urbano efetivo é implementado mediante a
elaboração de normas legais que o normatizem e, sobretudo, mecanismos de
inclusão para a participação e intervenção da comunidade e entidades no processo
de reflexão sobre a cidade em si. Assim, o planejamento urbano do Município, nas
digressões de Green (2005, p. 147),
deve ser capaz de pensar a cidade estrategicamente, garantindo um processo permanente de discussão e análise das questões urbanas e suas contradições inerentes, de forma a permitir o envolvimento de seus cidadãos.
O planejamento urbano municipal proposto pela Constituição Federal de 1988
não pretende impedir o crescimento econômico do município. Ao contrário, o
crescimento econômico deve ser uma meta que, contudo, não exclua a preservação
do meio ambiente, a necessidade de assegurar dignidade à pessoa humana e a
possibilidade de participação da comunidade na elaboração do próprio planejamento
urbano.
Com isso, o planejamento urbano municipal deve ser efetivado a
operacionalizar mecanismos e instrumentos que impulsionem o desenvolvimento
urbano, fomentando e antecipando ações, bem como promovendo iniciativas
compartilhadas que intensifiquem as relações do Estado com a iniciativa privada
direcionando para uma melhor qualidade de vida.
34
4.2 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal foi editada para regulamentar os
artigos 163, 165, 167 e 169 da Constituição Federal. Esta Lei é dirigida aos Entes
Políticos (União, Estados-membros, Distrito Federal, e Municípios); aos três Poderes
que exercem as funções Executiva, Legislativa e Judiciária; a todos os Órgãos da
Administração Direta e Indireta; a todas as Estatais controladas e dependentes
(assim entendidas as que recebem, do órgão Político a que estão vinculadas,
recursos financeiros para o custeio); ao Ministério Público; e aos Tribunais de
Contas (da União, dos Estados e dos Municípios).
A Constituição de 1988 tornou obrigatórios alguns instrumentos básicos de
planejamento e a Lei de Responsabilidade Fiscal reúne, em um único dispositivo,
normas de Planejamento, Orçamento, Receita, Despesa, Dívida Pública e
Endividamento. Por conseguinte é uma Lei que busca, principalmente, o Controle
dos atos da Administração Pública.
Figueiredo (2006, p. 133), expõe que:
O intuito da Lei de Responsabilidade Fiscal é a gestão fiscal responsável, que deverá ocorrer mediante cuidadoso planejamento, cuja execução busque o equilíbrio das contas públicas, a prevenção de riscos, a correção de desvios verificados em sua execução, o cumprimento de metas propostas e, principalmente, a transparência de todos os atos da Administração Pública.
Com relação ao Planejamento, prevê a Lei de Responsabilidade Fiscal a
obrigatoriedade de elaboração de quatro anexos, que deverão acompanhar a Lei de
Diretrizes Orçamentárias - LDO. São eles: o Anexo de Metas Fiscais, o Anexo de
Riscos Fiscais, o Anexo de Compatibilidade do Orçamento com os objetivos e as
metas fiscais e, finalmente, o Anexo de Política Econômica (obrigatório somente
para a União).
Com efeito, Figueiredo (2006, p. 142) vislumbra que:
Outros têm sido utilizados para um melhor desempenho das ações de planejamento municipal. O objetivo de se levantar tais informações é de verificar com quais instrumentos os municípios efetivamente estão trabalhando, com a finalidade de melhor elaborar o planejamento municipal. Sendo assim, a Lei de Responsabilidade
35
Fiscal trouxe um novo horizonte e, também, adaptou-se à nova normatização da lei de crimes contra a administração pública – Lei n°
10.028/00.
Ademais, na maioria das vezes, o executivo municipal desconhece o que é
orçamento, deixando a cargo das Secretarias de Finanças a incumbência da
preparação orçamentária. Na condição de responsável, o executivo municipal deve
ter presente o que a Lei de Responsabilidade Fiscal considera como crime de
responsabilidade:
a) deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos
prazos estabelecidos em lei (Lei Complementar 101/00), quando o montante
ultrapassar o valor resultante da aplicação do limite máximo fixado pelo Senado
Federal;
b) ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites
estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de
crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal;
c) deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a
amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de
crédito realizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido
em lei;
d) deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de
crédito por antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e
demais encargos, até o encerramento do exercício financeiro;
e) ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de
crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades
da administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou
postergação de dívida contraída anteriormente;
f) captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição,
cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido;
g) ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão de
títulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou;
h) realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou
condição estabelecida em lei.
36
Figueiredo (2006, p. 145), analisa que “a Lei de Responsabilidade Fiscal está
apoiada em quatro grandes eixos: planejamento, transparência, controle e
responsabilização”.
No planejamento, devem, portanto, ser estabelecidas informações, metas,
limites e condições para: renúncia de receita; geração de despesas; despesas com
pessoal e da seguridade; dívidas; operações de crédito, antecipação de receita
orçamentária e concessão de garantias.
No eixo da transparência, a Lei prevê ampla divulgação, inclusive pela
Internet, de quatro novos relatórios de acompanhamento da gestão fiscal, que
permitem identificar receitas e despesas, possibilitando maior acesso às contas
públicas por parte do contribuinte.
A transparência fiscal inclui, ainda, audiências públicas na Câmara de
Vereadores, sempre que o Executivo enviar os relatórios quadrimestrais de
cumprimento de metas.
Aprimorado pela maior transparência e qualidade das informações, o controle
exigirá uma ação fiscalizadora mais efetiva e permanente. Figueiredo (2006, p. 147)
alerta para a necessidade de os gestores conhecerem princípios e normas básicas
da Lei: “é importante que escolham assessores e técnicos para estudar a legislação
em profundidade, além de determinar ao controle interno atenção redobrada na
elaboração e nos prazos de divulgação das novas formas de prestação de contas”.
O quarto eixo da Lei - a responsabilização - deverá ocorrer sempre que
houver descumprimento das regras, com a suspensão de transferências voluntárias,
garantias e contratações de operações de crédito, inclusive antecipação de receita
orçamentária.
Figueiredo (2006, p. 148), salienta que:
As penalidades previstas vão desde multa sobre os vencimentos anuais até detenção e cassação do mandato. O governante deverá estar atento para que nenhum gasto seja realizado sem planejamento orçamentário ou eventuais compensações com aumento permanente de receita ou redução permanente de despesa.
Nesse diapasão, vislumbra-se que um dos principais méritos da Lei de
Responsabilidade Fiscal é obrigar o administrador a manter a atenção gerencial e o
respeito com os gastos públicos.
37
4.3 PLANO PLURIANUAL
De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do Plano Plurianual –
PPA deve conter “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada” (BRASIL, 1988). O PPA estabelece a ligação
entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual.
O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um período de
quatro anos e deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso
Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato.
O Art. 165, § 2, no capítulo II – Finanças Públicas, da Constituição Federal
cita “o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos
e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. (BRASIL,
1988).
Neste artigo destaca-se, ainda:
I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. [...] 3º. O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. § 4º. Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual [...] [...] § 6º. O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. § 7º. Os orçamentos [...] serão compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. [...] § 9º. Cabe à lei complementar: I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. (BRASIL, 1988).
38
4.4 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
Inserida na Constituição Federal de 1988, a exemplo das constituições da
França e Alemanha, a Lei de Diretrizes Orçamentárias possui a finalidade de servir
como uma espécie de pré-orçamento, como um instrumento de planejamento que
deve servir como um elo entre o plano plurianual – PPA e a Lei Orçamentária Anual
– LOA.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem seu escopo delineado na Constituição
da República (art. 165, § 2º) e possui, nas definições de Figueiredo (2006, p. 152),
O objetivo de definir e quantificar metas físico-financeiras, de acordo com os programas e ações previamente previstos no PPA; estabelecer prioridades na execução do orçamento de um exercício; estabelecer a política tributária e de pessoal para o exercício seguinte e a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento e, por fim, o objetivo de traçar orientações à lei orçamentária para a manutenção ou o alcance do equilíbrio fiscal (de receitas e despesas) e, em conseqüência, das contas públicas.
Assim sendo, a função básica da Lei de Diretrizes Orçamentárias é a de
definir as prioridades a serem executadas e, também, de nortear sobre as alterações
na política tributária e de pessoal.
Conforme bem define Figueiredo (2006, p. 153),
A função essencial da LDO enfatiza o estabelecimento de critérios para o funcionamento da administração, tais como: avaliação de resultados, sistemas de custos, definição de despesas irrelevantes, aplicabilidade da reserva de contingência e outros que se fizerem necessários para orientar a administração nos seus atos pertinentes à elaboração e à execução do orçamento anual.
A idéia de que o orçamento é integrado e se constitui em um processo, sendo
que em todas as suas fases devem ser revistas a previsão de receita, desperta a
uma interpretação sistêmica, mais abrangente, e que contempla todo o processo
orçamentário e que seja condizente com os princípios da própria LRF arrolados no
art. 1º da Lei.
Ademais, o art. 12, que se refere à estimativa de receita, não se vincula ao
PPA, à lei de diretrizes orçamentárias ou à lei orçamentária anual, perfazendo-se em
39
capítulo desvinculado de qualquer etapa do processo de planejamento. Nesse
sentido, o Poder Legislativo, após elaborar a sua proposta, deverá encaminhá-la,
para fins de integração, ao Executivo.
Além disso, as audiências públicas devem ser realizadas pelo Poder
Executivo (na fase de elaboração) e pelo Poder Legislativo (na fase de discussão).
As audiências devem ser regulamentadas em cada Poder e o edital deve dar
conhecimento à população sobre a realização da (s) audiência (s). No Executivo a
regulamentação se dá por Decreto e no Legislativo por resolução.
Figueiredo (2006, p. 156), assente:
Já que a lei de diretrizes se refere ao exercício anterior, esta deverá conter os programas e ações para aquele exercício, nada mais natural que seja realizada a audiência pública conjunta do orçamento anual, por se tratar da mesma matéria, todavia, imperioso que tal referência deva ser feita.
Assim, como o Poder Executivo submete-se aos conselhos municipais para a
escolha de diretrizes e estratégias da aplicação de recursos destinados, por
exemplo, à saúde (com poder inclusive de deliberação), educação, meio-ambiente,
assistência social, agricultura e outros, é natural que, para um planejamento sério,
os conselhos sejam chamados para a elaboração e discussão da LDO, como
condição de eficácia para o planejamento e validação do processo.
Em feliz lembrança de Figueiredo (2006, p. 157), observa-se que:
[...] a LDO deverá dispor, ainda, sobre: transferências dos recursos ao Legislativo. Sobre o cronograma de desembolso financeiro. Sobre a reserva de Contingência, bem como acerca de critérios e formas de limitação de empenho em caso de não atingimento das metas fiscais e endividamento (só os municípios com mais de 50.000 habitantes).
Ratificasse que a LDO deverá estabelecer as condições, de maneira
impessoal, para que possa o município transferir recursos a entidades. Não pode a
LDO, e tampouco o orçamento, conter nomes de entidades. Por conseqüência, para
a transferência de recursos para fundos e fundações, cuja finalidade seja cobrir
déficits de manutenção, é mister a necessidade de lei específica, conforme
determina a CF, art. 167, VIII.
40
4.5 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
É especialmente por meio de programas que os Governos Federal, Estadual
e Municipal, através das peças orçamentárias – PPA, LDO e LOA, promovem o
atendimento das demandas sociais e o desenvolvimento da infra-estrutura
econômica, no intuito de melhorar as condições de vida da população brasileira e
proporcionar a base para o crescimento sustentado da atividade produtiva.
O Decreto-Lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967, estruturou por bom tempo a
reforma administrativa e, desde então, recursos públicos, orçamento e gestão
deveriam estar compatibilizados entre si, estruturando o desenvolvimento
socioeconômico do País, apresentando-se tão somente como plano geral de
governo.
(2005, p. 161), enfatiza que:
A dinâmica dos tempos trouxe a necessidade de uma terminologia adequada às mudanças e os programas de governo passaram a estruturar-se como sendo o elo determinante entre as demais peças orçamentárias.
E continua analisando ao corroborar que:
Observadas as situações do Plano Plurianual de Investimentos, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei de Orçamento Anual, legislação obrigatória pelo artigo 165 da Constituição Federal, esperava-se encontrar um alto percentual de municípios que afirmasse dispor destes instrumentos, o que realmente acorreu com relação às Leis de Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Anual, que apresentam altíssimos percentuais de implantação em todas as faixas de população de município. (FIGUEIREDO, 2006, p. 162).
Portanto, embora não sejam de implementação obrigatória, o plano de
governo ou plano de Diretrizes Governamentais e o plano estratégico são desejáveis
no sentido de propiciarem um melhor planejamento governamental para todas as
esferas de governo.
41
4.6 PLANO DIRETOR
O Plano Diretor é para Portela (2003, p. 55),
O instrumento capaz de definir as regras de um desenvolvimento urbano em que a sociedade se beneficia em harmonia com o meio-ambiente, propiciando-se o melhoramento da qualidade de vida para todos os habitantes.
Prevista no artigo 182 da Constituição Federal de 1988 e regulamentada nos
artigos 39 a 42 do Estatuto da Cidade lei nº 10.257/2001, a lei do Plano Diretor é um
instrumento fundamental para o planejamento urbano por definir a política de
desenvolvimento e expansão urbana, estabelecendo um modelo compatível com a
proteção dos recursos naturais, em defesa do bem-estar da população.
Como pretende corrigir distorções e rumos no desenvolvimento, o Plano
Diretor pressupõe um estudo das potencialidades e deficiências do município. Deve-
se avaliar a dimensão territorial, econômica, social e ambiental do município. Daí a
relevância de um diagnóstico bem elaborado que orientará a expansão urbana.
Por outro lado, a elaboração do Plano Diretor pressupõe discussões com a
comunidade sobre os rumos do desenvolvimento. Nesse sentido, essa participação
da comunidade deve existir permanentemente, por exemplo, por meio dos
conselhos. O fato é que a comunidade precisa estar envolvida na definição dos
objetivos e estratégias que pautarão o desenvolvimento urbano.
Portela (2003, p. 57), ratifica que:
[...] a questão ambiental é de vital importância para a elaboração de qualquer Plano Diretor, tanto nos aspectos do patrimônio natural, cultural e artificial, dispondo sobre a utilização e preservação dos recursos naturais existentes no município (rios, córregos, tratamento de esgotos, exploração de madeiras, solo, espaço para a instalação de indústrias...), passando pela utilização e a conservação do patrimônio cultural do município (criação de museus e incentivos aos tombamentos), quanto ao disciplinamento do patrimônio ambiental artificial, tais como: malha viária, sistema de transporte, etc.
Assim sendo, a idéia de sustentabilidade deve estar presente em qualquer
Plano Diretor, bem como através da racionalização dos recursos físicos e naturais.
Consequentemente, ao invés de haver estímulo para que a cidade se disperse,
42
espalhando-se, o Plano Diretor deveria estimular a compactação e a concentração
de moradias e estabelecimentos em áreas mais bem equipadas em termos de infra-
estrutura.
Portela (2003, p. 59), vê nesse entendimento que “a situação representaria
uma economia para a coletividade e, do mesmo modo, uma economia de recursos
ambientais a serem instalados ou utilizados”. Assim sendo, continua a análise de
que “o Plano Diretor abrigaria duas idéias fundamentais: a de que existem
necessidades a serem supridas e a de que os recursos para supri-las devem ser
utilizados de forma racional”. (PORTELA, 2003, p. 61).
Um aspecto importante a ser ressaltado se refere ao monitoramento das
medidas previstas no plano diretor. Para que possuam efetividade, deve existir um
sistema de avaliação do desenvolvimento urbano que avalie a compatibilidade entre
o previsto no Plano Diretor e o realizado.
Por obséquio, a Reforma Urbana inaugurada pela Constituição Federal de
1988 em seus artigos 182 e 183, propiciou o surgimento do Estatuto da Cidade (Lei
n.° 10.257/2001), regulamentando aqueles dois artigos constitucionais. Com isso,
para Portela (2003, p. 62):
Tais artigos constitucionais estabeleceram a função social da propriedade urbana sob pena de intervenção dos municípios, obrigando seus proprietários a utilizar adequadamente o solo, sob pena de parcelamento, edificação e utilização compulsórios, e não o fazendo, a incidência de IPTU progressivo até a desapropriação com títulos da dívida pública, para resgate em 10 anos.
4.7 O ESTATUTO DA CIDADE
O Estatuto da Cidade é uma verdadeira Revolução Social na Propriedade
Urbana já que o imóvel deixará de ser uma forma de acumular riquezas, devendo
ser dado ao mesmo um tratamento produtivo.
Portela (2003, p. 82), afirma que:
Os vazios urbanos tendem a desaparecer com o implemento da nova política urbana. Assim, os proprietários de extensões urbanas terão, como conseqüência do implemento do Estatuto, uma desvalorização
43
imobiliária que os levará, sem dúvida alguma, à produção.
O objetivo do Estatuto da Cidade é disciplinar a função social da propriedade
urbana. Essa questão deixou de ser assunto de interesse apenas das propriedades
rurais passando a ser tema dos imóveis urbanos. Nessa sequência, a racionalização
dos recursos ambientais, a inoperante política governamental de acesso às
habitações populares gerando as grandes favelas, fizeram surgir condições para o
disciplinamento da função social da propriedade urbana.
Na visão de Portela (2003, p. 84),
A compreensão do Constituinte de 1988 foi de que uma propriedade urbana, mantida para fins de especulação imobiliária, produz um ônus social, econômico e ambiental à cidade. Social, pois, inúmeras pessoas são privadas do acesso à habitação popular, fato que supervaloriza os poucos empreendimentos habitacionais existentes. No mesmo sentido, a prática especulativa desestimula investimentos em habitações populares voltadas à população de baixa renda.
É de mais valia o destaque que o ônus econômico advém do fato de que o
poder público despenderá mais recursos para assegurar benefícios sociais e
ambientais às áreas da cidade de pouca densidade populacional. Por sua vez, o
ônus ambiental existe já que mais recursos físicos serão empregados para sustentar
toda a população.
O Estatuto da Cidade é um mecanismo de regulamentação da função social
da propriedade urbana em benefício da maioria da população que, possivelmente,
terá maiores possibilidades de obter, por exemplo, o acesso a uma habitação
própria, uma vez que combate-se a especulação imobiliária.
É no artigo 39 do Estatuto onde se delineiam os caracteres da função social
da propriedade: atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade
expressa no plano diretor; assegurar o atendimento das necessidades dos cidadãos
quanto a qualidade de vida, a justiça social e ao desenvolvimento das atividades
econômicas.
Tais caracteres pretendem alcançar uma das diretrizes gerais do estatuto
previstas no art.1º, segundo o qual o equilíbrio ambiental condiciona a propriedade
urbana e onde todo o imóvel deve atender uma função ambiental.
Por outro lado, o artigo 2º faz referência a garantia do direito a uma cidade
sustentável entendida como:
44
“I – [...] o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações (inciso I); VI, “g" - à ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar a poluição e a degradação ambiental; XIII - à realização de audiência pública entre a população interessada nos processos de implantação de atividades que possam ter um caráter nocivo ao meio ambiente”.2
O Estatuto da Cidade demonstra uma preocupação em efetivar as suas
diretrizes. Pensando assim, há inúmeros instrumentos destinados à efetivação do
planejamento urbano ambiental. São eles:
“Art. 4° [...] I - planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; II - planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; III - planejamento municipal, em especial: a) plano diretor; b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; c) zoneamento ambiental; d) plano plurianual; e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual; f) gestão orçamentária participativa; g) planos, programas e projetos setoriais; h) planos de desenvolvimento econômico e social; IV - institutos tributários e financeiros: a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU; b) contribuição de melhoria; c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros; V - institutos jurídicos e políticos: a) desapropriação; b)servidão administrativa; c) limitações administrativas; d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; e) instituição de unidades de conservação; f) instituição de zonas especiais de interesse social; g) concessão de direito real de uso; h) concessão de uso especial para fins de moradia; i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; j) usucapião especial de imóvel urbano; l) direito de superfície; m) direito de preempção; n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; o) transferência do direito de construir; p) operações urbanas consorciadas; q) regularização fundiária; r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; s) referendo popular e plebiscito; VI - estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV)”.3
Sendo assim, todos esses instrumentos pretendem efetivar o planejamento
urbano conforme as diretrizes elencadas nos artigos 182 e 183 da Constituição da 2 BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da
Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 11 jul. 2001. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 15 abr. 2010. 3 BRASIL, loc. cit.
45
República e nos artigos 1º e 2º do próprio Estatuto da Cidade.
Ao final, ressalte-se a revolução proposta pelo Estatuto da Cidade e a
necessidade dos municípios se apropriarem dessa lei que disciplina inúmeros outros
pontos. Com isso, os poderes executivos e legislativos municipais realmente
preocupados em assegurar a qualidade de vida e o respeito ao meio ambiente terão
no estatuto da Cidade um meio eficaz de realizar seus planos de governo.
4.8 LEI ORGÂNICA MUNICIPAL
A lei orgânica municipal está para o município, assim como a Constituição
Federal está para o País. A Lei Orgânica Municipal é a lei máxima do município.
É de mais valia o enfoque que, conforme os artigos 18, 29 e 30 da
Constituição Federal de 1988, o Município possui autonomia para legislar em termos
municipais, ou seja, o Município pode gerir os seus próprios negócios.
De acordo com os artigos 23 da Constituição Federal de 1988, o Município é
competente juntamente com a União, os Estados e o Distrito Federal para a
proteção do meio ambiente e o combate a poluição em qualquer de suas formas (art.
23, VI) e para a preservação das florestas, da fauna e da flora (art. 23, VII).
O artigo 30, por seu turno, relaciona as competências normativas que cabem
unicamente ao município, entre as quais se destaca legislar sobre assuntos de
interesse local (art. 30, "a") e suplementar a legislação federal e estadual, no que
couber (art. 30, "b").
Em virtude disso, o município, erigido à condição de ente federativo, possui o
dever de contribuir para a preservação do meio ambiente. Pode, inclusive, legislar,
sobre a temática, desde que haja interesse local. Compassadamente, a Lei Orgânica
pode e deve conter instrumentos relativos à preservação do meio ambiente.
Portela (2003, p. 70) expõe que:
A Lei Orgânica Municipal é o conjunto de leis básicas de cada município e passou a ser de formulação obrigatória a partir da Constituição Federal de 1988. Em seu art. 29. o Município reger-se-á por Lei Orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos
46
nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: [...] – XII - cooperação das associações representativas no planejamento municipal; (inciso renumerado pela Emenda Constitucional nº 01/92).
47
5 O CRESCIMENTO URBANO DE BELÉM
5.1 DA OCUPAÇÃO URBANA
Segundo definição de Branco (1991, p. 121),
A cidade é um aglomerado humano, localizada numa área geográfica delimitada por numerosas edificações, próximas entre si, destinadas à moradia, atividades comerciais, industriais, financeiras, culturais, de lazer e as outras não relacionadas com a exploração direta do solo, administrada por um governo, formada por uma sociedade com seus diversos grupos sociais. Na divisão territorial brasileira, a cidade é considerada a sede do Município, qualquer que seja seu número de habitantes.
Nesse sentido, Castells (2000, p. 34) expressa que:
A cidade é o lugar geográfico onde se instala a superestrutura político-administrativa de uma sociedade que chegou a um ponto de desenvolvimento técnico e social (natural e cultural) de tal ordem que existe uma diferenciação do produto em reprodução simples e ampliada da força de trabalho, chegando a um sistema de distribuição e de troca, que supõe a existência: de um sistema de classes sociais; de um sistema político permitindo ao mesmo tempo o funcionamento do conjunto social e o domínio de uma classe; de um sistema institucional de investimento, em particular no que concerne à cultura e à técnica; e de um sistema de troca com o exterior.
As propostas de desenvolver a cidade se fundamentam em vários argumentos
de caráter normativo e social. A primeira análise é de que as normas evoluíram no
tempo, conforme as necessidades políticas, econômicas e sociais, se consagrando
com o advento da Constituição Federal de 1988, garantindo como direitos
fundamentais à propriedade e a dignidade da pessoa humana.
Nesse sentido, tais direitos foram concretizados com o Projeto de
Macrodrenagem da Bacia do Una (PMBU). Uma segunda análise é perceber que o
tão almejado desenvolvimento supracitado deve assegurar a qualidade de vida num
meio ambiente ecologicamente equilibrado a todas as pessoas.
48
A cidade de Belém, localizada no estado do Pará, desde o período militar,
sofreu influências dos grandes projetos que tinham como slogan o desenvolvimento
econômico do Brasil e da Amazônia Legal, chegando a apresentar um crescimento
demográfico para a formação dos conglomerados urbanos. Este crescimento
acelerado se representa numa diversidade espacial, social e econômica, no que diz
respeito ao uso do solo urbano.
Diante de tais concepções, Trindade Júnior (1998, p. 83), assinala que:
O processo de urbanização da capital paraense se iniciou com a implantação de uma praça fortificada, se consolidando a beira da Baía do Guajará, com suas edificações implantadas com o quintal para o rio, como era a cultura dos colonizadores portugueses, que construíam as edificações voltadas para o interior da cidade, fato que determinou o modo de ocupação inicial da cidade, até então um povoado.
Nesse sentido, o crescimento da cidade de Belém originou-se em direção ao
sul, onde a ligação com o continente surgiu a partir das trilhas indígenas, marcando
o traçado com característica da colonização portuguesa. Assim, tiveram origem
outras ruas da cidade: Rua Espírito Santo (atual Dr. Assis), Rua dos Cavaleiros
(atual Dr. Malcher) e Rua São João, que representou a segunda construção religiosa
da cidade. As construções da época eram estruturadas em madeira, coberta de
palhas com pouca penetração de luz.
Na primeira metade do século XIX, a urbanização da capital paraense,
segundo Abelém (1988), foi marcada pelo aterro do igarapé do Piri (atual Avenida
Almirante Tamandaré e adjacências). Em áreas afastadas surgiram sítios como os
de Nazaré, Batista Campos e Reduto, que eram áreas recreativas. Os bairros da
Cidade Velha e Campina possuíam o traço colonial nas residências e neles
concentravam o comércio na Rua dos Mercadores (atual João Alfredo).
No entanto, foi Antônio Lemos que modificou o aspecto arquitetônico de
Belém, a arborização foi modificada para mangueiras, que haviam atraído a atenção
dos naturalistas que estiveram aqui no século XIX, dessa forma reduzindo-se a
vegetação natural da cidade.
Várias desapropriações e prédios foram feitos para alargamento e aberturas
de novas ruas e expansão de praças. A cidade recebeu novos equipamentos
49
urbanos como: linhas de bondes elétricos, redes de esgotos, limpezas públicas,
drenagem, arborização de avenidas, transformações das praças ou parques.
Nesse contexto, Abelém (1988, p. 24), afirma que:
Os programas e os trabalhos de urbanização e aterramento de áreas urbanas da cidade de Belém têm como efeito a expulsão dos moradores pobres e a transformação do local em área nobre e sua conseqüente valorização para o mercado imobiliário, apresentando-se, assim, a verticalização das moradias e o afastamento da população pobre para a periferia da cidade.
Até pouco tempo não se encontrava nos dicionários o conceito de
verticalização, e de uma forma mais simplificada, alguns autores correlacionam o
conceito de verticalização com o aparecimento de altos edifícios na cidade. Estas
altas edificações recebem outros nomes como arranha-céus, prédios, prédios-céus e
edifícios.
A verticalização pode ser considerada como “resultado da multiplicação do
solo urbano” (MENDES, 2002, p. 32), ou ainda como “resultante no espaço
produzido de uma estratégia entre múltiplas formas de capital: o fundiário, o
imobiliário e o financeiro.” (MENDES, 2002, p. 32).
Existem vários autores que ao pesquisarem esta temática deram sua
contribuição para conceituar o processo de verticalização. Souza (1996, p. 73)
entende que “a verticalização se constitui na forma privilegiada de um segmento
importante da reprodução do capital no espaço, aliada a um novo modo de morar, e
se cristaliza em uma das geografias do espaço metropolitano”.
Souza (1996, p. 32), ao estudar o processo de verticalização afirma que este
“exprime um processo que se distingue fisionomicamente pela construção de
edificações com diversos pavimentos e que implica em várias dimensões de
interpretação ligadas a elementos da modernidade no espaço urbano”.
Por seu turno, Mendes (2002, p. 36) também contribui quando afirma que a
verticalização se constitui em:
Um processo intensivo de reprodução do solo urbano, oriundo de sua reprodução e apropriação de diferentes formas de capital, principalmente consubstanciado na forma de habitação como é o caso do Brasil. Alem da associação junto às inovações tecnológicas que interferem no processo, alterando a paisagem urbana.
50
Nesse sentido, Nogueira (2009, p. 44), afirma que:
Verticalizar significa criar novos solos sobrepostos, lugares de vidas dispostos em andares múltiplos, possibilitando, pois, o abrigo em local determinado de maiores contingentes populacionais do que seria possível admitir em habitações horizontais, e, por conseguinte, valorizar estas áreas urbanas pelo aumento do seu potencial de aproveitamento.
Dessa forma, o desenvolvimento da vida urbana, o crescimento da
industrialização e da verticalização das moradias, associado ao processo de
especulação imobiliária que “empurrou” grande parte da população para as áreas
periféricas, reluziu, diretamente, no crescimento acelerado e desordenado da capital
paraense, que, transformada em metrópole, como não podia deixar de ser, esta
passou – e ainda passa – por sérios problemas sociais que envolvem educação,
saúde, trabalho e moradia.
Nesse sentido, percebe-se que para garantir esses direitos coletivos, os entes
públicos e privados devem agir oferecendo qualidade de vida aos cidadãos com
acesso a infraestrutura num meio ambiente urbano saudável.
É preciso que o Poder Público municipal, com enfoque nos problemas locais,
divida responsabilidades com outros entes públicos e privados em prol de erradicar
a degradação ambiental e a marginalização socioeconômica. Esta parceria serve
para propor a transformação necessária na vida do cidadão.
Porém, a mudança no comportamento humano requer tempo e dedicação,
assim como deter e inverter os danos causados ao meio ambiente, para que ocorra
a transformação social, econômica e ambiental, é preciso que os entes públicos e os
cidadãos se responsabilizem pelo desenvolvimento sustentável. Por conseguinte, os
instrumentos destinados a se evitar a concretização de todos os ilícitos devem ser
prestigiados, tanto pelos órgãos federais e estaduais, quanto pelos municípios.
51
6 DO ESPAÇO URBANO EM BELÉM
6.1 DA EXPANSÃO TERRITORIAL À MACRODRENAGEM
Devido ao grande crescimento urbano, Belém passa por uma expansão
territorial, o que proporciona as chamadas “invasões” nas periferias, com habitações
precárias, áreas com altas densidades e insalubres, prejudiciais à saúde, onde a
ocupação se deu por meio de pontes e palafitas, assim necessitando de estudos
referentes à morfologia urbana, que estuda aspectos exteriores do meio urbano e
suas transformações através do tempo, explicando a paisagem urbana.
Por conseguinte, a evolução da paisagem pode acontecer de forma natural,
demorada ou de forma acelerada pelo homem, adaptando o meio às suas
necessidades. A morfologia urbana não se dedica aos processos sócio-econômicos
que induzem a urbanização, sendo que estes apenas ajudam a explicar a produção
da forma urbana.
Segundo Lamas (2002, p. 167),
A forma urbana é a organização dos elementos morfológicos (solo, edifícios, lotes, quarteirão, fachadas, praças, monumentos e mobiliário) que constituem e definem o espaço urbano. É concepção final de toda transformação ocorrida na cidade durante o tempo através do homem, está em conexão com o desenho, ou seja, com as linhas, espaços, volumes, geometrias, planos e cores constituindo a “arquitetura da cidade”.
Em virtude disso, é capaz de determinar a vida humana em comunidade, não
estando vinculada apenas a concepções estéticas, ideológicas, culturais ou
arquitetônicas, mas também a comportamentos, a utilização do espaço e a vida em
comunidade, influenciando diretamente no bem estar dos cidadãos.
Com a ocupação desordenada da periferia, a Prefeitura Municipal de Belém
iniciou estudos para a formação de novos bairros para o município, destacando-se
que para a realização do trabalho, foram feitas reuniões com as comunidades, a fim
de colher informações importantes para a proposta.
52
Nesse sentido, a partir de 1970 o governo começa a ser pressionado para
tomar providências definitivas nas áreas de “baixadas” e, assim surge o Projeto
Macrodrenagem da Bacia do Una ou Projeto Una, que foi idealizado em 1983/1984,
visando implementar uma política pública de saneamento e reorganizar as palafitas
e baixadas localizadas na periferia de Belém.
Entretanto, antes do desenvolvimento do PMBU, com o tempo, os terrenos
foram aterrados, sem base e sem drenagem, surgindo as ruas, que sempre
acompanharam os antigos caminhos das pontes. Estas ruas se desenvolveram de
forma sinuosa, sem ramificações e vias transversais, devido não haver espaços
entre as construções.
O PMBU teve como objetivo solucionar o problema das inundações nas zonas
baixas da bacia do Una, dotar os moradores de infra-estrutura adequada em termos
de vias de acesso, cobertura das redes de água potável, esgoto sanitário, pluvial e
coleta de lixo, proporcionando a esta população condições ambientais mínimas para
a melhoria da qualidade de vida. Tudo isso foi possível consoante com o Plano
Diretor Local, Lei 7.603/93, que contribuiu para a ordenação do espaço urbano de
Belém, haja vista que a maioria da população encontrava-se carente de políticas
públicas eficazes.
Souza (1996, p. 89), afirma que “política pública é a soma das atividades dos
governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida
dos cidadãos”. Porém,
a definição mais conhecida é a de Laswell, para quem as decisões e análises sobre política pública implicam na busca de respostas a questões como “quem ganha o quê, por que e que diferença faz”. Desse modo, “as políticas públicas repercutem na economia e nas sociedades, colocando o governo em ação para a produção de mudanças no mundo real. (SOUZA, 2001, p. 90).
Com isso, o papel dos governos na definição e implementação de políticas
públicas envolve uma autonomia relativa que gera determinadas capacidades, de
acordo com os diferentes momentos históricos de cada país. Além disso, o principal
foco analítico da política pública está na identificação do tipo de problema que a
política pública visa corrigir, na escolha do modelo e na decisão de implementação.
Nesse sentido, uma política pública envolve mobilização e alocação de
recursos; processos de divisão do trabalho; controles; interação entre sujeitos, quais
53
sejam: grupos de pressão, movimentos sociais e em outras organizações da
sociedade; partidos políticos ou políticos individualmente; administradores e
burocratas; técnicos, planejadores e avaliadores. Esses sujeitos assumem algumas
lógicas ou perspectivas: racionalidade administrativa; racionalidade política;
racionalidade legal e racionalidade de resultados.
Assim, toda política pública seria uma forma de regulação ou intervenção na
sociedade, que conjuga os seguintes momentos: constituição do problema ou da
agenda governamental; a adoção da política e a implementação ou execução de
programas e/ou projetos.
Isto posto, a idealização e implementação do PMBU deveria passar pela
recuperação das maiores áreas ocupadas, no caso as baixadas.
Abelém (1988, p. 21), afirma que:
As baixadas são consideradas subáreas invadidas por posseiros, formando unidades sócio-geográficas facilmente observáveis e que possuem rede complexa de diversos tipos de relações, laços de parentesco e amizade ativos, organização social complexa e flexível.
Assim, as baixadas apresentam resistência e se confrontam com a
organização das cidades sendo pressionadas pelas instituições em termos de
cobrança de taxas e impostos referentes aos serviços urbanos, pois usam
ilicitamente os serviços e usufruem de seus benefícios, principalmente às
proximidades das eleições, sendo que fora dessa época são entregues à própria
sorte.
Em virtude disso, as baixadas sofrem a influência dos rios e do oceano que
surgiram, historicamente, com o aumento da população, bem como devido a
intensificação do movimento migratório nos últimos trinta anos, originando três
modalidades principais: a propagação de vilas e passagens; o assentamento da
população de menor renda em moradias que se assentavam diretamente sobre a
argila ou suspensas por estacas, em terrenos encharcados; e com a localização de
novas indústrias e projetos habitacionais.
Nesse mister, apresenta-se como exemplo a Doca de Souza Franco, os
programas e os trabalhos de urbanização e aterramento dessas áreas têm como
efeito a expulsão dos moradores pobres e a transformação do local em área nobre e
sua valorização para o mercado imobiliário.
54
Nesse sentido, as soluções para a recuperação das baixadas envolvem um
custo muito alto e outros fatores determinantes: motivos políticos e a intenção de
desarticular a organização da população a partir das remoções, o que contribui para
o divisionismo do proletariado, com a finalidade de execução dos trabalhos de
saneamento da cidade a partir de convênios (de 1975) da SUDAM e do Governo do
Estado, que definiam as áreas a serem recuperadas.
O Programa de Recuperação das Baixadas (PRB), como uma área de
experiência-piloto, possuía duas linhas de procedimentos: estudos, levantamentos e
projetos; e o Plano de Ação Imediata (PAI), este último o único a ser executado, e
que previa a remoção de 722 famílias da Bacia do Una, previstas inicialmente para
voltar, o que não se concretizou sob o argumento de recuperação do investimento
feito.
Em 21 de outubro de 1978, as famílias, insatisfeitas pela total falta de
informações, seriam removidas com a presença de várias autoridades, dando uma
conotação política ao evento, além do que não havia consenso entre os órgãos,
sendo evidente o descompasso entre as diversas instituições participantes do
processo.
Apesar dos conflitos, uma semana depois do lançamento oficial do Programa,
em 28 de outubro de 1978, as primeiras 40 famílias foram removidas para a Vila de
Transição, atual Conjunto Providência, mediante triagem baseada na renda familiar
e das indenizações a receber, sendo oferecido dois tipos de habitação, ambos com
31m²: um de madeira nova (Casas C1) e outro de madeira usada e plainada (Casas
C2), em que a indenização serviu como parte ou total do pagamento das casas.
A desorganização também resultou em descumprimento dos critérios iniciais
e na disponibilização de moradias provisórias, já que o total de casas previsto não
havia sido alcançado, tendo o controle do Programa escapado das mãos da
CODEM, em vista das irregularidades apontadas e das várias queixas de famílias
que assinaram cheques que nunca chegaram a ser pagos.
Os reflexos da experiência-piloto, segundo Abelém (1988), resultaram no
lançamento, em outubro de 1979, pelo Ministro do Interior, do programa de
Erradicação da Subhabitação (PROMORAR), cuja coordenação ficou a cargo da
gerência local do BNH, excluindo-se a CODEM, em vista de, para alguns, de sua
incompetência demonstrada na execução da experiência-piloto e, segundo outros, o
55
programa era lançado em nível nacional e como tal deveria ser coordenado pelo
Banco Nacional da Habitação (BNH).
Com a exclusão da CODEM, os trabalhos executados no Conjunto
Providência foram abandonados e retomados pela COHAB e, de acordo com o
PROMORAR, o canal do Una passou a não ser mais urgente, tornando-se prioritária
a desobstrução dos braços do canal e a transferência de 465 famílias para um outro
terreno comprado pelo PROMORAR, que tinha a desconfiança dos técnicos e da
população, desiludidos pela experiência anterior.
Para Abelém (1988, p. 55),
A experiência-piloto parece não ter servido nem para mostrar o caminho pelo qual não se deve seguir, já que demonstrou não existir a preocupação com a população, além da existência de contradições nas instituições envolvidas, em vista das desavenças políticas existentes, que enfraqueceram e desmoralizam a figura do Estado como representante do interesse coletivo; ressaltando-se, também, que a maior fonte de recursos foi de origem federal, sendo que o Estado e a Prefeitura pouco poderiam interferir e, dessa forma, acabaram acatando decisões, muitas vezes, em prejuízo da população pobre.
Após estudos e pesquisas dos aspectos sócio-econômicos, físico-territoriais e
de liderança da área, Abelém (1988), afirma que os técnicos da CODEM cumpriam a
função de ligação entre a população e o Estado, ao mesmo tempo em que
manipulavam os interesses da população para que esses coincidissem com os
objetivos do planejamento.
Segundo pesquisa de Barbosa (2008), em 1987, a Prefeitura Municipal
desenvolveu um estudo que integrava o denominado “Projeto para recuperação das
baixadas de Belém”, que previa a intervenção nas Bacias hidrográficas do Una,
Estrada Nova e Tucunduba.
Em função do elevado custo dessas obras, foi dada prioridade para a da
Bacia do Una, por ser a maior da área urbana e apresentar alto grau de
insalubridade, com altas taxas de ocorrência de doenças de veiculação hídrica,
(diarréia, verminoses, leptospirose, etc.), pelo fato da inexistência de saneamento
assim como das condições inadequadas para a população residente, originando o
projeto para recuperação da baixada de Belém, denominado Projeto de
Macrodrenagem da Bacia do Una, que ficou conhecido como Projeto Una.
56
Portanto, houve descompasso entre o planejado e o executado na
experiência-piloto de saneamento e urbanização da área da Bacia do Una, que teve,
segundo pesquisa realizada com os moradores, como conseqüências:
- aumento nas despesas das famílias, com principal impacto no item
alimentação, já que o Conjunto Providência não possuía estrutura comercial;
- aumento das despesas com relação à habitação, por terem de pagar a
prestação dos terrenos e do acabamento ou ampliação da casa;
- aumento das despesas com transporte;
- distanciamento de parentes e amigos.
Nesse sentido, torna-se evidente a preocupação do Estado em dirigir ou
participar da organização política dos moradores, haja vista que em algumas casas
do Conjunto Providência foram ampliadas e postas à venda e, assim, a população
buscou alternativas de acordo com suas possibilidades e maneira de viver,
acabando por retornar ao alagado. Já os moradores da margem direita que ficaram
na área a ser saneada, as conseqüências foram as seguintes:
- ameaça de isolamento com a abertura do canal e após várias reclamações
houve a construção de pontes, que foram reforçadas pelos próprios moradores;
- serviços lentos e não concluídos, com o canal dragado até certo ponto e não
permitindo o escoamento d‟água, que ficava estagnada, contribuindo para piorar as
condições de saúde da área;
- as margens desocupadas foram ocupadas por novas famílias.
6.2 INFORMAÇÕES TÉCNICAS SOBRE O PMBU
O Projeto de Macrodrenagem da Bacia do Una teve início em 1994, após um
Relatório de Estudo de Avaliação dos Impactos Ambientais do Projeto Una (1987). E
seu término aconteceu em 2005, com o último Relatório Longitudinal fornecido para
o BID (Barbosa, 2008).
Segundo Portela (2003, p. 62),
O Projeto Una ocupa um espaço de 3.664 hectares, constituindo 60% do município de Belém, com estimativa populacional total de
57
543.543 habitantes. A bacia do Una compreende indiretamente nove bairros: Umarizal, Souza, Fátima, Marco, Telégrafo, Pedreira, Sacramenta, Marambaia e Benguí. Estes bairros estão dispostos em sete subáreas na zona urbana, para a realização das obras.
O PMBU visou a abertura e retificação dos igarapés com o fim de eliminar o
alagamento, dotando-os de infra-estrutura, saneamento básico e sistema viário,
considerando recursos financeiros do governo, que contou com o financiamento do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do Governo do Estado do Pará,
este representado pela Companhia de Saneamento do Pará, além da Prefeitura
Municipal de Belém, tendo como prazo inicial 4 anos, avaliado em cerca de US$306
milhões.
Quadro 1 - Recursos do projeto UNA. Fonte: Barbosa, 2008.
Assim sendo, o Projeto de Macrodrenagem do Una, em sua concepção
técnica e objetivos, vislumbrou refazer a paisagem urbana a partir de três principais
vertentes: saneamento básico, renovação urbana e promoção sócio-econômica da
população de sua área de abrangência, que totalizou, de acordo com os estudos de
Barbosa (2008), 20 (vinte) bairros, de forma direta e indireta.
58
Figura 1 - A Abrangência do Projeto Una Fonte: Barbosa, 2008.
Segundo dados colhidos do próprio projeto, os serviços efetivados e
entregues à população até o ano de 2004, foram:
1. Macrodrenagem – os trabalhos compreenderam 24.88 km de canais,
construção de comporta do canal do Jacaré (7 unidades) e recuperação das
comportas do canal Una.
2. Microdrenagem – compreendeu a construção de 128 km de canaletas, 127
km de meio fio (sarjetas) e a instalação de 109 km de rede em tubos de concreto
armado e 0.34 km em galerias de concreto armado.
3. Sistema viário – a melhoria do sistema viário foi um dos aspectos mais
visíveis do Projeto Una, resultando na construção de 41 pontes de concreto, 8
passarelas de concreto e 2 pontes de madeira sobre os canais, pavimentação de
146, 68 km de vias, sendo 72,83 km com revestimento primário, 73 km com
revestimento asfáltico e 7,3 km de vias de pavimentação em blocos de concreto e
1,34 km de vias com pavimentação rígida, e correção de traçado, desobstrução de
ruas, travessas e passagens.
59
4. Esgoto sanitário – esses sistemas envolveram a implantação de 25.731
fossas individuais e de 91 outras coletivas (cada uma, com capacidade variável para
atender de 10 a 30 domicílios, ou 50 a150 pessoas), a implantação de 307 km de
rede coletora (inclusive ramais da rede principal), poços de visitas e um leito de
secagem da fossas sépticas instaladas, composto de 24 células.
5. Água potável – implantação de 152 km de rede de distribuição em
tubulação de PVC, ampliando o processo de captação e da realização de 28.500
conexões domiciliares.
6. Habitação – até o primeiro semestre de 2004 as famílias remanejadas para
o loteamento construído, que antes viviam nas baixadas da Bacia do Una – na
condição de inquilinos e cedidos, sem casas próprias, e que, com o Projeto
passaram a contar com uma residência da qual agora são proprietários.
7. Regularização fundiária – muitos dos terrenos dos imóveis construídos em
áreas da Bacia do Una pertenciam legalmente a terceiros. Estes fatores impediram o
Projeto de indenizar em sua totalidade os terrenos, mas apenas suas benfeitorias
(BARBOSA, 2008).
6.3 BENEFÍCIOS E PROBLEMAS ASSOCIADOS AO PROJETO DE MACRODRENAGEM
Com a Macrodrenagem, principalmente os nove bairros ligados diretamente à
Bacia do Una foram beneficiados, pois resolveu, emergencialmente, o problema de
alagamentos, com a abertura e organização das ruas e espaços públicos.
No entanto, foram realizadas apenas intervenções viárias e de drenagem,
restando inúmeros problemas de cunho infra-estruturais e sócio-ambientais na área
do projeto.
Segundo Santos (2005, p. 77):
As ruas são espaços públicos e abertos que funcionam como elementos para circulação de pessoas e veículos, e que permitem o encontro e troca. O sistema viário é composto por ruas, becos, passagem, avenidas e calçadas. Para que o sistema viário seja de boa qualidade, necessita que tenha boa legibilidade, interseções freqüentes, possibilidade de uso das calçadas e variabilidade.
60
No bairro do Barreiro, por exemplo, assim como em outros bairros, não é
possível identificar estas qualidades, pois, a aparente clareza ou legibilidade da
paisagem não são reconhecidas e organizadas facilmente. As vias são confusas,
não existe hierarquização viária, prevalece uma grande quantidade de becos, onde
só trafegam pedestres e bicicletas. É quase inexistente a presença de calçadas, as
pessoas andam no meio das vias.
Fotografia 1 - Inexistência de Caixa Coletora Fonte: Santana, 2004.
Registra-se, também, que as vias receberam novo posteamento para
iluminação pública, considerando-se que a iluminação tem uma importância
fundamental para os espaços públicos, principalmente para bairros considerados
marginalizados e perigosos.
Em bairros como a Pedreira, o Telégrafo, a Sacramenta e o Barreiro, devido
possuírem áreas com características de “baixadas”, alguns trechos encontravam-se
permanentemente ou temporariamente alagados, principalmente no inverno devido
às chuvas intensas, comprometendo a qualidade de vida da população gerando
problemas principalmente de saneamentos.
Para estes bairros, a construção do sistema de drenagem foi sem dúvida o
maior benefício da Macrodrenagem, pois a população se livrou dos constantes
alagamentos. Foram feitas obras de retificação dos igarapés do Una, do Jacaré e de
São Joaquim, assim como realizados revestimentos nas suas margens. Foram
61
executadas obras de microdrenagem, com a implantação de sarjetas, caixas
captadoras de águas pluviais, redes coletoras e outros dispositivos.
Figura 2 - Situação de alagamento dos lotes, anterior a Macrodrenagem, bairro do Barreiro Fonte: Barbosa, 1998.
6.4 DESMATAMENTO E RELATÓRIO FINAL DO PROJETO
No Projeto de Macrodrenagem do Una não houve a preocupação com a
preservação e manutenção das florestas urbanas. Barbosa (2008, p. 23), considera
inquestionável a permanência - e conservação - de florestas urbanas nas grandes
cidades, pois constitui um indicador de qualidade de vida, urbanismo e respeito ao
meio ambiente.
Em Belém, as áreas de floresta vêm diminuindo acentuadamente. Em 2001
eram 388 quilômetros quadrados (38%), enquanto que em 2006 esse número caiu
para 369 quilômetros quadrados (31%) (BARBOSA, 2008).
No estado do Pará, Belém é o município com menor floresta per capita, com
apenas 85 metros quadrados por habitante, seguido de Ananindeua, com 151
metros quadrados. No outro extremo, encontra-se Santa Bárbara do Pará, com
6.219 metros quadrado de floresta por habitante. Em Belém e Ananindeua, as
62
maiores áreas desmatadas ocorrem nas ilhas e nas áreas destinadas a loteamentos
urbanos. Por conseguinte, Marituba tem áreas críticas ao longo da Alça Viária e
áreas de expansão urbana, enquanto Benevides perdeu florestas para as atividades
agrícolas e instalação de novas indústrias (BARBOSA, 2008).
Barbosa (2008, p. 23) destaca: "é uma área verde equivalente a três bosques
que desapareceu e o pior é que a devastação está se ampliando", para uma das
áreas em que houve maior desmatamento: o bairro da Pratinha, onde se instalou
uma ocupação urbana em 2003 e que aumentou bastante até 2006.
A pesquisa informa, ainda, que as áreas na Grande Belém, onde o
desmatamento foi mais intenso ou onde existem poucos fragmentos de florestas,
são áreas críticas que necessitam de ações em curto prazo.
No entanto, a taxa de desmatamento anual na Grande Belém diminuiu de
0,55% no período de 1995 a 2001 para 0,32% de 2002 a 2006. Neste período, a
taxa de desmatamento diminuiu em todos os municípios, exceto Ananindeua
(BARBOSA, 2008).
Assim sendo, não se trata somente do que foi alcançado pelo PMBU, o que
realmente importa é a continuação de políticas públicas eficientes, oferecendo às
áreas de baixadas reordenadas esses e outros objetivos concretizados. Além disso,
a valorização da participação social como forma de democratização da gestão,
trabalhando os interesses coletivos da comunidade no espaço urbano habitado,
permitindo assim a qualidade de vida aos cidadãos.
Nesse mister, é clarividente a necessidade de cada vez mais se investir em
políticas públicas no campo da habitação. Nesse sentido, duas observações
emanam da leitura do Relatório Final de Projeto - PCR4, a relação especial na
produção e concretização do saneamento do meio ambiente e a melhoria da
qualidade de vida, propostas pelos atores sociais na implementação do PMBU.
Nota-se, claramente, os desafios e os resultados para se concretizar a
ordenação do espaço urbano em condições ambientais adequadas para a melhoria
da qualidade de vida da população da área da bacia do Una.
4 O Relatório Final de Projeto, também chamado Project Completion Report (PCR), foi um
memorando do Órgão Executor apresentado ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), principal financiador da obra PBMU. O memorando ficou pronto em março de 2005, justamente com o final da grande obra, versando sobre o Projeto de Drenagem, Vias, Água e Esgoto das Zonas Baixas de Belém (Projeto Una).
63
Vale ressaltar que os desafios para a implantação do PMBU foram diversos
para que fossem alcançados os objetivos gerais do desenvolvimento e saneamento
do meio ambiente nos bairros periféricos da cidade de Belém. Assim, o desafio
social não se limitou a oferecer à coletividade o que ela tem direito, mas foi preciso
embutir uma consciência dos seus direitos em busca de um crescimento não só
externo como também interno de si e do seio familiar.
Portela (2005, p. 103), assiste que:
O desenvolvimento do espaço urbano estará em harmonia quando todas as pessoas passarem a usufruir dos serviços sociais públicos, oferecidos pelo Município que trabalha os princípios da erradicação da pobreza e da marginalização, com um só objetivo de redução das desigualdades sociais.
Assim, o desafio político enfrentado pelo PMBU está concentrado nos atores
sociais (Governo do Estado do Pará, Prefeitura Municipal, BID, movimentos sociais,
igrejas, universidades etc.) ao estabelecer parcerias tanto para o planejamento,
quanto para a gestão em prol de um desenvolvimento justo e igualitário. Por
conseguinte, o desafio econômico está relacionado com o Contrato de Empréstimo
assinado entre o BID e o Governo do Estado para execução do PMBU.
Portanto, num primeiro momento de construção da ordenação do espaço
urbano no município de Belém, obtiveram-se bons resultados, contudo não se trata
somente do que foi alcançado pelo PMBU, o que realmente importa é a continuação
de políticas públicas eficientes, oferecendo aos cidadãos a tão almejada qualidade
de vida.
6.5 EDUCAÇÃO AMBIENTAL
Durante as obras da Macrodrenagem, foi realizado um programa de educação
ambiental comunitária a fim de manter os benefícios e preservar o meio ambiente.
Mas isto não ocorre plenamente, mesmo porque esta conscientização tinha que ser
de forma intensiva, ou seja, não ser feita apenas durante as obras, devido à cultura
da comunidade, assim como em toda a cidade de Belém, de continuar jogando lixo
em terrenos baldios, nos igarapés do Una e do Jacaré.
64
Em virtude disso, nas comportas destes igarapés é latente a existência de lixo
acumulado, trazendo riscos à população devido à proliferação de doenças. É comum
as pessoas reclamarem da quantidade de baratas, ratos e insetos em suas
residências.
Assim, entende-se que o trabalho de Educação Ambiental deveria ser
desenvolvido a fim de ajudar os membros das comunidades afetadas pelo Projeto de
Macrodrenagem do Una a construir uma consciência global das questões relativas
ao meio ambiente para que possam assumir posições afinadas com os valores
referentes à sua proteção, melhoria e preservação.
Vivem-se atualmente a grande preocupação humana sobre o tema ambiental, no qual tem se dado intervenções de instituições governamentais e não-governamentais sobre como se preservar e como se evitar a degradação ambiental a partir da consciência de que o meio ambiente é um bem coletivo. (CARVALHO, 2001, p. 269).
Em linhas gerais, pode-se dizer que a Educação Ambiental é todo processo
cultural que objetive a formação de indivíduos capacitados a coexistir em equilíbrio
com o meio. Processos não formais, informais e formais já estão conscientizando
muitas pessoas e intervindo positivamente, se não solucionando, despertando para
o problema da degradação crescente do meio ambiente, buscando novos elementos
para uma alfabetização.
A Educação Ambiental é um processo permanente e inesgotável. O homem
interfere na natureza com sua consciência, conhecimentos, atitudes, habilidades e
formas de participar na sociedade; nasce, cresce e morre sem saber tudo sobre o
ambiente em que vive.
Para melhor conhecer o ambiente em que vive, ele precisa ser
ecologicamente alfabetizado. Quanto à alfabetização ecológica (Bruschi, 2002, p.
31) enfatiza que “ser ecologicamente alfabetizado, "eco–alfabetizado", significa
entender os princípios de organização das comunidades ecológicas (ecossistemas)
e usar esses princípios para criar comunidades humanas sustentáveis”. Com isso, é
mister a necessidade de revitalização das comunidades de modo que os princípios
da Ecologia se manifestem nelas como princípios de educação, de administração e
de política.
Ter uma consciência ecológica, isto é, "ser ecologicamente alfabetizado",
significa olhar o mundo de outra forma, pensar diferentemente, pensar em termos de
65
relações e encadeamentos das hierarquias para as redes cooperativas
(comunidades de aprendizagem), das estruturas para os processos (BRUSCHI,
2002).
Existem alguns princípios importantes para uma efetiva alfabetização
ecológica. Os princípios ecológicos extraídos dos ecossistemas e aplicados nas
comunidades de aprendizagem sob a forma de princípios educacionais são:
interdependência, sustentabilidade, ciclos ecológicos, associação, flexibilidade,
diversidade e co-evolução (BRUSCHI, 2002).
Segundo Bruschi (2002, p. 28), faz-se necessário conhecer as razões
históricas da degradação da natureza, haja vista que:
O novo mundo ocidental é marcado por uma visão de mundo calcada na crença do método científico como única forma válida de conhecimento; na divisão entre matéria e espírito; no universo como um sistema mecânico; na vida em sociedade como uma luta competitiva pela existência e na crença no progresso material ilimitado, a ser alcançado através do crescimento econômico e tecnológico.
Educação Ambiental é, assim, um processo que parte de informações ao
desenvolvimento do senso crítico e raciocínio lógico, inserindo o homem no seu real
papel de integrante e dependente do meio ambiente, visando uma modificação de
valores tanto no que se refere às questões ambientais como sociais, culturais,
econômicas, políticas e éticas, o que levaria à melhoria da qualidade de vida que
está diretamente ligada ao tipo de convivência que mantemos com a natureza e que
implica atitudes, valores e ações. Trata-se de uma opção de vida por uma relação
saudável e equilibrada com o contexto.
A Educação Ambiental é, portanto, considerada um processo participativo por
intermédio do qual o indivíduo e a coletividade constroem valores sociais, adquirem
conhecimentos, tomam atitudes, exercem competências e habilidades voltadas à
conquista e manutenção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, a partir de
ações e atitudes facilitadoras e multiplicadoras de preservação e conservação
ambiental.
66
7 PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA IGUALDADE
7.1 CARACTERÍSTICAS ACERCA DO PRINCÍPIO DA IGUALDADE
O princípio da igualdade, como objeto de pesquisa, levanta questionamentos
variados, os quais podem ser acompanhados e comprovados na sedimentação de
sua definição teórica, a partir da Revolução Francesa até os dias atuais.
Tal conjectura exteriorizou-se no comportamento do indivíduo em si, como
sujeito de efeitos formais da igualdade, como também no reivindicar perante a
sociedade, que não se acomodara em funcionar como mera coadjuvante desses
efeitos.
Nesse mister, contra os abusos perpetrados pelo absolutismo nos séculos
XVIII e XIX, movimentos se desencadearam com o fito de desenvolver um elenco
mínimo de direitos individuais para a proteção contra as investidas sempre
avassaladoras do Estado absolutista, no qual a pessoa do monarca se confundia
com a própria instituição Estado e, por isso, os seus atos volitivos suplantavam
abertamente os ditames normativos (GASPARINI, 2006).
Em virtude disso, com a pretensão de instalação de um Estado de Direito, por
meio do qual o indivíduo tivesse um campo próprio de direitos inalienáveis,
imprescritíveis e irrenunciáveis - sem que o Estado deles pudesse dispor - adveio,
por outro lado, a instrumentalização de uma pauta vislumbrando vedar privilégios
pessoais e prerrogativas de algumas classes disseminadas na conjuntura sócio-
política da época.
Nesse sentido, efetivou-se a questão da igualdade formal, revelada
preambularmente pela Declaração do Estado da Virgínia (E.U.A.), em 1776 e,
posteriormente, pela Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, emanada da
Revolução Francesa, em 1789, por meio da qual adquiriu universalidade.
Sobre essa questão, perdura uma certa premissa em se saber qual o
documento que culminou na expressão do individualismo e, por decorrência liberal,
no final do século XVIII e início do século XIX.
Alguns autores indicam a Declaração do Estado da Virgínia, como propulsora
dessa luta em busca dos direitos fundamentais. Outros, por sua vez, apontam a
67
Declaração do Homem e do Cidadão de 1789 (Francesa) como responsável pela
difusão política e jurídica do ideal de igualdade.
Com isso, investindo-se contra os privilégios de ordem pessoal e a
discriminação existente em torno das classes sociais, que na época se dividiam em
nobreza, clero e povo, este subdividido em burgueses, proletariados e camponeses,
procurou-se conceber o ideário individualista, em que o homem, nascendo livre,
deveria por si só, em igualdade de condições com os demais, promover seu próprio
desenvolvimento sem a interferência política do Estado.
A igualdade aqui era vista com um caráter de uniformidade, ou seja,
tratamento igualitário a todos, indistintamente.
Propagada por intermédio do racionalismo burguês-francês, a idéia de
igualdade terminou por receber maciço amparo da classe proletariada que, com o
passar do tempo, começou a exigir uma maior consistência em flagrante reação à
sua citação meramente pragmática nos diplomas legais. Por conseguinte, para fazer
valer tal ideologia, optou-se pela apresentação de garantias reais mediante essa
previsão igualitária.
Chiavenato (1987, p. 43), afirma que:
Não houve esquecimento em propiciar ditas garantias aptas a viabilizar a plena observância da igualdade, dentro das possibilidades lógicas verificadas em cada situação factual emergente. Deu-se, pois, omissão proposital da classe burguesa, mentora desses ideais de cunho eminentemente formal. Porquanto ela, detentora de poder econômico e alicerçada no contratualismo - de Rousseau, que fora desvirtuado - no jusnaturalismo subjetivo e no racionalismo nacionalista, engendrou, nessa dimensão, os direitos fundamentais justamente para, antagonicamente ao que restara difundido, prevalecer como classe de ideologia capitalista, conduzente e mantenedora do processo evolutivo do liberalismo econômico.
Assim sendo, emergia, nessa altura, o apogeu do Estado Liberal, no qual ao
indivíduo dava-se a oportunidade de conquistar aquilo que lhe era devido, intervindo
o Estado minimamente nestas relações. Em outras palavras, a livre iniciativa, o
direito de propriedade e o mercado eram os instrumentos que ditavam as regras,
não cabendo ao Estado imiscuir-se nessa seara.
Conforme registra Bastos (1998, p. 54):
68
A forma sob a qual melhor veio a ser conhecida a teoria dos direitos individuais é a proposta pelo liberalismo que prega o caráter negativo destes direitos em dizer: O Estado os satisfaz por um abster-se, por um não atuar. Por exemplo, o direito à liberdade, à propriedade.
Com este comportamento, o volume de riquezas se ampliou. A indústria
também se desenvolveu. Esse desenvolvimento veio a impulsionar, por sua vez, as
desigualdades entre os que detinham vigor econômico e os que se entregavam ao
trabalho, exatamente para garantir essa fartura, muito embora dela não usufruíssem.
Nesse ambiente, entre a opulência da burguesia e a miséria da classe
proletariada, surgiu o a necessidade de uma política que produzisse um resultado
efetivo, genérico, nas normas liberais. E por isso, definitivamente, não interessou
nem despertou a classe burguesa, somente preocupada, até então, em desfigurar a
opressão política patrocinada pelo absolutismo, que impedia o deslanchar de sua
atividade essencialmente econômica.
7.2 A IGUALDADE CIVIL MODERNA
A igualdade civil moderna nasceu com a Revolução Francesa e a filosofia
política e jurídica que a antecedeu. Dois pensadores tornaram-se clássicos no
exame da implantação do princípio da igualdade: Rousseau, que teorizou a
igualdade civil, e Marx, que lhe conferiu a dimensão material ou econômica,
derrogando aquela por ilusória, numa crítica contundente, cujas conseqüências
alteraram depois, parcialmente, as bases do Estado moderno.
Examinemos, em ligeiros traços, a essência das duas posições com respeito
ao princípio da igualdade.
A igualdade foi posta politicamente como um esquema para transcender ou
dirimir o conflito e a contradição entre a liberdade e o poder, entre governados e
governantes, entre o homem e o Estado, entre a maioria e minoria. Buscando-se a
igualdade, buscava-se a unanimidade.
Rousseau julgou encontrá-la na igualdade jurídica dos cidadãos. Essa
igualdade poderia ser estabelecida, segundo o filósofo, no estado de sociedade,
onde imperavam desigualdades provenientes unicamente do artifício das
69
instituições, da injustiça da lei civil, que desconhecera ou menosprezara a liberdade
natural do homem.
A tese básica do Contrato Social é a discussão desse problema, tanto quanto
a do célebre Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os
homens. Mas a discussão somente naquele traz a receita para emancipar seres
humanos que, tendo nascidos livres, eram vistos pelo filósofo, por toda parte,
carregados de ferros. Assim sendo, na retomada da liberdade, Rousseau propõe o
chamado Contrato Social, tese predileta do direito natural racionalista.
Ironizando a afirmativa de Aristóteles de que há escravos por natureza,
assevera Rousseau (1980, p. 22), que “isso acontecia por haver escravos contra a
natureza, a saber, homens que, tendo nascido na escravidão, nasceram, pois, para
ser escravos”.
Aristóteles tomara, segundo ele, o efeito pela causa. A força fez os primeiros
escravos – afirmou Rousseau -, e sua frouxidão os perpetuou.
Entende o pensador que, estabelecendo-se a igualdade jurídica entre os
cidadãos, terão eles os mesmos interesses, circunstância que conduziria à
eliminação das desigualdades de fato e, por conseqüência, à unanimidade.
Projetou-se esse pensamento de fundo contratualista sobre a Declaração dos
Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, segundo a qual “os homens nascem e
permanecem livres e iguais em direitos”.
A Declaração apontava ao mesmo tempo para o fato de que a ignorância, o
esquecimento ou desprezo dos direitos do homem, entre os quais figuravam em
primeiro lugar na filosofia revolucionária a liberdade e a igualdade, constituíam as
únicas causas das desgraças públicas e da corrupção dos governos. (ROUSSEAU,
1980).
Mas, ainda estabelecida a igualdade preconizada por Rousseau, a minoria
não deixaria de existir, o que o filósofo mesmo chegava a reconhecer, procurando,
contudo, diminuí-la mediante a evasiva de que jamais seria ela oprimida, visto que a
maioria não poderia nunca enganar-se.
Nesse ponto de suas teses, Rousseau acabou assimilando a minoria à
maioria, para sustentar o frágil postulado da unanimidade do corpo social
democrático, assentado na igualdade jurídica ou igualdade dos cidadãos.
A utopia de uma igualdade absoluta, alcançada por via da igualdade jurídica,
ficou patente quando a reflexão demonstrou que esta última não eliminava as
70
desigualdades materiais, aumentadas historicamente em razão da chamada
Revolução Industrial, da introdução da máquina e do conseqüente surto do
capitalismo.
Depois de criticar a igualdade pretendida pela revolução burguesa, o
marxismo se propõe a alcançá-la por outro caminho, a saber, mediante a eliminação
das desigualdades materiais, econômicas e sociais, que persistem de baixo do
manto formal da igualdade jurídica de Rousseau e dos racionalistas franceses.
O suposto socialismo científico de Marx pretende chegar à igualdade social,
única, segundo ele, apta a tornar possível a verdadeira igualdade jurídica, pondo
termo, assim, às desigualdades oriundas da sociedade de classes. Enquanto
houvesse classes sociais, haveria desigualdade. E as classes jamais se extinguiriam
na Sociedade se os meios de produção não passassem da apropriação individual
para a apropriação social. Quando, porém, se efetivasse essa passagem crucial, já
não haveria necessidade do Estado, o órgão mantenedor e perpetuador da
diferenciação de classes. Lograr-se-ia, dessa maneira, a homogeneidade social, o
fim da distinção entre governantes e governados, maiorias e minorias – em suma, a
unanimidade, a igualdade, em termos absolutos.
Contra essas duas correntes – a de Rousseau, postulando a inteira igualdade
como igualdade jurídica, sem o complemento da desigualdade, e a de Marx,
aspirando a idêntico resultado, como igualdade material – levanta-se o compromisso
democrático de uma igualdade relativa, aquela que o direito constitucional positivo
do Ocidente tem acolhido.
7.3 IGUALDADE RELATIVA À LUZ DO ESTADO LIBERAL
O princípio da igualdade relativa não constitui obstáculo à tese de que ela
limita necessariamente o poder do Estado. O que é relativa é o processo de
institucionalização da igualdade, não o princípio em si, considerado intrinsecamente,
como idéia, como noção abstrata, com força bastante racional suficiente para
colocá-lo, na ordem dos valores, acima da legislação ordinária, que emana do
Estado e que o vincula.
71
Em outras palavras, a igualdade não permanece absoluta, pelo menos na
filosofia do Estado liberal, mas sua institucionalização, ao contrário da hipótese de
Rousseau e Marx, já não é ambiciosamente procurada em termos absolutos no
terreno fático, ou seja, na realidade positiva, na concreção dos ordenamentos
jurídicos.
Por esse prisma, distingue-se a igualdade teórica da igualdade fática e se
constrói toda a teoria igualitária tanto do Estado liberal como do Estado social. Há
entre ambas significativas diferenças, mas essencialmente são limitativas do poder
do Estado, em termos de teoria, sem embargo da contradição que sua relatividade
poderia inculcar.
Essa relatividade atenua-se quando observamos que a igualdade teórica,
como igualdade absoluta, não se faz desnecessária, constituindo um valor ou fonte
ideal de inspiração para a justiça e a liberdade. Os constituintes do Estado
democrático moderno jamais a desprezaram, por servir-lhes de norte ou horizonte.
Assim sendo, fizeram-na o princípio elementar de limitação teórica do poder
estatal, não quebrantando, assim, os laços teóricos que a prendem à igualdade
concreta, àquela que no plano institucional se relativizou.
Na doutrina do Estado liberal a igualdade é concebida, do ponto de vista
filosófico, como um direito fundamental que entra na categoria dos direitos naturais –
portanto, como um dos elementos componentes da idéia de justiça.
Sem essa colocação filosófica da noção de igualdade, que é vista como um
termo afim, complementar, harmônico e até certo ponto integrativo da liberdade, com
a qual não colide, o Estado liberal não teria destruído a teoria do poder absoluto,
contra a qual investiu historicamente, pondo termo ao ciclo das realezas de direito
divino e inaugurando um novo feixe de instituições políticas, sociais e econômicas,
representativas de outro estilo de organização da Sociedade, tão distinto daquele
positivado na aliança das instituições feudais com o absolutismo monárquico.
Partindo da igualdade natural, a tese liberal, justificativa do Poder do Estado
como instrumento de uma Sociedade inspirada no contrato, que valorizava
basicamente os fins individuais, não poderia deixar de fazer da igualdade, tanto
quanto da liberdade, dois conceitos-limites, restritivos do ordenamento estatal.
Mas, ao invés de pôr a ênfase também na institucionalização da igualdade
como um direito natural, Mello (1993, p. 82), indaga: “conforme procederam com
72
respeito à liberdade, concebida enquanto liberdade do indivíduo e oposta, qual uma
constante, ao poder do Estado, que fizeram os teoristas do Estado liberal?”
E, logo a seguir, Mello (1993, p. 86) disseca:
Para guardar coerência doutrinária, inscreveram-na nas declarações constitucionais de direitos, não constituindo, portanto, surpresa encontrá-la gravada na primeira Declaração francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão, debaixo daquela solene proposição já vista de que “todos os homens nascem livres e iguais em direitos.
Assim sendo, todos os homens são iguais perante a lei, logo convertida num
axioma constitucional do liberalismo.
Mas, manipulando dois conceitos básicos – o de liberdade e o de igualdade -,
somente puderam conciliá-los, na aplicação institucional, mediante o sacrifício do
segundo, ou seja, da igualdade, em sua compreensão absoluta, isto é, como direito
absoluto também oponível ao Estado e que pertence a cada indivíduo.
Mello (1993, p. 89), explana que “se ontem, no plano das instituições, o
Estado liberal sacrificava a igualdade, hoje, o Estado social tende a sacrificar a
liberdade.”
Esse desvio ou paradoxo do liberalismo, imolando a igualdade e apartando-a
da igualdade natural, foi manifesto no que se refere à institucionalização da
igualdade política. Mello (1993, p. 91), revelou as mesmas hesitações, porém com
implicações menos graves com referência à igualdade civil, que ficou inteiramente
estancada numa consideração de todo formal.
No que tange a igualdade política, os liberais conceberam-na segundo a
fórmula aristotélica de igualdade proporcional, igualdade diferenciada ou relativa,
que faz da própria desigualdade um complemento indispensável, de que não pode
prescindir.
Tostes (2004, p. 92), salienta que:
Essa igualdade procura dar a cada um o que se lhe deve, segundo o seu mérito, suum cuique tribuere, como constava da máxima romana. Por conseguinte, canoniza, pois, na aplicação institucional o critério diferenciador, fundado sobre aptidões naturais, capacidade intelectual, talento, caráter, propriedade. Era a consagração do conceito aristotélico da justiça distributiva, base de uma igualdade discriminadora, que importava tratar os iguais de modo igual e os desiguais desigualmente.
73
A modalidade de sufrágio introduzida e acolhida pelo Estado liberal fez-se
ilustrativa de uma concepção de igualdade política exatamente em moldes
aristotélicos, a saber, uma igualdade relativa ou proporcional.
A ideologia liberal, de caráter aristocrático, entendia legítimas e essenciais as
distinções que faziam heterogênea a Sociedade, pela educação, renda, patrimônio,
capacidade intelectual, aptidão de seus membros.
A igualdade expressava-se, assim, mediante um critério diferenciador, que
institucionalizava e mantinha distinções reconhecidas na época por justas ou
relevantes, no interesse evidente do predomínio da ordem constitucional burguesa.
Disso resultou a inevitável consagração, no domínio político, de um sufrágio
restrito ou limitado, traduzido, por exemplo, na admissão do voto plural, que poderia
favorecer em distintos sistemas estatais certas categorias de pessoas, em razão de
instrução, bens materiais, sexo ou idade.
Nesse sentido, a capacidade eleitoral, não sendo reconhecida a todos
igualmente, segundo uma igualdade absoluta, constituía objeto de discriminação,
mediante a qual pôde a burguesia, na sociedade liberal, manter uma dominação de
classe, compatível com seus interesses políticos mais sólidos e fundamentais.
Hoje, depois que aquelas distinções perderam a valorização histórica, seria
absurdo cogitar de reintroduzi-las na Sociedade do século XX. Além disso, a
igualdade política tomou outro caráter, assumiu nova feição, novo molde, até se
converter na igualdade radical, que procura desesperadamente afastar do conceito o
complemento da desigualdade.
O Estado liberal produziu a versão clássica do Estado de Direito, tanto na
ordem do direito público como na ordem privada, tanto na esfera do direito
constitucional como do direito civil.
Era como se o direito natural, houvesse, com a reflexão contratualista,
completado sua tarefa de mudança nas bases do Direito e da Sociedade,
entregando a esta os fundamentos lógicos, perpétuos, imperecíveis do Direito
legislado pela revolução racionalista.
Mello (1993, p. 95), ressalta que:
Um positivismo jurídico que resguardava esses princípios e fundamentos, escusando-se a discuti-los, por constituírem, já, um tácito e confortável pressuposto da ordem estabelecida, ou que transferisse esse debate para o campo filosófico, foi a atitude logo
74
tomada pela Metodologia e Ciência do Direito, emancipadas, assim, de todos os laços metafísicos tecidos por uma reflexão jusnaturalista já exaurida.
Nunca dois extremos se comunicaram tão de perto quanto o jusnaturalismo e
o positivismo, nesse quadro de aproximação histórica, em que o direito natural
produzira. Enquanto que o direito positivo, fazendo-se independente, tomou
preceitos metodológicos que encobriram, por inteiro, diante da análise superficial,
sua fonte, sua origem como direito natural legislado (SOUZA JÚNIOR, 2003).
Quando o princípio constitucional da igualdade perante a lei entrou nas
primeiras Constituições, sua aplicação se deu, pois, no âmbito de um positivismo
jurídico, que exprimia o culto e a suficiência da lei, a par de uma confiança ilimitada
no legislador, de cuja razão não se duvidava ao elaborar a norma, expressão da
vontade geral.
Mello (1993, p. 98), expõe que:
A coincidência da legalidade com a legitimidade era tamanha na crença do positivista que suas faculdades críticas não percebiam ou não tomavam consciência, pertinente ao princípio da igualdade, de que o arbítrio pudesse ingressar materialmente nas leis, ou produzir um conteúdo discriminatório injusto. Durante essa fase o princípio não representava ainda para o direito positivo um limite eficaz à atuação do Estado.
Apesar de se reconhecer na estrutura do Estado de Direito, democrático e
constitucional, o império da ordem jurídica, não havia remédio nem salvaguarda
eficaz contra a lei injusta que formalmente se inserisse no ordenamento normativo
para quebrantar o princípio da igualdade.
É mister que numa ordem jurídica onde não constasse do direito positivo a
garantia institucional de que o princípio da igualdade restringe a ação do Estado,
essa ação poder-se-ia tornar arbitrária, materializada no conteúdo ou substância das
leis. Ficaria, assim, o cidadão privado de proteção judiciária contra o arbítrio que
porventura se insinuasse na Sociedade pelas dobras da própria lei, mediante uma
vontade formalmente intangível do legislador.
Em virtude disso, o princípio da igualdade perante a lei no Estado liberal foi
juridicamente um conceito limitado, demasiadamente formal – haja vista a igualdade
jurídica na esfera do direito privado em relação a certos institutos -, de pouco
alcance para a prevenção eficaz do arbítrio, eventualmente alojado no corpo da lei.
75
7.4 A SOBERANIA DO ESTADO E SUA PARTICIPAÇÃO COMO LEGITIMADOR DO CONCEITO DE POVO E DE LEIS
Assim como é necessário discernir entre a vontade de todos e a vontade
geral, é importante diferenciar os conceitos de Estado e Soberano, para
entendermos de forma mais sistemática o pensamento político de Rousseau.
Nesse mister, com esta diferenciação vislumbra-se a diferença básica que
existe entre súdito e cidadão, visto que esta condição distinta equivale aos mesmos
homens, que ora cumprem um papel, e, posteriormente cumpre outro.
República e corpo político são sinônimos. Quando o povo está reunido, em
assembléia, este constitui o soberano, porém, após as deliberações, o corpo político
assume a forma de Estado, fazendo com que o povo cumpra o que ele mesmo
estabeleceu.
Soberano e Estado assumem a forma de poder quando se comparam com
seus semelhantes, outros Estados. Por conseguinte, o corpo político é constituído de
cidadãos e súditos: cidadãos enquanto participantes da atividade soberana (ativos);
súditos enquanto submetidos às leis do Estado (passivos).
Rousseau não admite a representação da vontade de um cidadão para o
outro. A vontade só será geral se tiver a participação de todos os cidadãos de um
Estado, por ocasião do ato legislativo.
A soberania só existe se for geral. E com isso expõe: "[...] é a de todo um
povo ou de uma parte dele. No primeiro caso, esta vontade declarada é um ato de
soberania e faz lei, no segundo, é simplesmente uma vontade particular, um ato de
magistratura ou, quanto muito, um decreto." (ROUSSEAU, 1980, p. 26).
Nas concepções de Rousseau, o pacto social é o ato pelo qual um povo se
faz povo, é o verdadeiro fundamento da sociedade. Assim, é a efetiva participação
de um povo que garante o bem comum e a garantia dos direitos de cada cidadão.
A soberania é o exercício da vontade geral e é inalienável, ou seja, nos
entendimentos rousseaunianos "alienar significa dar ou vender. Nenhuma pessoa se
dá ou se entrega gratuitamente. Só um louco faria isso e loucura não constitui
direito: "Renunciar à liberdade é renunciar à qualidade de homem." (ROUSSEAU,
1980, p. 27).
76
O fato de alienar a sua vontade a outro faz o ser humano perder o seu próprio
direito de viver, visto que esse só vale em função do Estado, que o garante através
das convenções. Assim, se o ser humano entrega a outro a possibilidade de decidir
no soberano, estará se submetendo de tal forma que já não terá como assegurar
sua sobrevivência, já que nada mais irá protegê-lo, a não ser ficar na esperança de
que não haverá submissão, o que, no entanto, nunca estará garantido.
Rousseau (1980, p. 28), é firme nesta afirmação:
Vede, pois, dividida assim a espécie humana em rebanhos, cada um dos quais tem um chefe que o conserva para devorá-lo. Assim como o pastor é de natureza superior a do seu rebanho, os pastores de homens, seus chefes, são de natureza superior a de seus povos.
A idéia de representatividade no poder provém da idéia de superioridade
aceita entre vários povos. Rousseau (1980, p. 28) afirma que ela surge da tendência
que os homens desenvolveram em compararem-se uns aos outros. A comparação
sempre será frustrada, pois um ser humano não poderá ser superior em todos os
aspectos em relação aos outros, mas alimenta esse desejo que o torna infeliz.
Ao referir-se à comparação, Rousseau (1980, p. 31) usa o termo amor-
próprio, não entendido como amor de si, mas exatamente o desejo de ser mais que
os outros. Isso é muito enfatizado na obra rousseauniana, pois na sociedade de sua
época, cultivava-se o valor do crédito, uma abstração que diferenciava as pessoas,
valorizando-as de acordo com um status. Essa vontade de poder teria instituído o
parlamento representativo, com uns se colocando na condição de quem decide pelo
povo, instituindo leis.
Para que possamos ter um verdadeiro corpo político, baseado na vontade
geral, em defesa da liberdade, enquanto essência da humanidade, todos os
participantes do Estado deveriam estar presentes nas deliberações, para que não se
quebre o caráter geral.
Em virtude disso, não precisaria, necessariamente, haver unanimidade, mas
nenhum voto poderia ficar de fora. Assim afirmar Rousseau (1980, p. 32),
“[...] no lugar de cada pessoa particular, de cada contratante, este ato de associação produz um corpo moral e coletivo, composto de tantos membros como a assembléia de votantes, o qual recebe deste mesmo ato sua unidade, seu eu comum, sua vida e sua vontade".
77
Em nível de executivo, Rousseau (1980, p. 37) admite a representatividade,
defendendo a necessidade de um governo forte, ágil e eficiente, o que muitas vezes
o soberano não consegue ser ao mesmo tempo. Neste sentido, para Rousseau
(1980, p. 38), “sendo a lei a declaração da vontade geral, está claro que no poder
legislativo não pode o povo ser representado, porém pode e deve sê-lo no poder
executivo, que é a força aplicada à lei".
Enfim, Rousseau (1980, p. 42), defende três formas básicas de governo:
monarquia para Estados grandes, aristocracia para Estados médios e democracia
aos Estados pequenos. Além disso, existem diversas formas mistas que podem ser
criadas a partir dos três tipos básicos, dependendo das características de cada
Estado.
Nesse sentido, enquanto o legislativo é comparado à vontade do corpo
político, o governo constitui a força (cérebro).
O governo é considerado como funcionário do legislativo. Sua função é
executar as decisões do soberano. Quando o soberano está reunido, o executivo
deixa de ter função. Enquanto o legislativo se preocupa com as questões gerais, o
executivo trabalha com o particular, executando o que a lei determina.
A idéia da questão de igualdade situa-se no nível do dever-ser, necessitando
de uma ação efetiva que conduza à sua concretização. Os interesses arbitrários do
indivíduo devem dar lugar à construção coletiva daquilo que permite que todos
possam ser iguais. A partir da participação direta do povo no poder seria possível
construir a vontade geral, que é o fundamento do corpo político rousseauniano
(ROUSSEAU, 1980, p. 43).
Portanto, a República é vista como garantia da liberdade, valor colocado
como condição à humanidade. Como a liberdade só existe quando há igualdade,
Rousseau (1980, p. 45) diante da sociedade de sua época, vislumbra que “para se
construir uma sociedade de liberdade e igualdade, é imprescindível a democracia
direta”.
A concepção rousseauniana da política estabelece uma trajetória de evolução
da organização social que difere de outros pensadores. Assim como Hobbes,
Rousseau constrói uma hipótese de estado de natureza e estado civil, mas
considera o "estado de guerra" hobbesiano presente na sociedade civil.
O estado de natureza é apresentado como um momento de ampla felicidade
humana, onde os seres humanos não tinham a necessidade de se relacionarem e
78
não havia desigualdade. Este modo de vida, hipoteticamente construído para
justificar sua proposta de República, teria sido destruído com a instituição da
propriedade privada e das leis.
Assim sendo, é na sociedade das instituições civis que reside a crítica
rousseauniana e o fundamento de sua teoria política. Entretanto, se com a razão o
ser humano construiu uma civilização corrompida, é com a capacidade racional que
a humanidade deverá encontrar suas soluções.
Rousseau (1980, p. 46), encontra na desigualdade humana o principal
problema da organização política ao constatar que “o verdadeiro fundador da
sociedade foi o primeiro que, tendo cercado um terreno, lembrou-se de dizer „isto é
meu‟ e encontrou pessoas suficientemente simples para acreditá-lo". Situação
similar existe no ordenamento populacional nas áreas em que houve a execução do
projeto de Macrodrenagem.
Diante de tal problema, a proposta política de Rousseau afirma como valores
fundamentais a igualdade e a liberdade. Como para ele não existe igualdade sem
liberdade, ou vice versa, haja vista que as leis que se fundam num contexto de
desigualdade só servem para a manutenção da injustiça.
Em virtude disso, Rousseau (1980, p. 52), expõe que:
A liberdade não existe sem igualdade porque o ser humano que estiver numa condição superior ao outro terá mais poder e o que estará em situação inferior ficará limitado a este. A superioridade só funciona enquanto relação de força e não constitui direito. O direito só existe a partir de convenções, que são próprias de um corpo político, como resultado de um processo de discussão.
Neste aspecto, Rousseau critica o Estado liberal, como uma instituição que
surgiu para converter em direito o que os burgueses já possuíam enquanto força,
através da instituição da propriedade privada.
Para Rousseau (1980, p. 53):
[...] a instituição pública, criada com o pacto social é a única garantia da liberdade humana. A liberdade individual só existe com a liberdade coletiva, ou seja, sem a existência de uma convenção, construída pelos indivíduos para estabelecer os seus direitos, estes não existiriam e uns poderiam se apoderar dos outros.
79
Esta teoria política baseia-se na possibilidade dos seres humanos regerem
coletivamente sua própria convivência que, de maneira geral, é entendida como
superação de toda arbitrariedade, no momento em que o ser humano se submete a
uma lei erguida por ele acima de si mesmo.
A fundamentação do Estado rousseauniano é a vontade geral, que surge do
conflito entre as vontades particulares de todos os cidadãos. Como existe uma
tendência humana em defender os interesses privados acima da vontade coletiva, a
assembléia, enquanto um processo de decisão é o espaço da destruição das
vontades particulares em proveito do interesse comum.
Isto posto, difere-se da vontade de todos, que seria apenas a soma dos
interesses particulares dos cidadãos. Rousseau (1980, p. 57) enfoca que:
Há, às vezes, diferença entre a vontade de todos e a vontade geral: esta só atende ao interesse comum, enquanto a outra olha o interesse privado, e não é senão uma soma das vontades particulares. Porém, tirando estas mesmas vontades, que se destroem entre si, resta como soma dessas diferenças a vontade geral.
A vontade geral é, portanto, a soma das diferenças das vontades particulares
e não o conjunto das próprias vontades privadas. Percebe-se que a existência de
interesses particulares conflituosos entre si é a essência da vontade geral no corpo
político, o que confere à política uma condição de arte construtora do interesse
comum.
Com isso, a liberdade e a igualdade rousseauniana que se confundem na
consubstanciação do projeto, demonstram que a população sempre necessitará de
obras de melhoria atinentes a saneamento, habitação, segurança, transporte, entre
outros fatores, mas, é primordial que as políticas públicas estejam voltadas – num
caráter igualitário e democrático – para toda a população, não necessariamente
apenas para aqueles mais carentes, muito menos aqueles que possam dar retorno
eleitoral com maior volume, e sim perante a sociedade como um todo.
80
7.5 A IGUALDADE MEDIANTE O PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE:
A Constituição Federal de 1988 compreende um sistema aberto de princípios,
fato que ocasiona um choque eventual entre estes. Dessa forma, para que haja a
solução deste conflito, a fim de que se aplique o princípio mais justo à situação posta
em litígio, é mister a aplicação do Princípio da Proporcionalidade.
Assim sendo, tal princípio possui natureza mista tendo como conteúdo
características de princípio e de regra. A primeira deve-se ao fato de ter um alto grau
de generalidade, abstratividade e de fundamentalidade. A segunda advém da
possibilidade, diante de um fato concreto, da obrigatoriedade de hierarquizar
valorativamente um dos princípios fundamentais conflitantes, para solucionar a
questão posta em juízo (MELLO, 2007, p. 259).
É freqüente que diversos doutrinadores, e mesmo a jurisprudência, sobretudo
no âmbito do Direito Constitucional, tratarem a proporcionalidade e a razoabilidade
como um único e mesmo princípio jurídico, empregando estes termos como
sinônimos, no mais das vezes dando preferência ao uso da expressão “princípio da
proporcionalidade”.
Atinente a isso, aplica-se, também, tal princípio para perfazer em equilíbrio na
concessão de poderes, privilégios ou benefícios. Por conseguinte, em essência,
consubstancia uma pauta de natureza que emana diretamente das idéias de justiça,
equidade, bom senso, prudência, moderação e proibição de excessos. Porém, no
que diz respeito a execução da obra de Macrodrenagem da Bacia do Una, opera-se
como um segmento da razoabilidade, isto é, uma de suas vertentes. Isto porque a
razoabilidade exige, entre outros aspectos, que haja proporcionalidade entre os
meios utilizados pelo administrador público e os fins que ele pretende alcançar.
Em virtude disso, o ato da administração que corrobora a execução do PMBU
deveria guardar proporção adequada entre os meios empregados e o fim almejado
para que não se configurasse em um ato desproporcional, excessivo em relação a
finalidade visada.
Ademais, o princípio da proporcionalidade impediu que a Administração
restringisse os direitos dos particulares ao impor medidas – consubstanciadas logo a
seguir na pesquisa de campo – com intensidade ou extensão supérfluas,
desnecessárias.
81
Assim sendo, tal princípio fundamenta-se na idéia de que ninguém está
obrigado a suportar restrições em sua propriedade ou liberdade que não sejam
indispensáveis, imprescindíveis à satisfação do interesse público.
É mister que alguns doutrinadores referem-se ao termo “proporcionalidade em
sentido estrito”. Dessa forma, a verificação dessa proporcionalidade consiste em
perquirir se as restrições decorrentes do ato são compensadas pelos benefícios que
ele proporciona, ou seja, se a prática do ato mais promove do que restringe direitos
fundamentais, como o da igualdade entre as partes (MELLO, 2007, p. 287).
O Princípio da Proporcionalidade é composto dos seguintes requisitos:
adequação, necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito. Salienta-se que
boa parte da doutrina subdivide o Princípio da Proporcionalidade em subprincípios
ou princípios parciais. Todavia, a referida denominação não possui vida própria, não
se presta a aplicação isolada, somente sendo utilizados, conjuntamente, para se
obter um fim comum, qual seja, a aplicação do princípio em análise.
Assim, tais requisitos são analisados através do:
- Requisito da Adequação; que corresponde a medida a ser adotada no caso
concreto para se chegar ao fim desejado, erigindo-se na conveniência e na
conformidade dos meios empregados. A adequação refere-se ao manejo da relação
e conformidade entre o meio e o fim.
Não é necessário que o meio utilizado se apresente como o melhor possível
ou o mais adequado, sendo suficiente que ele tenha aptidão para alcançar o fim
objetivado pela medida. Com isso, toda vez que os meios destinados a realizar um
fim não são por si mesmos apropriados, não existe a adequação. Para avaliar a
adequação, há de se indagar se o meio escolhido foi adequado e pertinente para
atingir o resultado almejado.
- Requisito da Necessidade ou da exigibilidade; que seria o emprego do meio
mais hábil para alcançar o fim almejado, devendo-se escolher dentre os meios
adequados àquele que trouxer menores conseqüências negativas aos interessados.
Por conseguinte, o requisito da necessidade inspira-se em uma avaliação dos
meios, observando-se as possíveis desvantagens advindas da aplicação destes.
- Requisito Exemplificativo da Proporcionalidade; perfaz a idéia de vedação
de excesso, ou seja, a medida há de ser estritamente necessária. Portanto, para
aferir a necessidade deve-se indagar se o meio escolhido foi o menos gravoso
dentre as opções existentes.
82
Destarte que os meios e os fins são expostos em equação mediante um
determinado juízo valorativo, tendo como escopo avaliar se o meio utilizado é
proporcional em relação ao objetivo pretendido. Doravante, a proporcionalidade em
sentido estrito refere-se a uma questão de medida ou desmedida, a fim de se obter
um resultado.
Ademais, deve-se examinar este requisito sob dois ângulos: o meio-termo e
a justa medida. Quanto ao meio-termo, é difícil a sua direta percepção, pois cabe ao
aplicador do direito utilizar-se de interpretação subjetiva para se chegar a uma
resposta.
Mello (2007, p. 261), analisa que
“O intérprete deverá fazer uso da eqüidade com vista à solução, descobrindo se o meio utilizado é o caminho, entre os dois extremos, que deve percorrer para lograr o resultado almejado. Ao analisar a justa medida, o importante é descobrir se além do meio-termo, haverá a aplicação da boa justiça. Assim, deve-se pautar se realmente é razoável que se utilize deste meio para o alcance do fim perseguido.
Na atualidade, há a tendência a reforçar o método de controle do princípio da
igualdade por meio do princípio da proporcionalidade, pelo qual dever-se-á abordar
as seguintes questões: a legitimidade do fim do tratamento desigual; a adequação e
necessidade deste tratamento para a consequência do fim; e a proporcionalidade do
tratamento desigual relativamente aos fins obtidos.
Em virtude do exposto, a execução do Projeto deveria visar
proporcionalmente os meios e fins vislumbrados de maneira idêntica e dinâmica.
Todavia, alhures ao princípio da igualdade, observa-se um desnível razoável de
aplicação da proporcionalidade, na medida em que houve a execução
desproporcional na implementação do Projeto.
Além disso, corrobora o fato de que não houve equilíbrio na aplicabilidade do
princípio da proporcionalidade atinente a igualdade de direitos exposta pelas
necessidades da população em segmentos sociais permanentemente suscitados ao
Poder Público.
Assim, desde os primórdios das discussões acerca do Programa de
Recuperação de Baixadas até a execução da obra de Macrodrenagem da Bacia do
Una, não houve plena garantia que a proporcionalidade de feitura das obras seguiria
83
uma obediência veemente ao princípio da igualdade de direitos, até pelo fato das
necessidades peculiares de cada bairro pesquisado.
Nesse mister, o postulado da proporcionalidade é vital sobretudo no controle
dos atos de sanção à população diretamente interessada, com o objetivo de plena
obediência a execução dos atos administrativos do poder público por meio de obras
de infraestrutura.
Com efeito, a intensidade e a extensão do ato de sanção deve guardar
relação de proporcionalidade com a lesividade e gravidade da conduta que se
almeja prevenir. Isto posto, no caso de não concordância e descumprimento por
parte da população perante a implementação do Projeto seria a de uma falta branda,
que poderia atingir uma mais severa.
Nesse seguimento, a população vem expor, no capítulo a seguir, através da
pesquisa de campo com líderes comunitários, que a desproporção na execução do
PMBU está vinculada ao não cumprimento da igualdade de direitos, mediante
fatores que são pertinentes a falta de razoabilidade por parte do Estado, como
gerente executor de políticas públicas, até a não participação efetiva da população
nas discussões sobre a elaboração e a feitura da obra.
84
8 ANÁLISE ACERCA DA PARTICIPAÇÃO POPULAR E DOS TÉCNICOS NA
EXECUÇÃO DO PMBU:
8.1 PESQUISA COM LÍDERES COMUNITÁRIOS
A pesquisa de campo veio trazer a tona uma análise que explicita a não
participação direta dos grupos sociais perante as discussões, e, principalmente, a
implementação de políticas públicas em diversos segmentos e setores do município
de Belém.
Ademais, as respostas dos entrevistados são claras e objetivas quanto aos
problemas distantes de serem resolvidos por parte do Estado no que tange a
execução da obra de Macrodrenagem da Bacia do Una, haja vista que mesmo
depois da conclusão ainda existem necessidades em nível de saneamento; de
habitação; de segurança; de saúde; dentre outras que merecem ser solucionadas
perante as demandas expostas.
Como exemplo claro do enfoque, podemos destacar as respostas de um
grande líder comunitário do bairro da Sacramenta ao ser indagado acerca das
principais melhorias que a execução do PMBU trouxe para a sua comunidade:
Só o asfaltamento na minha rua é que vejo como algo de bom que aconteceu, até porque a insegurança ainda é muito grande. Os bandidos assaltam a qualquer hora do dia. Não tenho sossego quando saio pra trabalhar. Meus filhos não podem brincar perto de casa porque no espaço de terra que tinha, os carros passam com tudo já que virou uma rua movimentada5.
Já o líder comunitário do bairro do Telégrafo ressalta a situação da
pavimentação das avenidas não apenas como um fator positivo, mas como uma
exigência política por parte de governantes que fizeram a obra. Ele enfatiza:
Quando eles (os governantes) começaram a fazer essa obra, muitos assessores chegaram a me oferecer presentes, dizendo que era do Deputado X, do Deputado Y, e que era pra “mim” sempre votar nele, por que ele estava trazendo essa obra pra cá. Era pra “mim”
5 Pesquisa de campo, 2010.
85
trabalhar sempre pra ele. Era pra “mim” trazer mais gente pra votar nele. Parece que era uma obrigação minha ter que arranjar voto pra ele e que não era obrigação dele arranjar essa obra pra mim, e sim um favor que ele tava fazendo pra mim e pra todo mundo aqui6.
No que diz respeito a alguma circunstância que não foi executada pela obra
de Macrodrenagem, a grande maioria dos entrevistados enfatiza que só viram como
melhoria a pavimentação, mas que “muita coisa” precisava ser feita. É o que expõe
um líder comunitário do bairro Bengui ao dizer:
O povo não é mais besta. Pensam que é só jogarem asfalto aqui que agente arruma voto pra eles. Estão muito enganados! Nós precisamos de asfalto, mas nós precisamos muito mais de segurança e de dinheiro. Tem muito jovem aqui desempregado e que vive assaltando para conseguir comida pra família e pra se divertir. Os espaços de lazer que antes existiam, hoje não tem mais. Tinha rua que hoje passa carro nas carreiras e que antes servia de campo de futebol. Agente aqui precisa de emprego e de estudo. Asfaltar rua é bom, “mas melhor” ainda é nós “ter” dinheiro pro nosso sustento. Pergunte pra todo mundo aqui que todos vão dizer a mesma coisa. Melhorou com a chegada do asfalto sim, mas só em troca de voto e de compromisso com eles. O povo aqui precisa de três coisas: um posto de saúde que atenda bem, que tenha médicos e remédios; polícia bem mais perto porquê a bandidagem está solta por aí; e estudo, estudo pra molecada que só diz que vai para as aulas estudar, mas que não tem carteira no colégio, não tem professor, não tem segurança e só tem algo que não presta na escola que não deveria ter. O que eu quero dizer é que enquanto todos que receberam estas obras e ainda estão reclamando, como eu, imagina meu filho aqueles que nem tiveram uma obra como essa feita. Imagina aqueles que ainda moram em barracos que quando chove molha tudo. Imagina aqueles que não tiveram isso que nós tivemos. Se nós tivemos essa obra aqui na nossa casa e ainda falta muita coisa, imagina quem não teve7.
Fotografia 2 – Canal da Liberdade no bairro Bengui) Fonte: Pesquisa de campo, 2010.
6 Pesquisa de campo, 2010.
7 Pesquisa de campo, 2010.
86
Isso reflete que a concepção de melhoria de vida vai muito mais além do que
a implementação de uma obra de grande magnitude como o PMBU. A população
fica satisfeita quando há asfaltamento, esgotamento e sinalização em sua alameda,
passagem ou qualquer outra rua em que resida. Todavia, é visível que todos os
entrevistados almejavam condições mais satisfatórias por parte do Estado na
execução de políticas públicas que melhorassem diretamente as condições
essenciais de sobrevivência.
Paralelamente a opinião do líder comunitário acima, reluz com forte
indagação a situação da participação das comunidades nos processos de discussão
e de execução do PMBU de acordo com as respostas de um dos maiores
representantes de comunidades de bairros de Belém que atua no bairro da Pedreira.
Ele enfatiza que:
Nós fomos chamados há muito tempo (Acredita que foi no final da década de 1980) para reunirmos um pessoal para tratarmos desse assunto lá na Prefeitura. Nós fizemos isso! Eu, que já faço parte da liderança dessa comunidade há quase 30 anos, reuni um pessoal e fomos lá ver o que era. Eles disseram que iam tiram algumas famílias de um local pra colocarem em outro local e que iam fazer uma obra grande. Que todo mundo ia ganhar com isso. Que mesmo aqueles que não tivessem registro de suas casas iam se beneficiar porque já moravam há muito tempo. Que iam dar dinheiro (indenizar) pra algumas famílias que tivessem a documentação em ordem pra poderem fazer a obra. Que ia melhorar pra todo mundo. Que não ia alagar mais as nossas casas. Que ia ser uma maravilha. Que nós íamos acompanhar a execução da obra e que íamos saber de tudo que seria feito. Mas, no fim de tudo, nós tivemos a obra feita sim, mas tivemos que arranjar voto pra muita gente. Muita gente saiu (famílias) e nunca mais voltou. Muita gente também recebeu uma miséria pelo seu terreno. E mesmo depois de feita a obra, ainda alaga muita casa. O que é pior, a insegurança está só aumentando. As coisas melhoraram pra quem vendeu sua casa e saiu daqui, logo após o final da obra. Mas pra quem ainda está aqui, como nós que não temos dinheiro pra comprar carro pra andar no asfalto, as coisas só pioraram8.
8 Pesquisa de campo, 2010.
87
Fotografia 3 – Passagem Livramento no bairro Pedreira. Fonte: Pesquisa de campo, 2010.
No bairro Pedreira, como em outros bairros pesquisados, o que é visível é
que a maioria dos moradores que estão residindo desde a execução do PMBU
questiona é a não participação ativa de várias comunidades e de lideranças, tanto
no Projeto como na implementação da obra. Assim, há a concepção de que poderia
ter havido uma aproximação mais efetiva entre o Estado e a população na discussão
da efetivação de políticas públicas que visassem interagir grupos sociais e o poder
público.
Acerca da análise por parte dos líderes comunitários mediante alguns locais
que possivelmente tiveram maior benefício em detrimento de outros com a execução
do PMBU, um dos líderes de comunidades do bairro Sacramenta, colabora com um
comentário pertinente ao dizer:
O que nós sabemos aqui é que nem todos tiveram a pavimentação das suas ruas concluída. Que em alguns locais perto daqui algumas ruas não foram asfaltadas. Lá ainda é pissarra. Que até mesmo o material que colocaram lá só serviu pra fazer bueiros e calçadas porque não chegou nem a asfaltar. Nós sabemos que teve gente que gostou e muita gente não gostou do que fizeram (execução do PMBU). Eles (os governantes) poderiam ter ouvido mais as comunidades. Eles podiam melhorar tudo de uma vez só. Asfaltarem aqui. Colocar mais polícia aqui. Melhorar as escolas daqui. Dar emprego pra toda essa gente que precisa. O povo daqui precisa muito mais do que asfalto. Mas todos aqui sabem que teve muita gente que nem teve isso que nós tivemos. Nós, ainda hoje, não entendemos porque não fizeram essa obra (execução do PMBU) em
88
outros locais. Por que não fizeram tudo de uma só vez, dando segurança, emprego e saúde? Acho que foi só pra conseguir voto9.
Fotografia 4 – Canal da Perebebuí no bairro Sacramenta. Fonte: Pesquisa de campo, 2010.
Em virtude disso, a concepção de melhoria de vida trazida pela
implementação do PMBU vem em compasso com a ansiedade e a desconfiança da
população acerca da forma de escolha dos locais e de feitura das obras, haja vista
que todos os entrevistados são uníssonos em dizerem que a Macrodrenagem não
trouxe benefícios idênticos para todos, e sim que houve locais que tiveram melhores
materiais empregados em detrimentos de outros.
Portanto, em linhas gerais, todos os entrevistados tiveram a mesma
concepção – ao serem perguntados acerca das perspectivas que as suas
comunidades possuem para as próximas décadas, em virtude da conclusão das
obras de Macrodrenagem, de que Belém precisa avançar muito mais. Que o
trabalho deve ser constante para proporcionar saneamento básico para a população
que cresce – e que precisa – cada vez mais. Nesse viés, afirmaram as seguintes
situações, sendo a primeira a de um líder comunitário do bairro do Marco:
Não é só de pavimentação que o povo precisa. Aqui na nossa comunidade nós temos certeza que o que vier é lucro. Que nós somos agradecidos porque melhorou com a pavimentação das calçadas e das ruas, mas que os maiores problemas não são esses10.
9 Pesquisa de campo, 2010.
10 Pesquisa de campo, 2010.
89
Fotografia 5 – Canal da Visconde de Inhaúma no bairro Marco. Fonte: Pesquisa de campo, 2010.
Outro líder comunitário, este do bairro Telégrafo, afirma que:
Que melhorou nós não temos dúvidas! Mas será que melhorou pra todo mundo? Eu tenho família que mora em um local que essa obra ia passar e que ainda vive como antes, até porque quando chove a casa alaga – e olha que está tudo asfaltado na frente, mas o problema é que levantaram demais o nível da rua e muitas casas ficaram em um nível menor, aí a água escorre toda pra dentro das casas. A nossa comunidade pensa que a população precisa de obras que sejam boas pra todo mundo. Que haja respeito com o pobre que vota e que precisa de maior segurança. Se as leis dizem que todos tem o mesmo direito então por que todos não tiveram o direito de ter a obra feita pra melhorar pelo menos as ruas de onde vivem? Belém precisa melhorar muito!11.
Fotografia 6 – Passagem “Lavapé” no bairro Telégrafo. Fonte: Pesquisa de campo, 2010.
11
Pesquisa de campo, 2010.
90
O líder comunitário do bairro Sacramenta sobre esta situação, expõe o
seguinte:
Nós achamos que muita coisa precisa melhorar pra daqui a vinte, trinta anos! Fazer obra de asfaltar é bom, mas é melhor dar segurança para as nossas famílias. Você pode perguntar pra todo mundo aqui e todos vão dizer a mesma coisa, que preferem morar na lama e ter dinheiro e segurança toda hora do que num local em que ninguém tem emprego e que os bandidos fazem a festa e que tem a casa com asfalto na frente12.
Sobre o bairro Pedreira, o líder comunitário retrata:
Aqui na Pedreira nós vemos que houve um esforço para ajeitar muitas famílias aqui, mas que muita gente não teve esse privilégio. Muita gente que deveria pelo menos ter asfalto na porta de sua casa, ainda vive na pissarra, na lama. Tem muita gente que passa por mais necessidades do que nós que moramos aqui aonde a obra aconteceu. Mas a lei não é igual para todos? Será que é por que há organização aqui das famílias na nossa comunidade que eles (os governantes) preferiram fazer a obra aqui? Nós esperamos que a cidade melhore muito mais daqui a cinquenta anos porque precisa melhorar muito13.
Já no bairro Bengui, de acordo com o líder comunitário, a situação é a
seguinte:
Nós queremos é emprego e segurança aqui, não queremos apenas asfalto! Nós precisamos de dinheiro, entende? É bom ter asfalto na frente de casa? É bom, claro! Mas o que adianta se você nem pode sair na rua direito com medo de assalto? Se você não tem emprego, não tem dinheiro pra comprar algo pra sua família. Todos deveriam ter os mesmos direitos! Agente que mora aqui tem o direito de ter as mesmas obras e benefícios dos que moram lá no centro (citando bairros como Nazaré, Umarizal e Batista Campos). Nós somos gente né!? Nós votamos e temos nosso direito né!? Então nós precisamos de muito mais. Nós queremos que essa cidade dê direitos iguais para todos daqui a trinta anos, senão a coisa só vai piorar. Senão, poucos vão continuar tendo muito enquanto muitos ainda vão continuar tendo pouco14.
12
Pesquisa de campo, 2010. 13
Pesquisa de campo, 2010. 14
Pesquisa de campo, 2010.
91
Sendo assim, vislumbra-se a necessidade de intensificação de melhorias a
partir da implementação do PMBU, de acordo com os anseios dos entrevistados.
Dessa forma, em uma visão global por parte dos líderes comunitários, executar com
eficiência tal obra nada mais foi do que uma obrigação por parte do Estado e a
necessidade de mais investimentos em outras áreas como segurança, educação e
saúde, que são essenciais para a continuidade dos serviços.
8.2 ENTREVISTAS COM TÉCNICOS QUE PARTICIPARAM DO PMBU:
Ao passo em que os líderes comunitários enfatizaram suas idéias ao
criticarem a forma em que foi executado o PMBU, bem como de explanarem
contentamento com vários pontos da implementação da obra, os 04 (quatro)
técnicos entrevistados preferiram expor de forma bastante clara e imparcial suas
concepções, evadindo-se de qualquer conotação político-partidária para abordarem
o assunto de maneira mais técnica e formal.
Nesse sentido, um dos técnicos entrevistados faz uma leitura da situação
geral dos locais em que houve a execução do PMBU ao enfatizar que:
Grande parte da cidade está situada em zonas de “baixadas”, assim chamadas por situarem-se abaixo da cota de 3,60 m em relação ao zero hidrográfico, o que contribui para a ocorrência de alagamentos durante os períodos de chuvas intensas, principalmente quando há coincidência com as marés altas fazendo com que haja o transbordamento de alguns canais!15
Fotografia 7 – Canal do Jacaré no bairro Sacramenta. Fonte: Pesquisa de campo, 2010.
15
Pesquisa de campo, 2010.
92
Em linhas gerais, os técnicos entrevistados, enfatizaram bastante as
dificuldades encontradas para a execução da obra em virtude dos terrenos
desnivelados, irregulares e alagados – fato que ratifica a demora na efetivação do
PMBU, bem como em possíveis desigualdades materiais e físicas em locais
escolhidos para a implementação do sistema de esgotamento e pavimentação.
Além disso, corroborando tal afirmação, um outro técnico salienta que a
Prefeitura Municipal de Belém passou a desenvolver estudos, os quais integraram o
denominado “Projeto para a Recuperação das Baixadas de Belém”, que previa a
intervenção nas bacias hidrográficas do Una, Estrada Nova e Tucunduba. Em
virtude disso, relata que:
Em função do elevado custo destas obras, houve a necessidade de priorizar a Bacia do Una, por ser esta a maior bacia hidrográfica de Belém e apresentar alto grau de insalubridade, com a freqüente ocorrência de doenças de veiculação hídrica dada a falta de saneamento e condições de habitabilidade para a população. Dessa forma, originou o “Projeto para a Recuperação das Baixadas de Belém – Bacia do Una”, conhecido pela população como “Projeto de Macrodrenagem”, que influencia, diretamente, a vida de mais de 600.000 pessoas16.
Nesse sentido, observa-se que os técnicos estavam cumprindo ordens
manifestadas pela necessidade de se optar – de acordo com os recursos disponíveis
– por uma determinada área, em detrimento das demais, haja vista a maior
necessidade de um dado contingente populacional.
Isto posto, têm-se visível entendimento a partir da análise de um dos técnicos
que atuaram nos bairros da Sacramenta e do Telégrafo que:
Em função das complexas características geológicas e geotécnicas da Bacia do Una, as obras implantadas representam um verdadeiro laboratório de experiências tanto no campo da Engenharia Civil, quanto no campo social, pois as diversas condicionantes para a implantação de obras desse porte apresentam-se no dia-a-dia. Com isso, ficamos obrigados a termos soluções rápidas para que as tensões provocadas pelo andamento das obras não inviabilizassem a sua conclusão!17
Ademais, todos os técnicos foram unânimes em dizerem que a capital
paraense passou a ter, através da execução do PMBU, uma mudança geral na sua
16
Pesquisa de campo, 2010. 17
Pesquisa de campo, 2010.
93
infraestrutura, além de ter conseguido sanear grande parte dos problemas na área
de saúde, haja vista os locais bastante insalubres que milhares de pessoas viviam.
Com isso, relata um dos técnicos:
A execução de obras do porte da Macrodrenagem da Bacia do Una, por sua complexidade e características diferenciadas, visa dotar a cidade de Belém com uma nova infraestrutura, solucionando os problemas críticos de saneamento, pois é uma obra ímpar na região. Assim sendo, o Projeto de Macrodrenagem foi concebido para alcançar três grandes benefícios: a) Controle de cheias, evitando os alagamentos constantes; b) Término das endemias, que, constatadas como de veiculação hídrica, não teriam como se propagar considerando que a Bacia estaria drenada; e c) Combate à falta de sistema de esgoto, fato muito presente na Bacia do Una18..
Fotografia 8 – Passagem da Horta no bairro Bengui. Fonte: Pesquisa de campo, 2010.
Assim sendo, os técnicos entrevistados ratificaram que a cidade de Belém
apresenta um problema comum aos grandes centros urbanos que é o fato de muitos
imóveis serem construídos sem a devida fiscalização por parte do poder público ou
dos órgãos de classe.
Nesse sentido, relatam que muitos imóveis são construídos de forma
inadequada, principalmente nas áreas de baixada, pois são erguidos sem o
conhecimento do terreno, baseando-se apenas em informações de terceiros quanto
à profundidade de solo resistente. Isto posto, um dos técnicos explica que:
Algumas vias apresentam espaço físico insuficiente para a execução de obras, ocasionando: a) baixa produtividade; b) dificuldade de operação; e c) risco de abalo nos imóveis. Com isso, existem as
18
Pesquisa de campo, 2010.
94
interferências com imóveis, o que implica em remanejamento ou relocação de famílias. Além disso, a manutenção do revestimento natural deve ser constante para evitar-se a formação de pontos de lançamento clandestino de lixo nos canais, dificultando o escoamento
das águas pluviais19.
Com isso, as mudanças na Bacia do Una após a implantação do PMBU, são
constatadas com o surgimento de novas vias, interligando bairros, bem como a
diminuição de ocorrências de alagamento, além da sensível melhora na qualidade
de vida dos habitantes.
Portanto, a melhoria da qualidade de vida é resultante da implantação das
obras, considerando-se a economia com os gastos em saúde pública, que enfatiza
uma mudança nos paradigmas de urbanização dos bairros em que houve a
execução do PMBU.
19
Pesquisa de campo, 2010.
95
9 CONCLUSÃO
Após análise minuciosa do assunto abordado, conclui-se que não existiu – e
ainda não existe – pleno cumprimento aos preceitos constitucionais da igualdade de
direitos na efetivação da obra de Macrodrenagem da Bacia do Una. Por
conseguinte, tem-se a certeza que os líderes comunitários entrevistados imaginaram
que a implantação do projeto poderia melhorar, igualitariamente, as condições de
vida da população atingida diretamente pela obra.
Além disso, é de praxe a análise de que todos os fatores benéficos aliados à
execução do projeto, tais como: melhoria no sistema de esgoto; de saneamento; de
saúde; de segurança, etc. poderiam ocasionar mudanças similares àqueles cidadãos
que tem os mesmos direitos. Todavia, a pesquisa ratificou a existência de uma
distância considerável de benefícios entres aqueles que residem em locais
favorecidos por obras implantadas pelo Estado.
Assim sendo, o entendimento da igualdade de direitos, no que se refere a
igualdade material, deve ser o de tratamento eqüânime e uniformizado de todos os
seres humanos, bem como a sua equiparação no que diz respeito a possibilidades
de concessão de oportunidades. Dessa forma, de acordo com o que se entende por
igualdade material, as oportunidades devem ser oferecidas de forma igualitária para
todos os cidadãos, na busca pela apropriação dos bens da cultura.
Na nossa Constituição Federal de 1988, podemos encontrar vários textos que
estabelecem normas programáticas que visam nivelar e diminuir as desigualdades
reinantes. Exemplos de tais normas: art. 3º, art. 170 e incisos que tratam da ordem
econômica e social; art. 7º que tratam da questão salarial; art. 205 que trata da
democratização do ensino, dentre outros.
A instauração da igualdade material é um princípio programático, contido em
nosso Direito Constitucional, o qual se manifesta através de numerosas normas
constitucionais positivas, que em princípio, são dotadas de todas as suas
características formais.
A Constituição Federal vigente, em vários enunciados, preconiza o
nivelamento das desigualdades materiais, entretanto, a observação das
desigualdades sócio-econômicas no mundo real, nos mostra que o princípio
constitucional e as normas que procuram diminuir as desigualdades materiais, são
impunemente desrespeitadas.
96
Portanto, os preceitos que visam estabelecer a igualdade material, primam
pela inefetividade ou ineficácia; e como exemplo podemos citar as leis que nos
últimos anos têm estipulado os salários mínimos, que desrespeitam o preceituado no
art.7º, IV da CF/88.
Todavia, a igualdade há de subordinar-se às diferenças existentes entre os
destinatários da norma, o que leva à conclusão da inexistência da igualdade
absoluta, que, caso configurada, criaria situações de absoluta desigualdade. Esse
entendimento confirma que ao princípio da igualdade deve ser incluído o conceito de
proporcionalidade.
Tal princípio da proporcionalidade é visivelmente criticado na execução do
Projeto em comento, a partir das informações coletadas perante os entrevistados
que corroboram a falta de critérios lógicos e de consultas perante as populações
diretamente interessadas mediante a escolha dos locais em que houve a
implementação do PMBU.
Além do exposto, ressalta-se que não deveria existir desproporção entre a
execução da obra em alguns locais, em detrimento de outros – principalmente no
que diz respeito às necessidades básicas das famílias. Por conseguinte, é de mais
valia o destaque de que na ótica dos entrevistados houve maior preocupação por
parte do Estado em escolher locais em que houvesse um maior contingente de
eleitores, haja vista o interesse eleitoral que poderia dar um retorno mais garantido.
Com isso, tal senso de justiça, na visão dos líderes comunitários
entrevistados, deveria ser clarividente e cristalino perante a sociedade como um
todo, haja vista as necessidades coletivas por parte da grande maioria das famílias
que residem em locais inseguros, insalubres e desvalorizados.
Há de se destacar, por outro lado, certos requisitos para que não se agrida o
princípio da isonomia, ou seja, que a discriminação não atinja de modo atual e
absoluto um só indivíduo; que o fator de desigualação consista num traço diferencial
residente nas pessoas ou situações, vale dizer, que não lhe seja alheio; que exista
um nexo lógico entre o fator de discrímen e a discriminação legal estabelecida em
razão dele; e que, no caso concreto, tal vínculo de correlação seja pertinente em
função dos interesses constitucionalmente protegidos, visando ao bem público, à luz
do texto constitucional.
Nesse sentido, não se pode demonstrar apenas qualquer diferença: gosto,
cor, etc. para se chegar à conclusão que, em razão das diferenças existentes um
97
tratamento desigual será permitido ou que pelo menos na aparência não parece
arbitrário.
Tratamento desigual que se tornou visível quando houve a execução do
PMBU, na medida em que várias famílias tiveram a benesse de terem a obra
executada – fato que fez com que valorizasse o seu imóvel, além de todos os outros
benefícios, em detrimento de uma parcela considerável da população que não pôde
obter tais melhorias.
Além do exposto, é de mais valia o destaque na questão da violação do
princípio da igualdade à luz da execução do PMBU, pois todos são iguais perante a
lei, sem distinção de qualquer natureza (art. 5, caput). Consta também do texto
constitucional que todos são iguais em direitos e obrigações (art. 5º., I), ou ainda
entre empregado e trabalhador avulso (art. 7º. XXXIV). O que se pretende é a
igualdade material. É a norma construída para atingir os objetivos do Estado
Democrático.
Assim sendo, o direito que a Constituição assegura são os mesmos para
todas as pessoas, não havendo, para a lei, grandes ou pequenos, ricos ou pobres,
fortes ou fracos. O direito nivela a todos. Com isso, essa igualdade não tem um
sentido absoluto, mas relativo.
Diante disso, diz-se que o princípio da igualdade de direitos tem como escopo
a idéia de que todas as pessoas possuem direito de tratamento idêntico pela lei.
Entretanto, não será jure et jure, pois comporta temperamento em sua interpretação,
ao admitirem-se diferenciações. O que se veda, em verdade, são discriminações
arbitrárias e sem razão plausível, pois no conceito de justiça inclui-se o tratamento
desigual na medida dessas desigualdades.
Isto posto, a grande maioria dos entrevistados enfatizam a desproporção
existente nas áreas que tiveram o projeto executado diretamente, mediante o
enorme número de residências sem legalização (invasões), que faz com que haja
uma batalha permanente por espaço.
Em virtude disso, têm-se de um lado a população que almeja investimentos
emergenciais e maciços em diversos segmentos, mas que – em grande parte – não
possuem seus terrenos regularizados, conforme constatado nas entrevistas dos
técnicos participantes da execução do PMBU. E, de outro, o Estado (administração
pública estadual e municipal) que precisou executar as obras em prol da sociedade,
mas de forma igualitária, evidenciando-se numa desigualdade eminente.
98
Nesse sentido, na execução do projeto, constata-se que houve por
necessidade delimitar uma área abrangente em torno da cidade em que
tecnicamente poderia ser executada a obra – fato que expôs o contentamento de
uns em detrimento de outros.
Assim, a vontade geral prevalecente sucumbiu ao conjunto de vontades
privadas, na medida em que a maior parte dos moradores das 05 (cinco),
áreas/bairros em que residem os entrevistados (Pedreira, Telégrafo, Sacramenta,
Marco e Bengui), enfatizaram que não ficaram satisfeitos com a forma em que o
Estado utilizou para a escolha dos locais. Ou seja, agindo muito mais pelas
condições técnicas e políticas do que sociais.
Além do exposto, a pesquisa de campo verificou que não houve consulta
prévia detalhada e aprofundada perante as comunidades envolvidas. Houve
encontros e discussões com poucas comunidades (sem precisar o número).
Contudo, devido a magnitude da obra, haja vista que englobou mais do que a
metade da área da capital paraense, além de milhares de famílias, todos os
entrevistados acharam que muito mais comunidades poderiam ter participado dos
processos de debates.
A priori, todos os entrevistados disseram que só ficaram sabendo que haveria
mesmo a execução da obra poucos meses antes do início real de implementação
(meados de 1993), e que isso foi um fator que atrapalhou bastante na organização
de retirada de algumas famílias, bem como na permanência da maioria.
Porém, mesmo com a desconfiança e descrédito de grande parte dos líderes
comunitários entrevistados, todos afirmam que a população ficou – de início –
satisfeita com a pavimentação das ruas. Os que não ficaram reclamam, até hoje,
que o asfalto foi colocado de maneira irregular e em locais não muito necessários.
Além do exposto, o que os líderes comunitários deixaram transparecer nas
suas respostas é que independente a execução da obra não viabilizar condições
iguais para a população envolvida, é visível que a cidade de Belém melhorou com o
saneamento de inúmeros bairros, bem como a valorização dos imóveis; a melhoria
do sistema de iluminação pública, esgotamento e calçamento; um gradual avanço na
geração de renda e emprego, além das endemias – em algumas áreas abarcadas
pela implementação do Projeto – terem sido reduzidas.
99
Ademais, é vital a existência de uma a política de desenvolvimento municipal
que englobe a melhoria das condições materiais e objetivas de vida, com diminuição
da desigualdade social e garantia de sustentabilidade ambiental, social e econômica.
Ao lado da dimensão quantitativa da infra-estrutura, dos serviços e dos
equipamentos públicos, o desenvolvimento do meio ambiente urbano de Belém
envolve também uma ampliação da expressão social, cultural e política do indivíduo
e da coletividade, em contraponto aos preconceitos, a segregação, a discriminação,
ao clientelismo e a cooptação.
Nesse sentido, em um município pouco acostumado a planejar investimentos
e com uma sociedade pouco informada sobre tais assuntos, um grande movimento
social é a forma de assegurar a consciência sobre os problemas urbanos atuais e
construir alguns consensos que orientem as ações da sociedade e do governo.
As gestões públicas municipais têm enfrentado enormes desafios na
regulação e orientação da produção do espaço da cidade e na promoção do
desenvolvimento sócio-econômico.
Sendo assim, como se têm constatado em Belém e nas grandes cidades
brasileiras, o crescimento se realiza sem que haja um adequado ordenamento,
dificultando as respostas às demandas dos diversos atores sociais que interagem na
cidade, comprometendo assim, a perspectiva de construção de uma cidade mais
justa e igualitária.
Entretanto, como forma de sugerir mudanças para as diretrizes da política
urbana de Belém visando garantir a função social da cidade e da propriedade, bem
como da gestão democrática e da sustentabilidade, vislumbra-se sugestões de:
1. Potencializar a integração do Município de Belém à sua região metropolitana,
articulando as suas infra-estruturas físicas e recursos naturais, bem como
determinados serviços, com os dos municípios a ele conurbados;
2. Promover as condições básicas de habitabilidade por meio do acesso de toda a
população a terra urbanizada, à moradia e ao saneamento ambiental, além de
dar garantia de acessibilidade aos equipamentos e serviços públicos;
3. Implementar estratégias de ordenamento da estrutura espacial da cidade,
valorizando os elementos naturais, assegurando à toda população o acesso à
infra-estrutura, equipamentos e políticas sociais e promovendo o equilíbrio ao
meio ambiente;
100
4. Elevar a qualidade do ambiente urbano por meio da proteção dos ambientes
natural e construído;
5. Ordenar e controlar o uso e a ocupação do solo com vistas a respeitar e valorizar
a diversidade espacial e cultural do Município com as suas diferentes paisagens
formadas pelo patrimônio natural e construído, em sua área continental e insular;
6. Proibir a utilização inadequada e a retenção especulativa de imóveis urbanos
bem como o parcelamento do solo, o adensamento populacional e o uso das
edificações de forma incompatível com a infra-estrutura urbana; e
7. Garantir a efetiva participação da sociedade no processo de formulação,
implementação, controle e revisão do Plano Diretor do Município de Belém,
assim como nos planos setoriais e leis específicas necessárias à sua aplicação.
Em virtude do exposto, verifica-se a inexistência de um trabalho comunitário
eficaz que possibilite dar continuidade aos trabalhos de saneamento nos bairros
pesquisados a fim de conscientizar a população acerca dos problemas urbanos
atuais, bem como de construir alguns consensos que orientem ações da sociedade e
do governo municipal.
Portanto, para as próximas décadas todos os entrevistados foram unânimes
em se reportar que a cidade, em parte, melhorou com a execução da obra, porém
necessita de mais investimentos similares que tragam para moradores de bairros
que ficaram ausentes na elaboração e execução do Projeto infra, condições de
moradia tão ou mais dignas do que aquelas efetivadas na Macrodrenagem da Bacia
do Una.
101
10 REFERÊNCIAS
ABELÉM, Auriléa Gomes: Urbanização e remoção: por que e para quem?. Belém/PA: NAEA/UFPA, 1988.
BARBOSA, Maria José de Souza. Tucunduba: urbanização do igarapé do tucunduba, gestão de rios urbanos. Belém: UFPA, 2008.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 1998.
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APÊNDICES
APÊNDICE A - Pesquisa de campo – lista dos atores entrevistados: representantes
de comunidades de 05 (cinco) bairros envolvidos diretamente na execução da
macrodrenagem da bacia do una: Pedreira, Sacramenta, Telégrafo, Marco e Bengui.
Total de 10 (dez) pessoas entrevistadas, sendo dois líderes comunitários de cada
bairro.
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APÊNDICE B - Pesquisa de campo – lista dos atores entrevistados: Técnicos que
participaram da execução do Projeto de Macrodrenagem da Bacia do Una. Total de
04 (quatro) técnicos entrevistados, sendo 03 (três) Engenheiros e 01 (um) Arquiteto.
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APÊNDICE C - Pesquisa de campo – entrevista com líderes comunitários
1ª Pergunta: Qual a sua concepção sobre a atuação dos Governos Estadual e
Municipal, desde o início da execução do Projeto de Macrodrenagem em 1993 até
os dias atuais?
2ª Pergunta: Quais as principais melhorias ocasionadas pelas obras de
Macrodrenagem para a sua comunidade?
3ª Pergunta: Existe alguma circunstância (ação??) que não foi implementada pelo
Projeto de Macrodrenagem para a sua comunidade?
4ª Pergunta: Houve participação política na escolha de áreas a receberem a
execução das obras? De quem? Em que momento?
5ª Pergunta: Houve locais que o (a) Sr (a) conhece que tiveram maior benefício em
detrimento de sua comunidade com a implementação do Projeto de
Macrodrenagem?
6ª Pergunta: Qual a participação de sua comunidade nos debates sobre o Projeto
infra, e, principalmente durante a execução das obras?
7ª Pergunta: Alguém de sua comunidade recebeu proposta para trabalhar em algum
órgão público ou algum tipo de benefício?
8ª Pergunta: Houve atraso na execução das obras? Por quê?
9ª Pergunta: Quais suas perspectivas para o desenvolvimento de sua comunidade,
bem como de Belém para as próximas décadas com a conclusão das obras de
Macrodrenagem?
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APÊNDICE D - Pesquisa de campo – entrevista com Técnicos participantes.
1ª Pergunta: Qual a importância de execução do PMBU devido grande parte da
cidade de Belém se encontrar em áreas de baixadas?
2ª Pergunta: Pelo fato de Belém possuir outras bacias hidrográficas (como a do
Tucunduba), porque priorizar fazer uma obra de Macrodrenagem na bacia do Una?
3ª Pergunta: O que representa para o campo da Engenharia Civil a execução de
uma obra dessa magnitude?
4ª Pergunta: Quais os principais benefícios com a execução do PMBU?
5ª Pergunta: Quais as principais dificuldades encontradas com a execução do
PMBU?
6ª Pergunta: Houve atraso na execução das obras? Por quê?
7ª Pergunta: Quais suas perspectivas para o desenvolvimento de Belém para as
próximas décadas com a conclusão das obras de Macrodrenagem da Bacia do Una?
