Apoio Orçamental Linhas de Orientação · Linhas de Orientação N°7 Colecção Instrumentos e Métodos Apoio Orçamental Linhas de Orientação ... Direção-Geral da Política

Cooperação Internacional e Desenvolvimento

Linhas de Orientação N°7Colecção Instrumentos e Métodos

Apoio Orçamental Linhas de Orientação

Setembro de 2017

Comissão EuropeiaDireção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento - DG DEVCO Unidade A4 (Apoio Orçamental, Gestão das Finanças Públicas, Mobilização das receitas internas)Rue de la Loi 41B-1049 [email protected]

Apoio Orçamental Linhas de Orientação

Direção-Geral da Cooperação Internacional

e do Desenvolvimento - DG DEVCO

Direção-Geral da Política de Vizinhança

e das Negociações de Alargamento - DG NEAR

C o l e c ç ã o I n s t r u m e n t o s e M é t o d o s

Bruxelas, setembro de 2017

Print ISBN 978-92-79-85751-5 doi: 10.2841/55682 MN-05-17-201-PT-C

PDF ISBN 978-92-79-85749-2 doi: 10.2841/692326 MN-05-17-201-PT-N

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Manuscrito terminado em setembro 2017

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Créditos

As presentes linhas de orientação foram elaboradas pela Unidade A4 da DEVCO (Apoio orçamental, Gestão das finanças públicas e Mobilização das receitas internas) em estreita colaboração com o conjunto das direções da DEVCO e da NEAR, bem como com o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE). São o resultado de numerosas discussões e beneficiaram das contribuições dos serviços centrais e das delegações da União europeia.

No caso de incoerência ou discrepância entre esta versão em língua portuguesa, e qualquer outra versão linguística da presente publicação, apenas a versão em língua inglesa faz fé.

6 APOIO ORÇAMENTAL - LINHAS DE ORIENTAÇÃO - 2017

Índice

1. Objetivo, âmbito de aplicação e estrutura 11

2. Justificação do apoio orçamental e contexto de política 15

2.1 O que é o apoio orçamental? 15

2.2 Porquê o apoio orçamental? 16

2.3 Contexto de política 17

2.4 Objetivos do apoio orçamental da UE 20

2.5 A escolha do contrato 21

2.6 Apoio orçamental: uma lógica de intervenção 23

3. Valores fundamentais e apoio orçamental 27

3.1 Princípios 27

3.2 Âmbito 27

3.3 Promoção e proteção dos valores fundamentais através do apoio orçamental 28

3.4 Estruturas e mecanismos 28

3.5 Progressividade e proporcionalidade das respostas a considerar pela UE 30

3.6 Coordenação da UE em matéria de valores fundamentais 31

4. Conceção e execução do apoio orçamental 35

4.1 Critérios de elegibilidade para aprovação e desembolso 35

4.1.1 Políticas públicas [políticas e reformas nacionais/setoriais] 37

4.1.2 Quadro macroeconómico estável 40

4.1.3 Gestão das finanças públicas 41

4.1.4 Âmbito de aplicação e fundamentação 46

4.2 Diálogo sobre políticas públicas no contexto do apoio orçamental 50

4.3 Quadro de gestão dos riscos 51

4.3.1 Introdução 51

4.3.2 Avaliação dos riscos 52

4.3.3 Respostas e atenuação dos riscos 53

4.3.4 Monitoria e relatórios dos riscos 54

4.4 Conceção e indicadores de desempenho das parcelas variáveis 55

4.4.1 Introdução 55

4.4.2 Dimensão e faseamento das parcelas variáveis 55

4.4.3 Seleção dos indicadores das parcelas variáveis 56

4.4.4 Determinação dos pagamentos das parcelas variáveis 57

4.5 Mobilização das receitas internas 57

4.5.1 Dimensão internacional 58

4.5.2 Política fiscal nacional 59

4.5.3 Administração fiscal nacional 59

7ÍNDIcE

4.6 Responsabilização 60

4.7 Participação da sociedade civil 61

4.8 Corrupção e fraude 61

4.9 Apoio orçamental num contexto descentralizado 63

4.10 Clima empresarial e de investimento 65

5. O ciclo dos programas 69

5.1 Introdução 69

5.2 Identificação 70

5.2.1 Conceder ou não apoio orçamental 70

5.2.2 Que montantes afetar ao apoio orçamental 70

5.2.3 Adicionalidade financeira ou consignação 71

5.2.4 Duração dos contratos 71

5.2.5 Identificação 71

5.3 O Comité de Direção do Apoio Orçamental/da Assistência Financeira 71

5.4 Formulação 72

5.5 Compromissos 72

5.6 Execução e desembolsos 73

5.7 Acompanhamento 74

5.8 Avaliação 75

5.9 Auditoria 76

5.10 Comunicação e visibilidade 76

ANNEXES 83

Anexo 1 – Glossário de termos 85

Anexo 2 – Objetivos e lógica de intervenção 91

Anexo 3 – Avaliação da elegibilidade das políticas públicas 96

Anexo 4 – Avaliação da elegibilidade macroeconómica 104

Anexo 5 – Avaliação da elegibilidade da gestão das finanças públicas 111

Anexo 6 – Avaliação da elegibilidade relativa à transparência e supervisão do orçamento 130

Anexo 7 – Quadro de gestão dos riscos 142

Anexo 8 – Desenho das parcelas variáveis e indicadores de desempenho 151

Anexo 9 – Contrato de apoio à construção do estado e à resiliência em situações de fragilidade 160

Anexo 10 – Apoio orçamental aos pequenos estados insulares em desenvolvimento (PEID) e aos países e territórios ultramarinos (PTU) 175

Anexo 11 – Mobilização das receitas internas 180

Anexo 12 – Avaliação dos valores fundamentais 196

Anexo 13 – Diálogo sobre políticas no contexto do apoio orçamental 202


9ObjETIvO, âMbITO DE APLIcAÇÃO E ESTRuTuRA

CAPÍTULO 1.Objetivo, âmbito de aplicação e estrutura


11ObjETIvO, âMbITO DE APLIcAÇÃO E ESTRuTuRA

1. Objetivo, âmbito de aplicação e estrutura

As presentes linhas de orientação de apoio orçamental constituem uma atualização das linhas de orientação da DG DEVCO de 20121 e das orientações sobre o apoio orçamental setorial da DG Alargamento de 20142, sendo ambas fundidas num único documento. As presentes linhas de orientação têm por objetivo, em primeiro lugar, contribuir para melhorar a qualidade dos contratos de apoio orçamental da UE, dando orientações aos intervenientes que os programam, elaboram e executam, em consonância com as orientações políticas enunciadas na Comunicação sobre o apoio orçamental de 2011, intitulada «Futura abordagem do apoio orçamental da UE a países terceiros», e as conclusões do Conselho correspondentes3. Em segundo lugar, as orientações destinam-se a servir de base a uma abordagem coordenada da UE na prestação de apoio orçamental. Deste modo, os Estados-Membros são incentivados a utilizar as presentes linhas de orientação e os diferentes instrumentos nelas previstos. O presente documento visa promover a coerência e a clareza, permitindo, simultaneamente, a flexibilidade operacional necessária perante situações dinâmicas e diversas.

O âmbito de aplicação das linhas de orientação abrange todos os contratos de apoio orçamental da UE com países parceiros. As orientações não abrangem a prestação de assistência macrofinanceira, a qual é gerida pela DG ECFIN com base nos seus próprios procedimentos operacionais4.

As presentes orientações têm a seguinte estrutura: o capítulo 2 resume as definições básicas, o contexto de política e os objetivos do apoio orçamental. O capítulo 3 descreve o modo como os valores fundamentais devem ser utilizados e avaliados como condição prévia para o apoio orçamental, e durante a execução deste último. O capítulo 4 descreve sumariamente os principais temas a considerar ao longo do ciclo do programa, incidindo sobre os critérios de elegibilidade, o diálogo sobre políticas, a avaliação e a gestão dos riscos, a avaliação do desempenho, a mobilização das receitas internas, a responsabilização, a fraude e a corrupção, e o desenvolvimento de capacidades. O capítulo 5 resume o ciclo do programa e indica a análise a efetuar e a documentação a elaborar em cada fase. Por fim, vários anexos fornecem orientações suplementares sobre temas específicos e requisitos processuais, incluindo modelos anotados, utilizados durante a elaboração e a execução dos contratos.

A fim de estar ao corrente de qualquer atualização ou esclarecimento específico, recomenda-se a consulta permanente da versão das linhas de orientação publicada na internet, em vez da versão impressa5.

1 Ver https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/methodology-budget-support-guidelines-201209_en_3.pdf.2 Referência: Linhas de orientação sobre o apoio orçamental setorial da DG Alargamento, janeiro de 2014.3 Ver COM(2011) 638; 13 de outubro de 2011; 3166.a reunião do Conselho dos Negócios Estrangeiros, Bruxelas, 14 de maio de 2012 (http://www.

consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/130241.pdf).4 A assistência macrofinanceira fornece apoio a curto prazo e de caráter excecional para resolver problemas da balança de pagamentos dos países

beneficiários, gerido de acordo com os chamados «critérios de Genval» e exigindo uma decisão expressa por parte da Comissão em conformidade com o artigo 308.º do Tratado. No entanto, prevê-se uma forte coordenação com a DG ECFIN nos países aos quais a Comissão presta assistência macrofinanceira e apoio orçamental, de modo a garantir a coerência e a utilização de sinergias entre os dois programas.

5 Consultar https://ec.europa.eu/europeaid/policies/budget-support-and-dialogue-partner-countries_en.


13juSTIfIcAÇÃO DO APOIO ORÇAMENTAL E cONTExTO DE POLÍTIcA

CAPÍTULO 2.Justificação do apoio orçamental e contexto de política



2. Justificação do apoio orçamental e contexto de política

O presente capítulo resume as definições básicas, o contexto de política e os objetivos do apoio orçamental.

2.1. O que é o apoio orçamental?

O apoio orçamental constitui uma forma de prestar uma ajuda eficaz e obter resultados duradouros em apoio aos esforços de reforma dos países parceiros da UE e à realização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Implica i) o diálogo com o país parceiro visando um acordo sobre as reformas ou os resultados em termos de desenvolvimento para os quais o apoio orçamental pode contribuir; ii) a avaliação dos progressos alcançados; iii) transferências financeiras para a conta do Tesouro do país parceiro após a consecução desses resultados; e iv) o apoio ao desenvolvimento de capacidades. Trata-se de um contrato assente numa parceria com responsabilização mútua. Tal como enunciam os regulamentos financeiros (orçamento geral e Fundo Europeu de Desenvolvimento) e as regras de execução e aplicação conexas, a utilização do apoio orçamental está sujeita a condições. É necessário preencher critérios de elegibilidade antes da assinatura de um contrato, bem como durante a sua execução para que os pagamentos sejam efetuados.

Plataforma de diálogo

O apoio orçamental proporciona uma valiosa plataforma para o diálogo com o país parceiro (Governo, organismos nacionais de supervisão, sociedade civil, setor privado e outras partes interessadas) sobre as políticas e os respetivos financiamento, objetivos e resultados, em consonância com os princípios da apropriação, da transparência e da responsabilização. A contribuição direta da UE para o orçamento do Estado dá-lhe a legitimidade e a oportunidade de participar neste diálogo, permitindo-lhe obter uma visão global da estratégia de desenvolvimento ou de reforma do país e dos meios para a executar.

Transferências financeiras

O apoio orçamental implica a transferência de recursos financeiros para o Tesouro nacional de um país parceiro, depois de este cumprir as condições acordadas para efeitos de pagamento estabelecidas no contrato. As transferências são efetuadas em euros para uma conta do Governo no Banco Central e, em seguida, convertidas em moeda local para a conta do Tesouro nacional6. Os fundos do apoio orçamental devem ser inscritos no orçamento do Estado e nas contas públicas sob a forma de subvenções.

Uma vez realizada a transferência, os fundos do apoio orçamental são utilizados em conformidade com o sistema de gestão das finanças públicas (GFP) do país parceiro. A responsabilidade pela gestão dos recursos transferidos incumbe ao governo parceiro. A responsabilidade da Comissão em termos de contabilização e auditoria dos seus recursos reside em garantir a observância das condições estabelecidas e a transferência dos recursos para o Tesouro nacional em conformidade com a Convenção de Financiamento7. As delegações da UE e os serviços centrais acompanham de perto os sistemas de GFP no âmbito das condições gerais e no quadro da gestão dos riscos. As orientações para lidar com casos importantes de corrupção ou fraude são apresentadas na secção 4.8.

Avaliação do desempenho e dos resultados

O apoio orçamental está diretamente relacionado com os resultados das reformas e do desenvolvimento. Tal implica a existência ou a criação, a nível nacional, de sistemas eficazes de recolha de informações e estatísticas sobre os resultados, de modo a acompanhar os progressos alcançados e avaliar o seu impacto. O Governo deve continuar a desenvolver sistemas de acompanhamento do desempenho, se necessário, com o apoio dos parceiros internacionais. A clareza da escolha dos indicadores, a definição de metas realistas, as necessidades de recursos e o quadro institucional são elementos importantes para a fiabilidade do sistema. O sistema deve igualmente contribuir para o reforço da voz e da participação dos diferentes atores no processo orçamental do país parceiro, estruturando o diálogo político entre o Governo e os parceiros e garantindo a colocação no domínio público de informações pertinentes, fiáveis e oportunas sobre os resultados em termos de desenvolvimento.

6 O Fundo Consolidado, a Conta de Receitas Nacional, a conta do Tesouro ou equivalente, normalmente detidos pelo Governo no Banco Central. As transferências para contas de outras partes que não o Governo, detidas em bancos comerciais (mesmo que o sejam por organismos ou agentes públicos), ou para contas detidas fora do sistema do Tesouro nacional não podem ser consideradas fundos de apoio orçamental.

7 Mais à frente, são apresentadas orientações sobre o estabelecimento de uma taxa de câmbio para os contratos de apoio orçamental.


Apoio ao desenvolvimento de capacidades

O apoio orçamental visa reforçar a capacidade dos países parceiros de forma sustentável utilizando os sistemas político e de finanças públicas nacionais e aumentando a responsabilização do Governo perante os seus cidadãos, em vez de criar estruturas paralelas administradas por terceiros fora do orçamento. Além disso, podem ser concebidas ações específicas com vista a reforçar as principais instituições e os processos de elaboração das políticas. As necessidades de desenvolvimento de capacidades devem ser avaliadas para o efeito e o apoio prestado deve visar i) promover instituições eficazes, responsáveis e inclusivas, ii) reforçar a capacidade do Governo na conceção, execução, acompanhamento e avaliação das políticas e para a prestação de melhores serviços aos beneficiários finais (os titulares de direitos); iii) promover a participação ativa de todas as partes interessadas relevantes a nível nacional na conceção, execução e acompanhamento das políticas; iv) reforçar o quadro nacional de acompanhamento e avaliação, nomeadamente os sistemas estatísticos; e v) integrar medidas em matéria de igualdade de género no planeamento, na orçamentação e no acompanhamento. A Comissão apoia o desenvolvimento de capacidades em função das necessidades identificadas, numa ótica de procura, associado a resultados claros e através de iniciativas harmonizadas e alinhadas.

2.2. Porquê o apoio orçamental?

O apoio orçamental é plenamente coerente com os princípios e compromissos da agenda sobre a eficácia da ajuda enunciados na Declaração de Paris (2005), no Programa de Ação de Acra (2008), na Parceria de Busan para uma Cooperação para o Desenvolvimento Eficaz (2011) e na 2.a Reunião de Alto Nível da Parceria Mundial para a Eficácia da Cooperação para o Desenvolvimento, realizada em Nairobi (2016). São várias as razões para a utilização da modalidade do apoio orçamental, nomeadamente:

― O apoio orçamental baseia-se em resultados. Enquanto os desembolsos referentes a outras modalidades de assistência são, na sua maioria, efetuados em função de despesas elegíveis, os do apoio orçamental são efetuados de acordo com os resultados alcançados. Os progressos gerais no que respeita à execução das políticas devem ser satisfatórios, é necessário cumprir critérios de elegibilidade de natureza macroeconómica e em matéria de finanças públicas e transparência orçamental, e há parcelas variáveis associadas a indi-cadores de desempenho específicos.

― O alinhamento com as políticas e sistemas nacionais, aliado à apropriação pelo país parceiro, torna os resul-tados obtidos mais sustentáveis. O apoio orçamental financia reformas e atividades integradas no sistema de elaboração, planeamento, orçamentação e execução de políticas de um país. Por conseguinte, é mais fácil manter os resultados assegurando, por exemplo, o financiamento contínuo da manutenção de infraestruturas, de salários de professores ou de material didático. O apoio orçamental oferece também margem de manobra política para que seja o país a determinar a forma de alcançar os resultados pretendidos.

― O apoio orçamental associa a assistência a reformas e melhorias no ambiente das políticas. Os recursos fi-nanceiros são importantes, mas necessitam de ser complementados com progressos no sentido da criação de um ambiente de políticas favorável e de instituições eficazes. A título de exemplo, para ser eficaz, o in-vestimento em energia carece de um quadro regulamentar de apoio. Os contratos de apoio orçamental são especificamente elaborados para apoiar as reformas das políticas e o reforço institucional.

― O apoio orçamental reconhece que os progressos em termos de desenvolvimento e o crescimento sustentável dependem da boa gestão macroeconómica e orçamental. Os critérios de elegibilidade asseguram que o apoio orçamental seja concedido no contexto de um quadro macroeconómico orientado para a estabilidade, com um nível suficiente de progressos na gestão das finanças públicas e na mobilização das receitas internas.

― O apoio orçamental aumenta a responsabilização e ajuda a combater a corrupção. O reforço da responsabili-zação requer transparência, com um enfoque nas instituições de supervisão, como as instituições superiores de auditoria e o parlamento, e na participação da sociedade civil na formulação e acompanhamento das políticas públicas. Os critérios de elegibilidade do apoio orçamental incidem sobre os progressos alcançados nos domínios da gestão das finanças públicas e da transparência e supervisão do orçamento. O financia-mento concedido através do apoio orçamental passa a integrar o orçamento do Estado e, por conseguinte, a estar sujeito a auditorias externas e ao controlo parlamentar. A participação da sociedade civil é incentivada, por exemplo, através do apoio ao «orçamento do cidadão», levando os governos a envolver a sociedade civil de forma mais sistemática nos processos de elaboração e acompanhamento das políticas (ver secção 4.7).


― O apoio orçamental pode reduzir os custos de transação da prestação da assistência. O apoio orçamental não requer a criação de sistemas paralelos com procedimentos distintos em matéria de gestão, pessoal, planea-mento, orçamentação, contabilidade e elaboração de relatórios. Os fundos do apoio orçamental são parte in-tegrante do orçamento do Estado de um país, podendo, por exemplo, ser integrados na conta única do Tesouro.

― As avaliações realizadas mostram resultados significativos em termos de desenvolvimento dos contratos de apoio orçamental. Entre estes resultados figuram os importantes contributos para o crescimento económico, a melhoria da gestão das finanças públicas e a expansão dos serviços prestados à população8.

2.3. Contexto de política

Em outubro de 2011, foi adotada uma comunicação da Comissão sobre o apoio orçamental9, dando sequência às constatações do Livro Verde sobre o futuro do apoio orçamental da UE aos países terceiros (2010), dos relatórios do Tribunal de Contas Europeu sobre a gestão do apoio orçamental por parte da Comissão10 e do quadro da política de desenvolvimento (Agenda para a Mudança). O quadro de política das presentes orientações reside nas conclusões do Conselho de maio de 201211 sobre a «Futura abordagem do apoio orçamental da UE a países terceiros».

Embora as conclusões do Conselho acima referidas continuem a enquadrar as presentes linhas de orientação, o contexto político continuou a evoluir. Em setembro de 2015, a comunidade internacional adotou a Agenda 2030 da ONU para o Desenvolvimento Sustentável. Esta veio responder às alterações contínuas da geografia da pobreza e da desigualdade, às mudanças demográficas a nível mundial, às alterações e desafios económicos, sociais e ambientais emergentes, bem como à diversificação dos países em desenvolvimento e emergentes, à mudança da abordagem do desenvolvimento mundial e à expansão do contexto do desenvolvimento para passar a incluir novos atores e soluções inovadoras.

Adotado em julho de 2015, o Programa de Ação de Adis Abeba é parte integrante da Agenda 2030 e estabelece um quadro global para a sua execução. Em resposta à Agenda 2030 e no seguimento do compromisso da UE de dar o exemplo na sua execução, a Comissão Europeia, os Estados-Membros e o Parlamento Europeu adotaram, em 2017, um novo Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento. O Consenso apresenta um quadro para uma abordagem comum da política de desenvolvimento e cooperação por parte da UE e dos seus Estados-Membros. As presentes orientações sobre o apoio orçamental estão em sintonia com o novo Consenso e a Agenda 2030.

O Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento enquadra a execução da Agenda 2030 em parceria com todos os países parceiros e tendo em devida consideração o quadro previsto pelo Tratado de Lisboa. Além disso, a Estratégia global para a política externa e de segurança da UE (adiante designada por estratégia global) apresenta uma visão geral para uma atuação concertada, credível e reativa a nível mundial. A Comunicação Conjunta sobre Uma abordagem estratégica em matéria de resiliência na ação externa da UE12 estabelece uma série de princípios orientadores para a conceção de programas destinados a manter os progressos no sentido da realização dos objetivos de desenvolvimento num contexto de risco global mais fluido. O apoio orçamental é igualmente tido como uma modalidade essencial para aprofundar a execução do Plano de Ação da UE em matéria de igualdade de género13.

No que se refere aos países da vizinhança europeia, a política da UE encontra-se definida na estratégia global da UE de 2016 (com um capítulo específico sobre o investimento na resiliência do Estado e da sociedade nos países vizinhos da UE) e na revisão da política europeia de vizinhança de 2015 (que elege como prioridade política o reforço da estabilização da região). As prioridades políticas para os próximos anos são acordadas conjuntamente pela UE e pelos governos dos países parceiros nas Prioridades das Parcerias ou em documentos semelhantes acordados em conjunto. Estes documentos enquadram diretamente a formulação das prioridades da assistência da UE, tais como as agendas de reformas ou a aproximação à legislação e aos quadros regulamentares da UE.

Quanto aos países candidatos e aos candidatos potenciais à adesão à UE, a política de alargamento incide sobre as reformas nos domínios do Estado de direito, dos direitos fundamentais, do reforço das instituições democráticas

8 As avaliações da Comissão Europeia estão todas disponíveis em https://ec.europa.eu/europeaid/node/80199_en.9 Ver http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52011DC0638&from=PT.10 Ver Gestão, por parte da Comissão, do Apoio Orçamental Geral nos países ACP, da América Latina e da Ásia, Relatório Especial n.º 11 do TCE, 2010.11 Ver http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/130241.pdf.12 Ver http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A52017JC0021 – JOIN (2017) 21 final.13 Ver Igualdade de género e emancipação das mulheres: transformar as vidas das raparigas e mulheres através das relações externas da UE 2016-2020

(https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/staff-working-document-gender-2016-2020-20150922_en.pdf).


e das reformas da administração pública, bem como sobre o desenvolvimento económico e a competitividade. A assistência da UE tem por objetivo apoiar estes países no seu alinhamento progressivo com a legislação, as normas, as políticas e as práticas da UE e no desenvolvimento da sua capacidade para adotar e aplicar tais regras e normas. A Estratégia de Alargamento e os relatórios na matéria têm em conta os progressos no sentido do cumprimento dos critérios de adesão e definem as prioridades políticas a considerar na programação da assistência da UE.

Em sintonia com os compromissos acima descritos e a fim de apoiar a execução da Agenda 2030, o apoio orçamental visa reforçar as parcerias contratuais entre a UE e os países parceiros tendo em vista a promoção do desenvolvimento sustentável, do crescimento inclusivo e da criação de emprego, a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades, bem como a construção e consolidação de democracias e sociedades pacíficas. Esta abordagem tem de basear-se na responsabilização mútua e no empenhamento conjunto no respeito pelos valores fundamentais dos direitos humanos, da democracia e do Estado de direito. Deve permitir uma maior diferenciação dos contratos de apoio orçamental, permitindo à UE dar uma melhor resposta ao contexto político, económico e social do país parceiro. Mais especificamente, no contexto do alargamento, estes objetivos apoiam o alinhamento progressivo dos países candidatos e candidatos potenciais com as regras, normas, políticas e práticas da União Europeia, na perspetiva da sua adesão à UE.

O apoio orçamental complementa os esforços dos países parceiros no sentido de «cobrar mais impostos e gastar melhor» em prol do desenvolvimento sustentável. A Comissão encara a mobilização das receitas internas e a eficácia da despesa como ingredientes essenciais para a realização da Agenda 203014.

O apoio orçamental é concedido a título de «vetor de mudança» tendo em vista:

➔ A melhoria da gestão das finanças públicas, a estabilidade macroeconómica, o crescimento sustentável e inclusivo e a luta contra a corrupção e a fraude;

➔ A promoção de reformas setoriais e a melhoria da prestação dos serviços setoriais;

➔ A consolidação do Estado e da resiliência em situações de fragilidade, bem como a resolução dos problemas de desenvolvimento específicos dos pequenos Estados insulares em desenvolvimento (PEID) e dos países e territórios ultramarinos (PTU);

➔ O aumento da mobilização das receitas internas e a redução da dependência em relação à ajuda;

➔ A promoção dos direitos humanos, dos valores democráticos, de sociedades pacíficas e da igualdade de género.

No domínio do alargamento e na perspetiva da adesão à UE, o apoio orçamental é utilizado para aplicar os critérios de Copenhaga nos países candidatos e candidatos potenciais, bem como para reforçar o diálogo com a sociedade civil, reforçar a economia de mercado e apoiar a aproximação ao acervo da UE15.

A fim de atingir estes objetivos, a Comissão prevê três formas de apoio orçamental16:

➔ Contratos de Objetivos de Desenvolvimento Sustentável17 para apoiar as políticas e estratégias nacionais de realização dos ODS;

➔ Contratos de Desempenho da Reforma Setorial18 para apoiar as reformas setoriais e melhorar a prestação de serviços; e

14 Ver https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/swd-collect-more-spend-better.pdf.15 O acervo comunitário é o conjunto de direitos e obrigações comuns que vincula todos os Estados-Membros da UE.16 Para efeitos da codificação do CAD, os contratos de objetivos de desenvolvimento sustentável (CODS) e os Contratos de apoio à Consolidação do Estado

e à Resiliência (CCER) são considerados apoio orçamental geral, enquanto os Contratos de Desempenho da Reforma Setorial (CDRS) são tidos como apoio orçamental setorial.

17 O Contrato de Objetivos de Desenvolvimento Sustentável substitui o contrato de boa governação e de desenvolvimento na perspetiva da Agenda 2030, mas observará os mesmos princípios enunciados na Comunicação sobre o apoio orçamental (2011) e nas correspondentes conclusões do Conselho (2012), nomeadamente em matéria de valores fundamentais.

18 O Contrato de Desempenho da Reforma Setorial substitui o contrato de reforma setorial. Esta mudança sublinha a importância da melhoria dos sistemas de acompanhamento e avaliação, nomeadamente dos relatórios de execução, para promover a tomada de decisões informadas pelos países parceiros e pela Comissão. Observará os mesmos princípios enunciados na Comunicação sobre o apoio orçamental (2011) e nas correspondentes conclusões do Conselho (2012).


➔ Contratos de apoio à Consolidação do Estado e à Resiliência19 em situações de fragilidade e de transição.

Estas três formas de apoio orçamental estão sujeitas aos quatro critérios de elegibilidade seguintes, que contemplam:

➔ Políticas e reformas nacionais/setoriais («políticas públicas»);

➔ Um quadro macroeconómico estável;

➔ A gestão das finanças públicas; e

➔ A transparência e o controlo orçamental.

A Comissão não define metas específicas para a utilização do apoio orçamental a nível nacional ou mundial. Contudo, o apoio orçamental deve ser utilizado de forma coerente com os princípios da eficácia do desenvolvimento e quando estiverem reunidas as condições adequadas. De um modo mais geral, a combinação adequada das diferentes modalidades da ajuda deve ser decidida no âmbito de uma abordagem diversificada que inclua várias modalidades de financiamento em função das especificidades do país parceiro em causa e dos objetivos de desenvolvimento ou de reforma acordados20.

E se as condições para o apoio orçamental ainda não estiverem satisfeitas?

Sempre que existam indícios da possibilidade de apoio orçamental a curto-médio prazo, deverá ser encetado o diálogo com o Governo (eventualmente com a participação de Estados-Membros da UE e de outros parceiros) e deverão ser planeadas medidas apropriadas de apoio ao desenvolvimento de capacidades para apoiar as instituições e reformas principais. Além disso, deve ser formulado um Quadro de Gestão dos Riscos (ver secção 4.3), a apresentar juntamente com uma descrição sucinta dos principais problemas a resolver, para permitir um eventual contrato de apoio orçamental.

Abordagem coordenada da UE

As conclusões do Conselho de 2012 destacam a necessidade de uma abordagem mais coordenada da UE para aumentar a eficácia desta modalidade de ajuda na obtenção de resultados e reformas no domínio do desenvolvimento e dar respostas coordenadas e coerentes ao nível da UE. Esta abordagem mais coordenada deve ser conduzida no respeito pelos atuais procedimentos e processos de decisão, tanto no país como nos serviços centrais. A abordagem coordenada pode ser facilitada e ter lugar no âmbito da programação, análise e execução conjuntas.

A abordagem coordenada não se cinge aos prestadores do apoio orçamental. Outras intervenções, por exemplo, no domínio do reforço das capacidades ou através do diálogo sobre as políticas, podem complementar e reforçar os contratos de apoio orçamental da UE, em especial no que se refere à atenuação dos riscos. O Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento de 2017 reitera que a ação coordenada da UE e dos seus Estados-Membros em matéria de apoio orçamental ajudará a apoiar os esforços dos países parceiros na execução da Agenda 2030. Além disso, sublinha o compromisso da UE e dos seus Estados-Membros no sentido de adotarem uma abordagem da cooperação para o desenvolvimento baseada nos direitos, incluindo os direitos das mulheres e das raparigas, e de promoverem a igualdade de género e a emancipação das mulheres e raparigas.

19 O Contrato de apoio à Consolidação do Estado e à Resiliência substitui o contrato de consolidação do Estado para sublinhar o seu contributo para o incremento da resiliência do Estado e da sociedade. Observará os mesmos princípios enunciados na Comunicação sobre o apoio orçamental (2011) e nas correspondentes conclusões do Conselho (2012). Está também em sintonia com a Comunicação sobre «Uma abordagem estratégica em matéria de resiliência na ação externa da UE» (2017).

20 É igualmente possível distinguir entre apoio orçamental ‘não consignado’ e ‘consignado’ (quando se reembolsa o Governo segundo uma lista predefinida de despesas elegíveis ou rubricas orçamentais, após o fornecimento dos bens ou a prestação dos serviços, sendo os pagamentos efetuados por via do Tesouro e as transações verificadas por auditoria). Na maioria dos casos, o apoio da Comissão será concedido sob a forma de apoio orçamental não consignado. Por exemplo, em certos casos, envolvendo contratos de consolidação do Estado e da resiliência ou a existência de graves dificuldades processuais ao nível do Tesouro ou do orçamento, o apoio pode ser orientado para melhor salvaguardar o financiamento de despesas essenciais. De igual modo, o apoio orçamental pode servir para liquidar pagamentos em atraso ou assistir países afetados por choques exógenos, mas permanecendo sujeito às presentes orientações.


2.4. Objetivos do apoio orçamental da UE

O objetivo geral, que está em consonância com o Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento de 2017, consiste em contribuir para:

➔ A erradicação da pobreza e a redução das desigualdades;

➔ O desenvolvimento sustentável, o crescimento económico inclusivo e a criação de emprego;

➔ A consolidação das democracias e de sociedades pacíficas, e a promoção da igualdade de género; e

➔ Os impactos setoriais.

Os objetivos específicos dos contratos de apoio orçamental devem ser definidos em conformidade com dois princípios importantes:

➔ O alinhamento com as políticas, prioridades e objetivos de desenvolvimento dos próprios países parceiros (e, por conseguinte, harmonizados e coordenados com outros doadores alinhados); e

➔ A coerência com a política de ação externa da UE, designadamente o Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento de 2017 e as políticas de alargamento e de vizinhança da UE.

Estes objetivos específicos devem igualmente refletir os desafios fundamentais enfrentados pela operação, cuja importância relativa variará em função do contexto de cada país e da forma de apoio orçamental (ver anexo 2).

Contratos de Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (CODS)

Os CODS devem servir para apoiar a consecução dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) para erradicar a pobreza, proteger o planeta e assegurar a prosperidade para todos até 2030. O contrato relativo aos ODS tem por finalidade proporcionar uma forma flexível de apoiar a realização dos ODS, de acordo com o contexto do país em causa e as preferências do governo parceiro. A política apoiada tanto pode ser o plano de desenvolvimento nacional (ou uma política equivalente) como uma parte do mesmo que esteja ligada aos ODS. Prevê-se que os CODS apoiem objetivos de desenvolvimento estratégicos de nível superior que requeiram uma abordagem global e transversal. Este aspeto diferencia-os do contrato de execução de reforma setorial, que se centra numa determinada política setorial. Normalmente, um CODS abrange domínios de capacitação como a gestão macroeconómica, as finanças públicas, incluindo a mobilização das receitas internas, a reforma da administração ou setor público, o clima de investimento, as desigualdades e a responsabilização a nível interno. A celebração do CODS tem como condição prévia a realização de uma avaliação satisfatória e uma análise de tendência do empenhamento do Governo no respeito pelos valores fundamentais (ver capítulo 3 e anexo 12).

Contrato de Desempenho da Reforma Setorial (CDRS)

Os CDRS devem ser utilizados quando os objetivos específicos se centram sobretudo no apoio a políticas e reformas setoriais e na melhoria da governação e da prestação de serviços num determinado setor ou conjunto de setores estreitamente interligados. A celebração de CDRS deve, em sintonia com o compromisso enunciado na Agenda 2030, não deixar ninguém para trás, privilegiar a equidade no acesso aos serviços públicos e a qualidade da prestação dos mesmos, sobretudo aos grupos da população pobres e vulneráveis, bem como a promoção da igualdade de género e os direitos das crianças. Deve também reforçar a capacidade de absorção e utilização dos resultados das análises a nível setorial, bem como criar condições para um crescimento inclusivo e sustentável e a criação de emprego. Deve ainda ter em conta o respeito pelos valores fundamentais.

A adicionalidade financeira pode ser uma característica essencial de muitos CDRS – assim como de outras formas de apoio externo –, mas os CDRS podem igualmente perseguir objetivos que não impliquem necessariamente aumentos significativos das despesas no setor. O envolvimento do Ministério das Finanças, a par do(s) ministério(s) que tutela(m) o setor apoiado, bem como de organizações relevantes da sociedade civil, deve ser fortemente promovido. O valor acrescentado de um CDRS reside com frequência no apoio à aceleração das reformas e no aumento da eficiência e eficácia das despesas do setor em causa. Caso os objetivos do CDRS acarretem um aumento das despesas do setor, as delegações da UE devem, desde logo, começar a preparar-se para um diálogo estruturado com as autoridades


nacionais e outros parceiros, nomeadamente o FMI, bem como com organizações da sociedade civil, sobre as dotações orçamentais e a trajetória das referidas despesas. Este diálogo deve assentar em projeções realistas e sustentáveis do ponto de vista orçamental das despesas subjacentes ao programa setorial (ver anexos 2 e 13).

Ao celebrar um CDRS com pequenos Estados insulares em desenvolvimento (PEID) e Países e territórios ultramarinos (PTU), a UE deve prestar especial atenção à resolução eficaz dos seus problemas de desenvolvimento complexos e transversais, tendo em conta aspetos como a vulnerabilidade estrutural e as alterações climáticas (ver anexo 10).

No contexto do alargamento, os CDRS ajudam os países parceiros na realização das reformas políticas, institucionais, judiciais, administrativas, sociais e económicas necessárias para os aproximar dos valores da União Europeia e para os alinhar progressivamente com as regras, normas, políticas e práticas da União, tendo em vista a adesão à UE.

Contratos de apoio à Consolidação do Estado e à Resiliência (CCER)

Os CCER devem ser utilizados quando existem situações de fragilidade ou transição que exigem uma ação no sentido de apoiar os processos de transição para a recuperação, o desenvolvimento e a governação democrática e, enfrentando as causas estruturais da fragilidade, ajudar os países parceiros a assegurar as funções vitais do Estado e a prestar serviços básicos às populações. Tal será também feito numa perspetiva de apoio à resiliência da sociedade e do Estado, em conformidade com a Comunicação conjunta em matéria de resiliência. Além disso, os CCER podem apoiar a realização de objetivos específicos em matéria de igualdade de género (por exemplo, no processo de elaboração da Constituição, na participação política das mulheres nos parlamentos nacionais e nas autoridades locais ou numa reforma do setor da segurança sensível às questões de género).

A avaliação da elegibilidade para a celebração de um CCER centrar-se-à mais no empenhamento político e nas reformas institucionais virados para o futuro do que nos seus antecedentes. Os CCER exigem o reforço do diálogo político e sobre políticas e, se necessário, medidas de salvaguarda, como a criação de comités conjuntos de tesouraria, para assegurar um acompanhamento apertado da gestão de tesouraria, de modo que os desembolsos reembolsem despesas elegíveis verificadas, ou condições específicas. A avaliação do empenhamento do Governo em prol dos valores fundamentais e a sua resposta política sob a forma de uma defesa ampla dos mesmos são aspetos a considerar aquando da decisão sobre a celebração ou não de contratos com estes países.

2.5. A escolha do contrato

A decisão quanto à forma adequada do contrato de apoio orçamental deve basear-se nos objetivos específicos e nos resultados previstos do contrato. A utilização de incentivos, o diálogo sobre políticas e os indicadores de desempenho devem adaptar-se em função de tais objetivos específicos e dos resultados previstos. No contexto do alargamento, apenas são celebrados CDRS21.

Pode ocorrer a celebração simultânea de CODS e CDRS com o mesmo país, visto que estes contratos podem reforçar-se mutuamente. Os CDRS podem beneficiar de um CODS concomitante, cabendo ao último a avaliação e o diálogo relativos à política de desenvolvimento nacional, às políticas macroeconómicas e às reformas da gestão das finanças públicas do país em causa, constituindo uma base sólida para a execução de políticas setoriais. Por sua vez, um CDRS pode reforçar um CODS criando uma plataforma suplementar de apoio às prioridades setoriais específicas integradas na política de desenvolvimento nacional do país e incidindo sobre as especificidades do setor, nomeadamente a GFP do setor, as políticas setoriais e um amplo leque de indicadores (recursos, processos, realizações, resultados e impactos) refletindo as várias dimensões do setor.

Os CCER devem preparar o terreno para um CODS ou CDRS através do apoio à formulação das políticas de desenvolvimento nacionais/setoriais e à sua integração no orçamento, da consolidação do quadro macroeconómico e da GFP, e do faseamento e facilitação da transição dos objetivos e compromissos do país parceiro do curto para o médio/longo prazo. Se houver condições adequadas, um CCER pode ser combinado com um CDRS.

Consoante o contexto, um CCER pode centrar-se nos elementos de curto prazo relacionados com o processo de transição ou em aspetos estruturais ou de mais longo prazo, relacionados com situações de fragilidade e com o desenvolvimento da resiliência.

21 Em conformidade com a exposição de motivos da proposta de Regulamento IPA II da Comissão. As restantes formas de apoio orçamental não são aplicáveis aos países candidatos e candidatos potenciais.


Figura 1 - Quadro global de avaliação do apoio orçamental


2.6. Apoio orçamental: uma lógica de intervenção

Em consonância com a metodologia revista da OCDE/CAD usada na avaliação de programas de apoio orçamental22, a lógica de intervenção identifica cinco níveis de efeitos do apoio orçamental: recursos (nível 1); realizações diretas (nível 2); realizações induzidas (nível 3); resultados (nível 4) e impactos (nível 5). Estes cinco níveis são seguidamente agrupados em duas partes (ver figura 1).

A primeira parte agrupa os três primeiros níveis do quadro e abrange os efeitos do apoio orçamental (incluindo o diálogo sobre políticas e o desenvolvimento de capacidades associados) nas políticas públicas, nas instituições, nas despesas e na prestação de serviços, reconhecendo que as «realizações induzidas» serão determinadas pelo Governo e pelas suas políticas para além do pacote de apoio orçamental. A segunda parte atenta nas alterações associadas aos resultados (nível 4) e impactos (nível 5) previstos das políticas, estratégias e despesas públicas, mas também influenciados por vários outros fatores (nomeadamente, outras políticas governamentais, iniciativas do setor privado e da sociedade civil, outros programas de ajuda e fatores externos) a ter em conta durante a avaliação.

Seguidamente, a primeira e a segunda partes são combinadas numa terceira fase, onde se analisa se existe uma relação entre as realizações induzidas e os fatores determinantes dos resultados e impactos, sendo que a existência de uma relação positiva significa que o apoio orçamental contribuiu para a consecução desses resultados e impactos. Os elementos dos níveis 2 e 3, nos quais os efeitos do apoio orçamental são mais diretos, representam os benefícios previstos do apoio orçamental enquanto modalidade de ajuda. É provável que estes sejam particularmente importantes em países fortemente dependentes da ajuda externa, nos quais o apoio orçamental contribuirá para o desenvolvimento de capacidades com o intuito de permitir a utilização dos sistemas nacionais e apoiar o desenvolvimento de políticas coerentes por parte dos governos parceiros.

Os objetivos gerais acima referidos refletem-se no nível 5 do quadro (impactos). Os objetivos específicos denotarão uma maior variabilidade entre cada um dos contratos de apoio orçamental, mas de um modo geral, incidirão sobre o nível 4 (resultados), podendo incluir, se for caso disso, as realizações induzidas. Assim, embora reconhecendo que o apoio orçamental visa contribuir para a realização de um objetivo geral (impactos), como o crescimento sustentável e inclusivo ou a redução da pobreza, o enfoque deve recair nos elementos em que o apoio orçamental (e as suas atividades complementares) pode ter um contributo mais direto, ou seja, nos objetivos específicos e nos resultados (resultados e realizações induzidas ou diretas). A fim de melhor avaliar e elaborar relatórios sobre os progressos alcançados durante a execução, sustentar a elaboração do relatório final de cada contrato de apoio orçamental e facilitar a avaliação ex post, os resultados previstos devem ser tão específicos quanto possível.

22 A abordagem revista foi adotada pela rede de avaliação do desenvolvimento da OCDE/CAD em 2012. As avaliações das operações de apoio orçamental são exercícios conjuntos dos doadores, pelo que abrangem todas as operações de apoio orçamental num determinado período. Por conseguinte, os pormenores do quadro global de avaliação respeitam à totalidade das operações de apoio orçamental num determinado país, o que obriga a uma adaptação se forem aplicados a operações de apoio orçamental específicas. Para mais informações, ver a secção 5.8 ou consultar http://www.oecd.org/dac/evaluation/evaluatingbudgetsupport.htm.

http://www.oecd.org/dac/evaluation/evaluatingbudgetsupport.htm


25vALORES fuNDAMENTAIS E APOIO ORÇAMENTAL

CAPÍTULO 3.Valores fundamentais e apoio orçamental



3. Valores fundamentais e apoio orçamental

O presente capítulo descreve o modo como as questões relacionadas com os valores fundamentais devem ser consideradas nos diferentes tipos de contratos de apoio orçamental. Analisa os princípios a observar, o âmbito da avaliação, o modo como os valores fundamentais estão associados a diferentes contextos, o processo de avaliação e acompanhamento do respeito pelos valores fundamentais e o processo mais amplo de coordenação da UE neste domínio.

3.1. Princípios

Nos termos do artigo 208.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), a cooperação para o desenvolvimento deve ser conduzida de acordo com os princípios e objetivos da ação externa da União e o seu principal objetivo é a redução e a erradicação da pobreza.

No que respeita às relações com os países candidatos e com os candidatos potenciais à adesão à UE, os critérios de adesão refletem os valores fundacionais da UE enunciados no artigo 2.º do Tratado da União Europeia (TUE). Entre estas condições essenciais, que todos os países candidatos têm de satisfazer para passarem a ser Estados-Membros, figuram, nomeadamente, a existência de instituições estáveis que garantam a democracia, o Estado de direito, os direitos humanos e o respeito pelas minorias e a sua proteção.

Além disso, o artigo 21.º do TUE define a democracia, o Estado de direito, a universalidade e indivisibilidade dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais, o respeito pela dignidade humana e os princípios da igualdade e da solidariedade como os princípios orientadores da ação externa da UE. A União procura desenvolver relações e constituir parcerias com os países terceiros que partilhem destes princípios. É necessária uma abordagem positiva e proativa para aplicar estes princípios orientadores, o que requer coerência entre a ação externa, a política de desenvolvimento e a política externa e de segurança comum da UE.

Por estes motivos, todos os acordos de parceria, associação e cooperação da UE com países terceiros (por exemplo, o Acordo de Parceria de Cotonu, os acordos de associação e parceria com os países da Vizinhança Europeia ou os acordos de estabilização e de associação com os países candidatos e candidatos potenciais dos Balcãs Ocidentais) incorporam o compromisso mútuo para com os valores fundamentais dos direitos humanos, da democracia e do Estado de direito, que constituem elementos essenciais destes acordos. O Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento de 2017 reitera o compromisso da UE e dos seus Estados-Membros na adopção de uma abordagem baseada nos direitos, abrangendo todos os direitos humanos, da cooperação para o desenvolvimento, e de promoção da igualdade de género e a emancipação das mulheres e raparigas.

Estes compromissos obrigam a realizar uma avaliação do respeito pelos valores fundamentais quando são propostos contratos de apoio orçamental.

3.2. Âmbito

O âmbito da avaliação do respeito pelos valores fundamentais baseada nos compromissos dos países parceiros deve abranger, inter alia, os instrumentos internacionais, a ratificação, a transposição para o direito nacional, o quadro institucional pertinente e a sua aplicação eficaz. Deve basear-se na análise das estratégias da UE em matéria de direitos humanos e democracia por país e dos respetivos relatórios de execução, bem como numa sólida análise das questões de género a nível de país.

No contexto do alargamento, é dada prioridade às reformas nos domínios do Estado de direito, dos direitos fundamentais, do reforço das instituições democráticas, incluindo a reforma da administração pública, bem como do desenvolvimento económico e da competitividade. Os progressos realizados pelos países no sentido do cumprimento dos critérios de adesão, nomeadamente no que se refere aos «aspetos fundamentais», são analisados em profundidade na estratégia de alargamento e nos relatórios da Comissão Europeia. No caso dos países da política europeia de vizinhança, a ordem de prioridades das reformas é determinada de acordo com os documentos acordados em conjunto com os governos dos países parceiros, tais como os relativos às Prioridades das Parcerias. Os progressos alcançados pelos países no sentido do cumprimento das prioridades acordadas, incluindo os valores fundamentais, são regularmente objeto de relatórios horizontais e por país por parte da UE.


A avaliação determinará o nível de empenhamento do governo de um país terceiro na proteção e promoção eficazes destes valores fundamentais, bem como as mudanças e tendências ao longo do tempo, no âmbito de um processo dinâmico. Este deve basear-se em normas mínimas, por exemplo, nas normas de ratificação e aplicação dos instrumentos essenciais internacionais e, se for caso disso, europeus que expressem o compromisso comum para com os valores fundamentais. Além disso, a avaliação deve ter por base uma análise de tendências da orientação geral e ter plenamente em conta os mecanismos, documentos, instrumentos e diálogos existentes, incluindo as realizações das Nações Unidas e dos mecanismos regionais no domínio dos direitos humanos.

3.3. Promoção e proteção dos valores fundamentais através do apoio orçamental

Os Contratos de Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (CODS) podem ser acordados quando existir a confiança em que a afetação dos fundos do orçamento do Estado respeita os valores fundamentais partilhados pela UE e pelo país parceiro e com cujo progresso este último se compromete. A prestação de assistência através de um CODS é encarada como um reconhecimento implícito de que a orientação política geral e a governação democrática do país parceiro estão a avançar na direção certa. Assim, a avaliação do empenhamento no respeito pelos valores fundamentais, tal como descrita no anexo 12, representa uma condição prévia para a celebração de qualquer CODS, devendo esse empenhamento ser também monitorado durante a execução do contrato.

Caso se opte pelo Contrato de Desempenho da Reforma Setorial (CDRS) como a modalidade de ajuda mais adequada, a adesão aos valores fundamentais deve ser tida em conta no quadro da gestão dos riscos (categoria dos riscos políticos). Além disso, tal como descreve o anexo 12, a análise do setor deve ter em conta a abordagem baseada nos direitos humanos. Os aspetos mais críticos para o setor identificados por essa análise setorial devem ser destacados e resolvidos através de um CDRS.

Os Contratos de Desempenho da Reforma Setorial continuam a ser um instrumento útil mesmo quando não existem condições para a execução de um CODS, dado que, com frequência, continuam a ser o melhor mecanismo de execução, podendo ser utilizados como vetores da melhoria da governação. A avaliação do apoio orçamental setorial da UE à luz da governação política terá de ser cuidadosamente contrabalançada com a necessidade de proteger as necessidades básicas da população. Todavia, nos países em que a governação política se tenha deteriorado gravemente, a UE deve proceder a uma reavaliação global da sua cooperação para o desenvolvimento com o país parceiro, incluindo os seus contratos de execução de reformas setoriais.

No caso dos Contratos de apoio à Consolidação do Estado e à Resiliência (CCER), a avaliação do empenhamento do Governo no respeito pelos valores fundamentais, e a resposta política para os abordar de uma forma ampla, constituem aspetos a considerar, inter alia, na decisão sobre a celebração ou não de contratos com estes países. No contexto de uma situação de fragilidade ou de conflito, a UE deve adotar uma abordagem prospetiva, acompanhada de um sólido diálogo político e sobre as políticas públicas. O risco de inação deve ser ponderado com as implicações para o desenvolvimento e a satisfação das necessidades básicas inerentes à ausência de atuação em Estados frágeis. Deste modo, a avaliação do respeito pelos valores fundamentais com vista à celebração de um Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência deve adotar uma abordagem prospetiva. A avaliação deve ser concisa, e o Documentode ação deve conter um resumo a título de referência. A adesão geral aos valores fundamentais deve ser tida em conta no âmbito do Quadro de Gestão dos Riscos (categoria dos riscos políticos).

3.4. Estruturas e mecanismos

● Existem já vários mecanismos que permitem à UE acompanhar a evolução da situação relativamente aos direitos humanos e a outros valores fundamentais:

● A apresentação regular de relatórios políticos por parte dos chefes de Delegação da UE (e/ou dos chefes de Missão da UE, de acordo com a situação) fornece informações e avaliações contínuas da evolução política, também sobre os valores fundamentais, sendo formuladas recomendações conforme adequado.

● O diálogo político contínuo entre a UE e o país parceiro é um fórum importante para abordar as preocupações e os desafios relacionados com os valores fundamentais, incluindo as questões em matéria de direitos humanos.


● O diálogo político no contexto do alargamento reflete a natureza específica das relações com os parceiros dos Balcãs Ocidentais e a Turquia. No âmbito do processo de alargamento e do processo resultante dos Acordos de Estabilização e de Associação (AEA), a Comissão Europeia acompanha os progressos dos países candi-datos e candidatos potenciais na aplicação da legislação da UE e no cumprimento dos critérios de adesão. Neste contexto, a Comissão acompanha e mantém um diálogo regular sobre o cumprimento por parte dos candidatos dos critérios políticos para terem instituições estáveis que garantam a democracia, o Estado de direito, os direitos humanos e o respeito pelas minorias e sua proteção.

● A estratégia da UE em matéria de direitos humanos e democracia, bem como os respetivos relatórios de execução, constituem instrumentos muito úteis. Apresentam avaliações gerais que contemplam os princípios definidos no artigo 21.º, identificando também as atividades previstas para atingir os objetivos. Têm em conta e estão associadas às avaliações periódicas universais e outras avaliações relativas aos direitos humanos realizadas no quadro das Nações Unidas e pelos mecanismos regionais no domínio dos direitos humanos. Incorporam também, a título de anexos, os planos de ação da sociedade civil, que constituem um indicador fundamental do espaço de manobra da sociedade civil no país em causa, e os planos de ação em matéria de democracia. No caso dos países candidatos e candidatos potenciais à adesão à UE, a avaliação do cum-primento dos critérios políticos para terem instituições estáveis que garantam a democracia, o Estado de direito, os direitos humanos e o respeito pelas minorias e sua proteção está incluída na estratégia para o alargamento e respetivos relatórios da Comissão Europeia.

Estes mecanismos contribuem para o Quadro de Gestão dos Riscos e o diálogo sobre políticas, para a avaliação das condições prévias e para os debates do Comité de Direção do Apoio Orçamental (BSSC) ou do Comité de Direção da Assistência Financeira (FAST).

Em caso de planeamento de um CODS durante a fase de identificação, a Delegação da UE apresentará uma avaliação sobre:

● Se estão cumpridas as condições prévias em termos de valores fundamentais para celebrar um CODS (nos termos do anexo 12), e, se for caso disso, quais as condições a cumprir, ou qual a evolução necessária, para que a UE possa iniciar ou retomar o apoio através de um CODS;

● As áreas dos valores fundamentais, e outros aspetos, que deverão ser abordadas no diálogo político e sobre políticas com o país parceiro, a curto e médio prazo; e

● A identificação dos riscos políticos a considerar no Quadro de Gestão dos Riscos do país.

A nível local, importa envolver desde logo os chefes de Missão dos Estados-Membros da UE nesta avaliação, em especial nos países onde haja uma programação conjunta.

A avaliação é apresentada ao BSSC/FAST pela direção geográfica. O comité toma em consideração todas as informações e documentação pertinentes existentes em matéria de valores fundamentais, nomeadamente, mas não só, as estratégias da UE em matéria de direitos humanos e democracia e os respetivos relatórios de execução, os Roteiros da Sociedade Civil e os planos de ação em matéria de democracia, bem como o parecer do Chefe de Delegação da UE e das unidades geográficas e temáticas envolvidas da DEVCO, da NEAR e do SEAE23, quando adequado. Após discussão no comité, o Diretor-Geral da DEVCO ou da NEAR confirmará se o país em causa cumpre ou não as condições prévias e solicitará o acordo do Comissário competente e do Alto Representante/Vice-Presidente, conforme adequado.

Monitoria do respeito pelos valores fundamentais durante a execução

Durante a execução, os valores fundamentais são objeto de um acompanhamento sistemático, nomeadamente at-ravés do Quadro de Gestão dos Riscos. Podem surgir quatro tipos de situações:

1. Situação essencialmente estável ou com progressos positivos. A situação relativa aos valores fundamentais permite à UE dar continuidade às atividades previstas no âmbito do apoio orçamental, incluindo os respetivos

23 A Decisão 2010/427/UE do Conselho, de 26 de julho de 2010, que estabelece a organização e o funcionamento do SEAE, elenca no artigo 9.º, n.º 2, os instrumentos de ajuda externa em que o SEAE tem um papel específico no ciclo de programação e gestão. O Regulamento IPA não consta desta lista.


desembolsos. Podem ser introduzidas pequenas modificações ou adaptações nos contratos de apoio orçamental para melhor promover os valores fundamentais mas, no geral, considera-se que a situação está no bom caminho.

2. Existem algumas preocupações, mas continua a observar-se um respeito geral pelos valores fundamen-tais. Podem ser propostas medidas de atenuação e/ou alterações de atividades e da abordagem a seguir em relação com os desembolsos.

3. Deterioração significativa dos valores fundamentais. A Delegação da UE, com o apoio das unidades temáti-cas e geográficas envolvidas da DEVCO ou da NEAR e do SEAE, apresentará um relatório com uma análise do im-pacto político sobre os contratos de apoio orçamental e as respetivas recomendações de ação ao diretor geográf-ico, o qual, por sua vez, submeterá o contrato de apoio orçamental, com a sua recomendação, ao BSSC/FAST para tomada de decisão. O Comité decidirá então sobre uma eventual reafetação dos fundos reservados ao apo-io orçamental previsto e/ou à adoção de medidas preventivas. O comissário responsável pelo Desenvolvimento ou pela Vizinhança e o Alto Representante/Vice-Presidente (AR/VP) serão consultados, conforme adequado.

4. Em casos extremos que obriguem à suspensão da cooperação geral (por exemplo, nos termos do arti-go 96.º do Acordo de Cotonu, ou em situações semelhantes), as instituições da UE decidem quais as medidas adequadas que podem incluir a reafetação de fundos a canais não governamentais.

3.5. Progressividade e proporcionalidade das respostas a considerar pela UE

Qualquer resposta da UE a uma deterioração grave ou significativa da situação dos valores fundamentais deve ser progressiva e proporcional, exceto nos casos muito graves, em que poderá ser necessária uma suspensão imediata. Existem várias medidas de contingência possíveis para promover os valores fundamentais e permitir uma resposta equilibrada da UE, com vista a obter os melhores resultados em termos de proteção e promoção dos valores fundamentais:

1. O reforço do diálogo, inclusive a nível político, caso sejam assumidos compromissos de reforma, deve ser a primeira resposta para dissipar as preocupações e/ou acordar um roteiro que vise o restabelecimento da confiança;

2. Caso o diálogo falhe, o BSSC/FAST pode considerar outras opções, nomeadamente o diferimento dos de-sembolsos (com o intuito de dar tempo suficiente para clarificar a situação e acordar sobre a ação adequa-da), a redução do apoio orçamental ou a suspensão do apoio orçamental, como medida de último recurso; e

3. O BSSC ou o FAST podem também recomendar a reafetação dos fundos do apoio orçamental a outros tipos de assistência.

Podem ser acordadas condições a curto prazo com o país parceiro, por exemplo, um roteiro para atenuar os problemas, fixando novas condições para reatar o apoio orçamental, reafetando temporariamente os fundos a outras formas de ajuda ou, se necessário, disponibilizando fundos para permitir a correção de aspetos problemáticos identificados como críticos.

De igual modo, podem ser evocados os artigos aplicáveis das convenções de financiamento assinadas conjuntamente pela Comissão e pelo país parceiro que prevejam vias formais de alteração ou suspensão do apoio orçamental.

Em caso de deterioração, a escolha entre modalidades de ajuda alternativas deve ser objeto de uma avaliação criteriosa, de modo a obter um equilíbrio entre a necessidade de continuar a dar resposta às necessidades das pessoas e do desenvolvimento e o respeito e promoção dos valores fundamentais, utilizando os instrumentos disponíveis de forma estratégica e coerente.


3.6. Coordenação da UE em matéria de valores fundamentais

A UE tem por objetivo a estreita coordenação da avaliação e do acompanhamento do respeito pelos valores fundamentais, tanto a nível local como nos serviços centrais, designadamente através do acompanhamento político do país por parte das delegações da UE. A coordenação ao nível da UE da apreciação da situação dos valores fundamentais é igualmente necessária para enfrentar as consequências das decisões tomadas, que podem passar por diferir os pagamentos e/ou reorientar a ajuda.


33cONcEÇÃO E ExEcuÇÃO DO APOIO ORÇAMENTAL

CAPÍTULO 4.Conceção e execução do apoio orçamental



4. Conceção e execução do apoio orçamental

O presente capítulo define as principais questões a considerar ao longo do ciclo do programa.

4.1. Critérios de elegibilidade para aprovação e desembolso

Os contratos de apoio orçamental estão sujeitos a quatro critérios de elegibilidade, designadamente:

➔ Políticas e reformas nacionais/setoriais («políticas públicas»);

➔ Quadro macroeconómico estável;

➔ Gestão das finanças públicas; e

➔ Transparência e supervisão do orçamento.

Estes critérios devem estar satisfeitos aquando da aprovação de um contrato e no momento de cada desembolso de apoio orçamental. De um modo geral, a avaliação dos critérios de elegibilidade engloba:

1) A avaliação, durante as fases de identificação e formulação, da pertinência e da credibilidade da política e do quadro estratégico do país parceiro relativamente a cada critério de elegibilidade:

● Pertinência: refere-se à medida em que a estratégia do Governo vai na direção de corrigir as principais limi-tações e deficiências identificadas, com vista ao cumprimento dos objetivos da política.

● Credibilidade: refere-se à qualidade do processo de reforma quanto ao processo histórico de execução, ao financiamento, à capacidade institucional e ao empenhamento político nas reformas.

2) A avaliação, durante a fase de execução, dos progressos alcançados na aplicação da política e da estratégia e na consecução dos objetivos:

● Progresso satisfatório: deve basear-se numa abordagem dinâmica, analisando o desempenho passado e recente comparativamente aos compromissos de reforma, mas permitindo enfrentar choques e adotar me-didas corretivas, bem como ajustar os objetivos e as metas, se necessário. No que respeita a certos critérios (nomeadamente, a GFP), assumem especial importância os progressos registados face às metas iniciais da reforma; noutros domínios (macroeconomia, por exemplo), a manutenção de políticas orientadas para a estabilidade é suficiente para confirmar a elegibilidade. A definição das metas e a avaliação dos progressos registados devem ter em conta o ponto de partida inicial. Nos domínios que apresentem já um bom desem-penho e sistemas sólidos, a avaliação deve centrar-se na manutenção da qualidade dos sistemas. Deve-se confirmar a continuidade da pertinência e da credibilidade de qualquer estratégia.


É essencial que as delegações da UE efetuem avaliações estruturadas e focalizadas de cada um dos quatro critérios para acompanhar a elegibilidade de forma eficaz. Os governos devem ser incentivados a apresentar relatórios de progresso que sirvam de base a tais avaliações24. No entanto, esses relatórios, ou outras fontes de informação externas não podem substituir as análises da Delegação da UE. É necessário apresentar uma recomendação devidamente fundamentada e justificada no tocante à elegibilidade. No âmbito de um esforço de colaboração, importa também mobilizar os conhecimentos especializados das diferentes secções da Delegação da UE para proceder à análise da elegibilidade.

Os quatro critérios de elegibilidade aplicam-se a todas as formas de apoio orçamental, embora a ênfase possa variar consoante os objetivos específicos de cada contrato. Seguidamente, são abordados em pormenor o âmbito de aplicação, a fundamentação e a metodologia de avaliação de cada critério de elegibilidade. Os anexos 3-6 incluem modelos anotados para documentar a avaliação e a informação de contexto25.

São de referir três pontos gerais relevantes para a avaliação de cada critério:

● O primeiro é que o ciclo de avaliação da elegibilidade deve estar alinhado com a apresentação de relatórios sobre políticas e os ciclos orçamentais dos países parceiros.

24 Ressalve-se que um programa de reformas nem sempre integra um único documento de estratégia ou de política abrangente e coerente. Nestes casos, a análise assentará nos diferentes documentos, medidas e processos de reforma seguidos pelo Governo para reforçar o sistema.

25 Para obter os modelos mais atualizados, consultar a intranet da DEVCO ou da NEAR (disponíveis apenas para funcionários da UE).

Critérios de elegibilidade durante as fases de formulação e execução

Para aprovação (final da fase de formulação)

Um país pode ser considerado elegível nas seguintes condições:

● Política pública: existe uma política nacional/setorial credível e pertinente que apoia a realização dos objetivos gerais da erradicação da pobreza e da redução das desigualdades, do crescimento sustentável e inclusivo e da criação de emprego, da consolidação das democracias e de sociedades pacíficas, e da promoção da igualdade de género.

● Macroeconomia: existe um programa credível e pertinente destinado a restabelecer e/ou manter a esta-bilidade macroeconómica.

● GFP: existe um programa credível e pertinente para melhorar a gestão das finanças públicas.

● Transparência orçamental: o Governo publicou a proposta de orçamento do Executivo, ou o orçamento aprovado, no ciclo orçamental anterior ou atual.

Durante a fase de execução (redação sugerida para as condições gerais)

● Política pública: progressos satisfatórios na execução de [citar o documento de estratégia/política pública adequado] e continuidade da credibilidade e pertinência dessa ou de qualquer estratégia subsequente.

● Macroeconomia: manutenção de uma política macroeconómica orientada para a estabilidade credível e pertinente, ou progressos alcançados no restabelecimento dos equilíbrios fundamentais.

● Gestão das finanças públicas: progressos satisfatórios na execução das reformas para melhorar a gestão das finanças públicas, incluindo a mobilização das receitas internas, e continuidade da pertinência e da credibilidade do programa de reformas.

● Transparência orçamental: progressos satisfatórios quanto à disponibilidade pública de informação orça-mental acessível, atempada, ampla e fidedigna.


● Em segundo lugar, deve-se procurar a coordenação com os parceiros da cooperação, mas a harmonização total das condições pode nem sempre ser necessária ou pertinente. A minimização dos custos de transação para o país em causa e a maximização da eficácia da ajuda devem continuar a ser os princípios orientadores da decisão de escolha do melhor mecanismo de coordenação.

● Em terceiro lugar, as decisões sobre a elegibilidade para apoio orçamental e os desembolsos subsequentes devem continuar a ser da competência da Comissão, em coordenação com o SEAE, conforme adequado26 e em confor-midade com o quadro jurídico aplicável e as presentes orientações. Estas decisões terão por base avaliações ou análises (se possível conjuntas) da execução da política pública mas, em última análise, a Comissão continua a ser responsável pela sua decisão.

4.1.1. Políticas públicas [políticas e reformas nacionais/setoriais]

Âmbito de aplicação e fundamentação

O apoio orçamental é concedido para apoiar uma política pública, de modo a contribuir para a consecução dos objetivos gerais. Por conseguinte, a eficácia de um contrato de apoio orçamental depende da pertinência e da credibilidade da política que apoia.

O termo «política pública» refere-se a políticas ou estratégias nacionais, setoriais ou transversais27. As políticas a avaliar diferem em função da forma de apoio orçamental.

No caso dos CODS, a política nacional deve ser avaliada dando especial atenção aos domínios de incidência selecionados.

Nos CCERs, a elegibilidade respeita à política nacional ou a um «pacto de transição»28. Em países que se encontrem numa situação de fragilidade, poderá nem sempre existir uma política nacional de pleno direito. Nesses casos, as delegações da UE podem basear-se no processo e progresso da formulação e acompanhar a política nacional ou um «pacto de transição» desenvolvido ao abrigo do Novo Pacto para a Ação nos Estados Frágeis subscrito em Busan pela UE e pelos seus Estados-Membros29, centrando-se na grande importância do restabelecimento de funções vitais do Estado, na segurança, na justiça, nas bases económicas e nos serviços sociais básicos, e abordando as causas da vulnerabilidade.

Com os CDRS, as políticas setoriais para o setor em questão (ou para o subsetor ou setores interligados) serão avaliadas, centrando-se na governação setorial, nas reformas setoriais, na prestação de serviços e nos resultados para os beneficiários, incluindo as políticas transversais que tenham um impacto no setor. Uma política setorial pode ser uma política autónoma ou estar inserida numa política nacional. Neste último caso, as delegações da UE devem identificar claramente as componentes setoriais da política nacional que o CDRS deverá apoiar, tendo também em consideração os indicadores e as metas decorrentes dessa política e os aspetos que requerem um diálogo sobre políticas e o reforço das capacidades.

A avaliação da elegibilidade terá em consideração a pertinência e a credibilidade da política do país parceiro e, durante a fase de execução, os progressos obtidos em relação aos objetivos estabelecidos. A análise considerará a situação de base e confirmará a elaboração e posterior execução de uma política/estratégia bem definida que responda aos desafios que o país parceiro enfrenta.


Elegibilidade para a aprovação do contrato

Na avaliação da situação de base, a pertinência da política é avaliada tanto para verificar o alinhamento da política pública do país com os objetivos da cooperação da UE com este país, como para determinar se a política pública responde de forma adequada aos problemas e insuficiências identificados. A qualidade e a exaustividade da análise dos problemas subjacentes, incluindo a avaliação dos impactos de natureza socioeconómica, orçamental e/ou


27 Por exemplo, as políticas de reforma da administração pública e da gestão das finanças públicas ou contra a corrupção.28 Para obter orientações sobre os pactos de transição e o apoio orçamental em situações de fragilidade ou de transição, ver o anexo 9.29 Ver as Conclusões do Conselho relativas à Comunicação sobre o apoio orçamental (maio de 2012), n.º 11.


ambiental previstos, são essenciais para formar uma opinião sobre a pertinência da resposta da política em causa. A coerência com reformas transversais, em especial com as da administração pública, e outras agendas políticas necessita também de ser avaliada para ser assegurada e evitar o apoio a objetivos contraditórios.

A avaliação da credibilidade da política depende de vários fatores. Espera-se que os antecedentes do país revelem uma tendência positiva em termos de desempenho global e de execução da política. Se não for esse o caso, as delegações da UE devem avaliar se tal compromete a credibilidade da política, tendo em conta os fatores externos que possam ter afetado negativamente o seu desempenho. Não raro, os governos dos países parceiros caracterizam-se por limitações de capacidade institucional significativas. As delegações da UE devem avaliar em que medida a capacidade institucional é tida como suficiente para executar a política, bem como obter uma perspetiva do nível de apropriação da mesma. A análise do financiamento da política deve centrar-se na qualidade do cálculo dos custos e na coerência entre a política e o quadro orçamental, verificando ao mesmo tempo a abrangência do orçamento, a relação custo-benefício, a sustentabilidade financeira e, se for caso disso, os aspetos da descentralização orçamental.

De igual modo, as delegações da UE devem apresentar uma visão geral dos mecanismos de monitoria e avaliação do país parceiro. O quadro de monitoria do país é importante, pois deve informar a avaliação do critério de elegibilidade da política pública durante a execução do contrato. Consequentemente, as delegações da UE devem avaliar se a insuficiência dos sistemas estatísticos, a disponibilidade dos dados e a análise da política comprometem de forma significativa a validade dos objetivos e metas, bem como o acompanhamento da política em geral. Os sistemas de monitoria do país devem prever a apresentação de relatórios de progresso anuais para apoiar um diálogo informado sobre políticas com as partes interessadas, fornecer informações para os mecanismos de responsabilização nacional e contribuir para decisões baseadas na evidência. A elaboração do relatório de progresso deve, na medida do possível, decorrer no âmbito de um processo consultivo. Embora se baseiem nestes documentos para acompanhar a elegibilidade do apoio orçamental, as delegações da UE devem continuar a exprimir um parecer fundamentado sobre a validade das suas conclusões.

Caso a qualidade do quadro de monitoria existente seja considerada insuficiente, as delegações da UE devem indicar como será feita a monitoria da elegibilidade, de acordo com o país parceiro e outros parceiros de cooperação. Mais especificamente, quais as principais questões a considerar no que respeita ao acompanhamento da elegibilidade? Ao mesmo tempo, as delegações da UE devem assegurar o reforço da avaliação do desempenho e da monitoria das políticas, com vista também a constituir a base do diálogo sobre políticas públicas e das condições de apoio orçamental no futuro. Para esse efeito, pode ser previsto um apoio complementar ao desenvolvimento de capacidades.


Elegibilidade durante a execução

As delegações da UE devem avaliar se a política continua a ser suficientemente pertinente e credível e se houve progressos satisfatórios na sua execução desde a última verificação da elegibilidade, tendo em conta os fatores externos ou choques exógenos. Sempre que o progresso global seja limitado ou substancialmente inferior ao previsto, as delegações da UE devem avaliar em que medida tal situação pode ser explicada por fatores externos ou por um planeamento excessivamente ambicioso, e concluir se a elegibilidade continua ou não a ser cumprida.

Quadros de avaliação do desempenho e de acompanhamento das políticas

A monitoria e a avaliação (M&A) das políticas públicas são, frequentemente, as fases mais débeis do ciclo das políticas. Normalmente, um sistema de acompanhamento é criado de forma gradual, sendo que, na primeira fase, um país começa por apresentar relatórios de progresso sobre a execução das políticas, de preferência com indicadores de medição dos progressos alcançados na consecução das metas. A qualidade das informações geradas pelo sistema de acompanhamento vai melhorando progressivamente (a par dos dados estatísticos) e, na última fase, estas informações são utilizadas de forma eficaz nos processos de decisão e de elaboração de políticas.

Os países adotam abordagens diferentes do processo de M&A. A abordagem que engloba o conjunto do governo estabelece um processo de M&A amplo e global em toda a administração pública. Na prática, os diferentes setores tendem a ter diferentes capacidades e sistemas para recolher, armazenar, analisar e utilizar dados. Embora faça parte do sistema, o serviço de estatística não produz necessariamente informações sobre resultados gerais de todos os setores públicos. Por conseguinte, quando um contrato de apoio orçamental é elaborado, é necessário avaliar os sistemas existentes para o país em geral (e para o setor especificamente objeto de um CDRS). A estratégia apoiada deve ser acompanhada por um plano de ação e por indicadores de resultados com cenários de referência e metas a atingir, bem como por um processo de análise transparente. As responsabilidades e o momento da recolha de informações provenientes dos sistemas de recolha de dados do setor, assim como a elaboração do relatório de progresso, terão de ser clarificados durante a fase de conceção do contrato. Caso existam relatórios de progresso, importa analisar a sua qualidade em termos de prestação de informações face às metas a alcançar. A existência de relatórios de progresso sólidos sobre a estratégia apoiada aumenta o espaço para um diálogo informado sobre as políticas públicas entre os atores, a transparência e a responsabilização dos serviços públicos, campanhas de sensibilização sobre as reformas e os resultados, e a avaliação das condições e dos indicadores de desempenho relativos ao apoio orçamental. A melhoria dos sistemas de M&A dos países parceiros contribui igualmente para dar resposta às dificuldades que surjam durante a execução das políticas. Caso sejam assinaladas insuficiências nos sistemas de M&A do país durante a conceção do contrato, os governos devem ser apoiados para superá-las.

Em países com vários doadores de apoio orçamental, é possível acordar sobre a elaboração de um quadro de avaliação de desempenho (QAD) conjunto. Um QAD tem como referência um quadro recapitulativo baseado na estratégia do país. Reúne os objetivos de política, as atividades, os resultados previstos e os indicadores que servem de base ao acompanhamento dos progressos ao longo do tempo por parte dos parceiros de apoio orçamental. A utilização de um QAD pode ajudar a estruturar os domínios de diálogo e confere transparência às expectativas e compromissos mútuos. O QAD deve estar orientado para os resultados ou incluir uma combinação adequada de indicadores de processo e de resultados.

Do ponto de vista da Comissão, a utilização de um QAD tem duas utilidades. Em primeiro lugar, ajuda a acompanhar os resultados tal como descrito na lógica de intervenção e na matriz de resultados anexa ao Documento de Ação. Em segundo lugar, informa as avaliações em matéria de elegibilidade e a seleção/avaliação dos indicadores de desempenho associados a parcelas variáveis. Porém, não deve comprometer os esforços e investimentos dos países no reforço dos seus próprios sistemas de M&A, sobretudo para fins internos.


O enfoque deve ser colocado nos progressos registados ao nível da execução da política. Contudo, se emergir um novo quadro de política durante a execução do contrato, a avaliação da situação de base deve ser revista30. Sempre que as políticas existentes sejam objeto de revisões orçamentais substanciais ou a revisões dos seus indicadores ou metas, essa atualização deve igualmente ser considerada.

4.1.2. Quadro macroeconómico estável


A promoção da estabilidade exige a criação ou a manutenção de condições para que os governos, as empresas e as pessoas em geral possam planear, investir e antecipar novas circunstâncias. Em particular, significa evitar défices externos e internos insustentáveis, oscilações na atividade económica, uma inflação elevada e/ou volátil, e uma volatilidade excessiva das taxas de câmbio e dos mercados financeiros, que resultam muitas vezes na perda de emprego e na diminuição da riqueza. Por conseguinte, a estabilidade macroeconómica é fundamental para melhorar o clima empresarial e de investimento e, ao mesmo tempo, para perseguir um crescimento inclusivo e sustentável, que é um dos objetivos do apoio orçamental. Além disso, contribui para uma gestão orçamental mais eficiente e eficaz. Na ausência de um quadro macroeconómico estável, é maior a probabilidade de a execução orçamental divergir significativamente das previsões, comprometendo a execução das políticas públicas.

De igual modo, os países parceiros devem dispor dos instrumentos e instituições necessários para orientar a estabilidade macroeconómica e dar as respostas necessárias através das suas políticas públicas. Por outras palavras, importa que tenham um quadro de governação económica eficaz. Por exemplo, uma descida inesperada das receitas (devido, por exemplo, a um choque dos preços dos produtos de base) ou um aumento súbito das despesas (por exemplo, devido a uma espiral da massa salarial) tem graves consequências na estabilidade macroeconómica e exige que as autoridades ajustem rapidamente a sua política orçamental.

Por conseguinte, a avaliação deve:

● Resumir a evolução dos principais agregados macroeconómicos e apontar as fontes potenciais de instabilidade suscetíveis de pôr em causa a solidez e a persistência do crescimento, ou o regresso a uma perspetiva macroe-conómica estável, incluindo a sustentabilidade da dívida;

● Examinar as políticas macroeconómicas e orçamentais (tanto receitas como despesas) em vigor e o seu contri-buto para manter ou atingir a estabilidade macroeconómica a curto e médio prazo; e

● Analisar a vulnerabilidade do país a choques externos e os esforços envidados para reforçar a resiliência macroeconómica.

Metodologia

A elegibilidade deve ser demonstrada, aplicando a mesma metodologia desde a aprovação do contrato e no momento de cada desembolso. A avaliação da elegibilidade deve basear-se na pertinência e na credibilidade das políticas em vigor e anunciadas, tanto na fase de formulação como durante a execução do contrato de apoio orçamental. A avaliação das políticas macroeconómicas deve basear-se na análise do quadro económico, incluindo o crescimento do produto interno bruto e a sua composição, e de outras variáveis relevantes (por exemplo, setor imobiliário, evolução da situação orçamental, inflação e contas monetárias, saldos externos), bem como da sua compatibilidade com a sustentabilidade da dívida, a estabilidade do setor financeiro e a resiliência do país a choques externos.

A pertinência da política mostra em que medida os principais desequilíbrios macroeconómicos estão a ser corrigidos pelas políticas macroeconómicas e orçamentais do Governo. É necessário avaliar os objetivos específicos destas políticas31, as quais dependerão também dos principais riscos e insuficiências do quadro institucional e das capacidades

30 A existência de um lapso de tempo entre a data final formal de um documento de política e a adoção final de um documento sucessor não deve constituir motivo de impedimento à elegibilidade se o processo de revisão for suficientemente participativo e as orientações de política emergentes forem razoavelmente claras.

31 Por exemplo, o objetivo pode passar por contrariar as variações cíclicas num momento de diminuição da procura externa, respeitando ao mesmo tempo os rácios de sustentabilidade da dívida pública e externa, corrigir os desequilíbrios insustentáveis ou simplesmente garantir a previsibilidade, com base em regras, da política orçamental e monetária.


do país. A credibilidade da política diz respeito ao realismo da estratégia, ao empenhamento político, à adequação dos dispositivos institucionais e aos antecedentes em termos de execução eficaz.

No momento de cada desembolso, será avaliado o progresso alcançado no restabelecimento dos principais equilíbrios, tendo em conta o cumprimento dos compromissos políticos e as alterações da conjuntura macroeconómica. Além disso, deve ser dada especial atenção à política orçamental e às respetivas metas, nomeadamente à mobilização das receitas internas, e ao modo como a evolução da situação orçamental pode afetar a execução das políticas públicas.

Uma ferramenta essencial da avaliação reside na existência no país parceiro de um Quadro Fiscal de Médio Prazo e de um Quadro de Despesa de Médio Prazo32 (QFMP/QDMP), ou de ferramentas equivalentes, para o planeamento orçamental a médio prazo, como instrumentos para o fortalecimento da articulação entre as políticas orçamental e macroeconómica e da coerência entre as projeções e os cenários referentes aos agregados económicos, orçamentais e financeiros a médio prazo. As delegações da UE devem também avaliar se o país dispõe de regras de responsabilidade fiscal, nomeadamente quanto aos limiares do défice e da dívida, de modo a impor uma disciplina orçamental consentânea com a estabilidade macroeconómica.

A relação do país com o FMI e a análise produzida por esta instituição constituem elementos fundamentais para a avaliação da estabilidade do quadro macroeconómico e das respostas em termos de políticas. Por conseguinte, a avaliação beneficiará com um diálogo proativo e contínuo com o FMI, antes e durante a execução de um contrato de apoio orçamental (o que é válido para os três tipos de contratos).

De um modo geral, a execução satisfatória de um programa financeiro do FMI, em apoio de um programa de ajustamento e de reforma a médio prazo33, ou do Instrumento de Apoio às Políticas, constitui uma boa garantia de que o quadro macroeconómico está orientado para a estabilidade. Por outro lado, a ausência de um programa do FMI não implica necessariamente que o critério de elegibilidade macroeconómico não esteja a ser cumprido. Em certos casos, não existe qualquer programa porque o país não precisa do apoio do FMI, o que, em geral, constitui um indicador positivo de elegibilidade. Nestes casos, a Comissão deve proceder à sua própria apreciação com base na análise e nas conclusões do mais recente relatório do FMI nos termos do artigo IV. Sempre que a execução seja insatisfatória ou não exista um programa do FMI devido a dificuldades em chegar a acordo com esta instituição, um país pode, ainda assim, ser elegível, se os objetivos do contrato de apoio orçamental não estiverem em risco34. Na ausência de um programa deste tipo, uma carta de avaliação do FMI a confirmar a existência de uma política de apoio ou de restabelecimento da estabilidade macroeconómica do país pode ser considerada um elemento importante para decidir sobre a elegibilidade. Estes casos devem ser debatidos no BSSC ou no FAST.

Relativamente aos países com um programa de assistência macrofinanceira da UE e a todos os países candidatos e candidatos potenciais que tenham um programa de reforma económica em curso, a avaliação da estabilidade macroeconómica por parte da ECFIN é igualmente importante. No contexto do alargamento, tal garantia proviria de uma avaliação satisfatória da estabilidade macroeconómica por parte da Comissão, no âmbito do programa de reforma económica.

No caso dos CCER, ao abrigo dos quais o apoio orçamental é concedido num contexto de risco significativo ou alto, a Comissão procurará estabelecer uma coordenação bastante estreita com o FMI, em especial se os riscos e a fragilidade do contexto macro-orçamental forem elevados e for constatada uma falta de experiência ou antecedentes em matéria de apoio orçamental.

4.1.3. Gestão das finanças públicas


A Comissão considera que um país preenche o critério de elegibilidade da gestão das finanças públicas (GFP) para a aprovação de um contrato de apoio orçamental quando pode demonstrar a existência de um programa de melhoria

32 A principal diferença entre os dois quadros reside no facto de o Quadro Fiscal de Médio Prazo (QFMP) ter em consideração tanto as receitas como as despesas, ao passo que o Quadro de Despesa de Médio Prazo (QDMP) se concentra nas projeções da despesa, normalmente de forma muito mais pormenorizada, nomeadamente no caso dos QDMP setoriais.

33 Para obter mais informações sobre os instrumentos do FMI, ver http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm.34 Por exemplo, se a causa consistir em atrasos na execução de reformas estruturais que não sejam cruciais para o cumprimento das metas e objetivos

macroeconómicos ou setoriais do programa.


da GFP credível e pertinente. Relativamente aos desembolsos das parcelas, a elegibilidade será cumprida quando existirem progressos satisfatórios na execução da reforma da GFP. Devem igualmente ser mantidas a pertinência e a credibilidade do programa de reforma. A Comissão define a GFP de forma abrangente, incluindo todos os aspetos da mobilização das receitas internas no critério de elegibilidade da GFP e da sua avaliação.

As secções seguintes abordam i) a fundamentação e o âmbito de aplicação deste critério de elegibilidade, ii) a metodologia de avaliação, e iii) os mecanismos de apresentação de relatórios. O anexo 5 contém um modelo de relatório de avaliação da gestão das finanças públicas e da transparência, bem como notas de orientação pormenorizadas. O anexo 11 apresenta orientações suplementares sobre a mobilização das receitas internas e o anexo 6 fornece orientações em matéria de transparência e de supervisão.

O sistema de gestão das finanças públicas é o conjunto dos procedimentos e instituições através dos quais os recursos financeiros e as despesas são planeados, direcionados e controlados35. O sistema de GFP engloba a gestão das receitas e das despesas e deve apoiar a obtenção dos três resultados principais: a disciplina orçamental agregada, a alocação estratégica dos recursos e a utilização eficiente dos recursos na prestação de serviços. Um bom sistema de GFP é fundamental para a execução das políticas e para o alcance dos objetivos do país. Assim, o empenhamento ativo do Governo na melhoria do desempenho da GFP, comprovado pela existência de um programa de reforma e de um balanço satisfatório dos progressos, é um critério fundamental de elegibilidade para o apoio orçamental.

O critério de elegibilidade da GFP incide sobre as operações financeiras geridas pelo governo central36. O sistema de gestão das finanças públicas engloba todo o ciclo orçamental: elaboração do orçamento e execução orçamental de receitas e despesas, contabilidade e apresentação de relatórios e auditoria e controlo externos. Tal inclui funções essenciais como a administração das receitas, a gestão dos salários, a gestão de tesouraria, a contratação pública, os controlos e auditoria internos, o investimento público e a gestão da dívida.

O quadro seguinte define os resultados orçamentais e indica as características de um sistema de GFP transparente e organizado. As atividades de GFP são agrupadas em sete domínios funcionais (ou pilares), tal como proposto pela metodologia da Despesa Pública e Responsabilidade Financeira (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA)37. Nesses domínios, os aspetos da administração das receitas são cobertos por uma série de indicadores.

35 Ver PFM: a Whole System Approach do CIPFA (Chartered Institute of Public Finance & Accountancy), agosto de 2010 (http://www.cipfa.org/policy-and-guidance/reports/whole-system-approach-volume-1).

36 A definição de governo central tem por base a estrutura de classificação das Estatísticas das Finanças Públicas do FMI de 2014 (http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/gfs.htm). As administrações sub-nacionais e os outros organismos do setor público devem também ser considerados no caso de apresentarem fraquezas ao nível da GFP, que afetem de forma significativa o desempenho global da GFP.

37 Ver Quadro PEFA de avaliação da gestão das finanças públicas, revisto em fevereiro de 2016 (https://pefa.org).


Quadro - Resultados orçamentals e pilares do PEFA

Resultados orçamentals

Disciplina orçamental agregada O controlo eficaz dos totais orçamentais e a gestão dos riscos fiscais contribuem para a manutenção da disciplina orçamental

Afetação estratégica de recursosO planeamento e a execução do orçamento em consonância com as prioridades do Governo contribuem para a realização dos objetivos do Governo

Prestação eficiente de serviçosA gestão dos recursos orçamentais procura atingir os melhores níveis de prestação de serviços públicos com os recursos disponíveis

Pilares do desempenho de um sistema de GFP

Credibilidade do orçamento O orçamento é realista e é executado conforme previsto

Transparência das finanças públicas A informação sobre a GFP é abrangente, coerente e acessível ao público

Gestão de ativos e passivosO investimento público garante uma boa relação custo-benefício, os ativos são registados e geridos, os riscos orçamentais são identificados e as dívidas e garantias são planeadas, aprovadas e monitoradas de forma prudente

Estratégia e orçamentação baseadas nas políticas

A estratégia orçamental e o orçamento são elaborados tendo em devida conta a política orçamental do Governo, os planos estratégicos e projeções macroeconómicas e orçamentais adequadas

Previsibilidade e controlo da execução orçamental

O orçamento é executado de forma ordenada e previsível e existem disposições quanto ao exercício do controlo e supervisão da utilização dos fundos públicos

Contabilidade e apresentação de relatórios

São mantidos registos exatos e fiáveis, e são produzidas e divulgadas informações no momento oportuno, de modo a satisfazer as necessidades em termos de tomada de decisões, gestão e apresentação de relatórios

Controlo e auditoria externosAs finanças públicas são objeto de uma análise independente e existe um acompanhamento externo da aplicação das recomendações para a melhoria do Executivo.

Deve ser dada especial atenção aos esforços do Governo para mobilizar as receitas internas, a pedra basilar do financiamento sustentável do desenvolvimento. As receitas internas incluem as receitas fiscais e não fiscais, correspondendo às receitas arrecadadas pela administração fiscal ou aduaneira, ou com base nos recursos naturais. Os esforços e reformas governamentais destinados a promover a política e a administração das receitas devem ser apoiados com diálogo e cooperação técnica, e monitorados no âmbito do contrato. Em países ricos em recursos, a UE deve reforçar o apoio a programas de reforma abrangentes que promovam a melhoria da governação dos recursos naturais, a transparência e a responsabilização (ver anexo 11).

Qualquer que seja o tipo de contrato de apoio orçamental, as avaliações da elegibilidade devem cobrir a totalidade do sistema de GFP, incluindo a mobilização das receitas internas (MRI), a fim de garantir a coerência dos contratos no mesmo país. Contudo, pode ser dada uma atenção especial aos progressos alcançados nos seguintes aspetos:

● Os Contratos de Objetivos de Desenvolvimento Sustentável devem incidir sobre os progressos a alcançar em todo o sistema de GFP e devem destacar as questões transversais, de modo a garantir um bom equilíbrio entre os três resultados orçamentais, bem como a conformidade financeira.


● Relativamente aos Contratos de Desempenho da Reforma Setorial, em complemento de uma avaliação global do desempenho da GFP, a monitoria deve focalizar-se nas deficiências específicas da gestão das finanças públicas no setor em causa, de modo a melhorar a eficiência da prestação de serviços do mesmo. A gestão eficaz dos fundos pode diferir entre os setores. Os mecanismos de GFP setoriais a analisar incluem as fontes de receitas, os processos de afetação orçamental, a estrutura de controlo interno, sistemas específicos de contratação pública ou fundos não orçamentados.

● Os Contratos de apoio à Consolidação do Estado e à Resiliência devem visar a determinação das funções cen-trais do sistema de GFP, de modo a assegurar as funções vitais do Estado e a prestação de serviços básicos às populações. As funções principais incluem a elaboração de um orçamento anual, um mecanismo de gestão re-gular de tesouraria e a apresentação de relatórios básicos sobre a execução orçamental. A prioridade passa por assegurar a aplicação e, posteriormente, o reforço progressivo das normas mínimas de conformidade financeira, o que contribuirá para a disciplina orçamental agregada a médio prazo. Deve ser ainda dada especial atenção ao controlo da corrupção.

A transparência e a supervisão orçamentais são um critério de elegibilidade autónomo (ver secção 4.1.4), embora a relevância e o papel dos organismos de supervisão sejam avaliados no âmbito do critério de elegibilidade da GFP. A análise das políticas orçamentais e do orçamento (por exemplo, dotações orçamentais, perspetivas orçamentais a médio prazo) será efetuada no âmbito da avaliação dos critérios de elegibilidade da estabilidade macroeconómica e das políticas públicas, respetivamente (ver secções 4.1.2 e 4.1.1, respetivamente).

Metodologia


A aprovação do contrato requer a existência de um programa ou estratégia governamental de reforma da GFP pertinente e credível. A pertinência traduz em que medida a estratégia seguida está a corrigir as principais insuficiências, ao passo que a credibilidade decorre da qualidade do processo de reforma no que respeita à adequação da sua sequenciação e dos seus mecanismos institucionais, de financiamento, de monitoria e de apresentação de relatórios. Além disso, depende do empenhamento político nas reformas e dos antecedentes em termos de execução.

A análise da pertinência do programa de reforma deve basear-se num diagnóstico dos pontos fortes e fracos do sistema de GFP. A Comissão privilegia a metodologia PEFA como instrumento de avaliação do desempenho operacional do sistema de GFP num país. A avaliação com a ajuda do PEFA resulta numa análise exaustiva, coerente e baseada em dados concretos num determinado momento, com recurso a 31 indicadores de desempenho. A metodologia PEFA pode ser reaplicada em avaliações sucessivas para acompanhar as mudanças ao longo do tempo.

A avaliação da elegibilidade deve igualmente assentar noutros diagnósticos e relatórios disponíveis que complementem e aprofundem as avaliações PEFA de nível superior, designadamente na avaliação da conformidade financeira, do quadro jurídico, das normas e regras orçamentais, da corrupção e das especificidades setoriais da GFP. Tal abrange as ferramentas de diagnóstico em domínios específicos da GFP, tais como o TADAT para as avaliações no domínio da administração fiscal38, o PIMA para a gestão do investimento público39, o MAPS para a contratação pública40, o DEMPA para a gestão da dívida41 ou o SIGMA da OCDE para avaliações de base assentes nos princípios da administração pública (incluindo a GFP), nos domínios do alargamento e da vizinhança42. As fontes de informação setoriais são as auditorias setoriais realizadas pela instituição superior de auditoria, as análises da despesa pública (PER) ou os inquéritos de seguimento da despesa pública (PETS)43. No domínio do alargamento, os documentos essenciais a considerar são os relatórios de avaliação disponíveis e os documentos de acompanhamento subsequentes, em especial no capítulo 5 da negociação (contratação pública), e no capítulo 32 (controlo financeiro, que incide sobre o controlo interno, a auditoria interna e a auditoria externa no setor público).

38 Relativamente ao TADAT, consultar http://www.tadat.org.39 Relativamente ao PIMA, consultar http://www.imf.org/external/np/fad/publicinvestment.40 Relativamente ao MAPS, consultar http://www.oecd.org/governance/ethics/commonbenchmarkingandassessment

methodologyforpublicprocurementsystemsversion4.htm.41 Relativamente à DEMPA, consultar http://www.worldbank.org/en/topic/debt/brief/dempa-2015.42 Relativamente à SIGMA, consultar http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-monitoring-reports.htm.43 Relativamente aos PETS, ver http://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/public-expenditure-tracking-system-pets.


Com base nos diagnósticos disponíveis, o país parceiro definirá um programa de reforma do sistema de gestão das finanças públicas (GFP) enunciando as principais insuficiências, as metas da reforma e as medidas de desempenho para atingir os resultados orçamentais. O PEFA não constitui um instrumento prescritivo para a formulação de um programa de reforma da GFP. Essa avaliação geral deve ser seguida da análise das causas subjacentes ao desempenho insuficiente (apoiada, se for caso disso, por ferramentas de diagnóstico específicas), de uma avaliação das diferentes opções de reforma e, por último, de uma formulação criteriosa do programa de reforma, nomeadamente do seu quadro de monitoria. As reformas da GFP devem ser devidamente sequenciadas, havendo que assegurar o funcionamento dos sistemas básicos antes de se iniciarem reformas mais avançadas. A Comissão deve apoiar esta abordagem faseada com o diálogo sobre políticas e o apoio ao desenvolvimento de capacidades.

Para aprovar o contrato de apoio orçamental, em certos contextos da GFP, poderá ser necessário exigir medidas a curto prazo, selecionadas a partir da estratégia de reforma da GFP do país parceiro. Tais contextos podem caracterizar-se pela inexistência de funções centrais no âmbito do ciclo orçamental, designadamente a existência de um orçamento, o controlo das receitas e das despesas, um sistema de tesouraria ou um mecanismo de apresentação de relatórios sobre a execução orçamental. Na ausência de uma ou mais destas funções centrais, o apoio orçamental não será considerado.

Sempre que tais funções centrais existam, mas sejam débeis (normalmente, em situações de fragilidade), deverão ser necessárias garantias adicionais, sob a forma de condições específicas a cumprir antes do desembolso da primeira parcela. Além disso, a consignação de desembolsos a rubricas de despesa específicas (tais como os salários da função pública ou a liquidação de desembolsos em atraso) pode também ser adequada neste contexto. Deve ainda ser considerada a necessidade de apoio complementar, sob a forma de assistência técnica, para colmatar estas insuficiências.


Tanto quanto possível, os contratos de apoio orçamental devem basear-se no quadro de monitoria da GFP do país, utilizado para avaliar os progressos alcançados na execução das reformas a nível interno. Este deve ser resumido num quadro de monitoria da GFP que irá estruturar a elaboração de relatórios sobre a GFP no âmbito do apoio orçamental. O quadro inclui uma situação de base com as principais insuficiências da GFP e os objetivos de reforma e de desempenho anuais realistas, a partir do qual será possível medir anualmente os progressos alcançados. De igual modo, apresenta metas a médio prazo das reformas nos domínios abrangidos pela situação de base, em consonância com os três resultados orçamentais da GFP e com a conformidade financeira, que servirão de referência para medir a direção da mudança. Este quadro estrutura a monitoria do critério de elegibilidade e do diálogo sobre políticas públicas.

Durante a fase de execução do contrato, a demonstração da elegibilidade exigirá uma avaliação positiva i) dos progressos obtidos em termos de desempenho face às metas e referências anuais, definidas no quadro de monitoria no final da fase de formulação do contrato (e atualizadas anualmente) e ii) da direção da mudança tendo em conta as metas a médio prazo para a consecução dos três resultados orçamentais (disciplina orçamental, afetação estratégica de recursos e prestação eficiente de serviços), bem como a conformidade financeira. Esta avaliação terá de considerar os níveis atuais e as tendências do desempenho. Nos casos de progressos limitados no cumprimento das metas acordadas, será necessário explicar e justificar a continuidade da elegibilidade.

Mesmo que cada avaliação deva compreender todas as dimensões centrais da GFP e todos os resultados orçamentais, no que respeita à elegibilidade da GFP, é possível tirar diferentes conclusões (em linha com as metas definidas) sobre diferentes contratos de apoio orçamental em execução no mesmo país. Tal poderá acontecer se, por exemplo, a execução de dois CDRS decorrer paralelamente, e houver diferenças significativas na qualidade da gestão dos fundos públicos nos dois setores em causa (patentes, por exemplo, em análises setoriais da despesa pública, inquéritos de seguimento da despesa pública ou relatórios de auditoria), que resultem em conclusões diferentes no que toca à elegibilidade. Contudo, caso um CDRS seja executado em paralelo com um CODS ou um CCER, o CDRS não pode ser considerado elegível em termos de GFP se o CODS ou o CCER também o não for.

Mecanismos de apresentação de relatórios

As delegações devem comunicar as suas conclusões sobre a elegibilidade da GFP no Documento de Ação e nas notas de desembolso do modo indicado nos respetivos modelos. Estes documentos devem constituir a prova fundamental e mais atualizada, bem como apresentar uma conclusão fundamentada sobre a elegibilidade.


Estas atualizações resumidas relativamente a cada contrato de apoio orçamental devem basear-se na análise completa da elegibilidade constante do relatório sobre a GFP da Delegação da UE. O relatório sobre a GFP reúne informações sobre a GFP, bem como sobre os critérios de elegibilidade da transparência e da supervisão. A elegibilidade da GFP abrange a gestão tanto das receitas como das despesas. O relatório sobre a GFP tem como elemento central o quadro de monitoria, que apresenta as situações de base, as metas e os resultados alcançados. De igual modo, deve destacar as insuficiências da GFP que afetam os setores prioritários do apoio orçamental. Ajuda também a identificar as prioridades da GFP para o diálogo sobre políticas (ver anexo 13).

As delegações devem apresentar o seu último relatório sobre a GFP como:

● um documento suplementar do Documento de Ação na fase de formulação de cada novo contrato, e

● um anexo a cada Nota de Desembolso do chefe de Delegação.

No entanto, a frequência da atualização do relatório sobre a GFP não é determinada pelos ciclos dos contratos de apoio orçamental. Depende dos riscos da GFP indicados no último Quadro de Gestão dos Riscos do país, da seguinte forma:

● Anualmente, se os riscos da GFP forem significativos ou altos.

● De três em três anos, se os riscos da GFP forem baixos ou moderados.

4.1.4. Âmbito de aplicação e fundamentação


Entende-se por transparência orçamental a divulgação total de toda a informação orçamental pertinente, de forma atempada e sistemática. Trata-se de um elemento fundamental da boa governação, uma vez que a disponibilização pública de informação orçamental abrangente, acessível, útil e atempada constitui um pré-requisito da responsabilização nacional.

Com mais e melhor informação orçamental, os organismos de supervisão independentes a nível nacional, tais como o parlamento, os provedores de justiça e as instituições superiores de auditoria, e outras partes interessadas, tais como as autoridades locais, as organizações da sociedade civil e os meios de comunicação social, podem escrutinar o orçamento e responsabilizar os decisores quanto à eficiência e eficácia da recolha e utilização dos fundos públicos. Podem exigir mudanças nas políticas no sentido da melhoria da prestação de serviços e da obtenção de resultados.

A transparência orçamental é uma condição necessária, mas não suficiente, para a supervisão e o escrutínio do orçamento. A inclusão sistemática de ações e medidas de apoio aos órgãos legislativos e organismos de supervisão nacionais, assim como de estruturas de controlo interno, é fundamental para corrigir as insuficiências em termos de capacidades.

Além disso, os mecanismos de responsabilização nacional podem também ser reforçados com análises sobre as políticas públicas e o orçamento e a adoção de uma abordagem participativa que inclua as organizações da sociedade civil pertinentes. As boas práticas passam igualmente por convidar os organismos de supervisão a participar nas análises anuais ou por utilizar os relatórios de auditoria no diálogo sobre políticas (ver secções 4.6 e 4.7).

O critério de elegibilidade em matéria de transparência e supervisão do orçamento centra-se na disponibilização atempada de informação orçamental abrangente e fidedigna. Define um ponto de entrada para os contratos de apoio orçamental e permite uma avaliação dos progressos baseada numa abordagem dinâmica. A Comissão aplica esta abordagem dinâmica identificando uma situação de base e acompanhando os progressos a médio prazo, dando especial atenção:

● aos principais documentos orçamentais a apresentar;

● aos principais documentos orçamentais a disponibilizar e tornar acessíveis ao público;

● à publicação atempada da informação orçamental;


● à abrangência da informação orçamental (conteúdo); e

à qualidade, integridade e rigor da informação orçamental. A relevância e as ações dos organismos de supervisão são abrangidas pela avaliação da gestão das finanças públicas para evitar duplicações (ver secção 4.1.3).

Metodologia


O ponto de entrada requer que o Governo tenha publicado o seu orçamento no ciclo orçamental anterior ou em curso (a proposta de orçamento do Executivo ou o orçamento aprovado). Esta informação deve estar acessível ao público, em geral em forma impressa ou num sítio internet externo. Em determinadas circunstâncias, a aprovação do contrato dependerá do empenhamento do país parceiro em cumprir o critério do ponto de entrada antes do primeiro desembolso, o que tem de estar expresso na Convenção de Financiamento. Esta regra aplica-se a todos os contratos de apoio orçamental.


Além deste ponto de entrada, a cumprir antes de cada desembolso, a Comissão avaliará e acompanhará de forma abrangente os progressos em termos de transparência orçamental. O país tem de demonstrar progressos satisfatórios em relação à situação de base e aos objetivos a médio prazo identificados.

Neste contexto, as expectativas devem ser definidas e avaliadas em função das circunstâncias do país e retiradas dos seus planos e estratégias. Por exemplo, a melhoria da transparência e supervisão do orçamento pode ser incluída no programa de reforma da GFP do Ministério das Finanças. Por último, a sociedade civil e o setor privado intervêm por vezes neste domínio, por exemplo, apresentando análises orçamentais facilmente compreensíveis.

Nos casos em que a situação de base esteja já próxima das referências internacionais, o critério de elegibilidade é cumprido se, pelo menos, não houver deterioração significativa durante a execução44. Como as reformas estruturais relativas à transparência e supervisão do orçamento necessitam de tempo e abrangem diversos aspetos, os objetivos a médio prazo devem basear-se em expectativas realistas, em especial no que se refere à elaboração ou exaustividade dos principais documentos orçamentais. Deve ser dada especial atenção à acessibilidade (em termos de formato e conteúdo) da informação disponibilizada aos cidadãos, bem como à criação de um ambiente favorável ao diálogo em torno dos processos orçamentais. Contudo, deve ser rapidamente assegurada, a curto prazo, a publicação atempada dos documentos já elaborados.

Porém, a proposta de orçamento do Executivo e o relatório de fim do exercício ou o relatório de auditoria são fundamentais para a responsabilização nacional, visto que a proposta de orçamento do Executivo constitui o principal documento para debate orçamental interno, ao passo que o relatório de fim do exercício, ou o relatório de auditoria, permite que os cidadãos tomem conhecimento dos valores orçamentais e dos resultados alcançados. Assim, estas dimensões da transparência e supervisão do orçamento devem ser prioritárias.

No caso dos contratos de apoio orçamental a mais curto prazo (menos de três anos), de um Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência ou de um contrato de apoio orçamental nos PEID ou PTU, poderá justificar-se uma maior flexibilidade no que respeita aos progressos previstos para estes importantes documentos orçamentais.

Avaliação da transparência e supervisão do orçamento

A avaliação determina a observância do ponto de entrada e os progressos obtidos em relação às principais insuficiências. As informações fundamentais são resumidas no Documento de Ação ou Nota de Desembolso. É apresentada uma análise mais pormenorizada no relatório sobre a gestão das finanças públicas (capítulo sobre transparência e supervisão). A divulgação da informação orçamental é avaliada dando especial atenção a seis documentos orçamentais principais, e outras fontes, descritos no quadro abaixo.

44 Por exemplo, a não publicação de um documento orçamental importante já tornado público ou a menor exaustividade de um documento anteriormente exaustivo.


Principais fontes de informação sobre o orçamento e a gestão da despesa pública

Documento orçamental principal

Descrição Marcos de divulgação Abrangência

Prop

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de

orça

men

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do E

xecu

tivo

A proposta de orçamento do Executivo é o projeto de orçamento do Governo a submeter ao Parlamento.

Deve ser disponibilizada ao público quando for apresentada pela primeira vez ao Parlamento ou, pelo menos, antes de este a aprovar. O Parlamento e o público devem dispor de tempo suficiente para a examinar.

Deve ser apresentada no âmbito de um quadro de política macroeconómica e orçamental a médio prazo, bem como incluir todas as atividades orçamentais do Governo e comentários pormenorizados sobre cada programa de receitas e despesas.

Orç

amen

to

apro

vado

O orçamento aprovado corresponde ao orçamento que foi aprovado pelo Parlamento.

Deve ser tornado público o mais tardar três meses após a aprovação pelo Parlamento.

Ver a proposta de orçamento do Executivo.

Rela

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Os relatórios intercalares (também relatórios mensais ou relatórios trimestrais) mostram o progresso da execução orçamental. Podem cobrir a totalidade do Governo ou as diferentes agências.

Devem ser tornados públicos o mais tardar três meses após o período de referência.

Devem mostrar os progressos do Executivo na execução do orçamento.

Rela

tóri

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O relatório semestral fornece uma informação atualizada mais abrangente sobre a execução orçamental.

Deve ser publicado o mais tardar três meses após o período de referência.

Deve incluir informação atualizada sobre a execução do orçamento, uma análise dos pressupostos económicos e uma previsão atualizada dos resultados orçamentais para o exercício corrente.

Rela

tóri

o an

ual

O relatório de fim do exercício é um dos principais documentos de prestação de contas. Demonstra o cumprimento do nível de receitas e despesas autorizado pelo Parlamento.

Deve ser publicado o mais tardar um ano após o fim do exercício (o período de referência).

Deve incluir a conciliação com o orçamento aprovado e o cumprimento das receitas e despesas autorizadas pelo Parlamento.

Rela

tóri

o de

aud

itor

ia

Cobre o relatório anual auditado por uma instituição superior de auditoria independente.

Deve ser publicado o mais tardar dois anos após o fim do exercício (o período de referência).

Deve abranger todas as atividades realizadas pelo Executivo, em conformidade com as normas de auditoria adequadas, e ser elaborado com total independência por parte da instituição superior de auditoria. Deve centrar-se nas questões importantes e sistemáticas da GFP e em matéria de desempenho, tais como a fiabilidade das demonstrações financeiras, a regularidade das transações, o funcionamento dos sistemas de controlo interno e de contratação pública45.


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O orçamento do cidadão consiste num resumo de fácil compreensão das principais características da proposta de orçamento do Executivo. Deve ser um documento autónomo que explique o conteúdo da proposta de orçamento anual e os efeitos previstos. Pode igualmente refletir o orçamento aprovado ou o relatório do orçamento anual.

Um quadro macro-fiscal a médio prazo apresenta as orientações estratégicas e orçamentais e as perspetivas económicas a médio prazo.

Em simultâneo com o documento orçamental correspondente.

Disponibilizado antes de 30 de junho (ou do fim do primeiro semestre de qualquer outro exercício).

Deve expor sucintamente o papel fundamental do orçamento na gestão das finanças públicas, na letra da Constituição ou na lei do orçamento. O guia deve descrever sucintamente o processo orçamental, nomeadamente o papel do poder executivo na elaboração do orçamento e o do parlamento na autorização da tributação, contração de empréstimos e despesas por parte do Governo.

As perspetivas macroeconómicas e orçamentais são um ponto de partida. Devem ser apresentadas as previsões económicas para, pelo menos, o exercício orçamental, bem como, caso existam, as projeções a médio prazo dos agregados orçamentais (receitas, despesas, défice).

45 A avaliação deve abranger também o seguimento atempado e eficaz, por parte do Parlamento e do Executivo, das principais recomendações do relatório de auditoria.


Avaliações internacionais, como as do Quadro de Avaliação do Desempenho do PEFA-GFP, as avaliações de base da SIGMA da OCDE, as do Código de Transparência Orçamental do FMI46 e as da International Budget Partnership, que publica o Inquérito sobre o Orçamento Aberto47, devem servir de referências para a realização de avaliações independentes por parte das delegações da UE, em especial para identificar as principais insuficiências e definir as situações de base. Existem ainda outros recursos em matéria de melhores práticas e princípios, tais como as Melhores Práticas da OCDE para a Transparência Orçamental48 e a Declaração de Lima sobre Diretrizes para Preceitos de Auditoria da Organização Internacional das Instituições Superiores de Auditoria (INTOSAI)49. As delegações podem também basear-se em ferramentas de autoavaliação desenvolvidas pelo país ou pelas organizações regionais (por exemplo, para acompanhar a transposição de diretivas de âmbito regional).

4.2. Diálogo sobre políticas públicas no contexto do apoio orçamental

O diálogo sobre políticas entre os beneficiários e os parceiros da cooperação é uma atividade fundamental no âmbito do apoio orçamental. A par da transferência de fundos e do reforço das capacidades, constitui um dos principais contributos para os contratos de apoio orçamental. O diálogo sobre políticas insere-se na lógica de intervenção do apoio orçamental e deve contribuir para a realização dos objetivos daqueles contratos. De igual modo, é, normalmente, uma das medidas destinadas a atenuar os riscos.

O diálogo sobre políticas estabelece um quadro para examinar a execução das políticas e reformas do país parceiro, assim como dos compromissos dos doadores, e pode ser utilizado como instrumento prospetivo de identificação de derrapagens nas políticas e de obtenção de um entendimento comum com as autoridades quanto às medidas corretivas visando o cumprimento dos objetivos das políticas e, se necessário, quanto ao ajustamento dos objetivos e das metas.

O diálogo sobre políticas deve ser coerente com o diálogo político existente no país. Em conformidade com o Tratado de Lisboa, o Acordo de Cotonu, os acordos de estabilização e de associação, os acordos de associação e outras bases jurídicas, o diálogo político abrange todas as políticas externas da UE, sejam elas no domínio do desenvolvimento, da vizinhança (em especial, os diálogos setoriais da PEV) ou do alargamento. Os diálogos políticos ocorrem com uma sequência fixa (agendas previamente negociadas) e regularmente, decorrendo geralmente a nível ministerial, no âmbito de cimeiras (preparadas em reuniões de altos funcionários e de peritos). No contexto pós-Tratado de Lisboa, o Alto Representante conduz o diálogo político com terceiros em nome da União (artigo 27.º, n.º 2, do Tratado da União Europeia) e é assistido pelo Serviço Europeu para a Ação Externa no desempenho das suas funções (artigo 27.º, n.º 3)50. Nos países ACP, o diálogo político nos termos do artigo 8.º tem normalmente lugar entre o Chefe da Missão da UE acreditado no país e o nível ministerial ou presidencial do país ACP em causa.

No contexto do alargamento, o diálogo político ocorre anualmente nos conselhos de associação, normalmente sob a presidência do Alto Representante. Estes são preparados em reuniões dos comités de associação, nas quais participam altos funcionários e peritos.

O diálogo sobre políticas abarca os setores da cooperação da UE e apoia os esforços de reforma do país parceiro no sentido da consecução dos objetivos definidos nas suas estratégias. Na prática, pode ser difícil estabelecer uma distinção clara entre os dois. Certas plataformas de diálogo político podem incluir um amplo diálogo sobre políticas. Ao invés, o diálogo sobre as políticas públicas adquire muitas vezes uma dimensão política. A coerência das políticas públicas implica a coordenação dos objetivos políticos e de desenvolvimento da UE, os quais se devem reforçar mutuamente. De igual modo, importa assegurar uma estreita coordenação nas secções da cooperação, designadamente nas secções temáticas e económicas ou da governação.

Tal como se explica no anexo 13, um diálogo eficaz requer uma abordagem proativa, estratégica, estruturada e documentada, bem como uma série de fatores determinantes. A existência de uma base de conhecimentos sólida é fundamental para tornar o diálogo mais eficiente e gerar valor acrescentado para os países parceiros. O diálogo não deve cingir-se ao acompanhamento das condições de desembolso, devendo também colocar a tónica no apoio

46 Consultar http://blog-pfm.imf.org/files/ft-code.pdf.47 Consultar http://www.internationalbudget.org/opening-budgets/open-budget-initiative/open-budget-survey48 Consultar https://www.oecd.org/gov/budgeting/Best%20Practices%20Budget%20Transparency%20-%20complete%20with%20cover%20

page.pdf.49 Consultar http://www.intosai.org/issai-executive-summaries/view/article/issai-1-the-lima-declaration.html50 As orientações para a realização de reuniões de diálogo político com países terceiros estão disponíveis na intranet do SEAE (apenas para funcionários da

UE).

https://www.oecd.org/gov/budgeting/Best%20Practices%20Budget%20Transparency%20-%20complete%20with%20cover%20page.pdf


aos países parceiros com soluções de política. Os objetivos do diálogo devem centrar-se num número reduzido de questões fundamentais e o diálogo deve ser dotado dos recursos adequados. Os países parceiros podem necessitar de apoio na coordenação do diálogo e a UE pode desempenhar um papel fundamental na facilitação da participação das partes interessadas.

Um diálogo sobre políticas eficaz é inclusivo, envolve intervenientes devidamente mandatados, assenta na confiança e respeita os princípios da apropriação, estando igualmente alinhado com os ciclos de políticas e orçamentais existentes. Para ser eficaz, exige um entendimento claro do quadro de coordenação nacional e setorial, no âmbito de uma análise contextual mais vasta, para melhor compreender os atores interessados, as regras e os mecanismos do processo de decisão do país parceiro. O alinhamento e a harmonização entre os parceiros da cooperação, nomeadamente os Estados-Membros da UE, reduzem os custos de transação para os países parceiros e reforçam as mensagens das políticas em causa. Importa, portanto, compreender o quadro de coordenação país-doadores e, sempre que necessário, melhorá-lo.

O diálogo sobre políticas é um processo contínuo, decorrendo em contextos formais e informais. O diálogo formal beneficia de um acordo claro com os países parceiros sobre um quadro de diálogo. Sempre que possível, o ponto de partida deve residir na coordenação setorial ou nacional e nos mecanismos de acompanhamento e de apresentação de relatórios, os quais o apoio orçamental visa reforçar para garantir resultados mais sustentáveis para além da duração do contrato. Com base nos objetivos, e tendo em conta o contexto, o diálogo deve ser dotado dos recursos adequados. A criação de um dispositivo de diálogo pode prestar um apoio complementar, por exemplo, sob a forma de assistência técnica, seminários, tarefas de coordenação ou missões conjuntas.

Por último, a fim de retirar ensinamentos do diálogo, e para efeitos de responsabilização e avaliação, aconselha-se um mecanismo de registo do diálogo sobre políticas e a apresentação de relatórios sobre o mesmo.

4.3. Quadro de gestão dos riscos

4.3.1. Introdução

O desenvolvimento de um bom Quadro de Gestão dos Riscos (QGR), adaptado ao perfil de risco específico dos contratos de apoio orçamental, é um elemento fundamental da política da UE em matéria de apoio orçamental estabelecida na comunicação da Comissão de 2011 e nas conclusões do Conselho de 2012 conexas.

O quadro visa identificar de forma estruturada, principalmente com base nas avaliações existentes (por exemplo, estratégias em matéria de direitos humanos e democracia por país, critérios de elegibilidade), os riscos mais importantes relacionados com os contratos de apoio orçamental, bem como garantir que tais riscos sejam geridos em conformidade com as orientações da Comissão sobre a gestão dos riscos51.

Trata-se de uma ferramenta importante durante as fases de identificação, formulação, execução e avaliação dos contratos de apoio orçamental, podendo igualmente ser útil para informar e ajudar a priorizar o diálogo político e sobre políticas públicas, bem como a conceção do apoio complementar. Além disso, permite uma simplificação dos requisitos de apresentação de relatórios sobre os contratos de apoio orçamental em países onde o nível de risco seja baixo ou moderado (ver anexos 5 e 6). O anexo 7 fornece mais pormenores sobre a gestão dos riscos no âmbito dos contratos de apoio orçamental.

Ao identificar os riscos, a ferramenta contribui para decisões mais informadas sobre a utilização do apoio orçamental, comparando os riscos com os benefícios potenciais52 ou o custo da não intervenção. O QGR informa o processo de decisão ao:

1. identificar os riscos específicos associados aos objetivos gerais do apoio orçamental;

2. identificar as medidas de mitigação e as respostas aos riscos no âmbito de uma estratégia de gestão dos riscos;

3. informar o diálogo sobre políticas no âmbito do apoio orçamental e a conceção do apoio complementar; e

4. acompanhar os riscos identificados e as medidas de atenuação durante a execução.

51 Gestão do Risco na Comissão, Guia de Implementação, versão atualizada de novembro de 2015 (edição de 2016), disponível na intranet da DEVCO/NEAR (apenas para funcionários da UE).

52 Os benefícios de um contrato de apoio orçamental são avaliados em separado e não fazem parte do quadro de avaliação dos riscos.


O QGR é uma ferramenta interna que inclui as seguintes etapas:

Avaliação dos riscos relativamente aos objetivos gerais

Resposta e atenuaçãodos riscos

Acompanhamento e comunicação dos

riscos

4.3.2. Avaliação dos riscos

A Comissão define o risco como qualquer evento ou problema que possa ocorrer e afetar adversamente a consecução dos seus objetivos políticos, estratégicos e operacionais. As oportunidades perdidas são também consideradas riscos.

O QGR para os contratos de apoio orçamental centra-se nos riscos do país relativamente aos objetivos gerais do apoio orçamental. Mais especificamente, a UE identifica cinco categorias de riscos: políticos, de desenvolvimento, macroeconómicos, de gestão das finanças públicas e de corrupção/fraude. Cada categoria de riscos engloba uma ou mais dimensões dos riscos.

Quadro de gestão dos riscos

Categoria de riscos Dimensões

Políticos

● Direitos humanos

● Democracia

● Estado de direito

● Insegurança e conflito

Macroeconómicos

● Política macroeconómica e setor financeiro

● Sustentabilidade da dívida

● Vulnerabilidade e choques exógenos

Desenvolvimento ● Política pública

● Eficácia do Governo

Gestão das Finanças Públicas

● Abrangência do orçamento

● Controlos da execução orçamental

● Contratação pública

● Auditoria externa

Corrupção/fraude ● Corrupção e fraude

Os riscos são avaliados em relação aos objetivos do apoio orçamental num determinado país. Existe apenas um Quadro de Gestão dos Riscos por país, mas é possível diferenciar os riscos de desenvolvimento setoriais. Os riscos e níveis de risco são identificados, definidos e classificados através de um questionário baseado nas avaliações existentes, nomeadamente nos critérios de elegibilidade, nas avaliações relativas aos valores fundamentais e nas estratégias em matéria de direitos humanos e democracia por país. Cada questão do questionário sobre os riscos deve ser avaliada em função de quatro níveis de risco (baixo, moderado, significativo, alto), de modo a determinar a probabilidade e o impacto de um risco. A decisão sobre o nível de risco relativamente a cada questão deve ser justificada com um breve comentário narrativo.


As classificações de risco relativamente a cada questão são ponderadas de forma automática para indicar os níveis médios de risco de cada dimensão (por exemplo, direitos humanos ou Estado de direito), de cada categoria de riscos (por exemplo, riscos de governação política ou macroeconómicos) e do risco global do país. Em casos excecionais, a Delegação pode ajustar a classificação do risco de uma determinada dimensão (por exemplo, para conferir mais peso a determinadas questões ou ter em conta riscos não abrangidos pelas questões). Nestes casos, a Delegação tem de apresentar uma justificação sucinta na sua narrativa. Por último, o perfil de risco apresenta um resumo do quadro de gestão de riscos. A secção relativa aos riscos principais deve incluir os potenciais riscos reputacionais para a UE.

Nível de risco Descrição

BAIXO A situação do país implica um baixo risco para o apoio orçamental, uma vez que a ocorrência do risco é improvável graças aos sistemas e às estruturas institucionais existentes.

MODERADO

A situação do país implica um risco moderado para os contratos de apoio orçamental. Os sistemas e as estruturas institucionais do país devem evitar a sua ocorrência, mas será necessário um acompanhamento suplementar. Em caso de concretização do risco, o impacto será limitado a uma consecução adiada ou parcial dos objetivos.

SIGNIFICATIVO

A situação do país implica um risco significativo para os contratos de apoio orçamental. Os sistemas e as estruturas institucionais do país não são suficientemente sólidos para assegurar a proteção contra os riscos principais. Em caso de concretização do risco, o seu impacto perturbaria significativamente o contrato ou a obtenção de resultados.

ALTO

A situação do país implica um alto risco para os contratos de apoio orçamental. Os sistemas e as estruturas institucionais do país são demasiado débeis para evitar a ocorrência do risco. Em caso de concretização do risco, o impacto daria origem a um quase incumprimento dos objetivos do contrato e poderia prejudicar seriamente a imagem e a reputação da UE.

4.3.3. Respostas e atenuação dos riscos

Consoante a avaliação dos riscos, é necessário definir uma resposta adequada, cumprindo as seguintes etapas:

1. Identificação das medidas de mitigação;

2. Decisão quanto à resposta final: aceitar ou evitar o risco.

A atenuação dos riscos pressupõe esforços conjuntos do país e dos parceiros da cooperação para responder aos riscos identificados. Pode incluir ações a curto prazo, mas também medidas estruturais a médio prazo, tais como o reforço da responsabilização das instituições e dos intervenientes. A mitigação deve ser a resposta mais comum aos riscos e constitui um elemento essencial dos contratos de apoio orçamental.

Se o nível de risco de uma dimensão for significativo ou alto, será necessário identificar medidas de mitigação com o Governo e os outros parceiros da cooperação, de modo a abordar as dimensões de riscos correspondentes. Posteriormente, é necessário acompanhar os progressos na execução das medidas de mitigação no quadro da gestão dos riscos.

Se, no caso de um CODS, o risco político for significativo ou alto, as medidas de atenuação incluirão planos de ação claros e abrangentes e um reforço do diálogo com o país parceiro, em conformidade com os princípios da progressividade e da proporcionalidade (ver secção 3.5).


Além dos níveis de risco, importa acompanhar as tendências dos riscos. Estas podem indicar a evolução de dinâmicas subjacentes que, mesmo que não se traduzam imediatamente em alterações de categorias de riscos, podem, se persistirem, alterar de forma substancial o nível de risco global.

4.3.4. Monitoria e relatórios dos riscos

A monitoria dos riscos e das respetivas medidas de mitigação destina-se a garantir que os riscos identificados estão a ser geridos de forma adequada, que as medidas de mitigação identificadas estão a ser aplicadas e que os novos riscos ou as alterações das circunstâncias estão a ser tidos em conta.

O Quadro de Gestão dos Riscos deve ser atualizado anualmente, exceto se novas circunstâncias levarem à deterioração do nível (para significativo ou alto) de pelo menos uma das categorias de riscos. Se for esse o caso, deve ser apresentado, tão rapidamente quanto possível, um Quadro de Gestão dos Riscos atualizado.

O Quadro de Gestão dos Riscos é uma ferramenta de gestão interna que não é publicada. No entanto, encoraja-se a colaboração com os Estados-Membros da UE interessados na sua atualização, se for considerado adequado.

Lista de possíveis medidas de mitigação

● Pode haver necessidade de análises e inquéritos adicionais para determinar as deficiências sistémicas conducentes a riscos específicos. Por exemplo, a avaliação da Despesa Pública e Responsabilidade Financeira (PEFA), os Inquéritos de Seguimento da Despesa Pública (PETS) e as Análises da Despesa Pública (PER) podem identificar necessidades de reforma e limitações de capacidade. A análise da eco-nomia política ou dos fatores da mudança pode ajudar a identificar os fatores dinâmicos subjacentes às necessidades de reforma.

● O desenvolvimento das capacidades e a cooperação técnica podem servir para atenuar os riscos nas situações em que, apesar do forte empenhamento nas reformas, haja falta de capacidade para mel-horar os sistemas ou quadros do país.

● O aumento da transparência, da responsabilização e da participação no processo orçamental é im-portante para fortalecer os mecanismos nacionais de salvaguarda e supervisão. A transparência e a abertura são pré-requisitos para a responsabilização e a participação. Os mecanismos de responsa-bilização internos e externos criam oportunidades para um maior escrutínio e acompanhamento. O envolvimento dos cidadãos e da sociedade civil é igualmente essencial nos processos orçamentais, desde as decisões sobre os recursos até ao acompanhamento da prestação de serviços.

● O diálogo sobre políticas deve ter em conta os riscos identificados e pode dar mais relevo aos principais domínios de risco e à necessidade de reformas deles decorrente.

● Os indicadores de desempenho das parcelas variáveis podiam ser utilizados para criar incentivos às reformas e apoiar o diálogo sobre políticas. Esta abordagem pode permitir responder aos riscos prin-cipais sem comprometer a previsibilidade.

● Os requisitos de realização de controlos específicos, as alterações legislativas e as medidas de reforma podem ser adequados para colmatar insuficiências específicas e lidar com riscos significativos ou altos.

● Podem ser equacionadas outras adaptações na conceção de um contrato de apoio orçamental, tais como reduzir a duração de um contrato num contexto de risco significativo ou alto, ajustar os perfis de desembolso ou optar pela ajuda consignada para reduzir o risco reputacional.

● Adotar estratégias de comunicação proativas com vista a sensibilizar as partes interessadas, dar res-posta aos problemas e aumentar a aceitação pública das reformas.


4.4. Conceção e indicadores de desempenho das parcelas variáveis

4.4.1. Introdução

A lógica de intervenção e os critérios de desembolso do apoio orçamental fornecem uma base para o diálogo sobre as políticas. As parcelas fixas estão ligadas às condições gerais e as parcelas variáveis aos progressos alcançados face aos indicadores de desempenho acordados, para além das condições gerais53.

O país parceiro deve dispor de um sistema eficiente para o acompanhamento dos progressos e a apresentação de relatórios sobre o desempenho. Os progressos são avaliados em função dos resultados, os quais devem ser fiáveis, pois são eles que determinam os desembolsos. Se forem identificadas insuficiências, devem ser acordadas ações com o Governo e os restantes parceiros da cooperação para fortalecer os sistemas de estatística, acompanhamento e apresentação de relatórios. As delegações da UE devem prestar especial atenção aos seguintes elementos:

● o enquadramento institucional e o funcionamento do sistema estatístico do país, com especial incidência no(s) setor(es) abrangido(s) pelo contrato;

● os sistemas de monitoria e de avaliação e/ou o quadro de avaliação do desempenho relacionados com a política em causa; e

● a atualidade, a regularidade, a qualidade e a fiabilidade das estatísticas oficiais, dos dados públicos e dos re-latórios, bem como o conteúdo da sua publicação e a sua divulgação54.

A presente secção define a forma como os contratos de apoio orçamental podem ser elaborados utilizando parcelas variáveis e indicadores de desempenho. Estas parcelas apresentam diversas vantagens: i) criação de incentivos para a melhoria do desempenho através do pagamento proporcional associado ao desempenho; ii) redução da volatilidade negativa que resulta do «para/arranca» nos desembolsos; e iii) aumento da credibilidade das condições de desembolso oferecendo uma alternativa à opção extrema do bloqueio do pagamento na sua totalidade. A parte restante da presente secção centra-se na dimensão e no faseamento das parcelas variáveis, na seleção dos indicadores e nos métodos de determinação dos pagamentos das parcelas variáveis.

4.4.2. Dimensão e faseamento das parcelas variáveis

Apesar dos muitos fatores suscetíveis de influenciar o desempenho, as parcelas variáveis de maior dimensão deverão ter um efeito de incentivo mais forte, nomeadamente em contextos de políticas frágeis e sempre que exista alguma estabilidade temporal nos indicadores utilizados. Há igualmente indicações de que o efeito de incentivo depende do alinhamento dos objetivos entre os parceiros e os países da cooperação, e de que estes últimos são sensíveis ao efeito sinalizador de qualquer redução nos pagamentos, seja qual for a sua dimensão.

Não é possível definir regras claras no tocante à percentagem adequada das parcelas fixas e variáveis. É necessário estabelecer um equilíbrio entre criar incentivos e evitar o excesso de imprevisibilidade ou volatilidade dos desembolsos, especialmente em contextos de maior dependência da ajuda externa. Como ponto de partida, poderiam ser consideradas uma componente fixa de 60 % e uma componente variável de 40 %, mas este rácio dependerá do contexto de cada país, pelo que está em aberto a possibilidade de contratos com uma parcela fixa ou variável de 100 %. A percentagem variável poderá ser maior nas seguintes circunstâncias: quanto menor for a parte do contrato de apoio orçamental no orçamento do país parceiro; quanto piores forem os antecedentes de execução do apoio orçamental; quanto menor for o empenhamento do país nas reformas; e/ou quanto maior for o nível do risco. As delegações da UE devem seguir uma abordagem pragmática, tendo em conta os elementos acima referidos, bem como coordenar as decisões sobre a dimensão e o faseamento das parcelas variáveis com os outros parceiros da cooperação no país em causa.

53 Normalmente, para além das condições gerais e dos indicadores das parcelas variáveis, não se recomenda a utilização de condições específicas.54 Para obter mais orientações sobre os indicadores de desempenho, consultar o anexo 8.


4.4.3. Seleção dos indicadores das parcelas variáveis

As delegações da UE devem selecionar, de acordo com as autoridades e em coordenação com os outros parceiros da cooperação, um número limitado de indicadores de desempenho para o desembolso das parcelas variáveis. Os indicadores devem ser retirados do sistema de monitoria e avaliação do país ou do quadro de avaliação do desempenho. Caso este quadro não exista, especialmente em situações de fragilidade ou transição, as delegações da UE devem acordar com as autoridades um conjunto de indicadores de desempenho, decorrentes das prioridades das políticas públicas ou do pacto de transição, em consulta com as outras partes interessadas e de acordo com os seguintes princípios:

● Deve haver coerência entre os objetivos do contrato, o diagnóstico dos problemas e os indicadores e metas selecionados;

● Deve ser dada preferência a indicadores de realizações induzidas ou resultados, mas pode-se ter também uma combinação de diferentes tipos de indicadores. Quanto maior for a vontade do país parceiro em assumir a res-ponsabilidade pelos resultados e quanto maior for a confiança na capacidade do Governo para apresentar dados fiáveis, maior destaque deverá ser dado aos indicadores de resultado. Tendo em conta o contexto nacional, em certos casos, pode ser mais adequado centrar a atenção nas reformas ou ações de política acordadas utilizando indicadores de processo;

● Em geral, o número de indicadores de uma parcela variável deve ser de três a dez. Quanto mais focalizados esti-verem os objetivos do contrato e menor for a dimensão da parcela variável, menor será o número de indicadores recomendado.

Os indicadores, os valores de base, as metas e a metodologia de avaliação devem ser acordados durante a fase de formulação e definidos, com precisão e sem ambiguidades, na Convenção de Financiamento. As fontes dos dados devem ser claramente identificadas e a qualidade dos mesmos avaliada. Sempre que possível, deve-se evitar as alterações dos indicadores e respetivas metas, embora tal possa ser necessário para ter em conta os progressos ou mudanças ocorridas durante a execução do contrato. Porém, para não prejudicar o incentivo ao desempenho, é necessário que decorra um período mínimo de tempo entre o momento da definição da meta e o momento da avaliação do resultado. Por conseguinte, as convenções de financiamento devem incluir uma cláusula explícita que indique a possibilidade de revisão posterior dos indicadores ou metas, a pedido do Governo e após aceitação por parte do gestor orçamental responsável da Comissão. Convém ressalvar que qualquer alteração das metas deve ser acordada ex ante ou, o mais tardar, até ao final do primeiro trimestre do ano sob avaliação.

Tipos de indicadores

Os indicadores de recursos e processo medem os recursos financeiros disponibilizados e as ações de política e regulamentares empreendidas (por exemplo, a adoção de um regulamento); os indicadores de realização medem as consequências imediatas e concretas dos recursos utilizados e das medidas tomadas (por exemplo, as escolas construídas); os indicadores de resultado medem os resultados ao nível dos beneficiários (por exemplo, a percentagem de crianças vacinadas); os indicadores de impacto medem as consequências dos resultados face ao objetivo geral (por exemplo, nível de pobreza ou taxa de crescimento económico). A Comissão dedica especial atenção aos resultados, pois i) em última análise, é a mudança que realmente importa; ii) incentivam a elaboração de políticas baseadas na evidência; iii) protegem o espaço político dos países parceiros, permitindo-lhes escolher as suas próprias políticas e estratégias para os atingir; iv) promovem a responsabilização nacional; e v) estimulam a procura de informações estatísticas de alta qualidade.


4.4.4. Determinação dos pagamentos das parcelas variáveis

Esta determinação implica a atribuição de uma pontuação a cada indicador selecionado e a posterior soma dessas pontuações, seguindo uma metodologia clara, para determinar o valor do desembolso da parcela variável. As duas opções principais envolvem um desembolso por cada indicador ou a utilização de categorias de desempenho agregadas55.

Conforme referido na secção sobre as políticas públicas, a avaliação do desempenho deve constituir um processo inclusivo liderado pelo Governo e baseado no quadro de monitoria das políticas do país, no qual os resultados do desempenho sejam também objeto de consulta pelas partes interessadas, tornados públicos e inseridos nos mecanismos de responsabilização nacional. Os resultados dos indicadores das parcelas variáveis devem, sempre que possível, ser extraídos do processo de análise global da política, sob reserva da opinião da Delegação da UE quanto ao rigor da informação. Sempre que existam sérias dúvidas acerca da qualidade dos dados fornecido, devem ser realizados exercícios de verificação de dados para fundamentar as decisões de pagamento e contribuir para o reforço do quadro de monitoria das políticas.

Com o intuito de melhorar a previsibilidade e respeitar o ciclo orçamental, de planeamento e de apresentação de relatórios do país, as condições, os critérios, os procedimentos e o calendário dos desembolsos devem ser claramente definidos em conjunto com o país parceiro. O entendimento mútuo é um elemento fundamental do contrato de apoio orçamental entre a UE e o país parceiro. Na medida do possível, as avaliações e decisões relativas aos desembolsos devem ocorrer em devido tempo, a fim de apoiar a execução orçamental do exercício em que os fundos devem ser desembolsados. Deve-se evitar as parcelas flutuantes, ou seja, as parcelas sem uma data de decisão definida na Convenção de Financiamento.

As delegações da UE devem acordar com as autoridades, e em consulta com os outros parceiros da cooperação, uma metodologia adequada e transparente. Os fundos não desembolsados não devem ser «reciclados» em parcelas posteriores, pois tal pode reduzir o efeito de incentivo inicial das parcelas variáveis. Devem ser anulados e, sempre que possível, devolvidos ao programa indicativo nacional ou plurianual do país de acordo com as regras aplicáveis ou, se pertinente e exequível, afetados à componente do apoio complementar do contrato.

No entanto, a Convenção de Financiamento pode prever a possibilidade de anular ou neutralizar um indicador da parcela variável em casos excecionais e/ou devidamente justificados, por exemplo, eventos inesperados, choques externos ou alterações das circunstâncias que tornem um indicador ou a respetiva meta irrelevante. Nestes casos, o montante correspondente pode ser reafetado aos outros indicadores da parcela variável no mesmo ano ou transferido para a parcela variável seguinte do ano subsequente. De igual modo, caso se registe uma tendência positiva e as autoridades não atinjam a meta devido a fatores fora do seu controlo, a Convenção de Financiamento pode prever a possibilidade de reavaliar um indicador no ano seguinte em relação à meta inicial.

Estas possíveis disposições da Convenção de Financiamento não devem substituir a monitoria permanente das condições e indicadores aplicáveis aos desembolsos em qualquer altura da execução do contrato. Os problemas deste tipo devem, na medida do possível, ser antecipados e, quando necessário, tidos em conta mediante a alteração da Convenção de Financiamento, com antecedência suficiente para não porem em causa o efeito de incentivo das parcelas variáveis.

4.5. Mobilização das receitas internas

A mobilização das receitas internas (MRI) é, de longe, a mais importante fonte de recursos orçamentais, necessários para obter um desenvolvimento sustentável. Em média, os países em desenvolvimento geram menos de 20 % do PIB em impostos, contra 30-45 % nos países da OCDE. Cerca de metade dos países de rendimento baixo e de rendimento médio-baixo (PRB e PRMB) registam rácios de receitas fiscais/PIB inferiores a 15 %. Em muitos países parceiros, existe uma margem de melhoria considerável para colmatar este diferencial de tributação. Os fluxos financeiros ilícitos (FFI) são também motivo de grande preocupação.

A mobilização das receitas internas está no cerne do Programa de Ação de Adis Abeba sobre o Financiamento do Desenvolvimento, bem como da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. Por conseguinte, a MRI desempenha um importante papel no novo Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento. A fim de apoiar os países parceiros a

55 Para consultar orientações sobre o desembolso das parcelas variáveis, ver o anexo 8.


criar sistemas fiscais eficientes, eficazes, equitativos e transparentes, a aplicar as normas fiscais internacionais e, por via disso, a aumentar a mobilização das receitas internas, a Comissão Europeia e vários Estados-Membros da UE assinaram a Iniciativa Fiscal de Adis Abeba, que estabelece o compromisso coletivo de duplicar o apoio à mobilização das receitas internas até 2020. A abordagem da UE em matéria de mobilização das receitas internas é enunciada no documento de trabalho dos serviços da Comissão «Cobrar mais, gastar melhor», que aborda as vertentes das receitas e das despesas das finanças públicas nacionais e está em total sintonia com os princípios da Comunicação sobre Fiscalidade e desenvolvimento de abril de 2010.

A abordagem segue dois sentidos: em primeiro lugar, a UE está a introduzir importantes melhorias na sua legislação. Foram apresentadas várias propostas de reforma no âmbito do pacote anti-evasão fiscal, incluindo uma análise do impacto destas propostas nos países terceiros. Em segundo lugar, a UE tem estabelecido parcerias globais com importantes instituições internacionais no domínio do desenvolvimento, nomeadamente a ONU, o FMI, o Banco Mundial e a OCDE56, a fim de apoiar os esforços dos países parceiros no sentido de aumentar a mobilização das receitas internas. Os países ricos em recursos naturais merecem especial atenção, visto que as receitas provenientes dos recursos naturais são, de um modo geral, altamente voláteis. Além disso, as atuais orientações sobre o apoio orçamental visam reforçar o apoio da UE à MRI através de contratos de apoio orçamental.

O apoio orçamental constitui uma modalidade fundamental de abordagem e apoio aos processos de reforma da MRI. Tal como refere o relatório de 2017 do Tribunal de Contas Europeu acerca da relação entre o apoio orçamental e a mobilização das receitas internas na África Subsariana57, deve ser dada uma ênfase maior ao reforço dos laços entre o apoio orçamental e a MRI no que se refere à análise e à apresentação de relatórios, ao diálogo sobre políticas, ao reforço das capacidades, e às condições de desembolso e indicadores. A MRI deve merecer a maior atenção no âmbito do critério de elegibilidade da GFP. Além disso, certos aspetos são igualmente abrangidos pelo critério de elegibilidade macroeconómico. O anexo sobre a MRI apresenta uma descrição mais pormenorizada e orientações sobre a forma de reforçar na prática aquelas ligações. A melhoria da MRI carece de progresso em três domínios: a dimensão internacional, a política fiscal nacional e a administração fiscal nacional.

4.5.1. Dimensão internacional

A nível internacional, os dois fatores principais que contribuem para o diferencial de tributação são os fluxos financeiros ilícitos e a concorrência fiscal negativa entre países.

Fluxos financeiros ilícitos (FFI) – Apesar de não existir uma definição oficial deste conceito, o Relatório Mbeki sobre os fluxos financeiros ilícitos provenientes de África58 define os FFI como o «dinheiro ilegalmente ganho, transferido ou utilizado». O referido relatório constata que, normalmente, estes fundos provêm de três fontes: i) evasão fiscal a nível comercial, falsificação de faturas comerciais e preços de transferência abusivos; ii) atividades criminosas, tais como o tráfico de droga, o tráfico de seres humanos, o tráfico de armas e o contrabando; e iii) suborno e furto por parte de funcionários governamentais corruptos.

O papel dos sistemas de receitas nacionais na luta contra os fluxos financeiros ilícitos é dificultado por fatores como a crescente mobilidade internacional dos contribuintes, a globalização das atividades económicas, os elevados volumes de trocas comerciais e fluxos de capitais, as novas tecnologias, as jurisdições fiscais não cooperantes e o planeamento fiscal agressivo, incluindo a transferência de preços abusiva e as práticas de falsificação de faturas comerciais das empresas multinacionais. Os fluxos financeiros ilícitos transcendem as fronteiras nacionais e afetam um grande número de países.

Ao nível da UE, decorre um processo de elaboração de uma lista de jurisdições fiscais (países terceiros) não cooperantes. Estava prevista a apresentação de uma primeira lista até ao final de 2017. A elaboração desta lista baseia-se num processo de três etapas a partir de um painel de avaliação, num processo de observação que inclui o diálogo e a elaboração da lista definitiva. Este processo é conduzido a título de atividade intergovernamental dos Estados-Membros da UE no Conselho em matéria de política fiscal. Na Comissão, o processo é liderado pela DG TAXUD.

56 O trabalho da ONU, FMI, Banco Mundial e OCDE em matéria de MRI é coordenado através da Plataforma de Colaboração sobre a Fiscalidade - PCF (http://www.oecd.org/tax/platform-for-collaboration-on-tax.htm)

57 Relatório Especial n.º 35/2016: Utilização do apoio orçamental para melhorar a mobilização das receitas internas na África Subsariana - https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=40763

58 Ver Relatório do Painel de Alto Nível sobre os Fluxos Financeiros Ilícitos de África (http://www.uneca.org/sites/default/files/PublicationFiles/iff_main_report_26feb_en.pdf).

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=40763


No que respeita à luta contra o branqueamento de capitais, é necessário seguir de perto o trabalho do Grupo de Ação Financeira (GAFI) e verificar se o país em causa está disposto e apto a aplicar as recomendações do GAFI e a fazer reformas. Ao nível da UE, a elaboração de uma lista no âmbito do GAFI é, no essencial, o elemento impulsionador previsto na Diretiva «Antibranqueamento de Capitais». Enquanto direção-geral competente na matéria, a DG JUST, em colaboração com o SEAE, a DG DEVCO e a DG NEAR, apresenta periodicamente informações atualizadas e as linhas de ação das delegações envolvidas.

O processo de elaboração da lista é altamente sensível, uma vez que pode ter implicações importantes na ajuda externa da UE, inclusive no apoio orçamental. É necessário um acompanhamento rigoroso, e as eventuais preocupações existentes devem ser sublinhadas pelas ferramentas de análise e elaboração de relatórios pertinentes, tais como o Quadro de Gestão dos Riscos, os relatórios orçamentais, a avaliação da GFP e os critérios de elegibilidade macroeconómicos. Devem ser consideradas medidas de atenuação, nomeadamente o diálogo sobre políticas setoriais e o diálogo político, a assistência técnica e o reforço das instituições.

Concorrência fiscal – Embora a tributação ocorra a nível nacional e a melhoria da MRI seja fundamentalmente uma responsabilidade de cada país, de acordo com o seu próprio contexto e as suas opções, as mudanças externas têm igualmente um impacto significativo na eficácia e equidade da MRI. A concorrência fiscal gera efeitos indiretos derivados das interações das políticas fiscais nacionais. O impacto económico potencial dos efeitos indiretos internacionais vai muito além das receitas fiscais, tendo repercussões mais vastas na distribuição do bem-estar pelos países. Considerando que as suas receitas são, em geral, arrecadadas junto de um pequeno número de grandes empresas, os países em desenvolvimento são particular e negativamente afetados.

Quanto aos meios de combate à evasão fiscal internacional, deve também ser dada especial atenção à aplicação das normas internacionais em matéria de transparência e intercâmbio de informações, no âmbito do Fórum Mundial sobre a Transparência e o Intercâmbio de Informações para Fins Fiscais59. A aplicação destas normas ajuda a facultar às administrações fiscais uma panorâmica muito mais abrangente e integral do espetro de atividades internacionais dos respetivos contribuintes. De igual modo, permite-lhes fazer aplicar as suas leis fiscais e responder às preocupações do público em geral sobre a justiça e a equidade do sistema fiscal internacional.

4.5.2. Política fiscal nacional

O desafio da mobilização das receitas internas reside em parte na diferença entre o imposto devido através de uma política fiscal ideal e a política fiscal atual. O enfoque está na necessidade de as políticas fiscais alargarem, se for caso disso, a matéria coletável, colmatarem as lacunas existentes e lutarem contra a elisão fiscal. A eliminação desta componente do diferencial de tributação carece de uma análise aprofundada das políticas fiscais. O FMI está a elaborar um Quadro de Avaliação da Política Fiscal (QAPF).

Estas questões adquirem ainda maior importância quando respeitam ao setor dos recursos naturais. As receitas provenientes das indústrias extrativas (petróleo, gás, mineração e silvicultura) têm importantes implicações macroeconómicas e orçamentais, porquanto, em termos gerais, representam mais de metade das receitas públicas nos países ricos em petróleo e mais de 20 % nos países mineiros. A maioria dos países adotou regimes fiscais especiais para o setor dos recursos naturais, o qual é dominado por um pequeno número de empresas multinacionais.

4.5.3. Administração fiscal nacional

Os três desafios principais da reforma da administração fiscal são de natureza política, administrativa e económica. As condicionantes políticas decorrem da pressão exercida por grupos de interesse particulares, com vista à concessão de incentivos fiscais ou de um tratamento favorável. A conceção e a aplicação de regras fiscais justas necessitam de transparência e de um forte respaldo político. Os desafios administrativos são patentes nas administrações fiscais dos países parceiros que se deparam com limitações ao nível das capacidades, problemas de retenção de pessoal e insuficiências na infraestrutura de cobrança fiscal. Normalmente, as condicionantes de ordem económica prendem-se com uma base de tributação reduzida, uma elevada percentagem da população a viver em situação de pobreza, uma grande parte da atividade económica exercida nos setores informal e agrícola, uma forte dependência dos recursos naturais e uma legislação fiscal injustificadamente direcionada para a atração de investidores. Estas situações resultam na perda de montantes substanciais de receitas internas pelos governos sob a forma de incentivos

59 Ver http://www.oecd.org/tax/transparency.


fiscais (também designadas por despesas fiscais). Quando mal concebidos, estes incentivos revelam-se ineficazes, ineficientes e propensos a abusos e corrupção.

A eliminação desta componente administrativa do diferencial de tributação exige uma análise aprofundada. A ferramenta específica para levar a cabo essa análise é o Instrumento de diagnóstico e avaliação da administração fiscal (TADAT)60. As reformas podem ser planeadas no quadro da Estratégia de receitas a médio prazo (ERMP61).

4.6. Responsabilização

A responsabilização nacional, ou prestação de contas, corresponde à responsabilidade de um governo parceiro perante os seus cidadãos e instituições (parlamento e instituições de auditoria e judiciárias) em matéria de opções de política, cobrança de receitas, dotações orçamentais e resultados de política. Trata-se de uma relação bidirecional entre os cidadãos e as instituições públicas, uma vez que os cidadãos devem também poder questionar e responsabilizar o seu governo pelas suas ações e denunciar eventuais abusos.

A responsabilização mútua corresponde à relação entre os parceiros da cooperação e os países parceiros. Na perspetiva dos parceiros da cooperação, a responsabilização mútua é importante para dar conta aos seus eleitores de que os fundos públicos afetados à cooperação e ao desenvolvimento estão a ser utilizados de forma eficaz e eficiente. Para os países parceiros, importa que tenham compromissos credíveis por parte dos parceiros da cooperação e informações atempadas, previsíveis, transparentes e abrangentes sobre os fluxos da ajuda, de modo a poderem elaborar e executar os seus orçamentos e serem capazes de cumprir os objetivos de política e resultados acordados.

O apoio orçamental proporciona oportunidades para reforçar a prestação de contas, uma vez que está sujeito ao escrutínio do parlamento e das instituições de auditoria, o que, na maior parte dos casos, não sucede com a modalidade de apoio a projetos. Contudo, os progressos ao nível da responsabilização nacional requerem tempo, sendo que um dos principais desafios dos parceiros da cooperação envolvidos no apoio orçamental passa por apoiar os sistemas e instituições nacionais responsáveis pela prestação de contas. Os melhores incentivos à mudança das ações do Governo derivam das ações empreendidas pelos organismos que asseguram a prestação de contas a nível nacional. Por conseguinte, a responsabilização será reforçada com as seguintes medidas:

● Reforço da abertura, transparência e responsabilização no âmbito do processo orçamental, por exemplo, através do critério de elegibilidade relativo à transparência orçamental (secção 4.1.4) ou da adoção de instrumentos de orçamentação sensíveis às questões de género;

● Apoio a uma abordagem participativa e inclusiva do apoio orçamental, através do reforço e da promoção da participação dos atores nacionais no diálogo sobre políticas e no acompanhamento das reformas, em especial durante as avaliações de desempenho anuais;

● Apoio aos organismos nacionais de supervisão, às autoridades subnacionais e às organizações da sociedade civil, pois, frequentemente, as limitações de capacidade impedem o funcionamento efetivo do parlamento62, da ins-tituição superior de auditoria63 e das organizações da sociedade civil64, mesmo em contextos de maior abertura e transparência. O mandato dos organismos de supervisão deve incluir compromissos para com a igualdade de género e a composição dos organismos de supervisão democrática e cívica deve ser representativa da população.

● Aumento da transparência com a publicação de informação pertinente e comunicações sobre a execução das políticas públicas e as avaliações de desempenho (no contexto dos contratos de apoio orçamental e não só),

60 Ver http://www.tadat.org.61 Sobre a ERMP, ver também o documento de reflexão sobre a Plataforma de Colaboração sobre a Fiscalidade: http://www.taxfordevelopmentevent.org/

files/2017/04/MTRS-Draft-concept-note-Feb-6-2017.pdf.62 Orientações sobre a ligação entre o parlamento e o apoio orçamental disponíveis em «Engaging and Supporting Parliaments Worldwide», documento de

referência n.º 8. Ver https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/study-engaging-supporting-parliaments-worldwide-201010_en_2.pdf.63 A colaboração com a Organização Internacional das Instituições Superiores de Auditoria demonstra o empenhamento da Comissão Europeia em fortalecer

as instituições superiores de auditoria e o reconhecimento do papel das mesmas no domínio da responsabilização.64 Orientações sobre como envolver os intervenientes não estatais estão disponíveis em Engaging Non-State Actors in New Aid Modalities for Better

Development Outcomes and Governance, documento de referência n.º 12. O documento destaca o contributo das organizações da sociedade civil para a formulação de políticas; no diálogo sobre políticas, na coordenação setorial e nas análises conjuntas e intercalares; no acompanhamento do desempenho e do orçamento, inclusive na consulta dos utilizadores; na execução orçamental e na prestação de serviços; e no apoio ao desenvolvimento das capacidades, em especial no que respeita à literacia orçamental e à monitoria da despesa pública. Ver https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/methodology-tools-and-methods-engaging-non-state-actors-new-aid-modalities-201101_en_2.pdf.

http://www.taxfordevelopmentevent.org/files/2017/04/MTRS-Draft-concept-note-Feb-6-2017.pdf

https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/methodology-tools-and-methods-engaging-non-state-actors-new-aid-modalities-201101_en_2.pdf


considerando o empenhamento mútuo em aumentar a responsabilização. Pode também ser pertinente apoiar o Governo nas suas campanhas de comunicação e sensibilização65.

4.7. Participação da sociedade civil

Os contratos de apoio orçamental podem, direta ou indiretamente, reforçar a participação da sociedade civil no processo de elaboração das políticas e do orçamento, informando e facilitando o diálogo com a sociedade civil, aumentando a transparência e a responsabilização, ou reforçando a participação através de atividades de apoio complementar.

A participação informada dos cidadãos na vida pública, nomeadamente nos debates sobre opções de política, cobrança de receitas, alocações orçamentais e resultados das políticas, permite estabelecer uma relação bidirecional entre os cidadãos e as instituições públicas. Uma sociedade civil capacitada constitui uma componente fundamental de qualquer sistema democrático, bem como uma condição prévia para a responsabilização social. Para os cidadãos e a sociedade civil, o acesso à informação, juntamente com a liberdade de associação, reunião e expressão, é um requisito essencial para poder influenciar as políticas e os processos orçamentais e assegurar uma supervisão eficaz. Ao favorecer o acesso à informação em tempo oportuno, o critério de elegibilidade da transparência e supervisão do orçamento permitirá que as organizações da sociedade civil (OSC) contribuam para o reforço da responsabilização nacional.

De igual modo, as OSC podem desempenhar um papel importante no terreno e a nível local responsabilizando os políticos e funcionários por uma prestação pronta e eficiente de serviços públicos. Os cidadãos e a sociedade civil necessitam de oportunidades efetivas para participar ativamente na definição das agendas políticas e na tomada de decisões.

Em certos países, foram formuladas estratégias nacionais para definir as normas de participação da sociedade civil na elaboração e monitoria das políticas. Os orçamentos participativos constituem outra forma de envolvimento direto da população local na tomada de decisões sobre as prioridades em matéria de despesa pública. As OSC podem desempenhar um papel fundamental na agregação e apresentação de solicitações em nome dos eleitores, contribuindo para a defesa e o diálogo construtivo sobre as necessidades e prioridades das pessoas. Todavia, a experiência dos orçamentos participativos é ainda limitada, tendo, na maioria dos casos, sido posta em prática a nível municipal ou em unidades com autonomia financeira, onde a participação das associações de cidadãos está relacionada com despesas específicas associadas à sua vida quotidiana.

Há várias formas possíveis de participação das OSC. Uma OSC, ou uma coligação de OSC, pode, por exemplo, decidir apresentar um orçamento-sombra ou uma proposta de política, ou levar a cabo estudos independentes para apresentar dados em sua defesa. As OSC podem igualmente utilizar redes e plataformas, pedir o acesso à informação e influenciar as decisões. As tecnologias de informação e comunicação aumentaram consideravelmente a capacidade das OSC para responsabilizar as autoridades defendendo causas com base em dados concretos.

4.8. Corrupção e fraude

Pode-se definir a corrupção como «o abuso do poder público em proveito próprio»66. A corrupção distorce os mercados, entrava o crescimento económico, obsta ao desenvolvimento e compromete a capacidade do Governo para cumprir as suas obrigações em matéria de direitos humanos (por exemplo, acesso à justiça e a um tribunal imparcial) ou prestar serviços básicos (por exemplo, saúde ou educação). A prevalência da corrupção gera discriminação no acesso aos serviços públicos em benefício das pessoas capazes de influenciar as autoridades no sentido de agirem no seu interesse pessoal. Por estarem particularmente dependentes dos serviços públicos, as pessoas política e economicamente desfavorecidas são afetadas de forma desproporcional pelos efeitos da corrupção.

Pode-se entender a fraude como a obtenção de um bem de uma outra pessoa de forma dolosa67. A luta contra a fraude e a corrupção é um elemento fundamental que requer uma atenção especial nos contratos de apoio orçamental, em especial no que respeita à avaliação e atenuação dos riscos de corrupção e fraude, aquando da avaliação do critério de elegibilidade da GFP e do respeito pelos valores fundamentais. O empenhamento e

65 Ver secção 5.10 sobre a comunicação e a visibilidade.66 Ver https://www.transparency.org/what-is-corruption.67 Ver https://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=4781.


a abordagem do combate à corrupção do país parceiro são avaliados não só aquando da conceção de um novo contrato de apoio orçamental, mas também durante a fase de execução. A Comissão está especialmente atenta a estas questões e promove uma aplicação mais rigorosa das disposições no domínio da luta contra a fraude e a corrupção. Os países parceiros devem empenhar-se ativamente na luta contra a fraude e a corrupção e munir-se de mecanismos adequados e eficazes que abranjam todo o «ciclo da luta contra a fraude e a corrupção»: prevenção, deteção, investigação e sancionamento.

No quadro da sua estratégia a longo prazo nos países parceiros, a Comissão combate a corrupção com várias medidas, designadamente:

● Apoio à criação de um quadro jurídico sólido, em conformidade com as normas europeias ou internacionais em matéria de prevenção e luta contra a corrupção;

● Apoio à criação e reforço de organismos especializados na luta contra a corrupção;

● Apoio à reforma da administração pública e à gestão das finanças públicas;

● Apoio à melhoria do clima empresarial e de investimento e à reforma aduaneira;

● Apoio à luta contra a criminalidade económica e financeira (reforço das capacidades das autoridades policiais e judiciais, e dos organismos especializados, como as comissões de luta contra a corrupção), bem como às refor-mas nos setores da justiça e da segurança (incluindo a reforma do aparelho policial);

● Apoio à sociedade civil e aos meios de comunicação no seu papel de escrutínio, bem como às instituições supe-riores de auditoria e aos parlamentos no exercício das suas funções de supervisão e controlo; e

● A Comissão promove igualmente a cooperação entre o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e as au-toridades de inspeção e judiciais dos países parceiros68.

Instrumentos de diagnóstico

Existem diversos índices internacionais para avaliar a extensão do problema da corrupção, tais como o Índice de Perceção da Corrupção (da Transparência Internacional) e o Indicador Mundial da Governação sobre o Controlo da Corrupção (do Banco Mundial). Na sua maioria, estes índices não medem diretamente a corrupção, o que se afigura difícil, mas baseiam-se na perceção da corrupção a partir de inquéritos aos cidadãos ou às empresas. Em domínios particularmente vulneráveis à corrupção, foram desenvolvidos indicadores (por exemplo, sobre os riscos no domínio da contratação pública69). Estes devem também ser ativamente promovidos no diálogo com os países parceiros. Em muitos casos, é difícil conceber indicadores anticorrupção mais específicos e objetivos, mas a título de exemplo, é possível propor e discutir indicadores relativos à independência, imparcialidade e desempenho do setor da justiça.

A transparência e o rigor nos procedimentos de seleção dos grandes projetos de investimento público e dos contratos públicos proporcionam também excelentes pontos de partida para abordar a corrupção potencial. São igualmente pertinentes as avaliações gerais da transparência das finanças públicas, tais como as avaliações da transparência orçamental do FMI com base no Código de Transparência Orçamental70. Os controlos mais apertados e a transparência aumentam a deteção de casos de corrupção. Por conseguinte, a melhoria das ferramentas de deteção resulta num aparente aumento da incidência, até ao ponto em que o acréscimo de controlos e sanções (se estes forem eficazes) começará a fazê-la diminuir.

Estratégia de resposta aos casos de corrupção importantes

Salientando a necessidade de adotar uma abordagem caso a caso, apresentam-se algumas orientações sobre como lidar com casos de corrupção importantes. A partir do momento em que seja detetado um caso de corrupção importante, a Delegação da UE deve manter os serviços centrais informados71. As decisões iminentes em matéria

68 A colaboração entre o OLAF e o FIGE (Fórum das Inspeções Gerais dos Estados de África e Instituições Similares) é um bom exemplo deste compromisso.69 Ver https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/

experience-sharing-programme/docs/fazekas_presentation_30032017_en.pdf.70 Para mais informações, ver http://www.imf.org/external/np/fad/trans/.71 Este requisito está já estabelecido no anexo 7 relativamente ao sistema de alerta rápido, no âmbito do Quadro de Gestão dos Riscos.

https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/experience-sharing-programme/docs/fazekas_presentation_30032017_en.pdf


de apoio orçamental devem ser remetidas ao Comité de Direção do Apoio Orçamental/da Assistência Financeira, podendo haver a necessidade de rever o Quadro de Gestão dos Riscos. Deve ser seguido o seguinte processo:

1. Desde logo, os factos devem ser estabelecidos tão objetivamente quanto possível, de modo a procurar definir a natureza do caso de corrupção, ou seja, distinguir entre os casos de fraude (roubo ou fraude simples cometi-do(a) por funcionários isolados) e as falhas sistémicas que permitiram a ocorrência do caso (por exemplo, o in-cumprimento sistemático dos mecanismos de controlo interno; insuficiências ao nível da GFP).

2. Importa saber quem deu a conhecer o caso: o Governo, a imprensa, a sociedade civil ou denunciantes. Tal per-mitirá ter uma indicação da integridade e credibilidade do sistema de responsabilização do país.

3. Importa avaliar o impacto financeiro do caso de corrupção e as suas implicações em termos orçamentais, bem como o prejuízo potencial para os interesses financeiros da Comissão.

4. A fim de pôr termo aos grandes escândalos de corrupção (e evitar a violação dos critérios de elegibilidade ou dos valores fundamentais), é fundamental avaliar a credibilidade da resposta do Governo. Se o diálogo for eficaz e bem coordenado com todas as partes interessadas (outros parceiros da cooperação, mas também in-tervenientes internos, como o parlamento e a sociedade civil), o Governo deverá formular uma resposta perti-nente e credível ao caso de corrupção revelado, eventualmente sob a forma de um plano de ação (de preferên-cia, incluindo um quadro de monitoria). Normalmente, esse plano incluiria medidas a curto e médio prazo, o tratamento do caso revelado, a prevenção de situações abusivas semelhantes no futuro através do reforço dos sistemas e, em geral, a luta contra a corrupção e o fortalecimento das instituições responsáveis pela prestação de contas. As ações identificadas não devem criar um processo de responsabilização paralelo, devendo antes basear-se, tanto quanto possível, nos sistemas nacionais (parlamento, auditoria externa, sistema judicial ou or-ganismos de luta contra a corrupção). Porém, a UE reserva-se o direito de exigir medidas corretivas adicionais.

A experiência mostra que alguns países parceiros podem ser muito vulneráveis a uma perda súbita do apoio orçamental. Assim, convém frisar que os parceiros da cooperação devem ser fiáveis e eleger o diálogo entre Governo e doadores como o primeiro passo para lidar com irregularidades e que, caso seja necessária outra resposta por parte dos doadores (como a suspensão do apoio orçamental ou o diferimento ou redução de um desembolso), a resposta deve ser proporcional ao problema. A cessação imediata e integral do apoio orçamental pode interromper o diálogo entre o Governo e os doadores, mas apenas quando tal solução puder ser particularmente útil. Uma carta, ou mesmo uma visita, de um alto funcionário da Comissão pode ser uma forma de realçar a extrema importância que a UE atribui à luta contra a corrupção.

Logo que exista informação suficiente, pode ser útil resumir o incidente na íntegra e a resposta dada pelos vários intervenientes, retirar os devidos ensinamentos, reforçar o diálogo, promover a continuidade da luta contra a corrupção e reforçar os sistemas de prestação de contas72.

4.9. Apoio orçamental num contexto descentralizado

O contexto descentralizado de países parceiros constitui um ambiente complexo para a concessão de apoio orçamental. O contexto difere de país para país e depende da realidade constitucional, das tradições e da economia política local. Ao avaliar o apoio orçamental num contexto descentralizado, deve ser dada uma atenção especial ao quadro jurídico, aos mandatos e capacidades institucionais a nível local, e à articulação entre as competências e recursos da administração central e local.

A abordagem global da UE em matéria de descentralização é enunciada nas orientações da UE sobre os processos de descentralização73 e na Comunicação da Comissão intitulada «Empoderamento das autoridades locais nos países parceiros para uma melhor governação e resultados mais concretos em termos de desenvolvimento»74. Uma nota metodológica específica estabelece os princípios e abordagens da formulação e execução de contratos de apoio

72 Para mais orientações sobre como integrar a luta contra a corrupção na ajuda ao desenvolvimento da Comissão Europeia, consultar o documento de reflexão n.º 2, Supporting Anti-Corruption Reforms in Partner Countries- Concepts, Tools and Areas for Actions (http://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/methodology-tools-and-methods-series-anti-corruption-reform-201110_en_2.pdf).

73 Ver Supporting Decentralisation, Local Governance and Local Development through a Territorial Approach, DG DEVCO, Série Ferramentas e Métodos n.º 23, novembro de 2016 (https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/mn-bb-16-005-en-n.pdf).

74 Consultar COM(2013) 280 de 15/05/2013 (ver https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/communication-local-authorities-in-partner-countries-com2013280-20130515_pt_4.pdf).


orçamental em contextos descentralizados75. O enfoque do apoio orçamental reside nas três dimensões funcionais da descentralização, ou seja, i) a dimensão política, que envolve uma variedade de competências políticas das administrações subnacionais, incluindo a formulação e aprovação de políticas públicas, bem como os mecanismos de responsabilização perante os cidadãos; ii) a dimensão administrativa, que envolve responsabilidades pela prestação de um determinado número de funções ou serviços públicos, e iii) a dimensão orçamental, que envolve a atribuição formal de funções de despesa e de receitas às administrações subnacionais, normalmente acarretando um grau elevado de autonomia e discrição para a decisão e gestão de fundos públicos.

É possível distinguir três tipos principais de operações:

● Apoio orçamental à prestação descentralizada de serviços públicos: o apoio orçamental é prestado no âmbito de um determinado quadro de descentralização para apoiar a prestação de serviços descentralizados a vários níveis, designadamente nas situações em que, normalmente, a administração subnacional tenha extensos poderes admi-nistrativos, mas uma autonomia política e orçamental limitada. O apoio pode ser direcionado para setores como a saúde, educação, água e saneamento, justiça e segurança, geralmente relacionados com uma política setorial ou com reformas enquadradas e financiadas a nível nacional. Normalmente, o apoio será prestado sob a forma de um CDRS ou, em situações de fragilidade, de um CCER, com vista a assegurar a continuidade da prestação de serviços à população local. A conceção e a execução, incluindo os critérios de elegibilidade e o diálogo sobre as políticas, necessitam de ter em conta os níveis da administração central e subnacional.

● Apoio orçamental a reformas de descentralização: Nas situações em que o processo de descentralização do nível central para os níveis subnacionais da administração corresponda ao objetivo específico do contrato, pode ser concedido apoio orçamental para apoiar a política de descentralização e fortalecer os sistemas das autoridades locais. O contrato deve centrar-se nas reformas e nos aspetos institucionais do processo de descentralização e, de acordo com a política do país, pode abranger as três dimensões funcionais (política, administrativa e orça-mental). Normalmente, o apoio será prestado sob a forma de um CDRS ou como componente de um CODS. Em certos casos de fragilidade estrutural e em que exista previamente uma base institucional a nível subnacional, pode ser equacionada uma componente de descentralização no âmbito de um CCER para reforçar a presença do Estado em zonas periféricas. A conceção e a execução, incluindo os critérios de elegibilidade e o diálogo sobre as políticas, necessitam de ter em conta os níveis da administração central e subnacional.

● Apoio orçamental a políticas territoriais de autoridades subnacionais: Nas situações em que uma administra-ção subnacional disponha de amplas competências e capacidades políticas, administrativas e orçamentais (por exemplo, num sistema federal), um CDRS pode ajudar a elaborar, financiar e executar políticas especificamente locais através dos planos estratégicos de desenvolvimento territorial das respetivas administrações. Apesar de o governo central desempenhar ainda um papel importante (parceiro contratante na Convenção de Financiamento, destinatário dos desembolsos, certos aspetos centrais dos critérios de elegibilidade), a conceção e a execução do CDRS, incluindo os critérios de elegibilidade e o diálogo sobre políticas, devem centrar-se sobretudo no nível subnacional. Assim, não é aconselhável utilizar um CODS. É de referir que, nesta opção, o apoio orçamental só deve ser aplicado em casos excecionais e deve ser apresentado ao BSSC para efeitos de orientação. Seria viável apenas em contextos mais avançados que permitissem gerir os riscos fiduciários e outros associados ao nível avançado de responsabilidade descentralizada. De preferência, deve ser elaborada uma avaliação PEFA a nível subnacional76 de onde decorram medidas de reforma.

Em contextos descentralizados, o apoio orçamental deve ser decidido caso a caso. As delegações da UE devem examinar atentamente as oportunidades e os riscos envolvidos, incluindo a possibilidade de incumprimento por parte das administrações subnacionais, bem como as implicações de uma intervenção a nível descentralizado no diálogo sobre políticas com o governo central e nas capacidades de recursos humanos da Delegação da UE.

75 Ver Providing EU budget support in decentralised contexts, Nota metodológica, 2016 (https://ec.europa.eu/europeaid/methodological-note-providing-eu-budget-support-decentralised-contexts-0_en).

76 Ver as orientações sobre o quadro PEFA em http://www.pefa.org/sites/pefa.org/files/attachments/SNG-Supplementary-Guidelines-eng001%20(Jan%2017).docx_.pdf.


4.10. Clima empresarial e de investimento

Seja público, privado, efetuado através de uma parceria público-privada ou integrado numa operação de financiamento misto no âmbito do Plano de Investimento Externo, o investimento exige um certo número de fatores determinantes. O apoio orçamental pode ter um papel importante, em especial no que respeita ao quadro macroeconómico e orçamental, ao clima empresarial e de investimento e às políticas e instituições setoriais.

O quadro macroeconómico e orçamental deve constituir uma base previsível, estável e sustentável para o planeamento do investimento. Políticas macroeconómicas sólidas promovem o crescimento com a criação de um ambiente mais seguro para as decisões de investimento dos setores público e privado. Ao mesmo tempo, os investimentos podem ter um impacto macroeconómico, nomeadamente quando implicam passivos diretos ou contingentes para o setor público. O apoio ao investimento deve considerar a sustentabilidade da dívida pública, visto que o rácio dívida pública/PIB aumentou significativamente em muitos países desde 2011 devido a políticas de investimento expansionistas, à emergência de novos doadores e às condições relativamente favoráveis nos mercados financeiros. Um bom quadro orçamental a médio prazo é essencial para evitar uma acumulação de dívida insustentável. Importa também ter em consideração a estrutura da dívida pública e a capacidade do país para a servir a médio prazo.

O reforço da gestão das finanças públicas pode resolver questões críticas que afetem diretamente o investimento. Os investimentos públicos ou as operações de financiamento misto devem estar alinhados com as políticas do país parceiro, ou seja, devem fazer parte dos planos de investimento público (PIP), ser priorizados e ser devidamente estimados em termos de custos. A partir de uma série realista de projetos, é fundamental proceder a uma seleção de projetos eficaz e assente em regras para evitar perturbações na execução dos mesmos devido à falta de fundos. De igual modo, são necessárias uma cadeia de despesas eficiente e a capacidade para gerir projetos complexos de grande dimensão. A existência de um sistema de contratação pública competitivo e transparente é crucial para garantir a qualidade e uma boa relação custo-benefício do investimento. Ao mesmo tempo, a contratação pública proporciona oportunidades de negócio ao setor privado. Sistemas de manutenção adequados devem preservar a qualidade dos bens públicos ao longo do tempo e evitar a sua degradação precoce. O diálogo sobre as políticas pode garantir a inclusão da manutenção dos investimentos no planeamento do orçamento nacional e a monitoria adequada dos ativos. A boa qualidade dos sistemas de contabilidade pública representa um requisito fundamental para uma monitoria eficaz dos ativos. Podem ser utilizadas ferramentas de diagnóstico como o PEFA e o PIMA (avaliação da gestão do investimento público).

O apoio orçamental pode também incidir sobre aspetos relacionados com o clima de investimento a nível nacional, subnacional ou setorial, em especial as políticas empresariais e regulamentação e respetiva aplicação. O apoio orçamental pode cobrir questões setoriais, nomeadamente política de subvenções, licenciamento e regulamentação, reforço dos mercados e da concorrência, ou o desenvolvimento de competências especializadas para a compreensão, minimização e repartição de riscos (por exemplo, riscos dos projetos, riscos da procura, riscos macroeconómicos ou riscos de renegociação) por parte da entidade pública ou privada melhor posicionada para os enfrentar.

O apoio orçamental representa um instrumento fundamental para impulsionar e promover o investimento, contribuindo para a correção direta das falhas e riscos do mercado que afetam o clima de investimento. Deste modo, importa explorar as sinergias e complementaridades com outros instrumentos, como o financiamento misto, para aumentar a eficácia da ajuda da UE. Na sequência da experiência adquirida no âmbito do quadro de financiamento misto da UE77 e, em especial, tendo em vista o lançamento da abordagem integrada do Plano de Investimento Externo (PIE), tais sinergias devem ser reforçadas. O PIE visa assegurar a coerência entre as operações de financiamento e as outras modalidades da ajuda, entre as quais o apoio orçamental, através da inclusão de um terceiro pilar, que visa promover um clima favorável ao investimento nos países parceiros.

Os investimentos no âmbito do PEI criam incentivos para políticas setoriais sólidas e oportunidades de diálogo com o setor privado. A fim de eliminar os obstáculos aos investimentos e ao financiamento misto e melhorar as políticas setoriais e o ambiente empresarial do país parceiro, o apoio orçamental pode complementar estes incentivos com uma combinação de financiamento, diálogo sobre políticas e reforço de capacidades, complementada por indicadores de desempenho específicos para as parcelas variáveis. Para explorar estas sinergias, deve-se incentivar, sempre que possível, a utilização simultânea do apoio orçamental e dos instrumentos de financiamento misto em setores fulcrais, devendo a coordenação entre as Delegações da UE e as instituições de financiamento ocorrer desde o início.

77 Ver https://ec.europa.eu/europeaid/evaluation-blending_en.


67O cIcLO DOS PROgRAMAS

CAPÍTULO 5.O ciclo dos programas



5. O ciclo dos programas

5.1. Introdução

O ciclo de gestão dos contratos de apoio orçamental é resumido no diagrama seguinte. O presente capítulo analisa os respetivos passos e descreve os preparativos necessários em cada etapa.

Gestão do ciclo de apoio orçamental


5.2. Identificação

5.2.1. Conceder ou não apoio orçamental

O processo para tomar esta decisão é apresentado nos capítulos 3 e 4. Envolve os seguintes passos:

Em primeiro lugar, deve ser efetuada uma avaliação dos riscos utilizando o Quadro de Gestão dos Riscos, bem como da probabilidade de estes serem ultrapassados pelas medidas de mitigação e pelos benefícios previstos. Tal inclui uma avaliação do empenhamento do país no respeito pelos valores fundamentais dos direitos humanos, da democracia e do Estado de direito (categoria dos riscos políticos). A fim de decidir se a modalidade de ajuda adequada é um CCER ou um CDRS, o BSSC/FAST deverá equacionar os problemas relacionados com os riscos políticos, com a necessidade de prover e proteger a prestação de serviços essenciais, e outros benefícios potenciais.

No caso dos CODS, o empenhamento no respeito pelos valores fundamentais é uma condição prévia e será avaliado separadamente no Quadro de Gestão dos Riscos (ver anexo 12) e, subsequentemente, acompanhado durante as fases de formulação e execução utilizando o quadro de riscos.

Em segundo lugar, deve-se proceder a uma avaliação preliminar da elegibilidade de acordo com os quatro critérios no Documento de Ação inicial (fase de identificação). Esta avaliação será realizada em todos os contratos de apoio orçamental durante as fases de identificação e formulação, e durante a execução. Durante a fase de identificação, os países podem ser classificados como candidatos fortes (espera-se que cumpram e mantenham a elegibilidade), candidatos potenciais (cuja elegibilidade é menos certa) e candidatos fracos (cuja elegibilidade é altamente improvável).

Conforme salientado no capítulo 2, se as condições para o apoio orçamental não estiverem a ser satisfeitas, mas houver indícios de que isso poderá ser uma possibilidade a curto-médio prazo, deverá ser encetado o diálogo com o Governo. Isto dá margem de manobra para acordar um roteiro para uma parceria de apoio orçamental, devendo ser elaborado um Quadro de Gestão dos Riscos e serem lançadas medidas adequadas de suporte ao desenvolvimento de capacidades em apoio às principais instituições e reformas.

5.2.2. Que montantes afetar ao apoio orçamental

As decisões relativas aos montantes a afetar ao apoio orçamental deverão ter por base uma ampla avaliação qualitativa das necessidades e critérios de desempenho, como segue:

➔ Necessidades de financiamento do país parceiro avaliadas com base no seu quadro orçamental a médio prazo e/ou nas estratégias de desenvolvimento e reforma nacionais/setoriais: esta decisão terá em conta os níveis atuais e projetados do país parceiro em termos de receitas internas, despesas, défice orçamental e necessidades de financiamento, incluindo a dependência da ajuda (e do apoio orçamental), bem como as preferências expressas pelo país quanto à escolha ou combinação das modalidades da ajuda. Quanto maior for a sua dependência atual e prevista em relação ao apoio orçamental, e quanto mais fortes forem as suas preferências pelo apoio orçamental, maior será a parte do programa a disponibilizar nesta modalidade.

➔ Compromisso assumido pelo país parceiro de afetar recursos orçamentais nacionais de acordo com os objetivos da estratégia de reforma nacional/setorial: esta decisão deve considerar tanto o processo de formulação do orçamento como o seu resultado em termos de alocação das dotações orçamentais, em conformidade com as estratégias e os objetivos de desenvolvimento, bem como as taxas de execução em períodos anteriores. Quanto maior for a confiança nos processos e nos resultados do sistema de afetação das dotações orçamentais do país parceiro, maior será a parte do programa do país passível de ser disponibilizada como apoio orçamental.

➔ Eficácia, relação custo-benefício e impacto do valor acrescentado específico do apoio orçamental para a realização dos objetivos das políticas do país parceiro: a avaliação visará especificamente considerar o im-pacto potencial do apoio orçamental em comparação com outras modalidades, tendo também em conta a provável influência da UE com base em indicadores respeitantes às relações com o Governo, à capacidade dos recursos humanos e à alavancagem financeira. Quanto maior for o impacto, maior será a parte a dispo-nibilizar como apoio orçamental. De igual modo, quanto maior for a qualidade das políticas e das instituições dos países parceiros (com provável impacto positivo na eficácia da ajuda), maior será a parte a disponibilizar como apoio orçamental.


➔ Antecedentes e capacidade de absorção dos desembolsos anteriores e eficácia com que foram alcançados os objetivos acordados através dos contratos de apoio orçamental: Quanto maior for a frequência e a opor-tunidade dos desembolsos anteriores, tanto das parcelas fixas como das variáveis, maior será a parte do programa do país a ser disponibilizada como apoio orçamental.

➔ Orientação por resultados da política nacional/setorial do país parceiro, incluindo um sistema de acompanha-mento. Quanto mais forte for o sistema de monitoria e maior for a vontade do país parceiro em assumir a responsabilidade das reformas e resultados principais nos contratos de apoio orçamental, maior será a parte do programa do país a ser disponibilizada como apoio orçamental.

5.2.3. Adicionalidade financeira ou consignação

Os fundos do apoio orçamental acrescem às receitas internas do país parceiro no respetivo orçamento. A nível setorial, o contrato de apoio orçamental pode ter como um dos seus objetivos principais um determinado grau de adicionalidade ou consignação. Nestes casos, deve ser acordado com o país parceiro um aumento das dotações e despesas (sub)setoriais no contexto do Quadro de despesa de médio prazo. Uma vez que o apoio orçamental é um mecanismo de financiamento baseado nos resultados, as condições estão normalmente enquadradas na ótica dos resultados e não dos recursos orçamentais. Assim, tal acordo não se traduzirá normalmente numa condição de desembolso específica, devendo antes ser considerado no âmbito da avaliação da elegibilidade das políticas públicas (capítulo sobre o financiamento da política). Em segundo lugar, deve-se analisar a adequação do aumento de recursos face ao quadro macroeconómico e orçamental existente, bem como a possibilidade de isso comprometer a afetação estratégica dos recursos orçamentais. Em terceiro lugar, deve ser apreciada a sustentabilidade financeira do aumento proposto, em especial se este respeitar às despesas correntes. Por último, convém observar que esta opção não implica qualquer tipo de consignação, ou seja, a especificação das rubricas de despesa específicas que depois de executadas e objeto de auditoria poderiam ser reembolsadas.

Noutros casos, a tónica dos contratos de apoio orçamental será colocada na eficiência e eficácia das políticas e despesas setoriais. Neste contexto, o contrato prevê um maior espaço fiscal a nível macroeconómico, ao mesmo tempo que centra o diálogo, os incentivos e as condições nos resultados a nível setorial.

5.2.4. Duração dos contratos

A duração de um CODS ou de um CDRS deverá ser de três a seis anos no máximo. Dadas as dificuldades de antecipação da conceção, do contexto e das perspetivas num período mais extenso, a opção preferencial deverá recair num contrato de três a quatro anos. A duração de um CCER deve ser de um a três anos (sendo as durações mais alargadas especialmente pertinentes em situações de fragilidade estrutural). Quanto mais volátil for a situação, mais curta deverá ser a duração do contrato.

5.2.5. Identificação

A identificação permite preparar uma proposta preliminar, definindo os objetivos propostos e os resultados previstos do contrato, a escala e a forma propostas (CODS, CCER, CDRS ou outras modalidades de ajuda), a probabilidade de cumprir e manter os critérios de elegibilidade, identificando, se necessário, as ações prévias eventualmente necessárias (antes da formulação ou da decisão), bem como as medidas de apoio (designadamente, para reforçar as capacidades e a responsabilização nacional), propostas preliminares em matéria de conceção e execução, os riscos principais, e os passos seguintes. Deve ser acompanhada do mais recente Quadro de Gestão dos Riscos validado ou de um primeiro projeto de apoio orçamental a novos países.

5.3. O Comité de Direção do Apoio Orçamental/da Assistência Financeira

As instâncias superiores de gestão intervêm no processo de decisão para dar orientação estratégica e consultar o Comissário responsável pela Cooperação Internacional e o Desenvolvimento, o Comissário responsável pela Política Europeia de Vizinhança e Negociações de Alargamento e o AR/VP, conforme adequado. Aquelas funções são exercidas através de dois comités de direção: o Comité de Direção do Apoio Orçamental (BSSC), presidido pelo Diretor-Geral da DG DEVCO, e o Comité de Direção da Assistência Financeira (FAST), presidido pelo Diretor-Geral da DG NEAR. Em ambos os comités participam a SEAE e a DG ECFIN, conforme os casos. As direções-gerais competentes podem


ser convocadas para consultas sobre matérias relacionadas com o seu domínio de competência. O secretariado do BSSC é assegurado pela unidade central do Apoio Orçamental da DG DEVCO, enquanto que o secretariado do FAST incumbe à unidade Assistência Financeira, Política e Estratégia da DG NEAR.

Sob reserva das decisões do BSSC/FAST tomadas na sequência da validação anual dos quadros de gestão dos riscos, os novos contratos são apresentados para efeitos de orientação estratégica, a fim de garantir, com o apoio das direções temáticas e políticas e do SEAE78, a qualidade e a coerência das políticas entre regiões e a coerência das prioridades do diálogo político e sobre políticas no país parceiro.

5.4. Formulação

Após a fase de identificação e em consonância com a decisão subsequente à reunião do Grupo de Apoio à Qualidade 1 e à orientação estratégica do BSSC/FAST, a formulação conduzirá à preparação do Documento de Ação e dos anexos correspondentes da Convenção de Financiamento a analisar na reunião do Grupo de Apoio à Qualidade 2. Todos os documentos de ação dos contratos de apoio orçamental devem adotar o mesmo formato e incluir as seguintes secções principais79:

➔ A fundamentação, os objetivos e os benefícios previstos do contrato de apoio orçamental constituem os ele-mentos principais do quadro estratégico;

➔ Avaliação do contexto e da elegibilidade para apoio orçamental do país, resumindo os principais problemas e resultados da avaliação dos quatro critérios de elegibilidade;

➔ A gestão dos riscos abrange os principais problemas identificadas no Quadro de Gestão dos Riscos, centran-do-se na descrição dos principais riscos e medidas de mitigação;

➔ A conceção do contrato abrange as questões da execução, incluindo os benefícios e resultados previstos, consignados ou não consignados, o orçamento e o calendário indicativo dos desembolsos, a coordenação entre as partes interessadas e os doadores, a monitoria do desempenho, os critérios de desembolso, as medidas complementares (em especial para o desenvolvimento de capacidades), a responsabilização nacional e os objetivos transversais, em especial os relativos ao género, à abordagem baseada nos direitos e ao ambiente; e

➔ A avaliação e auditoria, a comunicação e a visibilidade.

O Documento de Ação preliminar, quando transmitido pela Delegação da UE aos serviços centrais, deve ser acompanhada pelo último Quadro de Gestão dos Riscos validado, e pelas avaliações suplementares pertinentes. Deve também incluir os anexos da Convenção de Financiamento (que enunciam em pormenor as condições gerais e específicas de desembolso e os indicadores de desempenho associados às parcelas variáveis).

Após a aprovação do diretor geográfico, antes de a Comissão Europeia tomar uma decisão de financiamento, o contrato é submetido à aprovação do Comité dos Estados-Membros da UE competente para cada instrumento. A Convenção de Financiamento, incluindo os anexos pertinentes, será assinada com o país parceiro em causa, após a decisão de financiamento e constitui a base jurídica do acordo com o país parceiro.

5.5. Compromissos

As convenções de financiamento relativas ao apoio orçamental constituem compromissos jurídicos que permitem proceder aos pagamentos sem a assunção de compromissos jurídicos adicionais. Nestes casos, o compromisso orçamental/financeiro individual é registado logo após a assinatura da Convenção de Financiamento pelas duas partes, com base no total das prestações de pagamento (parcelas) previstas na convenção (à exceção dos fundos destinados a auditoria, avaliação, apoio complementar e imprevistos).


79 O formato da ficha de ação está sujeito a alterações ao longo do tempo. Utilizar sempre o modelo mais recente disponibilizado na intranet da DG DEVCO/DG NEAR, de acordo com as instruções (apenas para funcionários da UE).


5.6. Execução e desembolsos

O acompanhamento e o diálogo regulares serão elementos fundamentais de todos os contratos de apoio orçamental e, de um modo geral, devem seguir a estrutura e os princípios expostos nos capítulos 3 e 4, assim como nas secções 5.2 e 6.6. Importa promover a apropriação nacional e a responsabilização, reforçar o trabalho em equipa nas delegações da UE e entre todos os prestadores de apoio orçamental, e dar atenção às atividades adequadas de comunicação e visibilidade.

Os desembolsos requerem os seguintes passos:

1. Pedido de desembolso da parcela por parte do país parceiro: este pedido pode assumir a forma de uma car-ta de apresentação, acompanhada do relatório de execução da política e outros documentos de apoio adequa-dos. A carta deve fornecer elementos comprovativos e uma conclusão fundamentada em matéria de elegibil-idade. A fim de fornecer orientações aos países parceiros sobre as informações exigidas, as delegações da UE devem encetar o diálogo com as autoridades nacionais sobre o conteúdo dos relatórios de progresso de refor-mas e partilhar os modelos pertinentes utilizados pelas delegações para sustentar as decisões de desembolso.

2. Análise do pedido de desembolso de parcela e preparação de um dossiê de desembolso por parte da Delegação da UE: esta última deve analisar se as condições para o desembolso foram cumpridas e emitir um parecer fun-damentado. A nota de desembolso deve ser elaborada em conformidade com o modelo anotado e terminar com uma declaração clara do Chefe de Delegação relativa ao cumprimento de cada um dos critérios de elegi-bilidade, bem como incluir uma recomendação sobre se o desembolso deve ou não ser realizado e qual o mon-tante. Quando aplicável, deve ser transmitida uma cópia da nota à direção geográfica do SEAE para informação. A nota deve ainda informar os serviços centrais sobre quaisquer alterações dos indicadores e/ou metas das parcelas variáveis relacionados com o desembolso das parcelas seguintes. Estas alterações são objeto de uma alteração por escrito da Convenção de Financiamento, que pode ser efetuada através de uma troca de cartas entre as partes signatárias da convenção. As alterações devem ser negociadas o mais tardar até ao final do pri-meiro trimestre do ano de execução a que se referem as metas de resultados.

3. Os serviços geográficos da DEVCO/NEAR elaboram o dossiê de desembolso para aprovação pelo diretor compe-tente e, tal como estabelecido, envolvem no processo o Comité de Direção do Apoio Orçamental/da Assistência Financeira e as unidades temáticas e competentes em matéria de apoio orçamental. O diretor dá a ordem de pagamento, podendo também transmitir à Delegação mensagens importantes a abordar no diálogo com o país parceiro.

4. Após a receção da aprovação dos serviços centrais, o Chefe de Delegação dá o seu visto enquanto gestor orça-mental responsável. Este visto deve ser acompanhado de uma carta formal com as mensagens importantes decorrentes da avaliação a abordar no diálogo.

5. A Delegação procede à verificação dos pagamentos (incluindo a confirmação de que foi aplicada a taxa de câm-bio adequada).

O respeito pelos prazos de desembolso é fundamental, devendo ser envidados todos os esforços no sentido de cumprir o calendário indicativo de desembolsos definido na Convenção de Financiamento e/ou o calendário de desembolsos subsequentemente acordado entre o país parceiro e os respetivos parceiros de apoio orçamental. Para este efeito, a Delegação da UE terá de ser proativa a solicitar a apresentação do pedido por parte do país parceiro com bastante antecedência em relação à data do desembolso, bem como o respeito por todas as partes dos prazos acordados.


Sempre que, após o pagamento, se constate que a avaliação que esteve na base do mesmo apresenta graves irregularidades, tais como declarações incorretas substantivas por parte dos países parceiros, as delegações da UE devem informar devidamente os serviços centrais e recomendar as medidas a tomar, as quais podem incluir um pedido de reembolso total ou parcial.

5.7. Acompanhamento

A concessão de apoio orçamental requer uma monitoria da execução do contrato em coerência com o disposto na Convenção de Financiamento, em qualquer altura do ano, e não apenas aquando da elaboração dos dossiês de desembolso80. Este acompanhamento inclui uma verificação regular com base nas disposições da Convenção de Financiamento, em especial:

― a lógica de intervenção e os objetivos e indicadores conexos do contrato;

― os prazos do contrato (por exemplo, o termo da Convenção de Financiamento, as datas-limite ou as datas previstas para efeitos de análise ou de apresentação do pedido de pagamento por parte do Governo);

― as condições gerais, tal como estão formuladas na Convenção de Financiamento;

― os indicadores das parcelas variáveis enunciados na Convenção de Financiamento e qualquer evolução sus-cetível de afetar a sua avaliação (obrigando, eventualmente, a alterar o seu âmbito ou objetivos);

― a documentação e a natureza dos elementos comprovativos a apresentar pelo governo, tal como são formu-ladas na Convenção de Financiamento;

― os mecanismos previstos para o diálogo sobre políticas acordados na Convenção de Financiamento.

80 A DEVCO decidiu que as avaliações feitas ao abrigo da Monitoria orientada para os resultados (ROM) não se aplica aos seus contratos de apoio orçamental.

Verificação da taxa de câmbio

O apoio orçamental envolve a transferência de recursos financeiros para o Tesouro nacional de um país parceiro. Cabe à Delegação assegurar que o governo beneficiário apresente as provas documentais de que a respetiva conta do Tesouro foi creditada no montante equivalente à transferência de divisas, à taxa de câmbio em vigor nesse dia. Os fundos do apoio orçamental devem ser contabilizados como receitas públicas e incluídos no orçamento do Estado do país beneficiário.

A taxa de câmbio dos pagamentos do apoio orçamental deve ser claramente indicada e registada, de modo a garantir que o montante total em euros seja convertido na moeda local e atempadamente creditado na conta do Tesouro adequada. Tal deverá evitar o risco de aplicação de uma taxa de câmbio não transparente que resulte em fundos não contabilizados. No caso de alguns países, é mesmo necessário recorrer a uma terceira moeda (dólar dos EUA). As condições especiais das convenções de financiamento relativas ao apoio orçamental estabelecem explicitamente que a formulação das cláusulas aplicáveis em matéria de taxas de câmbio deve ser adaptada de acordo com as práticas e a regulamentação do Banco Central do país beneficiário. Ao mesmo tempo, requer-se claramente que estas práticas sejam aplicadas de forma não discriminatória.

Recomenda-se vivamente que, durante a conceção do contrato de apoio orçamental, a Delegação da UE contacte o Banco Central em causa para clarificar as definições aceitáveis relativamente à taxa de câmbio e informar melhor o Banco Central sobre as obrigações decorrentes da Convenção de Financiamento. Neste sentido, em certos países, as boas práticas seguidas consistiram em obter a confirmação por escrito junto do Banco Central das disposições em matéria de taxas de câmbio a incluir na Convenção de Financiamento. Podem ser obtidas mais informações na página da intranet da unidade de apoio orçamental da DEVCO (apenas para funcionários da UE).


Este acompanhamento permanente e rigoroso, por parte quer dos parceiros de execução quer da UE, visa assegurar a boa execução do contrato e precaver qualquer fator que a possa pôr em causa. Caso este ocorra, é possível aplicar medidas corretivas, reforçar o diálogo sobre políticas e, se necessário, alterar a Convenção de Financiamento muito antes do pagamento.

Após o último desembolso de apoio orçamental, é necessária a elaboração de um breve relatório final por parte da Delegação, a apresentar aos serviços centrais. Estas análises finais devem manter-se a nível interno e destinam-se a avaliar os resultados alcançados durante a execução do contrato e a tirar ensinamentos para futuros contratos81. Tais análises não são avaliações formais (ver secção seguinte), antes pretendem contribuir para a elaboração de futuros contratos de apoio orçamental e melhorar a comunicação e a visibilidade dos resultados, por exemplo, para efeitos do relatório sobre a ajuda externa da Comissão ou de outras publicações específicas. O relatório deve ser enviado aos serviços centrais o mais tardar três meses após o desembolso da última parcela.

5.8. Avaliação

A Comissão Europeia tem como prioridade proceder a uma avaliação regular e atempada dos seus programas, atividades, instrumentos, legislação e atividades sem despesas, de modo a demonstrar a responsabilização, promover a aprendizagem de ensinamentos para melhorar políticas e práticas e dar cumprimento aos compromissos de avaliação assumidos82.

As avaliações do apoio orçamental determinam até que ponto e em que circunstâncias este reforçou as políticas, estratégias e despesa pública do governo parceiro. Além disso, podem avaliar o contributo do apoio orçamental para resultados e impactos sustentáveis, em termos de desenvolvimento, a nível nacional e/ou setorial.

As delegações devem assegurar, juntamente com o país parceiro, que os sistemas de monitoria e de recolha de dados (incluindo inquéritos aos agregados familiares e outros que sejam necessários) estão a ser reforçados. Estes sistemas de monitoria e de recolha de dados são fundamentais não só para a avaliação dos contratos de apoio orçamental, mas também para o seguimento e a avaliação das políticas públicas do país parceiro. As informações constantes dos relatórios finais, que constituem um instrumento de acompanhamento essencial, podem constituir contributos valiosos para as avaliações externas.

Existem dois tipos de avaliação aplicáveis ao apoio orçamental: as avaliações estratégicas e de programas.

1. As avaliações estratégicas do apoio orçamental são abrangentes, porquanto incluem a totalidade (ou a maioria) dos contratos de apoio orçamental executados num país durante um período de tempo relativamente prolongado (normalmente, cerca de sete a dez anos), independentemente do doador (por exemplo, UE, Estados-Membros ou bancos de desenvolvimento). Têm por objetivo obter uma panorâmica completa do contributo do apoio orçamental para a mudança das condições de vida dos beneficiários finais.

São geridas e financiadas pelos serviços de avaliação da DG DEVCO e da DG NEAR, ao abrigo de um contrato-quadro específico, disponível apenas para estas unidades. Normalmente, consistem em avaliações conjuntas levadas a cabo com outros parceiros da cooperação. Estas avaliações são incluídas nos programas de trabalho para as avaliações estratégicas da DG DEVCO/DG NEAR83, aprovados pelos respetivos comissários e pelo Alto Representante da UE para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, quando aplicável.

As principais características da abordagem metodológica são: a) o Quadro Global de Avaliação (ver secção 2.6), que define a sequência hipotética dos efeitos dos contratos de apoio orçamental em cinco níveis analíticos, inseridos e interagindo com o contexto nacional geral em que o apoio orçamental é prestado; e b) a abordagem em três passos, na qual: i) o primeiro passo inclui a avaliação dos recursos do apoio orçamental, as respetivas realizações e o seu contributo para as realizações induzidas, ou seja, políticas públicas, instituições, despesa e prestação de serviços, ii) o segundo passo inclui a identificação dos resultados de desenvolvimento (resultados e impactos) e os fatores que causaram e/ou contribuíram para esses resultados e impactos, tanto internos (ou seja, ligados a políticas governamentais) como externos, iii) o terceiro passo pressupõe uma exploração da possível existência

81 Está disponível um modelo na intranet da DEVCO/NEAR (apenas para funcionários da UE).82 Para consultar orientações a este respeito, ver intranet da DEVCO/NEAR (acessível apenas para funcionários da UE).83 Os programas de trabalho quinquenais para as avaliações estratégicas podem ser consultados nos sítios Web das avaliações das duas direções-gerais

em causa.


de uma ligação entre as realizações induzidas identificadas no primeiro passo e os fatores determinantes dos resultados e impactos. Uma ligação positiva implica que o apoio orçamental contribuiu para a consecução dos resultados e impactos.

2. Enquanto que as avaliações estratégicas são geridas pelos serviços de avaliação das duas direções-gerais, as delegações da UE podem lançar e gerir avaliações de programas de apoio orçamental. Tal como sucede com as avaliações estratégicas, destinam-se também a fins de aprendizagem e responsabilização e devem ser efetuadas quando não estiver prevista nenhuma avaliação estratégica (ou não o esteja em tempo útil). Normalmente, as avaliações de programas de apoio orçamental centram-se em um ou vários contratos de apoio orçamental unicamente financiados pela UE. Quando abrangem diversos contratos de apoio orçamental, estes podem ser avaliados em diferentes fases da sua execução.

Estas avaliações são lançadas ao abrigo de um contrato-quadro e cobrem um período de avaliação mais curto do que as avaliações estratégicas. Podem ser efetuadas com uma periodicidade de três a cinco anos. As avaliações de programas de apoio orçamental adotam uma versão simplificada da abordagem metodológica empregue nas avaliações estratégicas, visto que incidem mais sobre o processo do(s) programa(s) e os resultados (realizações e resultados) das políticas do país parceiro do que sobre o impacto nos beneficiários finais. Assim, as avaliações de programas de apoio orçamental não aplicam na totalidade a metodologia da OCDE para as avaliações estratégicas84. Centram-se sobretudo no primeiro passo, parcialmente no segundo passo (apenas nos resultados, não nos impactos) e não executam o terceiro passo.

Caso a Convenção de Financiamento de um contrato de apoio orçamental inclua uma disposição sobre a avaliação de programas de apoio orçamental, tal disposição dever ser suficientemente flexível para prever a possibilidade de a mesma avaliação abranger vários contratos de apoio orçamental.

5.9. Auditoria

Deve depositar-se confiança nas contas públicas auditadas pela instituição superior de auditoria do país, uma vez que, depois de transferidos para a conta do Tesouro do país parceiro, os fundos do apoio orçamental da Comissão Europeia tornam-se inseparáveis das receitas gerais do Governo e dos afluxos de apoio orçamental de outras agências doadoras. O fortalecimento desta função, assim como das instituições de auditoria interna e de controlo interno, constitui, habitualmente, uma componente importante do diálogo sobre políticas e desenvolvimento de capacidades relacionados com o apoio orçamental.

No entanto, cabe à Delegação da UE verificar e confirmar que a transferência de fundos para a conta do Tesouro respeitou os termos da Convenção de Financiamento (ver caixa sobre a taxa de câmbio). As atividades de apoio complementar contempladas na Convenção de Financiamento podem também ser objeto de auditoria. No caso do apoio orçamental consignado, em que os fundos se destinam a financiar um conjunto específico e acordado de rubricas orçamentais, é necessária uma auditoria para verificar o montante das despesas elegíveis registadas nas referidas rubricas orçamentais. O pagamento do apoio orçamental é efetuado ex post para reembolsar as despesas elegíveis em conformidade com as constatações da auditoria.

5.10. Comunicação e visibilidade

Uma boa comunicação é fundamental, tanto em relação a contratos de apoio orçamental específicos como para promover o instrumento do apoio orçamental em geral. A comunicação deve ser planeada de forma estratégica, aquando da conceção do contrato e da definição dos seus objetivos, em conformidade com os objetivos gerais da cooperação acordados entre a UE e o país parceiro85. A estratégia e as atividades de comunicação devem também ser regularmente atualizadas durante a execução do contrato ou, se for caso disso, no quadro do mecanismos pertinentes de apresentação de relatórios.

Uma comunicação eficaz traduz-se em visibilidade. Contribui para uma maior sensibilização e para obter apoio para as ações da UE através da transparência e da responsabilização perante as instâncias da Comissão. Estes

84 O modelo de caderno de encargos das avaliações de programas pode ser consultado na intranet da DEVCO/NEAR (apenas para funcionários da UE).85 Para efeitos de visibilidade, poderá ser mais pertinente ter um único contrato de comunicação ao nível da delegação que permita promover de forma mais

estratégica as atividades e os resultados do apoio orçamental da UE, a par de outras ações, do que ter uma abordagem fragmentada projeto a projeto, com o seu próprio (e mais limitado) orçamento e com material de comunicação distinto.


princípios aplicam-se a todas as modalidades de ajuda86 mas, devido à natureza do instrumento, a comunicação relativa ao apoio orçamental pode ser mais difícil ou sensível. As mensagens sobre o apoio orçamental devem ser enquadradas em conformidade e os princípios orientadores a seguir enunciados devem adaptar-se ao contexto do país, à natureza da parceria com a UE e ao ambiente mediático. O risco reputacional da União não deve ser descurado, mas não deve impedir a realização das atividades de comunicação.

Além disso, a comunicação relativa ao apoio orçamental não pode ser considerada separadamente da política ou das reformas da administração pública que o contrato visa apoiar. Um contrato de apoio orçamental é bem-sucedido quando a política em si também o é e quando o apoio da UE contribui para a eficácia das reformas e para uma mudança sustentável no país. Em certa medida, o sucesso das políticas e das reformas depende dos esforços de comunicação envidados pelo próprio Governo para promover e explicar os seus planos. Estes esforços tanto incluem a comunicação interna, por exemplo, a sensibilização do pessoal da administração pública que executa a política, como a comunicação externa, por exemplo, campanhas nos meios de comunicação social, sessões de informação aos jornalistas, realização de eventos públicos e outras formas de envolvimento com os atores interessadas.

A comunicação pode ter diferentes objetivos, tais como informar o debate público sobre as mudanças em causa, garantir a aceitação pública das reformas propostas, sensibilizar para os benefícios previstos para os beneficiários, explicar os desafios das reformas ou, finalmente, comunicar os resultados das mesmas. O investimento na comunicação é uma forma crucial de atenuar os riscos da execução. À medida que a política for sendo executada, a comunicação desempenha um papel igualmente importante na comunicação dos resultados, dos desafios que subsistem e das medidas corretivas. Contribui para a transparência e a responsabilização. Contrariamente, a ausência de comunicação sobre uma política pode comprometer a sua execução e acarretar também um risco reputacional para a UE, caso os aspetos mais controversos das reformas que são objeto do apoio orçamental não sejam adequada e proativamente comunicados.

Por conseguinte, a comunicação deve ser considerada parte integrante do diálogo com os países parceiros e os progressos ou retrocessos devem ser objeto de relatórios das delegações no quadro da avaliação das políticas. Se tal for considerado necessário, poderá ser equacionado o apoio específico ao desenvolvimento de capacidades neste âmbito. De qualquer modo, será importante verificar se a informação sobre a política em si e a sua execução é publicada no sítio de internet da agência ou do ministério de forma atempada, precisa e acessível. As delegações da UE poderão também colaborar com as autoridades para apoiar a formulação e execução da estratégia de comunicação de uma reforma, aconselhando sobre os respetivos públicos-alvo, mensagens fundamentais, métodos e prazos. Uma auditoria à comunicação pode ser um instrumento útil para identificar os pontos fortes e os pontos fracos de uma organização em termos de comunicação interna e externa. Em termos gerais, deveria passar em revista as práticas de comunicação da organização e permitiria medir a qualidade da informação transmitida às partes interessadas visadas, avaliar o impacto das atividades de comunicação e formular recomendações com vista à introdução de melhorias. Pode igualmente ser necessário recorrer a inquéritos para compreender as perceções e atitudes do público em relação à reforma em causa.

Em princípio, os esforços de comunicação do Governo e da Delegação da UE no âmbito de um contrato de apoio orçamental devem ser coordenados e complementar-se. As delegações da UE devem considerar as três dimensões seguintes em qualquer ação de comunicação sobre o apoio orçamental.

Em primeiro lugar, importa identificar com clareza o público-alvo. A comunicação poderia ser dirigida às partes interessadas do país parceiro e ser igualmente pertinente para as partes interessadas da União Europeia. Em geral, a comunicação deveria centrar-se nos resultados, e não no apoio orçamental em si e nos seus aspetos técnicos (por exemplo, como é elaborado o contrato) ou processos conexos (por exemplo, como foi efetuada a análise). As mensagens devem ser simples e atrativas. A narração seria a melhor abordagem87. A narrativa poderia começar com testemunhos de beneficiários88 da política governamental e, em seguida, salientar de que forma o contrato de apoio orçamental contribui para estes progressos em parceria com o Governo. De igual modo, a apresentação dos resultados com base em indicadores de desempenho e de outros dados quantitativos, decorrentes de análises ou avaliações, contribuiria para fundamentar os progressos apresentados.

86 Consultar as orientações gerais sobre visibilidade e comunicação no domínio da assistência externa na intranet (apenas para funcionários da UE).87 Para consultar exemplos concretos e recentes, ver a intranet da DEVCO/NEAR (apenas para funcionários da UE) ou o documento Capacity4dev.88 O desafio da medição e quantificação do contributo do apoio orçamental para os resultados alcançados pelos países parceiros dificulta a identificação

dos «beneficiários» diretos dos contratos de apoio orçamental, mas convém não confundir os objetivos da comunicação com os objetivos da avaliação. Neste contexto, os beneficiários devem ser vistos como indivíduos, grupos de indivíduos ou organizações que tenham beneficiado de uma política governamental apoiada pela UE através de um contrato de apoio orçamental.


Em segundo lugar, o calendário das atividades de comunicação deve ter em conta o ciclo de execução de cada contrato de apoio orçamental, mas também o calendário político do país. A título de exemplo, as atividades de comunicação podem decorrer no fim de cada avaliação anual, mas pode fazer mais sentido, do ponto de vista interno e para as partes interessadas locais, promover o contributo do apoio orçamental aquando, por exemplo, da apresentação da proposta de orçamento por parte do Governo ou da aprovação do orçamento pelo Parlamento. Deve-se procurar, sempre que pertinente, a coordenação com os planos de comunicação do Governo e, sempre que possível, privilegiar a comunicação conjunta com os restantes prestadores do apoio orçamental. Não obstante, as delegações devem ter presente a questão da interferência ou do confronto com a evolução política do país, bem como a eventual utilização abusiva das mensagens para fins eleitorais.

Em terceiro lugar, a comunicação relativa ao apoio orçamental deve tirar o máximo partido de todas os instrumentos disponíveis. As atividades de comunicação podem consistir na publicação de comunicados de imprensa, se possível em conjunto com os outros doadores de apoio orçamental. Poderão igualmente ser organizadas conferências de imprensa com a distribuição de um dossiê de imprensa pelos jornalistas. Os eventos podem também ter o potencial de atrair canais de rádio ou televisão. Tendo em conta que a intervenção pública de terceiros pode reforçar as mensagens das autoridades ou da Delegação, as parcerias com organizações da sociedade civil89 ou do meio académico revelam-se, amiúde, bastante eficazes. Pode ainda ser utilizado material impresso (por exemplo, brochuras ou folhetos) em ocasiões especiais (por exemplo, eventos onde possam ser distribuídos por um grande número de participantes).

As ferramentas digitais são mais económicas e fáceis de monitorar em termos de alcance, porquanto são mensuráveis. As notícias e relatos devem ser publicados no sítio de internet e nas contas de redes sociais das delegações da UE. Em geral, o material em linha deve ser dirigido a um público vasto, pelo que as mensagens devem ser diretas e atrativas (por exemplo, vídeos de curta duração, animações, infografias ou entrevistas filmadas). Os conteúdos elaborados, tais como relatórios ou casos de estudo, disponibilizados num sítio de internet devem ser sempre introduzidos com breves textos resumindo as principais mensagens dos relatórios, numa linguagem simples e com material visual (por exemplo, imagens ou ilustrações).

As ferramentas e a amplitude das atividades de comunicação específicas da UE relativas ao apoio orçamental devem ser escolhidas em função do público-alvo, das condições locais e das capacidades da Delegação da UE, ponderando o impacto previsto em relação aos custos e ao investimento em termos de volume de trabalho. A estratégia e as atividades de comunicação devem ser regularmente atualizadas.

89 Podemos dar como exemplo deste tipo de parcerias, no domínio da reforma da administração pública, o caso dos Balcãs Ocidentais, onde a UE apoia a rede regional WeBER para reforçar a participação da sociedade civil e dos meios de comunicação social nas reformas da administração pública. Ver http://www.par-monitor.org.


CONTRATOS DE APOIO ORÇAMENTAL – QUADRO SÍNTESE

CODS

Contrato de Objetivos de Desenvolvimento

Sustentável

CDRS

Contrato de Desempenho da Reforma Setorial

CCER

Contrato de apoio à Construção do Estado e à

Resiliência

Objetivo geralErradicar a pobreza e reduzir as desigualdades, promover um crescimento sustentável e inclusivo e a criação de emprego, consolidar as democracias, promover os direitos humanos e sociedades pacíficas. Quando adequado considerar impactos a nível setorial.

Objetivos específicos

● Promover reformas e pro-gressos no sentido da reali-zação dos ODS selecionados e aspetos transversais da prestação de serviços com base nos direitos e sensíveis ao género;

● Enfrentar os constrangimentos do crescimento sustentado, inclusivo e equitativo;

● Fomentar a governação económica e a responsa-bilização nacional, reforçan-do os sistemas principais da administração pública e apoiando reformas mais amplas (macroeconómicas, GFP, RSP, MRI, etc.)

● Promover políticas e refor-mas setoriais;

● Melhorar a prestação de serviços a nível setorial;

● Satisfazer as necessidades básicas da população, com especial incidência na igualdade de género e no contacto com os grupos marginalizados;

● Melhorar a governação a nível setorial.

● Restabelecer a estabilidade macroeconómica e orçamental;

● Reforçar a resiliência do Estado e da sociedade;

● Promover um processo de transição com vista ao desenvolvimento e à governação democrática;

● Promover reformas que vi-sem enfrentar as fontes de vulnerabilidade

● Assegurar as funções vitais do Estado (nomeadamente, a ga-rantia da paz e da segurança, o pagamento dos salários da função pública, o exercício de funções administrativas elemen-tares e a prestação de serviços básicos mínimos)

Condição préviaAvaliação satisfatória e análise de tendências do empenhamento do país no respeito pelos valores fundamentais (VF)

Os valores fundamentais são importantes, mas os riscos associados são contrabalançados com a necessidade de proteger a prestação de serviços básicos

Os valores fundamentais são importantes, mas os riscos associados são contrabalançados com os riscos da não intervenção

Elegibilidade

● Estratégia de desenvolvi-mento nacional credível e pertinente

● Política macroeconómica orientada para a estabilidade

● Programa de reforma global da GFP credível e pertinente

● Transparência orçamental

● Estratégia de desenvolvi-mento setorial credível e pertinente

● Política macroeconómica orientada para a estabilidade

● Programa de reforma global da GFP credível e pertinente, avaliação dos progressos colocando a tónica nos pro-blemas e no desempenho da GFP setorial


● Estratégia de desenvolvimento nacional credível e pertinente ou «pacto de transição»

● Política macroeconómica orien-tada para a estabilidade

● Programa de reforma global da GFP credível e pertinente, avaliação dos progressos colo-cando a tónica no cumprimento e disciplina orçamentais



Resultados previstos

● Progressos no sentido da realização de ODS selecio-nados, com políticas bem definidas e uma execução eficaz, sensível ao género;

● Melhorias na qualidade da GFP

● Um sistema de planeamen-to e orçamentação mais transparente e suscetível de responsabilização;

● Manutenção da estabilidade macroeconómica e resiliência económica aos choques.

● Melhoria da conceção e exe-cução de políticas e reformas setoriais;

● Melhorias nos principais in-dicadores da prestação de serviços setoriais;

● Melhorias na qualidade da GFP, em todo o seu sistema, mas sobretudo na gestão de fundos a nível setorial

● Manutenção da paz e da seguran-ça, transição para a democracia e desenvolvimento;

● Dotação financeira suficiente para abranger, pelo menos, a prestação de um nível mínimo de serviços básicos e adminis-tração pública;

● Melhoria da eficiência dos sis-temas de gestão das finanças públicas;

● Um sistema de planeamento e orçamentação mais transparente e suscetível de responsabilização;

● Restabelecimento da estabili-dade macroeconómica;

● Medidas/reformas iniciadas para corrigir a fragilidade estrutural

Características da conceção

● Compromissos de três a seis anos;

● Parcela fixa (PF) + parcela variável (PV)



● Compromissos de um a três anos (em especial para situa-ções de fragilidade estrutural), renováveis;

● PF apenas no caso de contrato de um ano. Pode ter indicadores de processo para parcelas va-riáveis se o período for de dois anos ou em caso de renovação;

● Podem ser exigidas salvaguardas, tais como condições prévias ou específicas, comités de tesouraria ou ajuda consignada;

● Monitoria mais rigorosa e reforço significativo das capacidades.


Resultados previstos

● Progressos no sentido da realização de ODS selecio-nados, com políticas bem definidas e uma execução eficaz, sensível ao género;

● Melhorias na qualidade da GFP

● Um sistema de planeamen-to e orçamentação mais transparente e suscetível de responsabilização;

● Manutenção da estabilidade macroeconómica e resiliência económica aos choques.

● Melhoria da conceção e exe-cução de políticas e reformas setoriais;

● Melhorias nos principais in-dicadores da prestação de serviços setoriais;

● Melhorias na qualidade da GFP, em todo o seu sistema, mas sobretudo na gestão de fundos a nível setorial

● Manutenção da paz e da seguran-ça, transição para a democracia e desenvolvimento;

● Dotação financeira suficiente para abranger, pelo menos, a prestação de um nível mínimo de serviços básicos e adminis-tração pública;

● Melhoria da eficiência dos sis-temas de gestão das finanças públicas;

● Um sistema de planeamento e orçamentação mais transparente e suscetível de responsabilização;

● Restabelecimento da estabili-dade macroeconómica;

● Medidas/reformas iniciadas para corrigir a fragilidade estrutural

Características da conceção





● Compromissos de um a três anos (em especial para situa-ções de fragilidade estrutural), renováveis;

● PF apenas no caso de contrato de um ano. Pode ter indicadores de processo para parcelas va-riáveis se o período for de dois anos ou em caso de renovação;

● Podem ser exigidas salvaguardas, tais como condições prévias ou específicas, comités de tesouraria ou ajuda consignada;

● Monitoria mais rigorosa e reforço significativo das capacidades.



ANEXOS

85ANExO 1 – gLOSSáRIO DE TERMOS

ANEXO 1 – GLOSSÁRIO DE TERMOS

Abordagem setorial Forma de trabalho conjunto entre o Governo e os parceiros de desenvolvimento/cooperação, com o objetivo de aumentar a apropriação pelo Governo das políticas públicas e das decisões de afetação de recursos ao setor, a fim de aumentar a coerência entre políticas, despesas públicas e resultados. Envolve o desenvolvimento progressivo de uma política e uma estratégia setoriais abrangentes e coerentes, de um quadro uniforme de despesa pública com base nos recursos internos e externos, e de um quadro comum de gestão, planeamento e apresentação de relatórios.

Acervo O acervo é o conjunto de direitos e obrigações comuns que vincula todos os Estados-Membros da UE.

Ajuda ligada A ajuda que deve ser gasta em obras, bens ou serviços fornecidos com base no país doador ou noutras origens especificadas (por exemplo, uma lista de países previamente determinada).

Alinhamento Sempre que o apoio dos doadores esteja alinhado com os sistemas dos países parceiros, os doadores baseiam o seu apoio global nas políticas e estratégias nacionais de reforma ou de desenvolvimento destes países, bem como nos seus procedimentos e instituições.

Apoio complementar O apoio que complementa o contrato principal de apoio orçamental. Normalmente, inclui uma ou mais das seguintes componentes:

i) medidas de desenvolvimento de capacidades (assistência técnica e outras formas de reforço das capacidades, incluindo geminações, e, sempre que adequado, fornecimentos de bens e obras) destinadas a reforçar a capacidade das instituições públicas para coordenar, executar, acompanhar, avaliar e comunicar a política pública em questão ou aspetos conexos (por exemplo, gestão das finanças públicas ou reformas macroeconómicas);

ii) medidas de desenvolvimento de capacidades destinadas a reforçar a capacidade da sociedade civil, para contribuir para a execução e o acompanhamento das políticas públicas e/ou para a aplicação e o controlo das subvenções concedidas a organizações da sociedade civil, de modo a promover a sua participação nas funções de supervisão;

iii) assistência técnica para apoiar o acompanhamento ou a avaliação do contrato da UE; e

iv) apoio à formulação e execução de uma estratégia de comunicação e visibilidade liderada pelo Governo.

O modelo de Convenção de Financiamento para o apoio orçamental inclui uma seção relativa ao apoio complementar, quando aplicável.

Apoio orçamental O apoio orçamental envolve diálogo, transferências financeiras, avaliação do desempenho e desenvolvimento de capacidades. A transferência financeira é a transferência de recursos financeiros para o Tesouro nacional de um país parceiro, depois de este ter cumprido as condições de pagamento acordadas. Os recursos financeiros assim recebidos fazem parte dos recursos gerais do país parceiro e são, por conseguinte, utilizados em conformidade com o seu sistema de gestão das finanças públicas.

Método de execução: centralizada direta

Apoio orçamental consignado

O apoio orçamental consignado envolve a transferência de fundos da UE para o Tesouro nacional para refinanciar uma lista previamente definida de despesas ou rubricas orçamentais elegíveis após: i) o fornecimento de bens ou a prestação de serviços, ii) a realização dos pagamentos por parte do Tesouro e iii) a verificação das operações através de uma auditoria. O apoio orçamental é concedido até ao montante das despesas certificadas como elegíveis pela auditoria. Assim, no caso do apoio orçamental consignado, um relatório de auditoria satisfatório passa a ser uma condição para o desembolso dos fundos.


Apoio orçamental direto

Quando a moeda nacional é convertível em moeda estrangeira, o apoio orçamental é direto porque o valor equivalente, em moeda nacional, à moeda estrangeira, é diretamente gerado ou criado através dos canais habituais do sistema bancário. As divisas são simplesmente transferidas para o Banco Central que, em seguida, credita o montante equivalente em moeda nacional na conta do Tesouro nacional do governo parceiro.

Apoio orçamental geral (AOG)

Uma transferência para o Tesouro nacional em apoio de uma política ou estratégia nacional de reforma ou de desenvolvimento, que pode ser disponibilizada sob a forma de um Contrato relativo aos objetivos de desenvolvimento sustentável (CODS) ou de um Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência (CCER), ou de um Contrato de Desempenho da Reforma Setorial (CDRS).


Apoio orçamental indireto

Quando a moeda nacional não é livremente convertível em moeda estrangeira, o apoio orçamental é indireto porque o equivalente, em moeda local, à moeda estrangeira, é gerado indiretamente fora dos canais habituais do sistema bancário. As divisas são convertidas no equivalente à moeda nacional, normalmente através: i) da venda em leilão; ii) da afetação das divisas por meio de um programa de importação geral ou setorial; ou iii) da venda da ajuda em espécie ou da utilização de uma facilidade em divisas.

Apoio orçamental não consignado

O apoio orçamental não consignado envolve a transferência de recursos financeiros para o Tesouro nacional do país parceiro, onde são «combinados» com as receitas internas e outras fontes de financiamento e utilizados para financiar as atividades do orçamento do Governo. A Comissão Europeia não acompanha a utilização dos recursos transferidos por este meio, sendo esse eventual acompanhamento efetuado no contexto do sistema global de gestão das finanças públicas do país parceiro.

Apoio orçamental setorial

Transferência para o Tesouro nacional para apoiar um programa ou política setorial sob a forma de um Contrato de Desempenho da Reforma Setorial (CDRS).


Apropriação Os países parceiros exercem uma liderança eficaz, demonstram empenhamento nas suas políticas e estratégias nacionais de reforma ou de desenvolvimento e coordenam as ações de desenvolvimento.

Assistência macrofinanceira

A assistência macrofinanceira prestada pela Comissão e gerida pela ECFIN em conformidade com os critérios «atualizados de Genval», de 8 de novembro de 2002 (ver anexo 1 da 2453.ª reunião do Conselho Assuntos Económicos e Financeiros), 8 de outubro de 2002.

Beneficiários Os beneficiários são aqueles que, de uma forma ou de outra, beneficiam da execução do programa. Pode-se distinguir entre:

i) Grupo(s)-alvo: o grupo/entidade imediata e positivamente afetado pelo programa, ao nível quer da sua finalidade (objetivo específico) quer das realizações diretas/induzidas;

ii) Beneficiários finais: aqueles que beneficiam do projeto ou programa a longo prazo, ao nível da sociedade ou de um setor em geral (por exemplo, as crianças, devido ao investimento acrescido na saúde e na educação, os consumidores, devido às melhorias na produção e comercialização de produtos agrícolas, ou os empresários, devido à melhoria do clima empresarial).

Comité de Direção da Assistência Financeira (FAST)

Comité da DG NEAR constituído por quadros superiores e incumbido de analisar as propostas de financiamento e decisões de desembolso do apoio orçamental sempre que existam implicações substanciais ou elevadas a nível político ou de políticas.

Comité de Direção do Apoio Orçamental (BSSC)

Comité da DG DEVCO constituído por quadros superiores e incumbido de analisar as propostas de financiamento e decisões de desembolso do apoio orçamental sempre que existam implicações substanciais ou elevadas a nível político ou de políticas.


Condição específica Condição aplicável ao desembolso de parcelas individuais num determinado ano, além das condições gerais e dos indicadores de desempenho das parcelas variáveis. Normalmente, não se recomenda a utilização de condições específicas. Estas, no entanto, podem ser necessárias no contexto de um Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência.

Condições gerais Condições que se aplicam ao desembolso de todas as parcelas de um contrato. Na maior parte dos casos, são as condições relacionadas com os critérios de elegibilidade para beneficiar de apoio orçamental. Poderão existir condições gerais ou específicas adicionais (ver a seguir), mas estas não são recomendadas, mas se for decidido em contrário, devem ser reduzidas ao mínimo.

Contrato de Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (CODS)

Contrato de apoio orçamental destinado a prestar apoio (geral) a uma política e estratégia nacionais de reforma ou de desenvolvimento para atingir os objetivos de desenvolvimento sustentável (ODS).

Contrato de Desempenho da Reforma Setorial (CDRS)

Forma de apoio orçamental (setorial) destinada a apoiar reformas setoriais e a melhorar a prestação de serviços.

Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência (CCER)

Forma de apoio orçamental (geral) destinada a apoiar situações de fragilidade e de transição.

Critérios de elegibilidade para apoio orçamental

Um país pode ser considerado elegível quando:

i) Existe uma estratégia de desenvolvimento nacional/setorial pertinente e credível que apoia a realização dos objetivos gerais da erradicação da pobreza e da redução das desigualdades, do crescimento sustentável e inclusivo e da criação de emprego, da consolidação das democracias e de sociedades pacíficas, e da promoção da igualdade de género;

ii) Existe um programa credível e pertinente para restabelecer e/ou manter a estabilidade macroeconómica;

iii) Existe um programa credível e pertinente para melhorar a gestão das finanças públicas;

iv) O Governo publicou a sua proposta de orçamento ou o orçamento aprovado no ciclo orçamental anterior ou atual.

Desenvolvimento das capacidades

Processo mediante o qual os indivíduos, grupos, organizações, instituições e países desenvolvem, reforçam e organizam os seus sistemas, recursos e conhecimentos, com reflexos nas suas capacidades, individuais e coletivas, para exercer funções, resolver problemas e alcançar objetivos (definição da OCDE).

Fundo comum É constituído quando os fundos da CE são transferidos para uma conta em que os recursos de mais de um parceiro de desenvolvimento e, eventualmente, do país parceiro são «agrupados» num fundo comum. Os recursos assim transferidos são depois utilizados em conformidade com os procedimentos de gestão financeira do fundo comum. Um fundo fiduciário é uma forma de fundo comum.

Método de execução: partilhada (com Estados-Membros), descentralizada (com países parceiros) ou conjunta (com organizações internacionais).

Fundos de contrapartida

Equivalente, na moeda local, de uma transferência em moeda estrangeira. Utilização mais frequente no contexto do apoio orçamental indireto.


Grupo de apoio à qualidade

O Grupo de Apoio à Qualidade da DEVCO/NEAR examina projetos e programas quer na fase final da identificação (GAQ 1) quer na fase final da formulação (GAQ 2). O GAQ da DEVCO/NEAR é organizado separadamente para cada direção geográfica.

Grupos-alvo Ver beneficiários.

Harmonização Quando os doadores aplicam, entre si, disposições comuns para apoiar uma política e estratégia nacionais de reforma ou de desenvolvimento.

Impactos Alterações a médio e longo prazo previstas para levar à consecução dos objetivos estratégicos do país aprovados pela UE e coerentes com a sua estratégia nacional/regional. Correspondem às consequências ou efeitos dos resultados na sociedade em geral, por exemplo, aumento da literacia e aumento das taxas de emprego. A um nível de impacto mais elevado, podem respeitar a objetivos mais vastos, como o crescimento e a pobreza associada ao rendimento.

Indicadores de desempenho

Indicadores utilizados para determinar o montante das parcelas variáveis a desembolsar, de acordo com modalidades específicas de classificação e avaliação a definir na convenção de Convenção de Financiamento. Em princípio, estes indicadores deven decorrer do documento de política e do quadro de monitoria do país parceiro.

Lógica de intervenção

A estrutura e a sequência lógicas dos resultados previstos subjacentes a um contrato de apoio orçamental.

Modalidade de financiamento

O modo como o financiamento é disponibilizado. Existem três modalidades de financiamento utilizadas nos projetos e programas da Comissão Europeia: i) procedimentos de contratação e de concessão de subvenções da Comissão Europeia; ii) fundos comuns; e iii) apoio orçamental.

Objetivo geral O objetivo geral explica por que motivo o contrato é importante para a sociedade, em termos dos benefícios a mais longo prazo para os beneficiários finais e dos benefícios mais amplos para outros grupos. O objetivo geral deriva da política e estratégia nacionais e não pode ser alcançado apenas pelo contrato de apoio orçamental.

Orçamentação e termos afins

Considera-se que a ajuda está orçamentada quando consta dos documentos orçamentais submetidos a aprovação (parlamentar). São utilizados outros termos para descrever em que medida a ajuda foi incluída no sistema de gestão das finanças públicas de um país, tais como: «planeada» (a ajuda é incluída nos documentos de planeamento); «objeto de contratação pública»» (a ajuda aplica os procedimentos de contratação pública do país parceiro); «contabilizada» (a ajuda aplica os procedimentos de pagamento e é incluída no sistema contabilístico do país parceiro); «reportada» (a ajuda é incluída nos relatórios de despesas); e «auditada» (a ajuda é auditada pela instituição superior de auditoria).

Parcela de base Ver parcela fixa

Parcela de desempenho

Ver parcela variável.

Parcela fixa As parcelas fixas têm um valor fixo, previamente especificado na Convenção de Financiamento. Ou são desembolsadas na totalidade (caso sejam cumpridas todas as condições) ou não o são (caso uma ou mais condições não sejam cumpridas). Têm também a designação de «parcelas de base».

Parcela flutuante Considera-se que uma parcela é flutuante quando a data até à qual a condição ou condições para o seu desembolso devem ser cumpridas pode variar: na prática, não existe uma «data-limite» para cumprir as condições para o desembolso. Normalmente, é especificada uma data indicativa na Convenção de Financiamento, mas a data concreta «flutua» consoante o momento em que forem cumpridas as condições para o desembolso (embora, naturalmente, seja indispensável uma data final ditada pela Convenção de Financiamento). Não se recomenda a utilização de parcelas flutuantes.

Parcela não flutuante

Uma parcela é não flutuante quando a data-limite para o cumprimento da condição ou condições para o seu desembolso não pode variar: na prática, existe uma «data-limite» fixa para o cumprimento da condição ou condições para o desembolso. A Convenção de Financiamento especifica uma data fixa até à qual deve ser cumprida a condição para o desembolso. Caso esta condição não seja cumprida até à data estipulada, o país parceiro não será, em princípio, elegível para apoio orçamental.


Parcela variável As parcelas variáveis têm um valor máximo, previamente especificado na Convenção de Financiamento. São pagas na totalidade ou em parte, baseando-se o montante pago no desempenho relativamente a metas ou indicadores de desempenho previamente determinados (desde que, ao mesmo tempo, sejam também cumpridas todas as condições gerais). Têm também a designação de parcelas de desempenho.

Partes interessadas Todos os indivíduos, grupos de pessoas, instituições ou empresas que possam ter uma relação com o programa são definidos como partes interessadas. Podem, de forma direta ou indireta, afetar ou ser afetados, positiva ou negativamente, pelo processo e pelas realizações do programa. Geralmente, é necessário ter em conta diversos subgrupos.

Procedimentos de contratação, de concessão de subvenções e de pagamento da Comissão Europeia

Procedimentos de contratação, de concessão de subvenções e de pagamento da Comissão Europeia utilizados na execução de projetos e programas. Alguns destes procedimentos podem ser descentralizados em terceiros, mas sempre com algum controlo ex ante ou ex post no processo.

Método de execução: centralizada ou descentralizada.

Programa setorial Política e plano de ação setoriais abrangendo:

i) um documento de política setorial e um quadro estratégico geral aprovados, com a existência de um sistema de monitoria e avaliação;

ii) um quadro de despesa setorial a médio prazo (embora tal não constitua um critério de elegibilidade para apoio orçamental) e um orçamento anual;

iii) um processo de coordenação entre os parceiros de desenvolvimento/cooperação liderado pelo Governo;

Um programa setorial é o resultado da adoção de uma abordagem setorial, em que os governos, em consulta com os parceiros de desenvolvimento/cooperação e outras partes interessadas, podem desenvolver uma política e um plano de ação setoriais. Pode ser apoiado mediante um Contrato de Desempenho da Reforma Setorial (CDRS) ou outra modalidade (por exemplo, um mecanismo de financiamento comum).

Realizações Medem os efeitos imediatos e concretos dos recursos utilizados e das medidas tomadas, por exemplo, escolas construídas, professores empregados, enfermeiros formados. A definição de realização abrange os bens e serviços «produzidos» pelo setor público.

Realizações diretas As oportunidades do país que deverão melhorar em consequência direta da utilização dos recursos do apoio orçamental, por exemplo: o novo espaço fiscal criado pela transferência de fundos; maior previsibilidade dos fundos, redução dos custos de transação, maior alinhamento e coordenação do diálogo sobre políticas e atividades de reforço de capacidades indutoras da realização de reformas; melhor acompanhamento das reformas; produtos fornecidos ou serviços prestados através das medidas de apoio complementar.

Realizações induzidas

Mudanças de políticas e institucionais que devem facilitar a consecução dos resultados. Como exemplos, temos o aumento do número e da qualidade das escolas, a melhoria do quadro legislativo e institucional em matéria de prevenção e repressão da corrupção, a melhoria dos sistemas de GFP e a melhoria do ambiente empresarial (por exemplo, quadros jurídicos, regulamentares e institucionais conexos e novos serviços). O enfoque reside nas melhorias institucionais e não na sua utilização pelos beneficiários finais, a qual faz parte dos resultados.

Recursos Referem-se aos recursos financeiros disponibilizados e às medidas administrativas e regulamentares tomadas, por exemplo, recursos afetados, recursos utilizados, medidas tomadas ou leis aprovadas. A definição de recursos pode ser tratada de forma muito ampla, abrangendo, em certos casos, o que frequentemente se designa por indicadores de processo.

Recursos do apoio orçamental

Recursos necessários para criar realizações diretas: financiamento, diálogo sobre políticas entre as instituições públicas do país parceiro e a UE, condições de desembolso, medidas de apoio complementar (consultar anexo 2).


Responsabilização Responsabilização nacional corresponde à responsabilidade de um governo parceiro perante os seus cidadãos e instituições (parlamento e instituições de auditoria e judiciárias) em matéria de opções de políticas, cobrança de receitas, dotações orçamentais e resultados. Trata-se de uma relação bidirecional entre os cidadãos e as instituições públicas, uma vez que os cidadãos devem igualmente poder responsabilizar o Governo pelas suas ações e controlar os abusos.

Responsabilização mútua corresponde à relação entre os doadores e os países parceiros. Na perspetiva do doador, a responsabilização mútua é importante para que os governos dos países doadores possam demonstrar às respetivas partes interessadas que os fundos públicos para o desenvolvimento estão a ser utilizados de forma eficaz e eficiente. Para os países parceiros, importa que tenham compromissos credíveis por parte dos doadores, bem como informações atempadas, previsíveis, transparentes e abrangentes sobre os fluxos da ajuda, em conformidade com o ciclo orçamental, de modo a poderem elaborar e executar orçamentos capazes de cumprir os objetivos de política e resultados acordados.

Resultados Mudanças no comportamento dos beneficiários visados, com a oferta a satisfazer a procura (por exemplo, no setor da educação, podem consistir em melhorias nas taxas de escolarização, abandono escolar, retenção e aprovação), que deverão abrir caminho para os impactos a mais longo prazo (por exemplo, resultados de aprendizagem e taxas de literacia). Outros exemplos de resultados são a maior confiança empresarial, o aumento do investimento do setor privado ou a melhoria da perceção da corrupção. Em certos casos, os resultados podem incluir igualmente alterações comportamentais a nível organizacional que constituam uma resposta dos intervenientes institucionais (por exemplo, no contexto das reformas da administração pública, podem passar pelo aumento da ação penal em processos de corrupção, o qual deverá abrir caminho a impactos a mais longo prazo, como a diminuição da incidência da corrupção).

Setores interligados Os Contratos de Desempenho da Reforma Setorial (CDRS) podem apoiar diversos setores se estes estiverem intimamente interligados através de um quadro coerente do ponto de vista orçamental, institucional e de políticas coerente (por exemplo, os setores agrícola e das estradas rurais no âmbito de uma estratégia comum de desenvolvimento rural).

Valores fundamentais

Os valores fundamentais dos direitos humanos, da democracia e do Estado de direito são elementos essenciais de todas as parcerias e acordos de cooperação da UE com países terceiros. Os CODS serão celebrados apenas quando houver confiança em que os fundos do orçamento de Estado serão gastos em conformidade com os valores fundamentais partilhados pela UE e pelo país parceiro, e quando houver um empenhamento dos países parceiros no respeito por esses valores.

91ANExO 2 – ObjETIvOS E LógIcA DE INTERvENÇÃO

ANEXO 2 – OBJETIVOS E LÓGICA DE INTERVENÇÃO

A lógica de intervenção (LI) é um instrumento útil para apresentar de forma concisa a fundamentação do contrato de apoio orçamental – ou seja, a estrutura lógica e a sequência dos resultados previstos, tanto durante o período de execução como numa perspetiva a mais longo prazo – e a teoria da mudança que lhe está subjacente90. A LI faz o histórico de um contrato de apoio orçamental e é um instrumento fundamental, não só em termos de monitoria e avaliação mas também na conceção, no diálogo sobre políticas e na comunicação com um grande número de partes interessadas.

A lógica de intervenção consiste numa narrativa refletida no Documento de Ação e numa matriz de resultados incluída no anexo àquele documento. A matriz de resultados é uma representação formal da cadeia de resultados subjacente aos processos de mudança induzidos pelas políticas. Tais mudanças são observáveis ao longo da cadeia de resultados, representada pela sequência de recursos-realizações-resultados-impactos. Informa também a definição dos objetivos gerais (ou globais) e dos objetivos específicos. Normalmente, os objetivos gerais são definidos ao nível dos impactos. Quanto aos objetivos específicos, são, em geral, resultados, mas podem incluir, se for caso disso, e a título excecional91, as realizações induzidas que estabelecem a ligação com os resultados.

A LI indica igualmente as realizações previstas (tanto induzidas como diretas). Durante a fase de elaboração e conceção de um contrato de apoio orçamental, permite a estruturação da cadeia de resultados que o programa se propõe desencadear.

Durante a fase de execução, a LI torna-se uma referência para acompanhar os progressos e orientar o diálogo sobre políticas e as avaliações de desempenho. No final da execução, no relatório final, a LI é um ponto de referência para a análise dos resultados alcançados. As avaliações, utilizando a metodologia da OCDE/CAD, têm como referência a lógica de intervenção. Assim, a LI constitui um instrumento importante de prestação de contas.

A LI do apoio orçamental difere da de um projeto normal pelo facto de o apoio orçamental não ser um programa, ou uma política, em si mesmo, mas antes um meio de, interagindo com outros, melhorar a formulação e a execução de uma política por um país parceiro. Em consequência disso, a matriz de resultados do anexo do Documento de Ação não constitui uma referência rígida para avaliações destinadas a determinar o êxito de um contrato de apoio orçamental.

A base da LI reside, em geral, no quadro de monitoria do país relativo à política pública em causa. O quadro é utilizado tanto para efeitos de condicionalidade (para informar as condições gerais e, quando aplicável, as condições específicas) como para efeitos de monitoria através da lógica de intervenção. Na prática, haverá uma sobreposição entre as duas utilizações, mas existem diferenças importantes e a lógica de intervenção não é utilizada para efeitos de condicionalidade. A condicionalidade pressupõe um grau suficiente de controlo e influência do Governo, pelo menos no curto e médio prazos. Por conseguinte, os indicadores não respeitam normalmente aos impactos. Os resultados da monitoria levam a um enfoque adicional no impacto final das ações do Governo, também a longo prazo. Importa focalizar o diálogo sobre políticas não apenas nas condições, mas também, utilizando a LI, em toda a cadeia de resultados (ver também anexo 13). Por fim, convém salientar que, caso a qualidade do quadro de monitoria do desempenho existente seja considerada insuficiente, as delegações devem utilizar as fases de identificação e formulação para tentar encontrar oportunidades para a sua melhoria92 e acordar sobre os principais resultados previstos (ver igualmente anexos 3 e 8).

1. Os níveis da lógica de intervenção do apoio orçamental

A LI tem por base o quadro global de avaliação da OCDE/CAD para avaliações do apoio orçamental, apresentado no capítulo sobre a lógica de intervenção (ver secção 2.6). Com base no impacto esperado a mais longo prazo (ou

90 Comparativamente a um modelo lógico representado por um diagrama ou uma matriz, a teoria da mudança apresenta um entendimento mais amplo e complexo do processo que - a partir dos recursos - deve conduzir aos resultados e aos impactos, incluindo os pressupostos, o contexto e os fatores exteriores ao programa (fatores relacionados e não relacionados com as políticas) que deverão interagir e contribuir para o processo.

91 Por exemplo, no caso dos programas de reforma da gestão das finanças públicas ou do setor público, cujos resultados podem ser identificáveis de um modo menos direto.

92 Tal pode ser feito, por exemplo, incluindo uma ou mais condições relacionadas com a criação e o funcionamento de sistemas de monitoria setorial liderados pelo Governo em relação às parcelas variáveis e/ou através da prestação de apoio complementar sob a forma de medidas de desenvolvimento de capacidades.


nos «objetivos gerais») previsto pelo país parceiro na respetiva estratégia, a LI identifica as etapas necessárias para as quais o apoio orçamental pretende contribuir.

O impacto, ou objetivos gerais, prende-se com as mudanças a longo prazo no contexto socioeconómico para as quais o apoio orçamental deverá contribuir.

As etapas intermédias incluem:

(i) os resultados, ou seja, o conjunto de mudanças positivas nas condições de vida e no comportamento dos beneficiários visados (por exemplo, no setor da educação, estas podem consistir na melhoria das taxas de escolarização, aprovação, abandono escolar, retenção, conclusão, qualificação da mão-de-obra, etc.) sus-cetíveis de induzir impactos a mais longo prazo (por exemplo, no setor da educação, resultados de apren-dizagem e taxas de literacia). No setor da saúde, é possível citar como exemplos a percentagem de nasci-mentos em estabelecimentos de saúde ou a cobertura da imunização. Outros exemplos de resultados são a maior confiança empresarial, o aumento do investimento do setor privado, o número de empresas regista-das ou a melhoria da perceção da corrupção. Em certos casos, os resultados podem incluir igualmente alte-rações comportamentais a nível organizacional que constituam uma resposta dos intervenientes institucio-nais (por exemplo, no domínio das reformas da administração pública, podem passar pelo aumento da ação penal em processos de corrupção, o qual deverá abrir caminho a impactos a mais longo prazo, por exemplo, a diminuição da perceção da corrupção);

(ii) as realizações induzidas, ou seja, as mudanças de políticas e institucionais que devem facilitar a obtenção dos resultados. Como exemplos, refira-se o aumento do número e da qualidade das escolas, o rácio alunos/professores ou alunos/manuais escolares, a cobertura por estabelecimentos de saúde, a melhoria do qua-dro legislativo e institucional em matéria de prevenção e repressão da corrupção, a melhoria dos sistemas de GFP, o grau de independência da instituição superior de auditoria e a melhoria do ambiente empresarial (por exemplo, quadros jurídicos, regulamentares e institucionais conexos e novos serviços). O enfoque reside nas melhorias institucionais e não na sua utilização pelos beneficiários finais, a qual faz parte dos resultados;

(iii) as realizações diretas, ou seja, as oportunidades do país que deverão melhorar em consequência direta da utilização dos recursos do apoio orçamental, por exemplo: o novo espaço fiscal criado pela transferência de fundos; maior previsibilidade dos fundos, redução dos custos de transação, maior alinhamento e coorde-nação do diálogo sobre políticas e atividades de reforço de capacidades indutoras da realização de refor-mas; melhoria do acompanhamento e dos relatórios sobre as reformas; os produtos fornecidos ou os servi-ços prestados através das medidas de apoio complementar; e

(iv) os recursos do apoio orçamental necessários para criar essas oportunidades: financiamento, diálogo sobre políticas, condições de desembolso93 e medidas de apoio complementar94.

A narrativa da LI deve destacar a cadeia de resultados, mas também os pressupostos e a interação prevista com outros processos institucionais, incluindo os fatores contextuais e externos. A formulação da lógica de intervenção do apoio orçamental integra uma série de características específicas, para refletir o facto que o apoio orçamental não é um programa ou uma política, em si mesmo, mas sim um meio, entre outros, de melhorar a execução de uma política por um país parceiro. Tal leva a diversas implicações de ordem conceptual e prática, nomeadamente:

(i) A introdução de um nível suplementar de resultados, decorrente da divisão do nível das realizações em reali-zações diretas e realizações induzidas, de modo a distinguir entre a) as realizações diretas dos contratos de apoio orçamental, e b) os efeitos induzidos destas realizações diretas nas políticas e na despesa pública do Governo. Esta distinção realça o facto de existirem duas categorias de intervenientes principais, os parceiros de desenvolvimento e os países, cada um dos quais exerce um grau de controlo e influência relacionado, mas diferente, sobre cada nível de resultados.

93 As condições são classificadas como recursos, visto que fazem parte do quadro de diálogo e definem o mecanismo de incentivos financeiros de um contrato.

94 Normalmente, estas incluem uma ou mais das seguintes medidas: i) medidas de desenvolvimento de capacidades destinadas a reforçar a capacidade das instituições públicas para coordenar, executar, acompanhar, avaliar e comunicar as políticas públicas em questão; ii) medidas de desenvolvimento de capacidades destinadas a reforçar a capacidade da sociedade civil para contribuir para a execução e a monitoria das políticas públicas; iii) assistência técnica ao acompanhamento, avaliação e supervisão da ação financiada pela UE; e iv) apoio à formulação e execução de uma estratégia de comunicação e visibilidade.


Níveis e esferas de controlo e influência da lógica de intervenção do parceiro de apoio orçamental

Legenda: As chavetas a azul correspondem ao controlo e à influência do parceiro externo do apoio orçamental sobre a cadeia de resultados do apoio orçamental (à esquerda). As chavetas a cor-de-laranja correspondem ao controlo e à influência do parceiro externo do apoio orçamental sobre a cadeia de resultados da política setorial, incluindo o apoio orçamental. O contrato de apoio orçamental deve estar alinhado com a estratégia da ou das instituições do país parceiro, com as quais partilha os resultados e impactos e coordena os recursos e os diferentes níveis de realizações, de modo a maximizar as sinergias da ação.


(ii) A relevância estratégica da cadeia de resultados do apoio orçamental deve estar alinhada com a do país par-ceiro (e ser coerente com os objetivos da estratégia da UE na região ou país), em especial nos níveis superiores. Isto significa que os objetivos gerais e específicos (impactos e resultados) do contrato devem refletir os grandes objetivos de desenvolvimento e/ou os objetivos específicos setoriais das políticas dos governos que são apoiadas pela UE, visto serem coerentes com a estratégia da UE a nível regional ou do país e adaptados ao contexto. Em termos práticos, a lógica de intervenção de cada contrato de apoio orçamental refletirá uma seleção mais ampla ou mais limitada dos objetivos das políticas do governo parceiro, consoante a interven-ção esteja orientada para o apoio a uma política subsetorial específica ou para uma política de desenvolvi-mento mais geral a nível nacional.

(iii) A importância fundamental da análise do contexto e das várias partes interessadas envolvidas, uma vez que estas não só influenciarão a conceção do contrato de apoio orçamental, como irão afetar toda a sequência de efeitos ao longo da cadeia de resultados, ou ser por ela afetadas.

(iv) A importância dos pressupostos, ou seja, as condições básicas que devem existir e ser mantidas (ou criadas) durante a execução do contrato de apoio orçamental para os objetivos da LI se concretizarem de acordo com a sua formulação inicial. Aquando da conceção dos contratos de apoio orçamental, as condições gerais são tornadas expressas e objeto de um acompanhamento e relatórios sistemáticos. Podem ser incluídos outros pressupostos em função dos contratos específicos.

(v) A necessidade de uma abordagem estratégica da gestão dos riscos para atenuar os riscos de uma forma abrangente (ver anexo 7).

2. Apresentação da lógica de intervenção

Os diferentes níveis da lógica de intervenção refletem a estrutura de base da narrativa numa secção específica do Documento de Ação. A presente secção propõe-se destacar os mecanismos que permitem passar de um nível para o seguinte na cadeia de resultados, incluindo os desafios principais e os eventuais efeitos imprevistos. Visa igualmente identificar alguns pressupostos fundamentais, tais como a persistência do empenhamento político mútuo e a flexibilidade necessária para responder às mudanças ocorridas no contexto externo.

O anexo do Documento de Ação (DA) inclui a matriz de resultados que deve apresentar, em formato de matriz, a cadeia de resultados desde as realizações diretas aos impactos e indicadores conexos, com situações de base, metas e respetivas fontes e meios de verificação. Sempre que possível, os indicadores devem ser repartidos por sexos. A matriz, ao apresentar um resumo claro e conciso do programa, incluindo os indicadores, apoia o acompanhamento e a apresentação de relatórios sobre os resultados, bem como a gestão e as avaliações, contribuindo assim para a observância das obrigações para com as instituições da UE (regulamentos de execução) e dos compromissos a nível da organização.


Ressalve-se que, neste caso, não é solicitada uma descrição dos recursos, visto que os recursos do apoio orçamental são tidos como relativamente normalizados. Importa referir que a matriz de resultados inicial é meramente indicativa, podendo ser atualizada. O relatório final do contrato de apoio orçamental apresentará uma atualização dos resultados. As avaliações utilizarão a estrutura da lógica de intervenção e uma matriz de avaliação com um conjunto de questões de avaliação e indicadores conexos, a qual poderá também ser alargada a partir do conjunto de indicadores existente, em função das necessidades.

No caso da DG NEAR, o diagrama coloca a tónica na cadeia de resultados, incluindo as ligações entre os resultados ao mesmo nível e/ou entre níveis diferentes, permitindo um melhor enquadramento do contrato no contexto mais geral, através de uma clara representação gráfica dos principais fatores contextuais ou do quadro de oportunidades (fatores determinantes e condicionantes), juntamente com os riscos e pressupostos.


ANEXO 3 – AVALIAÇÃO DA ELEGIBILIDADE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

1. Introdução

O presente anexo fornece orientações sobre como avaliar a elegibilidade no que diz respeito às políticas ou estratégias nacionais ou setoriais, a seguir designadas apenas por políticas, durante as fases de conceção e de execução dos contratos de apoio orçamental. Esta avaliação pode utilizar a análise levada a cabo na avaliação dos planos nacionais/setoriais que serviram de base à programação da assistência da UE, tendo presente que os contratos de apoio orçamental podem referir-se apenas a um subconjunto de planos nacionais e que continua a ser necessário demonstrar a elegibilidade de acordo com as presentes orientações. Uma conclusão satisfatória relativamente à utilização dos planos de desenvolvimento nacionais/setoriais como base para a programação da UE não implica automaticamente a elegibilidade das políticas públicas para efeitos de apoio orçamental. Durante a avaliação da elegibilidade da política pública, deve ser especificado que o apoio orçamental é a modalidade de ajuda mais adequada para apoiar o país parceiro no setor selecionado.

As políticas a avaliar diferem em função da forma de apoio orçamental. No caso dos CODS, a política e o orçamento nacionais devem ser avaliados dando especial atenção aos domínios ligados aos objetivos específicos. De igual modo, no caso dos CCER, a elegibilidade refere-se à política nacional ou a um «pacto de transição». Nos países em situação de fragilidade, poderá nem sempre existir uma política nacional completamente elaborada. Nestes casos, as delegações da UE podem basear-se no processo e no progresso da formulação de tal política ou «pacto de transição» ao abrigo do «Novo Pacto para a Ação nos Estados Frágeis»95. Quanto aos CDRS, as políticas e o orçamento setoriais devem ser objeto de uma avaliação centrada nas reformas do setor e na melhoria da governação setorial e da prestação de serviços, incluindo as políticas transversais que tenham impacto no setor. Uma política setorial pode ser uma política autónoma ou estar inserida numa política nacional. Neste último caso, as delegações da UE devem identificar de forma clara as componentes setoriais da política nacional que o CDRS deve apoiar, juntamente com os diversos indicadores e elementos a considerar no diálogo e no reforço das capacidades.

A elegibilidade é avaliada com base na pertinência e na credibilidade da política. A pertinência respeita aos objetivos gerais e ao modo como a política responde aos desafios específicos identificados. A credibilidade da política depende dos antecedentes em relação à execução da política e à prestação de serviços, ao financiamento da política, à capacidade e apropriação institucionais, bem como da qualidade da informação e da análise.

2. Avaliação da elegibilidade da política durante a fase de conceção

A avaliação da elegibilidade deve seguir de perto o modelo e as orientações seguintes.

2.1. Quadro da política

Antes da avaliação da pertinência e da credibilidade da política, as delegações devem apresentar uma breve descrição do respetivo quadro:

● Conteúdo e formulação da política: quais são (muito sucintamente) os principais elementos da política? Onde está definida a política96? Qual é o período abrangido e de que forma corresponde aos ciclos políticos ou a outros processos de política? Qual foi o processo de aprovação e quem pode executar de forma credível as reformas previstas? Em que medida estiveram os diferentes atores (públicos e privados, nacionais e subnacionais) envol-vidas no processo da sua formulação?

● Sistema de monitoria e avaliação: o documento da política inclui indicadores SMART e metas anuais que possam servir de base ao acompanhamento dos seus progressos? Existe um sistema de recolha, tratamento e análise das informações e dos dados produzidos durante o processo de análise? A monitoria da política é coerente com a monitoria de outras políticas num sistema de monitoria e avaliação nacional? A política pública, os seus objetivos e os relatórios de progresso estão disponíveis ao público e são sujeitos a um processo de prestação de contas

95 A abordagem do «Novo Pacto» foi subscrita em Busan pela UE e pelos seus Estados-Membros, centrando-se na importância do restabelecimento de funções vitais do Estado, na segurança, na justiça, na base económica, nos serviços sociais básicos e na eliminação das vulnerabilidades.

96 Normalmente, as políticas são formuladas num documento estratégico formal, aprovado pelo Executivo. No entanto, outros documentos, como os manifestos políticos, podem fornecer informações complementares. Se os documentos de política fornecerem pouca informação sobre o respetivo financiamento, poder-se-á recorrer a outras fontes, como o orçamento ou o QOMP, ou mesmo aos discursos de apresentação do orçamento.

97ANExO 3 – AvALIAÇÃO DA ELEgIbILIDADE DAS POLÍTIcAS PÚbLIcAS

(por exemplo, no parlamento)? A quem incumbe a elaboração, aprovação e publicação dos relatórios de monito-ria? Com que frequência são apresentados? Qual é a sua qualidade? Dão uma perspetiva clara dos progressos alcançados em relação aos indicadores e metas do plano de ação?

● Mecanismos de avaliação, incluindo a coordenação dos doadores: Existe alguma estrutura de coordenação de reformas inclusiva que reúna regularmente? A estrutura de coordenação de reformas prevê a participação dos parceiros da cooperação ou existem outros fora dedicados à coordenação com os parceiros da cooperação? A es-trutura de coordenação incorpora uma análise inclusiva dos progressos liderada pelo Governo? Os intervenientes não estatais estão ativamente envolvidos no processo de monitoria das reformas?

● A política em questão é coerente com outras políticas do Governo? Existe coerência entre as políticas nacionais e as políticas setoriais ou subnacionais para as quais o apoio orçamental é orientado? As políticas intra-setoriais são coerentes? Se o país estiver a executar a reforma da administração pública, em especial a reforma do sistema de planeamento de políticas gerais, qual a coerência da política apoiada pelo apoio orçamental com estes esforços de reforma horizontais? A política tem em conta as reformas de descentralização e a delegação de competências?

● Existe um plano ou estratégia de comunicação para apoiar a execução da estratégia? Como são asseguradas a coordenação e a coerência das atividades de comunicação do Governo, da UE e dos outros doadores?


Reforma da administração pública e políticas públicas

Todos os países que se comprometeram com o objetivo de desenvolvimento sustentável n.º 16 e os seus objetivos específicos, tiveram de fato algum nível de empenhamento na reforma da administração pública. Especialmente no que se refere aos objetivos de reduzir a corrupção e o suborno, desenvolver instituições eficazes, responsabilizáveis e transparentes a todos os níveis e garantir processos de decisão adaptáveis, inclusivos, participativos e representativos a todos os níveis. Tal implica igualmente que garantir o acesso do público à informação não pode ser assegurado sem proceder às reformas necessárias em diferentes vertentes da administração pública, incidindo, nomeadamente, sobre a função pública, os procedimentos de planeamento e de elaboração de políticas, as estruturas de responsabilização, a capacidade de prestação de serviços e o sistema de gestão das finanças públicas.

A SIGMA da OCDE formulou, em cooperação com a Comissão Europeia, os Princípios da Administração Pública97. Estes estão a ser utilizados, no âmbito do alargamento e em muitos dos países abrangidos pela política europeia de vizinhança, como referência para a melhoria das diferentes vertentes da administração pública. As avaliações das lacunas (avaliações de situações de base) em função dos Princípios da Administração Pública constituíram a base para que vários países formulassem estratégias de reforma da administração pública e empreendessem reformas mais abrangentes e sequenciadas.

Em consonância com os objetivos específicos do ODS n.º 16 e tal como definido posteriormente pelos Princípios da Administração Pública (domínio do desenvolvimento e coordenação de políticas), as políticas públicas nacionais e setoriais devem ser desenvolvidas no âmbito de um processo inclusivo e assente em evidência, garantindo a adoção de uma abordagem participativa envolvendo as partes interessadas. Na prática, os projetos de políticas públicas devem ser objeto de consultas públicas e interministeriais no momento oportuno do processo. As políticas devem ser elaboradas com base em evidência, mediante avaliações de impacto a nível orçamental e regulamentar. De igual modo, para poderem dar resposta aos problemas, as políticas públicas devem ser objeto de um acompanhamento regular, devendo as autoridades tomar medidas adequadas para garantir que alcancem os fins pretendidos. As políticas públicas devem ainda ser comunicadas a nível interno e externo.

A capacidade da função pública e das estruturas de responsabilização no quadro da administração pública e perante os cidadãos têm igualmente impacto na qualidade das políticas públicas. Linhas de responsabilização pouco claras entre as instituições (em especial, ministérios e agências públicas) contribuem para políticas fragmentadas. Acresce ainda que as políticas padecem de fragmentação nos casos em que a função pública tem um défice de capacidade e de competências necessárias para as formular adequadamente, seguindo uma abordagem inclusiva e baseada em evidência.

Nos países onde os esforços horizontais de reforma da administração pública se centram na responsabilização da administração, na profissionalização da função pública e na criação de um sistema inclusivo e participativo de desenvolvimento de políticas, os responsáveis pela conceção do apoio orçamental devem verificar a total consonância do apoio previsto à política pública nacional ou setorial com os esforços de reforma horizontais. Nos países em que não exista uma estratégia global de reforma da administração pública, mas haja um compromisso no sentido da realização dos objetivos específicos do ODS n.º 16, os responsáveis pela conceção do apoio orçamental devem promover uma abordagem mais inclusiva e assente em dados concretos do desenvolvimento das políticas públicas, incluindo um sistema de monitoria e avaliação coerente a nível nacional.

97 Ver http://www.sigmaweb.org/publications/principles-public-administration.htm.


2.2. Pertinência da política pública

As delegações devem avaliar em que medida a política pública é pertinente em relação aos objetivos gerais, bem como aos desafios e objetivos específicos identificados relativamente ao contexto do país. Os objetivos específicos diferem consoante o contexto do país e a política pública apoiada pelo contrato de apoio orçamental. Em termos gerais, os CCER deverão centrar-se na construção do Estado e no reforço da resiliência da sociedade, os CDRS nas reformas setoriais e na prestação de serviços públicos, e os CODS em domínios prioritários selecionados da política nacional.

Pode-se consultar a documentação de análise existente, a qual deve ser anexada ao(s) documento(s) da política em causa. Seguem-se algumas questões para orientar a avaliação da pertinência da política:

● Em que medida a política contribui para o crescimento sustentável e inclusivo? Este impacto pode ser orientado de forma mais direta, através da concentração no ambiente empresarial, no emprego e na produtividade, mas também de forma indireta, por exemplo, através de políticas sociais com impacto a mais longo prazo no cresci-mento inclusivo. A política em questão é suscetível de influenciar a incidência do crescimento sobre a pobreza? Inclui medidas de proteção social específicas para garantir que o crescimento seja inclusivo? Irá a política contri-buir para a proteção e a utilização sustentável dos recursos naturais e para a eficiência energética? Irá a política reduzir a vulnerabilidade económica com o reforço da resiliência aos choques económicos e às catástrofes na-turais? As alocações da despesa pública e as políticas de mobilização das receitas internas são coerentes com o objetivo do crescimento sustentável e inclusivo?

● Os CDRS, mas também os CODS e os CCER pertinentes, visam apoiar as reformas98 setoriais e a prestação de serviços públicos. Em que medida a política visa melhorar o acesso inclusivo e a utilização de serviços de quali-dade, com particular incidência na prestação de serviços de primeira linha aos grupos vulneráveis?

● Em que medida a política visa reforçar a prestação de contas a nível nacional e os mecanismos de supervisão nacionais como base para melhorar a governação?

● Em que medida a política contribui para a adaptabilidade dos Estados, sociedades, comunidades e indivíduos às pressões políticas, económicas, ambientais, demográficas ou sociais, com a finalidade de reforçar a resiliência e apoiar os progressos no sentido da realização dos objetivos de desenvolvimento nacionais?

● Irá a política contribuir para maiores progressos em domínios transversais como o género e a juventude?

● No contexto do alargamento, a política apoia os países parceiros na execução das reformas políticas, institucio-nais, judiciais, administrativas, sociais e económicas necessárias para aproximar os países dos valores da UE e alinhá-los com as regras, normas, políticas e práticas da UE, tendo em vista a adesão?

Os restantes anexos fornecem orientações suplementares sobre objetivos de política específicos relacionados com a construção do Estado em situações de fragilidade, a superação de determinados desafios do desenvolvimento dos PEID e PTU e o reforço da mobilização das receitas internas.

2.3. Credibilidade da política

A credibilidade da política depende de um planeamento realista e: i) dos antecedentes em relação à sua execução e à prestação de serviços; ii) do financiamento da política; iii) da capacidade institucional e de apropriação; iv) da qualidade da informação e da análise subjacentes à política. Ressalve-se que poderá haver casos em que, apesar de amplamente credível, a política careça de realismo em termos do tempo necessário para alcançar os seus objetivos e metas específicas. Este aspeto deve ser claramente assinalado na avaliação da elegibilidade e refletido na secção 4 abaixo, que aborda os progressos previstos.

2.3.1 Antecedentes da execução da política

A verificação da execução da política deverá ter por base o relatório de progresso apresentado pelo país parceiro, o respetivo quadro de monitoria ou de avaliação do desempenho e os relatórios de execução orçamental. No entanto,

98 Refira-se que o âmbito de um setor pode variar entre um contexto interministerial ou pluri-institucional mais complexo e um contexto «subsetorial» mais restrito.


sempre que estejam disponíveis outras fontes de informação importantes, tais como inquéritos, avaliações ou relatórios de ONGs, estas devem também ser tidas em consideração. As delegações devem aferir os progressos alcançados no(s) domínio(s) abrangido(s) pela política. Foram os ensinamentos tidos em consideração na formulação desta política? Existe uma tendência positiva no seu desempenho global e são os resultados sustentáveis? Caso não isso não se verifique, a credibilidade da política vem afetada, ou verificaram-se fatores externos significativos?

2.3.2 Financiamento da política

A análise de custos ou a análise orçamental devem ser empreendidas com base nos classificadores orçamentais disponíveis (ver abaixo). Pode-se recorrer ao pilar do PEFA sobre a estratégia orçamental e a orçamentação baseadas nas políticas. Outras fontes possíveis são a documentação orçamental (incluindo o QDMP e o plano de investimento público) bem como a análise da despesa pública. A análise orçamental deve incluir os seguintes aspetos:

● Custos da política: foram elaboradas estimativas adequadas dos custos da política, com base em realizações ou programas? O cálculo dos custos baseou-se numa lógica incremental ou em metodologias mais complexas de análise dos fatores de custo? As implicações dos investimentos sobre os custos recorrentes foram tidos em conta? Foram consideradas eventuais poupanças? A estratégia setorial tem em conta estimativas de custos plurianuais relativas às despesas recorrentes e de investimento, bem como a ligação entre o orçamento de investimento e as estimativas de despesa futura?

● Financiamento da política: coerência entre a política e o orçamento/QDMP99: com base nas estimativas dos custos da política pública, considera-se que as alocações setoriais e intra-setoriais são adequadas para uma execução bem-sucedida da política e refletem as realizações previstas no quadro de avaliação do desempenho? As alo-cações orçamentais refletem a relação custo-benefício? O orçamento de investimento reflete as prioridades da política? Existe um equilíbrio adequado entre despesas correntes e de investimento, bem como entre despesas salariais e não salariais? As políticas e as respetivas necessidades de despesa foram adequadamente priorizadas para lidar com défices de financiamento? Com base na execução orçamental anterior, constitui o orçamento uma indicação fiável da despesa prevista no domínio da política em causa?

● Âmbito do orçamento: neste contexto, deve-se ter como referência a última avaliação do PEFA. Mais especifica-mente, o orçamento cobre apenas o governo central ou inclui também a administração local e outros fundos (por exemplo, segurança social)? Em que medida a exclusão de outros setores das administrações públicas tem um caráter crítico (por exemplo, percentagem do total da despesa ou do PIB). Qual é o papel das empresas públicas? Existem estimativas da despesa (por exemplo, despesa financiada por ajuda externa) e das receitas (por exem-plo, ajuda ao desenvolvimento, taxas pagas pelos utentes, etc.) que não estão previstas no orçamento? Essas estimativas foram tidas em consideração na política pública?

● Sustentabilidade financeira: existe o risco de parte importante da política deixar de ser financiada no futuro? As despesas previstas são coerentes com as restrições orçamentais a nível macroeconómico? Podem os passivos contingentes ou os pagamentos em atraso afetar a sustentabilidade financeira? As projeções de financiamen-to externo são credíveis, em especial no que diz respeito aos países dependentes de ajuda? As implicações das despesas de capital para os custos correntes são tidas em conta nas projeções a médio prazo?

● Se relevante, e relação com a descentralização orçamental, existe algum mecanismo de alocação e transferên-cia de recursos coerente com a política de descentralização? Existe coerência entre as alocações orçamentais para as entidades subnacionais e os respetivos mandatos funcionais, em conformidade com o quadro jurídico subjacente à descentralização orçamental?

99 Na ausência de um QDMP, que não constitui um requisito formal de elegibilidade, a credibilidade das projeções financeiras setoriais, ou dos custos da política pública, deve ser verificada com base nas alocações orçamentais e nas despesas de anos anteriores, bem como nas receitas previstas. Mesmo que os custos da política não tenham sido estimados, as delegações podem aferir a coerência entre a política e as alocações orçamentais recentes com base em estimativas aproximadas e em eventuais antecedentes positivos do país parceiro no financiamento das suas políticas.


2.3.3 Capacidade institucional e de apropriação

Um elemento importante reside numa boa análise do contexto das políticas e instituições, incluindo os atores relevantes, exteriores à esfera do Governo. Quem são os principais atores no que se refere à execução da política pública em questão? Embora os principais interlocutores formais da política de reforma sejam os ministérios responsáveis pela sua aplicação, deve-se também incluir neste grupo o Ministério das Finanças, que estabelece a ligação entre, por um lado, o orçamento e as dotações orçamentais estratégicas e, por outro, as principais instituições responsáveis pela reforma global da administração pública do país (ou seja, instituições do governo central e Ministério da Administração Pública ou semelhante). Normalmente, cabe a estas instituições estabelecer o quadro da reforma global/reforço do planeamento estratégico, os sistemas de recursos humanos, os sistemas de prestação de contas e os quadros de monitoria e avaliação. As outras partes interessadas são as instituições de supervisão e prestação de contas (parlamento, instituição pública de auditoria, organismos reguladores independentes, provedor de justiça), as organizações da sociedade civil, os partidos políticos, os outros doadores/parceiros da cooperação, as organizações internacionais presentes no país, as organizações do setor privado, o meio académico e as entidades administrativas subnacionais.

Em que medida a capacidade institucional é considerada suficiente para executar a política? Existem avaliações da capacidade dos ministérios ou das agências responsáveis pela política e/ou da função pública nacional em geral100? Existem políticas instituídas para reforçar as capacidades do setor público? Nos casos em que parte substancial da resposta política deva ser executada por entidades subnacionais, considera-se que estas possuem capacidade de execução suficiente? As delegações da UE devem analisar o número e as capacidades dos recursos humanos de instituições específicas, bem como atentar nas estruturas de governação da política em causa, em especial na possibilidade de linhas de responsabilização e supervisão pouco claras entre as diferentes instituições (designadamente, ministérios e agências) resultarem na fragmentação da política apoiada. Outro aspeto importante é a qualidade da coordenação interinstitucional.

Que indicações existem de que a política pública foi suficientemente apropriada pelas instituições, e respetivos líderes políticos, que têm de a executar? As delegações podem utilizar elementos da análise de economia política (AEP) como base para chegar a uma conclusão sobre a apropriação.

100 É também possível encontrar informações pertinentes nos relatórios da Comissão da Função Pública (ou equivalente) acerca dos efetivos, qualificações e estrutura de pessoal, de modo a obter uma visão geral das capacidades atuais dos recursos humanos.

Utilização de classificadores orçamentais

A verificação cruzada das diferentes categorias de classificadores orçamentais permite uma melhor análise da credibilidade do orçamento. As três classificações principais são a administrativa, a económica e a funcional/programática. A classificação administrativa/organizativa é essencial para efeitos de responsabilização e identifica a entidade administrativa responsável pela gestão dos recursos que lhe são afetados para realizar os objetivos específicos da política, tais como ministérios ou, a um nível inferior, escolas e hospitais. A classificação económica inclui a classificação de receitas, despesas, ativos e passivos, e constitui a base da elaboração das Estatísticas das Finanças Públicas (EFP). Os classificadores funcionais/programáticos respeitam às funções do Governo ou aos programas que este pretende executar. Permitem estabelecer uma ligação mais direta entre as rubricas orçamentais e os objetivos das políticas. Na ausência de classificadores desta natureza, os classificadores administrativos são frequentemente utilizados como indicadores indiretos para calcular os custos das políticas do Governo. Poderá haver necessidade de outros classificadores, por exemplo, territoriais, tudo dependendo da capacidade do Sistema de Informação Integrado de Gestão Financeira (SIIGF) e das necessidades dos utilizadores.


2.3.4 Base analítica e qualidade dos dados

Antes de se iniciarem os contratos de apoio orçamental, com base numa série de indicadores de desempenho, as delegações devem aferir a qualidade dos sistemas estatísticos nacionais, incluindo a estrutura institucional e, quando aplicável, as unidades de estatística setoriais. Qual é o grau de disponibilidade, fiabilidade e atualidade dos dados? A instituição responsável pela estatística concorda com os dados produzidos durante a análise da política? As insuficiências que afetam os sistemas estatísticos comprometem significativamente a validade dos objetivos e metas estipulados na política? Essas insuficiências estão a ser corrigidas? Que análises ou estudos fundamentaram a política? A qualidade da base analítica subjacente à política é suficiente para não comprometer a sua credibilidade?

2.4 Progressos previstos na execução da política

Esta secção deve especificar a principal base de monitoria dos progressos alcançados na execução da política. Normalmente, essa base reside no sistema de monitoria e avaliação e/ou na análise do quadro de avaliação do desempenho, sob a condução da autoridade responsável, em coordenação com os parceiros de desenvolvimento/cooperação. As delegações deverão consultar os documentos elaborados neste contexto para acompanhar a elegibilidade, mas devem emitir um parecer fundamentado sobre a validade das suas conclusões.

Caso a qualidade do quadro de monitoria existente seja considerada insuficiente, as delegações devem, nesta secção, indicar como será monitorada a elegibilidade, em acordo com o país parceiro e em coordenação com os outros doadores. Mais especificamente, quais são os principais aspetos a avaliar para acompanhar a elegibilidade e quais os progressos previstos antes do próximo desembolso? Neste caso, devem ser tomadas medidas complementares para assegurar o reforço da política com um quadro de monitoria e avaliação da qualidade, bem como a capacidade do país parceiro para apresentar relatórios de progresso de boa qualidade, que possam contribuir para um diálogo informado sobre políticas entre as partes interessadas, apoiar os processos nacionais de prestação de contas e servir de base a processos de decisão assentes em dados concretos.

2.5 Conclusão: Apreciação da elegibilidade

Com base nesta avaliação, a delegação conclui que a política é considerada [suficiente/insuficientemente] pertinente e credível para que os objetivos do contrato de apoio orçamental sejam, em larga medida, atingidos. Por conseguinte, a política [pode/ñão pode] ser apoiada pela Comissão, mediante o contrato de apoio orçamental proposto.

3. Avaliação da elegibilidade durante a fase de execução

No capítulo sobre a política pública da Nota de Desembolso (ver modelo na intranet da DEVCO/NEAR, disponível apenas para os funcionários da UE), as delegações devem avaliar se o critério de elegibilidade da política pública continua a ser satisfeito. Mais especificamente, continua a política a ser suficientemente pertinente e credível e houve progressos satisfatórios na sua execução desde a última verificação da elegibilidade, tendo em conta os fatores externos ou choques exógenos?

A análise da alocação e execução orçamentais (despesas recorrentes, de capital), em relação ao setor ou política nacional em causa, deve avaliar se a despesa orçamentada é adequada para a consecução dos objetivos da política e em que medida essa despesa foi efetivamente executada. Caso existam desvios significativos entre a despesa inicialmente aprovada e a despesa efetivamente executada, é necessário identificar os motivos para tal. Para este efeito, podem ser consultadas fontes de informação como o orçamento aprovado e os relatórios de execução orçamental.

Sempre que possível, a base da avaliação deve ser o relatório de progresso apresentado pelo país parceiro. Quando disponíveis, os anexos à Nota de Desembolso devem incluir um quadro recapitulativo dos progressos realizados com base em indicadores de desempenho selecionados (ver secção 5). As delegações devem, quando aplicável, consultar o relatório de progresso e o quadro de avaliação do desempenho, mas sem deixar de ter em consideração outras fontes de informação pertinentes, tais como resultados de inquéritos, avaliações ou relatórios de ONGs, para tirar uma conclusão informada e fundamentada sobre os progressos, evitando assim um cálculo mecanicista,


baseado no número de metas alcançadas. As delegações podem consultar os documentos de análise existentes para monitorar a elegibilidade, mas devem emitir um parecer fundamentado sobre a validade das suas conclusões.

Caso a política tenha um novo enquadramento, será necessário voltar a efetuar a avaliação da pertinência e da credibilidade da mesma. Caso as políticas existentes sejam submetidas a revisões orçamentais substanciais ou a revisões significativas de indicadores ou metas, estas devem também ser consideradas, em especial as que afetam os indicadores selecionados para a parcela variável.


ANEXO 4 – AVALIAÇÃO DA ELEGIBILIDADE MACROECONÓMICA

1. Introdução

O presente anexo apresenta orientações para uma avaliação estruturada do critério da elegibilidade macroeconómica para efeitos de apoio orçamental, no que respeita à pertinência e à credibilidade das políticas macroeconómicas prosseguidas pelo país parceiro. Os três apêndices a esta secção apresentam informações de contexto adicionais sobre algumas dimensões macroeconómicas específicas.

A avaliação deve:

● resumir a evolução dos principais agregados macroeconómicos e apontar as fontes potenciais de instabilidade, suscetíveis de pôr em causa a solidez e a persistência do crescimento, ou o retorno a uma perspetiva macroe-conómica estável, incluindo a sustentabilidade da dívida;

● descrever sucintamente as políticas macroeconómicas e orçamentais em vigor e o seu contributo para manter ou atingir a estabilidade macroeconómica a curto e médio prazo; e

● analisar a vulnerabilidade do país a choques externos e os esforços envidados para reforçar a resiliência macroeconómica.

A análise da Delegação deve fazer uso dos documentos nacionais, da última avaliação do FMI (por exemplo, o relatório do FMI ao abrigo do artigo IV ou o documento de avaliação do programa), dos Programas de reforma económica (PRE) e da respetiva avaliação da Comissão no caso dos beneficiários do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA), bem como da avaliação da DG ECFIN relativamente aos países que tenham um programa de assistência macrofinanceira da UE. Caso não exista uma avaliação recente do FMI, ou esta seja considerada insuficiente, a Delegação deve procurar obter avaliações de outras instituições financeiras internacionais (por exemplo, o Banco Mundial) com informações sobre as seguintes questões:

● Estão as autoridades a executar políticas que visem a estabilidade macroeconómica?

● Os fatores internos ou externos obrigaram a um ajustamento da política macroeconómica?

● Em caso afirmativo, em que consistiu esse ajustamento? Continua a nova orientação política a visar a estabilidade?

A avaliação deve ter em conta que não existe uma política macroeconómica «única» orientada para a estabilidade numa determinada situação e que, em geral, as autoridades têm de lidar com objetivos contraditórios. A avaliação destes esforços, a envidar a médio prazo, deve ter em conta o contexto do país, particularmente em situações de fragilidade ou transição e, nos pequenos Estados insulares em desenvolvimento, os recursos disponíveis, as capacidades institucionais necessárias para executar a política macroeconómica e outras prioridades socioeconómicas a curto prazo.

2. Informações a incluir no Documento de Ação e na Nota de Desembolso101

NB: Normalmente, os dados necessários estão disponíveis nos documentos oficiais nacionais, caso existam, nos PRE dos beneficiários do IPA e, na sua ausência, nos documentos do FMI, do Banco Mundial ou de outras organizações internacionais. A relação do país com o FMI e a análise da orientação de política macroeconómica realizada por esta instituição são aspetos fundamentais a considerar na avaliação do critério de elegibilidade. A análise, em especial a avaliação da credibilidade da orientação da política, deve também ser informada por um diálogo regular entre a Delegação e as autoridades nacionais, bem como com o FMI e outras organizações internacionais ou partes interessadas locais relevantes. No caso dos países de rendimento médio, a avaliação das agências de notação financeira pode também revelar-se útil. Relativamente aos países com um programa de assistência macrofinanceira da UE e os países candidatos e candidatos potenciais com um programa de reforma económica em curso, o principal documento de referência deve ser a avaliação da estabilidade macroeconómica realizada pela DG ECFIN.

101 Consultar os modelos mais recentes do Documento de Ação e da Nota de Desembolso na intranet.

105ANExO 4 – AvALIAÇÃO DA ELEgIbILIDADE MAcROEcONóMIcA

Relações com o FMI

O mandato do FMI consiste em aconselhar e ajudar os países membros na execução de políticas macroeconómicas e financeiras que promovam a estabilidade, reduzam a vulnerabilidade a choques exógenos e incentivem o crescimento sustentado e níveis de vida elevados, e contribuam para a redução da pobreza. A natureza das relações com o FMI é da máxima importância, ainda que não necessariamente decisiva, para avaliar a elegibilidade do país para efeitos de apoio orçamental.

Por conseguinte, importa descrever as relações com o FMI102 (consulta regular nos termos do artigo IV, acordo de crédito, Instrumento de Apoio às Políticas ou programa acompanhado pelos serviços do FMI103).

A análise da Delegação fornecerá, normalmente, informações sobre:

● a data de conclusão da última avaliação do programa, ou da consulta nos termos do artigo IV ou missão técnica, e a data prevista da próxima avaliação;

● se pertinente, pormenores sobre o programa do FMI (por exemplo, prazo, montante, última prestação);

● as principais conclusões do último relatório do FMI e da última reunião do Conselho do FMI;

● os compromissos e comunicados das autoridades neste contexto;

● opiniões divergentes, caso existam, entre o FMI e as autoridades (por exemplo, previsões ou medidas de política).

Se pertinente, esta análise pode ser complementada com informações semelhantes sobre as avaliações e atividades de outras instituições financeiras (por exemplo, Banco Mundial ou bancos de desenvolvimento regional). No caso dos países com um programa de assistência macrofinanceira da UE e dos países candidatos e candidatos potenciais com um PRE em curso, a avaliação e o calendário das revisões da ECFIN são igualmente importantes.

Principais indicadores macroeconómicos

Os indicadores principais devem ser apresentados num quadro recapitulativo, de modo a fornecer uma visão geral da evolução macroeconómica recente e a descrever as perspetivas macroeconómicas104. Deverão fundamentar a narrativa analítica posteriormente desenvolvida para avaliar a elegibilidade.

102 Esta informação está normalmente disponível na página do país do sítio de internet do FMI (http://www.imf.org/external/country/index.htm).103 Para mais informações sobre os diversos instrumentos, consultar o sítio de internet do FMI (http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm).104 O quadro é solicitado para a Nota de Desembolso. No entanto, no Documento de Ação, poderá ser mais adequado apresentar apenas uma narrativa por

motivo de limitações de espaço. Se for caso disso, podem ser adicionados outros indicadores.


Lista indicativa de indicadores principais (a adaptar ao contexto do país)

Indicador Ano n-3 Ano n-2 Ano n-1 Ano n Ano n+1 (previsão)

A n o n+2 (previsão)

PIB real (variação em %)

PIB per capita (variação em %)

Taxa de inflação (índice de preços no consumidor)

Taxa de desemprego (se disponível)

Investimento (% do PIB)

Total de receitas (% do PIB)

- Receitas fiscais (% do PIB)

- Receitas não fiscais (% do PIB)

- Receitas petrolíferas (se pertinente)

Total de despesas (% do PIB)

- despesas primárias

- pagamentos de juros

- despesas de capital

- transferências sociais (se pertinente)

Capacidade/necessidade líquida de financiamento (% do PIB)

Dívida bruta (% do PIB)

Dívida externa ou dívida em moeda estrangeira, [pública/privada] (% do PIB)

Análise da sustentabilidade da dívida (ASD) (se disponível)

Exportações (variação em %)

Balança corrente (% do PIB)

Reserva de cobertura (meses de importações)

Remessas de emigrantes (% do PIB)

Avaliação do quadro macroeconómico, principais vulnerabilidades e esforços no sentido de uma maior estabilidade macroeconómica

A pertinência das políticas macroeconómicas deve ser avaliada tendo em conta os desequilíbrios macroeconómicos105 e a sustentabilidade da dívida106. A orientação geral da política macroeconómica, numa perspetiva de curto e médio prazo, encontra-se delineada em documentos públicos nacionais, nomeadamente no Quadro fiscal /de despesa de médio prazo, em demonstrações e relatórios da execução orçamental ou em comunicados do Banco Central, na carta de intenções assinada pelas autoridades no contexto dos acordos de crédito com o FMI, nos relatórios do

105 Consultar o apêndice A, que inclui algumas considerações em matéria de política orçamental, choques e inflação.106 Para obter mais informações sobre a sustentabilidade da dívida, consultar o apêndice B.


FMI (consulta nos termos do artigo IV ou avaliação dos acordos de crédito), nos programas de reforma económica no contexto do alargamento e, não raro, em relatórios de outras instituições financeiras internacionais.

A análise deverá incidir sobre a política orçamental, incluindo a sustentabilidade da dívida. A avaliação deve abranger também a evolução dos setores real (crescimento, emprego), monetário (estabilidade dos preços, taxas de juro) e externo (balança de pagamentos, taxas de câmbio)107, bem como as interações entre os mesmos. Pode igualmente ser apresentada uma análise do setor financeiro, incidindo, nomeadamente, sobre a supervisão bancária e a trajetória das reformas do setor financeiro, devido à grande relevância destes aspetos na avaliação dos riscos macroeconómicos e também na vertente orçamental. Para este efeito, a Delegação poderá, de um modo geral, basear-se na análise do FMI.

A Delegação deve ainda atentar nos antecedentes da política e nas capacidades das principais instituições de governação económica, nomeadamente o(s) ministério(s) das Finanças e da Economia, o Banco Central, as autoridades tributárias, o Conselho Fiscal e os Serviços de Estatística, bem como na sua capacidade para trabalhar de forma coordenada com vista a garantir a estabilidade macroeconómica.

Conclusão

Com base na análise, conclui-se que as autoridades estão [não estão] a prosseguir uma política macroeconómica orientada para a estabilidade.

107 Consultar o apêndice C, que inclui explicações sobre as contas externas.


Apêndice A

Considerações em matéria de política orçamental, choques externos ao nível dos preços e controlo da inflação

A política orçamental deve ser analisada na perspetiva de garantir a estabilidade macroeconómica e para efeitos de afetação de recursos. A composição da despesa pode ter implicações num crescimento amplo e sustentado, na sustentabilidade orçamental, na eficiência e na redistribuição do rendimento. A avaliação pode partir das seguintes questões: A atual orientação da política orçamental é coerente com o objetivo da estabilização (por exemplo, em termos de desequilíbrios externos ou da inflação)? A política orçamental é adequadamente coordenada com a política monetária? Quais são as tendências recentes ao nível das receitas e das despesas? A políticas de receitas e despesas, assim como a dívida pública, seguem uma trajetória sustentável? A política orçamental global é coerente com o crescimento a médio prazo e outros objetivos de desenvolvimento essenciais? Contribui a política orçamental para a luta contra as desigualdades, a correção das disparidades geográficas e a promoção da igualdade de género?

A vertente das receitas deve ser analisada de acordo com a sua estrutura, a dinâmica recente e as implicações potenciais a médio prazo. As insuficiências relevantes da política orçamental, as despesas fiscais e os pagamentos em atraso podem ser objeto de discussão. As iniciativas, recentes ou previstas, de reforma da política fiscal podem ser destacadas no contexto mais lato da estratégia orçamental prosseguida pelas autoridades. De igual modo, os processos de integração regional e de liberalização das trocas comerciais ou, em sentido contrário, as medidas protecionistas, devem ser considerados no que respeita aos direitos e impostos (por exemplo, IVA e impostos especiais sobre o consumo) cobrados pelas autoridades aduaneiras. A equidade da política de receitas ou fiscal é também de grande importância108.

Na ausência de choques externos ao nível dos preços, pretende-se normalmente atingir o objetivo de uma taxa de inflação moderada e estável, combinando a política de taxas de juro, o controlo do crédito interno e a estabilidade das taxas de câmbio. Um choque externo ao nível dos preços dos produtos alimentares e/ou da energia pode colocar desafios significativos às autoridades de muitos países, em especial dos países de baixo rendimento. Os choques de preços afetam sobretudo os agregados familiares mais pobres, mas a classe média pode também ser bastante afetada. A capacidade para absorver o choque de preços através da redução ou esgotamento da poupança é limitada ou inexistente. Por conseguinte, a incidência da pobreza é elevada. As pequenas empresas com acesso limitado ao crédito podem ser atingidas pela volatilidade dos preços da energia, contraindo problemas de liquidez.

Na ausência de uma rede de segurança social eficaz orientada para os mais pobres e em situações de acesso reduzido ao mercado de crédito, a repercussão integral dos choques dos preços dos produtos alimentares e da energia nos consumidores finais não é desejável nem sustentável. Os regimes de preços subsidiados parecem ser uma solução menos má, mas dispendiosa. Devem ser criteriosamente concebidos para satisfazer as necessidades dos mais pobres de uma forma eficaz em termos de custos, tendo em conta o espaço fiscal. A reversibilidade destes regimes é, igualmente, uma questão delicada.

Além disso, constitui um desafio à política monetária. A recomendação «padrão» consiste em integrar os efeitos de primeira ordem nos preços, tentando impedir, ao mesmo tempo, os efeitos indiretos de «segunda ordem» nos preços internos, que desencadeariam uma dinâmica inflacionista. No entanto, os países que tenham tido problemas de reservas internacionais e/ou sofrido pressões inflacionistas antes do choque, podem ter de seguir uma orientação ainda mais restritiva para contrariar os efeitos imediatos do choque dos preços.

Tal sublinha a importância do reforço da resiliência a médio prazo, quer através do sistema de segurança social eficaz e bem orientadas, quer de reservas internacionais e almofadas orçamentais, para garantir a estabilidade macroeconómica a médio prazo.

108 Para mais informações sobre a mobilização das receitas internas, consultar o anexo 11.


Apêndice B

Sustentabilidade da dívida

A sustentabilidade da dívida diz respeito aos níveis da dívida e do serviço da dívida, tendo em conta a capacidade de reembolso do país. Os indicadores do volume da dívida constituem uma medida útil dos encargos totais com o serviço da dívida no futuro. Os indicadores do serviço da dívida permitem medir os encargos imediatos que a dívida impõe a um país, relegando para segundo plano outras utilizações dos recursos escassos. A capacidade de reembolso é medida em relação ao PIB, às exportações de bens e serviços ou às receitas das administrações públicas. Para a maior parte dos países de baixo rendimento, a análise centra-se na dívida externa pública, mas a expansão dos mercados de capitais internos obriga a que se considere igualmente a dívida pública total.

A medida da capacidade de reembolso depende das restrições mais vinculativas para cada país. Os rácios da dívida baseados no valor atual são indicadores dos encargos correspondentes às obrigações futuras de um país, refletindo assim os riscos de solvência a longo prazo, ao passo que a trajetória temporal dos rácios do serviço da dívida fornece uma indicação da probabilidade de ocorrência de problemas de liquidez, e do momento em que estes podem ocorrer. Se o volume e o serviço da dívida persistirem em crescer mais rapidamente do que a base de receitas subjacente ao reembolso, tal resultará, inevitavelmente, numa crise de liquidez ou de solvência.

Por conseguinte, um défice corrente (externo ou orçamental) deve ser avaliado em relação ao nível de dívida existente e à alteração mecânica da dívida que irá induzir, por comparação com as taxas de crescimento previstas das receitas (rácio dívida/receitas). A sustentabilidade da dívida impõe uma restrição à dimensão aceitável e à evolução desejável do défice corrente. Assim, um aumento do défice orçamental que possa afigurar-se desejável para suportar atividades em caso de um choque adverso pode ter de ser rejeitado devido ao risco de insustentabilidade da dívida.

As informações a fornecer pela Delegação devem basear-se na avaliação do FMI e do Banco Mundial109 e nos programas de reforma económica no contexto do alargamento. A análise da sustentabilidade da dívida (ASD) do FMI e do Banco Mundial avalia as perspetivas de sustentabilidade da dívida com base nas políticas atuais (situação de base). A ASD inclui uma análise de sensibilidade a uma série de choques-padrão, sendo também considerados os riscos decorrentes do investimento público e dos passivos contingentes (por exemplo, de empresas públicas ou parcerias público-privadas). A ASD cobre a dívida pública total, ou seja, a dívida externa e a dívida interna. Os pagamentos em atraso são explicitamente tidos em conta. A ASD diferencia os países com acesso ao mercado, que dispõem normalmente de um acesso significativo aos mercados internacionais de capitais, dos países de baixos rendimentos, que satisfazem as suas necessidades de financiamento externo sobretudo com recursos concessionais. As avaliações da sustentabilidade das dívidas pública e externa são conduzidas no quadro da supervisão do FMI.

A análise conduz a um parecer fundamentado sobre os limiares do peso da dívida (peso da dívida e do serviço da dívida em percentagem das exportações, do PIB e das receitas públicas), tendo em conta a capacidade institucional do país para efetuar uma boa gestão da dívida110. Classifica os países atribuindo-lhes um nível de risco de endividamento baixo, moderado ou alto, ou se estão em situação de endividamento excessivo.

109 Consultar o sítio Web do FMI (https://www.imf.org/external/pubs/ft/dsa).110 A ferramenta de Avaliação do Desempenho da Gestão da Dívida (DEMPA) permite analisar as capacidades do Governo neste contexto (ver http://www.

worldbank.org/en/topic/debt/brief/dempa-2015).

http://www.worldbank.org/en/topic/debt/brief/dempa-2015


Apêndice C

Avaliação das contas externas

Existem dois quadros fundamentais para a avaliação das contas externas: o quadro normalizado «Balança de pagamentos» e o quadro recapitulativo «Necessidades e fontes de financiamento externo», tal como são elaborados pelo FMI.

A avaliação da balança de pagamentos não pode cingir-se à dimensão da balança comercial ou da conta corrente. Em primeiro lugar, a vulnerabilidade da conta corrente depende de fatores estruturais, como a diversificação das exportações em termos geográficos e de produtos, a dimensão e a origem das remessas e a vulnerabilidade das principais importações e/ou exportações face aos choques de preços (por exemplo, do petróleo ou dos produtos de base). Depende igualmente da evolução da competitividade dos preços. Em segundo lugar, o défice da conta corrente corresponde ao investimento nacional que excede a poupança nacional. Um défice desta natureza, acompanhado, por exemplo, por um elevado rácio de investimento e um crescimento rápido, será consequência de uma estratégia de desenvolvimento bem-sucedida orientada para o crescimento, desde que tenha uma base de financiamento sólida e sustentável. Ao invés, um défice registado num contexto de baixo crescimento e baixo investimento, ou de uma reduzida eficiência do investimento, tenderá a gerar uma dívida externa insustentável. Em terceiro lugar, a fonte de financiamento é importante. Os indicadores incluem a comparação da dependência entre fluxos de capital oficiais e privados, a variação e o nível das reservas externas, e a respetiva proporção de investimento direto estrangeiro (IDE), bem como os fluxos de capital privado a longo e curto prazo.

As «necessidades de financiamento externo» (necessidades: -) incluem o saldo da conta corrente (défice: -), o aumento ou variação pretendida das reservas internacionais (aumento: -) e a necessidade de financiamento decorrente da amortização da dívida (reembolso da dívida: -). Existem dois tipos de financiamento externo: fluxos privados (entradas de capital: +), subdivididos em IDE previsto menos o investimento reversível em capital produtivo e outros fluxos privados, representando investimentos em ativos financeiros a curto, médio e longo prazo; e o contributo do FMI e de outros fluxos oficiais.

Um programa acordado com o FMI apresenta sempre uma balança global de pagamentos «fechada», ou seja, a igualdade entre necessidades e fontes de financiamento. Antes de alcançar um acordo, a apresentação de um «défice residual de financiamento» por parte do FMI levanta a questão das contribuições dos doadores oficiais e multilaterais já incluídas na rubrica «Outros fluxos oficiais». Caso considere que os fluxos oficiais previstos são insuficientes para «cobrir o défice», o Fundo terá de renegociar com o Governo o quadro macroeconómico, especificamente no que respeita à orientação da política orçamental. Tal resulta, geralmente, na redução da despesa pública, no aumento das receitas internas ou numa orientação mais restritiva da política monetária.

111ANExO 5 – AvALIAÇÃO DA ELEgIbILIDADE DA gESTÃO DAS fINANÇAS PÚbLIcAS

ANEXO 5 – AVALIAÇÃO DA ELEGIBILIDADE DA GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS

A Comissão considera que um país cumpre o critério de elegibilidade da gestão das finanças públicas (GFP) para a aprovação do contrato de apoio orçamental quando é possível demonstrar a existência de um programa credível e pertinente para melhorar a GFP (incluindo a mobilização das receitas internas - MRI). Relativamente aos desembolsos das parcelas, a elegibilidade será cumprida quando existirem progressos satisfatórios na execução da reforma da GFP. Devem igualmente ser mantidas a pertinência e a credibilidade do programa de reforma.

As delegações devem comunicar as suas conclusões sobre os critérios de elegibilidade da transparência e supervisão do orçamento e da GFP nos Documentos de Ação e nas Notas de Desembolso, tal como indicado nos respetivos modelos. Estes documentos devem fornecer a prova fundamental e mais atualizada, bem como apresentar uma conclusão fundamentada sobre a elegibilidade.

Estes resumos atualizados de cada contrato de apoio orçamental devem basear-se na análise completa da elegibilidade constante do relatório de avaliação da transparência e da GFP da Delegação. A elegibilidade da GFP abrange a gestão tanto das receitas como das despesas. De igual modo, deve destacar as insuficiências da GFP que afetam os setores prioritários do apoio orçamental. O relatório ajuda também a identificar as prioridades da GFP para o diálogo sobre políticas (ver anexo 13).

As delegações devem apresentar o seu último relatório sobre a transparência e a GFP a título de:

● documento suplementar do Documento de Ação na fase de formulação de cada novo contrato; ou

● anexo a cada Nota de Desembolso do Chefe de Delegação.

O relatório de avaliação da transparência e da GFP tem como elementos centrais os quadros de monitoria, que apresentam a situação de base, as metas e os resultados alcançados. O quadro de monitoria da GFP inclui uma seleção das prioridades do plano de reforma da GFP do país, escolhidas pela Delegação para efeitos de monitoria da elegibilidade para o apoio orçamental e de condução do diálogo sobre políticas. Os progressos alcançados na execução das reformas devem ser avaliados em relação a esse conjunto de metas como um todo. As colunas 4 e 5 devem ser atualizadas regularmente para transmitir os progressos referidos nas secções pertinentes do Documento de Ação e das Notas de Desembolso para justificar a elegibilidade. Os quadros de monitoria devem ser atualizados anualmente. Recomenda-se o alinhamento dessa atualização com o calendário do relatório anual de execução do plano de reforma da GFP do país.

No entanto, a frequência da atualização da narrativa completa do relatório de avaliação da transparência e da GFP não é determinada pelos ciclos dos programas de apoio orçamental. Depende dos riscos da GFP indicados no último Quadro de Gestão dos Riscos do país, da seguinte forma:

● Anualmente, se o risco global da GFP for significativo ou elevado; ou

● De três em três anos, se o risco global da GFP for baixo ou moderado.

Se, em caso de risco baixo e moderado, for elaborada uma nova estratégia de GFP antes do fim do triénio, será necessário um novo relatório sobre a GFP. Se não for formulado nenhum novo contrato de apoio orçamental, o relatório sobre a GFP permanece válido durante a fase de execução para além dos três anos.

Este anexo inclui:

A . Um modelo do relatório de avaliação da transparência e da GFP;

B . Orientações sobre a gestão das finanças públicas para preenchimento do modelo; e

C . Informações de contexto em matéria de orçamentação sensível às questões de género.

O anexo 11 apresenta orientações específicas sobre a mobilização das receitas internas. As orientações sobre transparência e supervisão constam do anexo 6. Estes anexos explicam conceitos fundamentais, descrevem o âmbito da avaliação da elegibilidade, enumeram as fontes de informação e sugerem prioridades para o diálogo


sobre políticas. As delegações devem utilizá-los para sustentar a sua avaliação e elaborar o Documento de Ação e as Notas de Desembolso, os quadros de monitoria e o QGR, bem como o relatório de avaliação da transparência e da GFP (ressalve-se que os anexos 6 e 11 não estão totalmente organizados de acordo com a estrutura do modelo seguinte).

Ao preencher o modelo, seja sucinto e analítico e evite descrições prolongadas.

A – Modelo do relatório de avaliação da gestão e transparência das finanças públicas111

GESTÃO E TRANSPARÊNCIA DAS FINANÇAS PÚBLICAS

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO [país, data]]

[As delegações devem obter a última versão deste modelo na intranet da DEVCO/NEAR. São fornecidas orientações sobre o preenchimento do modelo no presente anexo, relativamente a questões gerais da GFP, no anexo 6, sobre a transparência do orçamento, e no anexo 11, sobre a MRI. O relatório deverá ser sucinto e analítico. A extensão indicativa é de 12-15 páginas (excluindo quadros de monitoria e apêndices). As secções 2 e 3 são dedicadas à GFP (cobrindo tanto as receitas como as despesas). A secção 4 respeita à transparência. Estas secções descrevem primeiramente o desempenho observado e, em seguida, avaliam as reformas em função dos critérios da pertinência e da credibilidade. As secções 1 e 5 transmitem as mensagens a refletir no Documento de Ação, nas Notas de Desembolso e no diálogo sobre políticas. Os quadros de monitoria da secção 6 mostram de forma esquemática o desempenho atual e as expectativas das reformas, que servem de roteiro para a avaliação futura da elegibilidade e do diálogo sobre políticas.]

1. Síntese [1 página]

[A elegibilidade deve ser demonstrada descrevendo 1) de que modo as principais insuficiências estão a ser corrigidas e 2) os resultados alcançados depois do último relatório sobre a transparência e a GFP (como nos quadros de monitoria)]

2. Diagnóstico do sistema de GFP (incluindo a MRI) [2-3 páginas]

--- A transparência é abordada no capítulo 4 ---

2.1 Principais insuficiências [1 página]

[Um número limitado de insuficiências (demonstradas pelas fontes de informação citadas)]

2.2 Prioridades do programa de reformas da GFP do Governo [1/2 página]

[Prioridades atuais refletidas nos principais documentos estratégicos e operacionais das autoridades]

2.3 Resultados desde o relatório da GFP anterior [1 página]

[Progressos em termos de realizações principais e medidas relativamente às metas fixadas no quadro de monitoria anterior]

3. Avaliação da pertinência e da credibilidade das reformas da GFP [5-6 páginas]

3.1 Pertinência [1 página]

[Demonstre que cada uma das principais insuficiências assinaladas na secção 2.1 é objeto de objetivos de reforma claramente identificados. Indique as «lacunas» do programa de reformas]

111 Ao preencher este modelo, apague todas as menções entre parêntesis retos «[ ]».


3.2 Credibilidade [2 páginas]

[Demonstre que existem condições para se atingir os resultados previstos (plano de ação com sequenciação, priorização, recursos, apoio político e mecanismos institucionais e de monitoria adequados). Aborde o risco de corrupção e fraude e as necessidades de reforço das capacidades]

3.3 Aspetos setoriais da GFP [1/2-1 página]

[Apenas quando relevante, caso os desafios específicos da GFP em setores prioritários não sejam abrangidos pela análise do sistema global de GFP]

3.4 Mobilização das receitas internas

4. Transparência e supervisão do orçamento [3-4 páginas]

4.1 Avaliação do ponto de entrada

4.2 Principais insuficiências em matéria de transparência e supervisão do orçamento (incluindo o quadro 1: Notas PEFA e OBI – ver anexo 6).

4.3 Objetivos

4.4 Transparência e supervisão do orçamento: situação de base, quadro de objetivos

5. Conclusão sobre a elegibilidade [1 página]

[Indique se a elegibilidade está satisfeita, dando uma breve justificação]

5.1 Gestão das finanças públicas (incluindo a MRI)

5.2 Transparência e supervisão do orçamento

6. Quadro de monitoria

7. Lista de anexos do relatório de avaliação da transparência e da GFP

Anexo 1. Lista de documentos de referência consultados

Anexo 2. Calendário e disponibilidade dos relatórios de auditoria externa

Anexo 3. Resumo das classificações do PEFA

Anexo 4. Matriz resumindo, por domínio e doador, as principais ações de apoio institucional.


B – Orientações sobre gestão das finanças públicas

A presente nota apresenta orientações para a elaboração do relatório de avaliação da transparência e da GFP, de acordo com a estrutura do respetivo modelo.

1. Síntese [1 página]

A elegibilidade deve ser demonstrada descrevendo como as principais insuficiências estão a ser corrigidas e como os resultados estão a ser alcançados (como nos quadros de monitoria) depois do relatório anterior. Importa colocar a tónica nas questões que impliquem maiores riscos para a realização dos objetivos orçamentais. Convém igualmente destacar quais os progressos previstos a curto prazo (ou seja, até à próxima atualização prevista do relatório). A síntese deve ainda abordar de forma clara e explícita os aspetos relacionados com as despesas e as receitas (MRI). Segue-se uma lista de conteúdos recomendados:

● Principais insuficiências do sistema de GFP;

● Progressos na execução das reformas da GFP desde a última atualização do relatório (incluindo a comparação dos progressos com as metas anuais, os desenvolvimentos negativos, o sentido geral da mudança, as constata-ções das últimas auditorias e avaliações);

● Avaliação da continuação da pertinência do programa de reforma da GFP do Governo (incluindo os principais desafios pendentes e os ajustamentos da estratégia, se for caso disso);

● Avaliação da credibilidade da estratégia de reforma da GFP do Governo;

● Conclusão da Delegação sobre a elegibilidade da GFP;

● Conclusão da Delegação sobre a elegibilidade da transparência e da supervisão; e

● Expectativas em relação aos progressos (tal como descritas em pormenor no quadro de monitoria).

2. Diagnóstico do sistema [2-3 páginas]

A subsecção seguinte deve abordar de forma clara e explícita os aspetos relacionados com as despesas e as receitas (MRI).

2.1 Principais insuficiências [1 página]

Esta secção deve descrever sucintamente um número limitado (idealmente, menos de dez) de insuficiências do sistema de GFP suscetíveis de afetar a curto prazo e/ou a médio prazo a consecução geral dos três principais resultados orçamentais, nomeadamente, a disciplina orçamental agregada, a afetação estratégica dos recursos e a utilização eficiente dos recursos na prestação de serviços. Deve também assinalar o incumprimento de disposições legislativas e regulamentares. Deve ainda explicar por que tais insuficiências são motivo de preocupação.

As principais insuficiências identificadas devem ser reproduzidas na coluna 2 do quadro de monitoria anexo. A sua descrição constitui a situação de base para o acompanhamento futuro dos progressos alcançados.

Nos casos de ausência de um orçamento, de um sistema básico de tesouraria112 ou de um mecanismo de apresentação de relatórios anuais de execução orçamental, o apoio orçamental não será considerado. Em geral, sempre que essas funções fundamentais existam mas sejam débeis (normalmente, em situações de fragilidade apoiadas por um Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência, serão necessárias medidas a curto prazo e garantias adicionais (ver anexo 9 das orientações).

112 O sistema de tesouraria supervisiona e é responsável pelas receitas principais do Governo e pelos desembolsos, assumindo ao mesmo tempo a responsabilidade pela gestão de tesouraria e pelas contas bancárias do Governo.


Fontes

Como referências devem utilizar-se as constatações das avaliações da GFP recentes (que utilizem a PEFA ou outros instrumentos de diagnóstico, como TADAT, PIMA, MAPS, DEMPA ou as avaliações da situação de partida da SIGMA) e os relatórios de instituições superiores de auditoria ((incluindo a resposta de órgãos governamentais e legislativos ou de organismos de supervisão). Contudo, não se pretende uma replicação de todas as conclusões destas avaliações. A fonte deve ser também referida, especificando se a mesma cumpre as normas internacionais de apresentação de relatórios113. O calendário e a disponibilidade dos relatórios de auditoria, em conformidade com as disposições legais devem ser resumidos no anexo 2. Todas as fontes devem ser referidas no anexo 3. A fim de revelar as tendências de evolução, o anexo 4 deve apresentar um resumo das classificações do PEFA, nos vários exercícios realizados.

Âmbito de aplicação

No sistema de GFP, todos os subsistemas devem ser considerados, qualquer que seja o contrato de apoio orçamental: administração fiscal, elaboração do orçamento, execução do orçamento e gestão de tesouraria, sistemas de contratação pública, investimentos, gestão da dívida, controlos internos e auditoria interna, contabilidade e apresentação de relatórios, auditoria externa e supervisão orçamental. Devem igualmente ser tidas em consideração as ligações entre o desempenho destes subsistemas.

A mobilização das receitas internas exige uma atenção especial em conformidade com a comunicação da Comissão sobre o apoio orçamental (2011). Esta secção deve descrever, de forma sucinta, as principais insuficiências da administração das receitas (fiscais e não fiscais). A secção 3.4 do modelo avalia a pertinência e a credibilidade das reformas específicas neste domínio, com base nas orientações dadas no anexo 6.

A análise deve abordar as insuficiências do governo central. Sempre que haja dados disponíveis, e insuficiências tidas como importantes, deve igualmente abranger as despesas não previstas no orçamento e as operações do setor público em geral (entidades paraestatais e agências). Além disso, no caso de um elevado grau de descentralização orçamental114, o nível subnacional deve ser igualmente objeto de análise.

Caso a Comissão tenha em execução um Contrato de Desempenho da Reforma Setorial ou as insuficiências da gestão financeira específicas de um setor prioritário abrangido por um CCER ou CODS obstem à utilização eficiente de recursos visando a prestação de serviços, tais problemas devem ser descritos na secção 4.3 abaixo e incluídos no quadro de monitoria da GFP.

2.2 Prioridades do programa de reformas da GFP do Governo [1/2 página]

Esta secção descreve as prioridades de reforma atuais refletidas nos principais documentos estratégicos e operacionais das autoridades. Sempre que exista um documento de estratégia da reforma da GFP abrangente e devidamente articulado, tal documento pode ser brevemente resumido quanto à sua cobertura, atividades e objetivos. Nos países que, mesmo sem esse documento de estratégia uniforme, prossigam uma série de reformas de subsistemas, estas devem também ser descritas quanto aos problemas a que procuram dar resposta e aos seus objetivos. Deve-se igualmente referir se o programa de reforma da GFP incide sobre as insuficiências de transparência e supervisão orçamentais e sobre as iniciativas no domínio da MRI. Esta secção deve ser descritiva e sucinta. A avaliação da qualidade dos programas de reforma (pertinência e credibilidade) é abordada na secção 3 abaixo.

O quadro de monitoria da GFP deve incluir uma seleção dos objetivos do programa de reforma que incidem sobre as insuficiências identificadas na secção 2.1 acima. A referida seleção deve abranger os objetivos a curto prazo (coluna 3) e a médio prazo (coluna 5).

2.3 Resultados desde o relatório de GFP anterior [1 página]

De acordo com a abordagem dinâmica, esta secção constitui o cerne do relatório sobre a GFP. Deve ter como ponto de partida a articulação das melhorias do sistema e das expectativas da reforma enunciadas no relatório da GFP anterior. A situação de base desta avaliação deve ser o anterior quadro de monitoria da GFP, que estabeleceu

113 Ver, por exemplo, as normas sobre relatórios de estatísticas de finanças públicas (ver https://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/pdf/all.pdf).114 Corresponde ao elevado grau de autonomia e discrição das administrações subnacionais para a gestão de uma parte importante de receitas e/ou

despesas.


as expectativas em termos de desempenho e de medidas e ações da reforma. Caso as reformas tenham sido improdutivas, devem-se explicar sucintamente os motivos. Descreva as medidas corretivas ou as alterações da estratégia adotadas pelo Governo durante o período em causa.

O desempenho da GFP deve ser acompanhado através de dados quantitativos sobre as realizações da GFP face às metas anuais. Dado que as melhorias significativas nos sistemas de GFP podem levar tempo a mostrar resultados e, por conseguinte, a gerar variações nas classificações do PEFA (por exemplo, regressão de C para B), normalmente, estas não devem ser utilizadas para o efeito. No entanto, alguns indicadores PEFA podem ser monitorados anualmente (por exemplo, resultado da despesa agregada executada em comparação com a despesa orçamentada, PEFA PI-1). O desempenho da execução orçamental (taxas de execução, em especial fundos geridos a nível setorial) é comunicado pelo Executivo e auditado pelas instituições superiores de auditoria do país. Outros exemplos de realizações quantitativas são os atrasos nos relatórios de auditoria externa, a extensão dos pagamentos em atraso ou os atrasos na conciliação bancária.

O segundo elemento é o progresso na execução da estratégia. Esta secção deve, por conseguinte, analisar o progresso das medidas e ações individuais planeadas para o período de referência, comparando as expectativas com o progresso realizado e salientando as questões emergentes relacionadas com a execução ou a coerência da estratégia. Os processos, planos e compromissos são igualmente relevantes para dar uma indicação do sentido da mudança. A análise deve articular-se com as informações atualizadas da secção 3.2, pois os fatores institucionais, as estruturas de poder e os mecanismos de coordenação exercem uma influência significativa sobre a execução das reformas.

Indique as constatações mais importantes do mais recente relatório de auditoria com implicações para o sistema global de GFP. A tónica deve ser colocada na forma como as questões de cumprimento dão uma indicação sobre o desempenho do sistema e do sentido da mudança. Poderá ser necessário aferir se as constatações mais críticas resultam da degradação do cumprimento (desempenho do sistema de GFP) ou da maior capacidade e independência da autoridade de auditoria. Deve ser indicada qual foi a resposta do Governo às recomendações da auditoria. Descreva o processo estatutário formal do seguimento dos relatórios de auditoria (avaliação parlamentar, relatórios parlamentares, resposta do Executivo, através, por exemplo, de uma carta do Tesouro) e apresente um relato do ciclo recente dos referidos relatórios, centrando-se na ação do Governo.

3. Pertinência e credibilidade das reformas [3-4 páginas]

As subsecções seguintes devem abordar de forma clara e explícita os aspetos relacionados com as despesas e as receitas (MRI).

3.1 Avaliação da pertinência das reformas

Esta secção deve apresentar um juízo fundamentado quanto à pertinência da estratégia de reforma da GFP (ou à pertinência conjunta de uma série de estratégias de reforma dos respetivos subsistemas). A continuidade da pertinência da estratégia atual deve ser confirmada e as eventuais implicações de uma revisão devem ser assinaladas, a par de cada novo sinal de progresso na execução das reformas assinaladas, por exemplo, numa avaliação do PEFA ou nos relatórios anuais de monitoria da GFP do Governo.

O critério fundamental para avaliar a pertinência do programa de reforma consiste em determinar em que medida a estratégia aborda as insuficiências principais. No que respeita ao quadro de monitoria da GFP, isto significa que existe um conjunto significativo de objetivos passível de ser acompanhado (colunas 3 e 5) em relação a cada uma das insuficiências principais identificadas (coluna 2).

Sempre que exista uma lacuna, ou seja, uma insuficiência importante que não esteja sujeita a medidas de reforma, torna-se necessário um diálogo reforçado e/ou explicações adicionais. Pode ser aceitável que uma insuficiência importante permaneça por abordar a curto prazo, por questões de sequenciação. Neste caso, deve ser fornecida uma explicação completa que justifique a aparente «lacuna» no programa de reforma. Em alternativa, a Comissão pode considerar que uma lacuna dessa natureza representa uma omissão importante e justificativa de um diálogo adicional, e que a mesma deve ser preenchida antes de avançar com a avaliação da elegibilidade. Esta decisão deve ser comunicada na secção 5 (conclusões gerais sobre a elegibilidade).


3.2 Avaliação da credibilidade da estratégia

A credibilidade da estratégia é determinada por diversos fatores115 que influenciarão o sucesso ou o fracasso das reformas, designadamente a existência de um plano de ação com uma sequenciação e uma priorização adequadas, a alocação de recursos suficientes, os mecanismos institucionais e de monitoria, a coordenação dos doadores e o suporte político. Deve igualmente ser avaliada a atenção a questões específicas como os esforços anticorrupção ou a sensibilidade para com as questões de género. A fim de se chegar a um juízo sobre a elegibilidade, estes aspetos devem ser avaliados em conjunto, tendo em conta a pertinência e os antecedentes de reformas anteriores, conforme descrito na secção 2.3 acima.

Plano de ação

Um plano de ação é um resumo anual ou plurianual de tarefas, prazos, recursos e responsabilidades. Os planos analisam as atividades a empreender, bem como as realizações e resultados previstos. Traduz a visão global enunciada na estratégia ou programa de reforma em termos operacionais com uma periodicidade anual. Esta secção deve indicar se esse plano de ação existe, avaliar a sua coerência com a visão a médio prazo da estratégia, e se é regularmente atualizado para continuar a ser um instrumento operacionalmente eficaz. Nos países em que não exista um plano de ação global da reforma da GFP, deve-se indicar se as reformas estão adequadamente incluídas nos planos de ação anuais dos ministérios ou se, pelo contrário, não existe qualquer indicação sobre como serão aplicadas.

Dispositivos de monitoria

As estratégias e planos de ação das reformas da GFP devem incluir mecanismos de monitoria para assegurar uma análise sistemática dos progressos alcançados ao longo do período de execução da reforma. Têm como finalidade determinar se as atividades, realizações e calendários previstos foram concretizados, de modo a possibilitar a adoção de medidas corretivas das deficiências identificadas tão rapidamente quanto possível. Normalmente, envolvem a elaboração de relatórios anuais pela entidade de coordenação da reforma. Esta secção deve descrever os mecanismos de monitoria estabelecidos pelo Governo, indicando sucintamente os principais intervenientes envolvidos (com as respetivas funções e responsabilidades), o calendário e a frequência dos relatórios de execução, a existência e a qualidade de um conjunto de indicadores com situações de base e metas, fontes e dados, e referir se as autoridades realizam ações de monitoria.

Sequenciação e priorização das reformas

Nesta secção, as delegações devem explicar de que forma foram estabelecidas as prioridades, como foi determinada a sequência, se foi aplicado o princípio «o essencial em primeiro lugar», abaixo explicado, e, por fim, emitir um parecer sobre a adequação destes fatores à luz das insuficiências identificadas.

As classificações de avaliação do PEFA realçam os pontos fortes e os pontos fracos de um sistema de GFP, dando assim um importante contributo para a definição de prioridades e a sequenciação das reformas da GFP. Porém, as classificações do PEFA são apenas um de vários contributos para o processo de formulação da reforma. Simultaneamente, há muitos outros fatores importantes a considerar, nomeadamente fatores de economia política, culturais, jurídicos, administrativos e de recursos, bem como a capacidade para iniciar uma reforma em cada domínio.

As classificações dos indicadores do PEFA não devem ser utilizadas de forma simplista na formulação da reforma. A baixa pontuação de um indicador não justifica, por si só, que a reforma desse elemento do sistema passe a ser prioritária. É necessário considerar a sua importância relativa, a complexidade e o prazo para a sua melhoria e a sua interdependência com o desempenho de todos os restantes elementos.

As avaliações do PEFA necessitam de ser complementadas por uma análise pormenorizada das causas subjacentes e dos fatores de capacidade (institucionais, de organização e de recursos humanos) que resultam num desempenho insatisfatório. Essa análise complementar pode cingir-se aos domínios identificados como prioritários e parte do

115 O conjunto de questões a analisar nesta secção está muito próximo do quadro de análise dos fatores não relacionados com a GFP, que determinam o sucesso ou o fracasso das reformas em fase de desenvolvimento. Em «The Non-Technical Context of PFM Reform» («O contexto não técnico da reforma da GFP») (versão de julho de 2011), J. Diamond propõe um quadro de análise desses fatores com três níveis, incluindo i) os fatores condicionantes (contexto político, desenvolvimento económico, governação social e capacidade tecnológica), ii) a estrutura institucional do sistema de GFP (incluindo as relações do Ministério das Finanças com outros intervenientes relevantes do Governo, e iii) a organização interna dos processos de GFP.


início de uma fase da reforma. Existem instrumentos de diagnóstico mais adequados a temas específicos para efetuar este tipo de análise pormenorizada.

A Comissão e o FMI fornecem orientações sobre a sequenciação da reforma da GFP em Good practice note on Sequencing PFM reforms116. A nota recomenda uma ordenação do nível mais alto da execução das reformas, que começa com a definição de várias funções principais ou «essenciais» (salientando o controlo das finanças públicas), passa depois para instrumentos de reforma mais sofisticados para a gestão orçamental a médio prazo, e conclui com as reformas destinadas a aumentar a eficiência e a eficácia da utilização dos recursos.

A primeira prioridade da reforma da GFP consiste em estabelecer um nível operacional mínimo das funções essenciais da GFP. Estas funções essenciais da GFP centram-se sobretudo na conformidade financeira (conformidade com a legislação orçamental, os regulamentos e procedimentos financeiros) e no controlo orçamental. Um orçamento realista (ou credível) é fundamental para o controlo financeiro, pelo que a execução de um orçamento realista pode, juntamente com a conformidade financeira, ser tida como parte das funções «essenciais».

Antes de avançar para as reformas que vão para além das funções essenciais da GFP, importa estabelecer uma base informática, um sistema contabilístico e um quadro regulamentar adequados para ancorar as reformas subsequentes. As referências para a consecução deste nível operacional da GFP residem no estabelecimento de um sistema de informação da gestão financeira, de um sistema contabilístico capaz, pelo menos, de observar as Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público (IPSAS), de normas de contabilidade de caixa para as operações do governo central, e de legislação orçamental que respeite as normas essenciais de controlo e que seja adequadamente aplicada. Constituída esta plataforma, as reformas subsequentes da GFP devem ser sequenciadas em torno de três vertentes: aprofundamento da conformidade; transição gradual do planeamento orçamental anual para o planeamento orçamental a médio prazo; e transição faseada da orçamentação tradicional por rubricas económicas para a orçamentação por programas e, por fim, baseada no desempenho. Com esta ordem de sequenciação das prioridades, a escolha exata das ações de reforma e o ritmo da mudança em torno destas três vertentes devem ser determinados pelas circunstâncias e preferências específicas do país.

No entanto, nada obriga à definição de uma trajetória de reforma universal a seguir por todos os países. Pelo contrário, a nota salienta que a escolha das grandes categorias de reforma deve ser específica de cada país, em especial pelo facto de todos os países se depararem com diferentes determinantes não técnicos, externos à GFP, reconhecidos na nota como críticos para o êxito da reforma. Reconhece-se também que, normalmente, as reformas não são executadas a partir do zero, havendo que, de certa forma, acomodar as reformas já em curso.

Suporte político

Esta secção deve identificar as principais oportunidades e restrições políticas relacionadas com o processo de reforma. Deve ser dada atenção à existência de defensores da reforma, resistência enraizada, questões politicamente sensíveis, interesses setoriais ou conflitos.

O sucesso das reformas dos sistemas de gestão das finanças públicas é mais provável quando existe um nível elevado de liderança e de empenhamento político nas reformas. As reformas também são influenciadas pelo contexto em que o sistema de GFP evolui, nomeadamente, a autoridade do Ministério das Finanças, a sua relação com outros ministros da tutela em cujo domínio seja necessário executar reformas, a relação com o parlamento, a estrutura do Governo, as funções da instituição superior de auditoria e a respetiva capacidade de controlo, o papel dos cidadãos e das organizações da sociedade civil e a robustez dos dispositivos de prestação de contas nacionais.

A dimensão política da reforma não é apenas um risco a atenuar, é também uma oportunidade a aproveitar. A exigência de melhor governação e de maior responsabilização constitui um motor essencial da mudança nos sistemas orçamentais. Esta exigência tem origem quer nas instituições formais (parlamentos ou instituições superiores de auditoria), quer nos mecanismos informais (sociedade civil, meios de comunicação social e cidadãos).

116 Good practice note on sequencing PFM reforms (Nota sobre boas práticas de sequenciação da reforma da GFP). J. Diamond. Background papers on PFM sequencing and core PDM functions and PEFA indicators papers by J. Diamond and D. Tommasi, janeiro de 2013.


Corrupção, fraude117 e gestão das finanças públicas

A questão da corrupção e da fraude estende-se para além das finanças públicas e da respetiva gestão. Simultaneamente, reconhece-se que os sistemas reforçados de GFP são uma base fundamental de qualquer programa credível para a prevenção e o controlo da corrupção. A este respeito, determinados aspetos do sistema de GFP são decisivos, como é o caso da contratação pública, do controlo interno e do papel do controlo externo e da prestação de contas a nível nacional.

A corrupção é uma questão complexa que afeta as instituições públicas e os cidadãos, bem como os diferentes processos de uma sociedade, podendo ser um grande obstáculo à consecução dos objetivos de desenvolvimento. Neste contexto, existem dois grandes grupos de questões no domínio da corrupção.

O primeiro ocorre quando a política pública, incluindo a política orçamental, é influenciada no poder legislativo, ou a nível do Executivo, para proveito pessoal ou de grupo, como por exemplo, influenciando a política fiscal de modo a favorecer grupos poderosos, ou orientando a despesa pública para interesses setoriais por meios ilícitos. Este aspeto da corrupção pode ter um impacto negativo na consecução dos objetivos de uma política e, se ocorrer, deve ser tido em conta na avaliação dos riscos (ver anexo 7).

O segundo é a corrupção relacionada com as insuficiências do sistema de GFP, resultantes, por exemplo, de fugas no sistema de contratação pública, frequentemente mais agudas no orçamento de investimento, ou de insuficiências na gestão dos salários.

Assim, esta secção deve centrar-se apenas na identificação do segundo aspeto e na explicação dos esforços anticorrupção, no âmbito da reforma da GFP, que irão afetar a elegibilidade da GFP. Embora os casos de grande corrupção e, mais especificamente, o seu acompanhamento, assegurado pelo Governo e pelo sistema judicial, devam ser alvo de especial atenção, a corrupção sistémica a um nível mais baixo não deve ser ignorada. No entanto, o enfoque deve incidir sobre os casos com implicações na qualidade do sistema de GFP. Sempre que exista informação para tal, deve ser fornecida uma indicação da dimensão e do tipo de corrupção. Sempre que a Comissão e outros intervenientes estejam envolvidos em medidas anticorrupção, estas devem ser registadas. As questões de corrupção mais gerais, e não estritamente ligadas à GFP, devem ser tidas em conta na avaliação dos riscos (ver anexo 7).

Mecanismos institucionais, recursos alocados e coordenação

Nesta secção, as delegações devem fornecer uma breve descrição dos mecanismos institucionais e de coordenação para a aplicação de reformas da GFP, assinalando eventuais desafios e abordando as considerações seguintes.

Perante a complexidade e a sensibilidade das reformas da GFP, o respetivo grau de coordenação e gestão influencia significativamente o seu êxito potencial. As reformas da GFP podem envolver uma grande transferência de responsabilidades do Ministério das Finanças para os ministérios setoriais, alterações substanciais no âmbito dos incentivos e das relações de poder no seio dos ministérios, e implicações no recrutamento e retenção de pessoal.118 Além disso, o envolvimento de instâncias independentes do Governo no sistema de GFP, como o parlamento e as instituições superiores de auditoria, suscita também potenciais problemas de coordenação. O envolvimento dos doadores também contribui para a complexidade da situação.

Outro elemento a considerar neste contexto é a disponibilidade de pessoal e de outros recursos. A afetação de pessoal com um elevado nível de qualificação e a disponibilidade de especialização técnica constituem fatores essenciais para determinar o potencial sucesso das reformas da GFP. Neste contexto, o papel dos doadores é muitas vezes importante. Por conseguinte, um critério decisivo para avaliar a credibilidade consiste nos recursos dos doadores e do orçamento nacional afetados às principais reformas.

117 Em direito penal, uma fraude é um logro intencional cometido em proveito próprio ou em prejuízo de terceiros. Porém, a definição jurídica específica varia consoante a jurisdição. A fraude é geralmente entendida como uma desonestidade calculada para obter uma vantagem. A definição da União Europeia encontra-se no artigo 1.º da Convenção elaborada com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, sobre a proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO C 316 de 27/11/1995, p. 49).

118 Esta secção baseia-se em Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery, volume 2: Budget Support, Sector Wide Approaches and Capacity Development in Public Financial Management, OCDE, Paris, 2006.


Deve descrever-se sucintamente a qualidade da coordenação, entre os doadores e o Governo, bem como do planeamento e monitoria do apoio institucional, abrangendo a GFP e a luta contra a corrupção. Qual o nível de harmonização atingido pelos parceiros na GFP, em especial no que respeita ao diagnóstico das finanças públicas?

Insuficiências institucionais e necessidades de reforço das capacidades

Esta secção deve estabelecer as ligações entre as principais áreas de insuficiências da GFP, as principais prioridades em termos de reforma e reforço das capacidades, e o apoio técnico prestado. Em termos de reforço das capacidades, pode-se utilizar como referência as medidas de atenuação do Quadro de Gestão dos Riscos. Todas as lacunas devem ser assinaladas.

Questões relativas ao género

As políticas públicas, executadas através de um orçamento, devem visar a eliminação de todos os tipos de disparidades danosas. Se o Governo pretender alcançar uma maior igualdade de género, importará analisar em que medida as atuais reformas da GFP facilitarão um orçamento mais sensível às questões de género. A nota informativa no final do presente anexo 5 contém orientações suplementares sobre como analisar e apresentar relatórios sobre orçamentos sensíveis ao género.

3.3 Aspetos setoriais da GFP

Caso a Comissão tenha em execução um CDRS ou as insuficiências específicas da gestão financeira de um setor prioritário abrangido por um CODS ou um CCER obstem à utilização eficiente de recursos para a prestação de serviços, tais desafios devem ser aqui descritos e incluídos no quadro de monitoria da GFP. As fontes de informação podem ser, por exemplo, as análises da despesa pública ou os inquéritos de seguimento da despesa pública. Convém referir que estas avaliações são pesadas e não podem ser realizadas regularmente. Assim, seria igualmente importante sublinhar as constatações do relatório de auditoria anual nos setores em causa e a resposta do Governo, quando disponíveis.

A análise das especificidades setoriais é de extrema importância quando a gestão financeira no setor inclui sistemas específicos, em especial quando estes diferem significativamente das normas de gestão financeira aplicadas no âmbito do Governo. É o caso, por exemplo, dos fundos rodoviários, das agências públicas, das entidades paraestatais ou das administrações locais.

As avaliações setoriais da GFP devem incidir sobre questões críticas como, por exemplo:

a ) Sistemas de contratação pública, quando tenham sido instituídos sistemas autónomos, por exemplo, pa-ra adquirir fármacos no setor da saúde, ou de particular importância, tais como contratos de construção de in-fraestruturas. As avaliações devem determinar a coerência com o sistema nacional de contratação pública, que deve continuar a ser a referência geral.

b ) Desempenho da massa salarial, questão crítica para setores intensivos em recursos humanos, nomeada-mente a educação e a saúde. A avaliação deve determinar a coerência com o sistema nacional de gestão de salários, que deve continuar a ser a referência geral.

c ) Fundos «não orçamentados», tais como fundos rodoviários, fundos da segurança social e outros fundos consignados que possam ser financiados fora do sistema orçamental convencional, ou que possam ser finan-ciados com base na tributação geral mas consignados a uma utilização específica.

d ) Nível de descentralização orçamental. Nos países onde uma parte decisiva do orçamento setorial está sob a responsabilidade direta das administrações subnacionais, a GFP a nível subnacional deve ser analisada sepa-radamente119. Refira-se que alguns governos apresentam apenas as contas do governo central, enquanto outros podem apresentar as contas públicas gerais consolidadas, incluindo a despesa das autoridades regionais e locais.

e ) Investimento. Caso o orçamento de investimento do setor seja gerido através de instituições, e processos e contas específicos, e mobilize uma parte substancial dos recursos disponíveis para o setor, importa avaliar o desempenho deste sistema específico e os riscos potenciais associados à avaliação, seleção, cálculo de custos

119 Para obter orientações específicas, consultar: Providing EU budget support in decentralised contexts, 2016 (https://ec.europa.eu/europeaid/methodological-note-providing-eu-budget-support-decentralised-contexts-0_en).


e acompanhamento dos projetos. A avaliação pode basear-se nas constatações de diagnósticos específicos, co-mo o PIMA (ver anexo C), ou de auditorias específicas. Deve ser dada atenção ao investimento executado atra-vés de instrumentos de financiamento estruturados, nomeadamente parcerias público-privadas (PPP) ou ins-trumentos de financiamento misto.

3.4 Mobilização das receitas internas

O anexo 11 fornece orientações sobre como preencher esta secção.

4. Transparência e supervisão do orçamento


5. Conclusão geral sobre a elegibilidade

5.1 Gestão das finanças públicas (incluindo a MRI)

Esta secção deve apresentar uma conclusão sobre a pertinência e a credibilidade, indicando explicitamente o seguinte:

i) A estratégia de reforma da GFP é considerada suficientemente [/insuficientemente] pertinente porque… (um aspeto fundamental a considerar neste ponto é a correspondência entre as principais insuficiências e os objetivos do programa de reforma).

ii) A estratégia de reforma da GFP é considerada suficientemente [/insuficientemente] credível porque… (os principais fatores identificados nas secções 3.2, 3.3 e 3.4 devem ser ponderados para se tirar uma conclusão).

Sempre que haja motivos de preocupação sobre a pertinência e/ou credibilidade, estes devem ser assinalados para prosseguir o diálogo com as autoridades120.

No caso de os documentos comprovativos, por exemplo, relatórios de auditoria recentes, terem exposto falhas críticas no sistema, que obstem a uma avaliação positiva dos critérios de elegibilidade, o processo e a substância do diálogo, assim como as respostas da Delegação e dos outros doadores, do Parlamento e do Executivo, devem ser descritos neste ponto. De igual modo, esta secção deve explicar quais são as medidas a curto prazo necessárias a aplicar nos sistemas com grandes insuficiências.

5.2 Transparência e supervisão do orçamento


Lista de anexos do relatório de avaliação da GFP e da transparência

Anexo 1: Quadro de monitoria da GFP

Anexo 2: Calendário e disponibilidade dos relatórios anuais de auditoria externa

Anexo 3: Lista de fontes de informação

Anexo 4: Resumo das classificações do PEFA

120 Parte decisiva do diálogo consiste em concordar com uma abordagem coordenada do diagnóstico, que evite sobrecarregar o Governo e respeite as prioridades nacionais.


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Como preencher o quadro de monitoria

Aspetos gerais

O quadro de monitoria é um elemento essencial do relatório sobre a GFP e a transparência. O quadro apresenta esquematicamente a situação de base para a avaliação dos progressos alcançados, juntamente com as metas a curto e médio prazo. Com as suas atualizações subsequentes, o quadro apresenta as informações que sustentam a avaliação positiva dos progressos satisfatórios na execução das reformas. O exemplo estilizado tem fins exclusivamente ilustrativos. Os conteúdos concretos do quadro serão determinados país a país, consoante as insuficiências identificadas e as prioridades do programa de reforma do Governo.

Coluna 1: Dimensões do sistema de GFP em que foram identificadas as insuficiências principais

Esta coluna ajuda a agrupar as insuficiências mediante a categorização geral das funções de um sistema de GFP (por exemplo, os sete pilares adotados no quadro PEFA). Certos domínios poderão não ser abrangidos, tudo dependendo das prioridades e da sequenciação definidas na estratégia de reforma da GFP.

Coluna 2: Principais insuficiências específicas identificadas numa avaliação de diagnóstico (por exemplo, PEFA)

Esta coluna deve enumerar uma seleção limitada das principais insuficiências do sistema de GFP assinaladas nas avaliações de diagnóstico mais recentes. A referência preferida é uma avaliação global, como o PEFA, mas são igualmente utilizáveis outros instrumentos de diagnóstico, auditorias ou avaliações específicas como fontes em cada domínio. A data da avaliação deve ser claramente indicada e, a título de referência, deve permanecer a mesma até que uma avaliação posterior forneça dados mais atualizados. Podem ser enumeradas várias insuficiências em cada domínio, mas importa limitar o número total de entradas das questões mais críticas que afetam o desempenho global (a título indicativo, dez entradas). Além disso, no caso dos contratos de execução de reformas setoriais, devem ser adicionadas, sempre que pertinente, as insuficiências específicas da gestão de fundos de um setor ou a nível subnacional.

Coluna 3: Expectativas de reforma a curto prazo, sucessivamente revistas nos relatórios da GFP subsequentes

Esta coluna deve derivar dos planos de reforma e ações em curso, a curto prazo, destinados a corrigir as insuficiências enumeradas na coluna 2. Deve, por conseguinte, indicar as reformas que deverão ser realizadas a curto prazo (ou seja, até à próxima atualização do relatório da GFP, consoante o nível de risco) e a médio prazo. A coluna 3 será revista à luz dos progressos alcançados e da evolução das prioridades aquando de cada atualização do relatório da GFP, através da transposição da coluna 5 do quadro do período anterior. Deve mencionar a referência (por exemplo, plano de reforma da GFP do Governo, planos de gestão anuais dos ministérios competentes).

Coluna 4: Evolução desde o último relatório da GFP

O desempenho da GFP deve ser monitorado através de dados quantitativos sobre as realizações da GFP. Os progressos no processo de reforma da GFP devem ser acompanhados através da realização eficaz das atividades de reforma previstas do Governo (tal como descritas na coluna 3). Deve ser mencionada a data do último relatório da GFP, bem como a fonte de verificação (normalmente, os relatórios do Governo apresentados de acordo com os dispositivos de monitoria, da estratégia de reforma da GFP).

Coluna 4-A: Resumo do diálogo sobre políticas

Esta coluna servirá para manter um registo dos principais pontos debatidos com o Governo sobre cada insuficiência identificada.

Coluna 5: Objetivos revistos a acompanhar no período seguinte

Esta coluna indica as expectativas imediatas de reforma à luz dos progressos alcançados e relatados na coluna 4. Deste modo, o quadro de monitoria torna-se efetivamente um instrumento de acompanhamento contínuo suficientemente flexível para se adaptar aos progressos concretos e/ou objetivos estratégicos revistos.

Coluna 6:

Esta coluna recorda os objetivos a médio prazo do programa de reforma do país parceiro. O horizonte a médio prazo da reforma pode estender-se, o que é frequente, para além do prazo habitual de três anos do contrato de apoio orçamental, sendo aqui incluído para demonstrar o contexto a mais longo prazo em que ocorrem as reformas da GFP.


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Anexo 3 do relatório de avaliação da GFP e da transparência - Fontes de informação

O anexo 3 do relatório de avaliação da GFP e da transparência deve fazer referência a todas as fontes consultadas durante a elaboração de cada relatório.

De facto, parte decisiva do diálogo consiste em acordar uma abordagem coordenada do diagnóstico, que evite sobrecarregar o Governo e respeite as prioridades nacionais. Segue-se uma lista não exaustiva de possíveis fontes de informação sobre a GFP:

a) Quadro de avaliação do desempenho relativo à despesa pública e à responsabilidade financeira (PEFA): O quadro de avaliação do desempenho PEFA é a ferramenta de avaliação preferencial da Comissão Europeia, servindo normalmente de base para o desenvolvimento de um repositório de informação comum para doadores e governos. As referidas avaliações constituem a base para determinar as principais insuficiências e as prioridades do eventual plano de reforma.

b) Documentação do Governo: Além de avaliar as informações constantes dos documentos orçamentais, o Governo pode ter realizado a sua própria avaliação do desempenho da reforma da GFP e identificado as insuficiências a corrigir.

c) Relatórios de auditoria da instituição superior de auditoria (ISA). A ISA deve apresentar anualmente relatórios ao Parlamento.

d) Relatórios legislativos de supervisão orçamental.

e) O Código de Transparência Orçamental e a Avaliação da Transparência Orçamental do FMI, que inclui um conjunto de princípios assentes em quatro pilares: i) relatórios orçamentais; ii) previsão orçamental e orçamentação; iii) análise e gestão dos riscos orçamentais; e iv) gestão da receita de recursos naturais.

Para cada princípio, o código estabelece uma distinção entre práticas básicas, boas e avançadas para indicar aos países metas claras no sentido do cumprimento integral do código e garantir a sua aplicabilidade no grande número de países-membros do FMI.

As avaliações da transparência orçamental (ATO) correspondem ao diagnóstico de transparência orçamental do FMI. As ATO facultam aos países uma avaliação global das respetivas práticas em matéria de transparência fiscal, baseada nas normas diferenciadas estabelecidas pelo código.

f) Quadro de avaliação do desempenho das ISA (INTOSAI). O QAD das ISA fornece a estas instituições um quadro para a realização de avaliações facultativas do seu desempenho baseadas nas Normas Internacionais das Instituições Superiores de Auditoria (ISSAI) e noutras boas práticas estabelecidas a nível internacional para as auditorias públicas externas. É uma ferramenta importante para as ISA que tenham adotado, tencionem adotar ou pretendam ter como normas de comparação, as ISSAI e outras boas práticas internacionais.

g) A ferramenta de avaliação de diagnóstico da administração fiscal (TADAT). Trata-se de um novo instrumento que ajuda os governos a avaliar o desempenho das respetivas administrações fiscais e a identificar as prioridades de reforma. O TADAT visa a realização de uma avaliação objetiva e normalizada dos resultados mais importantes do sistema de administração fiscal de um país, centrando-se em nove domínios principais de resultados em termos de desempenho. A avaliação destes domínios baseia-se em 26 indicadores de alto nível que, por sua vez, assentam em 54 dimensões de medição.

O TADAT é adequado para todas as fases de desenvolvimento dos países, ajudando a:

● Identificar os pontos fortes e os pontos fracos de uma administração fiscal;

● Facilitar uma visão partilhada por todas as partes interessadas;

● Definir a agenda de reformas;

● Facilitar a gestão e a coordenação do apoio externo; e


● Acompanhar e avaliar os progressos das reformas através de avaliações sucessivas.

h) Grupos da sociedade civil, instituições independentes de investigação no domínio orçamental, universidades, grupos de reflexão, ONGs, associações empresariais e outros que possam ter publicado avaliações da GFP.

i) Metodologia para avaliação dos sistemas de contratação pública (MAPS) da OCDE/CAD: instrumento comum que os países e os doadores podem utilizar para avaliar a qualidade e a eficácia dos sistemas nacionais de contratação pública. A avaliação deve fornecer uma base a partir da qual um país possa formular um plano de desenvolvimento das capacidades destinado a melhorar o respetivo sistema de contratação pública.

j) Metodologia para avaliação dos sistemas de contratação pública (MAPS II): processo em curso conduzido pela OCDE para rever e finalizar a metodologia desta ferramenta de diagnóstico destinada a promover uma contratação pública de alta qualidade, a fim de permitir uma despesa eficiente e maximizar o valor e o impacto das obras públicas, bens e serviços adquiridos. Presentemente (2017), o MAPS II está a ser objeto de um teste-piloto antes de ser alargada a um maior número de países parceiros.

k) Análises da Despesa Pública (PER): analisam a alocação e a gestão da despesa pública, podendo abarcar a totalidade das despesas públicas ou centrar-se em alguns setores prioritários (por exemplo, saúde, ensino básico, agricultura, água, estradas). Cada vez mais, as PER analisam também os sistemas e instituições responsáveis pela gestão da despesa pública, reconhecendo que o quadro institucional, a capacidade organizacional e as práticas correntes de gestão da despesa por parte do Governo determinam a afetação e a gestão das despesas públicas. A fim de efetuar uma avaliação realista do que deverão ser os objetivos do setor a médio prazo, uma PER deve analisar o desempenho anterior em termos de afetação de recursos e prestação de serviços.

l) Inquéritos de Seguimento da Despesa Pública (PETS): estes impuseram-se como um instrumento popular de identificação de problemas relacionados com o fluxo de recursos entre os diferentes níveis da administração pública e os prestadores de serviços de primeira linha. São reconhecidos como instrumentos eficazes para melhorar a responsabilização nos domínios das finanças públicas e da prestação de serviços.

m) Avaliação da Gestão do Investimento Público (PIMA): ferramenta de diagnóstico desenvolvida pelo FMI para avaliar os mecanismos institucionais de um país para o planeamento, atribuição e execução de projetos de investimento público. Constitui uma base sólida para os países definirem as prioridades das ações de reforma. A melhoria da gestão do investimento público deve atenuar as pressões orçamentais num contexto de aumento dos níveis de dívida e importantes necessidades de financiamento para investimentos em infraestruturas.

n) Avaliação do Desempenho da Gestão da Dívida (DEMPA): é útil para avaliar as capacidades da administração para gerir acordos em matéria de dívida e informa igualmente as avaliações da sustentabilidade da dívida ou dos riscos associados à celebração de acordos de investimento de grande dimensão ou inovadores.

o) Avaliações de lacunas da OCDE/SIGMA (avaliações de situações de base) em função dos princípios da administração pública, incluindo a gestão das finanças públicas: são utilizadas, no contexto do alargamento e por muitos países abrangidos pela política europeia de vizinhança, como referência para a melhoria do desempenho.


C – Informações de contexto sobre a orçamentação sensível às questões de género121

A promoção da igualdade de género é benéfica para a sociedade na perspetiva dos direitos humanos, do crescimento económico e da equidade. Houve progressos nos últimos anos, mas o contributo económico potencial das mulheres continua largamente por explorar, em especial no que toca à desigualdade no acesso ao mercado de trabalho122.

É necessário acompanhar os progressos para homens e mulheres para ajudar os responsáveis políticos a compreenderem os efeitos das disparidades de género no desenvolvimento socioeconómico. A análise das questões de género e os dados repartidos por sexo permitem observar os diversos condicionalismos e obstáculos que se deparam a homens e mulheres, bem como o diferente impacto das alocações de recursos na sua situação socioeconómica e no seu desempenho.

O conceito de orçamentação sensível às questões de género (OSG) refere-se às políticas e a técnicas específicas de GFP para a promoção da igualdade de género. A OSG reconhece implicitamente que o orçamento do Estado não é neutro em termos de género: a redução da dotação orçamental para a água e o saneamento afetará mais as mulheres (tradicionalmente, são elas que recolhem a água para uso doméstico) do que os homens; a redução dos créditos fiscais relativos aos cuidados de saúde pesará sobre as mulheres, que tendem a ficar em casa e cuidar das crianças. Embora de caráter geral (as políticas públicas, executadas através de um orçamento, devem visar a eliminação de todos os tipos de disparidades negativas), este problema é particularmente relevante para as questões do género e da idade123.

A adoção dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável abriu caminho a uma utilização mais generalizada da «orçamentação sensível às questões de género», ou seja, a uma gestão das finanças públicas e a uma política e administração orçamentais visando promover a igualdade de género nos países parceiros.

A orçamentação sensível às questões de género existe já num grande número de países, mas com diferentes níveis de intensidade e âmbito de aplicação. Uma análise sistemática revela a grande variação dos esforços de orçamentação sensível às questões de género, refletindo as circunstâncias específicas dos países e o estatuto das mulheres, mas também as escolhas políticas e a capacidade da administração. Em certos casos, a orçamentação sensível às questões de género deu origem a ajustamentos nas políticas e programas públicos e orçamentais expressamente destinados a reduzir as disparidades de género; avanços na recolha de dados sobre as condições e necessidades das mulheres; alterações na administração da despesa por parte dos ministérios. Noutros, à exceção de algumas alterações a nível administrativo e de discursos sem efeitos práticos, o status quo mantém-se praticamente inalterado124.

Todas as agências governamentais podem, potencialmente, ter um papel importante na execução de políticas orientadas para as questões de género, mas nem todas devem atuar necessariamente em simultâneo. Em países com capacidades limitadas, importa concentrar os esforços nos casos em que haja uma maior probabilidade de obter melhores resultados. A identificação das prioridades adequadas, em especial no domínio do investimento público, será fundamental para maximizar as possibilidades de êxito. Tal implicará o recrutamento de pessoal capaz de articular as prioridades orientadas para as questões de género no programa de investimento geral, avaliar, do ponto de vista da igualdade de género, o setor específico escolhido para a ação, avaliar os programas existentes orientados para as questões de género, e reunir as informações pertinentes sobre o consumo público. Em muitos casos, é nomeado pessoal no Ministério das Finanças que, necessariamente, assume a liderança no fornecimento de orientações aos ministérios que gerem a despesa (por exemplo, Marrocos e Ruanda).

121 Este texto segue de perto as opiniões e recomendações de Kochhar et. al. (2017) e Stotsky (2016). Pode consultar outras referências no pacote de recursos da UE para a integração da perspetiva de género (http://eugender.itcilo.org) e no conjunto de instrumentos para a integração da igualdade de género na cooperação para o desenvolvimento da CE (http://ec.europa.eu/europeaid/toolkit-mainstreaming-gender-equality-ec-development-cooperation_en).

122 Sobre os muitos benefícios da redução da desigualdade de género, ver Banco Mundial (2011), Duflo (2012) e Elborgh-Woytek et al. (2013). Para consultar um texto que se refere especialmente à África Subsariana, ver Hakura et al. (2015).

123 Para consultar mais reflexões sobre a integração da sensibilidade para as questões de género na GFP, ver http://eugender.itcilo.org/toolkit/online/story_content/external_files/TA_Public_COMBAZ.pdf.

124 São muitos os países que servem de exemplo a ambos os tipos de casos. No Ruanda, as despesas destinadas a manter as raparigas na escola - como a oferta de saneamento básico - levou a um aumento do número de matrículas; na Coreia do Sul, o défice de estruturas de acolhimento de crianças obrigou as mulheres a escolherem entre o trabalho ou a família. Tanto a participação das mulheres no mercado de trabalho como as taxas de fertilidade são baixas - uma fórmula má para o crescimento num país envelhecido. A orçamentação sensível às questões de género ajudou o Governo a elaborar programas para reduzir o ónus dos cuidados que pesa sobre as mulheres. Por exemplo, quando o Uganda analisou pela primeira vez o seu orçamento na perspetiva do género, descobriu que poucas despesas agrícolas apoiavam as mulheres agricultoras, apesar de estas realizarem a maior parte do trabalho.

http://eugender.itcilo.org/toolkit/online/story_content/external_files/TA_Public_COMBAZ.pdf


Os ministérios que gerem a despesa devem assumir um papel importante, realizando avaliações do impacto das suas políticas e planos sobre o género, incorporando políticas orientadas para as questões de género nos seus programas, e apresentando relatórios sobre as mesmas de acordo com as normas contabilísticas aplicáveis, o que requer o desenvolvimento de capacidades. As receitas não devem ser negligenciadas, visto que, em muitos casos, a política fiscal não é neutra em termos de género (em especial, nas características da fonte das receitas). Por último, o papel das administrações subnacionais na correção das desigualdades relacionadas com o género pode ser deveras importante, consoante os mecanismos intergovernamentais específicos do país.

Relativamente à orçamentação sensível às questões de género (e a outras metas sociais críticas), importa que os objetivos definidos sejam realistas, significativos e mensuráveis. No domínio da educação, por exemplo, os objetivos dos programas de despesa podem ser definidos em termos do número de escolas construídas de raiz ou remodeladas com casas de banho separadas para rapazes e raparigas (realizações) ou do desempenho dos estudantes (por exemplo, o número de raparigas que concluíram o ensino primário/secundário = resultados). É por isso que a orçamentação por programas é importante em termos de integração dos objetivos orientados para as questões de género no processo orçamental. O acompanhamento dos recursos fornece também informações importantes, mas que podem ser ilusórias. Por exemplo, o seguimento de uma rubrica específica relacionada com a educação das raparigas pode dar uma imagem dos progressos alheia à realidade, caso o restante orçamento para a educação favoreça indevidamente os rapazes (ou ignore as questões de género)125. Seja em que caso for, os custos e benefícios das políticas orçamentais orientadas para as questões de género só podem ser avaliados a médio prazo. Na sua maioria, estas políticas são importantes para uma acumulação de capital que, de facto, aumenta a produtividade humana, mas apenas a médio e longo prazo.

Finalmente, podemos sintetizar as principais implicações da reflexão acima exposta, bem como a abundante literatura existente sobre o tema (extraída de Stotsky, 2016). Observe-se que a tónica é aqui colocada nas componentes das políticas. Estas devem ser apoiadas por ações administrativas, que podem assumir várias formas:

● Alinhar os esforços de orçamentação sensível às questões de género com os objetivos dos planos de desen-volvimento nacionais, incluindo os relacionados com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável. Os países devem assegurar que os seus objetivos orientados para as questões de género sejam claros e ambiciosos e se enquadrem no processo orçamental.

● Aumentar o acesso das raparigas ao ensino secundário e superior, bem como a sua participação no ensino das ciências, das tecnologias e da matemática. A igualdade de acesso de raparigas e rapazes ao ensino primário em todo o mundo é possível de alcançar.

● Manter como prioridades os objetivos em matéria de saúde orientados para as questões de género. Estes obje-tivos incluem a diminuição das elevadas taxas de mortalidade materna e de doenças sexualmente transmissíveis, como o VIH/SIDA, e a prestação de serviços de contraceção.

● Eliminar os obstáculos que impedem a participação das raparigas e das mulheres nas atividades educativas e económicas, tais como instalações sanitárias e de higiene desadequadas e a insegurança nos transportes.

● Melhorar o abastecimento de eletricidade e água aos agregados familiares, bem como as tecnologias de coze-dura, para reduzir o tempo exigido pelo trabalho doméstico às raparigas e mulheres.

● Avaliar os setores principais da economia em que as mulheres podem ter uma participação mais produtiva, iden-tificar as limitações à sua participação e elaborar políticas orçamentais para ajudar a vencer tais limitações. Os governos podem alargar os incentivos fiscais a indivíduos, empregadores e instituições financeiras para estimular uma maior participação das mulheres nas atividades económicas.

● Garantir que a agricultura de subsistência se mantem como elemento prioritário das políticas e programas orça-mentais, nomeadamente com a melhoria da formação dos agricultores, na África Subsariana e noutras regiões onde as mulheres continuem a desempenhar um papel preponderante.

125 Ver Kochhar, 2017, na lista de referências úteis.


● Eliminar as desigualdades de género na legislação fiscal, financeira, civil e outras, e assegurar que os direitos das mulheres à propriedade e ao controlo da propriedade sejam iguais aos direitos dos homens.

● Melhorar a administração da justiça, do direito e da ordem pública e reduzir a violência contra as raparigas e as mulheres.

● Rever a política de recrutamento e a gestão das carreiras, a começar pelo setor público, e aplicar a discriminação positiva.

● Aumentar a sensibilização do público em geral para o papel positivo que as mulheres podem desempenhar na economia, evitando ao mesmo tempo retratar as mulheres como um grupo dependente da ajuda pública ou de transferências sociais.

Referências úteis

― Duflo, Esther, 2012, «Women Empowerment and Economic Development», Journal of Economic Literature, Vol. 50, pp. 1051-79.

― Elborgh-Woytek, Kristin, Monique Newiak, Stefania Fabrizio, Kalpana Kochhar, Kangni Kpodar, Philippe Wingender, Benedict Clements e Gerd Schwartz, 2013, «Women, Work, and the Economy: Macroeconomic Gains from Gender Equity», IMF Staff Discussion Note 13/10 (Washington DC: FMI).

― Hakura, Dalia, Christine Dieterich et al., 2015, «Inequality and Economic Outcomes in Sub-Saharan Africa», African Department Regional Economic Outlook: Dealing with the Gathering Clouds, pp. 55-76.

― Kalpana Kochhar, Sonali Jain-Chandra e Monique Newiak, 2017, Women, Work, and Economic Growth: Leveling the Playing Field, FMI, Washington DC

― Janet Stotsky (2016), «Gender Budgeting: Fiscal Context and Current Outcomes», IMF Working Paper No. 16/149, Washington DC.

― Banco Mundial, 2011, World Development Report 2012: Gender Equality and Development (Washington DC: Banco Mundial).


ANEXO 6 – AVALIAÇÃO DA ELEGIBILIDADE RELATIVA À TRANSPARÊNCIA E SUPERVISÃO DO ORÇAMENTO

O presente anexo apresenta orientações para avaliar o critério de elegibilidade em matéria de transparência e supervisão do orçamento aquando da formulação de um contrato de apoio orçamental (elegibilidade inicial) e da decisão sobre o desembolso (elegibilidade contínua). Deve ser entendido em total complementaridade com o anexo 5, uma vez que as informações sobre este critério de elegibilidade são combinadas com a avaliação da gestão das finanças públicas num modelo único.

A avaliação da elegibilidade relativa à transparência e supervisão do orçamento é efetuada através de dois documentos:

- Secção sobre a transparência e supervisão do orçamento do relatório de avaliação da GFP126 e da transparência

Este capítulo integra o relatório sobre a transparência e a GFP. Inclui uma avaliação da elegibilidade inicial com a confirmação do cumprimento do «ponto de entrada» (elegibilidade inicial). Além disso, a avaliação assinala as principais insuficiências, a situação de base e os objetivos de transparência orçamental a médio prazo, incluindo o diálogo sobre políticas e as atividades de desenvolvimento de capacidades para reforçar a prestação de contas.

Esta análise aprofundada sobre a transparência deve ser atualizada de forma regular e semelhante à avaliação da gestão das finanças públicas: anualme nte, se o risco associado à GFP for significativo ou elevado, ou de três em três anos nos restantes casos. Este documento é apresentado juntamente com o Documento de Ação para a aprovação do contrato e com as Notas de Desembolso.

O próprio Documento de Ação inclui uma secção sobre a transparência e a supervisão do orçamento. No Documento de Ação, a Delegação é solicitada a avaliar se o ponto de entrada foi cumprido e a resumir a situação atual em termos de transparência e supervisão do orçamento.

- Secção sobre transparência da Nota de Desembolso127

Esta secção da Nota fornece a informação necessária para fundamentar a decisão de desembolso, no que se refere ao critério de elegibilidade relativo à transparência e supervisão do orçamento (confirmação ou não da elegibilidade inicial). O documento destina-se a avaliar se o ponto de entrada continua a ser cumprido e a acompanhar os progressos alcançados (elegibilidade contínua).

A pertinência e a eficácia dos organismos de supervisão são abrangidas pela avaliação da GFP para evitar repetições (para mais informações, consultar a secção 4.1.3 ou o anexo 5).

1. Capítulo sobre a transparência e supervisão do orçamento do relatório de avaliação da transparência e da GFP

1.1. Avaliação do ponto de entrada

Nesta secção, a Delegação é solicitada a avaliar se o ponto de entrada foi cumprido. O ponto de entrada é definido da seguinte forma: o Governo tem de ter publicado o seu orçamento no ciclo orçamental atual ou anterior (a proposta de orçamento do Executivo ou o orçamento aprovado).

Isto significa que o Governo deverá ter publicado o orçamento do ciclo orçamental anterior dentro do respetivo exercício. Para que seja possível reconhecer os progressos, em termos de transparência orçamental, do exercício anterior para o atual aquando da avaliação, a publicação do orçamento atual no presente exercício pode também preencher este critério. Em geral, o orçamento deve estar disponível ao grande público em formato impresso ou num sítio de internet. Em determinadas circunstâncias, a aprovação do contrato dependerá, pelo menos, do empenhamento do país parceiro em cumprir o ponto de entrada antes do primeiro desembolso. Tal deve ser contemplado na Convenção de Financiamento com o estabelecimento de uma condição específica.

126 Ver modelo do relatório no anexo 5.127 O modelo da Nota de Desembolso é disponibilizado na intranet da DG DEVCO/DG NEAR (apenas para os funcionários da UE).

131ANExO 6 – AvALIAÇÃO DA ELEgIbILIDADE RELATIvA À TRANSPARÊNcIA E SuPERvISÃO DO ORÇAMENTO

Esta secção deve tirar uma conclusão sobre o cumprimento do ponto de entrada, fazendo referência à publicação do respetivo documento orçamental: «Considera-se que o ponto de entrada está cumprido, uma vez que a proposta de orçamento do Executivo/o orçamento aprovado foi publicada(o) em [data], em [sítio Web, se aplicável].

1.2. Identificação das principais insuficiências no domínio da transparência e supervisão do orçamento

Esta secção deve identificar os principais desafios e insuficiências do país parceiro relativamente à transparência e supervisão do orçamento. Como primeiro passo, solicita-se à Delegação da UE que forneça um breve resumo dos dados internacionais disponíveis sobre a transparência e supervisão do orçamento, centrando-se no Índice do Orçamento Aberto (IOA) e na avaliação PEFA. Recomenda-se a utilização dos indicadores do quadro abaixo.

Quadro 1 – Classificações PEFA e IOA128

Avaliação do PEFA (indicadores de 2016)

Correspondência com PEFA 2011 Ano Ano Ano Monitoria dos

progressos

PI-5 Documentação orçamental PI-6

PI-6 Operações do governo central não incluídas nos relatórios financeiros

PI-7

PI-9 Acesso do público à informação orçamental

PI-10

PI-28 Relatórios intercalares de execução orçamental

PI-24

PI-29 Relatórios financeiros anuais PI-25

PI-30 Auditoria externa PI-26

PI-31 Escrutínio legislativo dos relatórios de auditoria

PI-27

Ano Ano Ano Progressos

Índice do Orçamento Aberto

Consoante o contexto do país, podem ser utilizados dois outros indicadores PEFA: PI-7 Transferências para as administrações subnacionais e PI-8 Informação sobre o desempenho na prestação de serviços.

Estes indicadores e classificações são utilizados para informar os serviços centrais sobre indicadores e tendências. Porém, a compilação de dados não pode substituir a identificação dos principais desafios e insuficiências, a qual deve ser a finalidade principal desta secção.

A avaliação das principais insuficiências assentará:

● nos principais documentos orçamentais a apresentar;

● nos principais documentos orçamentais a disponibilizar e tornar acessíveis ao público;

● na publicação atempada da informação orçamental;

● na abrangência da informação orçamental (conteúdo); e

● na qualidade, integridade e rigor da informação orçamental.

128 Voir l’appendice B do présente anexo 6. Outra referência útil é o Código de Boas Prácticas do FMI em matéria de transparência das finanças públicas.


A relevância e a função dos organismos de supervisão serão abrangidas pela avaliação da gestão das finanças públicas, de modo a evitar duplicações (ver secção 4.1.3 ou anexo 5).

Em geral, os documentos orçamentais devem estar disponíveis, a um custo mínimo, a qualquer pessoa que pretenda ter acesso aos mesmos. Para que seja relativamente fácil disponibilizar os documentos orçamentais de forma ampla e gratuita, basta que os governos os publiquem no respetivo sítio Web. Os países podem igualmente disponibilizar exemplares em papel dos documentos orçamentais nas bibliotecas nacionais e locais, bem como em balcões de informações das repartições públicas129.

A oportunidade e a abrangência da informação orçamental são pré-requisitos para que os órgãos de controlo nacionais desempenhem o seu papel de supervisão. Os documentos orçamentais devem fornecer um retrato completo das previsões orçamentais, propostas de orçamento e resultados orçamentais do governo central no ano anterior. Devem incluir, entre outros elementos, os pressupostos macroeconómicos, os défices orçamentais, o financiamento do défice, o volume da dívida, os ativos financeiros, os resultados do ano anterior, o orçamento do ano em curso e dados orçamentais resumidos sobre receitas e despesas130. Em certos casos, é necessário examinar também as empresas públicas e as despesas de operações extraorçamentais. O apêndice A pode ajudar a identificar as principais insuficiências e a situação de base, visto que descreve as boas práticas internacionais que servem de referência à oportunidade e abrangência da informação orçamental.

A qualidade, a integridade e o rigor da informação orçamental são aspetos essenciais da avaliação. Neste contexto, as boas práticas respeitam ao realismo dos dados orçamentais, às normas contabilísticas, à coerência dos dados e à conciliação com outros dados. Por serem questões de difícil avaliação, recomenda-se que se tenha por base as informações fornecidas pelo PEFA e pelas instituições financeiras internacionais, designadamente o FMI131, mas também as avaliações internas realizadas pelos países132.

A análise da divulgação da informação orçamental centrar-se-á em seis documentos orçamentais principais133 que cobrem as diferentes fases do ciclo orçamental: i) a proposta de orçamento do Executivo; ii) o orçamento aprovado; iii) os relatórios de execução intercalares (mensais/trimestrais); iv) o relatório semestral; v) o relatório anual; vi) o relatório de auditoria. Consoante as circunstâncias do país, a Delegação poderá também examinar outros documentos orçamentais, por exemplo, o orçamento do cidadão134 e as pré-propostas orçamentais135. Por último, os anexos à lei orçamental poderão ser necessários para melhorar a informação facultada ao parlamento, recomendando-se, neste caso, um seguimento específico (por exemplo, um relatório anual sobre as despesas fiscais constituiria, normalmente, um anexo ao documento orçamental principal). A divulgação da informação orçamental implica que os respetivos documentos sejam apresentados e disponibilizados ao público, de modo a que este último lhes possa facilmente aceder. É ainda recomendada a apresentação de informação orçamental pertinente e simplificada, por exemplo, sob a forma de um orçamento do cidadão.

Dependendo do contexto do país, esta secção deve estabelecer uma situação de base com as principais insuficiências suscetíveis de ser corrigidas por um programa de reforma da gestão das finanças públicas que inclua uma componente sobre a transparência. A Delegação é convidada a apresentar as principais insuficiências e as expectativas de reforma a curto e médio prazo em matéria de transparência orçamental, utilizando para o efeito o quadro seguinte. A situação de base definida e os objetivos identificados no início do contrato serão utilizados para acompanhar os progressos alcançados no âmbito da abordagem dinâmica.

129 Ver International Budget Partnership, Open Budgets. Transform Lives: The Open Budget Survey 2010, p. 7.130 Consultar avaliação PEFA, PI-5, relativa à documentação orçamental.131 O Manual sobre Transparência Orçamental do FMI (2007) inclui alguns critérios sobre as garantias de integridade. Os Relatórios sobre o Cumprimento

de Normas e Códigos(ROSC) do FMI podem abranger estas questões. Outra fonte de informação reside nas avaliações PEFA, nomeadamente nos indicadores PI-28 e PI-29.

132 Alguns comités regionais (União Económica e Monetária da África Ocidental, UEMAO, e Comunidade Económica e Monetária da África Central, CEMAC) desenvolveram ferramentas de monitoria e avaliação para medir os progressos na aplicação das orientações sobre finanças públicas e aspetos diretamente relacionados com a transparência.

133 O Inquérito sobre o Orçamento Aberto/Índice do Orçamento Aberto analisa outros dois documentos orçamentais fundamentais: a pré-proposta orçamental e o orçamento do cidadão.

134 O orçamento do cidadão fornece dados orçamentais simplificados facilmente acessíveis ao grande público.135 Antes de o Executivo apresentar a proposta de orçamento, deve ser publicado um relatório pré-orçamental que saliente os objetivos a longo prazo da

política económica e orçamental do Governo, incluindo o nível total de receitas, despesas, défice ou excedente, e a dívida.


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1.3. Objetivos a médio prazo relativos à transparência e supervisão do orçamento

Com base na análise da situação, esta secção deve estabelecer a situação de base das principais insuficiências. A abordagem da situação de base deve igualmente identificar e incluir medidas de desenvolvimento de capacidades destinadas a fortalecer os mecanismos de prestação de contas. A situação de base e a definição de objetivos de reforma realistas (a médio prazo) em matéria de transparência e supervisão do orçamento, em relação aos quais serão medidos os progressos durante a execução do contrato de apoio orçamental, são aspetos fundamentais.

Como as reformas estruturais relativas à transparência e supervisão do orçamento requerem tempo, a avaliação deve definir objetivos baseados em expectativas realistas, especialmente em matéria de apresentação ou abrangência dos documentos orçamentais fundamentais. Contudo, a publicação atempada dos documentos orçamentais já produzidos deve ser concretizada a curto prazo.

Além disso, a descrição deve salientar como deverá a realização dos objetivos ser apoiada no âmbito do contrato de apoio orçamental, por exemplo, através do diálogo sobre políticas, dos indicadores de desempenho das parcelas variáveis, do apoio a uma abordagem participativa do apoio orçamental (por exemplo, com a participação dos organismos de supervisão nacionais ou de organizações da sociedade civil na política nas avaliações anuais das políticas) e do acompanhamento das medidas de desenvolvimento de capacidades.

Nos casos em que a proposta de orçamento do Executivo e o relatório anual ou o relatório de auditoria não sejam publicados, as expectativas de reforma a médio prazo devem, como base da medição dos progressos, ter em conta estes documentos importantes. No caso de um Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência, de um contrato de apoio orçamental a curto prazo (menos de três anos) ou da execução de um contrato em PEID/PTU, pode justificar-se uma maior flexibilidade em relação a estes documentos orçamentais.

Esta abordagem diferenciada é igualmente justificada em países que cumpram o ponto de entrada, onde os principais documentos orçamentais sejam publicados com regularidade e as margens de progresso sejam, por conseguinte, mais limitadas. Em relação a estes países, é necessário continuar a analisar a qualidade e a abrangência da documentação, em especial no que respeita aos anexos da proposta de orçamento e aos relatórios de execução orçamental.

Em função do contexto específico do país, esta seção pode também desenvolver aspetos da gestão das finanças públicas, objeto de análise nas secções 2 e 3 do relatório de avaliação da transparência e da GFP, sempre que uma das principais insuficiências identificadas esteja diretamente relacionada com a transparência (por exemplo, os recursos naturais ou a contratação pública).

Porém, quanto maior for a transparência inicial do sistema, mais comedida deverá ser a Comissão na definição das expectativas de reforma a médio prazo. Nos casos em que a situação de base já esteja próxima das referências internacionais (ver o apêndice A), a Comissão Europeia poderá verificar apenas a inexistência de qualquer deterioração significativa durante a execução.


2. Secção sobre transparência da Nota de Desembolso

2.1 Documentos orçamentais fundamentais

Nesta secção, a Delegação é solicitada a avaliar se o ponto de entrada foi cumprido (elegibilidade inicial) e a apresentar um breve resumo atualizado do documento orçamental disponível. A Delegação é solicitada a utilizar o quadro seguinte (para obter mais informações sobre cada documento, ver apêndice A).

Documento orçamental fundamental

Apresentado

(sim/não)

Publicado

(sim/não)

Oportunidade da publicação

Abrangência e qualidade

Evolução mais recente (se pertinente)

Proposta de orçamento do Executivo

Orçamento aprovado

Relatórios de execução intercalares

Relatório semestral

Relatório anual

Relatório de auditoria

Outros documen-tos, se pertinente (por exemplo, orça-mento do cidadão, quadro orçamen-tal a médio prazo e relatório anual sobre as despe-sas fiscais)

Os documentos orçamentais fundamentais convencionais podem ser complementados com outros documentos orçamentais, tais como o orçamento do cidadão, o quadro macro-fiscal ou o relatório anual sobre as despesas fiscais.

A última coluna destina-se a avaliar os progressos concretos, em especial nos países em que exista uma margem de melhoria significativa.


2.2 Avaliação da transparência

A presente secção avalia a elegibilidade contínua de um país parceiro quanto ao critério da transparência e supervisão do orçamento. Como primeiro passo, a Delegação é solicitada a apresentar um breve resumo atualizado dos dados internacionais disponíveis sobre a transparência e supervisão do orçamento, centrando-se no Índice do Orçamento Aberto (IOA) e no quadro PEFA. Esse resumo atualizará o quadro apresentado aquando da formulação de um novo contrato (secção 1.2 do presente anexo 6). Podem ser incluídos outros indicadores (por exemplo, PI-7 Transferências para as administrações subnacionais e PI-8 Informação sobre o desempenho na prestação de serviços), em especial se estes tiverem sido utilizados na avaliação inicial.

Avaliação PEFA (indicadores de 2016)

Correspondência com PEFA 2011 Ano Ano Ano Progressos

PI-5 Documentação orçamental PI-6

PI-6 Operações do governo central não incluídas nos relatórios financeiros

PI-7

PI-9 Acesso do público à informação orçamental

PI-10

PI-28 Relatórios intercalares de execução orçamental

PI-24

PI-29 Relatórios financeiros anuais

PI-25

PI-30 Auditoria externa PI-26

PI-31 Escrutínio legislativo dos relatórios de auditoria

PI-27

Ano Ano Ano Progressos

Índice do Orçamento Aberto

Tal como na avaliação inicial, estes indicadores e classificações servem para atualizar a Sede da CE sobre indica-dores e tendências. Porém, as decisões sobre a elegibilidade contínua de um país parceiro não se baseiam nos da-dos e nas classificações, mas sim na parte narrativa seguinte da avaliação.

Durante a fase de execução, a elegibilidade contínua requer progressos satisfatórios em matéria de transparência e supervisão do orçamento. A demonstração da elegibilidade exigirá a verificação dos progressos relativamente à situação de base e às expectativas de reforma a médio prazo identificadas. Importa demonstrar uma tendência positiva, reconhecendo, ao mesmo tempo, a possibilidade de ocorrência de um retrocesso temporário na transparência sem comprometer necessariamente a elegibilidade, desde que seja dada uma justificação clara. A situação de base – definida pelas principais insuficiências e os objetivos a curto e médio prazo relativos à transparência orçamental – servirá de referência para a medição dos progressos alcançados (ver quadro 2 na secção anterior).


Pode ser dada uma atenção especial aos aspetos que exijam uma monitoria rigorosa e um diálogo específico com o Governo sobre políticas, no que toca às reformas iniciadas ou a iniciar. Será especialmente esse o caso se as insuficiências detetadas forem importantes. Para os indicadores de desempenho do PEFA com a classificação D, é proposto uma monitoria rigorosa. Por exemplo, a qualidade e a abrangência dos documentos orçamentais, em especial no que respeita aos anexos da proposta de orçamento, devem ser objeto de uma análise atenta se o indicador PI 5 tiver a classificação D.

2.3 Conclusão sobre a elegibilidade relativa à transparência e supervisão do orçamento

Da análise deve decorrer uma conclusão sobre a elegibilidade contínua: «Considera-se ter havido progressos satisfatórios devido a … (narrativa da conclusão baseada no quadro refletindo a confirmação do ponto de entrada e dos progressos relativamente às expectativas de reforma a médio prazo identificadas)».


Apêndice A

Grelha de avaliação dos documentos orçamentais fundamentais136


Descrição Marcos relativos à divulgação

Âmbito

Proposta de orçamento do Executivo

A proposta de orçamento do Executivo é o projeto de orçamento do Governo a submeter ao Parlamento.

Deve ser disponibilizada ao público quando for apresentada pela primeira vez ao Parlamento ou, pelo menos, antes de este a aprovar. O Parlamento e o público devem dispor de tempo suficiente para a examinar.

Deve ser apresentada no âmbito de um quadro de políticas macroeconómicas e orçamentais a médio prazo, e incluir todas as atividades orçamentais do Governo e comentários pormenorizados sobre cada programa de receitas e despesas.

Orçamento aprovado O orçamento aprovado corresponde ao orçamento que foi aprovado pelo Parlamento.

Deve ser tornado público o mais tardar três meses após a aprovação pelo Parlamento.

Ver a proposta de orçamento do Executivo.

Relatórios de execução intercalares

Os relatórios intercalares (também relatórios mensais ou relatórios trimestrais) mostram o progresso da execução orçamental. Podem ser emitidos para a totalidade do Governo ou pelas diferentes agências.

Devem ser tornados públicos o mais tardar três meses após o período de referência.

Devem mostrar os progressos do Executivo na execução do orçamento.

Relatório semestral O relatório semestral fornece uma informação a t ua l i z a da ma is abrangente sobre a execução orçamental.

Deve ser publicado o mais tardar três meses após o período de referência.

Deve incluir informação atualizada sobre a execução do orçamento, uma análise dos pressupostos económicos e uma previsão atualizada dos resultados orçamentais para o exercício corrente.

Relatório anual O relatório de fim do exercício é um dos principais documentos de prestação de contas. Demonstra o cumprimento do nível de receitas e despesas autorizado pelo Parlamento.

Deve ser publicado o mais tardar um ano após o fim do exercício (o período de referência).

Deve incluir a conciliação com o orçamento aprovado e o cumprimento das receitas e despesas autorizadas pelo parlamento.

136 As referências baseiam-se no Inquérito sobre o Orçamento Aberto/Índice do Orçamento Aberto, no Quadro da Despesa Pública e da Responsabilidade Financeira, no Código de Boas Práticas para a Transparência Orçamental do FMI e nas Melhores Práticas para a Transparência Orçamental da OCDE.



Descrição Marcos relativos à divulgação

Âmbito

Relatório de auditoria Cobre o relatório anual auditado por uma instituição superior de auditoria independente.

Deve ser publicado o mais tardar dois anos após o fim do exercício (o período de referência).

Deve abranger todas as atividades realizadas pelo Executivo, em conformidade com as normas de auditoria adequadas, e ser elaborado com total independência por parte da instituição superior de auditoria. Deve centrar-se nas questões importantes e sistemáticas da GFP e em matéria de desempenho, tais como a fiabilidade das demonstrações financeiras, a regularidade das transações, o funcionamento do controlo interno e os sistemas de contratação pública137.

Outros documentos, tais como o orçamento do cidadão, o quadro orçamental de médio prazo e o relatório anual sobre as despesas fiscais

O orçamento do cidadão consiste num resumo de fácil compreensão das principais características da proposta de orçamento do Executivo. Deve ser um documento autónomo que explique o conteúdo da proposta de orçamento anual e os efeitos previstos. Pode igualmente refletir o orçamento aprovado ou o relatório do orçamento anual.

Em simultâneo com o documento orçamental correspondente

Deve expor sucintamente o papel fundamental do orçamento na gestão das finanças públicas, na letra da Constituição ou na lei do orçamento. O guia deve descrever sucintamente o processo orçamental, nomeadamente o papel do poder executivo na elaboração do orçamento e o do Parlamento na autorização da tributação, contração de empréstimos e despesas por parte do Governo.

Um quadro macro-orçamental a médio prazo apresenta as orientações estratégicas e orçamentais e as perspetivas económicas a médio prazo.

Disponibilizado antes de 30 de junho (ou do fim do primeiro semestre de qualquer outro exercício).

As perspetivas macroeconómicas e orçamentais são um ponto de partida. Devem ser apresentadas as previsões económicas cobrindo, pelo menos, o exercício orçamental, bem como, caso existam, as projeções a médio prazo dos agregados orçamentais (receitas, despesas, défice).

137 A avaliação deve também abranger o seguimento atempado e eficaz, por parte do Parlamento e do Executivo, das principais recomendações do relatório de auditoria.


Apêndice B

Quadro da Despesa Pública e da Responsabilidade Financeira (metodologia atualizada em 2016)

O Quadro de Avaliação do Desempenho do PEFA foi concebido para avaliar e desenvolver os sistemas essenciais da GFP, fornecendo um repositório de informação comum para a medição e a monitoria dos progressos do desempenho da GFP, bem como uma plataforma de diálogo comum. O quadro PEFA abrange a transparência e a supervisão do orçamento através de vários indicadores. Estão disponíveis informações sobre a metodologia e os recentes relatórios de avaliação do PEFA em www.pefa.org.

Código de Boas Práticas da Transparência Orçamental do FMI (2007, atualizado em 2016)

O código identifica um conjunto de princípios e práticas destinados a ajudar os governos a transmitirem uma imagem clara da estrutura e das finanças do Estado. Sustenta o programa facultativo de avaliações da transparência orçamental, designado por módulos de transparência orçamental em Relatórios sobre o Cumprimento de Normas e Códigos (ou ROSC da transparência orçamental), que indicam resumidamente em que medida os países cumprem determinados códigos e normas internacionalmente reconhecidos. O código e informações adicionais estão disponíveis no sítio Web do FMI: http://www.imf.org/external/np/fad/trans/index.htm. Os relatórios sobre o cumprimento de normas e códigos estão disponíveis em http://www.imf.org/external/NP/rosc/rosc.aspx

Inquérito sobre o Orçamento Aberto/Índice do Orçamento Aberto

O Inquérito sobre o Orçamento Aberto foi desenvolvido pela International Budget Partnership para colaborar com a sociedade civil na realização de análises orçamentais. Avalia a disponibilidade de oito documentos orçamentais fundamentais, a abrangência da informação constante dos referidos documentos, o grau de eficácia da supervisão dos parlamentos e das instituições superiores de auditoria, e as oportunidades proporcionadas ao público para participar nos processos de decisão orçamental a nível nacional. O inquérito aplica critérios internacionalmente aceites para avaliar a transparência e a responsabilização a nível orçamental de cada país. As classificações atribuídas a determinadas questões do Inquérito sobre o Orçamento Aberto são utilizadas para classificar e pontuar o nível de transparência de cada país. Estas classificações constituem o Índice do Orçamento Aberto. Estão disponíveis informações sobre a metodologia e os recentes Índices do Orçamento Aberto em http://internationalbudget.org.

Melhores Práticas de Transparência Orçamental da OCDE (2002)

As melhores práticas são reunidas pelo Secretariado da OCDE, com base nas experiências dos respetivos Estados-Membros. As melhores práticas são concebidas como um instrumento de referência utilizável pelos países membros e não membros para melhorar o respetivo grau de transparência orçamental. Incluem uma lista dos principais relatórios orçamentais que os governos devem apresentar, incluindo o respetivo conteúdo, uma descrição das informações específicas a constar dos relatórios e as práticas destinadas a garantir a qualidade e a integridade dos relatórios. O documento está disponível no sítio Web da OCDE: http://www.oecd.org/dataoecd/33/13/1905258.pdf.

Declaração de Lima sobre Diretrizes para Preceitos de Auditoria (1977)

A Declaração de Lima sobre Diretrizes para Preceitos de Auditoria contém uma lista exaustiva de princípios e normas de auditoria ao Governo, aplicáveis a todas as instituições superiores de auditoria agrupadas na INTOSAI, a Organização Internacional das Instituições Superiores de Auditoria. Refere a importância da auditoria para uma gestão legal, eficiente e eficaz das finanças públicas e exige uma auditoria independente ao Governo garantida por lei. Ver: http://www.intosai.org/issai-executive-summaries/view/article/issai-1-the-lima-declaration.html.

Quadro de Avaliação do Desempenho das ISA (QAD-ISA)

O quadro de avaliação do desempenho das instituições superiores de auditoria foi desenvolvido pela Iniciativa para o Desenvolvimento da Organização Internacional das Instituições Superiores de Auditoria (INTOSAI). Este instrumento poderia tornar-se a norma internacional para a avaliação do desempenho das ISA. Ver: http://www.idi.no/en/sai-pmf/sai-performance-measurement-framework.


Instrumento de medição dos progressos na gestão das finanças públicas da UEMAO e da CEMAC

As delegações podem utilizar os novos instrumentos de avaliação desenvolvidos pelos comités regionais da UEMAO (União Económica e Monetária da África Ocidental) e da CEMAC (Comunidade Económica e Monetária da África Central) para fazer um balanço da aplicação das diretivas em matéria de finanças públicas, nomeadamente dos aspetos diretamente relacionados com a transparência. As avaliações são levadas a cabo pelos comités regionais.

Este guia de monitoria e avaliação é uma fonte de informação relevante para a análise da transparência orçamental nos Estados-Membros da UEMAO/CEMAC. Os indicadores são acompanhados pelas comissões da UEMAO/CEMAC e são objeto de autoavaliação por parte dos Estados-Membros. Certos indicadores podem ser utiilizados na análise das delegações e ser utilizados para avaliar os progressos alcançados nesses países, designadamente:

● I5: publicação dos contratos entre a administração pública e todas as categorias de empresas;

● I7: publicação do texto que define o calendário do orçamento anual;

● I9: publicação trimestral de dados sobre o nível e a composição da dívida pública, os ativos financeiros e outras obrigações não relacionadas com a dívida, e publicação anual de dados relativos aos recursos naturais;

● I10: apresentação pormenorizada numa lei de finanças da natureza e do custo orçamental das isenções fiscais;

● I12: publicação no sítio Web, e em pelo menos dois jornais de circulação geral, dos relatórios do Tribunal de Contas;

● I13: organização de debates públicos sobre a elaboração e a execução do orçamento do Estado.


ANEXO 7 – QUADRO DE GESTÃO DOS RISCOS

1. Gestão dos riscos nos contratos de apoio orçamental

O desenvolvimento de um Quadro de Gestão dos Riscos (QGR) melhorado e adaptado ao perfil de risco específico dos contratos de ajuda orçamental é um dos elementos principais da comunicação da Comissão intitulada «Futura abordagem do apoio orçamental da UE a países terceiros». O QGR visa identificar de forma estruturada, com base, sobretudo, nas avaliações existentes por país (por exemplo, estratégias em matéria de direitos humanos e democracia, critérios de elegibilidade), os riscos significativos relacionados com o apoio orçamental. Além disso, o QGR faz com que tais riscos sejam geridos em conformidade com as orientações da Comissão nesta matéria138.

O presente anexo apresenta o QGR com base na referida comunicação e nas recomendações do Tribunal de Contas Europeu. Inspirou-se também nos instrumentos existentes em certos Estados-Membros da UE, nomeadamente a Dinamarca, França, Alemanha e Países Baixos.

O QGR é uma ferramenta importante durante as fases de identificação, formulação, execução e avaliação dos contratos de ajuda orçamental, informando igualmente o diálogo político e sobre políticas, bem como a conceção do apoio complementar. Além disso, caso os riscos sejam baixos ou moderados, simplifica os requisitos de apresentação dos relatórios sobre a GFP139.

Ao identificar os riscos, este instrumento permite decisões mais informadas sobre a concessão de ajuda orçamental, mediante a consideração dos riscos das possíveis medidas de mitigação e do custo da não intervenção140.

Por conseguinte, o QGR pretende:

1. Identificar os riscos específicos associados à concessão de ajuda orçamental;

2. Identificar as medidas de mitigação e a resposta aos riscos no âmbito de uma estratégia de gestão dos riscos;

3. Informar o diálogo sobre políticas e a conceção do apoio complementar;

4. Monitorar os riscos identificados e as medidas de mitigação durante a execução.

A Comissão Europeia define a gestão dos riscos como «um processo contínuo, proativo e sistemático de identificação, avaliação e gestão dos riscos em conformidade com os níveis de risco aceitáveis, desenvolvido a todos os níveis da Comissão, com a finalidade de proporcionar garantias razoáveis relativamente à consecução dos objetivos»141.

Neste quadro, são identificadas as seguintes cinco categorias de riscos: riscos de governação política, riscos macroeconómicos, riscos de desenvolvimento, gestão das finanças públicas e corrupção/fraude. O perfil de risco específico dos contratos de apoio orçamental está relacionado com a utilização dos sistemas do país, visto que o apoio orçamental implica a transferência de recursos financeiros para o Tesouro nacional. De igual modo, devem ser assinalados os eventuais riscos reputacionais para a UE.

A utilização do QGR nos contratos de ajuda orçamental centra-se no sistema do país, de modo a identificar os riscos suscetíveis de impedir a consecução dos objetivos gerais do apoio orçamental. É desenvolvido para cada país que possa ou esteja a receber ajuda orçamental sob a forma de um Contrato de Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, de um Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência e/ou de um Contrato de Desempenho da Reforma Setorial. Os riscos são avaliados em relação aos objetivos do apoio orçamental num determinado país. Existe apenas um Quadro de gestão dos riscos por país, mas podem ser assinalados riscos de desenvolvimento específicos de setores apoiados por um contrato de apoio orçamental.

138 Gestão do Risco na Comissão, Guia de Implementação, versão atualizada de novembro de 2015 (edição de 2016), disponível na intranet da DEVCO/NEAR (apenas para funcionários da UE).

139 Para mais orientações sobre a avaliação da elegibilidade da GFP, consultar o anexo 5.140 Os benefícios de um contrato de apoio orçamental serão avaliados separadamente, não integrando o quadro de avaliação dos riscos.141 Ver SEC(2005)1327 Para uma gestão dos riscos eficaz e coerente nos serviços da Comissão.

143ANExO 7 – QuADRO DE gESTÃO DOS RIScOS

Em geral, o quadro inclui os seguintes passos principais:

Avaliação dos riscos relativamente aos objetivos gerais

Resposta e atenuaçãodos riscos

Acompanhamento e comunicação dos

riscos

2. Avaliação dos riscos

2.1 Definição de risco e categorias de risco

A Comissão define o risco como «qualquer evento ou problema que possa ocorrer e afetar adversamente a consecução dos objetivos políticos, estratégicos e operacionais da Comissão. As oportunidades perdidas também são consideradas riscos»142.

Compreender e analisar o contexto dos riscos é um passo importante para a identificação de medidas de mitigação e para a sua monitoria. Por conseguinte, o primeiro passo de uma abordagem de gestão dos riscos consiste na identificação dos riscos à consecução dos objetivos gerais da ajuda orçamental.

A avaliação dos riscos deve informar as fases de identificação, formulação, execução e avaliação. Estão previstas atualizações anuais do QGR na sequência de uma nota de instrução do diretor-geral, exceto quando novas circunstâncias levem a uma deterioração em, pelo menos, uma das categorias de riscos para significativo ou alto. Neste caso, a direção geográfica deve, tão rapidamente quanto possível, enviar ao BSSC/FAST um Quadro de gestão dos riscos atualizado. Caso esteja prevista ajuda orçamental a um país e não exista ainda um QGR, este deve ser elaborado durante a fase de identificação, examinado pelo QSG e posteriormente enviado ao BSSC/FAST.

O processo de elaboração ou atualização do QGR é o seguinte: As delegações da UE apresentam um primeiro projeto às direções geográficas, às quais cabe seguidamente coordenar um processo de análise, em consulta com os serviços temáticos do SEAE143, da ECFIN e da DEVCO/NEAR, se pertinente. Com exceção do contexto do alargamento, as direções geográficas do SEAE validam a avaliação dos riscos políticos, em consulta com as direções temáticas e geográficas da DEVCO/NEAR. Os QGR analisados são depois enviados ao BSSC/FAST para aprovação final.

A fim de avaliar os riscos, a UE identifica cinco categorias de riscos:

● Os riscos políticos referem-se aos valores universais, direitos fundamentais, conflitos e insegurança. O Quadro de gestão dos riscos é utilizado para acompanhar de forma regular o empenhamento e a adesão do Governo aos valores fundamentais dos direitos humanos, da democracia e do Estado de direito. O risco de conflito e insegu-rança, incluindo a desestabilização política e social, as tensões regionais e o apoio a políticas e poderes que as possam exacerbar, integra também a avaliação dos riscos políticos e assume especial importância, porquanto, num país afetado por um conflito violento, o restante QGR pode ser rapidamente invertido.

● Os riscos macroeconómicos prendem-se com a possibilidade de as políticas macroeconómicas deixarem de estar orientadas para a estabilidade. Além disso, o quadro terá em conta o risco de choques externos que escapem à influência imediata do país parceiro, como por exemplo, o impacto de crises económicas mundiais e a volatilidade dos preços dos produtos de base.

● Riscos de desenvolvimento: incluem o risco de as políticas seguidas pelo Governo não terem continuidade ou não obterem os resultados pretendidos, em especial no que respeita à redução da pobreza e ao crescimento econó-mico sustentável e inclusivo. Existem vários fatores que podem conduzir a riscos de desenvolvimento, tais como uma elaboração inadequada das políticas, uma avaliação deficiente da situação de base, falta de apropriação

142 Ibid.143 A Decisão 2010/427/UE do Conselho, de 26 de julho de 2010, que estabelece a organização e o funcionamento do SEAE, elenca no artigo 9.º, n.º 2, os

instrumentos de ajuda externa em que o SEAE tem um papel específico no ciclo de programação e gestão. O Regulamento IPA não consta desta lista.


das políticas, falta de consultas participativas com as partes interessadas e insuficiência de capacidades e com-petências institucionais para a execução e o acompanhamento das políticas e programas. O Quadro de gestão dos riscos permite igualmente a avaliação de riscos de desenvolvimento setoriais nos setores focais.

● A gestão das finanças públicas remete para os riscos de as insuficiências no quadro regulamentar, cumprimento das regras financeiras e sistemas de controlo do Governo poderem levar a uma gestão inadequada dos fundos públicos. Este risco é avaliado em termos de cobertura do orçamento, controlo da cobrança de receitas e da execução orçamental, contratação pública e auditoria externa. Os riscos da GFP são avaliados com base nas informações provenientes dos diferentes instrumentos de diagnóstico (por exemplo, PEFA, TADAT, SIGMA ou ou-tras144), dos relatórios do Governo e de outras fontes de informação de organizações internacionais ou relatórios de consultoria. Caso não se tenham efetuado avaliações de diagnóstico recentes, podem ser utilizadas outras fontes de informação para apresentar a situação mais recente.

● A corrupção e a fraude referem-se aos riscos de desvio de recursos e de abuso de poder para proveito próprio. A corrupção e a fraude em grande escala constituem um grande obstáculo aos objetivos de desenvolvimento. Os riscos de corrupção e fraude estão ligados aos riscos de gestão das finanças públicas e aos riscos de desenvol-vimento, mas a Comissão sublinha a sua grande importância atribuindo-lhes uma categoria própria. Por conse-guinte, a categoria de risco específico centra-se no nível do risco percecionado, no quadro jurídico, regulamentar e institucional, no grau de reação e capacidade de imposição da lei por parte do Governo.

Os eventuais riscos reputacionais podem ser refletidos nas diferentes categorias de riscos e, se for caso disso, ser descritos na secção principal dos riscos.

2.2 Dimensões de risco, questionário sobre os riscos e definição dos níveis de risco

Cada categoria de risco engloba as seguintes dimensões:

Quadro de gestão dos riscos

Categoria de riscos Dimensões

Políticos

● Direitos humanos

● Democracia

● Estado de direito

● Insegurança e conflito

Macroeconómicos

● Política macroeconómica e setor financeiro

● Sustentabilidade da dívida

● Vulnerabilidade e choques exógenos

Desenvolvimento ● Política pública

● Eficácia do Governo

Gestão das Finanças Públicas

● Abrangência do orçamento

● Controlos da execução orçamental

● Contratação pública

● Auditoria externa

Corrupção/fraude ● Corrupção e fraude

144 Para obter mais informações sobre as ferramentas de diagnóstico da GFP, consultar o anexo 5.


Os riscos e os níveis de risco são identificados e avaliados através de um questionário. O questionário baseia-se sobretudo nas avaliações existentes relativas aos países em questão, em especial dos critérios de elegibilidade, dos valores fundamentais e das Estratégias Nacionais de Direitos Humanos, nas avaliações únicas por país previstas na Comunicação conjunta sobre resiliência (quando existam) e nos relatórios pertinentes no contexto do alargamento. Baseia-se numa folha de Excel para orientação na identificação e registo de riscos.

As respostas ao questionário devem ser coerentes com outras avaliações regulares da UE realizadas nos domínios abrangidos. No caso dos países abrangidos pela política europeia de vizinhança, tais avaliações são os relatórios anuais sobre direitos humanos (e democracia), os perfis por país em matéria de democracia, os relatórios por país no âmbito da PEV dirigidos aos Conselhos de associação, a avaliação do Programa geral do IEV («mais por mais»), e as respostas ao questionário sobre prevenção de conflitos/alerta rápido.

O questionário tem em conta:

➔ critérios qualitativos centrados na qualidade das políticas e instituições, complementados por dados e indica-dores quantitativos publicamente disponíveis, tais como os indicadores de corrupção e da eficácia do Governo, o diagnóstico da Despesa Pública e da Responsabilidade Financeira (PEFA) e o Instrumento de Avaliação de Diagnóstico da Administração Fiscal (TADAT);

➔ a vontade e o empenhamento na reforma, bem como a qualidade da agenda de reforma, uma vez que o apoio orçamental concede incentivos às reformas estruturais; e

➔ observações e juízos baseados no conhecimento do país por parte da Delegação da UE e das missões dos Estados-Membros da UE.

Cada questão deve ser avaliada em função de quatro níveis de risco (baixo, moderado, significativo, alto), de modo a determinar a probabilidade e o impacto de um risco em relação aos objetivos gerais do apoio orçamental. A decisão sobre o nível de risco de cada questão deve ser justificada através de um conciso comentário narrativo, baseado nas informações disponíveis mais recentes. A avaliação dos riscos é um exercício prospetivo e deve basear-se numa perspetiva a médio prazo.

Relativamente aos Pequenos estados insulares em desenvolvimento (PEID) e aos Países e territórios ultramarinos (PTU), será aplicado um modelo simplificado de gestão dos riscos, com 14 questões, uma por cada dimensão de risco. Esta solução reflete a natureza específica destes países e territórios, permitindo ainda uma comparação com outros países através da classificação de cada uma das 14 dimensões (ver anexo 10).

As classificações do risco para cada questão resultam num valor médio do nível de risco geral de cada dimensão de risco (por exemplo, direitos humanos, Estado de direito, etc.), de cada categoria de riscos (por exemplo, riscos políticos ou riscos macroeconómicos) e do risco médio do país. A classificação constitui uma parte importante da avaliação, uma vez que sustenta a definição dos níveis de risco para efeitos de decisão. Contudo, o questionário pode não abranger todos os riscos possíveis e as médias podem não refletir o nível de risco real em termos agregados, como no caso do risco de insegurança e conflito. Assim, em casos excecionais e bem fundamentados, a Delegação tem a prerrogativa de alterar a classificação de cada dimensão de risco com base numa avaliação mais qualitativa.

Por conseguinte, é fundamental que a classificação do nível de risco seja acompanhada de uma avaliação narrativa que assinale os principais riscos identificados pelo questionário. Esta parte da avaliação pode também permitir que as delegações destaquem os principais riscos suscetíveis de não serem abrangidos pelo questionário.

Os níveis de risco e a parte narrativa da avaliação facultarão a visão geral necessária da situação de um país parceiro. O quadro seguinte descreve sucintamente cada nível de risco, podendo ajudar a identificar o nível de risco adequado de cada questão e ajudar na verificação cruzada dos resultados do questionário. No entanto, o nível de risco tem em conta tanto a probabilidade como o seu impacto. Por esse motivo, as descrições devem ser vistas como «referências». Por exemplo, um nível de risco moderado pode resultar de uma probabilidade significativa de ocorrência, mas de baixo impacto.


Nível de risco Descrição

BAIXO

A situação do país implica um risco baixo para a ajuda orçamental, uma vez que a sua ocorrência é improvável graças aos sistemas e às estruturas institucionais existentes. Em caso de concretização do risco, este terá um impacto limitado na consecução dos objetivos do contrato.

MODERADO

A situação do país implica um risco moderado para os contratos de ajuda orçamental. Os sistemas e as estruturas institucionais do país devem evitar a sua ocorrência, mas será necessário uma monitoria suplementar. Em caso de concretização do risco, o impacto será limitado, no sentido de uma realização tardia ou parcial dos objetivos.

SIGNIFICATIVO

A situação do país implica um risco significativo para os contratos de ajuda orçamental. Os sistemas e as estruturas institucionais do país não são suficientemente sólidos para assegurar a proteção contra os riscos principais. Em caso de concretização do risco, o seu impacto perturbaria significativamente o contrato ou a obtenção de resultados.

ALTO

A situação do país implica um alto risco para os contratos de apoio orçamental. Os sistemas e as estruturas institucionais do país são demasiado débeis para evitar a ocorrência dos riscos. Em caso de concretização do risco, o impacto daria origem ao incumprimento dos objetivos do contrato e poderia prejudicar seriamente a imagem e a reputação da Comissão.

2.3 Modelo do Quadro de Gestão dos Riscos

O Quadro de Gestão dos Riscos é constituído pelos seguintes elementos:

● O questionário sobre os riscos é utilizado para identificar e avaliar os riscos, conduzindo à definição dos níveis de risco.

● O perfil de risco salienta todas as informações importantes da avaliação dos riscos de cada país. O perfil de risco por país responde à necessidade de um instrumento de síntese para sustentar um processo de decisão informado. Indica as tendências de risco de cada categoria de riscos. Além disso, o perfil apresenta um resumo do risco de não intervenção (benefícios previstos da ajuda orçamental145), dos riscos principais, incluindo nomeadamente os riscos reputacionais, e das principais medidas de atenuação. Com base na avaliação dos riscos, é apresentada uma recomendação geral sobre a utilização da ajuda orçamental, enunciando as principais medidas de mitigação ou um roteiro que crie as condições para essa utilização. A elegibilidade para efeitos de ajuda orçamental não é avaliada no Quadro de gestão dos riscos.

● No caso de um Contrato de Desempenho da Reforma Setorial, uma parte distinta do questionário cobre os ris-cos de desenvolvimento setoriais de um máximo de quatro setores. Aplicam-se as mesmas questões sobre os riscos de desenvolvimento do país, mas os níveis de risco podem ser diferenciados de acordo com a perceção dos riscos nos diferentes setores.

3. Resposta e mitigação dos riscos

3.1 Resposta aos riscos

Sendo sempre inevitável um certo grau de risco em todas as operações de ajuda externa, o objetivo não passa por evitar os riscos a qualquer custo. Na maior parte dos casos, reduzir os riscos a zero é praticamente inexequível e raramente eficaz. É necessário um determinado grau de aceitação do risco, uma vez que a ausência de atuação pode causar riscos e custos de desenvolvimento mais elevados a longo prazo. Poderá ser aceitável um risco mais elevado num contexto em que o impacto e os benefícios previstos dos contratos de ajuda orçamental sejam superiores ao risco potencial. Tal é particularmente pertinente no caso dos Contratos de apoio à Construção do Estado e à Resiliência. As situações de fragilidade tendem a caracterizar-se por riscos mais elevados, mas requerem também

145 Os benefícios potenciais de cada contrato de ajuda orçamental são descritos nos documentos de formulação pertinentes, ou seja, no Documento de Ação e nos documentos suplementares associados.


a adoção de medidas para assegurar as funções vitais do Estado, apoiar a transição, promover a governação, os direitos humanos e a democracia, e prestar serviços básicos às populações.

Consoante a avaliação dos riscos, é necessário definir uma resposta adequada cumprindo as seguintes etapas:

1. Identificação das medidas de mitigação; e

2. Decisão quanto à resposta ao risco: aceitar ou evitar o risco.

Os riscos podem ser atenuados mediante esforços conjuntos do país e dos parceiros da cooperação para dar resposta aos riscos identificados, por exemplo, através da identificação de salvaguardas ou de necessidades de reforma. As medidas de mitigação podem consistir em medidas a curto prazo, mas também em medidas estruturais a mais longo prazo, como o reforço das instituições e dos responsáveis pela prestação de contas. A mitigação deve ser a resposta mais comum aos riscos, sendo um elemento fundamental dos contratos de apoio orçamental.

Se o nível de risco de uma determinada dimensão do risco for significativo ou alto, será necessário discutir e identificar as medidas de mitigação com o Governo e os outros parceiros da cooperação, de forma a abordar as dimensões de risco correspondentes. Em seguida, é necessário acompanhar os progressos na aplicação das medidas de mitigação.

Se, no caso de um Contrato de Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, o risco político for significativo ou alto, as medidas de atenuação incluirão planos de ação claros e abrangentes com metas de referência acordadas para medir os progressos alcançados. A resposta aos riscos deve ainda prever planos de contingência para aumentar a capacidade de resposta imediata em casos de uma grande deterioração da situação. Estes planos definem as medidas a tomar no caso de se verificar uma tendência de deterioração significativa na avaliação dos riscos do país parceiro. Tais medidas poderão passar por proceder a ajustamentos na dimensão de uma parcela e/ou realocar os fundos a programas setoriais, canalizar os fundos para os grupos-alvo através de organizações não governamentais ou reforçar outras modalidades de ajuda.

As medidas de atenuação dos riscos e os progressos obtidos na sua aplicação devem ser documentados no questionário sobre os riscos, após cada categoria de riscos, e na ficha do perfil de risco, na secção relativa aos riscos principais.


Além dos níveis de risco, importa acompanhar as tendências dos riscos. Estas podem indicar a evolução de dinâmicas subjacentes que, mesmo que não se traduzam imediatamente em alterações das categorias de riscos, podem, se persistirem, alterar de forma substancial o nível de risco global.

Com base na análise dos riscos e nas medidas de atenuação, uma resposta aos riscos implicará que os mesmos sejam aceites ou evitados. A aceitação do risco corresponde a um determinado nível de risco que é aceitável. A rejeição do risco significa que o risco é demasiado alto, levando a repensar os contratos de apoio orçamental potenciais ou em execução.

Tal como acima referido, quando novas circunstâncias levem a uma deterioração em, pelo menos, uma das categorias de riscos para significativo ou alto, a direção geográfica deve, tão rapidamente quanto possível, enviar ao BSSC/FAST um Quadro de Gestão dos Riscos atualizado.

A lista seguinte propõe diversas medidas de atenuação possíveis:

● Podem ser necessárias mais análises e inquéritos para clarificar as insuficiências sistémicas conducentes a riscos específicos. Por exemplo, as avaliações da Despesa pública e da responsabilidade financeira (PEFA), os Inquéritos de seguimento da despesa pública, as Análises da despesa pública e as Avaliações da administração pública podem ser úteis na identificação das necessidades de reforma e das limitações de capacidades. A análise da economia política ou dos motores da mudança pode ajudar a identificar os fatores dinâmicos subjacentes às necessidades de reforma.

● O desenvolvimento das capacidades e a cooperação técnica podem ser utilizados para atenuar os riscos nas situações em que, apesar do forte empenhamento nas reformas, haja falta de capacidade para mel-horar os sistemas de gestão do país.

● O aumento da transparência, da responsabilização e da participação no processo orçamental é importante para fortalecer os mecanismos nacionais de salvaguarda e supervisão. Os mecanismos de responsabili-zação internos e externos criam oportunidades de um maior escrutínio e monitoria.

● O diálogo sobre políticas deve ter em conta os riscos identificados e pode dar mais relevo aos principais domínios de risco e à necessidade de reformas deles decorrente.

● Os indicadores de desempenho das parcelas variáveis podem ser utilizados para criar incentivos às re-formas e apoiar o diálogo sobre políticas. Esta abordagem pode permitir responder aos riscos principais sem comprometer a previsibilidade.

● Os requisitos para a realização de controlos específicos, a aplicação de legislação e a execução de medi-das de reforma podem ser adequados para colmatar insuficiências específicas e lidar com riscos de nível significativo ou alto.

● Entre as outras adaptações a considerar na conceção de um contrato de apoio orçamental estão a redu-ção da duração de um contrato em contextos de risco significativo ou alto, o ajustamento dos perfis de desembolso ou a opção pela utilização da ajuda consignada para reduzir o risco reputacional.

● É ainda possível a adoção de estratégias de comunicação proativas destinadas a sensibilizar as partes interessadas, dar resposta às preocupações e aumentar a aceitação pública das reformas.


3.2 Visão geral da resposta aos riscos

Nível de

risco

Estratégia para os riscos

Recomendações para a fase de identificação/formulação

Recomendações durante a execução

BAIX

O

Aceitar

A concessão de apoio orçamental é exequível sem salvaguardas adicionais.

O diálogo sobre a ajuda orça-mental prossegue de forma re-gular.

MO

DER

AD

O

Aceitar/

atenuar

A concessão de ajuda orçamental é exequível sem salvaguardas adicionais. Se necessário, poderão ser identificadas medidas de mitigação para a categoria de riscos ou dimensão de risco em causa.

O diálogo sobre o apoio orça-mental prossegue de forma re-gular. Se necessário, monitoria das medidas de atenuação.

SIG

NIF

ICAT

IVO

Atenuar/

evitar

Os contratos de apoio orçamental apenas são re-comendados se forem acordadas medidas de ate-nuação adequadas com o país parceiro. Em caso de risco significativo de uma das dimensões de risco político, um CODS deve ser associado aos progres-sos na abordagem das causas principais e servir para promover os valores fundamentais através do diálogo político e sobre políticas. Neste contexto, deve ser elaborado um plano de contingência para aumentar a capacidade de resposta imediata em caso de maior deterioração. A decisão sobre a cele-bração e execução de um CODS será tomada pelo BSSC/FAST.

Acompanhamento das medi-das de atenuação (progres-so satisfatório das medidas de atenuação durante a fase de execução).

ALT

O Evitar/

atenuar

Os contratos de apoio orçamental apenas são reco-mendados se forem acordadas medidas de atenua-ção adequadas, incluindo salvaguardas e requisitos específicos, com o país parceiro. Em caso de risco alto de uma das dimensões de risco político, um CODS deve ser associado aos progressos na reso-lução das causas principais e servir para promover os valores fundamentais através do diálogo político e sobre políticas. Neste contexto, deve ser elabo-rado um plano de contingência para aumentar a capacidade de resposta imediata. A decisão sobre a celebração e execução de um CODS será tomada pelo BSSC/FAST.

Monitoria rigorosa das medidas de mitigação (progresso satis-fatório dos planos de ação; cu-mprimento das salvaguardas/dos requisitos específicos).

Em caso de deterioração de uma categoria de riscos do nível baixo, moderado ou significa-tivo para o nível alto, o contrato de apoio orçamental deve ser debatido no BSSC/FAST antes de ser tomada uma decisão quanto ao desembolso.

3.3 Acompanhamento e comunicação dos riscos

O QGR é utilizado, em todos os contratos, para monitorar periodicamente os riscos e as respetivas medidas de mitigação, a fim de:

● Verificar se os riscos identificados estão a ser objeto de uma gestão adequada;

● Avaliar o progresso da aplicação das medidas de mitigação; e

● Identificar quaisquer novos riscos ou a alteração das circunstâncias.


Em geral, a monitoria dos riscos pode ser tida como inerente à boa gestão dos contratos de apoio orçamental por parte das delegações e da sede. Outras informações deverão fluir naturalmente do desenvolvimento de relações de proximidade com os governos parceiros, organizações da sociedade civil e os outros parceiros da cooperação no país, em especial os Estados-Membros da UE e as IFI.

Os riscos e as medidas de atenuação são identificados durante as fases de identificação e formulação, com base no questionário e no perfil de risco. Durante a fase de execução, as medidas de atenuação dos riscos serão atualizadas no QGR com a frequência necessária, mas pelo menos uma vez por ano. As direções geográficas (DG DEVCO/NEAR e, exceto no contexto do alargamento, SEAE para os riscos políticos), com o apoio das delegações e das direções temáticas, têm a responsabilidade de garantir a coerência entre países nas respetivas regiões, bem como a aplicação do Quadro de gestão dos riscos. As questões da coerência intra- ou inter-regional podem ser transmitidas ao BSSC/FAST. Em caso de deterioração de uma categoria de riscos do nível de risco baixo, numa avaliação anterior, para significativo ou alto, o contrato de apoio orçamental deve voltar a ser debatido no BSSC/FAST antes de se tomar a decisão quanto ao desembolso.

O QGR é uma ferramenta de gestão interna. Não deve ser partilhado e o seu conteúdo não deve ser copiado enquanto tal para o Documento de Ação. No entanto, é incentivada a colaboração com os Estados-Membros da UE interessados no país, no preenchimento ou atualização do QGR, se for caso disso, e em especial, nos países em que se recorra à programação conjunta.

151ANExO 8 – DESENHO DAS PARcELAS vARIávEIS E INDIcADORES DE DESEMPENHO

ANEXO 8 – DESENHO DAS PARCELAS VARIÁVEIS E INDICADORES DE DESEMPENHO

O presente anexo define como elaborar contratos de apoio orçamental utilizando parcelas variáveis para incentivar e responder a questões de desempenho específicas, medidas com base num quadro de indicadores. Apresenta exemplos de orientação sobre a dimensão e o faseamento dessas parcelas, os princípios que regem a seleção dos indicadores e os métodos de determinação dos pagamentos de parcelas variáveis.

1. Duração do contrato, dimensão e faseamento das parcelas variáveis

É necessário estabelecer um equilíbrio entre criar incentivos e evitar o excesso de imprevisibilidade ou volatilidade dos desembolsos, especialmente em contextos de maior dependência da ajuda, mas não é possível definir regras definitivas no tocante à percentagem adequada das parcelas fixas e variáveis. As parcelas variáveis de maior dimensão podem ter um maior efeito de incentivo, especialmente em contextos políticos fragilizados e sempre que se observe alguma estabilidade ao longo do tempo nos indicadores utilizados. No entanto, existe um grande número de fatores suscetíveis de influenciar o desempenho, havendo igualmente indicações de que o efeito de incentivo depende do alinhamento dos objetivos com os países parceiros e de que os países são sensíveis ao efeito de sinalização da redução dos pagamentos, seja qual for a sua dimensão.

Não obstante, os exemplos seguintes podem servir de referência para o debate. A parcela variável poderá ser maior nas seguintes circunstâncias: quanto menor for o valor do contrato de apoio orçamental no orçamento do país parceiro; quanto piores forem os antecedentes de execução do apoio orçamental; quanto menor for o empenhamento do país nas reformas; quanto mais elevada for a avaliação dos riscos. O contexto do país tem importância, permanecendo em aberto a possibilidade de haver contratos com parcelas totalmente fixas ou totalmente variáveis. Seja qual for o caso, as delegações devem coordenar as decisões sobre a dimensão e o faseamento da parcela variável com os outros parceiros da cooperação e as instituições financeiras internacionais.

Normalmente, os CODS e os CDRS abrangerão compromissos de três a quatro anos, com uma possível relação de cerca de 60/40 por cento entre a parcela fixa e a parcela variável. O período de duração de um CODS ou de um CDRS pode ser mais prolongado mas, em todo o caso, o calendário político e das políticas do país parceiro deve ser devidamente considerado aquando da decisão sobre a duração do contrato.

A fim de facilitar o planeamento orçamental do país parceiro, em especial se este for dependente da ajuda externa, o primeiro ano de um novo contrato de apoio orçamental (sem antecedentes) deve, normalmente, ter apenas uma parcela fixa. Tal cria também um período de tempo razoável entre o acordo sobre as metas dos indicadores e a respetiva avaliação. No entanto, caso esteja a ser preparado um contrato subsequente, deve-se procurar incluir uma parcela variável no primeiro ano, de modo a garantir a continuidade da avaliação. Tal implica formular um contrato subsequente com antecedência suficiente para garantir a previsibilidade.

Normalmente, os CCER têm uma duração de um a três anos. A menor duração e a necessidade da previsibilidade em países altamente dependentes da ajuda, bem como a prestação de serviços essenciais, pode levar a que, no total, a parcela variável não seja, em geral, mais elevada do que nos outros contratos, isto apesar de um nível de risco mais elevado. Nos contratos de um a dois anos, pode não haver nenhuma parcela variável, procurando-se sobretudo satisfazer os critérios de elegibilidade e preparar um futuro CODS ou CDRS.

Perfil típico de um novo CODS ou CDRS Perfil típico de um novo CODS ou CDRS renovado


Independentemente da percentagem das parcelas variáveis, os perfis de desembolso podem variar em termos de volume e ser antecipados ou diferidos (ver dois exemplos abaixo).

Os países menos dependentes da ajuda mantêm uma margem de flexibilidade para parcelas variáveis de maior dimensão e, possivelmente, baseadas em períodos de avaliação prolongados, nos quais é concedido mais tempo para atingir as metas e o desempenho é medido ao longo de vários anos. No exemplo seguinte à direita, o contrato tem uma parcela variável apenas no seu terceiro ano, com base num período de avaliação de dois anos. Pode-se considerar o desempenho no fim do período ou o desempenho médio. O primeiro deixa margem de manobra para compensar um mau desempenho no primeiro ano através da recuperação no segundo, mas a ausência de uma parcela variável com indicadores de desempenho pode afetar o diálogo sobre políticas.

A escolha do perfil deve ter em conta, em especial no caso dos países dependentes de ajuda externa: i) o défice de financiamento macroeconómico, ii) os planos de desembolso dos outros doadores, iii) a capacidade de absorção do país parceiro, iv) as preferências do país parceiro, v) a sequenciação e os desafios decorrentes das reformas, vi) os incentivos à mudança no contexto das políticas, e vii) a sensibilidade ao fator tempo dos indicadores selecionados e das suas metas.

Perfil típico de um CCER de um ano

Exemplo de perfil de desembolso concentrado no iníicio do contrato

Perfil típico de um CODS de dois anos

Exemplo de um perfil de desembolso no final do contrato

Variante com um período de avaliação extendido

Perfil de desembolso para um país menos dependente da ajuda


2. Seleção dos indicadores das parcelas variáveis

Para os desembolsos das parcelas variáveis, as delegações devem selecionar, de acordo com as autoridades e em coordenação com os Estados-Membros e os outros parceiros da cooperação, uma série de indicadores de entre os utilizados pelo país no âmbito do seu próprio sistema de monitoria e avaliação, ou através do quadro de avaliação do desempenho acordado com as autoridades. Os indicadores têm de estar relacionados com uma situação de base e com metas, de acordo com a política apoiada através do contrato de apoio orçamental.

Caso não exista um sistema de monitoria ou um quadro de avaliação do desempenho, as delegações devem acordar com as autoridades, em consulta com outras partes interessadas a nível interno e externo, um conjunto de indicadores derivados da política em causa. Os indicadores selecionados devem ser coerentes com os objetivos da política e o diagnóstico da situação. Uma vez acordados a nível do país, os indicadores e as metas devem ser aprovados pela sede, aquando da análise do Documento de Ação e do projeto de Convenção de Financiamento.

Os indicadores, as situações de base e as metas devem ser acordados durante a fase de formulação e incluídos na Convenção de Financiamento. Embora seja de evitar, poderá ser necessário alterar os indicadores. As metas poderão ter de ser alteradas ou ajustadas, em alta ou em baixa, durante a execução do contrato (por exemplo, para refletir novas circunstâncias, uma atualização da situação de base ou uma alteração da metodologia de cálculo). Tais alterações devem ser acordadas no início do ano objeto de avaliação ou, o mais tardar, até ao final do seu primeiro trimestre. As convenções de financiamento devem incluir uma cláusula explícita que indique a possibilidade de revisão subsequente dos indicadores ou metas, a pedido das autoridades e após aceitação subsequente por parte do gestor orçamental da UE146.

Em geral, o número de indicadores de uma parcela variável deverá ser de três a dez. Quanto mais focalizados forem os objetivos do contrato e menor for a dimensão das parcelas variáveis, menor será o número de indicadores recomendado. Os indicadores podem ter metas desagregadas por sexo ou localização geográfica, sendo particularmente pertinentes quando existem disparidades na prestação de serviços essenciais.

Não existe um conjunto predefinido de indicadores que sirva para todos os países. Os indicadores devem ser retirados do documento da política, estar em conformidade com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e com as políticas de referência da UE e ser selecionados de entre os indicadores geralmente aceites no setor147.

Existem diferentes tipos de indicadores para as políticas públicas148. Os indicadores de recursos e de processo medem os recursos financeiros disponibilizados e as ações de política e regulamentares empreendidas (por exemplo, a adoção de um regulamento); os indicadores de realizações medem as consequências imediatas e concretas dos recursos utilizados e das medidas tomadas (por exemplo, as escolas construídas); os indicadores de resultados medem os resultados para os beneficiários (por exemplo, a percentagem de crianças vacinadas); e os indicadores de impacto medem as consequências dos resultados face ao objetivo geral (por exemplo, redução da pobreza).

A Comissão apoia a utilização de indicadores de resultados, pois i) estes expressam os resultados que, em última análise, importa alcançar; ii) incentivam a elaboração de políticas baseadas na evidência; iii) protegem o espaço político dos países beneficiários, permitindo-lhes escolher as suas próprias políticas e estratégias para os atingir; iv) promovem a responsabilização nacional; e v) estimulam a procura de informações estatísticas de alta qualidade. Quanto maior for a vontade do país parceiro de assumir a responsabilidade por esses resultados, e maior for a confiança na capacidade do Governo para fornecer dados de qualidade, maior deverá ser a tónica a colocar nos indicadores de resultados.

Os indicadores de resultados podem centrar-se na quantidade, por exemplo, no número de matrículas escolares, mas deve também ser dada atenção aos indicadores que medem a qualidade. Para o efeito, podem ser utilizados indicadores indiretos que deem uma indicação da qualidade. São exemplos o rácio alunos/professor,

146 Essa revisão exige a alteração da Convenção de Financiamento. Esta alteração processar-se-á normalmente por via de uma troca de cartas entre as partes signatárias da Convenção de Financiamento, após aprovação pelos serviços centrais. Para obter mais orientações sobre o procedimento aplicável, consulte o Manual dos procedimentos financeiros.

147 Ver, por exemplo, o sítio Web da UNESCO no domínio da educação (http://uis.unesco.org), o sítio Web da OMS no domínio da saúde (http://www.who.int/gho/indicator_registry/en), o sítio Web da OIT no domínio do trabalho (http://www.ilo.org/global/statistics-and-databases/lang--en/index.htm), o sítio Web da FAO no domínio da agricultura (http://www.fao.org/faostat/en/#home) e, de igual modo, as restantes organizações reconhecidas nos respetivos domínios.

148 Para mais orientações sobre os indicadores no contexto do apoio orçamental, consultar o anexo 2 «Lógica de intervenção».


as taxas de conclusão da escolaridade, as taxas de frequência ou de utilização de serviços públicos, as taxas de absentismo dos prestadores de serviços públicos, os indicadores de medição das competências dos prestadores de serviços, as taxas de esgotamento de existências de medicamentos essenciais em estabelecimentos de saúde e a percentagem de vendas de produtos farmacêuticos correspondente a medicamentos contrafeitos. Particularmente nos quadros da governação e da regulação, deve dar-se também atenção aos indicadores que permitam medir ou confrontar as práticas de facto com a regulamentação de jure, de modo a acompanhar a aplicação desta última e os seus efeitos. Os dados subjetivos (por exemplo, resultantes de inquéritos de perceção ou satisfação) valem como complemento da medição objetiva, mas não se recomenda a sua utilização no desembolso das parcelas variáveis, visto que podem não fazer parte da produção estatística regular, e podem não utilizar metodologias estáveis ou não ser comparáveis ao longo dos anos.

Os indicadores de recursos, de processo ou de realizações podem ter um papel útil, em especial quando a política visa a alteração do quadro regulamentar ou as estatísticas de resultados não são tidas como suficientemente fiáveis. Pode também suceder que a sensibilidade anual de um indicador de resultado seja baixa, ou mesmo que este resultado não seja medido anualmente149. A medição dos aspetos qualitativos continua a ser importante caso a opção recaia nos indicadores de processo. Por conseguinte, tais indicadores não devem centrar-se apenas nos processos (por exemplo, se houver um projeto de lei para aprovação, quais deverão ser o seu âmbito e objeto? Se estiver para ser criada uma nova entidade, o que será necessário para torná-la funcional?).

Podem também ser utilizados indicadores de gestão das finanças públicas adicionais ao acompanhamento da elegibilidade, mas um mau desempenho relativamente a esses indicadores não deve pôr em causa a elegibilidade, que tem por base uma avaliação mais ampla. Por último, a utilização de indicadores de recursos implica a verificação da coerência com o quadro fiscal de médio prazo.

Importa acompanhar os indicadores de impacto em relação aos objetivos gerais, mas, atendendo ao grande número de fatores externos a que estão sujeitos, bem como ao tempo necessário para comprovar a mudança, considera-se que tais indicadores não são adequados para efeitos de desembolso.

A fim de apoiar os esforços dos países no sentido de uma abordagem baseada em resultados, o reforço dos sistemas estatísticos e dos quadros de monitoria nacionais deve ser uma componente fundamental do diálogo sobre políticas. Pode também exigir o desenvolvimento de capacidades. A existência de estatísticas e relatórios de progresso sólidos, atempados e publicamente disponíveis não só é necessária para informar sobre a elaboração das políticas como é também fundamental para a prestação de contas a nível nacional.

Existem diferentes critérios para avaliar a qualidade dos indicadores (por exemplo, os indicadores SMART são específicos, mensuráveis, realizáveis, realistas e oportunos; os indicadores CREAM são claros, relevantes, económicos, adequados e monitorizáveis; os indicadores RACER são relevantes, aceites, credíveis, fáceis e sólidos). As orientações do EUROSTAT centram-se na lógica, na pertinência, na possibilidade de estabelecer uma meta, na frequência da recolha de dados, na adequação e na possibilidade de estimar a precisão dos indicadores. A caixa seguinte enumera questões específicas a colocar na avaliação da qualidade de um indicador de desempenho.

149 Nesse caso, pode ser pertinente optar por indicadores de recursos ou de processo nos primeiros anos de um programa e só mais tarde utilizar os indicadores de resultados. Os primeiros serão vistos como condições necessárias para atingir os últimos.


As metas devem assegurar um equilíbrio adequado entre o desejo de ambição e a necessidade de prudência. Durante a formulação, caso as delegações concluam que as metas do Governo inscritas no documento da política são demasiado ambiciosas ou demasiado prudentes, tal deve ser corrigido mediante a alteração do método da avaliação da parcela variável (ver abaixo as várias opções para o cálculo dos pagamentos de parcelas variáveis) e não através de um ajustamento das próprias metas, com o consequente desvio da política do Governo e dos processos de responsabilização nacional.

A fim de evitar posteriormente diferentes interpretações, os indicadores, as situações de base, as metas e a metodologia de avaliação devem ser estabelecidos de forma precisa e inequívoca na Convenção de Financiamento. A fonte de informação deve ser claramente identificada e a disponibilidade de dados de qualidade deve ser objeto de verificação. As delegações devem utilizar o modelo seguinte para descrever os indicadores selecionados.

Dez aspetos a considerar na avaliação de um indicador de desempenho

1. O indicador é utilizado pelo país na monitoria e apresentação dos seus relatórios de políticas? Se não é, porquê?

2. O indicador tem metas quantificadas ou, no caso dos indicadores de processo, uma formulação orientada para a obtenção de resultados?

3. O indicador está associado a uma situação de base e a uma série temporal? Qual é a sua variação média ao longo dos anos?

4. A definição, os serviços responsáveis pelo indicador (em matéria de recolha de dados e de apresentação de relatórios), o documento de referência que serve de fonte de verificação e a data da sua publicação são inteiramente claros?

5. A qualidade estatística de cada indicador é conhecida (por exemplo, a margem de erro, o intervalo de confiança, a cobertura ou a exaustividade previstas)?

6. São conhecidos os aspetos metodológicos de cada indicador (por exemplo, a periodicidade, as responsabilidades em termos de recolha de dados e apresentação de relatórios, o calendário de tratamento e publicação, a garantia da qualidade, as alterações metodológicas recentes ou previstas)?

7. Quais são os fatores de variabilidade do indicador e em que medida ele é sensível a fatores exógenos?

8. Quando pertinente, são os fatores demográficos tidos em conta pelo indicador e pelas metas?

9. O indicador é desagregado, sempre que pertinente e na medida do possível, por sexo, zona geográfica ou grupos da população?

10. A produção do indicador está dependente de financiamento e assistência técnica externos? Caso este apoio externo não se concretize, qual o risco de a meta não ser verificada? Os dados são recolhidos através de um inquérito ad hoc financiado pela assistência externa?


Ficha de documentação dos indicadores

Indicator no. X Título

Política Referência à política do país parceiro

Objetivo Referência ao objetivo da política

Serviço Serviço que utiliza este indicador no âmbito desta política

Tipo de indicador Recursos/processo/realização/resultado

Unidade de medida por exemplo, percentagem, moeda nacional, quilómetro e outras unidades

Método de cálculo Fórmula exata (por exemplo, o numerador e o denominador de um rácio)

Desagregação por exemplo, por sexo, zona geográfica ou grupos da população

Método de recolha de dados por exemplo, inquérito ou recolha administrativa

Periodicidade da medição por exemplo, mensal, anual ou trienal

Serviço responsável Serviço(s) responsável(eis) pela recolha, tratamento e publicação dos dados

Data de divulgação Prazo de publicação dos dados e da documentação conexa

Limitações e desvios Insuficiências metodológicas, elementos estatísticos (por exemplo, precisão, intervalo de confiança, cobertura ou exaustividade prevista) ou, caso se trate de um indicador indireto (proxy), o desvio em relação ao indicador pretendido

Meios de interpretação Importância em relação à política – o que é efetivamente medido? O que podem outros indicadores dizer em relação a este indicador?

Alteração da metodologia Indique se o serviço responsável pela apresentação do indicador pretende alterar o método de cálculo ou de recolha de dados.

Situação de base Ano e valor (ou situação em termos de indicadores de processo)

Metas Anos e valores (ou progressos previstos relativamente aos indicadores de processo)

Por fim, as delegações devem não só aplicar estes princípios aos indicadores relativos às parcelas variáveis, como também ajudar o país parceiro a refletir estes princípios no seu sistema de monitoria e avaliação, aquando da formulação da política e durante as avaliações de progresso. De igual modo, os indicadores e uma metodologia de avaliação claramente definidos, a priorização dos indicadores150 de modo a refletir os objetivos das políticas e os desafios identificados, e a combinação adequada de tipos de indicadores, são aspetos pertinentes para a monitoria das políticas públicas. Todos estes elementos, quando disponíveis, serão utilizados para monitorar o critério de elegibilidade das políticas públicas.

3. Opções de cálculo dos pagamentos de parcelas variáveis

Este cálculo implica a atribuição de uma pontuação a cada indicador selecionado e a soma dessas pontuações determina o valor da parcela variável a desembolsar. Abaixo, é dado um exemplo. A monitoria das políticas e a avaliação do desempenho devem constituir um processo inclusivo liderado pelo Governo, mas em que os resultados do desempenho estejam também sujeitos à consulta das partes interessadas e sejam tornados públicos e inseridos nos mecanismos de prestação de contas a nível nacional. Os relatórios do Governo devem incluir informações sobre os progressos alcançados, através dos indicadores, e devem ser publicados. Neste contexto, os resultados dos indicadores das parcelas variáveis podem ser extraídos do processo de análise das políticas, sob reserva da opinião da Delegação sobre o rigor dos resultados.

150 O princípio da atribuição de prioridades aplica-se, em primeiro lugar, aos documentos das políticas. Com demasiados indicadores, os decisores políticos podem perder de vista as prioridades, com a consequente perda de qualidade da monitoria dos resultados.


Exemplo de uma parcela variável de 10 milhões de euros baseada em três objetivos da política e oito indicadores

Objetivo da

política

Indicador Avaliação Pontuação (0-0,5-1)

Montante por

indicador

Decisão (opção

1)

Montante por ob-

jetivo da política

Decisão (opção 2)

Montante da parcela

Decisão (opção 3)

Objetivo 1

Indicador 1

≈ 0,5 2 M€ 1 M€

4 M€

pontuação de 1/3 - in-satisfatório

- 0 M€

10 M€

pontua-ção total de 5,5/10 - satis-

fatório – 6,5 M€

Indicador 2

0 1 M€ 0 M€

Indicador 3

≈ 0,5 1 M€ 0,5 M€

Objetivo 2

Indicador 4

0 1 M€ 0 M€

3 M€

pontuação de 2/3 - sa-tisfatório -

1,5 M€

Indicador 5

1 1 M€ 1 M€

Indicador 6

1 1 M€ 1 M€

Objetivo 3

Indicador 7

1 1 M€ 1 M€

3 M€

pontuação de 1,5/2 -

elevado - 3 M€

Indicador 8

≈ 0,5 2 M€ 1 M€

Montante total a desembolsar Opção 1 Indicador a indicador

5,5 M€ Opção 2 Por ob-

jetivo da política

4,5 M€ Opção 3 Global

6,5 M€

Opção 1 – indicador a indicador: cada indicador é considerado individualmente. No exemplo apresentado, os montantes respetivos a desembolsar perfazem um total de 5,5 milhões de euros.

Opção 2 – desempenho por objetivo da política: os indicadores são considerados por objetivo da política e os progressos são avaliados em conformidade e inseridos nas categorias de desempenho «insatisfatório» (pontuação total inferior a 35 % do máximo possível do objetivo – sem desembolso), «satisfatório» (pontuação total de 35 % a 70 % do objetivo – metade do desembolso) e «elevado» (pontuação total igual ou superior a 70 % do objetivo – desembolso na totalidade). No exemplo, os progressos em relação ao objetivo da política 1 resultam num desempenho «insatisfatório» e na retenção dessa percentagem da parcela variável. Os progressos em relação ao objetivo da política 2 têm um desempenho «satisfatório», sendo acionada metade do desembolso. Os progressos em relação ao objetivo da política 3 registam um desempenho «elevado», sendo a respetiva percentagem da parcela variável desembolsada na totalidade. No final, são desembolsados 4,5 milhões de euros.

Opção 3 – desempenho global: todos os indicadores são considerados em conjunto e a avaliação baseia-se no progresso global, com categorias como «insatisfatório» (pontuação total inferior a 3 – sem desembolso), «limitado» (pontuação total de 3 a 4,5 – desembolso de 35 %), «satisfatório» (pontuação total de 5 a 7,5 – desembolso de 65 %) e «elevado» (pontuação total de 8 a 10 – desembolso na totalidade). No exemplo, a pontuação total é de 5,5 e insere-se na categoria do «progresso satisfatório», sendo desembolsados 65 % (ou 6,5 milhões de euros) da parcela variável.


Passo 1 – Avaliação do desempenho e atribuição de uma pontuação a cada indicador

Neste exemplo, é atribuída uma pontuação de 0, 0,5 ou 1 a cada indicador, consoante tenha havido i) ausência de progresso ou progresso insignificante, ii) progresso significativo mas parcial151 ou iii) cumprimento da meta. Esta é a opção preferida, mas podem ser propostas opções alternativas, por exemplo, haver apenas duas categorias (0 ou 1 para cumprimento ou incumprimento), uma pontuação proporcional de acordo com o progresso alcançado152 ou uma meta a fixar sob a forma de intervalo153 em vez de um valor preciso, de modo a ter em conta os intervalos de confiança e a fazer a avaliação de desempenho menos mecanicista ou dependente de imprecisões estatísticas. Independentemente da metodologia de pontuação aplicada, todos os detalhes dos cálculos e os diversos cenários devem ser enunciados de forma explícita na Convenção de Financiamento, com conclusões inequívocas para fundamentar a decisão de financiamento.

Caso existam sérias dúvidas quanto à qualidade dos dados fornecidos, deve ser realizado um exercício de verificação de dados para fundamentar as decisões de pagamento. Pode ser recrutado um perito externo para verificar os dados com base em amostra, de forma direta quando possível ou através da verificação cruzada com os dados de outras partes interessadas, normalmente entidades não governamentais.

Passo 2 – Agregação das pontuações para determinar o desembolso de parcelas variáveis

As pontuações podem ser agregadas indicador a indicador (somando os valores ponderados dos indicadores individuais) ou utilizando categorias de desempenho mais amplas (são apresentadas acima duas possibilidades, mas podem ser propostas outras, desde que devidamente enunciadas e fundamentadas). No exemplo, as três opções conduzem a resultados diferentes:

● um desembolso de 55 % da parcela variável (desempenho indicador a indicador);

● um desembolso de 45 % da parcela variável (desempenho por objetivo da política);

● um desembolso de 65 % da parcela variável (desempenho global).

Em comparação com a opção de indicador a indicador, a utilização de categorias de desempenho permite uma avaliação mais ampla (por exemplo, o pagamento na totalidade caso o desempenho seja elevado mesmo que não atinja os 100 %, ou a retenção da parcela se o desempenho, embora não sendo de 0 %, ainda assim for insatisfatório).

Esta abordagem é particularmente útil no caso das metas quantitativas, evitando uma focalização excessivamente mecanicista em pontuações individuais e uma abordagem do tipo «lista de verificação», privilegiando assim uma análise mais ampla. De igual modo, a agregação de pontuações em torno de cada objetivo da política pode revelar-se eficaz para avaliar os progressos obtidos de forma mais estruturada, dando uma maior atenção à coerência dos resultados com vários indicadores relativos ao mesmo objetivo. Porém, caso a parcela variável se baseie num número limitado de medidas de política, a opção de indicador a indicador poderá ser preferível para garantir o enfoque em cada reforma.

Em qualquer caso, a Convenção de Financiamento deve enunciar de forma explícita a metodologia de agregação escolhida e os vários cenários possíveis, com conclusões inequívocas para fundamentar a decisão de desembolso. Em última análise, a referida metodologia deve fazer sentido à luz dos objetivos da política e do contexto do país, e deve ser facilmente compreensível para o país parceiro.

151 Normalmente, a meta atribuída à pontuação intermédia (0,5) situar-se-á entre a situação de base e a meta total, mas pode também ser definida de outra forma. Tal aplica-se sobretudo aos indicadores de processo que não sejam quantificáveis. Seja como for, a definição da meta deve ser enunciada com precisão na Convenção de Financiamento.

152 Esta opção será apenas aplicável a metas quantificadas, e sendo calculada da seguinte forma: (Resultado – Situação de base) / (Meta – Situação de base). Caso seja atribuída a um indicador uma meta consistindo num aumento de quatro pontos percentuais e o progresso efetivamente alcançado seja de três pontos percentuais, a pontuação proporcional exata deste indicador será de 75 % (3/4) e o montante associado a este indicador específico será desembolsado até um limite de 75 %.

153 Por exemplo, caso se pretendesse um acréscimo, um decréscimo ou uma taxa contínua, a meta, para ser considerada «cumprida», poderia ser fixada em «75 % com um desvio aceite em baixa para 74,5 %» [e/ou] «em alta para 75,5 %». Os desvios aceites poderiam também aplicar-se a números absolutos (frequentemente, indicadores de recursos ou de realizações). A opção por um intervalo de valores e a aceitação de desvios permitem ter em conta imprecisões estatísticas ou ligeiras alterações na cobertura e exaustividade das estatísticas ao longo dos anos. No entanto, a opção por um intervalo em vez de um número exato obrigaria ainda i) à definição exata dos valores aceites mais baixos e/ou mais altos do intervalo na Convenção de Financiamento, e ii) à demonstração dos progressos ao longo dos anos para acionar o desembolso com base no indicador.


A avaliação do desempenho e a decisão conexa sobre os desembolsos das parcelas variáveis dependem da disponibilidade de informações sobre os resultados, as quais deverão ser avaliadas e especificadas durante a conceção do contrato de apoio orçamental. A fim de aumentar a previsibilidade, os desembolsos devem, normalmente, coincidir com o ciclo orçamental do país. Um calendário normal consiste em avaliar o desempenho do exercício financeiro n-1 no ano n, permitindo assim autorizações de desembolso no início do ano n+1. Trata-se do princípio n-1/n/n+1. Em países menos dependentes da ajuda, onde a previsibilidade não é tão problemática, o desembolso pode ocorrer, se necessário, imediatamente após a avaliação. É a opção n-1/n/n.

Devem evitar-se as parcelas flutuantes, ou seja, parcelas sem uma data de decisão definida na Convenção de Financiamento.

Em geral, os fundos não desembolsados não devem ser «reciclados» em parcelas posteriores, pois tal pode reduzir o efeito de incentivo das parcelas variáveis e minar a credibilidade do diálogo sobre políticas e da medição do desempenho no contexto do apoio orçamental. Em alternativa, sempre que possível e em conformidade com as regras aplicáveis, devem ser anulados e reautorizados para ações de reforço das capacidades no âmbito da Convenção de Financiamento, ou devolvidos ao Programa indicativo plurianual do país.

Porém, em casos excecionais e devidamente justificados, por exemplo, no caso de acontecimentos imprevistos, choques externos, ou se a alteração das circunstâncias tornaram o indicador ou a meta irrelevante, a Convenção de Financiamento pode prever a possibilidade de cancelar ou neutralizar um indicador da parcela variável. Nestes casos, o montante correspondente pode ser reafetado aos outros indicadores da parcela variável no mesmo ano ou transferido para a parcela variável seguinte do ano subsequente. De igual modo, caso se registe uma tendência positiva e as autoridades não atinjam a meta devido a fatores fora do seu controlo, a Convenção de Financiamento pode prever a possibilidade de reavaliar um indicador no ano seguinte em relação à meta inicial.

Tais disposições da Convenção de Financiamento não devem substituir a monitoria permanente das condições e dos indicadores aplicáveis aos desembolsos em qualquer altura da execução do contrato. Este tipo de problemas deve, na medida do possível, ser antecipado e, quando necessário, tido em conta mediante a alteração da Convenção de Financiamento, com antecedência suficiente para não pôr em causa o efeito de incentivo das parcelas variáveis.

Referências úteis

― Apoio ADM, The Role and Use of Performance Measurement Indicators (O papel e a utilização dos indi-cadores de medição do desempenho), 2011 (http://capacity4dev.ec.europa.eu/macro-eco_pub-fin/document/guide-performance-measurementenglish).

― Andrew Lawson, Richard Gertser e David Hoole, Learning from Experience with Performance Assessment Frameworks for General Budget Support (Aprender com a experiência dos quadros de avaliação do desem-penho para apoio orçamental geral), 2005, (http://www.gersterconsulting.ch/docs/synthesis_paf_report.pdf).

― Eurostat, Guide to Statistics in European Commission Development Co-operation (Guia de estatísticas da cooperação para o desenvolvimento da Comissão Europeia), 2013 (http://ec.europa.eu/eurostat/web/products-manuals-and-guidelines/-/KS-RA-13-002).

― Comissão Europeia, EU International Cooperation and Development Results Framework (Quadro da UE para a Cooperação Internacional e o Desenvolvimento Baseado em Resultados), julho de 2016 (https://ec.europa.eu/europeaid/eu-international-cooperation-and-development-first-report-selected-results-july-2013-june-2014_en).

― Comissão Europeia, Andreas Eberhard e Jonathan Beynon, Conditionality, Predictability and Performance: A Study of EDF 9 General Budget Support Programmes (Condicionalidade, previsibilidade e desempenho: Um estudo dos programas de apoio orçamental geral no âmbito do 9.º FED), 2012 (https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/events-documents/4829.pdf).

― PARIS 21, Guidelines for National Strategies for the Development of Statistics (Orientações para as Estratégias Nacionais de Desenvolvimento de Estatísticas), 2016 (http://nsdsguidelines.paris21.org).

― Nações Unidas, SDGs Indicators – Global Database (Indicadores dos ODS – Base de dados Global) (https://unstats.un.org/sdgs/indicators/database).


ANEXO 9 – CONTRATO DE APOIO À CONSTRUÇÃO DO ESTADO E À RESILIÊNCIA EM SITUAÇÕES DE FRAGILIDADE

O presente anexo visa salientar aspetos específicos da ajuda orçamental em situações de «fragilidade» e «transição», nomeadamente: a fundamentação, as questões essenciais na avaliação de um Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência (CCER), e as especificidades da sua conceção e execução. Assim, o presente documento tem por finalidade dar orientações sobre as condições em que a UE deverá ponderar a prestação de apoio orçamental em situações de fragilidade, bem como dar algumas indicações das medidas a tomar com vista a essa prestação. O CCER está adaptado a situações de fragilidade que possam surgir, inter alia, em países parceiros durante a transição política para a democracia e o estabelecimento do Estado de direito.

Pretende-se garantir a coerência das atividades da UE neste domínio, num cenário de coordenação melhorada com os outros doadores e de total empenhamento no respeito pelos princípios da apropriação da ajuda por parte dos países beneficiários.

O conceito do CCER alicerça-se, em especial, no trabalho da Rede Internacional sobre Conflitos e Fragilidade (INCAF), na participação da UE no Diálogo Internacional sobre a Construção da Paz e a Construção dos Estados (DIPE), e no seu empenhamento no Novo Pacto para a Ação nos Estados Frágeis (Novo Pacto), adotado em Busan em 2011, reiterado na «Declaração de Estocolmo: Responder a situações de fragilidade e consolidar a paz num mundo em mudança», de abril de 2016. A Comunicação conjunta em matéria de resiliência apresenta diversas considerações de natureza metodológica, reproduzidas no apêndice.

1. Fundamentação dos Contratos de apoio à Construção do Estado e à Resiliência

Em determinadas situações de fragilidade, a concessão de apoio orçamental pode ser a modalidade de ajuda mais adequada para apoiar os países parceiros nos seus esforços para assegurar as funções vitais do Estado. Canalizando recursos financeiros através do orçamento do Estado, pode-se evitar a grave deterioração da situação económica, apoiando medidas de estabilização e reforçando a capacidade do Estado para prestar serviços básicos à população. Em muitos casos, a não prestação de serviços básicos é uma das causas do agravamento das tensões sociais, podendo levar à perda de confiança nas instituições públicas. Deste modo, é fundamental reforçar a capacidade do Estado para edificar, manter ou restabelecer as suas funções essenciais e uma coesão básica a nível social e político, de modo a garantir o respeito pela democracia, pelo Estado de direito e pelos direitos humanos e fundamentais e a promover a segurança e o progresso inclusivos a longo prazo. Em sintonia com a Comunicação conjunta em matéria de resiliência, deve também ser dada especial atenção à capacidade das sociedades, comunidades e indivíduos para gerir as oportunidades e os riscos de forma pacífica e estável, e para construir, manter ou restabelecer as condições de vida.

O apoio orçamental pode apoiar a transição para a estabilidade e o desenvolvimento, e promover melhorias ao nível da governação, dos direitos humanos, da democracia e da prestação de serviços básicos.

A fim de melhor refletirem estes objetivos, os contratos de apoio orçamental da UE em situações de fragilidade designam-se por Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência (CCER). Os países em situação de fragilidade enfrentam desafios consideráveis e constituem, por definição, contextos de alto risco. Por conseguinte, a decisão de conceder apoio orçamental, a avaliação dos critérios de elegibilidade, a conceção e as modalidades de execução requerem ações específicas: rápida intervenção, análise dos conflitos, tendo em conta as insuficiências institucionais e de capacidades na aplicação dos critérios de elegibilidade e dos resultados do desempenho, mas também a identificação de fatores positivos de resiliência, o reforço do diálogo político e sobre as políticas públicas, assistência técnica, garantias adicionais, a rigorosa monitoria dos riscos através do Quadro de gestão dos riscos, e a ponderação dos riscos da não intervenção.

Tudo isto exige uma abordagem holística em que a ajuda orçamental complementa outros meios de intervenção (ajuda humanitária, fundos comuns, ajuda a projetos e assistência técnica), bem como esforços diplomáticos e políticos.

161ANExO 9 – cONTRATO DE APOIO À cONSTRuÇÃO DO ESTADO E À RESILIÊNcIA EM SITuAÇÕES DE fRAgILIDADE

2. Questões essenciais na avaliação dos Contratos de apoio à Construção do Estado e à Resiliência

2.1 Análise da situação de fragilidade

Os Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência devem ser celebrados exclusivamente em situações de fragilidade, e numa abordagem caso a caso. Contudo, os países em situação de fragilidade não são automaticamente elegíveis para um CCER. As Delegações da UE devem iniciar a fase de identificação, determinando se o potencial Estado beneficiário pode ser considerado em situação de fragilidade ou em transição (tendo em conta as informações provenientes das fontes externas e internas pertinentes da UE, nomeadamente o quadro multidimensional de 2016 da OCDE).

Nas suas conclusões de novembro de 2007, o Conselho da UE abordou a relação entre o Estado e os cidadãos e a questão da vontade política do Estado, declarando que «o conceito de fragilidade se refere a estruturas débeis ou em desagregação, e a situações em que o contrato social é rompido devido à incapacidade ou à falta de vontade do Estado para assumir as suas funções de base, e cumprir as suas obrigações e responsabilidades no que diz respeito ao Estado de direito, à proteção dos direitos humanos e liberdades fundamentais, à segurança da população, à redução da pobreza, à prestação de serviços, à transparência e equidade da gestão dos recursos e ao acesso ao poder».

O conceito de fragilidade abrange um vasto leque de situações e circunstâncias, nomeadamente países acabados de sair de situações de crise e conflito armado, reconstrução, crises humanitárias e catástrofes naturais, bem como de situações de pobreza extrema. Sublinha igualmente a importância da prevenção e da preparação para potenciais catástrofes.

O conceito de transição remete aqui para diversas situações que podem conduzir à transição do conflito para uma paz sustentada, amiúde acompanhada de uma transição do autoritarismo para a democracia. Pode tratar-se de um longo processo de transformação social em que as instituições responsáveis pela elaboração de políticas têm de adaptar-se às exigências de uma sociedade mais democrática e equitativa. A transição pode ser pacífica ou desencadeada por uma crise. Nessas situações, a elaboração de estratégias de desenvolvimento a médio prazo pode não ser exequível enquanto se mantiver a situação de fragilidade154. Os países em transição podem enfrentar pressões económicas e sociais e necessitar de envidar mais esforços e receber mais apoio internacional para assegurar que as reformas tenham resultados práticos e se tornem sustentáveis.

A estratégia global da UE identifica o reforço da resiliência do Estado e da sociedade nos países parceiros da UE como parte da resposta estratégica. O apoio à resiliência a todos os níveis é também parte integrante do Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento, que promove uma abordagem dinâmica e multidimensional em matéria de resiliência para lidar com a vulnerabilidade face a diversos riscos inter-relacionados. Tanto a estratégia global como o Consenso reconhecem a necessidade de passar da contenção da crise para uma abordagem mais estrutural, não linear e a longo prazo, para lidar com as vulnerabilidades, colocando a tónica na prevenção. Tal exige a integração dos esforços envidados pelos intervenientes políticos, de desenvolvimento e humanitários da UE.

A melhor compreensão dos fatores de risco e de resiliência num determinado contexto é uma condição prévia para responder de forma mais eficaz às pressões. Para o efeito, é necessário compreender corretamente as relações entre as diferentes componentes dos sistemas complexos que regem e sustêm os Estados, as sociedades e as comunidades, bem como a sua resposta a choques súbitos e a tensões recorrentes ou a longo prazo. Esta análise pode ter como instrumento as avaliações únicas por país previstas na Comunicação conjunta em matéria de resiliência, bem como a avaliação dos riscos e da resiliência desenvolvida pelo Banco Mundial155.

As delegações da UE são instadas a avaliar a fragilidade com base em critérios relacionados com a consideração da fragilidade por parte das organizações internacionais e com a supracitada definição de fragilidade da UE.

Do ponto de vista da concessão potencial de apoio orçamental, a análise deve verificar se a fragilidade está relacionada com a falta de vontade ou de capacidade (de acordo com as supracitadas conclusões do Conselho).

154 Ver Comunicação intitulada «Apoio a mudanças sustentáveis nas sociedades em transição» (SWD(2012)282).155 A utilização destas avaliações do Banco Mundial é incentivada na declaração emitida por ocasião da reunião «Deep Dive» do Banco Mundial e da

Comissão Europeia, em junho de 2016.


Caso a fragilidade se deva a falta de vontade, haverá uma reduzida margem de manobra para a ajuda orçamental. Na prática, a avaliação poderá, em muitos casos, não ser tão linear, havendo que tomar uma decisão.

Embora não haja uma elegibilidade automática para um Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência, pode ser útil, para a aplicação de procedimentos flexíveis, consultar a lista de países objeto de uma declaração de crise. O mesmo se aplica à lista harmonizada de situações de fragilidade do Banco Mundial. No entanto, mesmo que não conste das referidas listas, um Estado ou território pode continuar a ser considerado frágil ou em situação de fragilidade para efeitos de um CCER, desde que seja possível apresentar elementos comprovativos suficientes.

A saída de um país de uma situação de crise é um processo longo e não linear, desde o início da fase pós-crise até à fase de estabilização, oferecendo cada uma delas uma janela de oportunidade para se decidir quanto à concessão ou não de apoio orçamental. O período pós-crise é o que acarreta maiores riscos, mas fazer com que o Estado volte a funcionar (por exemplo, financiando os salários dos funcionários públicos e outras despesas correntes) e consolidar um aparelho estatal débil e, por vezes, fragmentado, pode, em certos casos, ser decisivo para criar confiança e evitar que o país volte a cair na situação de crise. Durante a fase de transição, torna-se possível adotar estratégias adequadas de desenvolvimento e crescimento, destinadas a eliminar, de forma duradoura, as causas da fragilidade ou do conflito. Neste contexto, um CCER pode contribuir diretamente para a estabilização macroeconómica por via do aumento das receitas disponíveis para satisfazer, em especial, as necessidades sociais (salários, saúde, educação) ou alcançar outros objetivos de consolidação da paz e do Estado, facilitar a gestão dos fluxos de tesouraria ou reduzir a dívida interna. Esta fase pode ser relativamente longa, mantendo-se enquanto perdurar um risco significativo de retrocesso.

No caso de uma situação de transição, o CCER deve apoiar a estabilização a curto prazo, através de uma abordagem integrada para prevenir ou gerir as crises. Caso a fragilidade seja mais estrutural, o CCER deve ser acompanhado de objetivos de consolidação do Estado a mais longo prazo, ser sensível à situação de conflito e visar também a eliminação das causas de vulnerabilidade.

2.2 Oportunidade da intervenção – análise dos riscos e benefícios

A decisão da UE de conceder apoio orçamental em situações de fragilidade «deve ser tomada caso a caso e apoiada por uma avaliação dos benefícios esperados e dos riscos potenciais. A Comissão assegurará que estas decisões tenham em conta a situação política e de segurança geral, os riscos financeiros e o custo potencial da não intervenção»156. Esta avaliação da oportunidade constitui, portanto, uma etapa preliminar que antecede a avaliação da elegibilidade do país para efeitos de apoio orçamental.

A avaliação da oportunidade da concessão de apoio orçamental pretende determinar se este pode ou não promover elementos essenciais da consolidação do Estado que fortaleçam o processo de estabilização e a saída da crise do país. A decisão terá por base a análise política e económica da situação de fragilidade, a qual deverá integrar uma análise dos riscos e dos benefícios previstos. Estas análises serão realizadas pelas delegações da UE, em estreita coordenação com a sede, os Estados-Membros e os outros doadores presentes no terreno. Nos países com programação conjunta, a análise conjunta deve ser utilizada, sempre que disponível, para informar a elaboração de um roteiro. Este processo deve conduzir ao reforço do diálogo político, e sobre as políticas públicas, com o país parceiro.

A fim de limitar os riscos, a decisão de conceder apoio orçamental pode exigir a adoção prévia de medidas de política específicas antes dos desembolsos. A fim de acelerar o processo de decisão, esta análise deve realizar-se com celeridade.

O QGR informará o processo de decisão. Ajudará a identificar os riscos específicos associados à concessão de apoio orçamental, a formular uma estratégia de resposta aos riscos, prevendo medidas de mitigação como atividades de reforço das capacidades, salvaguardas e condições específicas, e a fundamentar o diálogo político e sobre as políticas públicas.

O anexo 7 das linhas de orientação sobre o apoio orçamental desenvolve um quadro aperfeiçoado de gestão dos riscos, adaptado ao perfil de risco específico dos contratos de apoio orçamental. Os riscos devem ser analisados de acordo com as cinco categorias seguintes: governação política, riscos macroeconómicos, riscos de desenvolvimento,

156 Ver a Comunicação intitulada «Futura abordagem do apoio orçamental da UE a países terceiros».


gestão das finanças públicas e corrupção e fraude. O QGR aplica-se igualmente aos Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência, mas a seguir são apresentadas algumas orientações destinadas a salientar questões específicas das situações de fragilidade que devem integrar a avaliação narrativa.

Um bom ponto de partida para avaliar os riscos e as oportunidades seria a avaliação, com base na economia política, de uma situação específica de conflito ou fragilidade. Em muitos Estados frágeis, estas análises são realizadas no âmbito da cooperação conjunta com os doadores e, idealmente, em conjunto com o Governo. Caso não exista uma análise atualizada e credível, a Delegação pode optar por realizar a sua própria análise com o apoio de peritos da sede em análise de conflitos. Esta consistirá, geralmente, numa análise dos fatores e dos intervenientes principais que intervêm no conflito ou situação de fragilidade157 e das relações entre eles, muitas vezes complementada por alguma forma de análise de cenários.

O envolvimento em situações de fragilidade comporta altos riscos, mas oferece também oportunidades de elevado retorno do investimento, uma vez que a ausência de atuação neste tipo de situação pode ter custos mais elevados a longo prazo. Deve-se ter em conta os efeitos induzidos nos países vizinhos, diretamente através do conflito, da criminalidade e da saúde, mas também através das relações económicas158. Poderá ser aceitável um risco mais alto em contextos em que o benefício previsto de um Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência seja superior ao risco potencial. O QGR é um instrumento que permite também acompanhar os riscos e a aplicação das medidas de atenuação. Isto é vital para a atuação num contexto de riscos significativos e altos, a fim de salvaguardar os interesses e a reputação da Comissão. Para analisar o risco, aplica-se o mesmo QGR dos outros contratos de apoio orçamental, no qual o perfil de risco específico de um Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência é refletido na parte narrativa da avaliação. Tem-se em conta, em especial, a pertinência e a credibilidade da política para a transição, a análise da dívida e os défices de financiamento como parte do risco macroeconómico, bem como a capacidade institucional em geral. A ponderação dos riscos e benefícios de um CCER é essencial para decidir caso a caso sobre um contrato de apoio orçamental. Por conseguinte, o instrumento de gestão dos riscos resume os benefícios previstos (o risco da não intervenção) de um contrato de apoio orçamental numa situação de fragilidade, assim como os riscos associados à intervenção.

A decisão de celebrar um CCER baseia-se na situação política, económica e social do país parceiro, incluindo as seguintes etapas:

● Avaliação para determinar se o Estado pode ser considerado frágil ou numa situação de fragilidade ou transição;

● Definição de uma finalidade clara associada aos objetivos de consolidação do Estado e da transição democrática;

● Avaliação do empenhamento do país parceiro e da estratégia de estabilização a apoiar pelo CCER;

● Avaliação dos critérios de elegibilidade para o CCER;

● Avaliação dos riscos, incluindo o risco político, as medidas de mitigação e os benefícios; e

● Indicação do papel do apoio internacional mais vasto, nomeadamente por parte dos Estados-Membros da UE, do Banco Mundial, do FMI e dos bancos de desenvolvimento regionais.

A avaliação acima referida será partilhada com os Estados-Membros da UE com representação no país, em especial com os que já se encontram envolvidos em contratos de apoio orçamental ou outros esforços de estabilização. Procurar-se-á também um nível de consulta adequado aos parceiros não pertencentes à UE, em especial às instituições financeiras internacionais (IFI).

Dada a complexidade e o nível de risco envolvido, a Delegação elaborará, com um maior apoio da sede, uma nota de síntese da avaliação (denominada Roteiro do CCER), que deve ser enviada para decisão ao diretor geográfico competente da DEVCO/NEAR. A fim de acelerar a intervenção, não será necessário um Documento de Ação inicial. Contudo, a Delegação pode optar por apresentar esse documento, por exemplo, para facilitar um debate mais

157 Nota de orientação sobre a utilização da análise de conflitos em apoio à ação externa da UE (29 de outubro de 2013). As delegações podem também contactar a unidade «Gestão das Crises e da Fragilidade» da DEVCO e a divisão PRISM do SEAE.

158 Segundo as estimativas, o custo para o Estado frágil típico e os respetivos vizinhos, ao longo de toda a história da sua fragilidade, ronda os 100 mil milhões de dólares dos EUA – Collier (2007); Chauvet e Collier (2005).


amplo sobre as opções (inclusão de apoio institucional ou conceção do contrato), em vez do Roteiro do CCER (ver secção 2.4 do presente anexo).

2.3 Reforço do diálogo político e sobre políticas públicas

A vontade política do Governo merece especial atenção, bem como a sua capacidade e o seu empenhamento declarado na consecução dos objetivos e metas de consolidação do Estado (ver, mas não exclusivamente, os cinco objetivos de consolidação da paz e do Estado definidos no Novo Pacto159) e no respeito pelos princípios da boa governação. Quanto aos países em transição para a democracia, deverão ter iniciado um processo no sentido da reforma democrática e governativa (por exemplo, eleições livres, estabelecimento de uma assembleia constituinte) e demonstrado a sua vontade de integrar os direitos fundamentais nos respetivos quadros jurídicos. O êxito da transição para a democracia não é possível sem o apoio da população em geral e uma ampla compreensão, por parte da mesma, das várias questões envolvidas, incluindo as reformas políticas, governativas e económicas associadas e as respetivas implicações. Assim, o diálogo político visará avaliar as estratégias de estabilização destinadas a enfrentar os desafios da fragilidade ou da instabilidade, e será igualmente dada especial atenção à apropriação e à inclusividade do diálogo político a nível nacional.

O apoio orçamental numa situação de fragilidade insere-se numa abordagem integrada da UE. Não se trata de um instrumento isolado, e o diálogo político e sobre políticas públicas relacionado com o apoio orçamental deve ser integrado na abordagem geral da UE, de modo a gerar sinergias com outras intervenções da UE160.

Os desafios que se deparam a um país na fase de saída de uma crise (por exemplo, desmilitarização e reintegração dos antigos combatentes ou reforma do setor da segurança) terão impacto no orçamento nacional. As questões da governação económica, tais como a gestão dos recursos naturais (Iniciativa para a Transparência das Indústrias Extrativas - EITI, acordos de mineração e exploração do petróleo, exploração florestal e Aplicação da Legislação, Governação e Comércio no Setor Florestal - FLEGT, impostos e outras receitas) ou a gestão do setor público, devem ser debatidas no âmbito do diálogo político mais amplo com as autoridades. Na verdade, com demasiada frequência, os países dotados de recursos naturais como petróleo, diamantes, minerais e madeira, são aqueles que se debatem com a instabilidade e o conflito. O diálogo no contexto da ajuda orçamental permite à UE, através da respetiva Delegação, assumir uma posição sobre questões essenciais para o desenvolvimento (reforma governativa, economia, receitas internas, eficiência e eficácia da despesa, política de desenvolvimento).

Para tirar o máximo partido deste diálogo, é necessário um empenhamento a alto nível, especialmente na fase de identificação ou formulação, bem como durante a avaliação anual do desempenho das políticas do governo. No entanto, há que sublinhar que o diálogo político e sobre as políticas públicas deve ser um processo contínuo, informado pela monitoria permanente do contrato de apoio orçamental e da evolução política a nível mais geral. O diálogo deve ser coordenado entre os Estados-Membros da UE e os outros parceiros estratégicos, de modo a responder de forma coerente aos desafios enfrentados.

2.4 Oito etapas de um roteiro para países frágeis ou em transição

1. Avaliação da situação de fragilidade

Antes de celebrar um Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência, é necessário analisar a situação do país parceiro em causa, colocando a tónica na sua natureza frágil ou transitória e tendo em conta, e complementando, as avaliações da situação de fragilidade realizadas pelo país, caso existam. Importa assegurar que os CCER respondam às condições existentes no terreno e aos desafios específicos do país em causa. É necessário explicar os motivos por que se considera que um país se encontra numa situação de fragilidade ou num processo de transição democrática. A tónica deve ser colocada na capacidade do Governo para exercer as suas funções essenciais e prestar serviços básicos à população.

159 O Novo Pacto para a Ação nos Estados Frágeis define cinco objetivos em matéria de consolidação da paz e do Estado: i) política legítima (promoção de acordos políticos inclusivos e da resolução de conflitos); ii) segurança (estabelecimento e fortalecimento da segurança da população); iii) justiça (correção das injustiças e aumento do acesso da população à justiça); iv) alicerces económicos (geração de emprego e melhoria das condições de vida); v) receitas e serviços (gestão de receitas e reforço das capacidades para uma prestação de serviços responsável e equitativa).

160 Conclusões do Conselho sobre a abordagem global da UE, 12 de maio de 2014.


2. Definição de uma finalidade clara associada aos objetivos de consolidação do Estado

De um modo geral, os CCER têm por objetivo promover um processo de transição no sentido do desenvolvimento e da governação democrática, e apoiar as funções vitais do Estado, nomeadamente a prestação de serviços básicos aos mais vulneráveis, dando especial atenção às mulheres161, e as reformas destinadas a eliminar as causas dessa vulnerabilidade. Um CCER deve refletir estes objetivos e complementar outros meios de intervenção (ajuda humanitária, fundos comuns e projetos),

3. Avaliação do empenhamento do país parceiro e da estratégia de estabilização a apoiar pelo CCER

Deve dar-se atenção à capacidade e vontade do Governo, bem como à credibilidade do seu empenhamento, na consecução dos objetivos e metas da consolidação do Estado162 e/ou no processo de democratização. O diálogo político e sobre as políticas públicas irá desempenhar um papel fundamental. Visará avaliar as estratégias de estabilização e planos sensíveis à situação de conflito, destinados a enfrentar os desafios da fragilidade ou da transição no sentido do desenvolvimento e da governação democrática. De igual modo, durante a execução do contrato, será objeto de uma monitoria permanente através do Quadro de gestão dos riscos.

4. Avaliação dos critérios de elegibilidade para o CCER

Os critérios de elegibilidade para os CCER são adaptados às circunstâncias específicas de fragilidade e transição e têm em conta as limitações de capacidade do país parceiro. A conceção do contrato deve basear-se amplamente nas conclusões do Conselho relativas à Comunicação sobre o apoio orçamental, segundo as quais «Em todas as formas de apoio orçamental, a UE aplicará uma abordagem específica e dinâmica da elegibilidade […] com vista a maximizar o impacto no terreno».

Durante as fases de identificação e de formulação do contrato, poderá haver necessidade de medidas e apoio a curto prazo, em especial nos domínios da gestão das finanças públicas (GFP) e da capacidade institucional, para preparar o país para ser elegível para um CCER, em certos casos de forma mais intensiva e durante um maior período de tempo do que noutros.

5. Avaliação dos riscos, incluindo o risco político, as medidas de atenuação e os benefícios

O QGR constitui uma ferramenta muito importante, designadamente em situações de fragilidade e de transição, devido à sua própria natureza. Uma vez que, na maioria dos casos, os antecedentes em matéria de fragilidade e transição estão longe de ser positivos, a análise deve ser prospetiva. Para propor um CCER, é necessário utilizar o QGR para elaborar e fundamentar as decisões do Comité de Direção do Apoio Orçamental, sopesando os riscos com os resultados previstos e os riscos da não intervenção, e identificar estratégias de resposta aos riscos que prevejam medidas de atenuação e as necessidades de desenvolvimento de capacidades. Decidindo caso a caso, a Comissão poderá aceitar riscos mais altos se os resultados previstos superarem os riscos identificados.

6. Indicação de um apoio internacional mais vasto, nomeadamente por parte dos Estados-Membros da UE, do Banco Mundial, do FMI e dos bancos de desenvolvimento regionais

É fundamental encetar um diálogo com os outros parceiros internacionais para assegurar uma melhor coordenação entre estes e as instituições, tanto ao nível da sede como nos países em causa, nomeadamente na elaboração e execução de contratos de apoio orçamental em situações de fragilidade ou de transição, partilhando avaliações e desenvolvendo roteiros conjuntos.

Porém, esta abordagem não deve limitar a autonomia da Comissão na tomada de decisões sobre as condições especiais do CCER e na avaliação das mesmas durante a execução do contrato.

7. Características específicas da conceção aplicadas aos CCER

Os CCER devem inserir-se numa abordagem integrada e numa estratégia a longo prazo de relações com países frágeis ou em transição, mas devem ser objeto de uma monitoria a curto prazo. Cada contrato deve, em princípio, abranger um período de um a três anos. No que respeita aos CCER de curta duração, nos países com um elevado

161 Incluindo ações como, por exemplo, transferências sociais em dinheiro ou medidas de responsabilidade social.162 Tais como os cinco objetivos de consolidação da paz e do Estado definidos na abordagem do Novo Pacto, em Busan.


défice de financiamento e necessitados de uma ajuda mais previsível, recomenda-se a utilização de maiores parcelas fixas. Os indicadores das parcelas variáveis devem ser simples e realistas e centrar-se em indicadores de processo e de realização, e não em indicadores de resultados.

Tal deve-se ao facto de, frequentemente, as capacidades no domínio da estatística e os quadros de monitoria serem demasiado débeis para permitir a apresentação de indicadores de resultados fiáveis. Além disso, a duração do contrato pode ser demasiado curta para se alcançarem melhorias importantes ao nível dos resultados. Os indicadores devem incidir sobre as funções vitais do Estado, a eliminação das causas das vulnerabilidades e, no caso dos países em transição para a democracia, também nos processos de democratização. Caso os sistemas de GFP revelem grandes insuficiências, a monitoria rigorosa das operações de tesouraria (por exemplo, através de Comités conjuntos de tesouraria) ou do apoio orçamental consignado (com desembolsos contra a verificação das despesas) pode ser uma opção.

8. Desenvolvimento de um roteiro

Os roteiros dos CCER serão desenvolvidos seguindo a sequência abaixo apresentada. Os roteiros deverão identificar e dar resposta aos principais desafios que a conceção de um CCER num determinado país comporta. Terão igualmente por objetivo enquadrar o diálogo sobre políticas, incluindo o desenvolvimento das capacidades, com o país parceiro para permitir e reforçar a utilização dos sistemas do país, justificando o CCER.

A fim de acelerar a intervenção, em princípio, não será necessário um Documento de Ação inicial ou Ficha de identificação. A elaboração do roteiro deve ser conduzida pelas direções geográficas, em estreita colaboração com as delegações e com a participação da sede (e em coordenação com a ECFIN caso esteja prevista ou já em curso uma assistência macrofinanceira). O roteiro deve ser apresentado pelo diretor geográfico ao BSSC/FAST para aprovação. Posteriormente, as delegações procederão à elaboração do Documento de Ação e dos documentos suplementares seguindo os procedimentos aplicáveis.

O roteiro é o instrumento que determina se um país é suscetível de ser elegível para apoio orçamental, identificando as medidas pelas quais poderá passar a sê-lo. Se forem suficientemente previsíveis, tais medidas podem ser aplicadas a par do processo de formulação. O roteiro deverá definir os papéis dos diferentes intervenientes (governo, FMI, grupo de doadores, UE) no processo e, se for caso disso, a fase de formulação, incluindo o calendário, até à decisão de financiamento. O roteiro deve ser também sensível à situação de conflito.

A fim de iniciar o diálogo com as autoridades tão rapidamente quanto possível e de lhes transmitir as medidas e as condições conducentes à elegibilidade, recomenda-se a partilha do roteiro com as mesmas. Recomenda-se igualmente que o roteiro seja debatido com os outros parceiros, em especial com os Estados-Membros da UE, o FMI, o Banco Mundial e os bancos de desenvolvimento envolvidos na ajuda orçamental e/ou no apoio à governação económica no país em causa. Esta coordenação verificará a viabilidade das medidas e condições previstas e assegurará a coerência das abordagens dos diversos parceiros.

3. Elaboração do Documento de Ação e dos documentos suplementares

3.1 Critérios de elegibilidade

Tal como todos os contratos de apoio orçamental, os CCER estão sujeitos aos mesmos quatro critérios de elegibilidade:

● Políticas públicas;

● Quadro macroeconómico estável;

● Gestão das finanças públicas; e

● Transparência e supervisão do orçamento.

Os princípios gerais da avaliação dos critérios de elegibilidade descritos nas presentes linhas de orientação também se aplicam aos CCER. Porém, na avaliação da elegibilidade e do cumprimento das condições gerais durante a execução, o enfoque variará para se adaptar, caso a caso, às debilidades inerentes às situações de fragilidade. O presente anexo aborda essas especificidades.


3.1.1. Políticas e reformas nacionais/setoriais

A finalidade geral do CCER consiste em apoiar as atividades desenvolvidas por um governo para assegurar as funções vitais do Estado e executar uma estratégia de desenvolvimento centrada nos desafios da redução da fragilidade e da pobreza, bem como no fortalecimento dos processos democráticos.

Contudo, nos países em situação de fragilidade, podem nem sempre existir planos de desenvolvimento nacionais. Nesses casos, a Delegação da UE pode consultar os quadros aprovados pela comunidade internacional, tais como os convénios de transição desenvolvidos para evitar a fragmentação da ajuda e garantir abordagens coerentes na consolidação do Estado. De igual modo, podem ser utilizadas outras estratégias governamentais, como planos presidenciais, em especial nos casos em que estes sejam mais recentes do que um eventual plano de desenvolvimento nacional anterior a uma crise ou a um conflito.

Tal como se refere na secção 4.1.1, a avaliação da elegibilidade visará demonstrar que a resposta das políticas é pertinente e credível para o país em causa e para a sua situação de fragilidade em concreto. Durante a execução, a avaliação centrar-se-á nos progressos relativamente aos objetivos estabelecidos.

O primeiro passo consistirá em analisar o processo de formulação e acompanhamento do plano de desenvolvimento nacional (ou da estratégia conexa), atendendo aos obstáculos institucionais e financeiros à concretização desse objetivo. Particularmente em situações de fragilidade, em que a capacidade institucional é limitada, deve haver o cuidado de assegurar a apropriação por parte do país. O risco das reformas conduzidas pelos doadores é alto, e a experiência prova que a apropriação é vital para o sucesso das políticas.

A política não deve ser excessivamente ambiciosa, sob pena de criar expectativas irrealistas e suscetíveis de pôr em causa a legitimidade do Estado. Deve também apoiar a resiliência do Estado e da sociedade. Porém, mesmo que embrionária, deve enfrentar os desafios da fragilidade (questões da governação, quadro macroeconómico estável, resiliência económica, reformas da GFP, prestação de serviços básicos) e ser sensível à situação de conflito.

A elegibilidade do país será analisada à luz do empenhamento do Governo na integração das respetivas prioridades no orçamento de Estado e na realização de análises regulares conjuntas, envolvendo as autoridades, os parceiros da cooperação e, na medida do possível, a sociedade civil.

Durante a execução do contrato, à medida que a resposta das políticas for sendo dada, a avaliação da elegibilidade visará demonstrar os progressos alcançados relativamente aos seus objetivos.

3.1.2. Quadro macroeconómico orientado para a estabilidade

Em países de baixo rendimento (PRB) em situação de fragilidade, o PIB per capita é, em média, cerca de 60 % inferior ao dos outros PRB, ficando as receitas internas aquém cerca de cinco pontos percentuais do PIB163. O desenvolvimento económico é, portanto, uma componente fundamental para a saída da situação de fragilidade. Tal requer um contexto macroeconómico estável que reduza as vulnerabilidades económicas a mais longo prazo. A existência de apoio de programas e de assistência técnica fiáveis é um elemento crucial para este esforço.

Ao ajudar os países nos seus esforços neste domínio, o FMI desempenha um papel vital, sendo atribuída especial importância aos seus estudos e análises, através dos quais os governos beneficiários elaboram os respetivos orçamentos e quadros macroeconómicos e negoceiam o financiamento destinado a satisfazer as necessidades urgentes da balança de pagamentos. Nos países abrangidos pela política europeia de vizinhança, a Comissão, através da ECFIN e da assistência macrofinanceira, fornece também análises, aconselhamento e apoio às reformas orientadas para a estabilização macroeconómica.

Em conformidade com as orientações relativas ao apoio orçamental (ver secção 4.1.2), para efeitos de demonstração da elegibilidade, será dada especial atenção aos seguintes aspetos:

● Natureza das relações do país com o FMI e tipo de programa em curso: a análise mostrará se existe um programa (um mecanismo de crédito alargado) ou, pelo menos, um mecanismo de crédito rápido com o FMI, e especifi-cará o seu tipo e as suas características (em especial, referências quantitativas e estruturais). Trata-se de uma

163 Com base em dados do FMI relativos a 2009 e excluindo os PRB produtores de petróleo, a Somália e as Ilhas Salomão.


condição necessária. Caso não exista tal programa, será solicitada ao FMI uma carta de conforto a confirmar a existência de uma política de apoio ou de restabelecimento da estabilidade macroeconómica do país; poderá ser esse o caso, por exemplo, durante as negociações para um programa do FMI.

● As relações com a Comissão nos casos em que exista uma operação de assistência macrofinanceira prevista ou em curso financiada pela UE.

● Análise da situação macroeconómica (balança de pagamentos, inflação, défice com e sem doações, nível de re-servas de divisas, dívida interna e externa e política orçamental), incluindo a capacidade de gestão.

● Existência de um quadro de receitas e despesas e de um défice de financiamento identificado.

● Perspetivas para os próximos dois a três anos e identificação de variáveis em caso de choques (por exemplo, acumulação de pagamentos internos e externos em atraso).

3.1.3. Gestão das finanças públicas (ver secção 4.1.3 e anexo 5 das orientações)

O sistema de gestão das finanças públicas é uma componente essencial do processo de desenvolvimento. O seu desempenho é decisivo para concretizar os objetivos das políticas públicas e garantir a utilização adequada e a eficácia da ajuda dos doadores.

Por conseguinte, a avaliação da elegibilidade terá em consideração a credibilidade e a pertinência do programa de reforma da GFP do país parceiro. Porém, um programa de reforma pode nem sempre estar englobado num único documento de estratégia abrangente e coerente, especialmente em países com sistemas débeis, como é o caso dos Estados frágeis. Nesse contexto, conforme mencionado no Documento de Abordagem Comum da Coordenação do Apoio Orçamental em estados frágeis, «Um melhor desempenho da gestão das finanças públicas pode ser mais um resultado esperado do que uma condição prévia do apoio orçamental, desde que o país se tenha comprometido com um programa adequado de melhoria da GFP e exista razoável evidência de que as melhorias estão a ocorrer atempadamente.»

No entanto, a avaliação da elegibilidade deve garantir, no mínimo, o cumprimento dos elementos básicos de um sistema de GFP. Para este efeito, deve ser realizado um diagnóstico rápido do sistema de GFP que proporcione um quadro de referência para a análise da situação de base e a identificação das principais insuficiências a corrigir (pode-se utilizar, por exemplo, a metodologia PEFA ou um diagnóstico do Departamento dos Assuntos Fiscais do FMI, do Banco Mundial ou de outros doadores). Caso os referidos diagnósticos ainda não existam, um relatório elaborado pela Delegação poderá ser considerado suficiente, desde que forneça provas das conclusões e reflita as perspetivas de outras organizações conceituadas.

Num contexto de uma GFP particularmente débil, poderá ser necessário exigir medidas a curto prazo, selecionadas a partir da estratégia de reforma da GFP do país parceiro. Normalmente, estas assumem a forma de condições específicas, a cumprir antes do desembolso da primeira parcela. Deve ser considerada a necessidade de apoio complementar, sob a forma de assistência técnica, para colmatar estas insuficiências específicas. Caso a caso, podem ser consideradas outras salvaguardas excecionais, nomeadamente comités conjuntos de tesouraria, conciliações contabilísticas e bancárias, regularização de contas suspensas, consignação dos desembolsos a rubricas de despesas específicas, tais como salários da função pública ou liquidação de pagamentos em atraso, ou prestação de assistência técnica de substituição à autoridade signatária no domínio da gestão e supervisão orçamental. Um sistema de GFP particularmente débil caracteriza-se por funções centrais extremamente debilitadas no âmbito do ciclo orçamental, abrangendo, nomeadamente, a existência de um orçamento e de um sistema de tesouraria164, bem como de um mecanismo de elaboração de relatórios da execução orçamental, elementos necessários para assegurar a disciplina orçamental e oferecer alguma garantia básica de que o dinheiro é utilizado de acordo com os objetivos estabelecidos. Na ausência de uma ou mais destas funções centrais, o apoio orçamental não será considerado.

De igual modo, deve ser dada especial atenção à mobilização das receitas internas enquanto elemento fundamental da sustentabilidade da consolidação do Estado. O anexo 11 fornece mais orientações sobre esta análise.

164 Neste caso, um sistema de tesouraria seria um sistema que contabilizasse todas as cobranças de receitas e desembolsos do Governo e que, através, por exemplo, da execução de um plano de tesouraria e da consolidação das contas bancárias do Estado, garanta algum controlo dos saldos de tesouraria.


Com base no diagnóstico, o Governo, se necessário com o apoio dos parceiros, elaborará um plano de ação realista (ou atualizará o respetivo plano de reforma já existente) com reformas adequadas e priorizadas. Não sendo isso possível, poderão servir de base as medidas acordadas com o Governo e acompanhadas pelo FMI ao abrigo do respetivo programa, ou constantes de uma carta de intenções. Serão devidamente tidos em conta os progressos alcançados na gestão das finanças públicas comunicados pelo FMI.

3.1.4. Transparência e supervisão do orçamento

O critério de elegibilidade sobre a transparência e a supervisão do orçamento165, descrito em pormenor no anexo 6, centra-se na disponibilização atempada de informação orçamental abrangente e fidedigna.

Elegibilidade para a aprovação do contrato: O Governo tem de ter publicado o seu orçamento no ciclo orçamental atual ou anterior (a proposta de orçamento do Executivo ou o orçamento aprovado). Esta informação deve estar acessível ao público em geral, em formato impresso ou num sítio Web externo. Esta seria uma condição específica para o primeiro desembolso, caso não tivesse sido já cumprida. Assim, a avaliação da elegibilidade apurará se existe um claro empenhamento, por parte do país parceiro, no cumprimento deste critério.

Elegibilidade durante a fase de execução: A Comissão avaliará e acompanhará de forma mais abrangente a divulgação da informação orçamental. A este respeito, a Comissão centrar-se-á na execução de um programa de reforma credível, tendo em conta:

● os principais documentos orçamentais a apresentar e a publicar (por exemplo, proposta de orçamento do Executivo, orçamento aprovado, relatório de execução intercalar, relatório semestral, relatório anual, relatório de auditoria);

● a oportunidade da divulgação da informação orçamental;

● a abrangência da informação orçamental; e

● a qualidade, a integridade e o rigor da informação.

As avaliações internacionais, como o Índice do Orçamento Aberto, as avaliações PEFA e os relatórios do FMI sobre o cumprimento de normas e códigos (ROSC) no que respeita à transparência orçamental, podem servir de orientações para a avaliação, nomeadamente para a definição de uma situação de base específica de um país durante a fase de formulação. Porém, no contexto dos Estados frágeis, a definição das metas de reforma deve ser realista166.

3.2 Conceção dos contratos de resiliência e de consolidação do Estado

A experiência mostra que o apoio eficaz a países em situação de fragilidade requer uma atuação precoce e uma disponibilidade para manter essa atuação a longo prazo, adoptando uma abordagem de sequenciação criteriosa das reformas, concebida para melhorar as capacidades, ajudar as autoridades do país a oferecer resultados rápidos à população e, durante este processo, consolidar a legitimidade do Estado. Tal abordagem implica ter uma perspetiva realista do que um Estado frágil, ou em situação de transição, pode alcançar num determinado prazo. Por conseguinte, a conceção do programa será adaptada caso a caso, tendo em vista a gestão e a minimização dos riscos identificados.

3.2.1. Duração do contrato

Os CCER a curto prazo (um a dois anos) devem visar o apoio ao défice de financiamento a curto prazo (por exemplo, para evitar a acumulação de pagamentos internos em atraso), ao passo que os CCER de até três anos devem apoiar reformas mais estruturais, muitas vezes incidindo sobre as causas da vulnerabilidade. O recurso a contratos de curta duração pode ajudar a considerar a agenda política do país. No entanto, muitos dos países frágeis evidenciam sinais de uma fragilidade estrutural a longo prazo. Nestes casos, com a devida justificação e enquanto a fragilidade persistir, os CCER podem ser renovados. No entanto, quando as condições o permitirem, deve ser seguida uma estratégia de transição para um CODS ou um CDRS. Esta transição pode ser apoiada combinando um CCER com um CDRS.

3.2.2. Atenuação dos riscos

165 Para mais pormenores, consultar o anexo 6.166 Para mais pormenores, consultar o anexo 6.


O Quadro de Gestão dos Riscos (QGR)167 é utilizado para identificar os riscos nas fases de identificação e formulação, bem como para propor medidas de abordagem adequadas, em especial para as dimensões de risco que enfrentem níveis significativos ou altos. A experiência adquirida com os CCER indica que deve ser dada especial importância à atenuação dos riscos relacionados com a corrupção, a qual continua a constituir um importante desafio nos países frágeis. Os contratos devem também ser sensíveis à situação de conflito. Os riscos da não intervenção são cruciais para os CCER, tendo de ser sublinhados durante o processo de decisão.

As medidas de atenuação podem também incluir as salvaguardas financeiras acima descritas (condições específicas, comités conjuntos de tesouraria para acompanhar de perto as operações de tesouraria, conciliações contabilísticas e bancárias, regularização de contas suspensas, prestação de assistência técnica de substituição à gestão e supervisão orçamental, ou apoio orçamental consignado)168.

Condições específicas

Consoante o acordado durante a fase de identificação ou de formulação, o Documento de Ação estipula o tipo de medidas de atenuação a incluir na Convenção de Financiamento.

Estas medidas e condições devem ser sistematicamente objeto de um diálogo com as autoridades e, na medida do possível, de um consenso com os outros doadores de apoio orçamental e o FMI. Além dos quatro critérios de elegibilidade, devem centrar-se nos elementos essenciais geradores de melhorias gerais, em especial no sistema de gestão das finanças públicas.

Condições prévias para o desembolso

Consoante o contexto, poderá ser necessário adotar uma determinada medida antes de o contrato poder ser executado (ou seja, antes do primeiro desembolso). Essa medida poderá ter a ver com a transparência orçamental, com a melhoria de algumas insuficiências identificadas na GFP ou com o quadro legislativo, regulamentar ou institucional da administração financeira.

São exemplos um decreto que cria um comité de tesouraria, o controlo dos salários (por exemplo, auditoria às despesas com a educação), a redução do número de contas públicas em bancos comerciais, a limitação do número de contas no Banco Central, a elaboração ou adoção de legislação ou regras sobre a contratação pública ou o reforço da auditoria externa. As condições prévias podem igualmente estar relacionadas com a finalidade de consolidação do Estado inerente ao CCER.

3.2.3. Perfil de desembolso

O perfil de desembolso deve ser debatido com o Governo, os doadores de apoio orçamental e o FMI, de modo a garantir que o calendário previsto satisfaça as necessidades de fluxos de caixa.

Em situações de fragilidade, a fim de aumentar a previsibilidade do contrato e simplificar a sua gestão, tanto para a UE como para as autoridades nacionais, o pressuposto deverá ser o da realização de apenas um desembolso por ano. Este será calendarizado de modo a facilitar a gestão da tesouraria, bem como a execução orçamental relacionada com a finalidade do CCER, o que, na maior parte dos casos, corresponderá ao início do exercício orçamental.

Num contrato de dois ou três anos, será introduzida uma parcela variável (PV), normalmente não superior a 30 %, com a possibilidade de aumentar a sua proporção ao longo da vigência do contrato. Para o primeiro ano do contrato, caso não tenha sido identificado qualquer indicador de PV adequado, pode prever-se o desembolso de uma única parcela fixa. Em caso de renovação de um contrato, pode ser utilizada uma parcela variável logo no primeiro ano.

3.2.4. Indicadores de desempenho

Os indicadores devem ser criteriosamente escolhidos com enfoque no diálogo sobre políticas e para incentivar reformas essenciais para o êxito da execução do CCER, sem imposição de condições adicionais.

167 Para mais pormenores, consultar o anexo 7.168 Para mais exemplos, consultar o anexo 7.


Em situações de fragilidade, o número de indicadores para uma parcela variável deve ser limitado. Tais indicadores servirão para centrar o diálogo em pontos fundamentais relacionados com os objetivos de consolidação do Estado apoiados pelo contrato, incluindo, em muitos casos, a reforma da gestão das finanças públicas. Tanto quanto possível, devem ser extraídos das estratégias e planos de ação nacionais ou dos pactos de transição. Serão essencialmente indicadores de processo e/ou, se possível, indicadores associados ao orçamento (taxa de execução orçamental, idealmente para os setores sociais).

Neste contexto complexo, propõe-se que os indicadores sejam desenvolvidos sob a liderança da direção geográfica dos serviços centrais e em estreita cooperação com os serviços centrais competentes (unidade do apoio orçamental, unidade de gestão das crises e da fragilidade e outras unidades temáticas).

3.2.5. Revisão anual do contrato

Independentemente da duração do contrato de apoio orçamental, a análise inicial dos riscos e dos benefícios deve ser regularmente atualizada para facilitar a gestão dos riscos e permitir a identificação de possíveis derrapagens (sistema de alerta rápido), por exemplo, da política macroeconómica, da governação económica (por exemplo, contratação pública, corrupção) ou da gestão das finanças públicas (por exemplo, atrasos na reforma). Para este efeito, será organizada uma revisão anual. Esta irá para além das questões em torno dos pedidos de desembolso e implicará um diálogo mais aprofundado com as autoridades e os parceiros sobre questões mais gerais relacionadas com as políticas de desenvolvimento e de governação.

A revisão anual do contrato de apoio orçamental da UE, realizada pela UE e pelo Governo (e envolvendo outros doadores multilaterais e os Estados-Membros com presença no país), deve, idealmente, ser agendada de modo a coincidir com a análise da estratégia de desenvolvimento nacional ou documento equivalente, com a avaliação de desempenho do apoio orçamental (se for assegurada por um mecanismo conjunto de monitoria) ou com a avaliação do FMI, a fim de permitir uma troca de opiniões acerca do contrato da UE. A análise poderá atender também à avaliação do quadro de estabilização. A revisão abrangerá: os quatro critérios de elegibilidade e, caso existam, as condições específicas, os indicadores de desempenho para as parcelas variáveis para o ano seguinte, as previsões de desembolso e outras questões pertinentes (por exemplo, apoio à gestão das finanças públicas, à governação económica ou às reformas de estabilização e coordenação dos doadores).

A avaliação anual permitirá decidir sobre a continuidade do contrato, se necessário com alterações, e sobre as condições a validar para o ano seguinte (condições específicas, caso existam, e indicadores de desempenho).

3.2.6. Apoio técnico adicional

Dada a debilidade institucional e sistémica dos países em situação de fragilidade, será necessário, num grande número de casos, incluir apoio técnico adicional no apoio orçamental ou em paralelo, por exemplo, no âmbito de um projeto de apoio à governação.

O apoio técnico adicional deve ser orientado, por exemplo, para a reforma da gestão das finanças públicas, a elaboração e execução de políticas, a reforma da administração pública, a estabilização, as medidas de luta contra a corrupção, ou a execução do apoio orçamental. A escala deste apoio dependerá da situação inicial do país, das necessidades identificadas e do apoio disponibilizado ou previsto pelos outros parceiros no contexto da divisão de trabalho.

Nos países em causa, as delegações podem mobilizar vários apoios, assistência técnica, apoio à transparência (por exemplo, ferramentas Web) e à responsabilização democrática (por exemplo, OSC), geminação e especialização pública, nomeadamente junto dos Estados-Membros da UE. Sendo o fortalecimento dos sistemas de gestão das finanças públicas uma das funções centrais do FMI, as delegações podem mobilizar também, por exemplo, os conhecimentos especializados desta instituição (Departamento dos Assuntos Fiscais), ao abrigo do acordo-quadro assinado entre o FMI e a DEVCO. De igual modo, a UE, em consulta com os parceiros envolvidos no processo de políticas nacional, por exemplo, o PNUD e o Banco Mundial, pode prever apoio à formulação e execução de políticas, centrando-se na elaboração da matriz de monitoria, na escolha dos indicadores e no apoio estatístico.


Referências:

― UE (2014), Conclusões do Conselho sobre a abordagem global da UE, 12 de maio de 2014 (https://www.con-silium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/142552.pdf)

― UE (2013), Comunicação Conjunta ao Parlamento Europeu e ao Conselho: Abordagem global da UE em relação às crises e aos conflitos externos, JOIN(2013) 30 (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013JC0030&from=pt)

― UE (2017), Comunicação Conjunta ao Parlamento Europeu e ao Conselho: Uma abordagem estratégica em ma-téria de resiliência na ação externa da UE (https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/27711/joint-communication-european-parliament-and-council-strategic-approach-resilience-eus-external_en)

― Institute for Economics & Peace (2017), Global Peace Index 2017 – Measuring peace in a complex world (Índice da Paz Mundial 2017 – Medir a paz num mundo complexo) (http://visionofhumanity.org/indexes/global-peace-index)

― DIPE (2016), The Stockholm Declaration on Addressing Fragility and Building Peace in a Changing World (Declaração de Estocolmo: Responder a situações de fragilidade e consolidar a paz num mundo em mudança) (http://www.pbsbdialogue.org/en/news-events/5th-global-meeting)

― FMI (2012), Staff Guidance Note on the Fund’s Engagement with Countries in Fragile Situations (Nota de orientação dos serviços sobre a atuação do Fundo em países em situação de fragilidade) (http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2012/042512.pdf)

― FMI (2015), IMF Engagement with Countries in Post-Conflict and fragile situations – stock-taking (Atuação do FMI em países em situação de pós-conflito e fragilidade – balanço) (https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2015/050715.pdf)

― OCDE (2011), 4.o Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda em Busan – Novo Pacto para a Ação nos Estados Frágeis (http://www.pbsbdialogue.org/en/new-deal/about-new-deal)

― OCDE (2016), States of Fragility 2016, Understanding Violence (Estados em Situação de Fragilidade 2016 – Compreender a Violência), OECD Publishing, Paris (http://www.oecd.org/dac/states-of-fragility--2016-9789264267213-en.htm)

― Banco Mundial et al. (2012), Providing Budget Aid in Situations of Fragility: A World Bank–African Development Bank Common Approach Paper (Fornecimento de ajuda orçamental em situações de fragilidade: Um docu-mento de abordagem comum do Banco Mundial e do Banco Africano de Desenvolvimento) (http://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Project-and-Operations/CAP%20Budget%20Aid%20in%20Fragile%20Situations%20English.pdf)

― Banco Mundial et al. (2017), Conflict prevention study for UNGA (Estudo sobre Prevenção de Conflitos para a Assembleia-Geral das Nações Unidas), setembro de 2017

https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/142552.pdf

http://www.oecd.org/dac/states-of-fragility-2016-9789264267213-en.htm


Apêndice – Dez princípios orientadores para uma abordagem estratégica em matéria de resiliência, em «Uma abordagem estratégica em matéria de resiliência na ação externa da UE» – Ref.: JOIN(2017) 21

1. Reforçar a resiliência é um meio, não um fim. A abordagem estratégica da UE em matéria de resiliência consiste em tirar partido dos pontos fortes institucionais e da sociedade dos países parceiros para alcançar objetivos a longo prazo em matéria de segurança ou de desenvolvimento sustentável. Trata-se de assegurar os progressos na concretização destes objetivos, abordando vulnerabilidades e riscos estruturais subjacentes. Reconhece que o desenvolvimento, e o progresso no sentido da democracia, da paz e da segurança, não é um processo linear, e que as abordagens setoriais, por si só, nem sempre são suficientes para garantir resultados sustentáveis.

2. Compreender os fatores da resiliência num determinado contexto pode ajudar-nos a planear a resposta a pressões e emergências de uma forma mais eficaz. Para o fazer, é necessária uma compreensão adequada das ligações entre as diferentes partes dos complexos sistemas que regem e mantêm os Estados, as sociedades e as comunidades, bem como da forma como estes reagem quando confrontados com choques súbitos ou tensões recorrentes ou a longo prazo.

3. A resiliência é determinada pelo contexto e exige abordagens individualizadas. Embora os sistemas resilientes tenham uma série de características comuns, caberá aos profissionais e intervenientes locais desenvolver definições de trabalho adaptadas ao seu contexto específico. O papel da UE e de outros intervenientes externos consiste em apoiar esse processo e promover sociedades mais capacitadas para identificar e resolver os seus próprios problemas. Tal exige que os decisores políticos e os parceiros de desenvolvimento adotem uma abordagem a longo prazo que permita a necessária adaptabilidade à medida que as abordagens são testadas e afinadas.

4. Identificar e tirar partido dos fatores de resiliência existentes é tão importante como rastrear e ultrapassar as vulnerabilidades. Tais fatores podem assumir a forma de sistemas democráticos e de boa governação ou de justiça, institucionalizados ou informais, instituições e organizações não estatais, normas e práticas culturais enraizadas ou soluções ad hoc lideradas pela comunidade para complementar as capacidades do Estado ou compensar a sua ausência. A resiliência deve ser abordada a vários níveis – do Estado, da sociedade e da comunidade. As autoridades locais e a sociedade civil constituem, muitas vezes, a base para a resiliência poder germinar e crescer ao nível da comunidade. As mulheres têm um papel específico e essencial que deve ser reconhecido e encorajado, abordando simultaneamente as causas estruturais da desigualdade entre homens e mulheres.

5. O objetivo da resiliência é a transformação, e não a preservação do status quo . Embora o objetivo da resiliência seja apoiar a identidade profunda e as capacidades dos Estados, das sociedades e das comunidades face a pressões desestabilizadoras, também visa garantir a sua capacidade de adaptação e de reforma para satisfazer novas necessidades. Aproveitar a dimensão transformadora da resiliência é fundamental.

6. A resiliência exige uma abordagem política. Os governos são os principais responsáveis pela satisfação das necessidades das suas populações e a assistência internacional não deve substituir a responsabilidade local e a ação política. Todos os países se comprometeram a respeitar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, que incluem referências específicas ao reforço da resiliência. Assim, a principal responsabilidade de integrar a dimensão da resiliência nos quadros políticos nacionais e locais cabe a cada país. No entanto, a UE e os seus Estados-Membros podem apoiar o reforço da resiliência, abordando a questão como parte integrante do seu diálogo político, inclusive ao mais alto nível.

7. A resiliência exige uma programação baseada no conhecimento dos riscos. As ações para abordar as causas subjacentes da fragilidade devem ser acompanhadas de medidas de gestão de riscos para proteger as populações de choques e tensões, limitar o seu impacto através de uma resposta precoce e apoiar uma rápida recuperação.

8. Nem sempre será possível abordar as pressões contínuas no seu ponto de origem, ou escapar às consequências de uma crise súbita. Mas enfrentar os problemas no ponto de rutura é desproporcionadamente oneroso. Tal significa integrar a flexibilidade e a adaptabilidade à mudança na conceção de programas


desde o início. Significa também refletir sobre as eventuais tensões que o reforço ou enfraquecimento de uma parte de um sistema podem colocar noutra parte.

9. O alerta precoce tem de estar ligado a uma ação rápida. Não é possível evitar todos os riscos, pelo que uma abordagem eficaz em matéria de resiliência exige que os decisores políticos estejam aptos a identificar e avaliar pressões a longo, médio e curto prazo, e a agir de forma rápida e eficaz. Tal significa que uma avaliação exaustiva deve estar associada a processos de tomada de decisão adequados. Não se trata apenas de choques (como no caso de catástrofes naturais, conflitos entre Estados ou crises económicas), mas também de crises de evolução lenta ou pressões recorrentes ou cumulativas a longo prazo, que podem atingir um ponto de viragem (crescimento demográfico, degradação ambiental, alterações climáticas, fluxos migratórios e outras tensões crónicas).

10. O ponto de partida operacional consiste numa análise mais alargada dos pontos fortes, das vulnerabilidades e das pressões. Os Estados e as sociedades são construídos em torno de interdependências complexas entre os interveniente políticos e de segurança, o setor privado, a sociedade civil, as comunidades e os cidadãos. As abordagens das políticas setoriais tradicionais podem não identificar todas as vulnerabilidades, as suas interligações, ou prever como um sistema no seu conjunto irá responder sob pressão, incluindo as eventuais consequências para outros Estados. Tal significa que, para qualquer resultado, é necessário avaliar os riscos – e a capacidade de lidar com os mesmos – a múltiplos níveis, especialmente nos pontos em que um fator de resiliência, ou um conjunto de intervenientes, está dependente da resiliência de outros, ou quando as relações de poder entre os vários níveis da sociedade têm um papel importante. Geralmente, tal implicará uma abordagem «multir-riscos» que agregue análises a nível regional, do Estado, organizacionais, da comunidade e dos indivíduos.

175ANExO 10 – APOIO ORÇAMENTAL AOS PEQuENOS ESTADOS INSuLARES EM DESENvOLvIMENTO (PEID)...

ANEXO 10 – APOIO ORÇAMENTAL AOS PEQUENOS ESTADOS INSULARES EM DESENVOLVIMENTO (PEID) E AOS PAÍSES E TERRITÓRIOS ULTRAMARINOS (PTU)

1. Introdução, contexto e fundamentação

A Comunicação sobre o apoio orçamental faz uma referência especial aos PEID/PTU:

A UE irá igualmente prestar atenção aos Pequenos estados insulares em desenvolvimento (PEID) e aos países e territórios ultramarinos (PTU). O apoio orçamental pode ter um impacto importante nesses países, dado o elevado nível de responsabilização e o empenhamento em enfrentar a sua vulnerabilidade estrutural e as questões relativas às alterações climáticas, incluindo o declínio da diversidade biológica e outros choques ambientais. O apoio orçamental pode proporcionar um meio eficaz para responder a estes desafios e ameaças transversais, a longo prazo e de caráter estrutural.

A necessidade de adaptar a conceção do apoio orçamental aos PEID/PTU deriva das condições e dos desafios específicos enfrentados por esses países e territórios. A questão, porém, não reside na redução dos requisitos. O impacto da ajuda aos PEID/PTU tem sido limitado, em parte devido aos desafios estruturais que esses países enfrentam, mas também devido à eficácia relativamente reduzida da ajuda prestada169.

2. Principais desafios enfrentados pelos PEID/PTU

Os desafios enfrentados pelos PEID/PTU podem ser resumidos em quatro domínios, designadamente, vulnerabilidade, volatilidade, riqueza em recursos naturais e capacidade institucional:

1) Vulnerabilidade: a maior parte dos PEID/PTU é altamente vulnerável a catástrofes naturais, a choques económicos ou relacionados com os termos de troca, e à instabilidade da ajuda externa. Além disso, os níveis elevados de dívida poderão reduzir a capacidade de resiliência aos choques. A esse respeito, é um facto geralmente reconhecido que a redução da vulnerabilidade aos riscos, através da sua atenuação e adaptação, é vital, devendo ser uma componente fundamental das estratégias de desenvolvimento dos PEID e dos esforços dos PTU para alcançar um desenvolvimento sustentável. Esta vulnerabilidade é cada vez mais exacerbada pelos impactos negativos das alterações climáticas, que afetam de forma desproporcionada as condicionantes energéticas e geográficas sofridas pelos PEID/PTU. Esses efeitos têm impactos importantes e diretos nos ODS.

2) Volatilidade: os dados existentes a nível internacional mostram que os pequenos Estados não são mais pobres nem têm um crescimento mais lento do que os Estados de maior dimensão, especialmente quando estão próximos de grandes mercados e têm densidades populacionais relativamente elevadas. Os pequenos Estados, incluindo os PEID/PTU, ultrapassaram os obstáculos da dimensão aumentando o comércio e especializando-se num pequeno número de exportações para alguns grandes mercados selecionados, bem como, por exemplo, no turismo. Mas esta dependência da especialização aumentou a sua vulnerabilidade a variações rápidas dos termos de troca e às alterações das condições económicas nos mercados mundiais. Como corolário, sofrem também de uma maior volatilidade do crescimento. Aliada à vulnerabilidade, esta volatilidade extrema torna o planeamento do desenvolvimento particularmente difícil nos PEID/PTU, exigindo estratégias que atendam a estas incertezas e criem uma margem de flexibilidade.

3) Gestão dos recursos naturais: existem grandes semelhanças nas estratégias que resultaram em taxas de crescimento elevadas nos PEID/PTU. O turismo e os recursos naturais têm um papel importante na experiência de crescimento da maior parte dos PEID/PTU com elevado desempenho. Mas bons resultados dos investimentos nos recursos naturais não garantem automaticamente resultados positivos. A disponibilidade de riqueza em recursos naturais pode constituir uma oportunidade para um crescimento rápido e, por conseguinte, para a erradicação da pobreza ou a consecução de um desenvolvimento sustentável nos PTU. Contudo, a dependência de recursos naturais abundantes, altamente rentáveis e não renováveis, associada a um nível elevado de dependência das respetivas exportações, pode não se traduzir necessariamente num desempenho económico positivo devido à distorção dos incentivos a uma boa gestão orçamental. As consequências são o efeito de exclusão, ou seja, uma política orçamental

169 Ver, por exemplo, Simon Feeny e Mark Rogers, Public Sector Efficiency, Foreign Aid and Small Island Developing States (Eficiência do setor público, ajuda externa e pequenos Estados insulares em desenvolvimento), Journal of International Development, volume 20, 526-546 (2008).


expansionista que reduz o investimento noutros setores, nomeadamente no setor privado, e o fenómeno apelidado de «maldição dos recursos naturais», que, em última análise, reduz as perspetivas de crescimento. As disputas em torno da propriedade e do acesso aos recursos naturais podem conduzir a conflitos, corrupção e uma governação ineficaz. Nesse sentido, o reforço das capacidades de gestão da riqueza em recursos naturais, da respetiva governação e do seu impacto ambiental e social, é essencial nos PEID/PTU.

4) Capacidade institucional: muitos PEID/PTU caracterizam-se por administrações bastante pequenas, capacidades institucionais fracas e funções centrais do Estado ou das autoridades locais igualmente débeis. Porém, em termos comparativos, a despesa do setor público tende a ser relativamente elevada. O sucesso de amplas agendas de reforma é improvável, uma vez que não conseguem ultrapassar tais condicionalismos. Os PEID/PTU devem adotar estratégias que reflitam as suas capacidades administrativas e políticas geralmente limitadas, de modo a alcançar um equilíbrio entre o nível de ambição, a capacidade existente e as competências.

Muitas questões têm uma dimensão regional, sendo as oportunidades e restrições com que os PEID/PTU se deparam frequentemente semelhantes. A esse respeito, as organizações regionais podem desempenhar um papel vital, providenciando aconselhamento e especialização técnica às políticas setoriais. As organizações regionais fortalecidas permitem economias de escala, o que tem particular interesse no caso dos PEID/PTU. Nos casos em que as organizações regionais sejam consideradas eficientes, a apropriação dos PEID/PTU ao nível da promoção da integração regional e da partilha de competências a nível regional deve ser impulsionada e acompanhada.

3. Como tornar o apoio orçamental da UE adequado aos PEID/PTU

O apoio orçamental pode ser um instrumento adequado para ajudar os PEID/PTU a abordarem a natureza transversal dos quatro desafios acima descritos. Pode contribuir para o crescimento inclusivo e sustentável ao ajudar a promover uma abordagem mais estratégica da adaptação às alterações climáticas e da resiliência à vulnerabilidade/volatilidade, bem como a impulsionar a melhoria das políticas e reformas setoriais, incluindo a gestão dos recursos naturais e o desenvolvimento das capacidades.

Tal justifica a adaptação do apoio orçamental ao contexto dos PEID/PTU, o que implica avaliar de que forma as orientações gerais para o apoio orçamental devem ser interpretadas e especificadas para os PEID/PTU, limitando-as às mais pertinentes para o contexto e aumentando assim, em última análise, a eficácia dos contratos de apoio orçamental nos PEID/PTU.

Paradoxalmente, embora seja nesses contextos políticos difíceis que o apoio orçamental pode revelar algum do seu maior potencial, a determinação da elegibilidade para esse instrumento e o estabelecimento do quadro de diálogo e de monitoria adequados, poderão ser os desafios mais difíceis. Frequentemente, as dificuldades da elegibilidade para apoio orçamental não resultam do incumprimento dos critérios de elegibilidade enquanto tais (de facto, as análises mostram que, numa perspetiva de governação económica, estes países ou territórios não têm pior desempenho do que os beneficiários de apoio orçamental de outras partes do mundo). São antes a consequência de uma capacidade limitada para empreender os processos «administrativos» necessários para a avaliação da elegibilidade, bem como para a realização do diálogo e o acompanhamento do contrato, por parte quer do beneficiário quer da UE.

Porém, mesmo que, de um modo geral, os PEID/PTU partilhem os quatro desafios supracitados, não existe uma abordagem uniforme. Os três parâmetros importantes seguintes devem ser tidos em conta na aplicação dos contratos de apoio orçamental ao contexto específico dos PEID/PTU.

Dimensão da população

Os contratos de apoio orçamental devem atender às diferenças importantes no seio deste grupo que inclui, por um lado, nações com vários milhares de habitantes, como a República Dominicana e a Papua-Nova Guiné, e, por outro, micro e nano-países extremamente isolados e remotos, por vezes com menos de mil habitantes.

Associação dos países e territórios ultramarinos à União

Os PTU estão associados à União Europeia por uma «Decisão de Associação Ultramarina» específica. Não são países soberanos, mas têm relações especiais com determinados Estados-Membros da UE. No âmbito das respetivas relações com esses Estados-Membros, os PTU desfrutam de ampla autonomia e amplos poderes, que abrangem


as três dimensões da descentralização: i) política, ii) administrativa e iii) orçamental. Neste contexto, o apoio orçamental aos PTU pode ter características semelhantes ao praticado ao nível de uma administração subnacional (ver secção 2.3 das orientações). Os princípios fundamentais dos direitos humanos, da democracia e do Estado de direito, mencionados na Comunicação sobre o apoio orçamental, são comuns aos PTU e aos Estados-Membros a que estão ligados. Consequentemente, a condição dos valores fundamentais não deve ser avaliada, no âmbito do apoio orçamental aos PTU, uma vez que estes integram a «Decisão de Associação Ultramarina», no âmbito da qual são objeto de monitoria.

Desenvolvimento das capacidades e dimensão da administração

Alguns PEID/PTU têm mais oportunidades para desenvolver quadros e capacidades institucionais e administrativos de pleno direito do que outros, constituindo estes últimos, normalmente, economias mais pequenas e isoladas no seio do grupo. Na conceção dos contratos de apoio orçamental para estes territórios, devem ser aplicadas as considerações e avaliações normais. Tal aplica-se a PEID/PTU com capacidade para elaborar e executar políticas públicas e estratégias de reforma, e dotados de instituições e instrumentos para gerir a política macroeconómica (por exemplo, um banco central autónomo).

Os PEID/PTU com um quadro institucional e administrativo mais limitado, e que não cumpram os critérios supracitados, deverão ser avaliados em conformidade. As expetativas de elegibilidade macroeconómica não podem ser as mesmas para um país com uma economia pequena e sem instrumentos adequados para gerir as referidas políticas. O mesmo se aplica às políticas públicas e à GFP. Além disso, nos PTU, a avaliação da GFP pode basear-se no relatório de auditoria da instituição superior de auditoria ou de outros organismos de supervisão do Estado-Membro a que se encontrem ligados.

4. Características da formulação

a) Nos PEID/PTU, na maioria dos casos, a forma mais adequada de apoio orçamental residirá no Contrato de Desempenho da Reforma Setorial (CDRS), uma vez que a maior parte destes países se caracteriza por ter poucos setores dominantes, ou mesmo por um único. Os CDRS para apoio a setores essenciais podem ser utilizados para centrar os objetivos da reforma e facilitar o diálogo sobre as políticas e a sua monitoria. Esses CDRS devem ter em conta e incorporar domínios importantes e transversais, relacionados com os quatro desafios atrás referidos: vulnerabilidade, volatilidade, capacidade institucional e, quando pertinente, gestão dos recursos naturais. Um CDRS e, em particular, o diálogo sobre as políticas em torno do mesmo podem contribuir para promover uma abordagem mais estratégica da adaptação às alterações climáticas. Tal não exclui a utilização de um CODS ou de CCER quando o contexto o justificar.

b) Nos PEID/PTU, deve ser dada preferência apenas a parcelas fixas, com enfoque específico na avaliação das condições gerais baseadas num número limitado de medidas e indicadores de resultados. A maior parte dos PEID/PTU não tem nem a capacidade, nem o quadro institucional e administrativo necessários para acompanhar o desempenho conforme é exigido pelo uso das parcelas variáveis. Pelos mesmos motivos, o número de parcelas (fixas ou variáveis) deve, idealmente, ser limitado a uma por ano. As parcelas variáveis, caso sejam utilizadas, devem ser aplicadas na fase final do contrato, quando os resultados deverão ser mais suscetíveis de ser observados e avaliados.

c) Na sequência do acima exposto, o diálogo sobre políticas e o processo de análise devem centrar-se num pequeno número de medidas essenciais formuladas pelo país em causa e num estreito alinhamento/integração do quadro mais amplo de avaliação do apoio orçamental com os outros parceiros (se possível), incluindo a definição de fatores de desbloquamento e das condições de desembolso. Se as circunstâncias o permitirem, podem assumir a forma de acordos de cooperação delegada.

d) Em muitos PEID/PTU, pode não ser realista conduzir o mesmo tipo de diálogo, frequente e aprofundado, exigido noutros contextos. Poderá ser adotada uma abordagem mais conveniente e ad-hoc, que aproveite as oportunidades (reuniões regionais, videoconferências), à medida que estas se apresentem, como vias de diálogo. Contudo, a associação dos PTU à União constitui uma parceria que cria um quadro mais favorável para um diálogo sobre políticas.

e) Maior dependência dos Estados-Membros da UE (no caso dos PTU), de intervenientes/doadores multilaterais e regionais, em especial do BAD, da Austrália, da Nova Zelândia, do BID, do Banco Mundial e do FMI (e respetivos centros regionais de assistência técnica) para avaliações relativas à GFP, questões de políticas macroeconómicas


e públicas, e experiência com mecanismos de financiamento semelhantes (por exemplo, com o Pacto dos EUA para a Micronésia e as Ilhas Marshall).

5. Quadro de gestão dos riscos

O Quadro de Gestão dos Riscos (QGR) do apoio orçamental é igualmente aplicado nos PEID/PTU. Porém, a sua utilização implica a necessidade de refletir as circunstâncias específicas dos PEID/PTU. A título de exemplo, a vulnerabilidade, a volatilidade e as limitações de capacidade nos PEID/PTU podem acarretar riscos específicos não abrangidos pelo questionário-tipo sobre os riscos. Nestes casos, a parte narrativa do registo dos riscos e o perfil de risco do país devem ser utilizados para assinalar as circunstâncias e riscos específicos.

No caso dos PTU, o QGR será aplicado em estreita consulta e coordenação com o EstadoMembro da UE a que estão ligados. Devido ao estatuto especial dos PTU, a análise do QGR exclui os riscos políticos, mas cobre os riscos macroeconómicos, os riscos de desenvolvimento, os riscos da gestão das finanças públicas e os aspetos relacionados com a corrupção e a fraude.

A fim de refletir a especificidade dos PEID e dos PTU, aplica-se um QGR simplificado. Em vez do preenchimento na íntegra do questionário sobre os riscos com 44 questões, é aplicável um modelo de QGR simplificado que exige apenas a classificação e justificação de 14 dimensões de risco (ver anexo 7). Esta simplificação contribui para centrar a atenção nas questões mais importantes e reduzir os requisitos de apresentação de relatórios. Uma vez que continuarão a existir classificações dos riscos para as 14 dimensões de risco, continuará a ser possível fazer a comparação com todos os outros países beneficiários de apoio orçamental, incluindo a análise de tendências. A lista dos PEID aos quais será aplicado o modelo simplificado do QGR será discutida uma vez por ano pelo BSSC.

6. Determinação da elegibilidade

Os requisitos simplificados de apresentação de relatórios aplicam-se aos PEID e PTU da mesma forma que a todos os países beneficiários de ajuda orçamental. Tal inclui a possibilidade de PEID/ PTU com um risco global da GFP baixo ou moderado elaborarem o relatório sobre a gestão das finanças públicas apenas de três em três anos. Além disso, as especificidades dos PEID e dos PTU, acima descritas, devem ser tidas em conta na avaliação da elegibilidade.

Política pública

A maior parte dos PEID/PTU tem em curso a execução de uma política ou estratégia de desenvolvimento. Porém, em administrações governamentais muito pequenas, poderá não haver uma política setorial autónoma plenamente desenvolvida. Nestes casos, a política nacional ou local pode servir para avaliar o critério de elegibilidade da política pública para um CDRS, desde que a referida política aborde as questões setoriais com um grau de pormenor suficiente. Ao avaliar a pertinência da política, deve dar-se particular atenção às quatro questões elementares supracitadas (vulnerabilidade, volatilidade, recursos naturais e capacidade de desenvolvimento). Na maior parte dos casos, estas questões devem ser abordadas ou integradas, pelo menos em certa medida, nas políticas setoriais. No caso dos PTU, os planos de investimento nacionais plurianuais dos Estados-Membros ou os planos plurianuais dos governos, debatidos nos parlamentos, podem ser utilizados para avaliar a elegibilidade, desde que abordem as questões setoriais com um grau de pormenor suficiente.

Quadro macroeconómico orientado para a estabilidade

A avaliação da eligibilidade macroecnómica exige particular atenção devido à vulnerabilidade dos PEID/PTU aos choques macroeconómicos. Além disso, caso não exista nenhum programa financiado pelo FMI170, as delegações da UE terão de basear a sua avaliação no relatório do FMI ao abrigo do artigo IV ou nos relatórios dos bancos de desenvolvimento regionais (por exemplo, o BID para as Caraíbas, ou o BAD para o Pacífico). No caso das pequenas economias, a avaliação deve atender ao quadro institucional em termos de capacidade e instrumentos de política (por exemplo, um banco central). Na maior parte dos PTU, a estabilidade macroeconómica tem o apoio dos Estados-Membros a que estão ligados.

170 Embora o FMI esteja presente na maior parte dos países caribenhos, poucas ilhas do Pacífico e nenhum dos PTU têm programas do FMI. No entanto, é possível que também os doadores ou organizações regionais (PFTAC, BAD, BID ou CARTAC) façam avaliações macroeconómicas passíveis de servir de fonte de informação.


A política orçamental pode ser particularmente crítica nos PEID/PTU, devido ao papel dominante do Estado e à necessidade de desenvolver resiliência aos choques. Nos PEID/PTU, o papel do setor público na economia tende a ser relativamente dominante. Em economias mais pequenas, um nível de despesa pública mais elevado pode refletir uma proporção mais elevada dos custos mínimos «fixos» necessários para governar ou a necessidade de uma maior interação entre o Governo e a economia para fazer face a uma base económica mais estreita. Esse nível mais elevado de despesa tende também a dar origem a défices orçamentais mais avultados (sem incluir as doações). A ajuda externa, juntamente com o financiamento da dívida, desempenha um papel fundamental no financiamento de alguns desses défices, podendo, por conseguinte, ter um impacto macroeconómico importante. O elevado nível de vulnerabilidade cria uma necessidade de margem de resposta por parte da política orçamental, de modo que os decisores políticos disponham de flexibilidade para responder em contra-ciclo a choques ou tendências recessivas171. A debilidade da disciplina orçamental pode exacerbar a volatilidade económica, causando, por exemplo, surtos de expansão e contração orçamental. A disciplina orçamental pode ajudar a inverter o efeito de exclusão do investimento privado, bem como a promover o crescimento impulsionado pelo setor privado.

Gestão das finanças públicas

Tal como acontece com os países parceiros, uma boa gestão das finanças públicas é essencial para o êxito de um processo de desenvolvimento nos PEID/PTU. No entanto, existem diferenças importantes a ter em conta ao analisar a pertinência da estratégia e ao definir e apoiar as expectativas de reformas da GFP nos PEID/PTU, mais concretamente as expectativas de reformas anuais e a médio prazo, incluídas no quadro de monitoria para a execução do contrato.

Nos PEID/PTU, o enfoque não deve recair excessivamente sobre reformas demasiado complexas da GFP, mas antes em determinar se os processos fundamentais da GFP, em especial os relacionados com o cumprimento das regras financeiras e a disciplina orçamental agregada, são aplicados de forma eficaz. Os PEID/PTU podem não carecer necessariamente de sistemas de GFP tão sofisticados como os de outros países.

Muitos PEID/PTU, em particular no Pacífico, foram laboratórios de ensaio de técnicas e sistemas complexos de GFP, tendo-se prestado pouca atenção à sustentabilidade e pertinência dos mesmos. Em 2001, o FMI, referindo-se a esses sistemas nas ilhas do Pacífico, reconhecia que «(...) a implementação no terreno permaneceu um problema considerável, sobretudo porque, na maior parte dos casos, as reformas foram introduzidas sem atender suficientemente às restrições de capacidade locais, nomeadamente nas áreas da gestão e contabilidade»172. Um fator de risco específico é, frequentemente, a dependência de consultoria externa dispendiosa.

Neste contexto, nos PEID/PTU, deve dar-se especial atenção à análise das lacunas dos sistemas e práticas existentes e, posteriormente, à definição de prioridades para identificação de limitações de recursos às reformas e à formulação de planos de execução coerentes e com um bom ritmo. Consequentemente, nos PEID/PTU com desempenho razoável, o enfoque da elegibilidade será mais na avaliação dos progressos no sentido de reformas avançadas para conseguir elevados padrões de GFP, capazes de permitir não só o cumprimento das regras financeiras e a disciplina orçamental agregada, mas também uma prestação de serviços eficiente e eficaz.

As avaliações dos PTU dependerão também da autonomia orçamental e dos poderes dos Estados-Membros a que estão ligados. Por conseguinte, deve atender-se à respetiva autonomia orçamental.

Transparência e supervisão do orçamento

As presentes linhas de orientação descrevem como deve este critério ser avaliado em relação aos PEID/PTU (ver secção 5.1.4 das orientações). O critério abrange a definição de um ponto de entrada para os contratos de apoio orçamental e a avaliação dos progressos com base numa abordagem dinâmica.

Relativamente à elegibilidade durante a execução, centrada na divulgação de seis documentos orçamentais principais, as linhas de orientação estipulam que é possível aplicar maior flexibilidade nos PEID e nos PTU, em especial no que respeita à publicação da proposta do Executivo e do relatório anual ou do relatório de auditoria.

Contudo, nos PTU, a transparência orçamental deve ser, em princípio, idêntica à dos Estados-Membros a que estão ligados. Caso seja observável alguma diferença, deve proceder-se a uma verificação da elegibilidade.

171 Stéphanie Medina Cas e Rui Ota, Big Government, High Debt, and Fiscal Adjustment in Small States (Grande Governo, dívida elevada e ajuste orçamental em pequenos Estados), documento de trabalho do FMI WP/08/39.

172 Klaus-Walter Riechel, Public Financial Management: Principal Issues in Small Pacific Island Countries (Gestão das finanças públicas. Principais problemas nos pequenos Estados insulares do Pacífico), documento de reflexão política do FMI, fevereiro de 2002.


ANEXO 11 – MOBILIZAÇÃO DAS RECEITAS INTERNAS

O presente anexo fornece informações de base sobre a mobilização das receitas internas (MRI) no contexto do apoio orçamental. Complementa as orientações sobre a MRI apresentadas nos anexos sobre a gestão das finanças públicas e a análise macroeconómica. Está estruturado da seguinte forma:

Secção 1. O contexto global e de políticas da abordagem da UE para apoiar a MRI;

Secção 2. Esforços da UE para apoiar a MRI;

Secção 3. Como promover a mobilização das receitas internas através do apoio orçamental;

Secção 4. O caso especial dos recursos naturais no que respeita à tributação e à gestão das receitas; e

Secção 5. Visão geral das bases de dados e ferramentas de diagnóstico da MRI.

1. O contexto global e de políticas da abordagem da UE para apoiar a MRI

A melhoria da mobilização das receitas internas está no cerne do Programa de Ação de Adis Abeba sobre o Financiamento do Desenvolvimento173, bem como da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável174. É também uma prioridade da agenda internacional do G20175 e do G7176. São necessárias mais receitas internas para financiar e cumprir com êxito os compromissos globais da comunidade internacional e as aspirações de desenvolvimento dos seus cidadãos.

Há um aspeto que tem merecido especial atenção a nível mundial. Trata-se da perda de receitas fiscais devido à elisão fiscal, à evasão fiscal e aos fluxos financeiros ilícitos que lhes estão associados. Vários escândalos evidenciaram a importância e a amplitude do problema. O impacto é significativo em países altamente dependentes das receitas provenientes do imposto sobre o rendimento das sociedades. O «relatório Mbeki»177 estima que os fluxos financeiros ilícitos provenientes de África possam equivaler a US$50 mil milhões por ano.

A nível nacional, apesar das taxas de crescimento frequentemente elevadas e da abundância de recursos naturais, muitos países parceiros continuam aquém do seu potencial em termos de MRI, com uma média geral de impostos/PIB inferior a 20 %, embora não haja um padrão no que respeita ao nível de tributação. Quando os recursos naturais são abundantes, esta riqueza pode mesmo comprometer os esforços no domínio da MRI178.

A MRI e, em especial, a equidade e a eficiência da tributação, estão no centro do contrato social entre o Estado e os seus cidadãos. A responsabilização nacional, entendida como a capacidade de questionar e responsabilizar o Governo pela despesa pública e pela prestação de serviços públicos, tem mais possibilidades de se impor quando os cidadãos financiam o Estado por intermédio da tributação.

Os sistemas fiscais eficientes e eficazes podem contribuir para a luta contra a corrupção, reduzindo as possibilidades de má governação e de comportamentos ilícitos. Por conseguinte, o reforço dos sistemas fiscais dos países parceiros constitui um passo necessário para garantir a estabilidade orçamental, promover o crescimento económico equitativo, reduzir as desigualdades, intensificar os esforços de luta contra a corrupção, e permitir o financiamento a longo prazo dos respetivos programas e estratégias. A mobilização das receitas internas, incluindo as receitas provenientes dos recursos naturais, deve ser uma componente essencial dos programas de reforma das finanças públicas dos países parceiros e do diálogo sobre políticas entre a UE e esses países, em especial no âmbito de um programa de apoio orçamental.

173 Ver http://www.un.org/esa/ffd/wp-content/uploads/2015/08/AAAA_Outcome.pdf.174 Ver https://sustainabledevelopment.un.org.175 Ver Comunicado de imprensa dos líderes do G20 na cimeira de Hangzhou, 4-5 de setembro de 2016.176 Declaração dos líderes do G7 em Ise-Xima, Cimeira do G7 em Ise-Xima, 26-27 de maio de 2016.177 Ver Illicit Financial Flows (Fluxos financeiros ilícitos), Relatório do Painel de Alto Nível sobre os Fluxos Financeiros Ilícitos de África, encomendado pela

Conferência dos Ministros das Finanças, do Planeamento e do Desenvolvimento Económico da UA/TCE (ver http://www.uneca.org/sites/default/files/PublicationFiles/iff_main_report_26feb_en.pdf).

178 Consultar, por exemplo, o documento de trabalho do FMI WP/14/5, Resource Blessing, Revenue Curse? Domestic Revenue Effort in Resource-Rich Countries (Bênção nos recursos, maldição nas receitas? Esforço das receitas internas em países ricos em recursos) (https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2014/wp1405.pdf).

https://www.uneca.org/sites/default/files/PublicationFiles/iff_main_report_26feb_en.pdf

181ANExO 11 – MObILIZAÇÃO DAS REcEITAS INTERNAS

2. Esforços da UE para apoiar a MRI

A UE promove os princípios da transparência, do intercâmbio de informações e da concorrência fiscal leal, os quais ganharam ímpeto a nível mundial. Foram introduzidas melhorias importantes ao nível da governação fiscal no mercado interno da UE, sendo que ao mesmo tempo foram tidas em conta as implicações para os países terceiros e foi garantida a coerência das políticas para o desenvolvimento. O pacote anti-elisão fiscal, adotado em janeiro de 2016, inclui especificamente uma Comunicação intitulada Uma estratégia externa para uma tributação efetiva179.

Em termos de política de desenvolvimento, a abordagem da Comissão em matéria de MRI foi enunciada no documento de trabalho dos serviços da Comissão Cobrar mais, gastar melhor de 2015180. Este documento aborda as vertentes das receitas e das despesas das finanças públicas. Baseia-se na Comunicação sobre Fiscalidade e desenvolvimento de 2010 e é coerente com a Comunicação sobre o apoio orçamental de 2011. Além disso, a relevância da MRI enquanto fator de desenvolvimento é salientada na política de desenvolvimento da UE, o novo Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento181.

A UE está a aumentar o apoio aos esforços de reforma envidados pelos países para mobilizar as receitas internas, bem como para utilizá-las de forma eficiente e eficaz. Em 2015, no âmbito da Iniciativa Fiscal de Adis Abeba, os parceiros de desenvolvimento e cooperação adotaram o compromisso coletivo de duplicar o apoio aos esforços de MRI até 2020182. Há ações em curso a nível nacional, regional e internacional destinadas a ajudar os países a mobilizar as receitas internas, combater os fluxos financeiros ilícitos e assegurar que todos os contribuintes paguem a sua justa parte de impostos. O apoio a sistemas fiscais transparentes e equitativos desempenha um papel importante em todos os contratos de apoio orçamental da UE, bem como em projetos dedicados ao desenvolvimento de capacidades neste domínio.

A nível mundial, a Comissão colabora sobretudo, mas não exclusivamente, com as quatro instituições que formam a Plataforma de Colaboração sobre a Fiscalidade183 (FMI, Banco Mundial, ONU e OCDE).

➔ A UE apoia as iniciativas do G20/OCDE relativas à erosão da base tributável e transferência de lucros (BEPS)184 e ao intercâmbio de informações185. Promove a participação dos países parceiros em fora internacionais e em processos de fixação de normas, como o Plano de Ação BEPS e o seu quadro inclusivo, de modo a assegurar que todos os países possam ver as suas preocupações ser tidas em consideração.

➔ A UE colabora com a OCDE na Iniciativa sobre as estatísticas dos rendimentos186, que visa principalmente a apresentação de dados fiáveis e comparáveis sobre a mobilização das receitas.

➔ A UE presta assistência ao Comité de Peritos para a Cooperação Internacional em Matéria Fiscal da ONU187 com o objetivo de permitir a participação dos países parceiros no seu subcomité.

➔ Através do Programa Pan-Africano188, em colaboração com a Cooperação Internacional Alemã (GIZ), a UE pres-ta apoio ao trabalho do Pacto Fiscal Internacional (PFI), que inclui a assistência ao secretariado da Iniciativa Fiscal de Adis Abeba.

➔ Juntamente com a OCDE e o Banco Mundial, a UE está envolvida numa iniciativa tripartida destinada a auxiliar os países parceiros, nomeadamente através do desenvolvimento de capacidades, a evitar a transferência de lucros através da prática abusiva de transferência de preços da parte das empresas multinacionais.

179 Ver http://ec.europa.eu/taxation_customs/business/company-tax/anti-tax-avoidance-package_en.180 Ver https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/swd-collect-more-spend-better.pdf. 181 Ver https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/european-consensus-on-evelopment-20170602_en_0.pdf.182 Ver https://www.addistaxinitiative.net.183 Ver http://www.oecd.org/tax/platform-for-collaboration-on-tax.htm.184 Ver http://www.oecd.org/ctp/beps.185 Ver http://www.oecd.org/tax/transparency.186 Ver https://www.oecd.org/tax/revenue-statistics-in-africa-9789264253308-en-fr.htm para a África, http://www.oecd.org/tax/revenue-

statistics-in-asian-countries-2016-9789264266483-en.htm para a Ásia e http://www.oecd.org/ctp/revenue-statistics-in-latin-america-and-the-caribbean-24104736.htm para a América Latina e Caraíbas (ALC).

187 Ver http://www.un.org/esa/ffd/ffd-follow-up/tax-committee.html.188 Ver https://www.giz.de/en/downloads/giz2015-gfg-article-eu-and-giz.pdf.


➔ A UE trabalhou estreitamente com o FMI e outros parceiros no desenvolvimento e lançamento do Instrumento de Diagnóstico e Avaliação da Administração Fiscal (TADAT)189. O TADAT desempenha um papel fundamental, complementando o instrumento PEFA nos aspetos fiscais.

➔ No âmbito do Quadro de Parceria Estratégica DEVCO-FMI190, os esforços da UE com vista à mobilização das receitas internas são promovidos através da assistência técnica prestada pelos fundos fiduciários do FMI, que beneficiam de uma importante contribuição financeira da UE e de apoio político ao mais alto nível. O Fundo Fiduciário para a Mobilização de Receitas191 presta assistência direta aos países parceiros com vista ao for-talecimento das suas políticas e administrações fiscais. Adotando uma abordagem semelhante, o Programa para a Gestão da Riqueza em Recursos Naturais 192 tem por objeto central a mobilização das receitas nos países ricos em recursos naturais.

➔ Para promover a transparência das receitas provenientes da exploração de recursos naturais, a UE está igual-mente empenhada na promoção e execução da Iniciativa para a Transparência das Indústrias Extrativas (EITI)193. A EITI contribuiu para desincentivar a corrupção e combater os fluxos financeiros ilícitos com a divulgação de informações sobre as receitas provenientes das indústrias extrativas. O Banco Mundial apoia os países na aplicação da norma da EITI através do Fundo Fiduciário Multidoadores194 para o Apoio Programático Mundial às Indústrias Extrativas, que conta com uma importante contribuição financeira da UE.

➔ Nos domínios do alargamento e da vizinhança, a UE presta assistência técnica através de acordos no âmbito da iniciativa conjunta com a OCDE «Apoio à Melhoria da Governação e da Gestão» (SIGMA), juntamente com o FMI e o Banco Mundial. Baseada em avaliações de situações de base, a iniciativa SIGMA apoia os sistemas de formulação, monitoria e avaliação de estratégias por país. Integra igualmente as reformas da adminis-tração fiscal e da GFP no quadro das reformas da administração pública, procurando uma abordagem mais eficiente e eficaz que tenha em conta questões essenciais como a gestão dos recursos humanos e a função pública, as tecnologias da informação, a elaboração de políticas e a prestação de serviços. O FMI presta as-sistência técnica em matéria de quadros orçamentais a médio prazo, estratégia orçamental e administração fiscal (por exemplo, gestão do risco de cumprimento, quadro conceptual dos sistemas informáticos e gestão da mudança). O Banco Mundial contribui com assistência técnica complementar.

A nível regional, a UE apoia, através do Programa Pan-Africano da rede regional, como o Fórum Africano de Administração Fiscal (ATAF)195, a Organização Africana das Instituições Superiores de Auditoria (AFROSAI) e a Iniciativa Colaborativa Africana para a Reforma Orçamental (CABRI), bem como a Organização Africana dos Comités de Contas Públicas (AFROPAC), através de um programa conjunto com a Alemanha.

Além disso, pretende-se obter a colaboração do Centro Interamericano das Administrações Fiscais (CIAT)196 e do Centre de Rencontre et d’Etudes des Dirigeants des Administrations Fiscales (CREDAF)197.

A nível regional, o FMI gere os centros regionais de assistência técnica (CRAT)198, que prestam assistência técnica específica no domínio da reforma fiscal, bem como noutros domínios de reforma.

Todas estas ações se desenrolam no contexto internacional e complementam a assistência direta da UE prestada aos países em desenvolvimento através do apoio orçamental e de programas bilaterais de assistência técnica em apoio da reforma da governação económica.

Embora a MRI tenha sido um aspeto importante na conceção dos contratos de apoio orçamental, o novo contexto mundial, aliado à relevância da MRI como elemento essencial do financiamento da consecução dos Objetivos de

189 Consultar http://www.tadat.org.190 Ver https://ec.europa.eu/europeaid/node/109456_es.191 Ver https://www.imf.org/external/np/ins/english/rmtf.htm.192 Ver http://www.imf.org/en/Capacity%20Development/trust-fund/MNRW-TTF.193 Ver https://eiti.org.194 Ver http://www.worldbank.org/en/programs/egps.195 Ver http://www.ataftax.org/en/Pages/default.aspx.196 Ver https://www.ciat.org/?lang=en.197 Ver http://credaf.org/fr/actualites.198 Ver http://www.imf.org/en/About/Factsheets/Sheets/2016/07/27/17/12/Regional-Technical-Assistance-Centers. Os CRAT têm também o apoio

da UE.


Desenvolvimento Sustentável, torna necessário reforçar ainda mais a sua posição na conceção dos contratos de apoio orçamental futuros.

No seu Relatório Especial n.º 35/2016: Utilização do apoio orçamental para melhorar a mobilização das receitas internas na África Subsariana199, o Tribunal de Contas Europeu examinou a utilização pela Comissão Europeia dos contratos de apoio orçamental para apoiar a mobilização de receitas em nove países de baixo rendimento e de rendimento médio-baixo da África Subsariana: Cabo Verde, República Centro-Africana, Mali, Mauritânia, Moçambique, Níger, Ruanda, Senegal e Serra Leoa. O TCE concluiu que a abordagem da Comissão permitiu melhorar os requisitos de avaliação das necessidades, mas as insuficiências na execução impediram o pleno aproveitamento do potencial dos contratos de apoio orçamental.

Em conformidade com as recomendações do TCE, o presente anexo apresenta uma abordagem mais coerente e sistemática da MRI, através do reforço da análise e da apresentação de relatórios, da intensificação do diálogo sobre políticas e da sua melhor inclusão na conceção dos contratos de apoio orçamental.

A dupla natureza da MRI (reformas internas – política fiscal e administração fiscal – grande variedade de processos de governação fiscal a nível mundial) faz com que seja necessário abordar esta matéria não só como uma questão de desenvolvimento, mas também como um tema complexo que engloba aspetos como o comércio, o investimento, o setor financeiro, a governação económica, a fiscalidade, o branqueamento de capitais e os fluxos financeiros ilícitos. Tal necessidade assume particular relevo no contexto do atual processo de identificação das jurisdições fiscais não cooperantes de países terceiros e dos países terceiros com deficiências estratégicas nos seus regimes em matéria de luta contra o branqueamento de capitais (LBC) e de luta contra o financiamento do terrorismo (LFT). Por conseguinte, é necessária uma abordagem mais ampla através da diplomacia económica, ciente das implicações das reformas no domínio da mobilização das receitas, incluindo a coerência das políticas para o desenvolvimento.

199 Ver https://www.eca.europa.eu/lists/ecadocuments/sr16_35/sr_revenue_in_africa_pt.ilipdf.


3. Como promover a mobilização das receitas internas através do apoio orçamental

A mobilização das receitas internas deve ocupar uma posição de destaque na análise da gestão das finanças públicas. O presente capítulo apresenta orientações para esse efeito, devendo ser aplicado de forma seletiva, de acordo com o contexto do país. Não deve ser considerado um modelo200.

A promoção da MRI implica não só um aumento do volume, ou seja, do nível das receitas arrecadadas, como também uma melhoria da qualidade, ou seja, da equidade, transparência e eficiência de todo o processo e sistema de impostos. A MRI está diretamente relacionada com o «contrato social» entre as partes interessadas pertinentes e um país soberano. Assim, prestar assistência a um processo de reforma requer uma boa compreensão da economia política envolvente. Trata-se, por natureza, de uma questão sensível, donde a importância de respeitar a apropriação pelo país das reformas no domínio da MRI, de identificar os defensores políticos que as promovem, de construir um forte diálogo sobre as políticas com os parceiros identificados, e de alinhar o apoio com uma agenda de reforma empreendida pelo país.

O estabelecimento de uma estratégia de receitas a médio prazo (ERMP)201 poderá ser particularmente pertinente para instituir um quadro de planeamento, reforma e assistência a médio prazo. Com as suas componentes de políticas, administrativas e jurídicas, a ERMP constitui um roteiro de alto nível da reforma do sistema fiscal para um período de quatro a seis anos. Consubstancia uma estratégia do Governo para, através do sistema fiscal, mobilizar recursos para financiar as suas necessidades de despesa e assegurar a sustentabilidade macroeconómica, contemplando, em simultâneo, considerações de ordem distributiva e a criação de incentivos adequados para o desenvolvimento económico e social. A ERMP deve ser um documento público, dado ser desejável uma ampla consulta com os atores do sistema fiscal para o seu desenvolvimento, incluindo a promoção da responsabilização de todas as partes envolvidas. Deste modo, a ERMP torna-se um esforço liderado pelo Governo e assumido pelo país, apoiado ao mais alto nível político. Dada a amplitude do sistema fiscal, este aspeto revela-se decisivo. Certos países podem querer contar com apoio externo ao desenvolvimento e execução da sua ERMP. O desenvolvimento e a execução da ERMP podem, obviamente, ser apoiados por parceiros da cooperação, desde que a referida estratégia permaneça alinhada com a estratégia liderada pelo Governo (inclusive em termos de sequenciação).

Os domínios de intervenção podem incluir a política de receitas, administração das receitas e o respetivo quadro jurídico, incluindo a luta contra a elisão ou a evasão fiscal, tanto a nível interno como internacional, bem como a luta contra os fluxos financeiros ilícitos derivados da evasão fiscal.

A MRI e as reformas fiscais são questões estruturais e a longo prazo bastante influenciadas por fatores externos (por exemplo, a flutuação dos preços dos produtos de base a nível internacional). Em muitos casos, as melhorias não se traduzem de imediato em resultados mensuráveis, sendo antes processos a médio e longo prazo. Estes aspetos devem ser tidos em consideração na conceção dos contratos de apoio orçamental. Em particular, a escolha dos indicadores deve basear-se em melhorias mensuráveis e obedecer a um calendário razoável

Neste contexto, o apoio a países parceiros para a melhoria da mobilização das receitas internas através do apoio orçamental articular-se-á em torno das seguintes etapas:

● Avaliação da MRI do país;

● A MRI na conceção de um contrato de apoio orçamental; e

● A MRI na execução de um contrato de apoio orçamental.

3.1 Avaliação da MRI do país

A fim de identificar e, eventualmente, apoiar reformas fundamentais para, por exemplo, alimentar um diálogo sobre políticas sólido e substancial, é necessário ter um conhecimento profundo da situação da MRI. Tal exige um envolvimento permanente com os intervenientes relevantes (por exemplo, autoridade responsável pelas receitas,

200 A este respeito, consulte os requisitos de apresentação de relatórios aplicáveis à gestão das finanças públicas, à transparência e supervisão do orçamento e às políticas macroeconómicas.

201 Ver http://www.taxfordevelopmentevent.org/files/2017/04/MTRS-Draft-concept-note-Feb-6-2017.pdf e http://www.un.org/esa/ffd/wp-content/uploads/2017/04/ICTM2017_Presentatin_Verhoeven-etal.pdf.


Ministério das Finanças, instituição superior de auditoria, parlamento, sociedade civil, setor privado ou outros parceiros da cooperação) para formular uma análise devidamente fundamentada.

Não existe nenhum diagnóstico aplicável a todas as situações. As informações recolhidas terão implicações diversas em cada contexto. A avaliação da MRI é específica de cada país, sendo o diálogo com as autoridades extremamente importante para alimentar esta análise. Em termos gerais, uma avaliação TADAT sobre os pontos fortes e os pontos fracos da administração fiscal seria um bom ponto de partida para constituir uma base objetiva e fundamentada tanto para o apoio como para o diálogo. À semelhança do quadro PEFA e tendo em devida atenção a sequenciação entre as duas avaliações, recomenda-se a utilização do TADAT a todas as delegações.

A análise da MRI deve abranger uma vasta série de questões, nomeadamente impostos, direitos aduaneiros e receitas provenientes dos recursos naturais. Idealmente, deve ser estruturada em torno de três dimensões principais: política fiscal/de receitas nacional, administração fiscal/de receitas nacional e dimensão internacional. Esta avaliação deve também ter lugar no âmbito ou em estreita ligação com a avaliação respeitante à gestão das finanças públicas ou às políticas macroeconómicas em geral. Pode, por exemplo, incidir sobre os seguintes aspetos202:

Política fiscal nacional

● Identificar quem são os interlocutores locais e como interagem entre si (por exemplo, a administração nacional/local dos impostos, alfândegas, minas ou florestas; agências especializadas e organizações da sociedade civil ativas nesse domínio);

● Compilar informações públicas oficiais disponíveis (informações gerais sobre impostos, bem como informações mais desagregadas, tais como rácios impostos/PIB, impostos diretos/indiretos, ou repartições a nível nacional/local). Avaliar e testar os meios existentes para facilitar o pagamento de impostos ou direitos (por exemplo, ad-ministração pública em linha, na internet) e fornecer informações públicas ou acessíveis (por exemplo, sobre os tipos de impostos, as bases jurídicas, os prazos de pagamento ou os pontos de contacto na rede da administra-ção, através do sítio Web do Ministério das Finanças ou da autoridade administrativa responsável pelas receitas). Determinar igualmente se existem programas públicos em curso para melhorar o cumprimento e a informação dos contribuintes, bem como uma política de comunicação pública;

● Avaliar se a legislação em matéria fiscal ou de receitas é regularmente atualizada e se esta informação é de fá-cil acesso para os contribuintes. Avaliar se é exaustiva e se certos regimes fiscais são definidos noutras leis, por exemplo, na lei do investimento ou na lei das minas, e se são também atualizados e coerentes entre si;

● Avaliar o nível de cooperação e partilha de informações entre as administrações fiscais, nomeadamente no que respeita à informação sobre os contribuintes;

● Analisar os incentivos fiscais (também designados por despesas fiscais) e determinar se são avaliados com regu-laridade e se esta avaliação é publicada (caso exista uma «zona franca» no país, podem as autoridades identificar de forma clara os seus beneficiários?); e

● Analisar se as políticas fiscais/de receitas relativas à MRI são debatidas no Parlamento e qual o nível de partici-pação dos deputados nesse debate.

Até agora, não existe nenhum instrumento normalizado para analisar a política fiscal, estando o FMI e o Banco Mundial a elaborar um Quadro de Avaliação da Política Fiscal (QAPF).

Administração fiscal nacional

● Verificar se foram realizadas avaliações recentes da administração das receitas, utilizando, por exemplo, a fer-ramenta de avaliação de diagnóstico da administração fiscal (TADAT), o programa de análise das lacunas na administração das receitas (RAGAP), a ferramenta de informação orçamental das administrações de receitas (RA-FIT) e/ou o quadro da despesa pública e da responsabilidade financeira (PEFA). Elencar as principais insufi-ciências identificadas e rever os planos de ação elaborados em conformidade.

202 Esta é uma lista indicativa e não exaustiva de questões a considerar, devendo ser adaptada ao contexto do país em causa.


● Determinar a dimensão e a estrutura da administração fiscal (por exemplo, a segmentação entre pequenos, mé-dios e grandes contribuintes), bem como a estrutura geral das receitas cobradas (por exemplo, a percentagem do total das receitas proveniente das 50 ou 100 maiores empresas e a percentagem de IVA no montante total das receitas cobradas).

● Apurar se a administração beneficia de apoio ao desenvolvimento de capacidades prestado por instituições in-ternacionais, outros parceiros e/ou entidades privadas. Determinar se o país tem assistência técnica em matéria fiscal ou aduaneira financiada pela UE, por exemplo, a assistência prestada pelo Fundo Fiduciário Temático do FMI para a Mobilização de Receitas, pelo Fundo Fiduciário Temático do FMI para Gestão da Riqueza em Recursos Naturais, pelo Fundo Fiduciário Multi-doadores do Banco Mundial para o Apoio Programático Mundial às Indústrias Extrativas ou pelo Centro Regional de Assistência Técnica competente do FMI.

● Verificar se o país participa na Iniciativa sobre as estatísticas dos rendimentos da OCDE que visa fornecer dados fiáveis e comparáveis sobre os impostos cobrados.

Dimensão internacional

● Avaliar como está a administração estruturada para trabalhar nas questões fiscais internacionais e lidar com as convenções fiscais a nível internacional/regional (por exemplo, através de um serviço especializado ou não);

● Verificar se o país está incluído na lista da UE e/ou da OCDE das jurisdições não cooperantes ou na lista do Grupo de Ação Financeira (GAFI)203;

● Avaliar o nível de cumprimento no âmbito do Fórum Mundial sobre a Transparência e o Intercâmbio de Informações para Fins Fiscais204;

● Verificar se o país participa no quadro inclusivo do Plano de ação contra a erosão da base tributável e a trans-ferência de lucros (BEPS) da OCDE205;

● Avaliar o trabalho das autoridades sobre as questões das receitas com organizações regionais como as comissões económicas regionais (por exemplo, da CEDEAO, do COMESA ou da SADC);

● Avaliar até que ponto existe um diálogo entre a administração das receitas e, por um lado, os diferentes fora regionais (por exemplo, o Fórum Africano de Administração Fiscal, o Centre de Rencontre des Dirigeants d’Ad-ministrations Fiscales ou o Centro Interamericano das Administrações Fiscais) e, por outro lado, os parceiros internacionais; e

● Determinar se o país aderiu à Iniciativa Fiscal de Adis Abeba.

A OCDE está a desenvolver um instrumento de diagnóstico transfronteiriço (CBDT) para avaliar o grau de participação internacional nas questões fiscais.

Envolvimento com parceiros e outros intervenientes

● Analisar o diálogo sobre a MRI entre os doadores e os órgãos administrativos/oficiais competentes, caso exista, e avaliar se a MRI é regularmente debatida no grupo de coordenação de parceiros da cooperação (por exemplo, em matéria de gestão das finanças públicas, transparência, setor privado, comércio ou reforma dos serviços públicos).

● Verificar se o tribunal de contas nacional efetuou alguma auditoria sobre questões fiscais.

● Avaliar se a sociedade civil nacional/internacional tem uma participação ativa nos processos de acompanhamento ou responsabilização em matéria de receitas e, em caso afirmativo, identificar o seu foco (por exemplo, tributação, serviços aduaneiros ou indústrias extrativas).

203 Ver http://www.fatf-gafi.org/home.204 Ver http://www.oecd.org/tax/transparency.205 Ver http://www.oecd.org/tax/beps.


3.2 A MRI na conceção de um contrato de apoio orçamental

A mobilização das receitas internas deve ser analisada no âmbito da avaliação da elegibilidade para contratos de apoio orçamental

Estabilidade macroeconómica - A mobilização das receitas internas tem uma forte influência na estabilidade macroeconómica. A capacidade do país para depender de receitas previsíveis tem uma importância crucial, estando diretamente ligada à prestação de serviços públicos e ao investimento público. Tal como demonstram as crises dos produtos de base, os países fortemente dependentes das receitas de recursos naturais nem sempre tiram partido da fase de expansão dos ciclos para melhorar a mobilização das receitas internas, tendo frequentemente de enfrentar choques severos com um impacto negativo na sua estabilidade macroeconómica quando os preços internacionais descem. Deveria ser possível obter informação atualizada sobre este tema, nomeadamente, no relatório do FMI ao abrigo do artigo IV ou nas análises dos programas do FMI.

Gestão das finanças públicas – A gestão das finanças públicas abrange tanto as despesas como as receitas. Uma boa avaliação da GFP tem de incluir uma parte específica sobre a mobilização das receitas internas. Esta ampla avaliação deve assentar na recolha de informações disponíveis de fontes nacionais, nas ferramentas de diagnóstico (por exemplo, TADAT ou PEFA), nos relatórios da assistência técnica e no diálogo com as autoridades. Normalmente, os relatórios do FMI (avaliação de programas ou consultas ao abrigo do artigo IV) também incluem informações sobre a GFP.

Transparência e supervisão – A previsão das receitas constitui uma componente fundamental do orçamento (e dos orçamentos revistos). Tem de ser publicada em relação ao exercício orçamental seguinte. Deve ser realista. De igual modo, os números relativos à cobrança efetiva de receitas devem ser objeto de auditoria externa e publicados.

É igualmente incentivada a utilização de indicadores de desempenho relativos à mobilização de receitas internas nos contratos de apoio orçamental. No entanto, a fixação de metas quantitativas gerais em matéria de receitas (por exemplo, receitas/PIB) pode não ser pertinente e ignorar questões específicas a abordar. Efetivamente, tais metas podem ser fortemente influenciadas por fatores externos ou alcançadas com a introdução de medidas temporárias (mais especificamente, um maior número de auditorias fiscais) que não correspondam a um esforço efetivo da administração no sentido de alargar a base tributária e, com isso, permitir uma cobrança de receitas equitativa e transparente.

Os indicadores devem ser selecionados a partir de estratégias de receitas a médio prazo nacionais, ou de planos gerais semelhantes, caso existam. As metas devem ser realistas, realizáveis dentro do prazo limitado dos contratos de apoio orçamental, e mensuráveis através de informações pertinentes, fiáveis e acessíveis. Tais indicadores devem ser identificados juntamente com a administração, pois os dados poderão estar disponíveis a nível interno mas não serem publicados.

A pertinência dos indicadores dependerá do contexto local e das informações obtidas através da avaliação da MRI, em especial com o TADAT. Não obstante, segue-se uma lista indicativa de indicadores eventualmente pertinentes no contexto do apoio orçamental:

● Base de dados de números de identificação fiscal – A base de dados de números de identificação fiscal é um elemento fulcral do trabalho das administrações fiscais. Esta base de dados deve ser completa e atualizada, de modo a garantir o registo das atividades dos contribuintes. A atualização da base de dados pode incidir sobre uma zona geográfica ou sobre um tipo de contribuintes (por exemplo, empresas de média dimensão). São tam-bém necessários dados fiáveis para seguir cada contribuinte e efetuar análises transversais, por exemplo, com a administração aduaneira. Esta análise transversal deve ser incentivada, porquanto pode ajudar a detetar discre-pâncias entre o volume das importações que as empresas declaram à administração aduaneira e o montante das receitas que declaram à administração fiscal.

● Avaliações regulares e publicação de despesas fiscais – As despesas fiscais são incentivos que têm um impacto significativo no orçamento das autoridades, na medida em que estas abdicam voluntariamente de parte das suas receitas fiscais para apoiar setores produtivos ou sociais. Podem consistir, por exemplo, em isenções fis-cais para novas empresas ou zonas francas. Estas medidas preferenciais representam um encargo importante para o orçamento público. Contudo, em muitos países não existem números disponíveis que permitam conhecer em pormenor os seus custos e os benefícios que delas se pode esperar. É, por conseguinte, necessário que as


autoridades garantam uma total clareza e transparência sobre as isenções concedidas e o impacto das mesmas nas finanças públicas. A avaliação das despesas fiscais deve ser efetuada e publicada regularmente em nome da transparência e da prestação de contas, bem como para ajudar a melhorar a sua eficácia.

● Imposto sobre o valor acrescentado (IVA) – O IVA é, frequentemente, a principal fonte de receitas das autoridades públicas. Uma vez que este imposto exige a apresentação frequente de declarações e pagamentos frequentes por parte das empresas que o cobram (e o reembolso de créditos do IVA), a regularidade da declaração e do pagamento pode ser acompanhada através de um indicador.

● Indicadores de auditoria fiscal – No início do processo de auditoria, é essencial garantir uma seleção precisa dos contribuintes a auditar, a fim de melhorar a eficiência e evitar a sobrecarga dos serviços com auditorias menos produtivas.

3.3 A MRI na execução de um contrato de apoio orçamental

A MRI não sendo apenas uma questão técnica, mas também, intrínsicamente, uma questão política e de políticas públicas, deve ser integralmente inscrita no diálogo sobre políticas no contexto de um contrato de apoio orçamental. Este diálogo abrangente deve basear-se nos relatórios analíticos e avaliações da MRI, assinalando os seus aspetos mais críticos.

O diálogo sobre políticas deve incidir sobre a política fiscal, o quadro jurídico, a administração e as receitas fiscais, designadamente as derivadas dos recursos naturais, de modo a garantir a sua utilização sustentável e eficiente em prol de um crescimento económico inclusivo. Estes aspetos são fundamentais para aumentar a mobilização das receitas internas, reforçar a boa governação e permitir um efeito positivo na economia. No entanto, não existe um regime fiscal à medida de todos os países. Além disso, é necessário ter em conta a execução da agenda mundial em matéria de governação fiscal, nomeadamente o Fórum Mundial sobre a Transparência e o Intercâmbio de Informações para Fins Fiscais, o Plano de ação contra a erosão da base tributável e a transferência de lucros (BEPS) ou as questões suscitadas pelo Grupo de Ação Financeira (GAFI) em matéria de branqueamento de capitais. Igualmente, importa considerar o eventual processo de identificação, ao abrigo da legislação da UE, das «jurisdições fiscais não cooperantes» e que facilitam o branqueamento de capitais. É necessário ter em conta as circunstâncias específicas de cada país para identificar os aspetos importantes a abordar num determinado contexto e a apoiar através das diferentes modalidades de ajuda.

A fim de facilitar a apresentação de relatórios sobre as ações da UE e dos outros parceiros em prol da MRI no contexto do apoio orçamental ou de projetos relativos ao desenvolvimento de capacidades, o Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE criou um novo código para acompanhar a MRI, separadamente do código da GFP, de modo a permitir a apresentação de relatórios específicos sobre a assistência externa neste domínio e o acompanhamento da consecução do compromisso de duplicar o apoio à MRI até 2020, tal como declarado no âmbito da Iniciativa Fiscal de Adis Abeba.


4. O caso especial dos recursos naturais no que respeita à tributação e à gestão das receitas

Apenas um reduzido número de países tem explorado na plenitude o potencial de desenvolvimento dos seus recursos naturais, o que é especialmente problemático para os países com importantes indústrias extrativas, nomeadamente de petróleo, gás e recursos minerais. Em princípio, o maior espaço de manobra orçamental dado por estes recursos pode proporcionar grandes receitas ao Governo, e, por sua vez, financiar os bens e serviços públicos necessários para apoiar o desenvolvimento sustentável e a redução da pobreza. Contudo, na prática, é frequente os governos não conseguirem superar os desafios institucionais e de políticas associados aos recursos naturais. Em consequência, os resultados em termos de desenvolvimento desses países têm sido muitas vezes dececionantes, fenómeno apelidado de «maldição dos recursos»206. Além do possível impacto negativo no crescimento, a riqueza em recursos naturais tem sido vista como um dos fatores que mais contribuem para a corrupção e a instabilidade social. Num certo número de países, o petróleo, os diamantes, outros minerais e a madeira têm estado associados à guerra civil, com consequências económicas e sociais devastadoras.

Os motivos desta situação são variados: administrações nacionais débeis, disposições legislativas e regulamentares deficientes, políticas inadequadas ou falta de experiência e conhecimentos dos governos para lidar com as empresas internacionais das indústrias extrativas. Em muitos casos, a cobrança de receitas internas é negativamente afetada pelo comportamento rentista adotado pelos intervenientes. Em especial, a falta de transparência na afetação e negociação das condições dos projetos de extração, combinada com a distribuição assimétrica da informação, da experiência e de competências entre empresas e governos, pode favorecer a corrupção e conduzir à distribuição desequilibrada dos rendimentos gerados pela extração de recursos. A transparência dos pagamentos das indústrias extrativas aos governos (e dos contratos conexos) aumentará a responsabilização nacional, reduzirá as oportunidades de corrupção, facilitará a cobrança de receitas e criará incentivos para que as partes interessadas negoceiem acordos mais equilibrados207.

As receitas das atividades extrativas, principalmente os rendimentos provenientes da partilha e royalties de produção ou de impostos sobre os rendimentos de empresas petrolíferas, gasíferas e mineiras, poderão ser predominantes no total das receitas dos países. Muitos destes países são de rendimento baixo e médio, em que as receitas provenientes dos recursos (principalmente nos países ricos em petróleo) representam mais de 50 % das receitas públicas ou das receitas de exportação. A elevada sensibilidade dos países à volatilidade dos preços dos recursos tem muitas vezes estado na origem de ciclos de expansão e contração bem documentados. Uma vez mais, recentemente, a queda dos preços dos produtos de base agravou significativamente as situações orçamentais de países ricos em recursos naturais e obrigou-os a reformar os respetivos sistemas fiscais para fazer face à redução significativa do seu espaço fiscal208.

Com um grau de ambição e uma taxa de sucesso variáveis, os países empreenderam reformas do sistema tributário, definição das taxas, da administração das receitas, da gestão macroeconómica e da transparência das receitas públicas provenientes dos recursos naturais. Estas questões merecem uma atenção especial ao abordar os esforços de mobilização de receitas internas, envidados pelos países em desenvolvimento ou emergentes.

Em geral, os esforços levados a cabo por países vulneráveis ricos em recursos, no sentido do reforço institucional, com o intuito de aumentar a transparência, tiveram um amplo retorno após um investimento relativamente modesto. Em particular, a exposição pública relativamente às licenças, contratos, acordos de investimento e autorizações que regem a prospeção, exploração, transporte e exportação de recursos naturais; a documentação do processo de adjudicação, as avaliações do impacto social e ambiental e a auditoria das contas das empresas estatais que operam nestes setores; os pagamentos devidos e efetuados aos governos por empresas independentes que operam nestes setores, e a propriedade efetiva das empresas, podem ajudar a criar e manter a credibilidade no que se refere à cobrança e distribuição das receitas dos recursos.

206 Existe uma vasta literatura sobre o impacto da riqueza em recursos naturais. Van der Ploeg (2011), Ross (2012) e Venables (2016) apresentam análises exaustivas sobre o tema. Muitos documentos sublinham a complexidade dos problemas orçamentais e de economia política que os países têm de resolver para utilizar de forma benéfica a riqueza em recursos naturais em prol do desenvolvimento.

207 Ver Rosenblum/Maples (2009): Contracts Confidential: Ending Secret Deals in the Extractive Industries (Contratos confidenciais: o fim dos acordos secretos nas indústrias extrativas).

208 Por exemplo, estimou-se que a recente descida em cerca de 50 % dos preços internacionais do crude, entre agosto de 2014 e o fim de 2016, resultaram num decréscimo de, em média, 5 a 6 % do PIB per capita dos países produtores de petróleo e gás da região da América Latina e Caraíbas.


Têm surgido várias iniciativas internacionais promissoras, apoiadas pela UE, para responder a estes desafios através da promoção da boa governação e da transparência no setor dos hidrocarbonetos e da mineração. Mais especificamente, a Iniciativa para a Transparência das Indústrias Extrativas (EITI) tem sido decisiva no apoio a uma melhor governação e a uma maior responsabilização, através da conciliação e da publicação integral dos pagamentos das empresas e das receitas estatais provenientes do petróleo, do gás e da mineração. Ao comprometer-se com a EITI, um país sinaliza a sua abertura para observar normas de transparência a nível mundial209. A EITI visa fortalecer os sistemas do Governo e das empresas, informar o debate público e reforçar a confiança entre as partes interessadas nos países produtores, incluindo as organizações da sociedade civil (OSC). A proteção do espaço das OSC para que tenham uma participação efetiva nos mecanismos de supervisão e nos processos de decisão, em todas as etapas da cadeia de valor, deve ser incentivada e ativamente promovida210.

A promoção do comportamento responsável das empresas que operam em zonas de conflito ou de alto risco pode ter um impacto socioeconómico forte e positivo nas mesmas. A Comunicação conjunta da Comissão Europeia e da Alta Representante sobre o Aprovisionamento responsável de minerais provenientes de zonas de conflito e de alto risco211 apresenta uma abordagem integrada para reduzir as oportunidades de comercialização, pelos grupos armados, de estanho, tântalo, tungsténio e ouro em zonas de conflito; melhorar a capacidade dos operadores da UE − sobretudo a jusante da cadeia de aprovisionamento − para respeitar o quadro legal em vigor sobre o dever de diligência; e reduzir as distorções nos mercados mundiais dos quatro minerais supramencionados provenientes de zonas de conflito e de alto risco, como se verifica atualmente na região dos Grandes Lagos.

Relativamente ao setor extrativo, o diálogo sobre políticas no contexto da ajuda orçamental deve centrar-se, cada vez mais, na boa governação económica do referido setor, com recurso a instrumentos como os planos de ação em matéria de governação, as análises anuais da GFP, as avaliações PEFA, as avaliações TADAT, os relatórios por país da EITI e os relatórios das missões de assistência técnica do FMI e do Banco Mundial no quadro do Fundo Fiduciário Temático para a Gestão da Riqueza em Recursos Naturais (FFT-GRRN), do Fundo Fiduciário para a Mobilização de Receitas (FF-MR) e do Fundo Fiduciário Multidoadores do Banco Mundial para o Apoio Programático Mundial às Indústrias Extrativas (FFMDAPME)212.

A identificação de metas concretas e calendarizadas para a melhoria da cobrança, gestão e/ou transparência das receitas provenientes dos recursos naturais, como indicadores de desempenho do apoio orçamental deve ser cada vez mais incentivada.

Uma forma simples de começar a abordar a boa governação económica no setor extrativo passa por avaliar o nível de transparência de um país na gestão dos recursos naturais. Basta verificar se o país está a aplicar a norma da EITI e qual a sua posição quanto aos relatórios da EITI, para se poder avaliar: i) se o país está a envidar esforços no sentido de melhorar a recolha e comunicação de informações sobre os fluxos de receitas dos recursos naturais; ii) se o país está a aplicar o novo modelo do FMI para a elaboração de relatórios e a compilação de estatísticas das contas nacionais relativas aos setores dos recursos naturais; iii) se o país está a envidar esforços com vista à identificação da propriedade das empresas extrativas que nele operam; e iv) quais os esforços em curso para criar mecanismos de poupança, como fundos soberanos ou fundos de estabilização, que permitam ao país atenuar o impacto da volatilidade dos preços dos produtos de base.

Além disso, esta avaliação deve verificar se o país está a aplicar o Código de Transparência Orçamental para os Recursos Naturais do FMI213, que inclui agora um novo pilar IV relativo à gestão das receitas dos recursos e estabelece um quadro transparente em matéria de propriedade, afetação, tributação e gestão dos recursos naturais.

209 A norma da EITI é aplicada por 51 países e apoiada por mais de 90 empresas do setor extrativo e 900 organizações da sociedade civil. Os países que aplicam a norma publicam relatórios anuais da EITI com informações sobre receitas públicas, produção, licenças e disposições legislativas e orçamentais aplicáveis às empresas públicas. O aumento da transparência nas indústrias extrativas gera uma melhor governação e sustentabilidade económica, ambiental e social, contrastando, assim, a «maldição dos recursos».

210 Se colocarem as perguntas certas, os organismos de supervisão são capazes de detetar e prevenir a corrupção nos setores do petróleo, do gás e da mineração. Os esquemas de corrupção podem ser complexos e opacos, mas existem padrões claros e sinais semelhantes de comportamentos problemáticos nos países ricos em recursos. O Instituto da Governação dos Recursos Naturais elaborou uma lista de 12 sinais de alerta de corrupção nas adjudicações de contratos e na concessão de licenças do setor extrativo (ver https://www.resourcegovernance.org/sites/default/files/documents/corruption-risks-in-the-award-of-extractive-sector-licenses-and-contracts.pdf).

211 Aprovisionamento responsável de minerais provenientes de zonas de conflito e de alto risco - Para uma abordagem integrada da UE – JOIN(2014) 8 final, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014JC0008&from=PT.

212 São de referir ainda outros instrumentos privados e ferramentas de diagnóstico, como o Índice de Governação dos Recursos do Instituto da Governação dos Recursos Naturais (ver https://resourcegovernance.org).

213 Ver https://www.imf.org/external/np/exr/consult/2016/ftc/index.htm.

https://resourcegovernance.org/sites/default/files/documents/corruption-risks-in-the-award-of-extractive-sector-licenses-and-contracts.pdf


Pilares do Código de Transparência Orçamental para os Recursos Naturais

O projeto revisto deste código inclui versões alargadas dos pilares I, II e III, abrangendo aspetos relacionados com a apresentação de relatórios, a orçamentação e a gestão dos riscos no que respeita aos recursos naturais. O pilar IV incide sobre questões específicas da transparência associadas ao regime jurídico e fiscal que rege a extração de recursos naturais, a atribuição da titularidade de direitos sobre os recursos, os relatórios das empresas que exercem a atividade de extração de recursos, e a governação e funcionamento dos fundos dos recursos naturais.


5. Visão geral das bases de dados e ferramentas de diagnóstico da MRI

O quadro seguinte descreve os instrumentos existentes para avaliar a tributação fiscal. O primeiro conjunto consiste em bases de dados publicamente disponíveis que fornecem dados úteis para a avaliação.

O segundo conjunto inclui ferramentas de diagnóstico e quadros para a realização de avaliações individuais por país. Os indicadores utilizados neste contexto não constituem necessariamente indicadores pertinentes em matéria de ajuda orçamental, mas são certamente úteis para o diálogo sobre políticas e o seu acompanhamento.

Bases de dados

Iniciativa sobre as estatísticas de rendimentos da OCDE

Fornece dados fiáveis e comparáveis sobre as receitas cobradas em África, Ásia e Pacífico, América Latina e Caraíbas:

● estatísticas das receitas fiscais em África (https://www.oecd.org/tax/re-venue-statistics-in-africa-9789264253308-en-fr.htm);

● estatísticas das receitas fiscais na Ásia (http://www.oecd.org/fr/fiscalite/revenue-statistics-in-asian-countries-2016-9789264266483-en.htm);

● estatísticas das receitas fiscais na ALC (http://www.oecd.org/fr/ctp/re-venue-statistics-in-latin-america-and-the-caribbean-24104736.htm);

Série de informações comparativas da OCDE

Fornece informações sobre a administração fiscal de vários países nos domínios da organização, gestão, declaração e pagamento de impostos, competências administrativas, carga fiscal e desempenho operacional.

● http://www.oecd.org/fr/ctp/administration/tax-administration-23077727.htm

Base de dados da USAID sobre a cobrança de impostos

● Abrange, de forma global, 31 indicadores distintos que cobrem mais de 200 países. Apresenta uma perspetiva nacional e regional, bem como referências por grupos de rendimentos a nível internacional, em função das quais é possível avaliar o sistema fiscal de um país.https://www.usaid.gov/data/dataset/cdeb8a1b-3440-4e88-b6cb-81b2428f8cea

Avaliação do desempenho fiscal do GDI (Instituto Alemão de Política de Desenvolvimento)

● Utilizando 2007/08 como ano-base, apresenta uma visão geral e compa-rativa do desempenho fiscal de mais de 175 países, com base em dados históricos agregados e informações específicas dos países (Em elaboração).

https://www.oecd.org/tax/revenue-statistics-in-africa-9789264253308-en-fr.htm

http://www.oecd.org/ctp/revenue-statistics-in-latin-america-and-the-caribbean-24104736.htm

https://www.usaid.gov/data/dataset/cdeb8a1b-3440-4e88-b6cb-81b2428f8cea


Quadros de avaliações individuais por país

TADAT – Instrumento de diagnóstico e avaliação da administração fiscal

O TADAT fornece uma avaliação objetiva da robustez das componentes essenciais do sistema de administração fiscal de um país. Este quadro abrange a maior parte das funções, processos e instituições da administração fiscal. A avaliação destes domínios de resultados em termos de desempenho baseia-se em 28 indicadores de alto nível baseados em quatro categorias que, conjugadas, resultam em 47 dimensões, que fazem do TADAT um instrumento de diagnóstico exaustivo, mas gerível. As avaliações do TADAT são particularmente úteis para:

● identificar os pontos fortes e os pontos fracos relativos dos sistemas, processos e instituições de uma administração fiscal;

● facilitar uma visão partilhada do estado do sistema de administração fiscal junto de todas as partes interessadas (por exemplo, autoridades nacionais, organizações internacionais, países doadores, e prestadores de assistência técnica);

● fixar a agenda de reforma, nomeadamente os seus objetivos, prioridades, iniciativas e sequência de execução;

● facilitar a gestão e a coordenação do apoio externo às reformas e conse-guir uma execução mais célere e eficiente; e

● acompanhar e avaliar os progressos das reformas através de avaliações sucessivas.

Programa de análise das lacunas na administração das receitas (RA-GAP) do FMI

O programa de análise das lacunas na administração das receitas ajuda as administrações responsáveis pelas receitas no acompanhamento dos níveis de cumprimento das obrigações fiscais por parte dos contribuintes, realizando uma análise das lacunas fiscais para efeitos de IVA ou impostos especiais sobre o consumo.

● www.imf.org/~/media/Files/Publications/TNM/2017/TNM1704f.ashx

● http://www.imf.org/en/Publications/TNM/Issues/2017/04/20/An-Analytical-Framework-for-Excise-Duty-Gap-Estimation-Excise-Gaps-in-Tax-Administration-44720

Instrumento de informação orçamental das administrações de receitas do FMI (RA-FIT) / Inquérito internacional sobre a administração de receitas (ISORA)

A RA-FIT/ ISORA é uma iniciativa de recolha de dados destinada a recolher informações fiscais e aduaneiras. Os dados recolhidos incluem informações quantitativas e qualitativas, bem como uma combinação de dados de perfis e de situações de base de administrações fiscais, recursos e dados relativos ao desempenho.

● https://www.imf.org/en/Publications/Departmental-Papers-Policy-Papers/Issues/2016/12/31/Understanding-Revenue-Administration-An-Initial-Data-Analysis-Using-the-Revenue-42951

Quadro de Avaliação da Política Fiscal (TPAF) do FMI e do Banco Mundial

O Quadro de Avaliação da Política Fiscal (TPAF) visa fornecer informações de diagnóstico às políticas fiscais dos países, incluindo módulos sobre questões fiscais internacionais e setoriais (em especial, indústrias extrativas) (Em elaboração).



Diagnóstico transfronteiriço (OCDE) Esta ferramenta visa a inclusão da perspetiva económica na análise da administração e da política fiscal para uma melhor compreensão das vulnerabilidades e das interações transnacionais, evitando assim uma abordagem compartimentada (Em elaboração).

Indicadores da administração fiscal do quadro PEFA

No quadro PEFA (https://pefa.org), os domínios das receitas fiscais são cobertos principalmente pelos seguintes indicadores:

PI-3. Evolução das receitas

PI-5. Documentação orçamental

PI-9. Acesso do público à informação orçamental

PI-14. Previsões macroeconómicas e orçamentais

PI-15. Estratégia orçamental

PI-17. Processo de elaboração do orçamento

PI-18. Escrutínio legislativo dos orçamentos

PI-19. Administração das receitas

PI-20. Contabilização das receitas

Relatórios da EITI por país (Iniciativa para a Transparência das Indústrias Extrativas)

A EITI promove uma gestão aberta e responsável dos recursos naturais com o estabelecimento de uma norma de transparência a nível mundial. A EITI visa fortalecer os sistemas do Governo e das empresas, informar o debate público e reforçar a confiança entre as partes interessadas nos países de extração. Os países que aplicam a norma devem publicar relatórios anuais da EITI com informações sobre receitas públicas, produção, licenças e disposições legislativas e orçamentais aplicáveis às empresas públicas (https://eiti.org/fr/donnees).

Análise orçamental das indústrias de recursos (FARI) do FMI

A análise FARI é realizada na perspetiva do investidor estrangeiro, ou seja, uma situação muito frequente para um grande número de países em desenvolvimento ou emergentes ricos em recursos que dependem do investimento estrangeiro para desenvolver os respetivos setores extrativos. O modelo ajuda a determinar o modo como os fluxos de caixa líquidos gerados ao longo de todo o ciclo de vida de um projeto são partilhados entre um investidor e o governo de acolhimento, de acordo com o regime fiscal em vigor.http://www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2016/tnm1601.pdf



FMI – Manual de administração dos regimes fiscais das indústrias extrativas

Este manual centra-se na gestão eficaz das receitas provenientes das indústrias extrativas. Apoia os decisores políticos e os funcionários de economias em desenvolvimento e emergentes com orientações para instituir um quadro jurídico sólido, organização e procedimentos para a administração das receitas provenientes dessas indústrias. Propõe ações para reforçar as capacidades técnicas e de gestão dos países. Aborda ainda a transparência e como promovê-la.

● https://www.imf.org/en/Publications/Books/Issues/2016/12/31/Administering-Fiscal-Regimes-for-Extractive-Industries-A-Handbook-41040

Banco Mundial – Coletânea de textos - Como melhorar os quadros regulamentares em matéria de administração e cobrança fiscal da indústria mineira

Esta coletânea centra-se nos royalties sobre minerais e noutras medidas fiscais específicas das atividades de mineração. O quadro jurídico que estabelece estes impostos nos países parceiros é, na maioria dos casos, relativamente moderno e bastante adequado, mas a capacidade administrativa e os procedimentos e sistemas de apoio tendem a ficar aquém do mesmo. Esta coletânea apresenta uma síntese prática sobre como analisar e melhorar os quadros e sistemas administrativos no que respeita aos royalties sobre minerais e outros impostos específicos da mineração.

● http://documents.banquemondiale.org/curated/fr/576391468330004326/How-to-improve-mining-tax-administration-and-collection-frameworks-a-sourcebook

FMI – Missões de diagnóstico, incluindo os relatórios de missão do Fundo Fiduciário Temático para a Gestão da Riqueza em Recursos Naturais (FFT-GRRN) e do Fundo Fiduciário para a Mobilização de Receitas (FF-MR)

Estes relatórios de missão identificam insuficiências na política fiscal e no desempenho das administrações fiscais (em comparação com as boas práticas internacionais) e desenvolvem estratégias para colmatar as lacunas identificadas. As avaliações e recomendações são documentadas em relatórios de diagnóstico formais utilizados pelos governos e pelos doadores como roteiros de reforma.

● http://www.imf.org/en/Capacity%20Development/trust-fund/MNRW-TTF

● http://www.imf.org/external/np/ins/english/rmtf.htm

Banco Mundial – Missões de diagnóstico, incluindo os relatórios de missão do Fundo Fiduciário Multidoadores para o Apoio Programático Mundial às Indústrias Extrativas (FFMD-APME)

Estes relatórios de missão identificam insuficiências nos regimes fiscais dos setores extrativos e no desempenho das administrações fiscais (em comparação com as boas práticas internacionais) e desenvolvem estratégias para colmatar as lacunas identificadas.

● http://www.worldbank.org/en/programs/egps

https://www.imf.org/en/Publications/Books/Issues/2016/12/31/Administering-Fiscal-Regimes-for-Extractive-Industries-A-Handbook-41040


ANEXO 12 – AVALIAÇÃO DOS VALORES FUNDAMENTAIS

O presente anexo fornece orientações relativas à avaliação dos valores fundamentais para os Contrato de Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (CODS), Contrato de Desempenho da Reforma Setorial (CDRS) e Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência (CCER).

A secção B apresenta orientações sobre os CODS, a secção C sobre os CDRS e a secção D sobre os CCER.

A. Porquê uma avaliação dos valores fundamentais?O empenhamento e o desempenho dos países parceiros em relação aos valores fundamentais estabelecidos no Tratado da UE que a União se compromete a promover na sua política externa (democracia, Estado de direito e respeito pelos direitos humanos) estão entre os fatores determinantes da assistência externa da UE, incluindo o apoio orçamental geral e setorial. Devem, pois, ser avaliados para se determinar se a utilização do apoio orçamental é adequada. Além disso, as constatações da análise dos valores fundamentais deve nortear a conceção e a execução, baseadas nos direitos, do apoio orçamental. A avaliação dos valores fundamentais está estreitamente relacionada com os princípios de funcionamento da abordagem baseada nos direitos (ABD) de «aplicação de todos os direitos», sendo reforçada e complementada pela ABD e pela integração da perspetiva de género aplicável a todos os contratos de apoio orçamental.

O Contrato de Objetivos de Desenvolvimento Sustentável é um instrumento de apoio aos ODS e a reformas amplas que resultem na redução da pobreza, na melhoria da governação e num crescimento inclusivo, assinalando simultaneamente um empenhamento mútuo e comum no respeito pelos valores fundamentais universais. Por conseguinte, é necessário avaliar o empenhamento no respeito pelos valores fundamentais enquanto condição prévia para qualquer CODS e, posteriormente, acompanhar esse empenhamento durante a execução. No caso dos CODS, o empenhamento no respeito pelos valores fundamentais é avaliado com base na situação real, incluindo as reformas em curso, e nos antecedentes.

Caso sejam propostos Contrato de Desempenho da Reforma Setorial como a modalidade de ajuda mais adequada, deve-se ter em conta a adesão aos valores fundamentais. A avaliação sobre se a ajuda orçamental setorial da UE deve prosseguir à luz da governação política, terá de ser criteriosamente contrabalançada com a necessidade de respeitar, proteger e assegurar os direitos humanos, partindo do princípio de que as reformas acordadas serão executadas e de que os fundos da UE chegam às populações através de serviços públicos de maior qualidade.

No caso dos Contratos de apoio à Construção do Estado e à Resiliência, a avaliação do empenhamento do Governo no respeito pelos valores fundamentais e a respetiva resposta política para os garantir de forma abrangente, são aspetos a ter em consideração, inter alia, aquando da decisão sobre a atuação, ou não, nestes países. No contexto de uma situação de fragilidade ou de conflito, a UE deve adotar uma abordagem prospetiva, acompanhada do reforço do diálogo político e sobre o apoio orçamental. Os riscos devem ser contrabalançados com as implicações inerentes à não atuação num Estado frágil.

B. Contrato de Objetivos de Desenvolvimento SustentávelEm qualquer CODS, enquanto condição prévia, o empenhamento no respeito pelos valores fundamentais deve ser avaliado pelas delegações antes da fase de identificação, devendo a avaliação ser apresentada ao BSSC/FAST. A avaliação será elaborada pelas delegações e revista pelo SEAE, em consulta com a DEVCO/NEAR, antes da submissão.

A avaliação deve ser sucinta (quatro páginas). Os documentos de ação terão uma secção com o resumo da conclusão sobre aquela condição prévia.

Posteriormente, o empenhamento no respeito pelos valores fundamentais será monitorado durante as fases de identificação, formulação e execução, utilizando o Quadro de gestão dos riscos.

Quando avaliar os valores fundamentais?

Esta análise deve basear-se nas estratégias atualizadas em matéria de direitos humanos e democracia, por país, e respetivos relatórios de execução, bem como em fontes como os relatórios das missões de observação eleitoral da UE, os relatórios políticos das delegações, os roteiros da sociedade civil, as fontes abertas da ONU, incluindo

197ANExO 12 – AvALIAÇÃO DOS vALORES fuNDAMENTAIS

as resoluções do Conselho dos Direitos do Homem da ONU por país, os relatórios dos relatores especiais, e as observações finais dos órgãos de supervisão dos tratados. Deve igualmente basear-se em estudos de análise das questões de género por país, relatórios de órgãos de supervisão e outras informações provenientes dos sistemas regionais de direitos humanos e das instituições nacionais para a promoção e proteção dos direitos humanos, quando aplicável, relatórios e testemunhos de organizações da sociedade civil e outras fontes pertinentes (por exemplo, os indicadores de governação do Banco Mundial, a Amnistia Internacional, a Human Rights Watch, a Freedom House e a Transparência Internacional).

Esta avaliação deve ter em conta a análise política levada a cabo durante a fase de programação e será ainda utilizada para responder às questões do Quadro de gestão dos riscos.

A fim de garantir a coordenação e a coerência, os Estados-Membros da UE devem ser consultados durante o processo, em especial os que também estejam a dar ajuda orçamental.

A avaliação dos valores fundamentais deve ser concluída em dois passos (num total de quatro páginas).

Primeiro passo

O primeiro passo consiste em apurar em que medida o país cumpre os principais parâmetros de referência em matéria de direitos humanos, democracia e Estado de direito.

Avaliar a posição do país em relação aos principais parâmetros de referência seguintes:

1. Compromissos internacionais214, nomeadamente em matéria de direitos humanos (ou seja, assinatura, rati-ficação, transposição e aplicação das principais convenções internacionais ou regionais e respetivos protocolos, recomendações no âmbito da Avaliação Periódica Universal (APU), órgãos de supervisão dos tratados, recomen-dações dos relatores especiais) e de cooperação com os organismos internacionais e regionais no domínio dos direitos humanos;

2. Democracia: credibilidade e transparência do processo eleitoral, equilíbrio de poderes, espaço para a sociedade civil, liberdade de expressão (na internet e fora da internet), liberdade de reunião e de associação, e independên-cia dos meios de comunicação social;

3. Estado de direito: independência do poder judicial, acesso à justiça para todos, incluindo o direito a um processo equitativo e a um julgamento justo, sistema de aplicação da lei, justiça transicional, impunidade;

4. Direitos humanos: pena de morte, tortura e outros tratamentos cruéis, desumanos e degradantes, escravatura e servidão, direitos da mulher e da criança, não discriminação.

Se a avaliação do primeiro passo não for satisfatória, o país em causa não será elegível para um CODS. Por conseguinte, não é necessária uma análise mais pormenorizada no segundo passo.

Segundo passo

Se a avaliação do primeiro passo relativamente aos principais parâmetros de referência for satisfatória, deve proceder-se a uma análise mais pormenorizada no segundo passo. A avaliação deve orientar-se pelas seguintes questões:

(A avaliação deve estar alinhada com a estratégia de direitos humanos e democracia do país e os respetivos relatórios de execução)

214 Por exemplo, no domínio dos direitos humanos, o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (PIDCP), o Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais (PIDESC), a Convenção Internacional sobre a Eliminação de todas as formas de Discriminação Racial (CIEDR), a Convenção sobre a Eliminação de todas as formas de Discriminação Contra as Mulheres (CEDCM), a Convenção contra a Tortura e Outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes (CCT), a Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC) e a Convenção para a Prevenção e Repressão do Crime de Genocídio no domínio do direito humanitário internacional, Protocolos adicionais 1 e 2 às Convenções de Genebra, e a Convenção de Otava que proíbe as minas terrestres antipessoal.


Democracia

● Existem partidos políticos democráticos com capacidade para agirem livremente e existe um sistema partidário pluralista?

● Existem meios de comunicação social viáveis e uma sociedade civil independente, e o Governo está recetivo?

● Existem leis de segurança nacional ou outras leis restritivas que inibam o debate público?

● As mulheres estão representadas nas instituições com poder de decisão?

● De que forma o Parlamento exerce os seus principais poderes (funções legislativas, poder de decisão sobre o orçamento nacional, supervisão da ação do Executivo/Governo e capacidade para demitir o Executivo, supervisão das forças militares)?

● Quais são os principais desafios que a sociedade civil enfrenta? A liberdade de expressão e a liberdade de reunião e de associação estão garantidas? Há espaço para os defensores dos direitos humanos promoverem e protegerem os seus direitos e liberdades fundamentais? Têm os responsáveis capacidade para respeitar, proteger e exercer os seus direitos humanos?

● De um modo mais geral, os direitos à liberdade de expressão e à liberdade de reunião são respeitados?

● Existem leis de segurança nacional ou outras leis restritivas que inibam o debate público?

● As organizações de mulheres, e os seus membros, enfrentam desafios específicos do contexto? (no que respeita a legislação e práticas, acesso ao financiamento, incluindo a partir do estrangeiro, restrições ao registo oficial, restrições à liberdade de reunião).

Estado de direito

● O sistema atual é propício a um poder judicial operante? A corrupção constitui um entrave? Em caso afirmativo, é adequadamente combatida?

● O sistema judicial garante o direito a um processo equitativo e a um julgamento justo?

● O acesso à justiça está razoavelmente assegurado e as decisões dos tribunais são executadas?

● O sistema de interposição de recursos é eficaz?

● No exercício das suas funções, o sistema de aplicação da lei garante a segurança dos cidadãos e o respeito pelo Estado de direito, respeitando ao mesmo tempo os direitos humanos? As condições das prisões respeitam a di-gnidade humana? O sistema é sensível às questões de género?

● A impunidade é combatida?

Direitos humanos

● As instituições nacionais (Provedor de Justiça, Comissão dos Direitos Humanos), caso existam, realizam o seu trabalho de forma independente? A sua autoridade consultiva é reconhecida?

● O princípio da não-discriminação em razão do sexo, raça, língua, religião, opiniões políticas ou outras, origem nacional ou social, orientação sexual, idade, deficiência ou qualquer outra situação (conforme previsto na lei) é garantido de forma eficaz? Caso não o seja, quais são os principais problemas?

● Quais são os principais problemas identificados em termos de direitos sociais, económicos e culturais?

● Os direitos da mulher e da criança são reconhecidos e protegidos de forma eficaz? Quais são os principais pro-blemas (em especial, saúde e direitos sexuais e reprodutivos, propriedade de bens, heranças, direito da família e violência contra as mulheres)?


● Os direitos das pessoas pertencentes a minorias e às populações indígenas são protegidos de forma eficaz? Quais são os principais temas de controvérsia ou mais problemáticos (por exemplo, direitos territoriais e ambientais, direitos políticos)?

Empenhamento/vontade política do país

Com base na análise acima indicada, esta secção deve apresentar uma avaliação do empenhamento e vontade do país parceiro em resolver a situação.

● O Governo do país parceiro está a tomar medidas, através de programas de reforma ou planos de ação perti-nentes, para combater as principais restrições e debilidades acima identificadas?

● Essas ações são credíveis em termos de empenhamento político e qualidade do processo de reforma, e realistas em termos de realização?

● Quais são os antecedentes do país? Houve progressos satisfatórios tendo em conta os seus recursos e a sua capacidade?

● Como avalia a probabilidade de um conflito violento prejudicar a adesão aos valores fundamentais?

Recomendação geral

Em resultado desta análise, a Delegação deve avaliar se a condição prévia para um CODS foi ou não cumprida e indicar quaisquer aspetos que:

● requeiram um acompanhamento específico no Quadro de gestão dos riscos;

● devam ser debatidos no âmbito do diálogo sobre políticas públicas ou do diálogo político;

● devam ser tidos em consideração durante a fase de formulação, a fim de fortalecer o CODS no seu objetivo de fomentar a responsabilização nacional, reforçar os sistemas e os mecanismos de controlo nacionais, e como base para melhorar a governação, incluindo a adesão aos valores fundamentais.

C. Contrato de Desempenho da Reforma SetorialRelativamente aos CDRS propostos, a adesão geral aos valores fundamentais é analisada no Quadro de gestão dos riscos (categoria dos riscos políticos), devendo ser apresentado um breve resumo no Documento de Ação. Não é necessária uma avaliação separada dos valores fundamentais enquanto condição prévia. Se o QGR apontar para riscos políticos significativos ou altos, é normalmente necessária a apresentação ao BSSC/FAST, que procurará encontrar um equilíbrio entre quaisquer preocupações relativas aos valores fundamentais e a necessidade de proteger a prestação de serviços essenciais, incluindo outros potenciais benefícios, para decidir se um CDRS constitui uma modalidade de ajuda adequada.

Durante as fases de identificação e formulação, a análise setorial deve ter em conta a abordagem baseada nos direitos humanos, conforme se descreve a seguir. As questões mais críticas relevantes para o setor e decorrentes da análise setorial, incluindo uma análise setorial das questões de género, devem ser destacadas no Documento de Ação e abordadas pelo CDRS.

A abordagem baseada nos direitos humanos a nível setorial deve centrar-se nas seguintes questões:

1. Uma indicação da medida em que o país aborda as questões relativas aos direitos humanos a nível setorial, com base na adesão ao Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais (PIDESC), à Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (CIEDR), à Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra as Mulheres (CEDCM), à Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e a outros instrumentos internacionais e regionais pertinentes.

2. No caso dos beneficiários do IPA, uma avaliação da medida em que o beneficiário está a executar as reformas políticas, institucionais, jurídicas, administrativas, sociais e económicas necessárias para aproximar o país dos


valores da UE e alinhá-lo progressivamente com as regras, normas, políticas e práticas da União em matéria de Estado de direito, direitos fundamentais e democracia, tendo em vista a adesão à UE.

3. Nos casos em que os órgãos de supervisão dos tratados e outros mecanismos de acompanhamento da situ-ação dos direitos humanos tenham dirigido recomendações ao país em causa, como foram estas seguidas a nível setorial?

4. Como são abordados no setor em causa os temas da igualdade e da não discriminação nas leis, nas políticas e práticas setoriais, e na distribuição e prestação de recursos e serviços públicos (igualdade de oportunidades)?

5. De que forma é o acesso aos serviços do setor assegurado a mulheres, crianças e grupos vulneráveis, nomea-damente pessoas LGBTI (lésbicas, gays, bissexuais, trans-género e intersexo), pessoas com deficiência, popu-lações indígenas, pessoas pertencentes a grupos étnicos e minoritários, e pessoas desfavorecidas (disponibili-dade e acessibilidade)?

6. De que forma são os titulares de direitos consultados e capazes de exprimir os seus pontos de vista? Estão ha-bilitados a participar e a ter influência nas decisões que os afetam diretamente, tais como a conceção, a ex-ecução e a monitoria das intervenções no setor (participação e inclusão)?

7. É o processo de decisão no setor transparente e está a responsabilização garantida? Em caso de queixas, estão disponíveis recursos judiciais ou administrativos (direito de recurso/compensação)?

8. Qual é a qualidade dos serviços setoriais prestados às pessoas (direitos do utente ao processo de melhoria da qualidade)?


Em resultado desta análise, as delegações devem determinar se e como devem os valores fundamentais ser abordados no âmbito do CDRS:

● Questões a acompanhar no Quadro de gestão dos riscos;

● Questões a debater no âmbito do diálogo sobre o apoio orçamental ou do diálogo sobre as políticas públicas; e

● Questões a considerar durante o desenho do contrato.

D. Contrato de apoio à Construção do Estado e à ResiliênciaRelativamente ao CCER proposto, a adesão geral aos valores fundamentais é analisada no âmbito do Quadro de gestão dos riscos (categoria dos riscos políticos), sendo apresentado um breve resumo no Documento de Ação.

A avaliação dos valores fundamentais para efeitos do Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência deve adotar uma abordagem prospetiva, a fim de fundamentar a oportunidade da intervenção (anexo 9, secção 3.2.). Uma avaliação prospetiva deve averiguar a presença de sinais evidentes e concretos de um efetivo empenhamento (renovado) no sentido da melhoria da situação. Entre os exemplos destes sinais evidentes contam-se um acordo de paz ou outra forma de entendimento político que seja tida como expressão genuína de um compromisso político.

Nem todos os Estados frágeis acabaram de sair de uma crise ou iniciaram um percurso de transição. O percurso de saída de uma situação de fragilidade através da consolidação da paz e da consolidação do Estado é um percurso longo, podendo arrastar-se por muito tempo. Nestes casos, a probabilidade de melhorias efetivas pode ser demonstrada por antecedentes positivos. Se não for esse o caso, a análise deve avaliar de forma criteriosa a presença de sinais (novos ou renovados) evidentes e convincentes de um compromisso para com melhorias no futuro (restabelecimento da paz e promoção da transição para a governação democrática - ver anexo 2).

Como avaliar os valores fundamentais ao considerar um CCER?


Abordagem prospetiva

Neste tipo de contrato, deve ser dada especial atenção às seguintes questões:

1 - Quais são os compromissos do governo do país parceiro no sentido de melhorar a situação respeitante à demo-cracia, aos direitos humanos e ao Estado de direito?

2 - Quais são as origens ou antecedentes de tais compromissos, a credibilidade do empenhamento do Governo e o apoio alargado da sociedade a esta agenda?

3 - Foram tomadas medidas concretas (de reforço da confiança) que demonstrem uma vontade efetiva de mel-horar a situação?

4 - Em caso de situação de fragilidade prolongada, existem antecedentes positivos?

5 - Em caso afirmativo, apresentar uma breve avaliação.

6 - Em caso negativo, avaliar se ainda existem compromissos (novos ou renovados) credíveis no sentido de melho-rar a situação e se merecem ou não ser apoiados.

7 - Como avalia o risco de ressurgimento ou emergência de um conflito violento?

Para avaliar a situação atual, como situação de base para a monitoria e como contributo para o Quadro de gestão dos riscos e a formulação do contrato, as questões formuladas na secção A devem orientar a análise.


Como resultado desta análise, a Delegação deve determinar se a avaliação dos valores fundamentais confirma ou não a oportunidade de intervenção através de um Contrato de apoio à Construção do Estado e à Resiliência, e se existem questões específicas que:

● requeiram um acompanhamento específico no Quadro de gestão dos riscos;

● devam ser debatidas no âmbito do diálogo sobre o apoio orçamental ou do diálogo político;

● devam ser tidas em consideração durante as fases de identificação e formulação, a fim de fortalecer o CCER nos seus objetivos de restabelecimento da paz e de promoção da transição para a governação democrática.


ANEXO 13 – DIÁLOGO SOBRE POLÍTICAS NO CONTEXTO DO APOIO ORÇAMENTAL

O diálogo sobre políticas entre a UE e os governos dos países parceiros e outras partes interessadas é uma atividade fundamental no âmbito do apoio orçamental. A par da transferência de fundos e do reforço das capacidades, constitui um dos principais contributos para os contratos de apoio orçamental. O diálogo sobre as políticas públicas insere-se na lógica de intervenção do apoio orçamental e deve contribuir para a realização dos respetivos objetivos. De igual modo, o diálogo sobre as políticas é, normalmente, uma das medidas tomadas para atenuar alguns dos riscos inerentes ao apoio orçamental. O diálogo sobre as políticas deve também procurar sinergias com instrumentos complementares, como o financiamento misto, nos casos em que o diálogo possa ajudar a resolver estrangulamentos específicos do investimento, previamente identificados pela Delegação da UE através de um diálogo estruturado com o setor privado.

O presente anexo tem por objetivo ajudar os serviços da UE a adquirir uma maior consciência das oportunidades para estabelecer o diálogo sobre as políticas públicas e conduzi-lo de forma eficaz.

O diálogo da UE deve ser coerente

Por razões de eficiência e eficácia, o diálogo da UE com o país deve ser coerente e conforme com os objetivos acordados. Os objetivos do diálogo da UE estão diretamente relacionados com os objetivos gerais das políticas externas da UE, nomeadamente a política de desenvolvimento, a política comercial, a política externa e de segurança, a política europeia de vizinhança, a política de alargamento ou a política de migração. Deste modo, o conteúdo do diálogo prende-se, frequentemente, com os «elementos essenciais» ou «elementos fundamentais» da parceria (por exemplo, um domínio mencionado no artigo 8.º do Acordo de Cotonu, um dos elementos fundamentais do processo de adesão à UE215, ou as prioridades da parceria, ou documentos equivalentes acordados em conjunto com os governos dos países parceiros, no âmbito da política europeia de vizinhança).

É possível distinguir dois tipos de diálogo: o diálogo político, que, em conformidade com o Tratado de Lisboa e outras bases jurídicas, abrange todas as políticas externas da UE, nomeadamente as políticas de desenvolvimento, alargamento ou vizinhança, externa e de segurança, ou de migração. Os diálogos políticos formais realizam-se com base em compromissos jurídicos e/ou políticos, com uma sequência fixa (agendas previamente negociadas) e com regularidade. Além disso, obrigam à apresentação prévia de informações e relatórios aos Estados-Membros, cuja participação pode igualmente ser prevista em determinados formatos específicos. Normalmente, têm lugar a nível ministerial, no decurso de cimeiras (e são preparados em reuniões de altos funcionários e de peritos). No contexto pós-Tratado de Lisboa, o Alto Representante (AR) é responsável pela condução do diálogo político com terceiros216 em nome da União (artigo 27.º, n.º 2, do Tratado da União Europeia) e é apoiado pelo Serviço Europeu para a Ação Externa no desempenho das suas funções (artigo 27.º, n.º 3). Nos países ACP, o diálogo político ao abrigo do artigo 8.º ocorre normalmente entre os chefes de missão da UE, por um lado, e o nível ministerial/presidencial pelo lado dos Estados ACP217. No contexto do alargamento, o diálogo político ocorre anualmente nos conselhos de associação, normalmente sob a presidência do Alto Representante. Estes são preparados em reuniões dos comités de associação, compostos por altos funcionários e peritos.

O diálogo sobre as políticas públicas abarca os setores específicos da cooperação da UE e apoia os esforços de reforma do país parceiro no sentido da consecução dos objetivos definidos nas suas estratégias. Certas plataformas de diálogo político podem incluir um amplo diálogo sobre políticas, no qual as reformas têm um interesse fundamental para a UE em relação ao país parceiro, por exemplo, para reforçar a resiliência ou alcançar a estabilização. Por outro lado, o diálogo sobre políticas pode assumir uma dimensão política (por exemplo, quando as reformas difíceis têm grandes custos políticos) e onde o diálogo político pode servir de alavanca suplementar para promover determinadas reformas ou resolver questões não resolvidas ao nível do diálogo sobre políticas. Em conclusão, a coerência das políticas exige a coordenação dos objetivos políticos e de desenvolvimento da UE, que devem reforçar-se mutuamente.

215 Incluindo as condições de adesão, tal como estabelecidas nos critérios de Copenhaga, e/ou os elementos fundamentais enunciados na «Estratégia de alargamento e principais desafios 2014-2015», nomeadamente o Estado de direito, os direitos fundamentais, o reforço das instituições democráticas, incluindo a reforma da administração pública, o desenvolvimento económico e a competitividade.

216 As orientações para a realização de reuniões de diálogo político com países terceiros estão disponíveis na intranet do SEAE (apenas para funcionários da UE).

217 Estão igualmente em elaboração orientações específicas para a condução do diálogo político com os países ACP ao abrigo do artigo 8.º.

203ANExO 13 – DIáLOgO SObRE POLÍTIcAS NO cONTExTO DO APOIO ORÇAMENTAL

A política de apoio orçamental da Comissão introduzida em 2012 torna explícita a ligação entre diálogo político e diálogo sobre políticas com o reforço da ligação entre o apoio orçamental e os valores fundamentais (ver anexo 12). Nas delegações, importa que exista uma estreita coordenação entre as respetivas secções de cooperação e política. É igualmente necessária a consulta da Sede, em especial quando esta lidera claramente o processo político, como é o caso, por exemplo, da política europeia de vizinhança e do processo de alargamento. O chefe de delegação e o chefe de cooperação assegurarão a coerência entre o diálogo sobre políticas e o diálogo político no país parceiro, em estreita cooperação com os diretores geográficos e os chefes de unidade da Comissão/SEAE competentes.

Condições para um diálogo eficaz sobre políticas no âmbito do apoio orçamental

Os resultados das avaliações para efeitos de apoio orçamental mostraram que existe o perigo de o diálogo sobre políticas no âmbito da ajuda orçamental ser visto pelo país parceiro como um «custo de transação» com limitado valor acrescentado. Um diálogo frutífero exige uma série de condições favoráveis: o diálogo só produz resultados se as circunstâncias se caracterizarem por uma relação de confiança entre o Governo e os seus parceiros de cooperação, e se houver acordo entre todas as partes sobre o quadro em que se insere o diálogo sobre políticas. As avaliações para efeitos de ajuda orçamental concluem que três aspetos em particular levaram a resultados dececionantes: 1) expectativas irrealistas e o facto de os parceiros internacionais terem sobrecarregado o processo de diálogo; 2) a tensão entre, por um lado, um diálogo aberto para a «resolução de problemas» e, por outro, o caráter demasiado restritivo da definição de metas e da monitoria dos resultados relacionados com a condicionalidade dos desembolsos; e 3) o elevado nível dos custos de transação associados à avaliação das condições contratuais e aos processos de diálogo.

Normalmente, um diálogo eficaz sobre políticas no âmbito da ajuda orçamental caracteriza-se por uma abordagem proativa, estratégica, estruturada e documentada liderada pelo Governo, e baseia-se em dados sólidos de monitoria e avaliação, idealmente gerados pelo beneficiário (por exemplo, relatórios anuais de execução). Consiste em quatro etapas: 1) uma análise adequada do país e do contexto setorial; 2) uma definição precisa dos objetivos do diálogo sobre políticas; 3) o estabelecimento de um quadro consensual e de recursos para o diálogo; e 4) a manutenção de registos e relatórios adequados relativos ao diálogo sobre políticas.


Etapa 1. Análise do país e do contexto setorial:

● Identificação das instituições formais: políticas públicas, estruturas de coorde-nação e de diálogo, orçamentos do Estado, condução das reformas

● Identificação de instituições informais e fatores dinâmicos, estruturas de diálogo informal

Ferramentas:

● Avaliações de elegibilidade

● Quadro de gestão dos riscos

● Avaliações da economia política ou de motores da mudança

● Análise das partes interessadas

● Ferramentas de análise e diagnóstico orçamental

● Avaliação dos valores fundamentais

● Compromissos do país parceiro em matéria de direitos humanos

● Avaliações de capacidades

● Avaliações da sociedade civil

● Avaliações de situações de base setoriais

● Diálogo estruturado com o setor privado para identificar os principais obstáculos ao investimento

● Avaliações dos sistemas de acompanhamento e avaliação

● Auditorias à comunicação

● Levantamento e avaliação das estruturas de coordenação e de diálogo sobre políticas existentes

● Documentação relativa ao país e ao setor ou visitas ao terreno.

O conhecimento adequado do país e do contexto setorial constitui uma condição prévia para um diálogo credível sobre as políticas públicas. Este conhecimento inclui os intervenientes relevantes (incluindo os não estatais), o quadro institucional e as estruturas de cooperação, diálogo, monitoria e avaliação existentes. É necessário ter um conhecimento aprofundado do setor para definir o conteúdo técnico do diálogo sobre políticas. Este conhecimento setorial deve incluir uma perspetiva dinâmica para compreender os fatores de mudança atuantes em contextos muitas vezes em rápida evolução.

As estruturas nacionais de coordenação de políticas e de diálogo estabelecem a base para a avaliação das relações entre os diversos atores, da inclusividade e da representatividade dos quadros existentes, bem como as capacidades técnicas e políticas das partes interessadas para encetar e coordenar o diálogo. Um contrato de apoio orçamental devidamente alinhado beneficia com os processos de coordenação, monitoria e avaliação das políticas, bem como com as estruturas de diálogo existentes entre, por um lado, o país parceiro e, por outro, a UE, os seus Estados-Membros e outros parceiros internacionais relevantes218, devendo também ser capaz de reforçá-los e, ao mesmo tempo, evitar duplicação.

A análise do contexto pode fazer uso de diversos instrumentos. Estes podem consistir na análise da economia política (AEP), na análise dos fatores da mudança, no Quadro de gestão dos riscos, em documentação relativa ao país e ao setor (nos países com programação conjunta, deve ser incluída a análise conjunta pertinente), nos relatórios de

218 Por exemplo, as estruturas no âmbito das negociações de adesão à UE e dos processos dos acordos de estabilização e de associação (AEA).


progresso do Governo, nos relatórios de avaliação entre pares, em visitas ao terreno, em instrumentos de análise orçamental, em auditorias à comunicação219, ou na avaliação do respeito pelos valores fundamentais.

O levantamento das partes interessadas e a análise da economia política devem orientar a identificação dos intervenientes no diálogo. Os principais interlocutores formais para a reforma das políticas são os ministérios responsáveis pela execução da reforma, entre os quais devem estar o Ministério das Finanças, que estabelece a ligação entre o orçamento e as dotações orçamentais estratégicas, e as principais instituições responsáveis pela reforma global da administração pública no país (ou seja, as instituições centrais governamentais e o Ministério da Administração Pública ou equivalente). Normalmente, cabe a estas instituições estabelecer o quadro da reforma global/reforço do planeamento estratégico, os sistemas de recursos humanos, os sistemas de responsabilização e os sistemas de monitoria e avaliação. Entre as outras partes interessadas estão as instituições de supervisão e responsabilização (Parlamento, instituição pública de auditoria, órgãos judiciais, organismos reguladores independentes, instituição nacional para a promoção e proteção dos direitos humanos, Provedor de Justiça), as organizações da sociedade civil, os partidos políticos, os outros doadores/parceiros da cooperação, as organizações internacionais presentes no país, as organizações do setor privado, o meio académico ou as entidades administrativas subnacionais. Caso as estruturas de coordenação nacionais denotem insuficiências em termos de inclusividade, a UE deve procurar desempenhar um papel de facilitação, apoiando a participação das partes interessadas nacionais nos processos de elaboração de políticas e orçamentais220.

Etapa 2. Definição dos objetivos do diálogo

● Identificação: definir os objetivos e as lacunas a colmatar antes de a Convenção de Financiamento ficar concluída, aproveitando os resultados do diálogo sobre políticas e político da UE

● Formulação: definir os resultados pre-vistos e as condições

● Execução: analisar os progressos e atualizar os objetivos

● Avaliação: resultados e ensinamentos retirados

Ferramentas:

● Documentos de conceção do programa

● Lógica de intervenção do programa

● Plano evolutivo do diálogo

● Quadros de avaliação do desempenho


● Conclusões pertinentes do BSSC/FAST

● Relatórios de progresso do Governo

● Avaliações de elegibilidade anuais das delegações da UE

● Avaliação dos valores fundamentais

Os objetivos do diálogo sobre políticas da UE devem apoiar os objetivos gerais e específicos do contrato de apoio orçamental, tendo em conta a análise do país e do setor e os riscos identificados no QGR e, quando aplicável, devem ter também em conta a avaliação dos valores fundamentais, bem como o diálogo sobre políticas e político da UE com o país parceiro e as diversas partes interessadas envolvidas. A tónica variará consoante a fase do ciclo do programa.

Da fase de identificação do contrato derivam o conhecimento do contexto das políticas e político e uma avaliação do estado de preparação de um contrato de apoio orçamental, a par da proposta relativa ao âmbito do contrato. Durante esta fase, as negociações incidirão sobre as questões a acordar necessariamente na fase de formulação, a fim de permitir a assinatura da Convenção de financiamento. Existem oportunidades importantes para o diálogo

219 Uma auditoria à comunicação é um processo de identificação dos pontos fortes e pontos fracos da comunicação interna e externa da organização. Avalia as práticas comunicacionais da organização, bem como a qualidade da informação transmitida às partes interessadas visadas sobre a organização e as suas políticas e a qualidade do funcionamento dos atuais processos de comunicação, e formula recomendações para a introdução de melhorias.

220 Ver Promoting civil society participation in policy and budget process (Promover a participação da sociedade civil no processo de elaboração de políticas e orçamental), DG DEVCO, Série Ferramentas e Métodos, maio de 2014 (ver https://europa.eu/capacity4dev/public-governance-civilsociety/document/promoting-civil-society-participation-policy-and-budget-processes).

https://europa.eu/capacity4dev/public-governance-civilsociety/document/promoting-civil-society-participation-policy-and-budget-processes


sobre políticas, em especial nos casos em que o quadro das políticas se encontra já em mutação. Nesta fase, os domínios do diálogo podem ser:

● Os critérios gerais de elegibilidade para o apoio orçamental da UE, tendo em vista a tomada de medidas ne-cessárias para assegurar que estejam cumpridos no momento da aprovação do contrato;

● A avaliação do nível de empenhamento político na(s) reforma(s) em causa, de modo a avaliar a credibilidade das alterações propostas para as políticas e a potencial sustentabilidade do processo de reforma(s). Nesta fase, os esforços de diálogo sobre políticas podem visar o reforço do empenhamento do público em geral e dos interve-nientes não estatais na consecução dos objetivos das políticas;

● A inclusividade do processo de consulta e o grau de participação nos processos de decisão;

● A tentativa de influenciar a política num sentido construtivo, caso existam ainda lacunas de conteúdo importantes na sua formulação;

● A avaliação dos sistemas de acompanhamento e avaliação nacionais/setoriais, que desempenham um papel fundamental ao permitirem a fixação de metas e ao fornecerem informações sobre progressos e resultados. É possível discutir a melhoria do quadro de acompanhamento e avaliação durante a fase de formulação; e

● Os progressos do país parceiro no cumprimento de compromissos relevantes no domínio dos direitos humanos.

Além dos objetivos do contrato de apoio orçamental, o QGR constitui uma ferramenta de gestão que permite identificar, de forma estruturada, as prioridades do diálogo sobre políticas, em especial para atenuar os riscos principais. Questões transversais como as questões de género, a aplicação de uma abordagem baseada nos direitos humanos, as alterações climáticas e a integração da dimensão ambiental são, igualmente, candidatas óbvias à inclusão no diálogo sobre políticas. Além disso, o reforço da participação da sociedade civil nos processos de elaboração das políticas e a garantia da existência de sistemas de coordenação, monitoria e avaliação eficazes e de sistemas de apresentação de relatórios gerais do Governo, assim como o tratamento da comunicação estratégica e da visibilidade das políticas governamentais e do apoio da UE, são aspetos que devem ser normalmente abrangidos pelo diálogo sobre políticas.

Durante a fase de formulação, o objetivo passa por desenvolver um entendimento comum mais aprofundado com o país parceiro em relação aos resultados previstos, às condições específicas e à conceção do contrato de apoio orçamental. A experiência mostra que a condicionalidade imposta tem um impacto limitado, donde a necessidade de estabelecer um consenso com os parceiros sobre as questões fundamentais a abordar e quanto à possibilidade de a condicionalidade apoiar a sua realização. No entanto, o enfoque nos indicadores e nas condições não deve prejudicar o diálogo mais amplo sobre soluções de políticas, nem o acompanhamento da evolução a nível do setor em geral e das políticas subjacentes. Durante a fase de formulação, os principais objetivos do diálogo sobre políticas são incorporados na lógica de intervenção do Documento de Ação. Certas metas principais do diálogo sobre políticas devem ser definidas na lógica de intervenção, ao nível das realizações diretas. No final da fase de formulação, pode ser estabelecido um plano evolutivo para o diálogo (ver infra). Este plano evolutivo é depois atualizado durante a fase de execução.

Na fase de execução, o diálogo sobre políticas tem um duplo objetivo: em primeiro lugar, analisar os progressos em relação às condições gerais e, caso existam, específicas, olhando para o que foi alcançado e, seguidamente, retirando ensinamentos da execução das políticas. Em regra, o próprio quadro de monitoria e apresentação de relatórios sobre políticas aplicado pelo Governo deve apresentar os relatórios e informações necessários para efetuar uma análise eficaz dos progressos, bem como para apoiar o diálogo sobre políticas. Em segundo lugar, geralmente, a análise dos progressos passa em revista os objetivos, prioridades e metas das políticas à luz dos resultados obtidos. Por conseguinte, as prioridades do diálogo sobre políticas devem ser atualizadas regularmente, no contexto da elaboração das notas de desembolso do apoio orçamental, e tendo em conta as recomendações pertinentes do BSSC/FAST.

A avaliação dos contratos de apoio orçamental centra-se no contributo deste último para os resultados e procura retirar ensinamentos. A fim de poder demonstrar o impacto do diálogo sobre políticas, é essencial que o processo seja bem documentado em cada uma das fases (ou seja, a fase de identificação, a fase de formulação e a fase de execução).


O diálogo sobre políticas é mais eficaz quando é objeto de priorização. A necessidade de intercâmbio de informações pode ser reduzida garantindo o alinhamento, tanto quanto possível, dos contratos de ajuda orçamental com os processos de política nacional, ao passo que a definição de objetivos importantes terá mais impacto se estes forem priorizados em função de um número limitado de questões fundamentais, para focalizar o interesse dos parceiros, tendo em conta as limitações de capacidade. Os objetivos do diálogo podem ser definidos e acompanhados no âmbito das medidas de mitigação dos riscos previstas no QGR, ou enunciados em pormenor num plano evolutivo do diálogo sobre políticas (ver quadro abaixo). Este plano pode ser elaborado na fase de formulação de um contrato de apoio orçamental, servindo de base para definir e acompanhar as atividades do diálogo sobre políticas, e pode ser atualizado regularmente.


Exemplo de um plano anual do diálogo sobre políticas relativo a um CDRS de apoio à GFP

Objetivo para 201x Interlocutor(es) principal(ais)

Fórum principal Interveniente Progresso alcançado

Nível operacional 1. Participação das

OSC nos grupos de trabalho pertinentes

Ministério das Finanças

Grupo de trabalho X

Gestor de programas da Delegação da UE

Reunião X realizada com a participação das OSC

2. Melhorar a transparência da execução da política (setorial)


Grupo de trabalho X


O Ministério das Finanças publica no seu sítio Web o relatório anual de progresso da GFP

3. Melhorar a integração da dimensão ambiental no setor público

Ministério das Finanças, Ministério do Ambiente

Grupo de trabalho X


Elaboração do caderno de encargos para assistência técnica em matéria de orçamentação no domínio ambiental/ lei sobre a contratação pública reconhece os aspetos ambientais nos concursos públicos

4. Plano de ação para liquidação de pagamentos em atraso

Direção do Tesouro, Ministério das Finanças

Grupo de trabalho X


Plano de ação concluído e pagamentos em atraso reduzidos em 20 % relativamente à situação de base

Nível estratégico1. Garantir a inclusão

das OSC nos mecanismos de coordenação


OSC X, Y , Z

Reuniões semestrais de avaliação

Reunião com as x OSC na delegação

Chefe da Secção Económica

Chefe de Cooperação

Reunião X realizada com a participação das OSC

Resultado da reunião da Delegação da UE com as OSC: A OSC X manifesta interesse em aderir ao grupo de trabalho sobre xxx.

2. Elaborado projeto de lei sobre a contratação pública num processo inclusivo e baseado em dados concretos

Gabinete do Primeiro-Ministro/Ministério das Finanças

Sociedade civil

Setor privado

Reuniões semestrais de avaliação

Informal

Chefe da Secção Económica

Chefe de Cooperação

Organização de reuniões interministeriais e de consulta pública sobre o documento concetual

Elaborada avaliação do impacto orçamental sobre os custos da aplicação da lei

Projeto de lei concluído

Nível político1. Adoção das

alterações à lei relativa à Instituição de Auditoria do Estado (para garantir a independência financeira)

Ministério das Finanças/Instituição de Auditoria do Estado

Reunião de diálogo sobre a GFP/grupo especial para a reforma da administração pública (RAP)

Visita do Diretor, visita da DG BUDG

Informal

Serviços da CE221, Chefe da Secção de Cooperação & Política

Chefe de Unidade

Diretor

Chefe de Delegação

Nova lei aprovada

221 Neste caso, podem ser unidades da RAP (delegações da UE e serviços centrais), especialização temática, direções-gerais competentes na matéria (BUDG, HR).


Etapa 3. Lançamento do diálogo e respetiva afetação de recursos

● Acordo sobre as estruturas e níveis do diálogo

● Acordo sobre o processo de diálogo

● Afetação de recursos ao diálogo

Ferramentas:

● Anexo da Convenção de Financiamento relativo ao diálogo sobre políticas (sugerido)


● Assistência técnica

● Mecanismo de diálogo ou cooperação técnica

● Organigrama setorial

O diálogo sobre políticas tem lugar a todos os níveis, ou seja, é mantido por todos os funcionários, no âmbito das respetivas competências. O diálogo a nível operacional inclui as interações de rotina entre a Delegação da UE e os coordenadores da reforma nos ministérios e agências de execução, e os grupos de trabalho técnicos.

O diálogo estratégico deve ser liderado pelo Governo e consiste em reuniões regulares e formais com as instituições competentes e as partes interessadas externas, incluindo a Comissão, mas também (se for caso disso) com os parceiros da cooperação, as IFI e outras organizações internacionais. Os momentos principais do diálogo estratégico são o segundo semestre do ano de execução, período em que são debatidos os planos do ano seguinte, e o início do exercício, altura em que é debatido o projeto de relatório de progresso do Governo relativo ao ano anterior.

O diálogo de alto nível ocorre sob a liderança dos dirigentes políticos eleitos no país e com os devidos representantes por parte da UE.

O diálogo sobre políticas é um processo contínuo, decorrendo em contextos formais e informais. O lançamento do processo de diálogo sobre políticas implica a determinação dos intervenientes e do quadro de diálogo. O diálogo formal deve ser descrito durante a elaboração do contrato e, em certos países, pode ser formalmente acordado e incorporado na Convenção de Financiamento sob a forma de anexo. A descrição do diálogo formal deve indicar os intervenientes, as estruturas, os processos e o conteúdo do diálogo sobre políticas, bem como explicar a articulação das estruturas com outras plataformas de diálogo da UE no país. O princípio orientador de um tal acordo deve ser a harmonização e o alinhamento com os processos de políticas e orçamentais nacionais. Além disso, o quadro deve procurar assegurar a inclusividade do diálogo sobre políticas, abrangendo e capacitando as diferentes partes interessadas para efeitos dos contratos de apoio orçamental, incluindo os organismos/intervenientes em matéria de supervisão e responsabilização (parlamentos, ISA, sociedade civil). O gráfico seguinte mostra um exemplo das estruturas de coordenação e diálogo setorial


As avaliações do apoio orçamental mostraram que, muitas vezes, o processo do diálogo sobre políticas é melhor desenvolvido do que o conteúdo. Importa não privilegiar os processos do diálogo em detrimento do seu conteúdo. Além disso, as avaliações evidenciaram a importância de canais informais como eventos sociais, retiros, missões conjuntas ou reuniões informais.

Um diálogo sobre políticas eficaz exige um investimento suficiente em recursos humanos por parte de todos os participantes. As delegações da UE, com o apoio da sede (nomeadamente, o SEAE, DGs competentes, responsáveis de capítulo e especialistas temáticos, se for caso disso), deverão dispor das competências, especialização e incentivos necessários para estabelecerem um diálogo credível sobre políticas. De igual modo, os governos parceiros e outros atores devem empregar capacidades suficientes em termos de conhecimentos técnicos e competências de acompanhamento e coordenação. Caso seja necessário, pode ser prestado apoio complementar para criar as estruturas necessárias no país parceiro, caso exista um deficit de capacidades. Em certos casos, pode justificar-se a existência de estruturas específicas para a coordenação entre beneficiário e doadores, como acontece com o Mecanismo de Diálogo UE-África do Sul.


Etapa 4. Registos e relatórios

● Registo dos eventos principais do diálo-go sobre políticas

● Relatórios de progresso regulares em relação aos objetivos do diálogo sobre políticas

Ferramentas:

● Documentos informais conjuntos


● Nota de envio do dossiê de desembolso do Chefe de Delegação


● Relatórios de consultoria

● Atas das reuniões

● Correspondência, notas informativas, relatórios pós-eventos ou outros

A fim de retirar ensinamentos do diálogo sobre políticas e comprovar as realizações dos contratos durante as avaliações, é essencial documentar as principais atividades de diálogo e acompanhar o impacto das mensagens de políticas nos setores de intervenção da UE, donde a necessidade de explicar como será documentado o diálogo sobre políticas no âmbito da elaboração do apoio orçamental.

Uma matriz evolutiva do diálogo sobre políticas (ver acima) pode constituir a base para a apresentação de relatórios sobre os progressos alcançados para atingir os objetivos do diálogo, complementados com as atas das reuniões principais para registar os eventos mais importantes do diálogo. Relativamente ao apoio orçamental, são de especial importância as reuniões anuais de avaliação formais, onde são acordados o grau de progresso em relação às condições gerais e aos indicadores das parcelas variáveis, os objetivos para o futuro e os resultados previstos. Além disso, importa registar os documentos informativos, os relatórios pós-eventos ou a troca de correspondência importante.

As delegações da UE devem (no mínimo) manter um registo das principais reuniões ou correspondência de diálogo diretamente relacionadas com as condições do apoio orçamental, bem como apresentar um breve relatório de progresso sobre os objetivos do diálogo sobre políticas na Nota de Desembolso. Sempre que o diálogo sobre políticas seja previsto como medida atenuante no Quadro de Gestão dos Riscos, devem ser sucintamente descritos os objetivos específicos do diálogo e os progressos alcançados.

Mecanismo de Diálogo UE-África do Sul

Este mecanismo de diálogo apoia o diálogo e a cooperação sobre questões bilaterais, regionais, africanas e mundiais entre o Governo da África do Sul e a União Europeia e respetivos Estados-Membros. O mecanismo destina-se a apoiar o diálogo existente e emergente através da prestação de assistência técnica e da disponibilização de recursos para fazer face aos custos associados. Através da sua Unidade de Gestão de Programas, apoia a criação e o desenvolvimento de fora de diálogo funcionais. O mecanismo contempla um amplo espetro de apoios ao diálogo, designadamente com assistência técnica, recursos para missões, seminários, reuniões, inquéritos ou elaboração de documentos de fundo.


Conclusão

O êxito de um contrato de apoio orçamental depende fundamentalmente de uma boa análise das políticas e de um diálogo contínuo sobre as mesmas com o país parceiro, em todas as fases do contrato: quanto mais precoces e aprofundados forem os debates sobre políticas, maior será a probabilidade de uma elaboração sólida e de uma execução bem-sucedida do contrato. Os pontos de entrada para o diálogo sobre políticas variam consoante o país e o contexto setorial, as capacidades e os interesses envolvidos. Porém, é possível identificar fatores comuns para estabelecer as bases de um diálogo frutífero.

Sete fatores determinantes para um diálogo sobre políticas eficaz

1. Um conhecimento sólido do país e do setor constitui a base para estabelecer e conduzir um diálogo eficiente e credível e gerar valor acrescentado para os países parceiros.

2. As metas do diálogo devem limitar-se aos objetivos principais realizáveis, sendo enunciadas num plano evolutivo do diálogo.

3. O diálogo deve ser dotado dos recursos adequados e envolver todos os intervenientes relevantes.

4. O diálogo deve respeitar os princípios da apropriação e fazer uso de competências relacionais para criar um clima de confiança.

5. O diálogo deve estar alinhado com a estrutura de coordenação nacional/setorial existente e o ciclo de políticas/orçamental.

6. A harmonização reduz os custos de transação e confere um maior peso ao diálogo. Um quadro sólido de coordenação, acompanhamento e apresentação de relatórios sobre políticas (setoriais) a nível nacional sustenta um diálogo baseado em dados concretos.

7. Embora o âmbito do diálogo seja variável, os fatores determinantes ajudam a construir a vontade de par-ticipação dos intervenientes.



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