Pós-graduação em Gestão Ambiental

Economia AmbientalProfa Ms. Thelma Valentina

Paraíso, fev de 2013

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Sumário:

1. Revendo alguns conceitos _________________________________________________3

1.1. Meio Ambiente ___________________________________________________3

1.2. Economia ________________________________________________________3

2. Introdução a Economia do meio ambiente. ___________________________________14

3. Instrumentos de controle ambiental. ________________________________________29

4. Instrumentos reguladores. ________________________________________________33

5. Instrumentos econômicos. ________________________________________________33

6. Instrumentos de padronização internacional. __________________________________33

7. Avaliação monetária do meio ambiente. _____________________________________36

8. Valor econômico total. __________________________________________________38

9. Análise de custo-benefício. _______________________________________________43

10. Taxa de desconto. ______________________________________________________48

11. Risco e incerteza. ______________________________________________________49

12. Taxas de poluição e subsídios. ____________________________________________53

13. Poluidor pagador. ______________________________________________________54

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1.Revendo alguns Conceitos:

1.1. Meio Ambiente

É tudo o que envolve ou cerca os seres vivos. A palavra ambiente vem do lati, e o prefixo ambi dá a

ideia “ao redor de algo” ou de “ambos os lados”. O verbo latino ambio, ambire significa “andar em volta ou

em torno de alguma coisa”. As palavras meio e ambiente trazem em si o sentido de envolta ou envoltório, de

modo que a expressão meio ambiente é uma redundância.

Esta expressão é usada no Brasil, Espanha e demais países de língua castelhana, em Portugal e Itália

utiliza-se a palavra ambiente. No francês e inglês utilizam-se as palavras environnement e environment ,

ambas originárias do francês que significa circunscrever, cercar, rodear.

Meio Ambiente é aquilo que envolve todos os seres vivos e as coisas ou as coisas que estão ao seu

redor. É o Planeta Terra com todos os seus elementos, tanto os naturais, quanto os alterados ou construídos

pelos humanos. Desta forma, por meio ambiente se entende o ambiente natural e o artificial, ambiente físico e

biológico originais e o que foi alterado, destruído e construído pelos humanos, como as áreas urbanas,

industriais e rurais. Esses elementos condicionam a vida na Terra, podendo-se dizer que meio ambiente é a

própria condição de existência da vida no planeta.

Três Tipos de Ambiente:

a. O fabricado ou desenvolvido pelos humanos: cidades, parques industriais, corredores de transportes como ferrovias, rodovias e portos;

b.Ambiente domesticado que envolve áreas agrícolas, florestas plantadas, açudes, lagos artificiais etc.

c. O ambiente natural, por exemplo, as matas virgens e outras regiões autossustentadas, pois são acionadas apenas pela luz solar e outras forças da natureza, como precipitações, ventos fluxos de água etc. e não dependem de qualquer fluxo de energia controlado diretamente pelos humanos, como ocorre nos dois outros ambientes.

1.2. Economia:

A razão essencial da existência da Teoria Econômica (ou Ciência Econômica) é a escassez. Este

conceito refere-se à falta ou insuficiência de alguma coisa. No caso das sociedades humanas, observamos que

há um conflito constante entre necessidades e recursos, pois as nossas necessidades são ilimitadas, enquanto

os recursos são escassos.

Ao falarmos das necessidades, estamos nos referindo aos principais elementos que garantem a

sobrevivência material da espécie humana (todos e cada um de nós). No que você pensa quando se fala de

necessidades com esse significado?

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Enumerei abaixo as necessidades básicas do homem atual. É bastante provável que esta lista contenha

muitos, ou quase todos, os itens da sua própria lista:

• alimentos (sólidos e líquidos)

• vestuário e calçados

• moradia, mobília

• água corrente e eletricidade

• utensílios domésticos e eletrodomésticos

• meios de transporte

Esta lista é muito limitada. Observe, por exemplo, que excluímos tudo o que representa lazer e

recreação no lar (aparelhos eletrônicos, livros e revistas etc.). Observe, ainda, que os meios de transporte

podem variar de uma simples bicicleta a uma moto, um automóvel ou ao transporte público (ônibus, trem,

metrô). Atividades fora do lar nem foram arranhadas (cinema, bares e restaurantes, viagens etc.). Além disso,

se pensarmos que a vida em sociedade requer também que cada um possa contribuir para a melhora coletiva,

através da participação enquanto cidadão livre e ativo, então o rol das necessidades aumenta bastante. Não

acha? Pois estaríamos falando também em educação e saúde generalizados, imprensa livre e variada, governos

democráticos com eleições regulares, justiça organizada e eficiente, etc.

Existe um número significativo de seres humanos que conseguem, ao menos, usufruir a lista de

necessidades básicas e muitos destes também se beneficiam dos itens citados abaixo da lista, tais como lazer,

educação, saúde, etc. No entanto, os itens enumerados como de necessidades básicas do homem está fora do

alcance de parcelas significativas da humanidade atual. Milhões de pessoas, no Brasil e no mundo, não tem

acesso a essa lista como um todo. No máximo, elas conseguem obter dois ou três daqueles itens em

quantidades insuficientes. Você já viu quantas pessoas passam fome no Brasil e no mundo? Quantos

desabrigados existem pelas ruas a fora? A este fato denominamos de exclusão social, ou seja, a exclusão do

acesso aos bens materiais mais elementares e à própria participação nas decisões da sociedade.

O registro desse fato comum é importante para assinalar duas importantes características da vida

social: as desigualdades sociais e a atualidade da luta pela sobrevivência de todos e de cada um. Os

“incluídos” – isto é, aqueles que têm pelo menos acesso à lista mínima e à participação na cidadania – são, na

imensa maioria, pessoas sem qualquer segurança de que manterão esse acesso por toda a sua vida.

O que a economia tem a ver com isso tudo?

Veja, você acabou de ter o seu primeiro contato com a escassez, no sentido econômico da palavra. Se

você for analisar, perceberá que os próprios itens da nossa lista, considerados necessários a um mínimo de

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qualidade de vida humana, não estão acessíveis a todos. Entre os que conseguem esse acesso, a maioria o faz à

custa de muita luta, por todos os dias e anos de suas vidas. Mas o principal aspecto da escassez ainda não foi

mencionado: a escassez de recursos.

E o que são recursos? A palavra recursos não se refere apenas a “dinheiro”. Olhe novamente aquela

lista de itens básicos e reflita: o que é preciso para que cada um deles esteja disponível para o nosso consumo?

Aparecerá uma outra lista de elementos necessários para torná-los disponíveis: terra, ou área (espaço);

materiais que se transformarão naqueles itens (sementes, matérias-primas e componentes); ferramentas,

máquinas, instalações para possibilitar o processamento desses materiais; mão-de-obra humana, tanto direta

(com a “mão na massa”), como indireta (técnicos, administradores, pessoal de apoio administrativo). Essa lista

de elementos necessários acabará se tornando maior do que a primeira.

Podemos dizer, então, que são necessários recursos materiais, técnicos, humanos e financeiros para

os itens de necessidade básica do ser humano estejam disponíveis às pessoas que deles necessitam.

Assim, os recursos financeiros – que correspondem ao dinheiro ou a algo equivalente a ele (conta

bancária, cartões de crédito ou linhas de financiamento, títulos e ações etc.) - são importantes, mas não

exclusivos. Sua importância é que eles possibilitam comprar ou pagar pelos demais recursos – mas não os

substituem. Não se faz comida, roupa ou moradia com dinheiro.

Infelizmente, os recursos mencionados são escassos. Em parte, porque a natureza não os oferece em

todos os lugares de forma abundante. Os materiais básicos, por exemplo, não estão disponíveis

generalizadamente. Sementes requerem, muitas vezes, solos específicos e tratamento das plantas (além disso,

as plantas pertencem aos proprietários das terras em que estão enraizadas). Os minérios estão mal distribuídos.

A mão-de-obra necessária para produzir certos bens e serviços pode não ser aquela que se encontra numa

região ou país: os conhecimentos e habilidades variam muito.

Outra parte do problema refere-se ao uso que os homens fazem desses recursos. A terra, por exemplo,

já foi no passado e continua a ser hoje motivo de disputa pela sua posse – alguns a têm e outros querem tê-la,

mas não dispõem de meios para isso. Essa disputa foi importante em diversos países e continua a ser assunto

diário no Brasil.

Além disso, nós, humanos, acabamos utilizando, muitas vezes de forma irresponsável, alguns recursos

da natureza que não eram, mas passaram a ser (por nossa culpa) escassos. A água é o maior exemplo da

atualidade. O “planeta água” – como se refere a canção – está cada vez mais ameaçado pela poluição e pelo

desperdício desse líquido precioso. Alguns estudiosos (inclusive economistas) consideram que, já neste

século, a água pode vir a ser mais valorizada do que o petróleo é hoje.

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E o que os seres humanos produzem?

Essencialmente, dois tipos de produtos: BENS e SERVIÇOS.

A produção de bens e serviços: nossa resposta à escassez

O que são bens e serviços? De forma geral, bens e serviços são produtos do trabalho humano que

atendem a necessidades humanas. Porém, o primeiro trata de produtos materiais (físicos) e o segundo de

produtos abstratos que envolvem a oferta de ações especificas realizadas geralmente por outros seres humanos

que dominam a técnica para realiza-las.

Os bens são produtos com existência física, portanto são tangíveis (podemos vê-los, senti-los ou tocá-

los). Eles têm forma, cor, textura - enfim, características físicas - e subdividem-se em quatro grupos:

- bens de consumo não duráveis: devem ser renovados freqüentemente, esgotam-se ou desgastam-se rapidamente. Isso inclui alimentos e bebidas, materiais de higiene e limpeza, vestuário e calçados;

-bens de consumo duráveis: podem ser consumidos durante um tempo maior e não precisam ser renovados com freqüência. Automóveis (veículos em geral), eletrodomésticos e aparelhos eletrônicos são típicos deste grupo;

- bens intermediários: resultam de um primeiro processamento industrial, mas não servem para o consumo. Voltam ao processo produtivo para dar origem a bens finais. Exemplos: aço, celulose, metais processados, petróleo, produtos químicos;

-bens de capital: são bens finais, mas não se destinam ao consumo das famílias e sim das empresas. São “bens que produzem outros bens”. Máquinas e equipamentos, em geral, representam este grupo.

Serviços não têm existência física: um ônibus é físico (portanto, é um bem), mas o transporte que ele

realiza (deslocamento de pessoas entre locais distintos) não é algo físico, não pode ser tocado, sentido ou visto

em termos de forma ou cor. Um corte de cabelo utiliza bens físicos – tesoura, aparelho elétrico – mas não é,

em si mesmo, físico. Vemos seu resultado na pessoa, o barbeiro/cabeleireiro, agindo, mas o corte em si

mesmo não existe fisicamente. Esta aula utiliza elementos físicos – e você a está lendo em papel ou no

computador – mas a aula em si, a transmissão do conhecimento, não é física. E um dos elementos desta aula é

a energia elétrica transmitida desde uma usina a centenas ou milhares de km de distância: você a usa (como

iluminação para sua leitura em papel, ou como fonte de energia para seu computador), mas não a vê.

A produção de bens e serviços é uma atividade central na vida social, desde o final da pré-história até a

nossa era de economia globalizada. Ela baseia-se em dois princípios fundamentais:

• É realizada através do trabalho humano. Por mais automatizada que seja a produção, ainda não se

conseguiu tornar nenhum bem ou serviço totalmente independente do trabalho humano. E inúmeros produtos

mantêm um nível muito limitado de automatização.

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• Sua produção requer aqueles recursos mencionados anteriormente (materiais, técnicos, financeiros e

humanos) que são chamados de recursos produtivos, ou ainda, fatores de produção.

Os fatores de produção agrupam-se em três tipos fundamentais:

- terra, ou recursos naturais (inclui a vegetação, o subsolo etc.).

- trabalho (a expressão “mão-de-obra” é limitada, porque o fator trabalho inclui também o trabalho técnico, administrativo e intelectual)

- capital: este termo refere-se aos equipamentos físicos usados no processo de trabalho, como máquinas, ferramentas, instalações físicas (fábricas, galpões, currais, escritórios etc.).

Uma vez que a Economia estuda como se combinam recursos escassos para produzir bens e serviços

que satisfaçam as necessidades humanas e como estes serão distribuídos, surgem imediatamente três perguntas

que qualquer organização social tem que responder, desde uma tribo indígena, uma sociedade escravocrata

(como o Brasil no séc. XIX) a uma economia capitalista ou socialista. São elas:

- O que produzir? Ou seja, quais bens e serviços serão priorizados, dado que a escassez de recursos impossibilita produzir tudo o que a sociedade deseja;

- Como produzir? Isto é, quais técnicas serão utilizadas, que proporção de cada fator de produção será adotada na produção de cada bem e serviço;

- Para quem produzir? Quer dizer, ao final de tudo, quem irá adquirir e consumir os bens e serviços produzidos – esta questão relaciona-se com a distribuição de renda na sociedade.

Historicamente, houve diversas respostas a essas questões. Cada resposta (ou melhor, cada conjunto de

respostas) implica num determinado sistema econômico: um conjunto de leis, instituições, regras e atitudes

sociais que envolvem toda a atividade produtiva.

Atualmente, a maioria dos países adota a economia de mercado (também denominada sistema

capitalista) como forma de responder a essas questões. As economias socialistas já foram uma resposta

alternativa, mas hoje poucos países adotam esse sistema.

Podemos observar essa discordância em dois grupos de lideranças que se reúnem periodicamente. O

primeiro é o Fórum de Davos (cidade suíça onde costumam ocorrer suas reuniões), dos defensores da

economia de mercado, que buscam aperfeiçoá-la. O segundo é o Fórum de Porto Alegre (assim chamado

porque sua principal reunião mundial ocorreu na capital gaúcha), que discute formas alternativas de

organização social e econômica.

A economia de mercado funciona baseada em decisões descentralizadas. Empresários decidem

individualmente sobre os processos produtivos e as famílias (consumidores) decidem individualmente sobre

seu consumo. Os empresários baseiam-se em seus recursos disponíveis e nas indicações do mercado: preços

em alta significam interesse dos consumidores; preços em baixa mostram desinteresse destes. Observando os

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preços dos bens e serviços e também dos fatores de produção (salários etc.), os empresários escolhem o que

irão oferecer ao mercado. Os consumidores (as famílias) baseiam-se na sua renda e nos preços do mercado

para decidir o que consumirão. O papel do governo é manter as regras gerais e evitar abusos, interferindo

pouco nessas decisões.

Primeiro Modelo: o diagrama do fluxo curricular da renda

A economia é constituída de milhões de pessoas envolvidas em muitas atividades – compra, venda,

trabalho, locação, produção e assim por diante. Para entender como funciona a economia precisamos encontrar

alguma forma de simplificar o quadro de tais atividades. Em outras palavras,

precisamos d e um modelo que explique, em termos gerais, como se organiza a

economia.

A figura acima apresenta um modelo visual da economia chamado diagrama do fluxo circular da

renda. Neste modelo, a economia compreende dois tipos de tomadores de decisões – famílias e empresas. As

empresas produzem bens e serviços usando vários insumos, tais como trabalho, terra e capital (prédios e

máquinas). Esses insumos são chamados fatores de produção. As famílias são as proprietárias dos fatores de

produção e consomem todos os bens de serviços produzidos pela empresa.

Famílias e empresas interagem em dois tipos de mercados. Nos mercados de bens e serviços as

famílias são compradoras e as empresas, vendedoras. Em outras palavras, as famílias compram os bens e

serviços produzidos pelas empresas. Nos mercados de fatores de produção, as famílias são vendedoras e as

empresas, compradoras. Nestes mercados, as famílias oferecem às empresas os insumos necessários à

produção de bens e serviços. O diagrama do fluxo circular da renda oferece uma forma simples de organizar

todas as transações econômicas que ocorrem e torno das famílias e das empresas na economia.

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Subdivisões da teoria econômica: micro e macroeconomia

Muitos ramos do conhecimento são subdivididos para possibilitar um desenvolvimento mais

aprofundado de seu estudo. A Economia costuma ser subdividida em dois campos principais: micro e

macroeconomia.

A Microeconomia estuda as unidades de produção (empresas) e as unidades de consumo (famílias),

individualmente ou em grupos. Por exemplo, buscar entender a relação da indústria automobilística com seus

fornecedores ou com as concessionárias de veículos é um problema típico de seu estudo; ou tentar

compreender como as grandes empresas negociam crédito com os bancos e as dificuldades das pequenas

empresas para ter acesso ao mesmo crédito.

Já a Macroeconomia estuda os grandes números da economia, sem decompô-los. Questões tais como

a taxa de crescimento do produto e da renda nacional, o nível de emprego e o desemprego, a inflação, as taxas

de juros, a receita e a despesa do governo ou o comércio exterior são algumas das principais abordadas pelos

macroeconomistas. Como eles não são decompostos, mas vistos de forma total (ou agregada), costuma-se falar

de “agregados macroeconômicos”.

Decisões do consumidor e a curva de demanda

O objetivo do consumidor é maximizar o seu nível de satisfação, ou seu prazer. Para isso, ele precisa

escolher que conjunto de bens e serviços comprar dentre as diversas opções disponíveis no mercado.

O consumidor tem o poder da escolha, que é livre e que se limita a sua restrição orçamentária.

Restrição orçamentária

A restrição orçamentária significa que o consumidor pode gastar um total igual ou menor que sua

renda – o salário, por exemplo. Se for menor, nem toda a renda que ele ganha é consumida e será destinada a

uma poupança – renda não-consumida chama-se poupança, na economia, para ser utilizada em consumo

futuro.

Se o total gasto é maior do que a renda adquirida, ou ele utiliza poupanças passadas para complementar

a renda que lhe falta, ou utiliza empréstimos, contraindo dívidas. Nesse caso específico, a necessidade de

pagar as dívidas restringirá a capacidade de consumo no futuro.

Assim, a restrição orçamentária limita o conjunto de bens e serviços que o indivíduo pode adquirir.

Por exemplo, uma família que tem renda de três salários mínimos não conseguirá ter acesso à compra

de um carro novo, cujo valor é muito alto para a renda dessa família. Nem com financiamento isso seria

possível, porque a prestação comprometeria toda a renda da família e não sobraria para as demais

necessidades a serem satisfeitas.

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O consumo dos diversos produtos resulta em benefícios e custos. Os benefícios advêm da satisfação

gerada pelo consumo. Qual seria a satisfação de se beber um copo de água no deserto depois de um dia inteiro

de caminhada? Os custos correspondem ao preço pago pelo produto e ao seu custo de oportunidade (o que o

consumidor deixa de adquirir por escolher determinado produto).

O objetivo do consumidor é maximizar a diferença entre benefícios e custos, ao escolher o conjunto de

produtos que a sua renda lhe permite comprar.

Preço do produto (gráfico de demanda)

Quantas vezes os torcedores iriam ao campo de futebol assistir a uma partida de seu time se o ingresso

passasse de R$10,00 para R$50,00?

Quanto maior for o preço do produto, menos unidades serão compradas. Por duas razões importantes:

porque isso aumenta o custo do consumo e seu custo de oportunidade, ou seja, aquilo que o indivíduo deixa de

comprar para poder pagar esse aumento pode levá-lo a não ter renda suficiente para comprar o produto mais

caro, levando-o até a compra de bens substitutos.

Tem-se aí a lei da demanda – quando o preço de um produto sobe e tudo se mantém constante, cai à

quantidade demandada, ou o número de unidades compradas do produto. Quando o preço do ingresso sobe de

R$10,00 para R$50,00, poucas pessoas estão dispostas ou podem pagar por esse aumento; consequentemente,

cai a demanda por ingressos e o clube pode ter uma perda na receita total se a queda for muito grande.

O gráfico 1 mostra a relação existente entre o preço do produto e a quantidade demandada.

Por causa da lei da demanda, a curva tem inclinação positiva, ou seja, um preço maior (ou menor)

corresponde a uma quantidade demandada menor (ou maior).

Gráfico 1 – Curva de demanda.

Gostos e preferências

Os gostos podem mudar. A moda é o maior exemplo dessa mudança. Cada estação tem cores, estilos e

acessórios diferentes. Quando as pessoas passam a gostar mais de determinado bem, aumentam os benefícios

com o consumo deste. O consumidor tende a comprá-lo mais, mesmo que não haja alteração de preço. A curva

Um aumento no preço reduz a quantidade demandada

Um aumento no preço aumenta a quantidade demandada

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de demanda se desloca para a direita, de DoDo para D1D1 (gráfico 2). Aumenta a quantidade demandada do

bem porque ele está na moda.

E, em caso contrário, quando as pessoas deixam de gostar de determinado produto, a curva da demanda

se desloca para a esquerda de DoDo para D2D2. Cai a venda do produto porque já passou a moda e as pessoas

não estão mais interessadas em comprar aquele produto. As patinetes são exemplos disso, já que não estão

mais na moda.

v

Gráfico 2 – Curva de demanda.

A curva da demanda

(ANDRADE; MADALOZZO, 2003. Adaptado.):

A renda aumenta. A renda diminui.

O preço do bem substituto aumenta. O preço do bem substituto cai.

O preço do bem complementar cai. O preço do bem complementar aumenta.

Os gostos deslocam-se a favor do produto. Caem as preferências pelo bem.

Bens normais, inferiores, complementares e substitutos:

::: Bens normais: são aqueles cuja demanda aumenta quando a renda dos indivíduos se eleva. Por exemplo, as pessoas deixam de comer em casa e passam a frequentar restaurantes sofisticados.

::: Bens inferiores: são aqueles cuja demanda se reduz quando a renda dos indivíduos cresce. Por exemplo, as pessoas deixam de andar de ônibus e passam a andar de carro.

::: Bens complementares: são aqueles que são consumidos em conjunto. A característica desses produtos é que, quando o preço de um deles sobe, a demanda do outro cai. Quando aumentam os preços dos artigos de tênis, automaticamente cai a procura por aulas ou locação de quadras de tênis.

::: Bens substitutos: são aqueles que, quando o preço de um bem sobe, as pessoas substituem por outro, aumentando a demanda deste. Quando sobe o preço do café, as pessoas passam a tomar chá, por exemplo, aumentando as vendas deste produto.

A curva de demanda desloca-se para cima quando:

– a renda aumenta;

– o preço do bem substituto aumenta;

– o preço do bem complementar cai;

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Decisões do produtor e curva de oferta

O objetivo de toda empresa é maximizar o seu lucro resultante da diferença entre a receita total e os

custos totais.

Lucro = receita total – custo total

A receita total advém do número de unidades vendidas do produto multiplicado pelo seu preço; é

também chamado de faturamento de uma empresa. Os custos totais são os gastos totais despendidos no

processo produtivo, como pagamentos da folha de salários, aluguéis do imóvel, depreciação, entre outros.

Existem empresas cujo objetivo principal não é o lucro, são as chamadas empresas sem fins lucrativos,

como as ONGs (organizações não governamentais), empresas do governo e instituições filantrópicas (como

algumas creches, asilos etc.).

Em muitos mercados, o número de produtores é muito grande, e nenhum deles pode influir

significativamente no preço do bem que deseja vender no mercado. É a chamada concorrência perfeita.

É o caso da indústria têxtil, calçadista, moveleira, de laticínios, entre outras.

Como não pode estabelecer o preço do produto, o empresário determina o preço de seus produtos a

partir do preço praticado no mercado.

Quando o preço do produto sobe no mercado, os lucros aumentam e os produtores são incentivados a

produzir e a vender mais. A relação entre o preço e a quantidade ofertada é dada pela lei de oferta: quando o

preço de um bem se eleva, com tudo mais permanecendo constante, a quantidade ofertada do bem também

aumenta. No gráfico 3, vemos a inclinação positiva, ou seja, um preço maior (ou menor) leva a uma

quantidade ofertada maior (ou menor).

Gráfico 3 – Curva de oferta.

Muitos fatores podem alterar a quantidade a ser produzida pelos empresários. O aumento do preço dos

insumos pode inviabilizar o lucro do processo produtivo. A redução da quantidade produzida desloca a curva

da oferta de SoSo para S1S1 (gráfico 4). Outro fator muito importante diz respeito à mudança tecnológica que

pode aumentar a produtividade e reduzir os custos de produção, incentivando o empresário a aumentar as

Um aumento no preço

aumenta a quantidade

ofertada.Uma redução no preço

diminui a quantidade

ofertada.

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quantidades ofertadas, deslocando a curva da oferta de SoSo para S2S2 (gráfico 4). O empresário, quando

compra uma máquina que produz mais, poderá aumentar a quantidade ofertada, afetando o preço no mercado

(os preços caem porque aumenta a oferta do produto).

Gráfico 4 – Deslocamento da oferta.

Preço e quantidade de equilíbrio

Quando juntamos a curva da oferta com a curva da demanda (gráfico 5), temos a quantidade de

equilíbrio. Quando as duas curvas se encontram, a quantidade demandada é igual à quantidade ofertada (Qo).

Quando isso ocorre, diz-se que o mercado está em equilíbrio – e a quantidade Qo é a quantidade de equilíbrio.

E, somente em Po, o número de unidades que os consumidores querem comprar é igual ao número de

unidades que os produtores desejam vender. Este é exatamente o preço de equilíbrio. O preço de equilíbrio é a

representação do livre mercado, ou seja, no qual se faz uma negociação de preços.

O comprador diz quanto quer pagar e o vendedor diz por quanto vale a pena vender.

Gráfico 5 – Preço e quantidade de equilíbrio – excesso de oferta.

Se o preço do produto (P1) for superior ao preço de equilíbrio (Po), tem-se um excesso de oferta, pois,

pelo preço (P1), a quantidade ofertada (Qs1) é maior do que a quantidade demandada (Qd1).

Quando isso acontece, os produtores preferem fazer liquidações para não ter seu capital parado em

estoques, correndo até o risco da obsolescência (depreciação tecnológica – imagine se uma loja comprasse

uma quantidade enorme de computadores para um ano de vendas; com certeza, teria prejuízo, porque, a cada

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mês, os fabricantes lançam computadores mais modernos e mais velozes, por isso, o comerciante jamais

poderá fazer estoque).

No caso oposto, o preço inicial P2 (gráfico 6) é menor do que o preço de equilíbrio (Po). Nesse caso,

existe um excesso de demanda, ou seja, a quantidade demandada (Qd2) é maior do que a quantidade ofertada

(Qs2) pelo preço P2. Quando muitas pessoas desejam o mesmo produto, ele pode se tornar escasso no

mercado e a tendência é o preço subir. Quando o dono de um apartamento coloca-o à venda por um preço

inferior ao de mercado, muitos compradores disputarão a compra do imóvel. Quando o preço de um produto

está abaixo do preço de equilíbrio, as forças de mercado tendem a levá-lo de volta ao equilíbrio.

Gráfico 6 – Preço e quantidade de equilíbrio – excesso de demanda.

2. Introdução à Economia do Meio Ambiente

“É visto como um problema de alocação intertemporal de recursos entre consumo e investimento por

agentes econômicos racionais, cujas motivações são fundamentalmente maximizadoras de utilidade”

(ROMEIRO, 2003, p. 1).

O problema da economia é que os recursos são finitos para demandas crescentes, no limite, infinitas.

O campo da economia que aplica a teoria econômica a questões ligadas ao manejo e à preservação do

meio ambiente é chamado de Economia Ambiental ou Economia do Meio Ambiente. Nos últimos anos do

século XX, pudemos observar um claro crescimento da preocupação e do interesse das empresas com os

assuntos relacionados ao meio ambiente. Alguns livros chamam esse movimento de “A Revolução Eco-

Industrial” (Kiernan, 1988, p. 172), sendo que, na verdade, as ações relacionadas à preservação do meio

ambiente têm mudado não apenas a imagem das empresas diante de seus consumidores, mas também a sua

forma de produção e eliminação de resíduos, muitas vezes influenciando diretamente as suas margens de

lucro.

Entre as razões apresentadas para esse crescente interesse corporativo pelo meio ambiente, podemos

citar:

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a) Sobrevivência corporativa a longo prazo: está relacionada à necessidade de tecnologias que possibilitem a geração sustentável de recursos básicos para a manutenção de alguns importantes setores da economia, como, por exemplo, energia e celulose.

b) Oportunidades de mercado: um exemplo de mercado gerado a partir de ações de preservação do meio ambiente é a venda de quotas de absorção de CO2.

c) Competitividade: os consumidores começam a preferir produtos ecologicamente corretos, especialmente no mercado internacional. A própria ISO 14.000 já reflete essa exigência.

d) Permanência no mercado: os padrões ambientais cada vez mais rigorosos têm sido responsáveis por expulsar empresas menos preparadas do mercado.

e) Mercado financeiro: devido a novas regulamentações e a um agressivo clima de litígio, um atestado de saúde ambiental está tornando-se cada vez mais vital para assegurar investimentos e financiamentos a novos projetos nos mais diversos setores produtivos.

f) Responsabilidade criminal e legal: as novas leis de proteção ao meio ambiente têm sido responsáveis pela adequação tecnológica de várias empresas, sob pena de inviabilizar a implantação ou a ampliação das mesmas.

g) Informação globalizada: a globalização traz consigo a distribuição praticamente uniforme da informação, o que está derrubando uma prática comum às grandes empresas: manter indústrias com tecnologia mais atrasada e mais poluidoras em países, em geral, menos desenvolvidos e com uma legislação ambiental menos rígida ou até mesmo inexistente.

Dessa forma, podemos depreender que a Economia Ambiental, ou Economia do Meio Ambiente, deve

ser encarada como uma arma competitiva, como parte da estratégia de desenvolvimento adotada pelas

empresas que pretendem lançar-se ou mesmo permanecer atuantes no mercado.

Outro aspecto importante que devemos observar é que a preocupação das indústrias com o meio

ambiente raramente é suscitada apenas pela consciência da escassez de recursos naturais, em geral, surge

frente a exigências de mercado. Ou seja, raramente a oferta determina a mudança de atitude ou de tecnologia,

pois isso só ocorreria em um caso extremo, como por exemplo: a extinção definitiva de um determinado

insumo extraído diretamente da natureza. Por outro lado, a demanda formada por um universo cada vez mais

diversificado, em função da globalização dos mercados, sofre constantes modificações à medida em que a

consciência ecológica vem sendo discutida diariamente nos meios de comunicação, congressos e seminários

promovidos pelo mundo todo.

Conceitos básicos da Economia do Meio Ambiente

A Figura 1 ilustra as relações entre as atividades econômicas de consumo e de produção em relação ao

meio ambiente.

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Figura 1 – Atividades econômicas de consumo e de produção em relação ao meio ambiente.

Nessa figura, pode-se observar três funções básicas: a prestação de serviços diretos ao consumo (ar e

água), o fornecimento de insumos para a produção (combustíveis, matérias-primas, etc.) e a recepção de

resíduos provenientes tanto do consumo das famílias, quanto da produção.

É importante lembrar que não podemos dissociar essas funções e que as mesmas podem entrar em

conflito entre si.

Por exemplo, quando a água de um rio é receptora de resíduos provenientes de uma indústria, torna-se

pouco adequada ao consumo. Por isso, podemos dizer que os recursos naturais são, em sua maioria, escassos e

apresentam possibilidades de usos alternativos. Como alocar eficientemente esses recursos é, portanto, um

problema tipicamente econômico.

A seguir trataremos de conceitos que fundamentais para a economia do meio ambiente como premissas

e importantes instrumentos de análise, constituindo-se em conceitos-chave para o desenvolvimento de nosso

estudo, são eles:

a) Critério de Pareto: é o critério mais utilizado para julgar se a alocação do recurso é ou não o mais eficiente, que nos servirá para estabelecer um ponto de ótimo para a sociedade nas negociações entre governo e mercado para a preservação do meio ambiente.

b) Externalidade: a compreensão desse conceito demonstra a ideia que a sociedade faz dos recursos naturais, muitas vezes não atribuindo o devido valor a esses bens por usufruir deles gratuitamente.

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c) Taxa pigouviana: constitui-se no estabelecimento de uma taxa sobre a emissão de poluentes. É uma importante política de cunho econômico de controle dos níveis de poluição.

d) Teorema de Coase: também representa condição sine qua non para nossa discussão, visto que, a partir das críticas a Pigou, propõe a negociação entre a sociedade e as indústrias poluidoras a fim de chegar a um ponto de ótimo ou de equilíbrio pelo critério de Pareto.

2.1. Ótimo de Pareto

O economista Vilfredo Pareto especificou como condição para a alocação ótima de recursos a situação

segundo a qual é impossível que todos os indivíduos ganhem como consequência de uma troca posterior, que

é conhecida como condição de eficiência de Pareto. Assim, um estado da economia é eficiente no sentido de

Pareto quando não há nenhuma possibilidade de se melhorar a posição de pelo menos um dos agentes dessa

economia sem que com isso a posição de um outro agente seja piorada. Também é chamada de alocação ótima

dos recursos de Pareto, otimização de Pareto, máximo de Pareto e critério de Pareto.

Esse critério tem extrema importância quando buscamos estabelecer um ponto de equilíbrio entre

produção e poluição.

O ponto de ótimo se dará quando a sociedade definir o nível de poluição aceitável e as indústrias

limitarem sua produção a um nível economicamente viável e satisfatório às condições estabelecidas pela

sociedade.

Recentemente, Kahn (1998) chama a atenção para o fato de que as externalidades são provavelmente

uma das maiores e mais importantes falhas de mercado. Na esfera ambiental, sem dúvida, a poluição pode ser

considerada como a mais importante falha de mercado.

2.2 Externalidades

Mas o que exatamente a economia classifica como uma externalidade negativa? Segundo Oliveira

(1999, p. 569):

Como uma primeira aproximação, podemos dizer que há uma externalidade negativa quando a

atividade de um agente econômico afeta negativamente o bem-estar ou o lucro de outro agente e não há

nenhum mecanismo de mercado que faça com que este último seja compensado por isso.

De fato, a poluição é provavelmente o exemplo mais utilizado de externalidades negativas nos livros

de microeconomia, e não o é sem motivo. A economia mundial tem sofrido modificações em sua estrutura em

função das necessidades geradas pela poluição ou pelo seu controle (Kahn, 1998).

Esse problema vem ganhando dimensões globais, na medida em que associa o aquecimento global ao

aumento da concentração de CO2 na atmosfera ou à destruição da camada de ozônio.

Os problemas do cotidiano ligados à poluição também são extremamente sérios. A contaminação dos

recursos hídricos tem comprometido a pesca e a agricultura e aumentado o custo do tratamento da água para

19

consumo humano. A poluição das grandes cidades pode responder por uma série da danos à saúde,

significativos aumentos na incidência de doenças respiratórias, além de uma série de desconfortos, como

irritação dos olhos e da garganta.

Portanto, não há como negar que a poluição é uma externalidade negativa e muito presente no nosso

dia-a-dia.

Talvez não tenhamos nos dado conta do dia em que passamos a beber somente água mineral, mas com

certeza essa é apenas uma das mudanças que já vivemos no cotidiano.

Sendo assim, quando passamos a não poder consumir água da torneira porque o tratamento aplicado

não é eficaz sobre o nível de poluentes que ela possui, estamos sendo agentes passivos de uma externalidade

negativa pela qual não somos compensados. Pelo contrário, além do mal-estar que pode ser causado pelo

consumo dessa água, somos onerados pela necessidade de consumir água mineral industrializada e

engarrafada.

Analisando sob o ponto de vista da empresa poluidora, esta gera a poluição necessária para alcançar a

sua meta, produção e lucro, e não necessita pagar nada por isso, a menos que haja um dispositivo legal que a

obrigue. E, mesmo havendo esse dispositivo, na maioria dos casos não podemos contar com uma fiscalização

ou com sanções eficientes a ponto de que a opção da empresa seja poluir menos. Muitas vezes, o custo gerado

pela redução da produção ou pela aquisição de equipamento de tratamento de resíduos faz com que o

empresário decida por pagar multas, quando e se houver fiscalização A externalidade é um fenômeno que

pode acontecer entre consumidores, entre firmas ou entre combinações de ambos.

Quando as externalidades são positivas, os recursos são sublocados à fonte da externalidade, ou seja,

os agentes passivos nunca ficam satisfeitos, preferindo sempre mais a menos externalidade. Já quando são

negativas, os recursos são sobrealocados à fonte, ou seja, o agente que sofre a externalidade prefere sempre

menos a mais.

Quanto à classificação das externalidades, utilizaremos uma classificação quanto à natureza dos

agentes envolvidos:

a) Externalidades consumo-consumo: caracteriza-se por um tipo de impacto direto que ocorre quando os consumidores são tanto a fonte quanto os receptores da externalidade.

b) Externalidades produção-produção: corresponde a outro tipo de impacto, que acontece quando os produtores são tanto a fonte quanto os receptores da externalidade.

c) Externalidades consumo-produção: ocorre quando um ou mais consumidores são fonte e um ou mais produtores são receptores da externalidade.

d) Externalidades produção-consumo: surge quando um ou mais produtores são as fontes e um ou mais consumidores são os receptores de externalidades.

20

A eficiência econômica pode ser obtida sem intervenção governamental quando a externalidade

envolve relativamente poucas pessoas e quando o direito de propriedade é bem especificado. “Quando as

partes podem negociar sem custo e com possibilidade de obter benefícios mútuos, o resultado das transações

será eficiente, independentemente de como estejam especificados os direitos de propriedade” (Coase, 1960).

No entanto, essas negociações tendem a ser dispendiosas e demoradas, principalmente se o direito de

propriedade não estiver especificado de modo claro. Nesse caso, nenhum dos envolvidos saberá quão difícil

será a transação até que finalmente possa chegar a um acordo com a outra parte.

Em muitos casos envolvendo externalidades negativas, a parte prejudicada tem o direito de acionar

judicialmente a outra parte. Se for bem-sucedida, a parte prejudicada pode recuperar totalmente os prejuízos

sofridos.

Um processo por perdas e danos difere dos impostos sobre emissões de poluentes ou despejo de

efluentes, porque é a parte prejudicada que recebe o pagamento, e não o governo.

Um processo desse tipo pode eliminar a necessidade de negociação, pois especifica as consequências

das escolhas que as partes encontram diante de si. O direito que a parte prejudicada tem de receber uma

compensação da parte responsável pelos danos assegura um resultado eficiente.

Essa análise é válida considerando-se que as partes disponham de informações perfeitas.

Quando as informações são imperfeitas, o que ocorre na maioria das vezes, os processos judiciais por

perdas e danos podem resultar em desfechos ineficientes.

2.3 Taxas pigouvianas

A taxa pigouviana, assim chamada em homenagem ao economista inglês Arthur Cecil Pigou, quem

primeiro sugeriu essa taxa, conceitualmente, trata de um imposto sobre unidade de poluição emitida que deve

ser igual ao custo marginal social dessa poluição no nível ótimo da emissão.

Podemos dizer que pelo menos desde de Pigou, em 1918, os economistas passaram a reconhecer a

possibilidade de haver diferenças entre o custo privado e o custo total. O exemplo a seguir nos permitirá fazer

essa observação de forma mais clara.

EXEMPLO I – Uma fábrica de confeitos de chocolate, chamada Bridgman’s, gera com suas máquinas

ruídos e vibrações que atrapalham o Dr. Sturgers, um clínico geral que atende no consultório instalado ao lado

da fábrica. Essa poluição sonora constitui uma externalidade negativa imposta pelo fabricante de confeitos ao

médico, que é impossibilitado de atender seus pacientes enquanto as máquinas estivem em funcionamento.

Podemos ver as relações econômicas envolvidas nesse conflito, através sequencia de gráficos a seguir.

21

A Curva CMp reflete o Custo Marginal do fabricante de confeitos (custo de chocolate, outros

ingredientes, uso do equipamento, mão-de-obra, instalações, etc.). Como esses custos são pagos pelo próprio

fabricante, podemos chamá-los de Custos Marginais Privados.

As curvas dos custos marginais sociais (CMS) mostradas nos gráficos (Figura 2) incluem, além dos

custos marginais privados, os custos externos ou impostos ao Dr. Sturges. Portanto, chamaremos essa curva de

custo marginal social (CMS), pois inclui todos os custos marginais pagos pelos membros da sociedade. O

CMe – custo marginal externo pode ser mensurado pela distância vertical entre as curvas dos dois custos

marginais (C+D+B).

FONTE: Landsburg, 1989, p. 371.

Figura 2 – Curvas dos custos marginais sociais (CMs)

Se o fabricante de confeitos arcasse com o total dos custos, ele produziria a quantidade Q0. No entanto,

como externaliza parte desses custos, que passam a ser pagos pela sociedade, pode chegar a produzir QE

mantendo o mesmo preço.

A alternativa proposta por Pigou seria a aplicação de uma taxa que igualaria o montante total do custo

marginal imposto à sociedade. Dessa forma, o fabricante passaria a assumir o total dos custos de sua

produção. Ceteris paribus, passaria a produzir Q0. Nesse caso, seria absorvido proporcionalmente o custo

imposto ao Dr. Sturges, pois a redução na produção conseqüentemente geraria uma redução na poluição

sonora que tem afastado os pacientes do Dr. Sturgers. Sendo assim, chamamos de taxa pigouviana o imposto

sobre a unidade de poluição emitida que deve igualar-se ao custo marginal externo dessa poluição no nível

ótimo de emissão. A taxa pigouviana pode ser recomendada como a mais adequada quando houver mais de

um poluidor e a preocupação de que a redução do nível de poluição seja realizada a um custo mínimo.

Analisemos mais um exemplo, o caso de dois poluidores: um deles pode reduzir sua poluição a um

custo relativamente pequeno, enquanto o outro tem de arcar com pesadas reduções em seus lucros para cada

unidade produzida a menos.

22

Nesse caso, seria mais coerente impor uma redução maior àquele poluidor que pode fazê-lo a baixo

custo. Esse objetivo seria automaticamente alcançado com o mecanismo da taxa pigouviana.

Desse modo, a firma que tiver alto custo para reduzir sua emissão de poluentes preferirá reduzir pouco

essa emissão e arcar com o pagamento da taxa pigouviana para a quase totalidade de sua poluição original. Por

outro lado, a firma que pode reduzir a poluição a um custo baixo, preferirá realizar reduções em seus volumes

de emissão.

Assim, a taxa pigouviana alcança seu objetivo de reduzir os níveis de poluição, minimizando o custo

dessa redução para a sociedade. Outro ponto apresentado a favor da taxa pigouviana é o estímulo gerado para

que as firmas busquem desenvolver tecnologias menos poluidoras. Isso ocorre porque, com a taxa pigouviana,

a emissão de poluição passa a ter um custo e, evidentemente, toda firma busca possuir tecnologias que

reduzam seus custos.

2.4 Coase x Pigou

Tanto Pigou quanto Coase são extremamente importantes para o desenvolvimento do estudo da

economia do meio ambiente, pois ambos buscaram mensurar e valorar os custos impostos à sociedade. No

entanto, Coase criticou a teoria de Pigou em um importante ponto: a ausência da consideração de custos de

transação. Para compreendermos melhor essa crítica, voltemos ao EXEMPLO I.

Considerando a disputa inicial entre Dr. Sturges e a Fábrica Bridgman’s e revendo os gráficos

apresentados naquele exemplo, identificamos que o ponto de equilibro está em QE e o ponto de ótimo em Q0.

Isso significa que em Q0 o Custo Marginal Social é representado por uma fatia maior do que em QE (ou seja,

a área A é maior que a B).

Considerando a ausência de custos de transação, ambos seriam levados a uma negociação, já que tanto

o Dr. Sturges, quanto a Fábrica Bridgman’s tem um incentivo para acordarem em uma produção Q0.

Suponhamos que o Dr. Sturgers ofereça a Bridgman’s um pagamento igual à área (D + 1/2 B) para que a

produção seja levada de QE para Q0 ambos sairiam ganhando.

Nesse caso, Sturges beneficiou-se da redução da poluição sonora, que lhe gerava um prejuízo de D +

B, em troca de apenas (D + 1/2 B), mas também houve benefício para a Bridgman’s, em receber (D + 1/2 B)

em troca do sacrifício apenas da produção excedente (onde: D = Superávit)

Porém, quando no Ponto de Ótimo (Q0) o Custo Marginal Social é representado por uma fatia maior

do que em QE, o Ponto de Equilíbrio, o preço de equilíbrio também deve ser maior. Digamos que para cada

quilo de bala produzido, com preço de venda de $ 5,00, o Dr. Sturges esteja arcando com um custo de $ 2,00.

Na ausência de custos de transação, ele se proporia a pagar $ 2,00 para cada quilo de bala que a Fábrica

Bridgman’s não produzisse.

23

Podemos explicar o Teorema de Coase de duas formas:

a) “Na ausência de custos de transação, os custos privados e os custos sociais serão equivalentes”; isso por que todas as externalidades são automaticamente internalizadas, devido ao pagamento de uma espécie de compensação, semelhante ao exemplo do Dr. Sturges;

b) “Na ausência dos custos de transação, a definição do direito de propriedade não tem consequências para o bem estar social”, pois o resultado socialmente eficiente será alcançado quando os direitos de propriedade são definidos.

2.5 Teorema de Coase

O mecanismo que parece ser o mais adequado à nossa análise é o Teorema de Coase, que é

apresentado por Oliveira (1999, p. 572), no seguinte parágrafo: “Desde que os direitos de emissão de

externalidades sejam adequadamente definidos e que não haja custos de transação entre as partes, a livre

negociação entre as mesmas deve levar ao nível ótimo de emissão destas externalidades”. Para

compreendermos melhor sua análise, a seguir utilizaremos um exemplo semelhante ao apresentado por Coase

(1960).

EXEMPLO II – Buscando identificar melhor como a poluição pode gerar um problema econômico

entre indústrias, vamos imaginar o exemplo de uma empresa de celulose que se instalou em uma sociedade

cuja base econômica são cooperativas agropastoris. Na localidade onde as duas indústrias estão instaladas há

um importante rio que em um primeiro momento atendia a irrigação da lavoura e o consumo da criação de

gado da cooperativa e da região. A nova indústria foi implantada e em pouco tempo foram sentidos danos,

principalmente em relação à água. Os níveis de poluentes emitidos na água geraram a necessidade por parte

das cooperativas de tratarem a água antes de consumi-la para sua produção, uma vez que, o consumo direto

gerou doenças no rebanho e perdas nas plantações.

Nessa situação, ocorre que quanto mais resíduos lançar no rio a empresa de celulose, que utiliza grande

quantidade de água em seu processo produtivo, maior será o custo das cooperativas da região com instalações

de tratamento para a água, o que resulta em um lucro menor.

A sociedade local encontra-se em um dilema: as cooperativas da região gostariam que a empresa de

celulose reduzisse a emissão de poluentes, o que reduziria seus custos e aumentaria seus lucros. Por outro

lado, a indústria de celulose não tem interesse em reduzir a poluição que gera, pois isso só seria possível de

duas formas: ou reduzindo a produção, ou desenvolvendo tecnologias de tratamento para água antes de lançá-

la ao rio. Qualquer uma dessas opções geraria uma redução no seu lucro.

A Tabela 1, apresenta de forma numérica a influência gerada pela indústria de celulose “Papel Branco

S/A” sobre a indústria de cooperativas agropastoris “Cooperativas Boi Bumbá”. Podemos observar que, para

cada nível de emissão de poluição por parte da indústria de celulose, variam os lucros das duas empresas.

24

A poluição traz custos e benefícios sob o ponto de vista social (no exemplo, a sociedade é composta

apenas por duas indústrias). O custo associado à poluição é a redução no lucro das cooperativas e o benefício é

o aumento no lucro da empresa de celulose. O nível eficiente de emissão seria atingido quando a diferença

entre o benefício total e o custo total fosse máxima.

O benefício de uma unidade adicional de poluição, isto é, o aumento do lucro da empresa de celulose

decorrente da marginal. O custo associado à emissão dessa unidade adicional, ou seja, a redução no lucro das

cooperativas associada à emissão dessa unidade adicional, será chamado de custo marginal da poluição. As

colunas 4 e 5 da Tabela 1 mostram como se comportam o custo e o benefício marginais da poluição no nosso

exemplo.

Enquanto o benefício marginal da poluição for superior ao seu custo marginal, a emissão de uma

unidade adicional estará aumentando a diferença entre o benefício e o custo total da poluição. Desse modo, a

emissão de poluição atingirá seu nível eficiente quando o benefício marginal igualar-se ao custo marginal.

Até aqui pudemos estimar o nível de eficiência da sociedade apenas utilizando o critério de Pareto.

Porém, é necessário que haja algum mecanismo capaz de fazer com que a empresa de celulose aceite reduzir

seus lucros para beneficiar as cooperativas.

Como em nosso exemplo não há nenhum estímulo para que a empresa de celulose considere a redução

no lucro da cooperativa, emitirá poluição até que um aumento não gere redução nos seus lucros, o que

ocorrerá entre 7 e 8. No entanto, sob o ponto de vista das cooperativas, com essa emissão de poluentes há uma

importante perda nos lucros.

A proposição da existência de um equilíbrio entre os níveis de produção da iniciativa privada e a

poluição ou a exploração de bens comuns, como ar, rios, florestas, pressupõe que esses bens comuns, em sua

25

maioria tratados como bens públicos, tenham sua propriedade de certa forma bem definida mesmo que nem

sempre apresentem as características necessárias para receber tal classificação. Diversos métodos analíticos

têm sido usados para estimar o valor econômico das externalidades do meio ambiente. Jannuzzi e Swisher

(1998) apresentam alguns dos métodos mais utilizados para estimar custos, demanda e benefícios gerados por

externalidades.

Por ora, nossa discussão será sobre a aplicabilidade real do Teorema de Coase. Voltando ao nosso

exemplo da indústria de celulose e das cooperativas, veremos que a primeira, por não estar diretamente

preocupada com as questões de eficiência, mas sim com o lucro máximo, emitirá sempre próximo ao nível 8.

O que poderia fazer com que essa indústria reduzisse sua emissão, por exemplo, para um nível ótimo de 4.

Coase (1960) sugeriu, em um exemplo semelhante ao apresentado anteriormente, que a indústria

poluente seria levada a emitir o nível ótimo de poluição desde que fosse determinado se é ela que tem o direito

de poluir o quanto quiser, ou se é o outro agente que tem o direito à água limpa.

Aqui entramos em uma questão que traz uma função essencial do Estado: a definição e a preservação

dos direitos de propriedade. Ou seja, se houver uma determinação legal proibindo que qualquer indústria polua

a água sem prévia autorização da cooperativa já existente no local, a cooperativa autorizará a produção até o

nível em que será compensada por seus lucros.

Aplicando-se à realidade, quando uma indústria pretende implantar uma nova sede ou ampliar sua

planta, ela deverá pedir autorização à sociedade, que aceitará ou não conforme seus critérios. Teoricamente, o

representante da sociedade é o Estado, que através dos órgãos especializados aprova ou não a implantação ou

a ampliação de determinada indústria.

Os altos custos relacionados às negociações privadas acontecem quando o número de fontes e

receptores é relativamente grande, ou quando o contato direto entre eles não é frequente. Por exemplo, fumar

em um lugar público é um problema de externalidade sempre variável que mudará conforme o número de

fumantes e não-fumantes a um dado momento.

Não seria viável que a cada momento os indivíduos fumantes e não-fumantes que estivessem em um

local público negociassem entre si uma solução entre o direito de propriedade do ar naquele momento, pois os

custos de negociação são muito maiores do que os benefícios potenciais. “Quando os custos de negociar uma

solução privada para um problema de externalidade são proibitivos, a regulamentação pública é o único

remédio efetivo” (Eaton, 1999, p. 558).

Até aqui a teoria funciona perfeitamente; no entanto, a forma como esse controle é feito é que, na

realidade, muitas vezes pode gerar falha. O poder de emitir ou não licenças ambientais pode ser utilizado

como uma grande arma política, favorecendo ou prejudicando um ou outro grupo de poder.

26

Uma maneira de evitar o protecionismo a alguns grupos em detrimento de outros seria estipular o nível

máximo de poluição aceito pela sociedade em determinada região e, a partir daí, o mercado fixar quotas de

poluição para as indústrias de uma localidade. Nesse caso o Estado define a propriedade e permite que haja

um livre mercado de quotas de poluição, garantindo à sociedade que seu limite de aceitação de poluição não

será ultrapassado, já que as próprias indústrias envolvidas auxiliarão os órgãos públicos, através de comissões

ou comitês, a fiscalizar e a criar mecanismos de controle.

Uma alternativa bastante discutida associa poder público e iniciativa privada no estabelecimento de

quotas de poluição, são as chamadas “permissões negociáveis para poluir” (Oliveira, 1999, p. 576). A ideia é

que as indústrias poluidoras obtenham quotas de poluição que somadas atinjam o limite máximo de poluição

aceitável em uma sociedade. Essas quotas seriam emitidas e reguladas pelo Poder Público ou por grupos

mistos podendo ser negociadas em um mercado secundário.

Desde que os níveis de poluição no cômputo geral não ultrapassem o total estipulado originalmente,

essa medida possibilitaria que as empresas pudessem negociar suas quotas entre si, incentivando o

investimento em tecnologias de tratamento de seus resíduos, o que ampliaria a quantidade disponível de

quotas a serem negociadas.

Consideremos o seguinte exemplo: uma empresa possui autorização para emitir uma quantidade “x” de

poluição. Digamos que haja um mercado regulamentado de compra e venda de quotas de poluição com o seu

preço definido pela demanda dado que a oferta é fixa, as indústrias deverão rever as suas estratégias de

produção.

Quando o preço da quota for superior ao custo que essa empresa terá em filtros e equipamentos de

redução de resíduos, proporcionalmente, ela implementará essas alterações e venderá suas quotas no mercado

às outras indústrias interessadas em ampliar ou implantar novas plantas industriais.

Dessa forma, a redução do lucro, gerada pela limitação em ampliar a produção e pelos custos com

tratamento dos resíduos, será suprida pelos ganhos no mercado com a venda das quotas excedentes.

Um dos maiores obstáculos para que mercados novos, como o de quotas de poluição, sejam

implementados é que as pessoas consideram os recursos naturais como bens públicos e, por isso, de

responsabilidade do Poder Público e de direito de todos. Ainda neste capítulo, trataremos da dificuldade de

classificação do que é um bem público e da má utilização desses bens em função do baixo valor que as

pessoas atribuem a eles.

Essa percepção errônea de que os recursos naturais são gratuitos e infindáveis gera sérios problemas à

implantação das alternativas levantadas pela Economia Ambiental. Esses problemas serão discutidos a seguir

também nos tópicos “comportamento free rider” e “a tragédia dos comuns”. A compreensão desses conceitos,

27

assim como a classificação de bem público, é essencial para entendermos o comportamento da iniciativa

privada e suas estratégias de negociação envolvendo o meio ambiente.

Classificação de bem público

Muitas questões podem dificultar a definição do que é um bem público. Se considerarmos a afirmativa

que bens públicos são os bens que o Estado deve produzir para consumo da população, como classificaremos

quais e que quantidade estes bens serão produzidos ou fornecidos à população?

Há ainda alguns bens que não produzidos pelo Estado, mas por ele gerenciados e controlados, a fim de

organizar o consumo da população, bem como promover a sua preservação.

Aí encontramos, por exemplo, os Recursos Hídricos. Nesse contexto, a Constituição Federal Brasileira,

de outubro de 1988, estabeleceu que os recursos hídricos são de domínio da União e dos Estados. No âmbito

federal, através da Lei nº9.433, de 8 de janeiro de 1997, o Governo Federal instituiu a Política Nacional de

Recursos Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos no Brasil.

A partir das definições de alguns autores (Pindick, 1999, p.729; Oliveira, 1999, p. 578) temos:

a) O bem público puro é não rival em consumo, portanto o custo adicional de mais um consumidor é

zero. Exemplo: iluminação pública, sinalização de estradas e rodovias.

b) O consumo do bem público, embora na mesma quantidade, pode ser valorizado de forma diferente

entre os indivíduos. Exemplo: um navio de carga e uma jangada em relação à iluminação de um farol. Ambos

o utilizam para aportar, mas o valor atribuído por um e por outro será diferente.

c) O bem público é não exclusivo. É impossível ou muito caro impedir alguém de consumir um bem

público, mesmo que esse indivíduo não desejasse pagar por tal bem caso lhe fosse cobrado.

Podemos dizer ainda que:

a) A classificação de um bem como bem público não é absoluta, pois vai ser determinada pelo

mercado e pela tecnologia de acesso.

b) Alguns bens que não são mercadorias podem ter características de bem público. Exemplo:

honestidade – não rival em consumo, não exclusivo e com valorização diferente entre cada indivíduo

beneficiado.

c) Os bens públicos não precisam ser necessariamente produzidos pelo setor público, mas devem ser

regulamentados e fiscalizados pelo Estado para que não haja discrepância quanto à manutenção de suas

características essenciais.

É possível produzir bens públicos de forma eficiente. Porém, como os indivíduos estão consumindo a

mesma quantidade e podem não revelar suas verdadeiras preferências, isso implica em uma produção

ineficiente desses bens. Na verdade, o fato de o indivíduo desconhecer o custo de produção de um bem que

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não lhe é cobrado diretamente é um incentivo para que ele subestime o valor do bem e procure utilizá-lo além

da sua necessidade ou sem qualquer preocupação em limitar seu consumo.

No artigo 225 da Constituição Federal de 1988, o meio ambiente é referenciado da seguinte forma:

“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à

sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo

para as presentes e futuras gerações”.

Através dessa determinação, verifica-se que o meio ambiente é um bem de uso comum do povo. No

entanto, pelo conceito técnico previsto no artigo 66 do Código Civil, seria um bem público. Alguns autores

utilizam ainda a definição de “bem de interesse público” (Fontenelle, 1999, p. 101), ou seja, não é um bem

público, nem privado. Sendo assim, como “bem de interesse público” deve ser utilizado, além de preservado,

por toda a sociedade. O uso e a preservação do meio ambiente são regidos por um sistema jurídico específico,

que é o direito ambiental.

A tragédia dos comuns

A exploração excessiva de recursos de propriedade comum é denominada por alguns economistas de

“a tragédia dos comuns”, fazendo referência a um artigo de mesmo nome escrito pelo biólogo Garret Hardin

em 1968. Nesse artigo, Hardin afirma que a maioria dos problemas ambientais provém de uma causa única: a

utilização inadequada de recursos que são de propriedade comum. Como o ar, a água, a maioria das espécies

animais e as áreas verdes não têm um proprietário definido, as pessoas tendem a se comportar como se todos

tivessem direitos sobre esses bens; no entanto, ninguém se responsabiliza pelas obrigações de preservação

desses recursos.

Quando algo não tem dono, ou seja, não tem propriedade definida, como, por exemplo, a camada de

ozônio, não costumamos atribuir valor a esse bem e, em consequência, não nos preocupamos em mantê-lo.

Como resultado disso, quem se utiliza desses recursos “comuns” é onerado apenas por uma pequena parcela

dos custos sociais de seus próprios atos.

Seguindo ainda o exemplo da camada de ozônio, como esse bem não tem um dono que cobre por seu

uso, não nos preocupamos em não desperdiçá-lo, tendendo a usar até o limite da escassez. Além disso, os

indivíduos utilizam sem cuidado sprays, geladeiras, isopor, etc., porque não é possível verificar os estragos

gerados imediatamente.

Esse problema não é novo. Ele existe desde que os seres humanos começaram a ocupar o planeta.

Tomemos, por exemplo, o caso das pastagens de uso comum. Se somente um criador preocupa-se em

preservar o pasto para o ano seguinte, haverá poucas chances de se beneficiar desse seu ato já que este pasto

está à disposição dos demais donos do rebanho.

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Com o sistema de pastagens comunitárias, nenhum criador específico poderá beneficiar-se plenamente

dos resultados de seu “bom comportamento”. Da mesma forma, nenhum deles arcará sozinho com o custo de

seu “mau” comportamento. Assim, o interesse pessoal de todos os donos de rebanho é utilizar ao máximo

essas pastagens, mesmo que, a longo prazo, todos venham a sofrer com o resultado de tal processo.

Essa análise pode ser verificada através de diversas situações do dia-a-dia. Imaginamos que jogar lixo

no quintal do vizinho seja uma atitude fora de cogitação; porém, como o ar e a água são recursos

compartilhados e aos quais a maioria de nós de tem livre acesso, nós os utilizamos como depósitos de

qualquer espécie de lixo, sem considerar que estamos prejudicando a nós mesmos.

Há solução para a “a tragédia dos comuns”? Para muitos ambientalistas, a solução seria mudar a

natureza humana, através da conscientização, da informação e, principalmente, através de penalidades na

forma de taxas e multas. Para os defensores da atuação direta da iniciativa privada, podem existir ainda alguns

incentivos que façam com que as curvas de demanda e de oferta desses produtos sejam controladas e

aproximem-se de um ponto de equilíbrio.

Podemos entender que o maior problema dos bens públicos é como cada um lhes atribui valores

diferentes. Isso gerará uma produção ineficiente desses bens, pois sempre será escassa para os indivíduos que

lhes atribuem maior valor, e excedente para os que lhes atribuem menor valor; exatamente por isso,

consomem além da necessidade. Sendo assim, podemos dizer que bens públicos serão produzidos sempre de

forma ineficiente, por causa do comportamento free rider ou “carona”.

Cooperação e comportamento free rider

O comportamento free rider, traduzido por alguns autores como “o carona” (Hillbrecht, 1999, p. 90;

Oliveira, 1999, p. 574; Eaton, 1999, p. 558), representa o comportamento dos agentes econômicos, indivíduos

ou empresas, que se beneficiam de determinado bem ou benefício enquanto esse lhes é gratuito. Caso a

manutenção dessa utilidade passe a lhes oferecer algum ônus, preferirão abrir mão a pagar por esse benefício,

ou pelo menos limitarão seu uso.

Comumente, encontraremos exemplos de free rider entre agentes que se beneficiam de recursos

naturais como se estes não tivessem dono. Um exemplo relacionado ao meio ambiente seria o de uma

indústria que lança livremente de forma clandestina seus resíduos em um rio. Durante anos ela não se

preocupa em instalar filtros ou reduzir a poluição emitida porque não tem custos com isso. Seu

comportamento toma “carona” em custos e projetos desenvolvidos pelos órgãos públicos da região que lutam

para despoluir o rio.

Entretanto, quando detectado que a emissão dos resíduos industriais é danosa ao rio, os orgãos

responsáveis propõem alguma alternativa de controle de poluição. Seja qual for a alternativa (taxas, quotas,

30

etc.), a indústria poluidora passará a ter que considerar um custo que até então alocava para a sociedade. E isso

gera uma redução no lucro que não lhe interessa. Sendo assim, a indústria permanece com seu comportamento

free rider, de manter sua poluição na clandestinidade, durante o tempo em que isso seja possível.

Se cada empresa estiver preocupada exclusivamente com o seu lucro, poderá nunca haver cooperação

ou essa nunca será suficientemente forte para eliminar ineficiências geradas pela poluição. O comportamento

free rider de algumas empresas pode levar à inviabilidade da cooperação, ou inviabilizar que essa cooperação

leve a empresa poluidora a emitir apenas a quantidade ótima de poluentes.

A questão principal é que, como os indivíduos estão consumindo a mesma quantidade de recursos

naturais, eles podem não revelar suas verdadeiras preferências, o que implica uma distribuição ineficiente

desses recursos. Portanto, o mais racional para cada indivíduo é deixar que os outros paguem a mais, ou seja, o

racional é o comportamento free rider.

Nem sempre o meio ambiente foi tratado como um bem de interesse público. Todavia, ao longo do

tempo, vem sofrendo um processo de reconhecimento por meio do qual se verificou que deve ser usufruído

por todos da sociedade, exigindo-se em troca o compromisso de objetivar a manutenção de um meio ambiente

ecológica e economicamente equilibrado.

3. Instrumentos de Controle Ambiental

Segundo Gartner (2001), Os instrumentos de controle ambiental são aplicados pelos governos e

agentes econômicos e objetivam, principalmente, a prevenção e correção de problemas ambientais. As

empresas, notadamente as indústrias, geralmente são causadoras de problemas ambientais, e suas atividades

são, em grande parte, financiadas pelos bancos. Os bancos não somente fornecem capital para investimentos e

giro de suas operações como, muitas vezes, participam até mesmo de seu quadro acionário.

Isso mostra que, uma vez, que os instrumentos de controle ambiental podem interferir nas atividades

industriais, os mesmos podem atingir os bancos, gerando obstáculos ou oportunidade em seus negócios. Isso

depende, não somente das características dos instrumentos locais de controle ambiental como, também, dos

instrumentos aplicados nos mercados estrangeiros com os quais são mantidos intercâmbios comerciais pela

indústria.

Margulis (apud Gartner, 2001), cita como principais tipos de instrumentos de controle da poluição

industrial os instrumentos reguladores e os instrumentos econômicos.

Atividades econômicas podem gerar externalidades ambientais negativas que causam perdas de bem-

estar para os indivíduos afetados.

Uma das formas de corrigir estas perdas de bem-estar causadas pela degradação ambiental seria a

internalização destes custos externos nas estruturas de produção e consumo.

31

Box 1 - Aplicação de Instrumentos Econômicos no Brasil

Instrumentos Situação Atual Objetivos

Cobrança pelo uso da água em bacias hidrográficas por volume e conteúdo poluente:NacionalEstado de São Paulo, Paraná, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Ceará e Rio de Janeiro.

promulgada na Lei nº 433 de janeiro de 1997.em discussão ou implementada.

para financiamento de entidades de bacias hidrográficas e indução do uso racional de recursos hídricos.

Tarifa de esgoto industrial baseada no conteúdo de poluentes:Estado de São PauloEstado do Rio de Janeiro

parcialmente implementada desde 1981.implementada desde 1986 e terminada em 1994.

para recuperação de custos de estações de tratamento de esgoto.

Compensação financeira devido à exploração dos recursos naturais:geração hidroelétricaprodução de petróleomineral (exceto petróleo)

totalmente implementada desde1991.

para compensar municípios e estados onde se realiza a produção e também as agências de regulação.

Compensação fiscal por áreas de preservação:Estado de São PauloEstado do ParanáEstado de Minas Gerais

implementada em 1994.implementada desde 1992.implementada desde 1996.

para compensar municípios para restrições de uso do solo em áreas de mananciais e de preservação florestal.

Taxas florestais:Fundo Federal de Reposição Florestal pago por usuários sem atividades de reflorestamento.Taxa de Serviço Florestal em Minas Gerais paga por usuários de produtos florestais.

implementada desde 1973.parcialmente implementada desde 1968 e totalmente revisada e implementada em 1994.

para financiar projetos de reflorestamento público.para financiar atividades do serviço florestal do estado.

Fonte: Seroa da Motta e Reis (1994).

A internalização do custo externo ambiental pode ser implementada com a adoção de mecanismos de

comando-e-controle (padrões ambientais, licenciamento e sanções legais) e de mecanismos de mercado.

Conforme será discutido, estes mecanismos são complementares e não-excludentes.

Dois tipos de instrumentos econômicos podem ser considerados:

a) incentivos que atuam na forma de prêmios e

b) incentivos que atuam na forma de preços.

Os primeiros requerem um comprometimento de recursos do Tesouro, enquanto os segundos geram

fundos fiscais. Ambos podem e devem ser combinados, conforme será analisado a seguir.

Os incentivos que atuam na forma de prêmios são basicamente o crédito subsidiado, as isenções de

imposto e outras facilidades contábeis para efeito de redução da carga fiscal (como, por exemplo, a

depreciação acumulada). Estes incentivos requerem prazos e taxas mais adequadas à maturação dos

investimentos ambientais e sua aplicação é adequada em casos específicos de setores com impacto econômico

significativo e que tenham necessidade de ajustes emergenciais.

32

Os incentivos econômicos via preços são todos os mecanismos de mercado que orientam os agentes

econômicos a valorizarem os bens e serviços ambientais de acordo com sua escassez e seu custo de

oportunidade social. Para tal, atua-se na formação dos preços privados destes bens ou, no caso de ausência de

mercados, criam-se mecanismos que acabam por estabelecer um valor social. Em suma, adota-se o "princípio

do poluidor/usuário pagador". O objetivo da atuação direta sobre os preços é a internalização dos custos

ambientais nos custos privados que os agentes econômicos incorrem no mercado em atividades de produção e

consumo.

Estes incentivos podem atuar diretamente sobre os preços — tributos — ou indiretamente, com

certificados ou direitos de propriedade.

Os tributos consistem em mecanismos de cobrança direta pelo nível de poluição ou uso de um recurso

natural através de um imposto ou de uma simples cobrança proporcional ao uso do recurso em termos de

quantidade e qualidade.

Esta cobrança, na sua forma mais simples, pode ser realizada por um tipo de multa aplicada sobre o

excesso de poluição ou uso acima do padrão ambiental estipulado por lei. O valor desta multa por não

atendimento a padrões ambientais tem seu valor determinado proporcionalmente a este excesso através de

uma fórmula na qual cada unidade de poluição ou uso tem um preço estipulado.

Uma sofisticação deste sistema seria a aplicação de uma cobrança sobre o nível permitido por lei, com

valores inferiores, no objetivo de incentivar menores níveis de poluição e uso. Entretanto, neste caso de níveis

legalmente aceitos, a cobrança assemelha-se a um imposto e não a uma multa por não atendimento a um

requisito legal.

Já os instrumentos que atuam indiretamente sobre os preços procuram estabelecer níveis desejados de

uso do bem ou serviço ambiental como, por exemplo, a quantidade total de poluição ou de uso permitida,

através da distribuição de certificados ou direitos de propriedade que são distribuídos entre os usuários ou

produtores. Estes certificados podem ser transacionados em mercados específicos, com controle da autoridade

ambiental através de operações de emissão e resgate destes títulos. As firmas comprariam e venderiam estes

títulos de acordo com seus custos individuais de controle de poluição.

Outros mecanismos via criação de mercado, muito utilizados, são os sistemas depósito-retorno, nos

quais o retorno de certas embalagens, vasilhames ou produtos é remunerado.

As principais vantagens dos incentivos econômicos via preços são as seguintes:

a) permitem a geração de receitas fiscais e tarifárias, através da cobrança de taxas, tarifas ou emissão

de certificados, para lastrear os incentivos-prêmio ou capacitar os orgãos ambientais. Dependendo da sua

33

magnitude podem também servir para reduzir a carga fiscal sobre outros bens e serviços da economia que são

mais desejáveis que a degradação, como são os casos de investimentos e geração de emprego;

b) consideram as diferenças de custo de controle entre os agentes e, portanto, alocam de forma mais

eficiente os recursos econômicos à disposição da sociedade, ao permitirem que aqueles com custos menores

tenham incentivos para expandir as ações de controle. Portanto, com IE a sociedade incorre em custos de

controle inferiores àqueles que seriam incorridos se todos os poluidores ou usuários fossem obrigados a atingir

os mesmos padrões individuais;

c) possibilitam que tecnologias menos intensivas em bens e serviços ambientais sejam estimuladas pela

redução da despesa fiscal que será obtida em virtude da redução da carga poluente ou da taxa de extração;

d) atuando no início do processo de uso dos bens e serviços ambientais, o uso de IE pode anular ou

minimizar os efeitos das políticas setoriais que, com base em outros incentivos, atuam negativamente na base

ambiental;

e) evitam os dispêndios em pendências judiciais para aplicação de penalidades; e

f) um sistema de taxação progressiva ou de alocação inicial de certificados pode ser efetivado segundo

critérios distributivos em que a capacidade de pagamento de cada agente econômico seja considerada.

Resumindo, o uso de incentivos econômicos promoveria não só a melhoria ambiental como também a

melhoria econômica, através da maior eficiência produtiva e eqüidade.

Teoricamente, a eficiência dos IEs seria máxima quando os custos marginais incorridos pelos agentes,

em decorrência do uso de uma unidade de um bem ou serviço ambiental, fossem equivalentes ao custo

ambiental (externo) imposto à sociedade por este uso incremental.

Entretanto, a definição das taxas ou valores dos certificados segundo este princípio geralmente não é

possível, pois requer um esforço de coleta e análise de informações nem sempre disponível a custos

compensadores.

Na prática observa-se que na maioria dos casos em que tais mecanismos foram adotados para geração

de receita a sua utilização complementa outros instrumentos de regulamentação.

Esta é a razão de se propor a definição dos níveis destes instrumentos (taxas ou valores de certificados)

com base nos níveis de poluição ou exploração definidos por lei.

Assim, decorre que os mecanismos serão estabelecidos para que o mercado funcione de forma a não

ultrapassar estes limites, ao invés de, através da equivalência de custos marginais, estabelecer o ponto ótimo

destes níveis.

34

4. Instrumentos Reguladores

De acordo com Margulis (apud Gartner, 2001), os instrumentos reguladores, também conhecidos como

instrumentos de comando e controle, são:

“... Um conjunto de normas, regras, procedimentos e padrões a serem obedecidos pelos agentes

econômicos, de modo a adequar-se a certas metas ambientais, acompanhado de um conjunto de penalidades

previstas para os recalcitrantes”.

Os instrumentos reguladores impõem desempenhos ambientais às empresas através de: licenças,

zoneamento e padrões (padrões de qualidade ambiental, padrões de emissão, padrões tecnológicos, padrões de

desempenho e padrões de produto e processo), que pode , em curto prazo, representar elevações nos custos de

produção e, consequentemente, ocasionar perdas de competitividade. Por outro lado, caso as empresas não

estejam adequadas ao cumprimento das normas e padrões ambientais estabelecidos, podem receber multas

capazes de atingir sua estrutura financeira, prejudicando sua capacidade de pagamento.

5. Instrumentos Econômicos

Os instrumentos econômicos usam do potencial do mercado para que os poluidores se abequem aos

objetivos de qualidade ambiental e, por isso, são também conhecidos como instrumentos econômicos ou de

mercado.

Segundo Margulis (apud Gartner, 2001), os instrumentos econômicos possuem uma estrutura flexível

em comparação com os mecanismos reguladores e estão, em grande parte, fundamentados no Princípio

Poluidor Pagador (PPP). Os tipos de instrumentos econômicos são taxas de poluição, subsídios, criação de

mercados e outros esquemas como o sistema de devolução de depósitos, pelo qual o consumidor paga um

depósito sempre que comprar um produto potencialmente poluente.

A Questão Ambiental sob o Enfoque Econômico

Os conceitos de segurança ambiental global e de desenvolvimento sustentável são centrais para o

estabelecimento da ordem ambiental internacional. O primeiro deles, nos faz refletir sobre a necessidade de

manter as condições da reprodução da vida humana na Terra, posto que ainda não se tem notícia da existência

de outro planeta com condições naturais semelhantes ao que habitamos, o que não deixa outra alternativa

senão vivermos aqui. Em

6. Instrumentos de padronização internacional.

Das Normas de Padronização Ambiental

As normas de padronização ambiental são modelos de gestão entendidos como construções conceituais

que orientam as atividades administrativas e operacionais para alcançar objetivos definidos. (Barbieri, 2007)

35

Estas atividades são desenvolvidas de forma sistêmica de modo a abordar questões ambientais seja no

que concerne à solução de problemas existentes, seja na prevenção de eventos danosos, mas sempre tendo em

vista a melhoria do padrão ambiental.

A ideia de um sistema de gestão ambiental para atender a estas necessidades congrega ainda a intenção

de proporcionar à organização a garantia de que seu desempenho não apenas atenda as exigências legais e

políticas, mas que permaneça atendendo a estas especificações futuramente. (Barbieri, 2007)

Conforme Araújo e Machado (2007), a intensificação do processo de globalização financeira e

produtiva da economia mundial, a partir da década de 1980, trouxe alterações nos mercados internacionais,

aguçando a concorrência mundial e alterando os padrões de concorrência industrial. Surgiram,

consequentemente, normas gerais de padronização, de processo, de qualidade e de gestão ambiental.

Paralelamente, as instituições governamentais e não-governamentais, a mídia, a sociedade civil e as

instituições financeiras têm exposto os problemas ambientais da atividade produtiva e forçado as organizações

a adotarem sistemas de gestão e controle da variável ambiental. Esses investimentos na área ambiental, antes

simplesmente considerados como necessários, hoje devem ser vistos como estratégicos à atuação das

empresas, gerando benefícios sociais, ecológicos e econômicos. (Abreu et.al., 2004)

As novas regras ambientais que tem imperado no mercado internacional, alteram a conquistada

competitividade de alguns setores exportadores e pressionam para uma mudança no respectivo

comportamento ambiental. (Maimon, 1996)

A necessidade de parâmetros, que regulam os diversos fatores, desde a qualidade à responsabilidade

social, para o desenvolvimento das atividades econômicas tornou-se imprescindível para atender ao mercado

do mundo globalizado como meio de viabilizar minimamente as transações comerciais internacionais e

remediar diferenças sócio-ético-culturais.

Para Barbieri (2007), a adoção de um modelo é fundamental, porquanto as atividades serão

desenvolvidas por diferentes pessoas, em diversos momentos e locais e sob diferentes modos de ver as

mesmas questões. Esses modelos, embora representem de modo simplificado a realidade empresarial,

permitem orientar as decisões sobre como, quando, onde e com quem abordar os problemas ambientais e

como eles se relacionam com as demais questões empresariais.

O surgimento dessas normas se deve aos seguintes fatores: crescimento da influência das ONGs que

atuam nas áreas do meio ambiente e correlatas, aumento do contingente de consumidores responsáveis, ou

consumidores verdes, que procuram cada vez mais utilizar produtos ambientalmente saudáveis; intensificação

dos processos de abertura comercial, expondo produtores com diferenças pronunciadas de custos ambientais e

36

sociais a uma competição mais acirrada e internacional; e restrições à criação de barreiras técnicas para

proteger mercado dentro da lógica da globalização.(La Rovere, 2001; Barbieri, 2007)

Vale esclarecer, ainda, que a exposição na mídia de tragédias ambientais provocadas por grandes

empresas colocava o setor industrial como alvo prioritário dos protestos de grupos ambientalistas

(Demajorovic, 2003), sendo isto, por óbvio oneroso aos negócios e estimulando a busca de padronização

mínima para se evitar prejuízos econômicos e morais ao empreendimento, tornando os selos ambientais

marketing ecológico, nem sempre bem utilizado.

As normas de sistemas de gestão ambiental podem ser aplicadas a qualquer atividade econômica, fabril

ou prestadora de serviços, e, em especial, àquelas cujo funcionamento ofereça risco ou gere efeitos danosos ao

meio ambiente. (Maimon, 1996)

Entretanto vale a observação de Abreu et.al. (2004), de que os modelos ambientais não permitem um

ordenamento contínuo da performance ambiental entre diferentes empresas dentro da mesma estrutura da

indústria. Portanto, não possibilitam inferir, sistematicamente, comportamentos ou condutas ambientais mais

efetivas em relação a outras empresas.

Existem modelos propostos de cunho geral, onde se estabelecem princípios a serem alcançados pelas

entidades privadas subscritoras e, com este perfil, temos: Responsable Care (Atuação Responsável), criado

pela Canadian Chemical Producers Association; Total Quality Environmental Management (Administração da

Qualidade Ambiental Total), criado pela Global Environental Management; Cleaner Production (Produção

Mais Limpa), desenvolvido pelo PNUMA; Ecoeficiência, introduzido pelo World Business Council for

Sustainable, Eco-label, desenvolvido pela Comunidade Européia, entre outros.

E existem modelos propostos com diretrizes mais específicas e operacionalização sistematizada, tais

como, modelo da International Chamber of Commerce (ICC), modelo Comunitário de Ecogestão e Auditoria

(EMAS) e o modelo da série ISO 14.000, objeto deste trabalho.

Importante consignar que os modelos de padronização ambiental geram, em sua maioria, os chamados

“selos verdes”, decorrentes dos processos de certificação, para o reconhecimento público da existência de um

sistema que compatibilize as atividades da empresa com a matriz ambiental.

37

Tabela 1: Dos Selos Ecológicos no Mundo

7. Avaliação monetária do meio ambiente

Postulados Teóricos de base da Valorização Monetária do Meio Ambiente pelos Métodos neoclássicos.

Ponto de Partida: Racionalidade do Consumidor

A extensão da teoria microeconômica neoclássica no campo do meio ambiente se baseia em duas

hipóteses centrais, a saber:

. os indivíduos são os melhores juízes de suas preferências;

. as preferências individuais são o fundamento da avaliação dos bens mercantis e não-mercantis.

Em sua acepção teórica, a expressão racionalidade do consumidor significa uma decisão racional do

agente de decisão (o consumidor), objetivando maximizar sua utilidade e, portanto, o bem-estar do indivíduo,

tendo como restrição seu orçamento. Trata-se de uma primeira aproximação do valor dado pelos indivíduos

aos bens ambientais (fauna e flora, água, ar, ecossistemas...) que não têm preço, mas que são consumidos de

maneira gratuita pelos indivíduos, consumidores ou produtores. Na medida em que o consumo desses bens é

representado por um uso, eles fazem parte da função de utilidade dos indivíduos (Winpenny, 1995, p. 23).

Como para o consumidor são as preferências que determinam o uso de sua renda da maneira mais

satisfatória possível, a utilidade marginal de um bem escalonada pela utilidade marginal da renda equivale à

soma que o consumidor está disposto a pagar em troca de uma unidade adicional do bem em apreço. Assim, o

consumidor deverá desembolsar certa quantia de dinheiro, se ele quer ter acesso a uma utilidade mais elevada

e renunciar à compra de outros bens menos úteis para ele. Nessa regra, quando o indivíduo possui unidades

adicionais do bem, a utilidade que o indivíduo atribui ao bem tende a diminuir.

Essa concepção da escola clássica implica que cada indivíduo é mais apto que o Estado em criar

riquezas e realizar o bem-estar de todos, procurando de maneira egoísta seu próprio interesse. Os princípios

comuns das escolhas individuais, fundamentados nesses postulados básicos, serão formalizados

38

posteriormente pelos teóricos da economia do bem-estar, pelos partidários dos métodos preços-sombra(1) e

terão espaço dominante nos modelos neoclássicos da economia do meio ambiente.

No campo do meio ambiente, a hipótese de racionalidade individual permite, com base no conceito de

Disposição a Pagar, medir o valor de não-uso de um bem ou serviço ambiental. Entretanto, considerando o

conceito do Desenvolvimento Sustentável, se o uso desse critério na análise custo/benefício amplia o seu

campo de aplicação, os resultados práticos apresentam algumas contradições e/ou paradoxos.

Os problemas aparecem, quando se trata de medir as variações do bem-estar de um indivíduo na

hipótese de que suas próprias preferências estão na direção contrária ao interesse dos outros indivíduos.

Assim, o princípio da racionalidade do consumidor apresenta uma limitação, na medida em que não se pode

aplicá-lo no sentido do desenvolvimento sustentável(2). Utilizando o fundamento utilitarista das preferências

individuais, este princípio ignora o significado da distribuição temporal das perdas e dos ganhos, isto é, é

impossível conhecer as preferências dos indivíduos que pertencem às gerações futuras. De fato, a preocupação

de igualdade intertemporal, o elemento implícito na definição corrente do desenvolvimento sustentável, é

ausente do quadro teórico.

Nesse contexto, sugere-se que uma série de ações públicas não pode ser decidida com base no

princípio de decisão individual, mas em torno de uma abertura do debate junto da população beneficiada. De

fato, as dificuldades e os problemas surgem, quando se pretende agregar os valores individuais.

Evidentemente, é o que os métodos preços-sombra tentam fazer. Analisa-se, a seguir, a idéia de base desses

métodos, ou seja, a função de bem-estar social.

Ampliação do Princípio da Racionalidade do Consumidor: a Função de Bem-estar Social

Os métodos preços-sombra objetivam valorar monetariamente todos os custos e benefícios, tangíveis

e intangíveis, de um projeto. Teoricamente, é possível obter a medida monetária dos custos e dos benefícios de

uma função de bem-estar social, que consiste em adicionar as somas correspondentes desses valores

estabelecidos pelos indivíduos da sociedade.

Bergson, em 1938, tinha simbolizado matematicamente alguns aspectos dessa função. Depois,

Samuelson, em 1947, destacou em sua obra Foundations of Economic Analysis a natureza da função e as

condições de sua maximização.

A função de bem-estar social, que tem papel fundamental nos métodos preços-sombra e sua extensão

no campo do meio ambiente, possui três axiomas importantes:

. A exclusão dos efeitos induzidos no consumo, isto é, a satisfação obtida por um indivíduo depende

apenas de seu próprio consumo.

39

. A função de bem-estar social é válida para todos os indivíduos da sociedade e ela apresenta uma

função de utilidade marginal decrescente em relação ao consumo.

. As funções de bem-estar dos indivíduos são aditivas. A função de bem-estar social resulta da soma

dos níveis de utilidade individual.

No próximo item, é descrito o desenvolvimento da função de bem-estar social dentro de uma

perspectiva de desenvolvimento sustentável e sua relação com os métodos neoclássicos de análise custo-

benefício.

8. Valor econômico total.

8.1 Por que Valorar?

Uma discussão importante surge quando é colocada a intenção de se realizar uma avaliação econômica

de ações que envolvem o meio ambiente. A necessidade de se realizar esta tarefa: valoração do meio

ambiente, já ficou clara. Barde e Pearce (1995), afirmam que como as políticas ambientais estão ganhando

mais importância e sofisticação, dia a dia, há uma necessidade de maior desenvolvimento das bases

econômicas para estas políticas. Em particular, para a valoração monetária do meio ambiente. Afirmam

também que progressos têm sido feito no desenvolvimento de metodologias para valoração econômica de

custos e benefícios ambientais.

A questão da valoração do meio ambiente e sua contabilização são um desafio que passa pela polêmica

de responder a três perguntas iniciais: Que valor assume o meio ambiente para a sociedade atual? É possível

valorar ou cifrar os recursos naturais? Como podemos fazê-lo?

A primeira pergunta é respondida na medida em que a sociedade exige maior responsabilidade de

empresas, governantes, enfim, de si mesma, em favor da proteção ambiental. Ou seja, o valor que o meio

ambiente assume para a sociedade atual é crescente, exigindo cuidados e responsabilidades. As respostas para

as duas últimas perguntas não estão prontas e pesquisas são realizadas no sentido de se avançar neste campo

de conhecimento.

Quando se sabe que os recursos naturais podem ficar escassos ou mesmo acabar para gerações futuras

não muito distantes, não se pode afirmar que o crescimento econômico se dá sem a necessidade de se avaliar

os danos e benefícios ambientais. Ou seja, não se pode mais atribuir um valor zero ou infinito aos recursos

naturais.

Então, que valor atribuir aos recursos naturais? O meio ambiente ao desempenhar funções

imprescindíveis à vida humana apresenta, valor econômico positivo mesmo que não refletido diretamente pelo

funcionamento do mercado, não sendo, portanto correto tratá-lo como se tivesse valor zero. Assumindo um

40

valor zero para o meio ambiente corre-se o risco de uso excessivo ou até mesmo de sua completa degradação

(Marques e Comune, 1999).

Para dar início ao esclarecimento destas questões, deve-se observar um dos pontos mais polêmicos que

envolvem conceitos contábeis e metodológicos. Pode-se começar pela questão da natureza dos bens ou recursos

naturais. Os recursos naturais são bens pertencentes a toda comunidade, mas são também utilizados por

organizações privadas, e assim passam a fazer parte do processo produtivo e contribuir para seu funcionamento.

Por exemplo, a água utilizada para a produção de uma determinada indústria é um recurso natural, portanto um

bem público, porém também é um insumo de produção portanto um bem privado, enquanto passa pelo processo

produtivo e quando se transforma em um produto comercial. A utilização da água enquanto produto não é cobrada,

paga-se apenas pelo serviço de abastecimento para que este recurso natural esteja disponível de forma mais

confortável possível. Esta afirmação é verdadeira considerando que, os recursos naturais são considerados bens

difusos pertencentes à coletividade, entretanto estes bens também podem fazer parte de uma propriedade particular.

Portanto a valoração ambiental não é uma questão fechada, e também não pode ser considerada a única

maneira de se fazer à sociedade se responsabilizar pelos danos ambientais. Existem responsabilidades que já nos

são impostas por leis. A valoração ambiental é um subsídio para uma proposta de se repassar para as organizações

responsabilidades pelo futuro do meio ambiente global, introduzindo esta responsabilidade em mecanismos

políticos e de mercado. Os métodos de avaliação econômica do meio ambiente são ainda pouco aplicados, mas isto

não significa que sua aplicação não seja necessária, pelo contrário, ela responde por uma emergência social, ao se

tratar com responsabilidade os recursos naturais.

Existem diferentes correntes de pensamento e conceitos que procuram esclarecer a questão de estabelecer

critérios para se valorar os recursos naturais e ainda que existam pontos polêmicos e algumas questões onde mais

estudos são necessários algumas teorias já foram formuladas a este respeito. Também é necessário lembrar que a

maior parte destas teorias convergem no sentido de encontrar o Valor Econômico do Recurso ambiental (VERA).

8.2.Valorando bens e serviços ambientais

O valor econômico ou o custo de oportunidade dos recursos ambientais normalmente não é observado

no mercado por intermédio do sistema de preços.

No entanto, como os demais bens e serviços presentes no mercado, seu valor econômico deriva de seus

atributos, com a peculiaridade de que esses atributos podem ou não estar associados a um uso.

O valor econômico dos recursos ambientais (VERA) pode ser decomposto em valor de uso (VU) e

valor de não uso (VNU) e se expressa da seguinte forma:

VERA = (VUD + VUI + VO) + VE

onde:

41

Valor de Uso Direto (VUD): valor que os indivíduos atribuem a um recurso ambiental pelo fato de que

dele se utilizam diretamente, por exemplo, na forma de extração, de visitação ou outra atividade de produção

ou consumo direto. Por exemplo, extrativismo, turismo, recreação e atividades de pesquisa científica;

Valor de Uso Indireto (VUI): valor que os indivíduos atribuem a um recurso ambiental quando o

benefício do seu uso deriva de funções ecossistêmicas, como, por exemplo, a contenção de erosão, controle

climático e proteção de mananciais;

Valor de Opção (VO): valor que o indivíduo atribui à conservação de recursos, que podem estar

ameaçados, para usos direto e indireto no futuro próximo. Por exemplo, o benefício advindo de terapias

genéticas com base em propriedades de genes ainda não descobertos de plantas em florestas tropicais.

Valor de Não-Uso, Passivo ou Valor de Existência (VE): valor que está dissociado do uso (embora

represente consumo ambiental) e deriva de uma posição moral, cultural, ética ou altruística em relação aos

direitos de existência de outras espécies que não a humana ou de outras riquezas naturais, mesmo que essas

não representem uso atual ou futuro para ninguém. Um exemplo claro deste valor é a grande mobilização da

opinião pública para salvamento dos ursos panda ou das baleias mesmo em regiões em que a maioria das

pessoas nunca poderá estar ou fazer qualquer uso de sua existência.

Há também outra forma de classificar o valor econômico do recurso ambiental pela sua capacidade de

gerar fluxos de serviços ecossistêmicos, tal como se estabeleceu no “Millenium ecosystem assessment report”

(MEA, 2005), que categoriza ou tipifica os serviços ambientais em serviços de provisão, regulação, suporte e

culturais da seguinte forma:

Serviços de provisão: que geram consumo material direto como, por exemplo, alimentos, água,

fármacos e energia.

Serviços de regulação: que regulam as funções ecossistêmicas como, por exemplo, sequestro de

carbono, decomposição dos resíduos sólidos, purificação da água e do ar e controle de pestes.

Serviços de suporte: que dão suporte às funções ecossistêmicas como, por exemplo, formação de solo,

fotossíntese e dispersão de nutrientes e sementes.

Serviços culturais: que geram consumo não material nas formas cultural, Há, ainda, na literatura, certa

controvérsia com relação ao valor de existência representar o desejo do indivíduo de manter certos recursos

ambientais para que seus herdeiros (gerações futuras) possam usufruir de seus usos diretos e indiretos (bequest

value ou valor de legado). Essa é uma questão conceitual que de certa forma é irrelevante na medida em que,

para a valoração ambiental, o desafio consiste em admitir que os indivíduos atribuam valor a recursos, mesmo

que dele não façam qualquer uso.

42

Os usos e não-usos dos recursos ambientais encerram valores, os quais precisam ser mensurados para

se tomarem decisões informadas quanto aos usos e não-usos diversos e até mesmo quando são conflitantes, ou

seja, quando um tipo de uso ou de não-uso exclui, necessariamente, outro tipo de uso ou não-uso. Por

exemplo, o uso de uma praia para diluição de esgoto exclui (ou pelo menos limita) seu uso para recreação.

Verificados esses usos e não-usos e os seus respectivos serviços ambientais, pode-se então proceder à

sua valoração, cuja metodologia será apresentada a seguir.

Os métodos de valoração econômica do meio ambiente são parte do arcabouço teórico da

microeconomia do bem-estar e são necessários na avaliação dos custos e benefícios sociais quando as decisões

de investimentos públicos afetam o consumo da população e, portanto, seu nível de bem-estar.

O leitor poderá agora avaliar, com mais clareza, o grau de dificuldade para encontrar preços de

mercado (adequados ou não) que reflitam os valores atribuídos aos recursos ambientais. Essa dificuldade é

maior à medida que passamos dos valores de uso para os valores de não-uso. Nos valores de uso, os usos

indiretos e de opção apresentam, por sua vez, maior dificuldade que os usos diretos.

Conforme procuramos demonstrar até agora, a tarefa de valorar economicamente um recurso ambiental

consiste em determinar quanto melhor ou pior estará o bem-estar das pessoas devido a mudanças na

quantidade de bens e serviços ambientais, seja na apropriação por uso ou não.

Dessa forma, os métodos de valoração ambiental corresponderão a este objetivo à medida que forem

capazes de captar essas distintas parcelas de valor econômico do recurso ambiental. Todavia, conforme será

discutido a seguir, cada método apresentará limitações nesta cobertura de valores, a qual estará quase sempre

associada ao grau de sofisticação (metodológica e de base de dados) exigido, às hipóteses sobre

comportamento do indivíduo consumidor e aos efeitos do consumo ambiental em outros setores da economia.

Tendo em vista que tal balanço será quase sempre pragmático e decidido de forma restrita, cabe ao

analista que valora explicitar, com exatidão, os limites dos valores estimados e o grau de validade de suas

mensurações para o fim desejado. Conforme será discutido a seguir, a adoção de cada método dependerá do

objetivo da valoração, das hipóteses assumidas, da disponibilidade de dados e do conhecimento da dinâmica

ecológica do objeto que está sendo valorado.

Os métodos de valoração aqui analisados são assim classificados: métodos da função de produção e

métodos da função de demanda.

Métodos da função de produção: métodos da produtividade marginal e de mercados de bens

substitutos (reposição, gastos defensivos ou custos evitados e custos de controle).

Se o recurso ambiental é um insumo ou um substituto de um bem ou serviço privado, esses métodos

utilizam-se de preços de mercado deste bem ou serviço privado para estimar o valor econômico do recurso

43

ambiental. Assim, os benefícios ou custos ambientais das variações de disponibilidade desses recursos

ambientais para a sociedade podem ser estimados.

Com base nos preços desses recursos privados, geralmente admitindo que não se alteram frente a essas

variações, estimam-se indiretamente os valores econômicos (preços-sombra) dos recursos ambientais cuja

variação de disponibilidade está sendo analisada. O benefício (ou custo) da variação da disponibilidade do

recurso ambiental é dado pelo produto da quantidade variada do recurso vezes o seu valor econômico

estimado. Por exemplo, a produtividade agrícola. Ou a redução do nível de sedimentação numa bacia, por

conta de um projeto de revegetação, pode aumentar a vida útil de uma usina hidrelétrica e sua produtividade.

Métodos da função de demanda: métodos de mercado de bens complementares (preços hedônicos e do

custo de viagem) e método da valoração contingente.

Esses métodos assumem que a variação da disponibilidade do recurso ambiental altera a disposição a

pagar ou aceitar dos agentes econômicos em relação àquele recurso ou seu bem privado complementar. Assim,

esses métodos estimam diretamente os valores econômicos (preços-sombra) com base em funções de demanda

para esses recursos derivadas de (i) mercados de bens ou serviços privados complementares ao recurso

ambiental ou (ii) mercados hipotéticos construídos especificamente para o recurso ambiental em análise.

Utilizando-se de funções de demanda, esses métodos permitem captar as medidas de disposição a

pagar (ou aceitar) dos indivíduos relativas às variações de disponibilidade do recurso ambiental. Com base

nessas medidas, estimam-se as variações do nível de bem-estar pelo excesso de satisfação que o consumidor

obtém quando paga um preço (ou nada paga) pelo recurso abaixo do que estaria disposto a pagar. O excedente

do consumidor é, então, medido pela área abaixo da curva de demanda e acima da linha de preço.

Assim, haverá variações do excedente do consumidor frente às variações de disponibilidade do recurso

ambiental. Assim, o benefício (ou custo) da variação de disponibilidade do recurso ambiental será dado pela

variação do excedente do consumidor medida pela função de demanda estimada para esse recurso.

Por exemplo, os custos de viagem que as pessoas incorrem para visitar um parque nacional podem

determinar uma aproximação da disposição a pagar destes em relação aos benefícios recreacionais do parque.

Essas medidas de disposição a pagar podem também ser identificadas em uma pesquisa que questiona,

junto a uma amostra da população, valores de pagamento de um imposto para investimentos ambientais na

proteção da biodiversidade. Identificando essas medidas de disposição a pagar, podemos construir as

respectivas funções de demanda.

Note que esses dois métodos gerais podem, de acordo com suas hipóteses, estimar valores ambientais

derivados de funções de produção ou de demanda com base na realidade econômica atual. Na medida em que

esses valores (custos ou benefícios) possam ocorrer ao longo de um período, então, será necessário identificar

44

esses valores no tempo. Ou seja, identificar valores resultantes não somente das condições atuais, mas também

das condições futuras. A prospecção das condições futuras poderá ser feita com cenários alternativos para

minimizar o seu alto grau de incerteza. De qualquer forma, os valores futuros terão que ser descontados no

tempo, isto é, calculados seus valores presentes e, para tanto, há que se utilizar uma taxa de desconto social.

Essa taxa difere daquela observada no mercado devido às imperfeições no mercado de capitais e sua

determinação não é trivial, embora possa afetar significativamente os resultados de uma análise de custo-

benefício.

No contexto ambiental a complexidade é ainda maior. Por exemplo, devido a sua possibilidade de

esgotamento, o valor dos recursos ambientais tende a crescer no tempo, se admitimos que seu uso aumente

com o crescimento econômico. Como estimar essa escassez futura e traduzi-la em valor monetário é uma

questão complexa, que exige um certo exercício de futurologia.

Assim sendo, alguns especialistas sugerem o uso de taxas de desconto menores para os projetos onde

se verificam benefícios ou custos ambientais significativos ou adicionar os investimentos necessários para

eliminar o risco ambiental. Considera-se assim que os custos e benefícios ambientais serão adequadamente

valorados e que cenários com valores distintos para a taxa de desconto devem ser utilizados para avaliar sua

indeterminação.

Essa complexidade também irá se refletir quando se montar um Sistema Nacional de Contas

Ambientais para medir a renda nacional (PIB) deduzida de quanto a economia “consumiu” (depreciação) ou

“investiu” (apreciação) em capital natural. Em níveis desagregados, as Contas Ambientais se aproximam de

uma análise de custo-benefício, onde o PIB reflete uma medida do benefício e o consumo de capital natural

representa o custo. Logo, os conceitos e técnicas de valoração serão os mesmos que aqui foram discutidos.

Em suma, a escolha de um ou outro método de valoração econômica do meio ambiente depende do

objetivo da valoração, das hipóteses consideradas, da disponibilidade de dados e do conhecimento científico a

respeito da dinâmica ecológica do objeto em questão.

9. Análise de custo-benefício aplicável ao Meio Ambiente

Um dos maiores problemas econômicos e da gestão pública reside em alocar limitados recursos para

atender às ilimitadas necessidades. Quando alguém decide investir R$ 1,00 na preservação do Meio Ambiente

está dizendo que esta destinação é mais prioritária do que investir este mesmo recurso em educação, saúde,

habitação. Caso contrário, investiria este R$ 1,00 nestes últimos.

“Qualquer que seja a forma de gestão a ser desenvolvida por governos, organizações não-

governamentais, empresas ou mesmo famílias, o gestor terá que equacionar o problema de alocar um

45

orçamento financeiro limitado perante numerosas opções de gastos que visam diferentes opções de

investimentos ou de consumo”. diz o Ministério do Meio Ambiente.

Tenho visto ambientalistas criticando os prejuízos de uma obra ou atividade, de forma qualitativa e

subjetiva, sem quantificá-los, outros, sem mesmo quantificar os benefícios, de forma a comparar a quantidade

final de custo e de benefício, para então emitir uma opinião equilibrada e justa. Aliás, nem há como avaliar,

pois avaliar implica em comparar. Qualquer juízo de valor sem a quantificação destes dois elementos é

subjetiva, vaga, opinativa, parcial. Reflete tão somente a preferência e benefício pessoal ou do grupo. Não

existe decisão sábia quando não examinamos as alternativas ou os seus custos. E não existe benefício sem

custo, também sempre haverá benefício e sempre haverá custo.

Assim, por exemplo, quando alguém propõe um gasto num projeto para salvar uma espécie da fauna

sempre deverá ter presente que poderia gastar o mesmo valor para salvar uma vida humana e assumir

publicamente o custo desta decisão, por afirmar e quantificar mais benefícios do que custos, otimizando a

decisão.

A Economia nos fornece um instrumento valioso, indispensável para esta tomada de decisão, que

consiste em quantificar todos os benefícios e os custos (aqui incluídos os custos de não aplicar nos demais

projetos): a ANÁLISE CUSTO BENEFÍCIO.

Uma análise de custo-benefício será sempre o expediente mais óbvio a ser adotado. Assim, o gestor

procurará comparar, em cada opção, o custo de realizá-la versus o resultante benefício e decidir por aquela que

acredita ter a relação custo-benefício menor.

A estimação destes custos e benefícios nem sempre é trivial, pois requer primeiro, a capacidade de

identificá-los e, segundo, a definição, a priori, de critérios que tornem as estimativas destes comparáveis entre

si e no tempo.

Custo e benefício serão, respectivamente, o somatório dos valores monetários dos gastos e receitas. De

forma simplificada, este é o processo que norteia a tomada de decisão das empresas que procuram maximizar

o seu lucro para continuarem a expandir seus negócios.

Abstraindo, a princípio, as condições de pobreza absoluta, no caso das famílias (isto é, dos

consumidores) os gastos expressos em valores monetários estão associados aos benefícios esperados deste

consumo, dado o nível de renda disponível. A satisfação dos consumidores, entretanto, deriva-se de todas as

formas de consumo. Isto é, o bem-estar das pessoas é medido tanto pelo consumo de bens e serviços, como

pelo consumo de amenidades de origem recreacional, política, cultural e ambiental.

Esta interação, entre a disposição a pagar dos consumidores pelos benefícios do consumo e a

disposição a ofertar das empresas, é que define os preços e as quantidades transacionados no mercado.

46

Tendo em vista que o objetivo principal dos investimentos públicos é a provisão de bens e serviços que

aumentem o bem-estar das pessoas, as decisões governamentais, de alocação de um orçamento limitado e

insuficiente para atender esta provisão, podem ser auxiliadas por uma análise social de custo-benefício.

A análise social de custo-benefício visa atribuir um valor social a todos os efeitos de um determinado

projeto, investimento ou política. Os efeitos negativos são encarados como custos e os positivos são tratados

como benefícios. Como se pretende comparar custos e benefícios, surge a necessidade de expressá-los em uma

medida comum, ou seja, em um mesmo numerário ou unidade de conta. Por isso, estes custos e benefícios são

expressos em termos monetários.

Todavia, existem algumas dificuldades neste processo de agregação de todos os efeitos em um único

indicador.

Deve-se destacar que alguns bens e serviços públicos não são transacionados em mercado e, portanto,

não têm preços definidos. Muitos dos recursos ambientais são exemplos clássicos.

Além disto, o consumo de gerações futuras também deve ser considerado e, assim, há que se

incorporar questões distributivas intertemporais.

É importante evidenciar que as variações de bem-estar das famílias, quando o consumo destas é

afetado por decisões dos investimentos públicos, devem ser parte da análise social de custo/benefício.

Neste sentido, a determinação dos custos e benefícios sociais, pela sua contribuição ao bem-estar das

pessoas, é a base da teoria microeconômica do bem-estar e dela derivam os métodos de valoração monetária

dos recursos ambientais. Estes métodos propõem justamente essa forma de análise de custo-benefício, em que

os valores sociais dos bens e serviços são considerados de forma a refletir variações de bem-estar e não

somente seus respectivos valores de mercado.

Embora estes métodos derivem do mesmo arcabouço teórico, estaremos concentrados nos métodos de

análise social de custo-benefício que permitem a valoração econômica dos recursos ambientais, com maior

ênfase naqueles associados à diversidade biológica.

Entretanto, existem limitações teóricas e barreiras metodológicas quando da adoção de tais métodos.

Reconhecer estas restrições é aumentar a contribuição para a tomada de decisão dos gastos e investimentos

públicos. Portanto, cabe aqui uma mensagem de alerta: a análise de custo-benefício é apenas um indicador

adicional para a tomada de decisão.

O gestor público não deve e não é capaz de atuar indiferentemente nas preferências políticas.

9.1. Análise Custo-Benefício (ACB)

47

A ACB é a técnica econômica mais utilizada para a determinação de prioridades na avaliação de

políticas. Seu objetivo é comparar custos e benefícios associados aos impactos das estratégias alternativas de

políticas em termos de seus valores monetários.

Note que benefícios são aqueles bens e serviços ecológicos, cuja conservação acarretará na

recuperação ou manutenção destes para a sociedade, impactando positivamente o bem-estar das pessoas. Por

outro lado, os custos representam o bem-estar que se deixou de ter em função do desvio dos recursos da

economia para políticas ambientais em detrimento de outras atividades econômicas. Os benefícios, assim

como os custos, devem ser também definidos segundo quem se apropria ou sofre as consequências destes, isto

é, identificar beneficiários e perdedores para apontar as questões equitativas resultantes.

A estimação dos valores monetários, reflete valores econômicos baseados nas preferências dos

consumidores. Conforme veremos com detalhes a seguir, utilizando mercados de bens privados

complementares e substitutos para serviços ambientais, ou mesmo mercados hipotéticos para esses serviços, é

possível capturar a disposição a pagar das pessoas por mudanças na provisão ambiental.

Com os procedimentos da ACB é possível, então, identificar as estratégias cujas prioridades

aproveitam, da melhor maneira possível, os recursos. Isto é, estratégias cujos benefícios excedem os custos.

Desta maneira, os tomadores de decisão estão maximizando os recursos disponíveis da sociedade e,

consequentemente, otimizando o bem-estar social.

Dentro da ACB as estratégias são ordenadas de acordo com o valor presente dos benefícios líquidos de

cada uma destas (benefícios menos custos descontados no tempo). Essa ordenação permite que os tomadores

de decisão definam prioridades, adotando primeiro as estratégias cujos benefícios líquidos são mais elevados.

A mensuração dos valores monetários associados a benefícios ambientais pode ser, contudo, muito

difícil e, em se tratando de benefícios da biodiversidade, a mensuração é ainda mais problemática.

Independentemente de nosso reduzido conhecimento quanto aos elos ecológicos associados às atividades

econômicas, que também enfraquece as abordagens puramente ecológicas, existem limitações metodológicas

nas avaliações econômicas. Tais limitações estão relacionadas às taxas de desconto no tempo, à agregação dos

valores individuais, à internalização de incertezas e à amplitude das mudanças de equilíbrio geral. Estas

questões tendem a enviesar as medidas dos benefícios ambientais e, dessa maneira, desviam a sociedade de

opções sustentáveis.

Entretanto, a questão principal está relacionada com a limitada capacidade destes métodos de capturar

os valores das funções ecossistêmicas. Eles são instrumentos poderosos para apontar valores de certos serviços

ambientais quando percebidos de uma maneira isolada. O conhecimento e a percepção das pessoas sobre as

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funções ecossistêmicas é bastante limitado e, assim, as preferências individuais podem subvalorizar os

serviços biológicos.

Apesar destes problemas, que sempre aparecerão na mensuração de benefícios, o processo de atribuir

valores econômicos aos recursos ambientais trará à tona questões sócio-econômicas que o critério ecológico

ou ambiental isoladamente não é capaz. Ao mesmo tempo, uma análise custo-benefício de uma política,

programa ou projeto ecológico não é o único indicador para a tomada de decisão como uma maneira de

ordenar opções.

Mesmo assim, a ACB é um importante método para orientar decisões de investimentos. É válido

mencionar que a valoração de alguns benefícios de um dado investimento em biodiversidade pode ser

suficiente para demonstrar que estes benefícios, mesmo subvalorizados, já estão excedendo os custos.

Apesar disto não ser suficiente para assegurar que a sociedade está adotando a melhor alternativa de

uso de seus recursos econômicos, os tomadores de decisão podem, pelo menos, garantir que a eficiência

econômica não decrescerá em função desse investimento ambiental.

Identificando de que forma os custos e os benefícios são distribuídos no interior da sociedade (quem

está arcando com os custos e quem está recebendo os benefícios), os tomadores de decisão podem encontrar

também maneiras de conciliar outras alternativas e construir consensos que facilitem a implementação

política. Esta característica da ACB, muitas vezes colocada de lado nos exercícios de valoração, é vital nos

países em desenvolvimento, onde as questões equitativas frequentemente restringem a implementação política

em função dos baixos níveis de renda e da sua distribuição desigual. O uso da ACB nestas bases é um

movimento precursor muito importante para que a sociedade possa implementar um critério de abordagem

ecológico-econômica mais sofisticado.

A ACB pode também ser empreendida passo a passo, agregando benefícios e custos, de acordo com os

níveis de decisão e os agentes econômicos em questão, conforme apresentado:

49

ANÁLISE DE CUSTO-BENEFÍCIO E OBJETIVOS DE POLÍTICA O uso da ACB pode ser mais útil quando apresentada em distintas perspectivas, no sentido de relevar todos os perdedores e beneficiários e as preferências dos tomadores de decisão. Esta desagregação não demanda esforços adicionais de análise, mas, apenas formatos distintos de apresentação dos parâmetros requeridos para uma ACB completa. São descritas aqui algumas sugestões.ANÁLISE PRIVADA (PERSPECTIVA DO USUÁRIO) - Maximiza receita, minimiza custos - ACB utilizando preços de mercado sem considerar externalidades.ANÁLISE FISCAL (PERSPECTIVA DO TESOURO) - Maximiza receita fiscal, minimiza custos de administração - ACB mensurando apenas os ganhos e perdas de receita fiscal e seus respectivos custos de administração.ANÁLISE ECONÔMICA (PERSPECTIVA DA EFICIÊNCIA) - Maximiza o bem-estar total, minimiza os custos de oportunidade - ACB utilizando preços de mercado sem subsídios e outras distorções de mercado.ANÁLISE SOCIAL (PERSPECTIVA DISTRIBUTIVA) - Maximiza o bem-estar total, minimiza custos de oportunidade e distributivos - ACB utilizando preços de mercado sem subsídios e outras distorções de mercado, ajustando estes com pesos distributivos para incorporar questões de equidade (excluindo a valoração monetária de externalidades ambientais).ANÁLISE DE SUSTENTABILIDADE (PERSPECTIVA ECOLÓGICA) - Maximiza o bem-estar total, minimiza custos de oportunidade, distributivos e ambientais - ACB utilizando preços de mercado sem subsídios e outras distorções de mercado, ajustando estes com pesos distributivos e incluindo a valoração monetária de externalidades ambientais

10. Taxa de desconto.

A taxa de desconto pode ser uma decomposta em um de dois conjuntos de considerações, ou de ambos,

simultaneamente:

•1. Taxa social de preferência no tempo ou taxa de desconto de consumo – seria uma taxa pela qual os

indivíduos mostrar-se-iam dispostos a postergar consumo (s)

•2. Custo de oportunidade do capital ou taxa de retorno do capital – seria uma taxa que indicasse

quanto tomadores de recursos estariam dispostos a pagar pelo recursos (r)

10.1. Interpretando a taxa de desconto

•s depende do valor que a sociedade dá ao consumo presente, associando-se à taxa esperada de

crescimento do consumo per capita,

•r depende do risco e do crescimento, associando-se à rentabilidade média do conjunto de projetos da

economia,

•QUAL DELAS? Depende da fonte de financiamento do projeto o do destino dos benefícios

Problemas relacionados à “d”

•A taxa varia ao longo do tempo, à medida que variam as expectativas

•Uma taxa baixa pode levar à uma decisão econômica ótima, mas ambientalmente não sustentável

porque o valor presente passaria a ser bem maior que o valor futuro, antecipando a exaustão.

50

11. Risco e incerteza.

Dinâmica da tomada de decisões sob incerteza.

Como mostra Ewald (1997), as circunstâncias históricas que explicam a emergência do Princípio da

Precaução começam com a mudança da percepção de risco da população decorrente da crescente

complexidade da civilização industrial.

Durante o século XIX a obrigação moral de cada cidadão em relação a si próprio e aos demais

concidadãos era vista como mais importante do que as obrigações jurídicas. O cidadão virtuoso era

responsável e prudente no uso de sua liberdade o que implicava, para começar, tomar as necessárias

providências para proteger a ele e a sua família. Em relação aos demais concidadãos ele devia o respeito e o

sentimento de responsabilidade moral de ajudar em caso de necessidade. Estava claro, de qualquer modo, que

se uma pessoa de desse mal na vida ela não poderia culpar ninguém nem a sociedade por sua desgraça. As

vítimas de infortúnios, independentemente dos sentimentos de compaixão que pudessem despertar, eram

sempre supostas serem os únicos atores de seu destino, devendo agir em consequência sendo prudentes.

Durante o século XX, com o sistema de seguridade social, as obrigações legais tenderam a se tornar

mais importantes que as obrigações morais. Um conjunto de novos direitos sociais emergiu do sentimento

crescente de que cada cidadão possuía uma espécie de direito geral de ser compensado pelos danos resultantes

de quase todo tipo de eventos em sua vida. Esta nova maneira de pensar resultou em grande medida de um

sentimento utópico em relação à capacidade da ciência e da tecnologia de prever e controlar todos os riscos.

Foi o que permitiu a estruturação de sistemas de proteção social, que se baseiam na presunção de que todos os

riscos são mensuráveis. Desse modo, um sentimento de solidariedade social baseado em riscos mensuráveis

substituiu o sentimento individual de obrigação moral.

Os acidentes de trabalho, por exemplo, passaram a ser considerados como fatores de risco

mensuráveis, e não eventos singulares que resultam de erros individuais. Foi esta noção que induziu a uma

nova visão jurídica que estabeleceu o direito de ser indenização pelo fato em si mesmo, independentemente de

suas causas; ou seja, a responsabilidade pessoal do indivíduo não é questionada. Nesse sentido, o problema da

igualdade foi reformulado em termos econômicos e não mais morais.

No ultimo quartel do século XX, entretanto, esta estrutura institucional se tornou progressivamente

inadequada em face dos novos riscos decorrentes do funcionamento das sociedades industriais complexas os

quais, especialmente os relacionados ao meio ambiente, são impossíveis de serem mensurados pela ciência.

A noção de incerteza substituiu a noção de probabilidade, o que significa uma admissão da

incapacidade da sociedade em prever perdas catastróficas irreversíveis.

51

A ciência se tornou crescentemente questionada pelo fato de levantar, nesses casos, mais dúvidas do

que propor soluções. Foi isto que levou a sociedade a buscar segurança em meio à incerteza através do

Princípio da Precaução.

A aplicação desse princípio tem por objetivo precisamente tratar de situações onde é necessário

considerar legítima a adoção por antecipação de medidas relativas a uma fonte potencial de danos sem esperar

que se disponha de certezas científicas quanto às relações de causalidade entre a atividade em questão e o

dano temido. 11 Esta postura representa efetivamente uma ruptura com as práticas anteriores de prevenção

que tinham o conhecimento racional por fundamento (o arsenal científico e tecnológico da ciência normal). A

Precaução, ao contrário, implica tomar uma certa distância em relação à ciência e a tecnologia. Reflete

efetivamente a constatação de que não se pode ter o controle total (ou quase) de acidentes e problemas que não

são decorrências estatísticas regulares do próprio funcionamento do sistema, tratáveis via sistemas de seguros,

mas representam situações e problemas onde predomina o sentimento da singularidade e irreparabilidade.

Para um melhor entendimento das dificuldades e hesitações sobre como interpretar o Princípio de

Precaução, Godard (1997) assinala que é preciso considerar que a mutação, ainda não plenamente assumida,

da compreensão do status dos conhecimentos científicos (mutação essa da qual esse Princípio é uma das

causas), implica o abandono da crença positivista em uma ciência que reflete o mundo objetivo e sua

substituição por concepções que fazem da ciência , antes de mais nada, uma componente da cultura humana,

marcada de escolhas e compromissos de natureza ético-social no próprio cerne da constituição dos

conhecimentos. Nesse sentido, uma concepção positivista da Precaução conduziria a um impasse prático. Mas

ao mesmo tempo ficam claros os erros que são cometidos quando o projeto da racionalidade positiva é

totalmente afastado.

Portanto esse Princípio se situa na articulação de duas lógicas opostas: de um lado, se encontra

reafirmada a busca do enraizamento da inovação tecnológica e da ação econômica no conhecimento científico

dos riscos de modo a que as decisões públicas sejam tomadas em todo conhecimento de causa; por outro lado,

se reconhece a incapacidade frequente do conhecimento científico em fornecer em tempo hábil as bases

adequadas para uma decisão pública positivamente ou substantivamente racional, fundada sobre provas

científicas. Por esta razão a Precaução é frequentemente interpretada como um meio de restaurar a primazia do

político na definição dos problemas e na oportunidade de engajar uma ação pública.

A primeira das duas lógicas leva ao aumento da necessidade de informações científicas para as

decisões coletivas e, por conseguinte, a uma maior responsabilidade e capacidade de influência dos cientistas.

A segunda à necessidade de maior ingerência da sociedade nos assuntos científicos (a intrusão do judiciário

nos assuntos científicos, uma maior importância dos trabalhos de sociologia da ciência, etc.), tornando a

52

ciência submetida de modo mais in tenso às estratégias de influência ou de cooptação. A única maneira de

evitar um impasse entre essas duas lógicas opostas é, portanto, buscar soluções de compromisso que envolvam

todas a partes interessadas.

As circunstâncias que justificam a adoção do princípio da precaução podem ser melhor compreendidas

através de uma analogia, proposta por J. C. Hourcade (1997), que compara o comportamento de dois

motoristas em situações distintas: aquele do piloto de fórmula 1 diante de uma série de curvas na pista de

corrida com aquele do motorista numa estrada de montanha no inverno. A “função objetiva” do piloto de

fórmula 1é maximizar a velocidade num contexto de incertezas não desprezíveis em relação, por exemplo, à

presença ou não de óleo ou areia na curva, à aderência dos pneus ou ao comportamento do piloto da frente.

Mas sua decisão depende de sua experiência acumulada, a qual lhe confere um tipo de conhecimento

estatístico e, nesse sentido, seu comportamento seria similar a um cálculo de otimização: ele opta desde logo

por uma dada trajetória que ele considera ótima tendo em conta, implicitamente, a distribuição de

probabilidades sobre parâmetros incertos, confiando na própria experiência para permanecer no limite das

possibilidades de adaptação permitidas por seus reflexos. Este comportamento equivale à aplicação de uma

análise custo-benefício para decidir por uma dada política ambiental.

No caso do motorista diante de curvas numa estrada de montanha no inverno, seu comportamento de

maximização será completamente diferente em relação ao que teria numa pista de corrida. Ele não irá escolher

desde logo uma dada trajetória que ele considere ótima e ir em frente: os riscos são muito grandes, pois ele

não sabe se o que vai limitar suas possibilidades de adaptação numa curva sobre um precipício será uma pista

escorregadia ou a vinda de outro carro no sentido contrário; a distribuição de probabilidades é desconhecida e

a informação útil (existência ou não de problemas na pista ou vinda de veículo em sentido contrário) pode

chegar tarde demais devido a inércia do veículo. Sua opção, portanto, será um processo sequencial no qual as

primeiras decisões visam a aumentar o tempo disponível para adquirir mais informações e ter tempo para

adaptar seu comportamento em função da informação obtida: tirar o pé do acelerador, frear ligeiramente e

ficar preparado para frear mais fortemente em caso de necessidade ou acelerar no caso contrário. Ou seja, ele

age de modo a harmonizar a velocidade do carro com a melhoria da informação numa perspectiva de

aprendizagem. Esta é a analogia correta para definir um comportamento precavido em face de problemas

ambientais como aquele do “efeito estufa”, cuja evolução a ciência deixa os tomadores de decisão numa

nuvem de incertezas, não tendo respostas para a questão central: se é verdade que o aquecimento global tem

origem antropogênica e que este aquecimento não pode ser naturalmente revertido (a controvérsia sobre estes

dois pontos está longe de acabar), qual o ritmo de redução das emissões de carbono necessário para evitar uma

catástrofe?

53

Do ponto de vista da redução do risco, o ideal seria mudar imediatamente a matriz energética, de modo

a eliminar rapidamente a emissão de gases geradores do efeito estufa. Do ponto de vista político/econômico,

entretanto, esta opção teria um custo insuperável. A atitude Precavida é, portanto, aquela de reduzir o máximo

possível as emissões, enquanto se aceleram as pesquisas científicas destinadas a avaliar melhor os riscos

envolvidos e encontrar alternativas de energia limpa.

Entretanto, a definição do qual seria este máximo possível é controvertida, opondo considerações de

ordem político/econômica a considerações de ordem técno/científica, em meio a conflitos de interesses entre

grupos e países.

Em última instância, a decisão sobre o quanto se irá pagar pela redução das emissões dependerá da

solidariedade das gerações presentes, concentradas nos países afluentes, em relação às gerações futuras e às

populações dos países pobres.

A relutância dos governos americanos em relação ao Protocolo de Kyoto, por exemplo, reflete em

ultima análise o sentimento de que a opinião pública americana não aceitaria pagar este preço – que

implicaria, entre outras coisas, o aumento no preço da gasolina!

Portanto, o processo de tomada de decisões sobre a aplicação do Princípio de Precaução não é simples,

mas exige certos tipos de procedimentos. Funtowicz & Ravetz (1991) propõem uma classificação e

hierarquização destes procedimentos de acordo com a importância do que está em jogo e com o nível de

incerteza sistêmica.

O caso do “efeito estufa”, apresenta níveis “epistemológicos” de incerteza (algo próximo da

ignorância), no sentido de que esta incerteza decorre da incapacidade ciência de eliminá-la ou reduzi-la a

níveis razoáveis. Além disso, o que está em jogo é algo muito importante, que representa perdas catastróficas.

Neste caso, o procedimento de tomada de decisão adequado deve ser baseado no que eles chamam de

ciência “pós-normal”.

O “pós-normal” quer dizer além do normal no sentido de que os procedimentos usuais baseados na

ciência (“normal”) não são suficientes, embora continuem necessários, para orientar o processo de tomada de

decisão. Funtowicz e Ravetz propõem ampliar a “comunidade de pares” para incluir, além de cientistas e

especialistas, outras partes interessadas (stakeholders) que podem incluir desde representantes de regiões e/ou

países que serão mais gravemente afetados pelos impactos ambientais previstos de um determinado problema

(no caso, as consequências do aquecimento da terra), passando por jornalistas e outros agentes que, embora

não sejam cientistas, podem ter informações relevantes (inclusive cientificamente) para a tomada de decisão.

A consideração destas informações representa a inclusão de “fatos estendidos” (extended facts) que em

circunstâncias usuais ficariam de fora.

54

Uma vez que se chega a um consenso sobre os limites para determinado tipo de impacto, que neste

caso trata -se da definição das taxas de redução das emissões, novas decisões se impõem embora com níveis

menores de incerteza: metodológica e técnica. A incerteza metodológica, neste caso, ocorre por exemplo

quando se vai decidir entre as opções de política energética de um país para atender aos limites negociados.

Ainda não é uma decisão que se possa tomar como um resultado incontestável de uma análise científica, pois

entram em jogo valores e confiabilidade. É necessário chegar a um compromisso de equilíbrio entre opções

tecno/científicas e os interesses em jogo. Trata-se, portanto, de um processo que exige “arte” além de ciência,

um tipo de “arte aprendida” como a medicina ou a engenharia, a ser levado à cabo por grupos de especialistas.

Finalmente, a incerteza técnica aparece em situações que podem ser enfrentadas com o recurso a rotinas

padrão derivadas de estatísticas e suplementadas por técnicas e convenções desenvolvidas para cada campo

em particular como, por exemplo, no processo de otimização de uma dada opção energética.

12. Taxas de poluição e subsídios Políticas Reguladoras, Padrões, Taxas e Subsídios.

Regulamentos ambientais duros, rigorosamente aplicados, são há bastante tempo uma característica da

Produção Animal e da transformação de produtos animais em muitos países desenvolvidos. Cada vez mais

países em desenvolvimento, estão ficando mais rigorosos na implementação e aplicação de regulamentos

ambientais e a pressão contínua para um ambiente mais limpo é tal, que os regulamentos só podem tornar-se

ainda mais rigorosos.

Os mecanismos reguladores para controlar a poluição podem ter várias formas. Certos tipos de

equipamentos para tratamento de efluentes podem ser especificados; uma licença pode ser emitida para

permitir a descarga de certos volumes e concentrações de efluentes por um determinado período de

tempo; padrões mínimos   de qualidade da água e do ar podem estar especificados; podem ser impostas taxas

sobre efluentes, com base nas quantidades de poluentes descarregados; podem ser impostos limites ao número

de animais por hectare. Onde são impostos padrões, estes podem ser uniformes para uma região ou país, ou

alternativamente podem aplicar-se a uma empresa ou setores específicos, ou uma combinação dos dois. Em

termos de aplicação e de facilidade administrativa um regulamento que seja aplicado uniformemente é

geralmente preferível. Contudo, em termos de eficiência econômica e ambiental poderá não ser assim, visto

que não só as capacidades locais de absorção e de regeneração variam (e acentuam o seu efeito poluidor), mas

também os custos marginais de ajustamento podem variar substancialmente entre empresas. As respostas das

empresas a estes diferentes mecanismos para minimizar a poluição variam de acordo com as circunstâncias

específicas, incluindo as características dos custos de operação.

55

Em geral, o princípio do "poluidor pagador" está a ser cada vez mais adaptado (i.e. os responsáveis por

estragos ambientais e que por isso impõem custos aos outros, são obrigados apagar os custos dos programas

para evitar e controlar a poluição). Contudo, a adoção deste princípio está longe de ser generalizada e muitas

empresas poluidoras não só não pagam os custos dos estragos ambientais que provocam mas ainda

recebem subsídios para lhes permitir adaptar as suas operações de produção ou processamento para

cumprirem os novos regulamentos ambientais. Tais subsídios são vulgares e são muitas vezes encarados como

necessários para assegurar que os regulamentos ambientais serão cumpridos. Contudo, podem provocar

distorções, encorajar decisões de investimento ineficientes, e traduzir-se em impactos ambientais negativos.

Assim, os subsídios sobre fertilizantes inorgânicos desencorajam a utilização de estrume do gado com o

consequente impacto negativo na fertilidade do solo.

A conscientização dos consumidores combinada com a pressão governamental, está a resultar em

métodos de produção e produtos mais corretos do ponto de vista ambiental. Associado com isto tem estado o

desenvolvimento de rotulagem ecológica e reciclagem e uma ênfase crescente nos aspectos amigos do

ambiente dos sistemas de produção e processamento dos produtos de origem animal. Também a adoção e

aplicação de regulamentação ambiental, particularmente em relação a atividades de transformação de produtos

animais como curtumes, está conduzindo à racionalização de empresas em certas áreas, tais como

branqueamento. Empresas menores são incapazes de assumir os custos das exigências regulamentares e/ou

tratamento de resíduos e custos de reimplantação noutros locais.

13. Poluidor pagador.

O princípio "poluidor-pagador" é uma norma de direito ambiental que consiste em obrigar o poluidor a

arcar com os custos da reparação do dano por ele causado ao meio ambiente.

Este princípio está inserido em um contexto de preocupação com o meio ambiente, que ganha espaço

cada vez maior nos meios de comunicação e entre as autoridades. E a vida agradece!

No Brasil, principalmente a partir da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e

Desenvolvimento, que aconteceu no Rio de Janeiro, em junho de 1992, e ficou conhecida por ECO-92, o meio

ambiente faz parte de uma rotina de estudos e discussões que culmina com a consagração de um ramo jurídico

- o direito ambiental.

Não obstante, o cuidado com o tema já se faz notar deste a década de 70, sendo destaque a Declaração

de Estocolmo (1972). Na ocasião, aconteceu a reunião de ambientalistas e autoridades do mundo inteiro, para

identificar preceitos de proteção ao meio ambiente. Inclusive, elevando o tema ao status de direito

fundamental do ser humano, conforme ficou estabelecido no seu Princípio n.º 1, a saber:

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"O homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao desfrute de condições de vida

adequada em um meio, cuja qualidade lhe permita levar uma vida digna e gozar de bem-estar, e tem a solene

obrigação de proteger e melhorar esse meio para as gerações presentes e futuras".

A Constituição Federal Brasileira consagrou o direito ao meio ambiente como norma constitucional,

sobrelevando, por outro lado, o dever do poder público e da coletividade de preservá-lo, conforme preceitua o

artigo 225:

"Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e

essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e

preservá-lo para as presentes e futuras gerações".

Com efeito, sendo considerado um direito constitucional o meio ambiente ecologicamente equilibrado,

princípios norteadores sobre o tema passam a fazer parte deste universo, de modo a normatizar, informar e

interpretar melhor o tema.

Entre os inúmeros princípios que, hoje, cuidam do direito ambiental, destaca-se o da prevenção como

núcleo desta disciplina, sendo analisado no plano das medidas que são utilizadas para evitar o dano.

Ou seja, a prevenção deve ser trabalhada muito mais que a repressão, haja vista que os custos de uma

ação reparadora sempre serão maiores e menos eficazes que a ação preventiva.

Assim, por exemplo,

preservar uma mata nativa apresenta

um resultado muito mais eficaz que

restaurá-la ao seu estado natural

após um desmatamento!

O meio ambiente deve ser

protegido e preservado, esta é a primeira preocupação, que deve ser trabalhada, inclusive, através de um

processo cultural de educação e conscientização.

Entretanto, justamente por se tratar de um processo, muitas vezes, de médio e longo prazo, a prevenção

não pode, e não deve andar sozinha.

Deve vir aliada a outros princípios que combatam ostensivamente a degradação ambiental, como o da

participação, da compensação, da responsabilidade ambiental, da repressão civil, penal e administrativa, da

cooperação, da reparabilidade, entre outros.

O princípio "poluidor-pagador" é uma destas ferramentas de preservação ambiental a partir da

internalização dos custos pelo próprio poluidor.

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Com ele, o agressor passa a se responsabilizar pela eliminação ou redução da poluição causada. Este

princípio foi consagrado no ECO-92, através da norma Princípio 16, desta forma:

"As autoridades nacionais devem esforçar-se para promover a internalização dos custos de proteção

do meio ambiente e o uso dos instrumentos econômicos, levando-se em conta o conceito de que o poluidor

deve, em princípio, assumir o custo da poluição, tendo em vista o interesse público, sem desvirtuar o

comércio e os investimentos internacionais".

Na Constituição Brasileira, o princípio do poluidor-pagador encontra guarida no §2º do artigo 225, nos

seguintes termos:

"Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de

acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei"..

O princípio do poluidor-pagador também está consagrado nas legislações brasileiras que versam sobre

meio ambiente, como a que estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n.º 6.938/91) que assim o

prevê no seu 4º, VII:

"A imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos

causados, e ao usuário, de contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos".

Tal norma visa a garantir a manutenção da qualidade de vida com a

preservação e o equilíbrio do meio ambiente, a partir de um instrumento

econômico que define valor pecuniário ao bem ecológico, revelando-se um

instrumento eficaz de racionalização no uso desse bem e no combate à

poluição.

Como se extrai da redação deste artigo acima citado, ao lado do

princípio do poluidor-pagador, há o princípio similar - do "usuário-pagador", diferenciando-se daquele no

sentido de que será exigido do usuário de recursos naturais o pagamento de um custo tão somente pela

utilização dos bens naturais, independentemente de poluição.

Por fim, importante não confundir a norma o poluidor-pagador com "permissão para poluir". Poderia

se pensar que ao estabelecer o pagamento de custos para compensar a poluição estaria se tratando de algum

tipo de licença ou passe para poluir, como se tratasse de uma condescendência ao ilícito ambiental.

Seguindo esta linha de pensamento, seria natural, por exemplo, um incêndio criminoso, desde que

houvesse esta compensação pecuniária! De forma alguma!

O princípio cuida justamente da proteção ao ambiente em si. A imposição de recuperar e/ou indenizar é

uma consequência de um ato danoso ao meio ambiente, e jamais uma autorização para poluir!

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