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Programa Certif icação Interna em Conhecimentos
SETOR PÚBLICO
Brasília, março de 2009
SETOR PÚBLICO
S Sumário
1 ESTADO E GOVERNO............................................................................................................9. 1.1. ESTADO.........................................................................................................................11 ■AsfunçõesdoEstado..................................................................................................12 ■AsformasdeEstado...................................................................................................12
. 1.2. GOVERNO.....................................................................................................................12 ■AsfunçõesdoGoverno...............................................................................................13 ■Execuçãodepolíticaspúblicas...................................................................................16
. 1.3. INTERVENÇÕES.DO.ESTADO.NA.ECONOMIA...........................................................18 ■OEstadoregulador.....................................................................................................22 ■ImperfeiçõesnoprocessodeintervençãodoEstado..................................................24 ■Novasformasdaintervenção......................................................................................25
2 ORGANIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO.......................................................................27
. 2.1. ORGANIZAÇÃO.POLÍTICO-ADMINISTRATIVA.DA.REPÚBLICA..................................29 ■Entesfederativos.........................................................................................................29 ■Competências..............................................................................................................33 ■Federalismofiscal........................................................................................................38
. 2.2. ADMINISTRAÇÃO.PÚBLICA..........................................................................................44 ■Princípiosdaadministraçãopública............................................................................44 ■OrganizaçãoecompetênciasdospoderesdaRepública...........................................46 ■Administraçãodiretaeindireta....................................................................................56
3 GESTÃO DE FINANÇAS PÚBLICAS...................................................................................63. 3.1. PLANEJAMENTO...........................................................................................................65 ■PlanoPlurianual..........................................................................................................67 ■LeideDiretrizesOrçamentárias..................................................................................70 ■LeiOrçamentáriaAnual...............................................................................................72
. 3.2. RECEITAS.PÚBLICAS...................................................................................................74 ■Classificaçãoorçamentáriadareceita.........................................................................75 ■Codificaçãodanaturezadareceita.............................................................................78 ■Repartiçãodereceitas.................................................................................................80 ■Codificaçãoparacontroledasdestinaçõesderecursos.............................................82
. 3.3. DESPESAS.PÚBLICAS..................................................................................................85 ■Classificaçãoorçamentáriadadespesa......................................................................85 ■Estágiosdadespesa...................................................................................................86 ■Classificaçãoquantoànaturezadedespesa-:...........................................................92 ■Classificaçãoinstitucional............................................................................................95 ■Classificaçãoporfunçãooufuncional.........................................................................96 ■Classificaçãoporprogramaouprogramática..............................................................97
3.4 RESPONSABILIDADEFISCAL......................................................................................98 ■Limitescomgastodepessoal.....................................................................................99 ■Limitesdeendividamento..........................................................................................101 ■Limitesàconcessãodegarantia...............................................................................102 ■Limitesdegastoscomeducaçãoesaúde................................................................103 ■ConsequênciaspelodescumprimentodaLRF..........................................................105 ■RelatóriosdeacompanhamentodaLRF...................................................................107
3.5 FINANCIAMENTODEPROJETOSPÚBLICOS..........................................................112 ■Operaçõesdecrédito................................................................................................112 ■Parceriapúblico-privada............................................................................................115
. 3.6. DEMONSTRAÇÕES.CONTÁBEIS...............................................................................122 ■Balançoorçamentário................................................................................................123 ■Balançofinanceiro.....................................................................................................124 ■Balançopatrimonial...................................................................................................126 ■Demonstraçãodasvariaçõespatrimoniais................................................................128
ReconhecernoçõesteóricassobreEstadoeGoverno,bemcomodescreveraorganizaçãodosetorpúblicobrasileiroeosinstrumentos
utilizadosparaagestãofinanceiranaadministraçãopública.
O objetivo geral
Espera-sequeaofinaldoestudodestetemavocêpossa:
▪ConceituarEstado.
▪ IdentificarosprincipaiselementosconstitutivosdoEstado.
▪ IdentificarasfunçõesdoEstado.
▪ DistinguirasprincipaisformasdeEstado.
▪ ConceituarGoverno.
▪ Identificar as funções doGoverno decorrentes de seu poder político e deintervençãonaeconomia.
▪ Explicaroquesãobenspúblicosebenssemipúblicosoumeritórios.
▪ Conceituarpolíticaspúblicas.
▪ Identificarosprincipaisinstrumentosparaaexecuçãodaspolíticaspúblicas.
▪ Discorrer sobre as principais falhas demercadoque impedema alocaçãoeficienteouótimaderecursos.
▪ ExplicaropoderconcedenteeopoderreguladordoEstado.
▪ IdentificarosprincipaisobjetivosdaregulaçãoefetuadapeloEstado.
▪ Identificarosprincipaisinstrumentosdaregulação.
▪ Identificarasprincipaisfunçõesdosórgãosreguladores.
▪ Identificarascaracterísticasnecessáriasàeficiênciadosistemaregulatório.
▪ Discorrer sobre as principais imperfeições do processo de intervenção doEstadonaeconomia.
▪ DiscorrersobreasnovasformasdeintervençãodoEstadonaeconomia.
1eStado e governo
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1.1 ESTADO
OEstadoéaorganizaçãoquepossuiopoderde legislare tributarsobreapopulaçãodeumdeterminadoterritório,sendoaúnicaquepossuipoderextroverso, ou seja, aautoridadede constituir unilateralmenteobrigaçõesparaterceiros.Comoresponsávelpelaorganizaçãoepelocontrolesocial,cabeaoEstadofazercumpriressasobrigações,inclusiveaplicandoaforçadeformalegítima.
Dopontodevistaeconômico,aexistênciadoEstadoénecessáriapararegu-larecomplementaromercadoque,isoladamente,nãoécapazdedesempe-nhartodasasfunçõeseconômicasvisandoobem-estarcoletivo.
SãoelementosconstitutivosdoEstadoopovo,oterritórioeopoder.Algunsautorescitamcomoquartoelementoconstitutivoasoberania.Paraosdemais,noentanto,asoberaniaintegraoterceiroelemento(opoder).Aseguir,concei-tuam-sealgunstermosrelacionados,diretaouindiretamente,aoEstado:
Povo – éocomponentehumanodoEstado.
Território – éolimiteespacialdentrodoqualoEstadoexerce,demodoefe-tivoeexclusivo,oseupodersobreaspessoaseosbens.
Poder – éumfenômenosócio-cultural.Opoderpolíticoouestatalésuperioratodososoutrospoderessociais,osquaisreconhece,regeedomina,visandoordenarasrelaçõesentreosgruposeosindivíduos,demaneiraamanteraordemeestimularoprogresso,tendoemvistaobemcomum.
Soberania – éopoderpolíticosupremoe independente.Supremoporquenãoestálimitadointernamentepornenhumoutroeindependenteporquenaordeminternacionalnãotemdesubmeter-searegrasquenãosejamvolunta-riamenteaceitaseestáemsituaçãodeigualdadecomospoderessupremosdosoutrospovos.
País – refere-seaosaspectosfísicos,àpaisagemterritorial.Expressaauni-dadegeográfica,histórica,econômicaeculturaldoterritório.NemsempreonomedeumpaíscoincidecomodorespectivoEstado.Exemplo:nomedopaís–Brasil;nomedoEstado–RepúblicaFederativadoBrasil.
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Pátria – éotermoqueexprimeosentimentocívicodeumpovo.
Aparelho do Estado – representaaadministraçãopúblicaemsentidoamplo,ouseja,aestruturaorganizacionaldoEstado,emseustrêspoderes:Executi-vo,LegislativoeJudiciário.OaparelhodoEstadoéconstituídopeloGoverno,porumcorpodefuncionáriosepelaforçamilitar.
■ As funções do Estado
AsfunçõesexclusivasdoEstadodecorremdeseupoderextroversoepodemser resumidas nas atividades de regulamentar, fiscalizar e fomentar. Têm-se comoexemplos: a cobrançados tributos; amanutençãodasatividadespoliciaisedaprevidênciasocialbásica;oauxílioaosdesempregados;eossubsídiosàeducaçãobásica.
■ As formas de Estado
AsformasdeEstadorefletemomododeexercíciodopoderpolíticonoterri-tório.Sãoelas:EstadoFederadoeEstadoUnitário.
AFederaçãoéumaaliançaouuniãodeEstados,baseadaemumaConsti-tuição,paraaformaçãodeumEstadoúnico,emqueasunidadesfederadaspreservampartedasuaautonomiapolíticaeasoberaniaétransferidaparaoEstadoFederal.
AformafederativadeEstadoéadotadanoBrasiletambémporoutrospaíses,comcaracterísticaspolíticasdiversas, como,porexemplo,EstadosUnidosdaAmérica,Canadá,México,Argentina,Alemanha,Suíça,Austrália, Índia,RússiaeÁfricadoSul.
Distingue-sedoEstadoUnitário,quesecaracterizapelacentralizaçãopolítico-administrativaemumúnicocentroprodutordedecisões,ouseja,identificaummesmopoder,paraummesmopovo,emummesmoterritório.Uruguai,FrançaeInglaterrasãoexemplosdepaísesqueadotamaformadeEstadoUnitário.
1.2 GOVERNO
OvocábuloGovernotrazconsigoosentidodeexercíciodopoderestatalper-
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sonificadonaimagemdochefedoPoderExecutivo.Entretanto,emsentidoamplo,englobatambémasfunçõesexercidaspelosdemaispoderesinstituí-dos–LegislativoeJudiciário.Narealidade,opoderestataléunoeindivisível,oquesedividesãoasfunçõesdeGoverno,comoserávistoaseguir.
■ As funções do Governo
AsfunçõesdoGovernodecorrem,deformaampla,deseupoderpolíticoe,deformaespecífica,deseupoderdeintervirnaeconomia.
Funções do Governo decorrentes do poder político
Emboraopoderestatalsejauno, indivisívele indelegável,desdobra-seemtrêsfunçõesbásicas,pautadasnarepartiçãodepoderes:
■ afunçãolegislativaestabeleceregrasgeraiseabstratas,denomina-dasleis;
■ afunçãoexecutivaouadministrativaéaquelaemqueoEstadoexerceatosconcretosvoltadosparaarealizaçãodosfinsestataiseasatisfaçãodasnecessidadescoletivas;e
■ afunçãojurisdicional,típicadoPoderJudiciário,atuamedianteasolu-çãodeconflitosdeinteresses.
Essadivisãodas funçõesestataisvisa impediraconcentraçãodepoderesemumúnicosoberanooumagistrado,deformaapreservaroscidadãosdeabusosdosgovernantes.
Funções do Governo relacionadas à economia
ParaomelhorentendimentodasfunçõesespecíficasdoGovernorelaciona-dasàformaeaintensidadedesuaintervençãonaeconomia,sãoapresenta-dos,previamente,conceitosreferentesaosbenseserviçospúblicos.
Osbenseserviçospúblicossãoaquelescujoconsumoouusoéindivisívelenão-concorrente.Assim,oconsumodessesbensouserviçosporumindivíduoougruponãoprejudicaseuconsumopelosdemaisintegrantesdasociedade.Dessaforma,todossebeneficiamdaproduçãodebenseserviçospúblicos,taiscomoruas,iluminaçãopública,justiçaesegurançapública.
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ÉimportantedestacarquenemsempreoEstadoéoresponsávelpelapro-dução ou prestação de bens e serviços públicos. É comum, por exemplo,queserviçosdeiluminaçãopúblicaetelefoniasejamfornecidosporempresasprivadas.Adenominaçãoserviçopúblicoestárelacionadaaoatendimentodeumaparcelaexpressivadapopulação.Poressemotivo,oEstadoécorres-ponsávelpelaprovisãodoserviço,zelandoparaqueapopulaçãosejaade-quadamenteservidaemtermosdaoferta,preçoequalidade.
Alémdosbenseserviçospúblicos,existemosbenseosserviçossemipúbli-cosoumeritórios,assimchamadosemrazãoda importânciaoudocaráterdeméritoassociadoàsuaprodução.Essesbenseserviços,comosaúdeeeducação,apesardepoderemserprestadospelainiciativaprivada,nãosãofornecidosdemaneiracompatívelcomasnecessidadesdasociedade.Comoobjetivodeoferecerquantidadessuperioresàquelasproduzidasexclusiva-mentepelosetorprivado-oquesejustificapelageraçãodealtosbenefíciossociais-essesbenseserviçossãotambémprestadospelopoderpúblico.
OfornecimentodebenseserviçospúblicosestádiretamenteligadoaduasdasfunçõesdoGovernorelacionadasàformaeàintensidadedesuainter-vençãonaeconomia,quaissejam,asfunçõesalocativaedistributiva.Alémdessas,háumaterceirafunçãoquedizrespeitoàintervençãodoGovernonaeconomia:afunçãoestabilizadora.
Função alocativa-emrazãodeosbenefíciosgeradospelosbenseserviçospúblicosestaremàdisposiçãodetodosedaresistênciadosindivíduoseor-ganizaçõesempagarporelesvoluntariamente,énecessáriaaintervençãodoGovernoparaqueasuaofertasejamantidaemníveisadequados.
Assim,oGovernodevedeterminarotipoeaquantidadedebenseserviçospúblicosaseremoferecidoseovalordascontribuiçõesdecadaconsumidor.Comoexemplo,podemsercitadososserviçosdesegurançapúblicapagoscomosrecursosprovenientesdetributos.
Alémdisso, insuficiênciasdosetorprivadoemmobilizar recursosparapro-jetosdegrandeporte,comlongoprazodematuração,sãofrequentementecompensadaspelaintervençãodiretadosetorpúbliconaproduçãodebenseserviçosprivados.
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Função distributiva-emumaeconomiademercado,adistribuiçãodarendapelosdiferenteshabitantesdopaísestácondicionadaàdisponibilidaderelati-vadosfatoresdeprodução—terra,capitaletrabalho—eaosseusrespecti-vosníveisdeprodutividade.
Dessaforma,podeserqueoscritériospuramenteeconômicosoudemercadonautilizaçãodosfatoresdeproduçãonãocorrespondamaumadistribuiçãoderendasocialmenteaceitável.Nessecaso,oGovernointervémvisandoàcorreçãodasdesigualdades.
Paraefetuaressesajustes,oGovernoutilizaosseguintesinstrumentos:astransferências,ostributoseossubsídios.
Pormeiodastransferências,oGovernopoderealizararedistribuiçãodire-ta,tributandoemmaiormedidaosindivíduosdemaiorrendaesubsidiandoosdemenorrenda.Pormeiodostributoscobradosdedeterminadosseg-mentosdasociedade,oGovernopodefinanciarprogramasvoltadosparaasclassesmaisbaixas.Emrelaçãoaossubsídios,oGovernopodeimporalíquotasmaisaltasparaprodutossupérfluosealíquotasmaisbaixasparaprodutosdacestabásica.
Coma utilização desses instrumentos, oGoverno pode executar a funçãodistributivaapartirdasreceitascomo,porexemplo,fixandoalíquotasdeacor-docomosrendimentos;eapartirdasdespesas,direcionandoogastoparadeterminadaparceladapopulação.
Função estabilizadora-afunçãoestabilizadoradecorredaincapacidadedeomercado,porsisó,desenvolveraçõescentralizadasquelevemaumaltoníveldeemprego,àestabilidadedospreçoseàmanutençãodeuma taxaadequadadecrescimentoeconômico.
Paraexercerafunçãoestabilizadora,oGovernoutiliza-sedaspolíticasmo-netáriaefiscal,visandoprotegeraeconomiadeflutuaçõesbruscas,garantirumaltoníveldeemprego,manteraestabilidadedospreçoseobterumataxaadequadadecrescimentoeconômico.
A.política fiscalenvolvetodososinstrumentosqueoGovernodispõeparaaarrecadaçãodetributoseocontroledasdespesas.
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Autilizaçãodapolíticafiscalpodeserexemplificadapeloaumentodogastopúblicoemconsumoeinvestimentosoupelareduçãodasalíquotasdosim-postos,queelevaarendalíquidadosetorprivado.Essasações,aplicadasdeformaconjuntaouisoladamente,tendemaaumentarademandadasocieda-deporbenseserviços,tendoporconsequênciaumnívelmaiordeempregoerendanaeconomia.
A.política monetáriarefere-seaumconjuntodemedidasaplicadaspormeiodeinstrumentosdeefeitodiretoouinduzido,comopropósitodecontrolaraliquidezglobaldosistemaeconômicodeumpaís.
Osprincipaisinstrumentosdapolíticamonetária,noBrasil,são:
▪ recolhimento compulsório –consistenacustódia,peloBancoCentral,de parcela dos depósitos à vista recebidos pelos bancos comerciais.Esteinstrumentoatuadiretamentesobreoníveldereservasbancárias,reduzindoouaumentandooefeitomultiplicadorealiquidezdaeconomia;
▪ assistência financeira de liquidez ou redesconto – nesse caso, oBancoCentralemprestadinheiroaosbancoscomerciais,sobdetermina-doprazoetaxadejuros.Quandooprazoéreduzido,ataxadejurosdoempréstimoaumentaeataxadejurosdaeconomiatambémaumenta,causandodiminuiçãodaliquidez.Aumentando-seoprazodoemprésti-mo,aumenta-sealiquidez;e
▪ compra e venda de títulos públicos–aovendertítulospúblicos,oBan-coCentralretiramoedadaeconomia.Quandocompratítulos,aumentaacirculaçãodemoedae,consequentemente,elevaaliquidezdaeconomia.
Alémdessesinstrumentos,noBrasil,afixaçãodataxadejurosdecurtopra-zo(taxaSelic)peloComitêdePolíticaMonetária(Copom),tambémcontribuiparaelevaroudiminuira liquidezdaeconomia,umavezque influencianamaioroumenorutilizaçãodocréditoparaconsumoeinvestimentosdasfamí-liasedasempresas.
■ Execução de políticas públicas
Paramelhor administrar seus recursos— humanos, financeiros, logísticosemateriais–eatingirseusobjetivos,oEstadoorganiza-seemsetorestaiscomoenergia,transporte,telecomunicações,meio-ambienteetc.
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Parapromoveraintegraçãoentreosdiversossetores,otimizandorecursosebuscandoeficiêncianoatendimentodasnecessidadespúblicas,osGovernosvalem-se das políticas públicas, nas quais estão definidas as ações volta-dasparaobem-estardoscidadãos.EssasaçõespodemocorrerdemaneiracentralizadapelaUniãooudescentralizada,quandoexecutadasporEstados,Municípios,organizaçõesnão-governamentais,associaçõesesindicatos.
NoBrasil,aexecuçãodepolíticaspúblicasdeformadescentralizadateveumgrandeavançocomaConstituiçãode1988.Atéentão,asaçõeseramforte-mentecentralizadaspeloGovernoFederal.
AConstituiçãode1988acelerouoprocessodetransferênciadeatribuiçõeserecursosfinanceirosdaUniãoparaosEstados,DistritoFederaleMunicípios.Comessesrecursos,estesentesfederativospassaramatermaiorautonomianabuscadesoluçõesparaosproblemasregionaiselocais.
Épelaexecuçãodepolíticaspúblicasqueocorreainteraçãodaadministraçãopúblicacomacomunidade.Essaspolíticassematerializamquandoosad-ministradorespúblicosdestinamrecursos(materiais,humanosefinanceiros)paraaexecuçãodaquiloquefoiplanejado.
Paraquearealizaçãodosgastosestivesseaindamaispróximadoscidadãos,oslegisladoresconstitucionaisprocuraramtransferirparaosEstados,DistritoFederaleMunicípiosummaiornúmerodeatribuições,ampliandoatransfe-rênciadagestãodosrecursospúblicos.
Paraaimplementaçãodaspolíticaspúblicas,particularmentenoqueserefereaoprocessodedescentralizaçãoderecursos,oGovernoutiliza-sedefundos,programaseconvênios.
Fundossãoinstrumentosutilizadospelaadministraçãopúblicaparagerirre-ceitasorçamentáriasvinculadasaumpropósitoespecífico.Comoexemplostêm-seoFundodeAmparoaoTrabalhador(FAT)eoFundoConstitucionaldeFinanciamentodoCentro-Oeste(FCO).
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SegundoAla-HarjaeHelgason(2000,p.8),
Programassãoumconjuntodeatividadesorganizadasparaseremrealizadas
dentrodecronogramaeorçamentoespecíficosdisponíveisparaa implemen-
taçãodepolíticas,ouparaacriaçãodecondiçõesquepermitamoalcancede
metaspolíticasdesejáveis.
SãoexemplosdeprogramasgovernamentaisoProgramadeFormaçãodoPatrimôniodoServidorPúblico(Pasep)eoProgramadeFinanciamentoàsExportações(Proex).
DeacordocomaPortariaInterministerialdoMinistériodePlanejamento,Or-çamentoeGestão(2008),
Convênios sãoacordosouajustesquedisciplinematransferênciaderecursos
financeirosdedotaçõesconsignadasnosOrçamentosFiscaledaSeguridade
SocialdaUniãoetenhamcomopartícipe,deumlado,órgãoouentidadedaad-
ministraçãopúblicafederal,diretaouindireta,e,deoutrolado,órgãoouentidade
daadministraçãopúblicaestadual,distritaloumunicipal,diretaou indireta,ou
ainda,entidadesprivadassemfinslucrativos,visandoàexecuçãodeprograma
deGoverno,envolvendoarealizaçãodeprojeto,atividade,serviço,aquisiçãode
bensoueventodeinteresserecíproco,emregimedemútuacooperação.
1.3 INTERVENÇÕES DO ESTADO NA ECONOMIA
Frequentementeouve-seodiscursodaprevalênciadaeficiênciadosetorpri-vadosobreosetorpúblico.
Ateoriaeconômicatradicionaldestacaque,paraaalocaçãoeficientedere-cursos,nãoénecessáriaaexistênciadeumplanejadorcentral,ouGovernoumavezquealivreconcorrênciaécapaz,porsisó,deatingiresseidealdeeficiência.
Entretanto,paraqueissoocorra,sãonecessáriosalgunspressupostosquedificilmentepodemserencontradosnomercadoreal,como,porexemplo,aexistênciadeconcorrênciaperfeita.
Narealidade,segundoGiambiagieAlém(2008,p.4),existemalgumascir-cunstâncias,conhecidascomofalhasdemercado,queimpedemqueocorraa
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alocaçãoeficienteouótimaderecursos.Essascircunstânciassão:
▪ aexistênciadebenspúblicos;
▪ aexistênciademonopóliosnaturais;
▪ asexternalidades;
▪ osmercadosincompletos;
▪ asfalhasdeinformação;e
▪ aocorrênciadedesempregoeinflação.
Apresentam-se,a seguir, consideraçõessobrecadaumadessas falhasdemercado.
A existência de bens públicos
Comoexpostoanteriormente,osbenspúblicossãoaquelescujoconsumoouusoéindivisívelounão-concorrente.Dessaforma,todossebeneficiamcomasuaprodução.
Aexistênciadessesbenspúblicoséumadascircunstânciasque impedeaalocaçãoótimaderecursosemrazãodoprincípiodanão-exclusãodocon-sumo.Issosedeveaofatodequeépraticamenteimpossívelimpedirqueumindivíduousufruadeumbempúblico.Porexemplo,seoGovernoresolvede-senvolveralgumamelhorianosequipamentosurbanos,comoruasepraças,todososmoradoresserãobeneficiadospeladecisão.
Nessecaso,oprincipalproblemaéqueosconsumidorestendemasubavaliarosbenefíciosproporcionadospelosbenspúblicos,alegandoquenãoqueremounãoprecisamdeles,negando-seapagar,aindaqueacabemporusufruirdeseusbenefícios.
Éjustamenteoprincípiodanão-exclusãonoconsumodebenspúblicosquetornaasoluçãodemercadoineficienteparagarantiraproduçãodaquantidadeadequadadebenspúblicosnecessáriosàsociedade.Osistemademercadosófuncionaadequadamentequandooprincípiodaexclusãodoconsumopodeseraplicado,ouseja,quandoparaaaquisiçãodeumdeterminadobemocon-sumidortenhaquepagarumdeterminadopreço,aopassoqueosoutroscon-sumidoresquenãosedispuseremapagarsejamexcluídosdeseuconsumo.
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ÉporessemotivoquearesponsabilidadepelaprovisãodebenspúblicosrecaisobreoGoverno,quefinanciaasuaproduçãopormeiodacobrançadetributos.
A existência de monopólios naturais
Nossetoreseconômicosemqueaescalaéfatordeterminanteparaaaferiçãodoscustosunitáriosdeprodução,areduçãodaquantidadedeempresaspro-dutorasdebenseserviçospodesermaisvantajosa.Porexemplo,podesermaiseficienteaexistênciadeapenasumaempresadefornecimentodeáguaetratamentodeesgotoservindoaumúnicomercadoconsumidorlocal.
Nessescasos,denominadosmonopóliosnaturais,oGovernopodeexercerdoispapéis.Oprimeiro,oderegulador,comoobjetivodeimpedirqueopo-derdemercadodasempresasmonopolistasreflita-senacobrançadepreçosabusivos;e,osegundo,odeprodutordobemouserviçoemquestão.
As externalidades
Asaçõesdeumindivíduooudeumaempresapodemafetarpositivaoune-gativamenteosdemaisagentesdasociedade.Exemplificando:seumindiví-duoouempresaeliminaospossíveis focosdemosquitos transmissoresdadengueemsuaresidênciaousede,eleestácontribuindoparaamanutençãodasaúdedosdemaismembrosdacomunidade.Aissosedáonomedeex-ternalidadepositiva.
Deoutra forma,existemasexternalidadesnegativas,queocorremquandodeterminadoagenteeconômicoprejudicaosdemaisindivíduosouempresas.Porexemplo,quandoindústriasquímicasdescartamseusdejetosnosriosenosmares.
A intervençãodoEstado,visandodisciplinaraproduçãodeexternalidades,podedar-sepormeio:
▪ daproduçãodiretadosbensoudaconcessãodesubsídios,induzindoageraçãodeexternalidadespositivas;
▪ depenalidadesoutributos,paradesestimularexternalidadesnegativas;e
▪ daregulamentação.
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Porexemplo,nocasodaeletrificaçãoruralqueimplicaaltoinvestimento,comlongoprazodematuraçãoepoucarentabilidade,podeserquenãohajain-teressedosetorprivadoemassumiraempreitada,emquepesemosaltosbenefíciossociaisgerados.Nestecaso,oGovernopodeassumirdiretamen-teoinvestimentoouconcedersubsídiosaosetorprivadocomoobjetivodeestimulá-loainvestir.Outraformadeintervençãoéaemissãodemultasàsempresaseindivíduosquecausaremdanosàsociedade,comoasmultaspordanosambientaisedetrânsito.
Os mercados incompletos
Ummercado é denominado incompleto quando umbemou serviço não éofertado,aindaqueoseucustodeproduçãoseja inferioraopreçoqueospotenciaiscompradoresestariamdispostosapagar.
Essa falhageralmenteocorreporquenemsemprea iniciativaprivadaestádispostaaassumirriscos.
Podeser,porexemplo,queparaaproduçãodedeterminadobemsejaneces-sáriouminvestimentoinicialelevadoqueasempresasnãoestejamdispostasounãotenhamcondiçõesdefazer.Nestecaso,oGovernopodeintervirnaconcessãodecréditodelongoprazoquefinancieosinvestimentosdosetorprodutivo,pormeiodebancospúblicos,ou realizardiretamenteos investi-mentospormeiodeempresaspúblicas.
As falhas de informação
Casoomercadoporsisónãoforneçadadoseinformaçõesparaqueoscon-sumidorestomemsuasdecisõesdemodoracional,oEstadopodeintervirapartirdaintroduçãodeumalegislaçãoqueleveaumamaiortransparência.Comoexemplo,pode-secitaraexigênciadequeosbalançoscontábeisdasempresasdecapitalabertosejampublicados.
Alémdisso,tendoemvistaquegrandepartedasinformaçõeséumbempú-blico,oEstadodevepromoveraçõesparaqueofluxode informaçõessejaeficiente,favorecendotodososagenteseconômicos.
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A ocorrência de desemprego e inflação
Alivreconcorrência,inclusiveno“aluguel”daforçadetrabalhopelasem-presas,não impedeaexistênciadealtosníveisdedesempregoede in-flação.Assim,cabeaoEstadodesenvolverpolíticasquebusquemofun-cionamentodo sistemaeconômico comestabilidadedepreçose baixosníveisdedesemprego.
AintervençãodoGoverno,nessecaso,sedápormeiodaaplicaçãodaspolí-ticasfiscalemonetária.
■ O Estado regulador
Existemserviçosque,pelasuanatureza,sãointrinsecamentepúblicos,mes-moqueoseufornecimentosejaprivado.Essesserviçossãoconsideradosdeutilidadepúblicaemrazãodosseguintesmotivos:grandepartedapopulaçãoéobrigadaautilizá-loseocrescimentodaeconomiaexigeasuaexpansão.Osexemplosmaiscomunssãoastelecomunicaçõeseaenergiaelétrica.
Assim,aindaqueoEstadonãosejaoprodutordiretodosserviços,ele,neces-sariamente,precisaassumiraresponsabilidadedereguladoroudefiscaldoserviçoprestado.NoBrasil,issoocorrepormeiodasagênciasreguladoras.
SegundoGiambiagieAlém(2008,p.404-405),[...]éimportanteadiferenciaçãoentrepoderconcedenteepoderregulador,em-
boraambospossam,emdeterminadascircunstâncias,seremexercidosconjun-
tamente.Oprimeiroéotitulardaobrigaçãodaprestaçãodoserviçoe,conse-
quentemente,oresponsávelpordimensionar,planejaredecidirsobreapolítica
deofertadoserviçoeamelhorformadeatendê-la.[...]Apósexecutadaacon-
cessão,cabeaopoderconcedentefazercumprirascondiçõesdocontratode
concessão[...]Opoderconcedenteé,emgeral,exercidopeloGoverno.Opoder
regulador,porsuavez,aindaquerepresentetambémumpoderdoEstado,não
édiretamenteresponsávelpelaprestaçãodoserviço,mastemaobrigaçãode
zelarpelasregrasestabelecidas,setorialmente,paraaprestaçãodosserviços
deutilidadepúblicaporpartedeterceiros,garantindoaqualidadedoserviço,a
serprestadoaumpreçojusto.
Aseguir,sãoapresentadososprincipaisobjetivosdaregulação,osprincipaisinstrumentosregulatórios,asfunçõesdosórgãosreguladoreseascaracterís-ticasnecessáriasàeficiênciadosistemaregulatório.
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Objetivos da regulação
▪ bem-estardoconsumidor;
▪ maioreficiênciaalocativa,distributivaeprodutiva;
▪ universalizaçãoequalidadedosserviços;
▪ interconexãoentreosdiferentesprovedores;e
▪ segurançaeproteçãoambiental.
Instrumentos regulatórios
▪ definiçãodetarifaspormeiodepolíticatarifária;
▪ estabelecimentodequantidademínimadeserviçoaseroferecidapelasempresas;
▪ estabelecimentoderestriçõesàentradadeconcorrenteseàsaídados atuaisprestadoresdoserviço;e
▪ determinaçãodepadrõesdedesempenhoparaaprestaçãodosser-viços.
Funções dos órgãos reguladores
▪ defesa,interpretaçãoesugestãoderegras;
▪ definiçãooperacionaldosconceitosfundamentaisaseremincluídosnoscontratosdeconcessão;e
▪ investigaçãoedenúnciadeaçõesanticompetitivasouabusivas.
Características necessárias para a eficiência do sistema regulatório
▪ políticatarifáriadefinidaeestável;
▪ marcosreguladoresclaramentedefinidos,quedetalhemasrelaçõesen-treosdiversosatoresdecadasetor,seusdireitoseobrigações;
▪ mecanismoágileeficienteparaasoluçãodedivergênciasedeconflitosentreopoderconcedenteeaconcessionária;
▪ certograudegarantiacontraosriscoseconômicosepolíticos;e
▪ órgãoreguladordosetor,dotadodeespecialidade,imparcialidadeeau-tonomianasdecisões.
programa certificação interna em conhecimentoS24
Universidade Corporativa BB
Alémdisso,umsistemareguladordeveatenderadoisrequisitosessenciais:
▪ independênciadaagênciareguladora,definidacomoacapacidadedebuscarprioritariamenteoatendimentodosdireitoseinteressesdousuá-rioeaeficiênciadaindústria;e
▪ escolhadeinstrumentosqueincentivemaeficiênciaprodutivaealocativa.
NocasodoBrasil,desdeoiníciodaatuaçãodosnovosórgãosreguladoresprocurou-seestruturarumsistemaeficiente,queestipulasseregrasclaraseestáveisparareduzirasincertezasdosinvestidorespotenciais,principalmen-tenoquedizrespeitoàfixaçãoeaoreajustedastarifas.
■ Imperfeições no processo de intervenção do Estado
Comojávisto,aausênciadeconcorrênciaperfeitaeaexistênciadoqueseconvencionouchamardefalhasdemercado,justificamaintervençãoestatalnaeconomia.Entretanto,oprocessode intervenção,por vezes,apresentaimperfeiçõesouefeitosindesejados.
Albuquerque,MedeiroseFeijó(2008,p.25-26)dividemessasimperfeiçõesem:
▪ ampliaçãodogastopúblico;
▪ capturadoEstadoporalgunssetores;e
▪ ineficiênciaebaixodinamismodoEstado.
Ampliação do gasto público
Anecessidadedegastosparacobrir oscustoscom investimentosestataisdiretos,comsubsídiosecomamanutençãodeagênciasestataiseempresaspúblicasédiretamenteproporcionalàquantidadedebenseserviçosoferta-dospeloEstado.
Assim,aampliaçãodogastopúblicopodeproduzirosseguintesefeitosinde-sejados:
▪ endividamento–quandoaampliaçãodogastoéfinanciadacomatoma-dadeempréstimosjuntoaomercadofinanceironacionaleinternacional;
▪ inflação–quandoaampliaçãodogastoéfinanciadamedianteexpan-sãomonetária.Expandindoartificialmenteabasemonetária,porexem-plo,pormeiodaemissãodepapelmoeda,oGovernoinduzoaumento
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dademandademercadorias.Casonãohaja o aumentodaoferta debenseserviçosde formaproporcional,omercado tenderáaprocurarumnovoponto de equilíbrio entre demandae oferta, provocandoumaumentodospreços;e
▪ ampliação da carga tributária–quandoaampliaçãodogastoéfinan-ciadapormeiodoaumentodacargatributária,medianteacriaçãodenovostributosouaelevaçãodasalíquotasdosjáexistentes.
Captura do Estado por alguns setores
Acapturaocorrequandointeressesdedeterminadosgrupossociais,emra-zãodesuamaiororganizaçãooupoder,prevalecemsobreosinteressesmaisamplosdasociedade.Namaioriadasvezes,essesgrupossãoformadosporpessoas próximas aoEstado ou integrantes da própria burocracia.Nestassituações,oprocessodeintervençãoestatalaoinvésdeproduzirequilíbrioereduzirdesigualdadessociais,aprofundaodesequilíbrioeasdesigualdades,tendoemvistaquebenefíciossãoinjustamentedirecionadosparapoucosàcustadaexclusãodamaioria.
Ineficiência e baixo dinamismo
OnaturalconservadorismodoEstadoeasualentidãoemrelaçãoaosnecessá-riosajustesdecorrentesdadinâmicadomercadoedaaproximaçãodenovosce-náriostendemaimporentravesàeficiênciaeaodesenvolvimentodaeconomia.
■ Novas formas da intervenção
ApartirdasexperiênciassobreaintervençãodoEstadonaeconomia,ocor-ridasprincipalmentenasegundametadedoséculoXX,surgiramimportantesdiscussõesrelacionadasàdefiniçãodeníveisótimosdeintervençãoestatal.
Nessasdiscussõessãoencontradosdefensoresdosmaisdiversosníveisdeintervenção,variandodoliberalismo,querepresentaaquasecompletaausên-ciadeintervenção,aoestatismo,querepresentaaintervençãoquasetotal.
Verifica-sequeabuscadopontodeequilíbriodependedeváriosfatoreseque,seporumlado,asfalhasdemercadodevemseratenuadaspelaintervençãoestatal,poroutro,casonãohajaefetivocontrolesocialdessaintervenção,asim-
programa certificação interna em conhecimentoS26
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perfeiçõesdeladecorrentespodemanularosbenefíciosinicialmenteprevistos.
Buscandooavançodosmecanismosdeaperfeiçoamentodaintervençãoes-tatal,Albuquerque,MedeiroseFeijó(2008,p.27)relacionamumconjuntodeideias,frutodasexperiênciasediscussõesocorridasnasegundametadedoséculoXX.Naspalavrasdosautores,asprincipaisideiassão:
Privatização–ProcessoemqueoEstadodelegaaosetorprivadoaprovisãodebenseserviços,buscandocomissoreduzirogastopúblico,ampliaraefi-ciênciadagestãoeevitaracapturadoEstado.
Intervenção Regulatória – OEstadomantémoseupoderdeintervenção,mas atuamediante regulação e fiscalização da atividade privada, por in-termédioda legislação,de regulamentosedecontratosdeconcessãodeserviçospúblicos.
Avanços Democráticos – OEstadoincentivaaorganizaçãodasociedade,oferecendomaiortransparênciaemsuasações,assimcomodisponibilizandomecanismosdeparticipaçãodasociedadenaformulaçãoenaexecuçãodaspolíticaspúblicas.
Espera-sequeaofinaldoestudodestetemavocêpossa:
▪Descrever a organização política-administrativa da RepúblicaFederativadoBrasil.
▪ IdentificarosentesqueintegramaFederaçãobrasileira.
▪ Identificar as competências administrativas, legislativas e tributáriasdosentesfederativos.
▪ Discorrer sobre a distribuição de competências e a repartição dasreceitastributáriasentreosentesfederativos.
▪ Explicarosprincípiosconstitucionaisdaadministraçãopública.
▪ ExplicaraorganizaçãodospoderesdaUnião,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicípios.
▪ Identificarasfunçõesdospodereslegislativo,executivoejudiciário.
▪ Relacionarasfunçõesessenciaisàjustiça.
▪ Definiradministraçãopúblicadiretaeindireta.
▪ Distinguirentidadeseórgãos.
▪ Diferenciardesconcentraçãoedescentralização.
▪ Conceituarentidadesdecooperaçãoouparaestatais.
2 organização do eStado braSileiro
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2.1 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DA REPÚBLICA
AConstituiçãoFederalde1988adotouaFederaçãocomoformadeEstado.Aorganizaçãopolítico-administrativadaRepúblicaFederativadoBrasilcom-preendeaUnião,osEstados,oDistritoFederaleosMunicípios:
Art. 1ºARepúblicaFederativadoBrasil, formadapelaunião indissolúvel dos
EstadoseMunicípiosedoDistritoFederal,constitui-seemEstadoDemocrático
deDireito[...]
Art.18.Aorganizaçãopolítico-administrativadaRepúblicaFederativadoBrasil
compreendeaUnião,osEstados,oDistritoFederaleosMunicípios,todosautô-
nomos,nostermosdestaConstituição.
DizerqueaRepúblicaFederativadoBrasiléformadapelauniãoindissolúveldosEstadoseMunicípiosedoDistritoFederalnãoédiversodedizerqueelacompreendeUnião,Estados,DistritoFederaleMunicípios,porqueuniãoindissolúvel(emboracominicialminúscula)doart.1°éamesmaUnião(cominicialmaiúscula)doart.18(Silva,2004,p.469-470).
AFederaçãobrasileiraéconsideradaatípica.Nomundointeiro,asfederaçõessãoformadasporEstados-membros,masoBrasil inovouaofirmaropactofederativopelauniãoindissolúveldosEstados-membros,doDistritoFederaledosMunicípios.TodososentesqueformamanossaFederaçãosãodotadosdeautonomia1.
Umavezcriadoopactofederativo,nãoépermitidoodireitodeseparação.NoBrasil,atentativaderetiradaensejaadecretaçãodaintervençãofederalnoEs-tado-membro“rebelante”(princípiodaindissolubilidadedovínculofederativo).
Porfim,caberessaltarquenãopodeserobjetodedeliberaçãopropostadeemendaconstitucionaltendenteaaboliraformafederativadeEstado.
■ Entes federativos
Comovimos,dentrodaatualorganizaçãodoEstadobrasileiro,existemosseguintesentesfederativos:aUnião,osEstados,oDistritoFederaleosMu-nicípios.Aseguir,falaremossobrecadaumdeles.
1Autonomiasignificaopoderdeseorganizaredirigir.
programa certificação interna em conhecimentoS30
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União
AUniãoéoentefederativovoltadoparaosassuntosdeinteressedetodooEstadobrasileiro,ouseja,deinteressegeral.
AUniãonãoseconfundecomoEstadobrasileiro,ouseja,comaRepúblicaFederativadoBrasil.Esta,pessoa jurídica reconhecida internacionalmente,abrangetantoaUniãocomoosdemaisentesfederativos(Estados-membros,DistritoFederaleMunicípios).
AUniãoapresentaduplaface,poisassumeumpapelinternoeoutrointerna-cionalmente.Internamente,elaéumapessoajurídicadedireitopúblicointer-no,componentedaFederaçãobrasileiraedetentoradeautonomia.Interna-cionalmente,aUniãorepresentaaRepúblicaFederativadoBrasil.
Estados-membros
OsEstados-membrossãoosentesfederativosvoltadosparaosassuntosdeinteresseregional.Sãoautônomosemfunçãodesuacapacidadedeauto-or-ganização,deautogovernoedeautoadministração.
OsEstados-membrosorganizam-sepormeiodaediçãodeConstituiçõesEs-taduaise,posteriormente,medianteaelaboraçãodesuasprópriasleis,pelasassembléiaslegislativas,semprerespeitadaaConstituiçãoFederal.
OsegundoaspectoinerenteàautonomiadosEstadosdizrespeitoàcapacida-dedeautogoverno,queencontrafundamentonosdispositivosconstitucionaisquetratamdaescolhadireta,peloprópriopovodoenteemquestão,deseusrepresentantesnoexecutivo(governadorevice-governador)enolegislativo(deputadosestaduais)locais.
Noplanodaautoadministração,osEstados-membrosdetêmcompetênciasadministrativas, legislativasetributáriasdelimitadasdeacordocomosdita-mesconstitucionais.
Distrito Federal
ODistritoFederaléumentefederativoautônomo,comoosdemais.Suacapa-cidadedeauto-organizaçãoexpressa-sepormeiodaediçãodeleiorgânica,
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aprovadapelaCâmaraDistrital.Acapacidadedeautogovernodá-secomaeleiçãodogovernador,dovice-governadoredosdeputadosdistritais.Acapa-cidadedeautoadministração,porfim,decorredasnormasconstitucionaisquedistribuemascompetênciasentreosentesfederativos.
Noentanto,essascapacidadessofremlimitações.ParaJoséAfonsodaSilva(2004,p.630),oDistritoFederalnãoéEstado,neméMunicípio.Emcertoaspecto,émaisdoqueoEstado,porquelhecabemcompetênciaslegislativasetributáriasreservadasaosEstadoseaosMunicípios.Soboutrosaspectos,émenosdoqueosEstados,porquealgumasdesuasinstituiçõesfundamen-taissãoorganizadasemantidaspelaUnião,aexemplodoPoderJudiciário,MinistérioPúblico,DefensoriaPública,PolíciaCivilePolíciaMilitar.
ÉvedadaadivisãodoDistritoFederalemMunicípios,aocontráriodoqueacontececomosEstados.Assubdivisõesexistentessãodenaturezamera-menteadministrativa.
ODistritoFederalabrigaacapitalfederal,Brasília.ALeiOrgânicadoDFesta-belecequeBrasília,alémdeseracapitaldaRepúblicaFederativadoBrasil,tambémésededoGovernodoDistritoFederal.
Municípios
AConstituiçãoFederalconsagrouoMunicípiocomoentefederativo,integran-do-onaorganizaçãopolítico-administrativadaRepúblicaFederativadoBrasilegarantindo-lheplenaautonomia.
RessaltaPauloBonavides(2001,p.314)que:Nãoconhecemosumaúnicaformadeuniãofederativacontemporâneaondeo
princípiodaautonomiamunicipaltenhaalcançadograudecaracterizaçãopolíti-
caejurídicatãoaltoeexpressivoquantoaquelequeconstadadefiniçãoconsti-
tucionaldonovomodeloimplantadonoPaíscomaCartade1988.
AautonomiaqueaConstituiçãode1988outorgaaoMunicípiocontém,segundoJoséAfonsodaSilva(2004,p.623),“umaqualificaçãoespecialquelhedáumconteúdopolíticodeextremaimportânciaparaadefiniçãodeseustatusnaorga-nizaçãodoEstadobrasileiro,completamentedesconhecidonoregimeanterior”.
programa certificação interna em conhecimentoS32
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Antes,aConstituiçãoremetiaaosEstadosopoderdecriareorganizarseusMunicípios,assegurando-lhesautonomia,masapenasquantoàscapacida-desdeautogoverno(eleiçãodoprefeito,dovice-prefeitoedosvereadores)edeautoadministração.
ApartirdaConstituiçãode1988,asnormasdirigem-sediretamenteaosMuni-cípios,dando-lhesopoderdeauto-organização,queseexpressapormeiodaediçãodeleiorgânica,aprovadapelasrespectivascâmarasmunicipais.
Destaca-se,porfim,queosMunicípiossãoosentesfederativosvoltadosparaosassuntosdeinteresselocal.
Regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões
OsEstadospodem,medianteleicomplementar,instituirregiõesmetropolita-nas,aglomeraçõesurbanasemicrorregiões,constituídasporagrupamentosdeMunicípioslimítrofes,paraintegraraorganização,oplanejamentoeaexe-cuçãodefunçõespúblicasdeinteressecomum.
AlexandredeMoraes(2007,p.267)assimconceituaregiõesmetropolitanas,microrregiõeseaglomeradosurbanos:
Asregiões metropolitanassãoconjuntosdeMunicípios limítrofes,comcerta
continuidadeurbana,quesereúnememtornodeumMunicípio-pólo, também
denominadoMunicípio-mãe.Microrregiõestambémconstituem-seporMunicí-
pios limítrofes, que apresentam características homogêneas e problemas em
comum,masquenãoseencontramligadosporcertacontinuidadeurbana.Será
estabelecidoumMunicípiosede.Porfim,aglomerados urbanossãoáreasur-
banasdeMunicípioslimítrofes,semumpólo,oumesmoumasede.Caracteri-
zam-sepelagrandedensidadedemográficaecontinuidadeurbana.
Territórios Federais
Quandoda promulgaçãodaConstituição, existiam três territórios, a saber:Roraima,AmapáeFernandodeNoronha.OAtodasDisposiçõesConstitucio-naisTransitórias-ADCTresolveuessasituação.
OsTerritóriosFederaisdeRoraimaedoAmapá foram transformadosemEstadosfederativos,mantidosseuslimitesgeográficoseinstaladoscoma
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possedosgovernadoreseleitosem1990.OTerritórioFederaldeFernandodeNoronha,porsuavez,foiextinto,sendosuaáreareincorporadaaoEsta-dodePernambuco.
ÉpossívelacriaçãodenovosTerritóriosmedianteediçãodeleicomple-mentar.
Os Territórios constituem simples descentralizações administrativas-territo-riaisdaprópriaUnião,ouseja,elesnãosãoentesfederativosenãopossuemautonomiapolítica.
■ Competências
Aautonomiadosentesfederativos(União,Estados,DistritoFederaleMunicí-pios)pressupõerepartiçãodecompetências.NadefiniçãodeJoséAfonsodaSilva(2004,p.477),
Competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade ou a um
órgãoouagentedoPoderPúblicoparaemitirdecisões.Competênciassãoas
diversasmodalidadesdepoderdequeseservemosórgãosouentidadesesta-
taispararealizarsuasfunções.
Princípio da predominância do interesse
Oprincípiogeralquenorteiaarepartiçãodecompetênciasentreosentesfe-derativoséodapredominânciadointeresse,queassimsemanifesta:
▪ União–interessegeral;
▪ Estados-membros–interesseregional;
▪ Municípios–interesselocal;e
▪ DistritoFederal–interessesregionalelocal.
Classificação das competências
Ascompetênciaspodemserclassificadasquantoànatureza,àforma,àex-tensãoeàorigem(Silva,2004,p.477-480;ePinho,2008,p.10).
Quantoànatureza,acompetênciapodeser:
▪ materialouadministrativa,quandodeterminaumcampodeatuaçãopo-lítico-administrativa;e
programa certificação interna em conhecimentoS34
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▪ legislativa,quandosetratadecompetência,constitucionalmentedefini-da,paraelaborarleis.
Quantoàforma(ouaoprocessodesuadistribuição),acompetênciapodeser:
▪ enumeradaouexpressa,quandoestabelecidademodoexplícitopelaConstituiçãoparadeterminadoente;
▪ remanescenteoureservada,quecompreendeasmatériasnãoincluídasexpressamenteemumaenumeração,sendoasquesobramaumenteapósaenumeraçãodasdeoutro;e
▪ residual,quecompreendeasmatériasnãoincluídasexpressamenteemumaenumeração,sendoasquerestamapósaenumeraçãodascompe-tênciasdetodososentes.
Quantoàextensão(ouàparticipaçãodeumoumaisentes),acompetênciadistingue-seem:
▪ exclusiva,quandoéatribuídaaumente,semapossibilidadededelegação;
▪ privativa,quandoéatribuídaaumente,comapossibilidade,noentanto,dedelegação;
▪ comumoucumulativaouparalela,quandoéatribuídaatodososentesfe-derativos,paraquelegislemoupratiquemcertosatosempédeigualdade;
▪ concorrente,cujoconceitocompreendedoiselementos:possibilidadededisposiçãosobreamesmamatériapormaisdeumentefederativoepri-maziadaUniãonoquetangeàfixaçãodenormasgerais;e
▪ suplementar,queécorrelativadacompetênciaconcorrenteesignificaopoderdeformularnormasquedesdobremoconteúdodenormasgeraisouquesupramaausênciaouomissãodestas.
Quantoàorigem,acompetênciapodeser:
▪ originária,quandodesdeoinícioéestabelecidaemfavordeumente;e
▪ delegada,quandooenterecebesuacompetênciapordelegaçãodaque-lequeatemoriginariamente.
Repartição de competências na Constituição de 1988
Narepartiçãodascompetênciasmateriaiselegislativas,aConstituiçãobra-sileiraoptouporenumerarascompetênciasdaUniãoedosMunicípiosere-
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servarasremanescentesaosEstados.Acrescentou,ainda,possibilidadesdedelegação;áreascomunsemquesepreveematuaçõesparalelasdosentes;eáreasconcorrentesemqueaUniãoestabelecenormasgerais,restandoaosEstadoseaoDistritoFederalestabelecernormasespecíficas.
Combasenos tiposdeclassificaçãoexpostos,seguemexemplosdecomosedistribuemascompetênciasentreosentesfederativos,deacordocomaConstituição.
Competências materiais ou administrativas
Exclusivas da União–porexemplo,competeàUnião:
▪ elaborareexecutarplanosnacionaiseregionaisdeordenaçãodoterri-tórioededesenvolvimentoeconômicoesocial;
▪ explorarosserviçosdetelecomunicaçõeseosserviçoseinstalaçõesdeenergiaelétrica;
▪ planejarepromoveradefesapermanentecontraascalamidadespúbli-cas,especialmenteassecaseasinundações;
▪ instituirsistemanacionaldegerenciamentoderecursoshídricosedefinircritériosdeoutorgadedireitosdeseuuso;e
▪ instituirdiretrizesparaodesenvolvimentourbano, inclusivehabitação,saneamentobásicoetransportesurbanos.
Remanescentes ou reservadas aos Estados – sãoaquelasquenãolhessejamvedadaspelaConstituição;
Enumeradas dos Municípios – porexemplo,competeaosMunicípios:
▪ instituirearrecadarostributosdesuacompetência;
▪ organizareprestar serviçospúblicosde interesse local, incluídoodetransportecoletivo,quetemcaráteressencial;
▪ manter,comacooperaçãotécnicaefinanceiradaUniãoedoEstado,programasdeeducaçãoinfantiledeensinofundamental;
▪ prestar,comacooperaçãotécnicaefinanceiradaUniãoedoEstado,serviçosdeatendimentoàsaúdedapopulação;e
▪ promoveradequadoordenamento territorial,medianteplanejamentoecontroledouso,doparcelamentoedaocupaçãodosolourbano.
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Comuns (ou cumulativas ou paralelas) dos entes federativos – porexem-plo,écompetênciacomumdaUnião,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicípios2:
▪ cuidardasaúdeeassistênciapública,daproteçãoegarantiadaspesso-asportadorasdedeficiência;
▪ proporcionarosmeiosdeacessoàcultura,àeducaçãoeàciência;
▪ protegeromeioambienteecombaterapoluiçãoemqualquerdesuasformas;
▪ promoverprogramasdeconstruçãodemoradiaseamelhoriadascon-diçõeshabitacionaisedesaneamentobásico;
▪ combaterascausasdapobrezaeosfatoresdemarginalização,promo-vendoaintegraçãosocialdossetoresdesfavorecidos;
▪ registrar,acompanharefiscalizarasconcessõesdedireitosdepesquisaeexploraçãoderecursoshídricosemineraisemseusterritórios;e
▪ estabelecer e implantar política de educação para a segurança dotrânsito.
ODistritoFederal,administrativamente,rege-sepelosomatóriodascompe-tênciasestaduaisemunicipais.
Competências legislativas
Privativas da União – porexemplo,competeprivativamenteàUniãolegislarsobre:
▪ direitocivil,comercial,penal,processual,eleitoral,agrário,marítimo,ae-ronáutico,espacialedotrabalho;
▪ desapropriação;
▪ águas,energia,informática,telecomunicaçõeseradiodifusão;
▪ diretrizesdapolíticanacionaldetransportes;
▪ trânsitoetransporte;
▪ organizaçãodosistemanacionaldeempregoecondiçõesparaoexercí-ciodeprofissões;
2AConstituiçãoFederalprevêaediçãodeleiscomplementarescomoobjetivodefixarnormasparaacooperaçãoentreaUniãoeosEstados,oDistritoFederaleosMunicípios.
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▪ competênciadapolícia federaledaspolícias rodoviáriae ferroviáriafederais;
▪ seguridadesocial;
▪ diretrizesebasesdaeducaçãonacional;e
▪ normasgeraisdelicitaçãoecontratação.
Delegadas pela União aos Estados.–aUnião,pormeiodeleicomplemen-tar,podeautorizarosEstadoseoDistritoFederalalegislarsobrequestõesespecíficasdasmatériasdesuacompetênciaprivativa.
Remanescentes ou reservadas aos Estados – sãoreservadasaosEstadosascompetênciasquenãolhessejamvedadaspelaConstituição.
Exclusivas dos Municípios - competeaosMunicípioslegislarsobreassun-tosdeinteresselocal3.
Suplementares dos Municípios - compete aosMunicípios suplementar alegislaçãofederaleaestadualnoquecouber.
Concorrentes da União, dos Estados e do Distrito Federal – noâmbitodalegislaçãoconcorrente,acompetênciadaUniãolimita-seaestabelecernor-masgerais,restandoaosEstadoseaoDistritoFederalestabelecernormasespecíficas.Porexemplo,competeàUnião,aosEstadoseaoDistritoFederallegislarconcorrentementesobre:
▪ direitotributário,financeiro,penitenciário,econômicoeurbanístico;
▪ orçamento;
▪ produçãoeconsumo;
▪ florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa dosoloedosrecursosnaturais,proteçãodomeioambienteecontroledapoluição;
▪ proteçãoaopatrimôniohistórico,cultural,artístico,turísticoepaisa-gístico;
3..Interesselocalrefere-seàquelesinteressesquedizemrespeitomaisdiretamenteàsnecessidadesimediatasdoMunicípio,mesmoqueacabemgerandoreflexosnointeresseregionalougeral.Dessaforma,salvoastradicionaiseconhecidashipótesesdeinteresselocal(porexemplo,coletadelixo),asdemaisdeverãoseranalisadascasoacaso,vislumbrando-sequalointeressepredominante.Porexemplo,édeinteressedamunicipalidadefixarohoráriodefuncionamentodocomérciolocal.
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▪ responsabilidadepordanoaomeioambiente,aoconsumidor,aosbensedireitosdevalorartístico,estético,histórico,turísticoepaisagístico;
▪ educação,cultura,ensinoedesporto;
▪ previdênciasocial,proteçãoedefesadasaúde;
▪ proteçãoeintegraçãosocialdaspessoasportadorasdedeficiência;e
▪ proteçãoàinfânciaeàjuventude.
Suplementares dos Estados e do Distrito Federal – noâmbitodalegisla-çãoconcorrente,dequetrataoitemanterior,nocasodeinérciadaUnião,osEstadoseoDistritoFederalpodemsuplementaraUniãoelegislar,também,sobre normas gerais.A superveniência de lei federal sobre normas geraissuspendeosefeitosdaleiestadual,noquelheforcontrário.
AoDistrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadasaosEstadoseaosMunicípios.Portanto,tudooquefoiditoacercadascom-petênciasdosEstadosedosMunicípiostambémseaplicaàquele.
■ Federalismo fiscal
Atribuição de competências e repartição de receitas tributárias
Pelaatribuição de competênciasdivide-seoprópriopoderdeinstituireco-brartributosentreosentesfederativos,ouseja,entreaUnião,osEstados,oDistritoFederaleosMunicípios.
OCódigoTributárioNacionaldefinetributocomo“todaprestaçãopecuniáriacompulsória,emmoedaoucujovalornelasepossaexprimir,quenãoconsti-tuasançãodeatoilícito,instituídaemleiecobradamedianteatividadeadmi-nistrativaplenamentevinculada”.
Os textos legaisdividemos tributosem impostos, taxasecontribuiçõesdemelhoria.Muitosautores,noentanto,tambémconsideramtributososemprés-timoscompulsórioseascontribuiçõessociais,tambémchamadasespeciaisouparafiscais.
Assim,ostributosdividem-senascategoriasaseguir:
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▪ impostos;
▪ taxas;
▪ contribuiçõesdemelhoria;
▪ empréstimoscompulsórios;e
▪ contribuiçõessociais.
Impostoéotributocujaobrigaçãodecorredeumasituaçãoindependentedequalqueratividadeestatalespecífica,relativaaocontribuinte.AConstituiçãoconfereàUnião,aosEstados,aoDistritoFederaleaosMunicípioscompetên-ciaparainstituíremseusprópriosimpostos,quaissejam:
▪ à União.–impostosobreimportação(II),impostosobreexportação(IE),impostosobrerendaeproventosdequalquernatureza(IR),impostoso-breprodutosindustrializados(IPI),impostosobreoperaçõesfinanceiras(IOF),impostosobrepropriedadeterritorialrural(ITR)eimpostosobregrandesfortunas(IGF);
▪ aos Estados e ao Distrito Federal.–impostosobretransmissãocausa mortisedoaçãodequaisquerbensoudireitos(ITCMD),impostosobreoperaçõesrelativasàcirculaçãodemercadoriasesobreprestaçãodeserviços(ICMS)eimpostosobrepropriedadedeveículosautomotores(IPVA);e
▪ aos Municípios e ao Distrito Federal.–impostosobrepropriedadepre-dialeterritorialurbana(IPTU),impostosobretransmissãodebensimóveisinter vivos(ITBI)eimpostosobreserviçosdequalquernatureza(ISS).
AUniãopodeinstituir,ainda,naiminênciaounocasodeguerraexterna,im-postosextraordinários,osquaisserãosuprimidos,gradativamente,cessadasascausasdesuacriação.
Essarigideznapartilhasofreumpequenoabrandamento,dadaaexistênciadeumacompetênciaresidual,valedizer,umafaculdadeparacriarimpostosnãoenunciadosnaConstituição.EssaprerrogativaéexclusivadaUnião.
TaxaéotributocobradopelaUnião,pelosEstados,peloDistritoFederaloupelosMunicípios,emrazãodoexercícioregulardopoderdepolícia,oudauti-lização,efetivaoupotencial,deserviçopúblicoespecíficoedivisível,prestadoaocontribuinteoupostoàsuadisposição.Exemplo: taxade licenciamentoanualdeveículos.
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A.contribuição de melhoriaéotributocobradopelaUnião,pelosEstados,peloDistritoFederaloupelosMunicípios,parafazerfaceaocustodeobraspúblicasque resultememvalorização imobiliária, tendocomo limite total adespesarealizadaecomolimiteindividualoacréscimodevalorquedaobraresultarparacadaimóvelbeneficiado.
O.empréstimo compulsóriopodeserinstituídopelaUnião,medianteleicom-plementar,paraatenderadespesasextraordinárias,decorrentesdecalami-dadepública,deguerraexternaousuaiminência,ounocasodeinvestimentopúblicodecaráterurgenteederelevanteinteressenacional.
Ascontribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicassãotributosdesti-nadosàcoletaderecursosparacertasáreasdeinteressedopoderpúblico:
▪ associaissãodestinadasaocusteiodaseguridadesocial,quecompre-endeaprevidênciasocial,asaúdeeaassistênciasocial;
▪ asdeintervençãonodomínioeconômicoderivamdacontraprestaçãoàatuaçãoestatalexercidaemfavordedeterminadogrupooucoletividade,como,porexemplo,aCide-Combustíveis4;e
▪ asdeinteressedascategoriasprofissionaisoueconômicassãodestina-dasaofornecimentoderecursosaosórgãosrepresentativosdecatego-riasprofissionaislegalmenteregulamentadas,aexemplodaOAB,ouaórgãosdedefesadeinteressedosempregadoresouempregados.
CompeteàUniãoinstituirascontribuições sociais,masessaregraéabran-dadadiantedafaculdadeconferidaaosEstados,aoDistritoFederaleaosMu-nicípiosdecriaremsistemasprevidenciáriospróprios,paraseusservidores,oqueensejaacobrançadacontribuiçãonamodalidadeprevidenciária.
DeacordocomHugodeBritoMachado(2002,p.38),atécnicadeatribuição de competênciasédesumaimportância,poistemavirtudededescentralizaropoderpolítico,mastemoinconvenientedenãoseprestarcomoinstrumen-toparaminimizarasdesigualdadeseconômicasentreosEstadoseentreosMunicípios.AoEstadopobre,emcujoterritórionãoéproduzidanemcirculariquezasignificativa,denadavaleriamtodosostributosdosistema.Poristoéquesefaznecessáriaaindaarepartição de receitas tributárias.
4ContribuiçãodeIntervençãonoDomínioEconômicoincidentesobreaimportaçãoeacomercializaçãodepetróleoeseusderivados,gásnaturaleseusderivados,eálcooletílicocombustível.
Setor público 41
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Pelarepartição de receitas tributáriasoquesedivideentreosentesfedera-tivoséoprodutodaarrecadaçãodotributoporumdelesinstituídoecobrado.
PertencemaosEstadoseaoDistritoFederal:
▪ oprodutodaarrecadaçãodoimpostodaUniãosobrerendaeproventosdequalquernatureza(IR),incidentenafonte,sobrerendimentospagosporeles,suasautarquiasefundações;e
▪ 20%doprodutodaarrecadaçãodoimpostoqueaUniãoinstituirnoexer-cíciodesuacompetênciaresidual.
AosMunicípiospertencem:
▪ oprodutodaarrecadaçãodoimpostodaUniãosobrerendaeproventosdequalquernatureza(IR),incidentenafonte,sobrerendimentospagosporeles,suasautarquiasefundações;
▪ 50%doprodutodaarrecadaçãodoimpostodaUniãosobreaproprieda-deterritorialrural(ITR),relativamenteaosimóveisnelessituados;
▪ 50%doprodutodaarrecadaçãodoimpostodoEstadosobreaproprie-dadedeveículosautomotores(IPVA),licenciadosemseusterritórios;e
▪ 25%doprodutodaarrecadaçãodo impostodoEstadosobreopera-çõesrelativasàcirculaçãodemercadoriasesobreprestaçãodeservi-ços(ICMS).
Ademais, aUnião deve entregar 48%da arrecadação dos impostos sobrerendaeproventosdequalquernatureza(IR)esobreprodutosindustrializados(IPI)naseguinteforma:
▪ 21,5% ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal(FPE);
▪ 23,5%aoFundodeParticipaçãodosMunicípios(FPM);e
▪ 3%paraosFundosConstitucionaisdeFinanciamentodoNorte(FNO),doNordeste(FNE)edoCentro-Oeste(FCO)5.
AUniãodeveentregar,ainda,daarrecadaçãodoimpostosobreprodutosindustrializados(IPI)7,5%aosEstadoseaoDistritoFederale2,5%aosMunicípios.5OsFundosConstitucionais deFinanciamento têmpor objetivo contribuir para o desenvolvimento econômicoesocialdasRegiõesNorte,NordesteeCentro-Oeste,medianteaexecuçãodeprogramasdefinanciamentoaossetoresprodutivos.
programa certificação interna em conhecimentoS42
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Objetivandopreservaraefetividadedofederalismoedasautonomiasestadu-alemunicipal,aConstituiçãovedaaretençãoouqualquerrestriçãoàentregaeaoempregodosrecursosatribuídosaosEstados,aoDistritoFederaleaosMunicípios.Noentanto,talvedaçãonãoimpedeaUniãoeosEstadosdecon-dicionaremaentregaderecursosaopagamentodeseuscréditos,inclusivedesuasautarquias.
OQuadro 1 relaciona os principais impostos, indicação de ente federativocompetenteparatributareosrespectivospercentuaisdedestinaçãodorecur-soarrecadado..
Quadro1Principais impostos, competência e destinação dos recursos
Impostos
II ImpostosobreImportaçãoIE ImpostosobreExportaçãoIR ImpostosobreRendaeProventos
deQualquerNaturezaIPI ImpostosobreProdutos
IndustrializadosIOF ImpostosobreOperações
FinanceirasITR ImpostosobrePropriedade
TerritorialRuralITCMDImpostosobreTransmissão
Causa MortiseDoaçãodeQuaisquerBensouDireitos
ICMS ImpostosobreOperaçõesRelativasàCirculaçãodeMercadoriasesobrePrestação
deServiçosIPVA ImpostosobrePropriedadede
VeículosAutomotoresIPTU ImpostosobrePropriedade
PredialeTerritorialUrbanaITBI ImpostosobreTransmissãode
BensImóveisInter VivosISS ImpostosobreServiçosde
QualquerNatureza
Competência
UniãoUniãoUnião
União
União
União
EstadoseDF
EstadoseDF
EstadoseDF
MunicípioseDF
MunicípioseDF
MunicípioseDF
União Estados Municípios Setor e DF Produtivo* 100 - - - 100 - - - 52 21,5 23,5 3 42 29 26 3 100 - - - 50 - 50 - - 100 - -
- 75 25 -
- 50 50 - - - 100 - - - 100 - - - 100 -
*FundoConstitucionaisouFinanciamentodoNorte(FNO)edoCentro-Oeste(FCO)
Fonte:ConstituiçãoFederal,arts.145a162.
Setor público 43
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Perspectivas de reordenamento do sistema tributário brasileiro
SenaConstituintede1988ofocopredominantedosdebatesedasdecisõessobreareformatributáriafoiadescentralização,agora,atônicadosdebatestemsidoasimplificaçãodosistematributárionacional.
Essadiscussãodecorredaconstataçãodequealegislaçãotributáriabrasilei-raécomplexaedequeexisteumamultiplicidadedebasesdeincidênciadostributos.Naprática,oquesequeréareduçãodonúmerodetributosaserobtidaapartirdaunificaçãodessasbases.
Umexemplobastantecitadoéapossívelunificaçãodosimpostossobreosprodutos industrializados (IPI)e sobreacirculaçãodemercadorias (ICMS)queseencontramsobascompetênciasfederaleestadual,respectivamente.Comoasbaseseosmétodosdeapuraçãodessesdoisimpostossãomuitosemelhantes,asuaunificaçãopermitiriaaobtençãodemaiorracionalidadeeconômicaedemenorcustoadministrativo,tantoparaofiscocomoparaocontribuinte.
Aracionalidadeeconômica,obtidapormeiodasimplificaçãotributária,éumadasprincipaisjustificativasapresentadasparaarealizaçãodareforma,umavezquepermiteadiminuiçãodoscustosdoscontribuintes(pessoasfísicasejurídicas)emrelaçãoaoacompanhamento,controleeplanejamentotributário,oqueproporciona,inclusive,maiorcompetitividadeinternacionaldosprodu-toseserviçosdeorigembrasileira.
Nocasodosentespúblicos,asimplificaçãotributáriacontribuiparaqueasatividadesdefiscalizaçãosejamfacilitadas,acarretandomenorespossibilida-desdeevasãofiscalediminuindo,talvez,osrecursoshumanosefinanceirosnecessáriosparaastarefasrelacionadasaotema.
Alémdisso,aausênciadeumabasededadosintegradaentreosfiscosfede-ral,estaduaisemunicipaistemsignificadomultiplicidadedeesforçosporpartedosGovernose,muitasvezes,privilegiaoscontribuintesmal-intencionados.
Asimplificaçãodostributoseaconsolidaçãodalegislaçãotambémpoderiamcontribuirparaainterrupçãodaguerrafiscal,naqualumEstado-membropro-piciaincentivosfiscaiseatémesmorenúnciadereceitasdoICMS,visandoàatraçãodeempreendimentosparaseuterritório.Seporumladoessamedida
programa certificação interna em conhecimentoS44
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geranocurtoprazoempregosdiretose indiretoseofomentodaeconomialocal, por outro gera no longo prazo prejuízo para toda a Federação, sejapelanecessidadedeconcederosmesmosincentivosaoutrasempresas jápreviamenteinstaladas,paraquepermaneçam,sejapelanãoarrecadaçãoderecursosqueseriamdestinadosacumprirmetassociais.
2.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Administraçãopúblicaéoconjuntodemeiosinstitucionais,materiais,finan-ceirosehumanosdestinadosàexecuçãodasdecisõespolíticas.Trata-sedeumanoçãosimplesdeadministraçãopública,quedestacaqueelaésubor-dinadaaopoderpolítico;queevidenciaqueelaémeioe,por isso,algodequeseserveparaatingirfinsdefinidos;equedenotaseusdoissentidos:umconjuntodeórgãosaserviçodopoderpolíticoeasatividadesadministrativas(Silva,2004,p.636).
AConstituiçãoFederalempregaaexpressãoadministraçãopúblicanessesdoissentidos:
▪ comoconjuntoorgânico,aofalaremadministraçãopúblicadiretaeindi-retadequalquerdospoderesdaUnião,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicípios;e
▪ como atividade administrativa, ao dispor sobre sua obediência aosprincípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade eeficiência.
■ Princípios da administração pública
AConstituiçãode1988fazexpressamençãoaalgunsdosprincípiosaquesesubmeteaadministraçãopúblicadiretaeindiretadequalquerdospoderesdaUnião,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicípios.Sãoeles:legalida-de,impessoalidade,moralidade,publicidadeeeficiência.
Legalidade-deacordocomHelyLopesMeirelles(2008,p.89),alegalidade,comoprincípiodaadministraçãopública,significaqueoadministradorpúblicoestá,emtodasuaatividadefuncional,sujeitoaosmandamentosdalei.Delesnãopodeseafastar,sobpenadepraticaratoinválidoeexpor-searesponsa-bilidadesdisciplinar,civilecriminal.
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Naadministraçãopúblicanãoháliberdadenemvontadepessoal.Enquantonaesferaparticularélicitofazertudoquealeinãoproíbe,naadministraçãopúblicasóépermitidofazeroquealeiautoriza.
Impessoalidade-oprincípiodaimpessoalidade,nãoraramente,échamadodeprincípiodafinalidade.NosdizeresdeHelyLopesMeirelles(2008,p.93),
Oprincípiodaimpessoalidade,referidonaConstituiçãode1988(art.37,caput),
nadamaiséqueoclássicoprincípiodafinalidade,oqualimpõeaoadministrador
públicoquesópratiqueoatoparaoseufimlegal.Eofimlegaléunicamente
aquelequeanormadeDireitoindicaexpressaouvirtualmentecomoobjetivodo
ato,deformaimpessoal.
Afinalidadeéinafastáveldointeressepúblico,deformaqueoatopraticadosemfinalidadepública,ouseja,nointeresseprópriooudeterceiros,estásu-jeitoàinvalidaçãopordesviodefinalidade.
Moralidade-peloprincípiodamoralidade,nãobastaaoadministradoroestritocumprimentoda lei.ComoressaltaMauriceHauriou (inMeirelles,2008,p.90),
Oagenteadministrativo,comoserhumanodotadodacapacidadedeatuar,deve,
necessariamente,distinguirobemdomal,ohonestododesonesto.E,aoatuar,
nãopoderádesprezaroelementoéticodesuaconduta.Assim,nãoteráquede-
cidirsomenteentreolegaleoilegal,ojustoeoinjusto,oconvenienteeoincon-
veniente,ooportunoeoinoportuno,mastambémentreohonestoeodesonesto.
Decertaforma,amoralidadesecomparaàboa-féobjetivadodireitoprivado,vistacomoummodelodecondutasocial,aoqualcadapessoadeveajustaraprópriaconduta,comhonestidade,lealdadeeprobidade.
Amoralidadetambémconstituipressupostodevalidadedetodoatodaadmi-nistraçãopública.
Publicidade-deacordocomHelyLopesMeirelles(2008,p.95),publici-dadeéadivulgaçãooficialdoatoadministrativoparaconhecimentopúbli-coeiníciodeseusefeitosexternos.Daíporqueoatoqueproduzconsequ-ênciasjurídicasforadoórgãoqueoemitiuexigepublicidadeparaadquirirvalidadeuniversal.
programa certificação interna em conhecimentoS46
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Apublicidadeérequisitodeeficáciaemoralidadedoatoadministrativo.Emfunçãodisso,oatoirregularnãosetornaválidocomsuapublicação,nemoregularadispensaparasuaexecução,quandoaleiaexige.
Emprincípio,todoatoadministrativodeveserpublicado,sóseadmitindosigilo,noscasosprevistosemlei,como,porexemplo,nocasodeseguran-çanacional.
Apublicaçãoqueproduzefeitosjurídicoséadoórgãooficialdaadministra-ção,enãoadivulgaçãopelaimprensaparticular,pelatelevisãooupelorádio.Porórgãooficialentendem-senãosóoDiárioOficialdasentidadespúblicascomotambémosjornaiscontratadosparaessaspublicaçõesoficiais.
Eficiência -oprincípiodaeficiênciaexigequeaatividadeadministrativasejaexercidacompresteza,queproduzaresultadospositivosparaoserviçopúbli-coequeatendasatisfatoriamenteàsnecessidadesdacomunidadeedeseusmembros.
MariaSylviaZanellaDiPietro(2008,p.79)ensinaqueoprincípiodaeficiênciaapresenta,narealidade,doisaspectos:
Podeserconsideradoemrelaçãoaomododeatuaçãodoagentepúblico,do
qualseesperaomelhordesempenhopossíveldesuasatribuições,paralograr
osmelhoresresultados;eemrelaçãoaomododeorganizar,estruturar,disci-
plinaraadministraçãopública,tambémcomomesmoobjetivodealcançaros
melhoresresultadosnaprestaçãodoserviçopúblico.
■Organização e competências dos poderes da República
SegundoPedroLenza(2008,p.292),asprimeirasbasesteóricasparaa“tri-partiçãodosPoderes”foramlançadasnaantiguidadegregaporAristóteles,emsuaobra“Política”.Opensadorvislumbrouaexistênciadetrêsfunçõesdistintasexercidaspelopodersoberano:legislativa,executivaejurisdicional.Ocorre queele descreveua concentraçãodoexercício de tais funçõesnafiguradeumaúnicapessoa,osoberano.
Muitotempodepois,ateoriadeAristótelesfoiaprimoradapelavisãoprecur-soradoEstadoliberalburguêsdesenvolvidaporMontesquieuemsuaobra“Oespíritodasleis”.Opensadorfrancêsinovouaoafirmarquetaisfunçõeses-tariamintimamenteconectadasatrêsórgãosdistintos,autônomoseindepen-
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dentesentresi,nãomaisseconcentrandonasmãosdeumaúnicapessoa.Tal teoria serviu de base para o desenvolvimento de diversosmovimentoscomoas revoluçõesamericanae francesa, consagrando-senaDeclaraçãoFrancesadosDireitosdoHomemedoCidadão.
A tradicional “tripartiçãodosPoderes”,expostaporMontesquieu, foiadota-daporgrandepartedosEstadosmodernos.NocasodoEstadobrasileiro,aConstituiçãode1988aconsagroucomoprincípiofundamental,aoestabele-cerque“sãoPoderesdaUnião,independenteseharmônicosentresi,oLegis-lativo,oExecutivoeoJudiciário”.Apesardessatripartição,opoderdoEstadoéunoeindivisível.Oquesedividenãoéele,massimasfunçõesestataisbásicas,quesãoatribuídasaórgãosindependenteseespecializados.
Alémdoexercíciodefunçõestípicas,inerentesàsuanatureza,cadapoderexerceaindafunçõesatípicas,inerentesaosoutrosdoispoderes.Porexem-plo,oExecutivo,alémdeexercerfunçõestípicas,exercetambémfunçõesdenatureza legislativaedenatureza jurisdicional.Exemplomarcanteéapos-sibilidadedeoPresidentedaRepública,emcasoderelevânciaeurgência,adotarmedidaprovisória,comforçadelei.
Poder Legislativo
Poder Legislativo Federal
OPoderLegislativoFederaléexercidopeloCongressoNacional,quesecom-põedaCâmaradosDeputadosedoSenadoFederal:
▪ Câmara dos Deputados-compõe-sederepresentantesdopovo,elei-tospelosistemaproporcionalemcadaEstadoenoDistritoFederal.
Onúmerototaldedeputados,bemcomoarepresentaçãoporEstadoepeloDistritoFederal,éestabelecidoporleicomplementar6,proporcional-menteàpopulação,procedendo-seaosajustesnecessários,noanoan-terioràseleições,paraquenenhumadasunidadesdaFederaçãotenhamenosdeoitooumaisde70deputados.Omandatodecadadeputadoédeumalegislatura.Cadalegislaturatemaduraçãodequatroanos.
.
.6Onúmerototaldedeputados,fixadopelaLeiComplementarn.°78,de30dedezembrode1993,é513.
programa certificação interna em conhecimentoS48
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AsmatériasdecompetênciaprivativadaCâmaradosDeputados(porexemplo,elaborarseuregimentointerno)estãoprevistasnaConstitui-çãoenãodependemdesançãopresidencial,sendomaterializadaspormeioderesoluções.
▪ Senado Federal-compõe-sederepresentantesdosEstadosedoDis-tritoFederal,eleitospelopovosegundooprincípiomajoritário,ouseja,nãosetratadeestabelecerumnúmeroproporcionalàpopulação,masdeelegeraoSenadoaquelescandidatosqueobtiveremomaiornúmerodevotos.Otextoconstitucionaloptoupelosistemamajoritáriopuroousimples(umúnicoturno)paraeleiçãodesenadores.
CadaEstadoeoDistritoFederalelegemtrêssenadores7,commandatodeoitoanos,portantoduaslegislaturas,sendoquecadauméeleitocomdoissuplentes.ArepresentaçãodecadaEstadoedoDistritoFederalérenova-dadequatroemquatroanos,alternadamente,porumterçoedoisterços.
DamesmaformaquenaCâmara,asmatériasdecompetênciaprivativadoSenadoestãoprevistasnaConstituição,nãodependemdesançãopresidencialesãomaterializadaspormeioderesoluções.
Diz-se,assim,queoPoderLegislativo,emâmbitofederal,ébicameral,istoé,compostoporduasCasas:aprimeiracompostaporrepresentantesdopovoeasegundaintegradaporrepresentantesdosEstadosedoDistritoFederal.
OCongressoNacionalreúne-se,anualmente,nacapitalfederal,de2defe-vereiroa17de julhoede1°deagostoa22dedezembro.Nesseperíodo,chamadodesessãolegislativa,osparlamentaressereúnemordinariamente.Foradesseperíodo,tem-seorecessoparlamentar,duranteoqualpodemserfeitasconvocaçõesextraordinárias.
Emdeterminadashipóteses, aCâmaraeoSenado reúnem-seemsessãoconjunta.Issosedá,entreoutroscasosprevistosnaConstituição,para:inau-gurarasessãolegislativa;elaboraroregimentocomumeregularacriaçãodeserviçoscomunsàsduasCasas;receberocompromissodoPresidenteedoVice-presidentedaRepública(posse);edeliberarsobreovetopresidencial.
.7OSenadoFederalpossuiatualmente81Senadores.
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8Porexemplo,cabeaoCongressoNacional,comasançãodoPresidentedaRepública,disporsobretodasasma-tériasdecompetênciasdaUnião,especialmentesobreplanoplurianual,diretrizesorçamentárias,orçamentoanual,operaçõesdecréditoedívidapública;planoseprogramasnacionais, regionaisesetoriaisdedesenvolvimento;entreoutras.Poroutrolado,édecompetênciaexclusivadoCongressoNacionalapreciarosatosdeconcessãodeemissorasderádioetelevisãoetc.
Apesardeasessão legislativaordináriasó ter inícionodia2de fevereiro,cadaumadasCasasreúne-seemsessõespreparatórias,apartirde1°defevereiro,noprimeiroanoda legislatura,paraapossedeseusmembroseeleiçãodasrespectivasMesas.
AsMesasDiretorasdecadaCasaexercemfunçõesadministrativas,deven-do,notocanteàsuaconstituição,serassegurada,tantoquantopossível,arepresentação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares queparticipamdarespectivaCasa.
AsatribuiçõesdoCongressoNacionalvêmdefinidasnaConstituiçãoFederal,sendoquenocasodealgumasseexigeaparticipaçãodoPoderExecutivopormeiodasançãopresidencial,enquantooutras,porseremexclusivasdoCongresso,sãotratadassomentenoâmbitodoPoderLegislativo,pormeiodeDecretoLegislativo8.
AsfunçõestípicasdoPoderLegislativosãolegislarefiscalizar,ambascomomesmograudeimportância.SeporumladoaConstituiçãoprevêregrasdeprocessolegislativo,paraqueoCongressoNacionalelaboreasnormasjurídi-cas,deoutrodeterminaqueaelecompeteafiscalizaçãocontábil,financeira,orçamentária,operacionalepatrimonialdoPoderExecutivo.
OexercíciodafunçãotípicadefiscalizaçãopeloPoderLegislativo,ouseja,ocontroleparlamentar,podeserclassificadoempolítico-administrativoefinan-ceiro-orçamentário(Moraes,2007,p.407-409):
▪ pelopolítico-administrativo,oLegislativofiscalizaecontrola,porexem-plo, os atos do Poder Executivo.AConstituição, inclusive, autoriza acriaçãodecomissõesparlamentaresdeinquérito(CPI),pelaCâmaraepeloSenado,emconjuntoouseparadamente,paraaapuraçãodefatodeterminadoeporprazocerto,sendosuasconclusõesencaminhadasaoMinistérioPúblico, comvistasà responsabilizaçãocivil ou criminaldosinfratores;
▪ ocontrolefinanceiro-orçamentáriocorrespondeàfiscalizaçãocontábil,financeira,orçamentária,operacionalepatrimonialdaUniãoedasenti-dadesdaadministraçãodiretaeindireta.
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OPoderLegislativocontacomoauxílioeorientaçãodoTribunaldeContasdaUnião que, embora não subordinado aoPoder Legislativo, pratica atosdenaturezaadministrativaconcernentesbasicamenteàfiscalização(Moraes,2007,p.418).OTribunaltemsedenoDistritoFederal,quadroprópriodepes-soalejurisdiçãoemtodooterritórionacional.
As funçõesatípicas constituem-seemadministrar e julgar.Por exemplo, aprimeiraocorrequandooLegislativodispõesobresuaorganizaçãointerna,easegundaquandooLegislativoprocessaejulgaoPresidentedaRepúblicaporcrimederesponsabilidade.
Poder Legislativo nas demais esferas
OPoderLegislativoEstadualéexercidopelaAssembléiaLegislativa,ouseja,diferentemente do Legislativo Federal, é unicameral, isto é, composto porapenasumaCasa.Compõe-sededeputadosestaduais, representantesdopovodoEstado.
O Poder Legislativo Distrital é exercido pela Câmara Legislativa, ou seja,tambéméunicameral.Compõe-sededeputadosdistritais,representantesdopovodoDistritoFederal.
ACâmaraMunicipalouCâmaradosVereadoresexerceoPoderLegislativoMunicipal.Compõe-sedevereadores,representantesdopovodoMunicípio.
Todossãoeleitosdiretamentepelopovoparaummandatodequatroanos.
Poder Executivo
Poder Executivo Federal
OPoderExecutivoéaquelequepraticaosatosdechefiadeEstado,deGo-vernoedeadministração(Moraes,2007,p.453).
AConstituiçãode1988adotouexpressamenteosistemapresidencialistadeGoverno,noqualasfunçõesdeChefedeEstadoedeChefedeGovernosãoexercidaspeloPresidentedaRepública:
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▪ comoChefedeEstado,oPresidenterepresentaoPaísnassuasrela-çõesinternacionais.
▪ comoChefe deGoverno, a função presidencial corresponde à repre-sentaçãointerna,nagerênciadosnegóciosinternos,tantodenaturezapolítica(porexemplo,participardoprocessolegislativo),comodenatu-rezaeminentementeadministrativa(porexemplo,nomeareexonerarosMinistrosdeEstado).Assim,oChefedeGovernoexercealiderançadapolíticanacional,pelaorientaçãodasdecisõesgeraisepeladireçãodamáquinaadministrativa.
Osistemapresidencialistadiferedoparlamentarista,noqualafunçãodeChe-fedeEstadoéexercidapeloPresidenteouMonarcaeadeChefedeGover-no,peloPrimeiroMinistro.
OPresidenteeoVice-PresidentedaRepúblicasãoeleitospelosistemaelei-toralmajoritário,queconsistenaqueleemqueéconsideradovencedorocan-didatoqueobtivermaiornúmerodevotos.Osistemamajoritário,emregra,divide-seemduasespécies:sistemamajoritáriopuroousimplesesistemamajoritáriodedoisturnos(Moraes,2007,p.454-455):
▪ sistemamajoritáriopuroousimples-éconsideradoeleitoocandidatoqueobtiveromaiornúmerodevotos.Porexemplo,aConstituiçãode1988prevêessesistemaparaaeleiçãodeSenadoresdaRepúblicaetambémparaaeleiçãodeprefeitosemMunicípioscomaté200milelei-tores;
▪ sistemadedois turnos -éconsideradoeleitoocandidatoqueobtiveramaioriaabsolutadosvotosválidos,ouseja,nãocomputadososembrancoeosnulos.Senãoocorrer,deveserrealizadonovoturno.Essemétodo é adotado para as eleições doPresidente daRepública, dosGovernadoresdosEstadosedoDistritoFederaledosPrefeitosdeMu-nicípioscommaisde200mileleitores.
Omandatoédequatroanos,autorizadaareeleiçãoparaumúnicoperíodosubsequente.
AfunçãotípicadoExecutivoéadministraracoisapública.Mas,tambémexer-cefunçõesatípicas:
▪ legisla, por exemplo, quandooPresidentedaRepública, emcasoderelevânciaeurgência,adotamedidaprovisória,comforçadelei;e
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▪ julga,porexemplo,quandooConselhoAdministrativodeDefesaEconô-mica–Cade9decidesobreaexistênciadeinfraçãoàordemeconômicaeaplicaaspenalidadesprevistasemlei.
SãoauxiliaresdoPresidentedaRepública:
▪ Ministros de Estado -osMinistrossãoqualificadosauxiliaresdoPre-sidente daRepública, que os pode livremente nomear ou demitir.AsfunçõesdosMinistrosestãodescritasnaConstituição,queestabelece,comoprincipalatribuição,exerceraorientação,coordenaçãoesuper-visãodosórgãoseentidadesdaadministraçãofederalnaáreadesuacompetênciaereferendarosatosedecretosassinadospeloPresidentedaRepública. São nulos os atos e decretos assinados somente peloPresidente,semoreferendumdoMinistrodarespectivapasta.10
▪ Conselho da República-éórgãosuperiordeconsultadoPresidentedaRepúblicaedeleparticipamoVice-PresidentedaRepública,oPresi-dentedaCâmaradosDeputados,oPresidentedoSenadoFederal,oslíderesdamaioriaedaminorianaCâmara,oslíderesdamaioriaedaminorianoSenado,oMinistrodaJustiçaeseiscidadãosbrasileirosna-tos.CompeteaoConselhopronunciar-se,porexemplo,sobreasques-tõesrelevantesparaaestabilidadedasinstituiçõesdemocráticas.
▪ Conselho de Defesa Nacional -éórgãosuperiordeconsultadoPresi-dentedaRepúblicanosassuntosrelacionadoscomasoberanianacio-naleadefesadoEstadodemocrático.DeleparticipamoVice-PresidentedaRepública,oPresidentedaCâmaradosDeputados,oPresidentedoSenadoFederal,oMinistrodaJustiça,oMinistrodaDefesa,oMinistrodasRelaçõesExteriores,oMinistrodoPlanejamentoeosComandantesdaMarinha,doExércitoedaAeronáutica.
Poder Executivo nas demais esferas
NosEstadosenoDistritoFederal,oPoderExecutivoéexercidopeloGover-nador,auxiliadopelosSecretários,esubstituídoousucedido,seforocaso,peloVice-Governador,comeleeleito.
9OConselhoAdministrativodeDefesaEconômica(Cade),autarquiafederalvinculadaaoMinistériodaJustiça,éórgãojudicantecomjurisdiçãoemtodooterritórionacional,comatribuiçõesprevistasnaLein.°8.884,de11dejunhode1994,inerentesàprevençãoeàrepressãoàsinfraçõescontraaordemeconômica.
10OsMinistériossãocriadoseextintosporLei,porémsuaorganizaçãoeseufuncionamentosãodisciplinadosporDecretodoPresidentedaRepública.OrganizaçãoatualdosMinistérios:Decreton.°4.118,de7defevereirode2002,eLein.°10.683,de28demaiode2003.
Setor público 53
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OPoderExecutivoMunicipaléexercidopeloPrefeito,auxiliadopelosSecre-táriosMunicipais,esubstituídoousucedido,seforocaso,peloVice-Prefeito,comeleeleito.
Emtodososcasos,omandatoédequatroanos,permitindo-seareeleiçãoparaumúnicoperíodosubsequente.
Poder Judiciário
Aoladodafunçãodelegislareadministrar,oEstadoexerceafunçãodejulgar,ouseja,exerceafunçãojurisdicional,aplicandoaleiaocasoconcreto,resul-tantedeumconflitodeinteresses.EssaéafunçãotípicadoPoderJudiciário.
OJudiciário,porém,comoosdemaispoderesdoEstado,possuioutrasfun-ções,denominadasatípicas,denaturezaadministrativaelegislativa.
Édenaturezaadministrativa,porexemplo,afunçãodeproveroscargosdejuizdecarreiradarespectivajurisdição,naformaprevistanaConstituição.Édenaturezalegislativa,porexemplo,afunçãodeelaborarseusregimentosinternos.
AConstituiçãoFederalenumeraosórgãosdoPoderJudiciário:▪ SupremoTribunalFederal;▪ ConselhoNacionaldeJustiça11;▪ SuperiorTribunaldeJustiça;▪ TribunaisRegionaisFederaiseJuízesFederais;▪ TribunaiseJuízesdoTrabalho;▪ TribunaiseJuízesEleitorais;▪ TribunaiseJuízesMilitares;e▪ TribunaiseJuízesdosEstadosedoDistritoFederaleTerritórios.
A justiçabrasileirasedivideemJustiçaEspecializadaeJustiçaComum.Oquadro2ilustraaestruturaçãodoPoderJudiciário.
11.Trata-sedeórgãodoPoderJudiciário,instituídonoâmbitodaReformadoJudiciário(EmendaConstitucionaln.°45,de8dedezembrode2004),aoqualcompeteocontroledaatuaçãoadministrativaefinanceiradoPoderJudiciárioedocumprimentodosdeveresfuncionaisdosjuízes,cabendo-lhe,entreoutrasatribuições,zelarpelaautonomiadoPoderJudiciárioepelocumprimentodoEstatutodaMagistratura.
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ÀJustiçaComumFederalcabeprocessarejulgaras causasemqueaUnião,entidadeautárquicaouempresapúblicafederalforeminteressadasnacondiçãodeautoras,rés,as-sistentesouoponentes,excetoasdefalên-cia,asdeacidentesdetrabalhoeassujeitasàJustiçaEleitoraleàJustiçadoTrabalho.
Quadro2Estruturação do Poder Judiciário
INSTÂNCIA CONSTITUCIONAL
Supremo Tribunal Federal
AsquestõesdeinterpretaçãodaConstituiçãoFederalsãoderesponsabilidadeexclusivadoSupremoTribunalFederal–STF,órgãomáximodoPoderJudiciárionacional,tambémchama-dodeInstânciaConstitucional.
JUSTIÇA ESPECIALIZADA
Esfera Federal
Instância Trabalhista Eleitoral MilitarEspecial TribunalSuperior TribunalSuperior SuperiorTribunal doTrabalho–TST Eleitoral–TSE Militar–STM
Segunda TribunaisRegionais TribunaisRegionais doTrabalho–TRT Eleitorais–TER
Primeira JuízesdoTrabalho JuízesEleitorais Conselhosde JustiçaMilitar
AosórgãosdaJustiçaEspecializadacabeprocessarejulgarascausasreferentesàsmatériastrabalhistas,elei-toraisedecrimesmilitares.
A Justiça Militar Federal trata de crimes militares no âmbito das ForçasArmadas (Exército, Marinha eAeronáutica).
JUSTIÇA COMUM
InstânciaEspecial SuperiorTribunaldeJustiça
Esfera Estadual Esfera FederalSegundaInstância TribunaisdeJustiça–TJ TribunaisdeJustiçaMilitar–TJM* TribunaisRegionaisFederais-TRFPrimeiraInstância JuízesdeDireito ConselhosdeJustiçaMilitar* JuízesFederais
ÀJustiçaComumEstadualcabeprocessarejulgarascausasreferentes a questões locais em que não se verifique interesse daUnião.
AcriaçãodaJustiçaMilitarEstadualé facultadaaoTribu-naldeJustiçadoEstadoesuacompetênciaéprocessarejulgar policiais e bombeiros militares nos crimes militaresdefinidosemlei.
*Aleiestadualpodecriar,mediantepropostadoTribunaldeJustiça–TJ,aJustiçaMilitarestadualconstituída,emprimeirograu,pelosjuízesdedireitoepelosConselhosdeJustiçae,emsegundograu,pelopróprioTribunaldeJustiça,ouporTribunaldeJustiçaMilitarnosEstadosemqueoefetivomilitarsejasuperioravintemilinte-grantes.
Fonte:CursoAuto-InstrucionalNegócioscomoSetorPúblico,Caderno1,p.17-18.
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Funções essenciais à Justiça
Comoobjetivodedinamizaraatividadejurisdicional,oconstituintede1988institucionalizouatividadesprofissionaispúblicas(MinistérioPúblico,Advoca-ciaPúblicaeDefensoriaPública)eprivadas (Advocacia), atribuindo-lhesostatusdefunçõesessenciaisàjustiça.Aseguir,estãodescritasasatividadesprofissionaispúblicas:
▪ Ministério Público–porexpressadefiniçãoconstitucional,éinstituiçãopermanente,essencialàfunçãojurisdicionaldoEstado,incumbindo-lheadefesadaordemjurídica,doregimedemocráticoedosinteressesso-ciaiseindividuais.Éofiscaldalei.
OMinistérioPúblicoabrange:
oMinistérioPúblicodaUnião,quecompreende:oMinistérioPúblicoFederal;oMinistérioPúblicodoTrabalho;oMinistérioPúblicoMilitar;eoMinistérioPúblicodoDistritoFederal;e
osMinistériosPúblicosdosEstados.
OMinistérioPúblicodaUniãotemporchefeoProcurador-GeraldaRe-pública,nomeadopeloPresidentedaRepública,segundocritériosde-finidosnaConstituiçãoFederal.NosMinistériosPúblicosdosEstadosedoDistritoFederal,ochefeéoProcurador-GeraldeJustiça,tambémnomeado peloChefe doPoderExecutivo.OsMinistériosPúblicos doTrabalhoeMilitartêmporchefes,respectivamente,oProcurador-GeraldoTrabalhoeoProcurador-GeraldeJustiçaMilitar.
▪ Advocacia Pública -aAdvocacia-GeraldaUniãoéa instituiçãoque,diretamenteoupormeiodeórgãovinculado,representaaUnião,judicialeextrajudicialmente,cabendo-lhetambémasatividadesdeconsultoriaeassessoramentodoPoderExecutivo.TemporchefeoAdvogado-GeraldaUnião,delivrenomeaçãodoPresidentedaRepública,observadososcritériosdefinidosnaConstituição.
Arepresentaçãojudicialeextrajudicialeaconsultoriajurídicadasuni-dadesfederadassãofeitaspelarespectivaProcuradoriaGeral.Porsi-metriaaomodelo federal, asProcuradoriasdosEstadosedoDistritoFederalsãochefiadasporpessoasdelivrenomeaçãodoGovernador,observadosospreceitosestabelecidosnaConstituiçãodoEstadoenaLeiOrgânicadoDistritoFederal.
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▪ Defensoria Pública-éainstituiçãoresponsávelpelaorientaçãojurídicaepeladefesa,emtodososgraus,dosnecessitados.Afinal,aConstitui-çãoFederalinsere,entreosdireitosegarantiasfundamentais,apresta-çãopeloEstadodeassistênciajurídicaintegralegratuitaaosquecom-provareminsuficiênciaderecursos.
ADefensoriaPúblicaabrange:aDefensoriaPúblicadaUnião;aDefen-soriaPúblicadoDistritoFederaledosTerritórios;eaDefensoriaPúblicadosEstados.
NãoháDefensoriaPúblicaMunicipal,assimcomonãoháPoderJudici-árioMunicipaleMinistérioPúblicoMunicipal.
■ Administração direta e indireta
Administração direta
AadministraçãodiretadoEstadocompreendetodososórgãosintegrantesdaUnião,Estados,DistritoFederaleMunicípios,aosquaisaleiconfereoexer-cíciodefunçõesadministrativas(DiPietro,2008,p.56).
Elaéexercida,principalmente,peloPoderExecutivodaUnião,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicípios,dentrodesuasrespectivasáreasdeatu-ação,daseguinteforma:
▪ noâmbitodaUnião,aadministraçãodiretacompreendeosserviçosin-tegradosnaestruturaadministrativadaPresidênciadaRepúblicaedosMinistérios;
▪ naesferaestadualedoDistritoFederal,compreendeasatividadesde-senvolvidaspeloGovernoepelasSecretariasdeEstado;e
▪ nosmunicípios,écompostapelasatividadesdaPrefeituraedasSecre-tariasouDepartamentosMunicipais.
Administração indireta
Aadministraçãoindiretaéexercidaporentidadesdotadasdepersonalidadejurídicaprópria:autarquias,fundaçõeseempresas estatais.
▪ autarquias-sãopessoasjurídicasdedireitopúblico,denaturezamera-
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menteadministrativa,criadasporleiespecíficaecompatrimôniopróprio.Asautarquias realizamserviçosdestacadosdaadministraçãodiretaeexercematividadestípicasdaadministraçãopública,estandosujeitasaocontroledasentidadesestataisaquepertencem.Exemplos:BancoCen-traldoBrasil(Bacen)eInstitutoNacionaldeSeguridadeSocial(INSS).Atividades industriaisoueconômicas,aindaquede interessecoletivo,nãopodemseroutorgadasaumaautarquia.Nestecaso,taisatividadessãoatribuídasàsempresasgovernamentaiscriadasparaessefimoudelegadasaempresasprivadas,medianteconcessãooupermissão.
autarquias em regime especial -sãoaquelasaquemaleiinstitui-doraconfereprivilégiosespecíficosemaiorautonomiaemrelaçãoàsautarquiascomuns.Asagênciasreguladoraseosconselhosprofis-sionaissãoexemplosdeautarquiasemregimeespecial.Asagênciasreguladorastêmafinalidadederegulamentaraconcessão,permis-sãoouautorizaçãodeexecuçãodeserviçospúblicosouaexploraçãodeatividadeeconômicamonopolizadacomoobjetivodegarantirqueo serviço seja prestado de forma a atender ao interesse público edentrodeumequilíbrioeconômico-financeiroquetambémresguardeodireitodoconcessionário.Sãoexemplosdeagênciasreguladoras:AgênciaNacionaldeÁguas(ANA),AgênciaNacionaldeTransportesAquaviários(Antaq),AgênciaNacionaldeTransporteTerrestre(ANTT)eAgênciaNacionaldeAviaçãoCivil(Anac).
▪ fundações-sãoentidadesdedireitopúblico(fundaçãopública)oudedireitoprivado(fundaçãoprivada)querealizamatividadesnãolucrativaseatípicasdopoderpúblico,masdeinteressecoletivo,comoeducação,culturaepesquisa.Ainstituiçãodefundaçõespúblicasouprivadasde-pendedeautorizaçãode lei específica.Elaspossuemcapacidadedeautoadministração,mas se sujeitamao controledaadministraçãopú-blica,dentrodoslimitesdalei.Exemplodefundaçãopública:FundaçãoNacionaldoÍndio(Funai).
▪ empresas estatais-sãopessoasjurídicasdedireitoprivado,cujacria-çãoéautorizadaporleiespecífica,compatrimôniopúblico(empresapú-blica)oumisto(sociedadedeeconomiamista),paraprestaçãodeserviçopúblico,realizaçãodeobras,comoestradas,edifícios,casaspopularesetc.,ouparaexecuçãodeatividadeeconômicadenaturezaprivada.Apersonalidadejurídicadedireitoprivadoéapenasaformaadotadapara
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Traçosdistintivos
Traçoscomuns
Háconjugaçãodecapitalpúblicoeprivado.
Ésempresociedadecomercial.
Ocapitaléinteiramentepúblico.
PodeserestruturadasobqualquerdasformasadmitidasemDireito.
Criaçãoeextinçãoporlei.Personalidadejurídicadedireitoprivado.Sujeiçãoaocontroleestatal.Revogaçãoparcialdoregimededireitoprivadopornormasdedireitopúblico.Assim,porexemplo,apesardeteremcaráterprivado,associedadesdeeconomiamistaeasempresaspublicastêmquesesujeitaràLeideLicitaçõeseContratospararealizarsuascomprasecontraçõesdeserviços.Vinculação aos fins definidos na lei instituidora.Desempenhodeatividadedenaturezaeconômica(nocasodeempresapública,porcontingênciaouconveniênciaadministrativa).
lhes assegurarmelhores condições de eficiência,mas em tudo ficamsujeitasaosprincípiosbásicosdaadministraçãopública.TantoaUnião,comoosEstados,oDistritoFederaleosMunicípios,têmcompetênciapara instituirempresasestatais,quando forem indispensáveisàsegu-rançanacionalouquandoexistirrelevanteinteressepúblico.
Háduasespéciesdeempresasestatais:sociedadesdeeconomiamistaeempresaspúblicas:
.sociedades de economia mista - sãopessoas jurídicasdedireitoprivado em que há conjugação de capital público com particular eparticipaçãodopoderpúbliconagestão.Organizam-sesobaformadesociedadeanônima,comasregrasestabelecidaspelodireitopú-blicoepelaprópriaLeidasS.A.(Lein.°6.404,de15dedezembrode1976).ExecutamatividadeseconômicasprópriasdainiciativaprivadaeoutrasdoEstado,comoserviçospúblicos.Exemplos:BancodoBra-silePetrobrás.
.empresas públicas-sãopessoasjurídicasdedireitoprivado,comcapital inteiramentepúblico,quetêmporfinalidadeaexploraçãodeatividade econômica por força de contingência ou de conveniênciaadministrativa.Exemplo:EmpresaBrasileirade InfraestruturaAero-portuária(Infraero).
OQuadro3mostraosprincipaistraçosdistintosecomunsàsempresaspúbli-caseàssociedadesdeeconomiamista.
Quadro3Sociedade de economia mista e Empresa pública
Sociedade de economia mista Empresa pública
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12SãopessoasjurídicasdedireitopúblicoqueintegramaestruturaconstitucionaldoEstadoetêmpoderespolíticoseadministrativos,taiscomoaUnião,osEstados-membros,oDistritoFederaleosMunicípios.
Entidades e órgãos públicos
Entidadespúblicassãopessoas jurídicas,públicasouprivadas.Naorgani-zaçãopolíticaeadministrativabrasileiraasentidadesclassificam-seemes-tatais12 (União,Estados,DistritoFederaleMunicípios),autárquicas, funda-cionais,empresariais(sociedadesdeeconomiamistaeempresaspúblicas)eparaestatais(serviçossociaisautônomoseorganizaçõessociais)(Meirelles,2008,p.66-69).
Órgãospúblicossãocentrosdecompetência,sempersonalidadejurídica,ins-tituídosparaodesempenhodasfunçõesestatais;sãoelementosincumbidosdarealizaçãodasatividadesdaentidadeaquepertencem(Meirelles,2008,p.66-69).Exemplos:AssembléiasLegislativas,PrefeiturasMunicipais,Ministé-rios,SecretariasdeEstadoedeMunicípio,TribunaisJudiciáriosetc.
Desconcentração e Descentralização
Adesconcentraçãoéadistribuiçãointernadecompetências,ouseja,adistri-buiçãodecompetênciasdentrodamesmapessoajurídica.Issoéfeitoparadescongestionar um volume grande de atribuições, para permitir seumaisadequadoeracionaldesempenho(DiPietro,2008,p.388).ÉoexemplodeumEstadoquedesconcentrasuascompetênciasparasuassecretarias.
Diferentementedadesconcentração,oconceitodedescentralizaçãopressu-põeumadistribuiçãodecompetênciasentrepessoas jurídicasdistintas (DiPietro,2008,p.388-394).Elapodeserpolíticaouadministrativa:
▪ adescentralizaçãopolíticaocorrequandooentedescentralizadoexerceatribuiçõesprópriasquenãodecorremdoentecentralizador.ÉocasodosEstadosedosMunicípios(entesdescentralizados),quedetêmcom-petências administrativas, legislativas e tributárias próprias, que inde-pendemdascompetênciasdaUnião(entecentralizador),enemaelasesubordinam.
▪ adescentralizaçãoadministrativadesdobra-seemduasmodalidades:adescentralização territorialeadescentralizaçãoporserviços.Descen-tralizaçãoterritorialéaqueseverificaquandoumaentidadelocal,geo-graficamentedelimitada,édotadadepersonalidadejurídicaprópria,de
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direitopúblico,comcapacidadeadministrativagenérica.Exemplo:Ter-ritórios.JáadescentralizaçãoporserviçoséaqueseverificaquandooPoderPúblicocriaumapessoajurídicadedireitopúblicoouprivado(au-tarquia,fundação,sociedadedeeconomiamistaouempresapública)eaelaatribuiatitularidadeeaexecuçãodedeterminadoserviçopúblico.ExemplodessetipodedescentralizaçãoéaEmpresaBrasileiradeCor-reioseTelégrafos,criadacomoempresapública,vinculadaaoMinistériodasComunicações, para a prestação de serviço exclusivo doEstado(serviçopostal).
Entidades de cooperação ou paraestatais
SãopessoasjurídicasdedireitoprivadoqueexecutamatividadesdeinteressepúbliconãoprivativasdoEstado.Sãotambémdenominadasentidadespara-estataisporquecaminhamparalelamenteaoEstado,cooperandonarealiza-çãodeatividadescientíficas,educacionais,técnicas,entreoutras,semfazerpartedesuaestrutura.
Osserviços sociais autônomoseasorganizações sociaisfiguramentreasespéciesdeentesdecooperação:
▪ serviços sociais autônomos-sãoinstituídosporlei,compersonalida-dejurídicadedireitoprivadoesemfinslucrativos.Têmadministraçãoepatrimôniopróprioseatuamemcooperaçãocomopoderpúblicoparaministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou gruposprofissionais. Exemplos: ServiçoNacional deAprendizagem Industrial(Senai),ServiçoNacionaldeAprendizagemComercial (Senac),Servi-çoSocialdoComércio (Sesc),ServiçoSocialda Indústria (Sesi).Sãomantidospordotaçõesorçamentáriasouporcontribuiçõesparafiscais13..etêmaformadeinstituiçõesparticularesconvencionais(fundações,so-ciedadescivisouassociações)oupeculiaresaodesempenhodesuasincumbênciasestatutárias.
Essasinstituições,emboraoficializadaspeloEstado,nãointegramaad-ministraçãodiretanemaindireta,mastrabalhamaoladodoEstado,sobseuamparo.
Os serviços sociais autônomos não têm subordinação hierárquica aqualquerautoridadepública.Noentanto,parafinsdecontroledesua
13ContribuiçãoparafiscalécontribuiçãocujaarrecadaçãoeaplicaçãoélegalmenteatribuídaàentidadeestranhaaoEstado,paraconsecuçãodeseusfinspróprios.
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finalidadeeprestaçãodecontasdodinheiropúblicorecebidoparasuamanutenção,vinculam-seaoórgãoestatalqueserelacionacomsuasatividades.
▪ organizações sociais -sãopessoas jurídicasdedireitoprivado,semfinslucrativos,cujasatividadessãodirigidasaoensino,àpesquisacien-tífica,aodesenvolvimentotecnológico,àproteçãoepreservaçãodomeioambiente,àcultura,àassistênciasocialeàsaúde.ÉnecessárioqueoPoderExecutivoFederalqualifiqueasentidadescomoorganizaçõesso-ciaisparaquepossamreceberbenefíciosdopoderpúblico,taiscomodotaçõesorçamentárias,isençõesfiscaisetc.,necessáriosàrealizaçãodesuasatividades.
Asorganizaçõessociaissãoumanovaformadeparceriaentreosetorpúblicoeosetorprivado,paraaprestaçãodeserviçosdeinteressepú-blicoquenãonecessitamdeórgãoseentidadesgovernamentais.OsEstadoseosMunicípios,parautilizaremessaformadeparceria,devemaprovarsuasprópriasleis.Trata-sedematériadeprestaçãodeserviçose,porconseguinte,decompetênciadarespectivaentidadeestatal.
Espera-sequeaofinaldoestudodestetemavocêpossa:
▪ConceituaroPlanoPlurianual.
▪ IdentificarasfunçõesdoPlanoPlurianual.
▪ IdentificarasetapasdeelaboraçãodoPlanoPlurianual.
▪ ConceituaraLeideDiretrizesOrçamentárias.
▪ IdentificarasfunçõesdaLeideDiretrizesOrçamentárias.
▪ IdentificarositenssobreosquaisdevedisporaLeideDiretrizesOrçamentárias.
▪ ConceituaraLeiOrçamentáriaAnual.
▪ IdentificarosorçamentosqueintegramaLeiOrçamentáriaAnual.
▪ IdentificarasetapasdeelaboraçãodaLeiOrçamentáriaAnual.
▪ Conceituarreceitaspúblicas.
▪ Identificaraclassificaçãoorçamentáriadareceitapública.
▪ Reconheceracodificaçãodanaturezadareceitapública.
▪ Discorrersobrerepartiçãodereceitaspúblicas.
▪ Conceituardespesaspúblicas.
▪ Identificaraclassificaçãoorçamentáriadadespesapública.
▪ Descreverosestágiosdasdespesaspúblicas.
▪ Reconhecerasclassificaçõesdasdespesaspúblicas: quantoànatureza,institucional,funcionaleprogramática.
▪ IdentificarafinalidadedaLeideResponsabilidadeFiscal.
▪ Identificaros limitesestabelecidospelaLeideResponsabilidadeFiscalparagastoscompessoal,educação,saúde,endividamentoeconcessãodegarantias.
▪ DescreverasconsequênciasdodescumprimentodaLeideResponsabilidadeFiscal.
▪ Discorrersobreafinalidade,aperiodicidadeeoconteúdodosrelatóriosResumidodeExecuçãoOrçamentáriaedeGestãoFiscal.
▪ Descrever as condições para a contratação de Operações de Crédito pelo setorpúblico.
▪ IdentificarascondiçõesparaacelebraçãodecontratosdeParceriapúblico-privada.
▪ Identificaraestruturadasseguintesdemonstraçõescontábeis:BalançoOrçamentá-rio,BalançoFinanceiro,BalançoPatrimonialeDemonstraçãodasVariaçõesPatrimo-niais.
3 geStão de finançaS públicaS
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Asfinançaspúblicascompreendemoconjuntodetécnicaseprocessosutiliza-dosnodesenvolvimentodasaçõesparaobtenção,gestãoeaplicaçãodosre-cursosfinanceirospúblicos.Maiscomumente,aexpressãotambéméempre-gadacomosinônimodadisponibilidadededinheirodosentespúblicos,ouseja,dequantodispõemosGovernosparapagardespesaserealizarinvestimen-tos,comoasobraspúblicaseaampliaçãodoatendimentomédicohospitalar.
Todoprocessodegestãofinanceiraenvolveplanejamento,execuçãoacom-panhamentoecontrole.Apartirdesituaçõesdesejadasedosrecursosdis-poníveis,éprecisodefiniroquepodeserfeito,emqueépoca,porquem,aquecusto,comqueobjetivo.Masnãobastasódefinir.Éprecisoexecutaroplanejado,acompanhareavaliarseosresultadospretendidosestãosendoalcançados.
Nosetorpúbliconãoédiferente.Ogestorpúblicotambémprecisaplanejar,executar,acompanharecontrolar.Porém,osinstrumentoseprocedimentosfinanceirosqueogestorpúblicodeveutilizarsãodefinidosemlei.
3.1 PLANEJAMENTO
Oplanejamentoéumaatividadequevemsesofisticandodeformaproporcio-nalàcomplexidadedasorganizaçõesedasdemandasdasociedade,queexi-gem,cadavezmais,maiorqualidade,diversidadeedisponibilidadedebenseserviçospúblicoseprivados.
Deformageral,oplanejamentopodeserentendidocomooconjuntodeaçõesdesenvolvidasdeformasistemáticaecontinuadaparaalcançardeterminadosobjetivos.
NavisãodeMatiaseCampello(2000,p.45),oplanejamentopossuitrêsní-veisdeabrangência,definidoscombasenoperíododetempoconsiderado:
Estratégico-planejamentodelongoprazoemquesãoanalisadasasgrandesten-
dências,amissão,osobjetivosediretrizesparaumhorizontede10anosoumais.
Tático - planejamentodemédioprazoemquesãoverificadasas tendências
secundárias,osobjetivosepolíticasdasunidadesadministrativaseasações
corretivasparaumhorizontedecincoanos.
Operacional-planejamentodecurtoprazo,emquesãodefinidasasaçõesa
seremimplementadasequeculminarãocomaexecuçãodosobjetivos.
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Naadministraçãopúblicanãoháprevisãoconstitucionalquantoànecessida-dedeumplano estratégicoparaaUnião,paraosEstados-membros,paraoDistritoFederaleparaosMunicípioscommenosde20milhabitantes.Contu-do,aUniãotrabalhacomaperspectivaestratégica,comoindicamosexem-plosaseguir:
▪ Projeto Brasil 2020–noanode1998,aSecretariadeAssuntosEstraté-gicosdaPresidênciadaRepública,elaborouoProjetoBrasil2020,queéumconjuntodereflexõessobreofuturodoBrasil,comhorizontetempo-ralparaoanode2020.Combaseemumlevantamentodeexpectativaseanseiosdanação,foramdelineadosalgunsreferenciaisparaprojetosdedesenvolvimentodelongoprazoeumcenário-síntese.
▪ Projeto Brasil em 3 Tempos–esteprojetoéumainiciativadoNúcleodeAssuntosEstratégicosdaSecretariadeComunicaçãoedeGovernoeGestãoEstratégicadoGovernoFederal.Adotandoavisãodedesenvol-vimentosustentável,oprojetoprevêoenvolvimentodetodososníveisdoGovernoedasociedade.Alémdisso,estabelecemetaseobjetivosaseremalcançadosemtrêsmomentos:2007–PlanoPlurianual2004-2007–UmBrasildeTodos;2015–PrazoparacumprimentodasMetasdoMilênio,estabelecidas
pelaONU;e2022–200anosdaIndependênciadoBrasil.
OsMunicípioscommaisde20milhabitantesdevemcumpriraexigênciacons-titucionalquantoàelaboraçãodoPlanoDiretor.Trata-sedeuminstrumento,emnívelestratégico,dapolíticadedesenvolvimentoesuaprincipalfinalidadeéorientaraatuaçãodopoderpúblicoedainiciativaprivadanaconstruçãodosespaçosurbanoeruralenaofertadosserviçospúblicosessenciais,visandoassegurarmelhorescondiçõesdevidaparaapopulação.
Emrelaçãoaosplanejamentos tático e operacional,aConstituiçãode1988teveapreocupaçãoclaradeinstitucionalizarseusprocessos,determinandoqueleisdeiniciativadoPoderExecutivodevemestabeleceroplanoplurianu-al,asdiretrizesorçamentáriaseosorçamentosanuais:
▪ o Plano Plurianual - PPA cumprea funçãodeseroplanodemédioprazoquetransformaosobjetivosdoGovernoedasociedadeempro-gramaseaçõesparaumhorizontedetempodequatroanos;
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▪ aLei de Diretrizes Orçamentárias - LDOtemafunçãodeinformar,anu-almente,asprioridadesdaadministração,funcionandocomoeloentreosplanosdemédioprazoeoorçamentoanualdaadministraçãopública;e
▪ aLei Orçamentária Anual - LOAtemafunçãodequantificarealocarrecursosnecessáriosparaqueasaçõespriorizadaspelaLDOpossamserexecutadasdamelhormaneirapossível.
Emsíntese:oPPAplanejaoquedeveserfeito,aLDOpriorizaoquepodeserfeitoeaLOAmaterializaoquevaiserfeito.
PPADiz o que sequer fazer
LDODiz o que se pode fazer
LOADiz o que se
vai fazer
Assim,oPPA,aLDOeaLOAconstituemocicloorçamentáriodosentespú-blicos.
Emseguidasãoapresentadososdetalhamentosdecadaumadasetapasdocicloorçamentário.
■Plano Plurianual
OPlanoPlurianual–PPAéo instrumento legaldeplanejamentodemaioralcance temporaledamaisaltahierarquianosistemadeplanejamentodaUnião,dosEstados-membros,doDistritoFederaledosMunicípioscomme-nosde20milhabitantes14.Todososdemaisplanoseprogramasdevemsu-bordinar-seàsorientaçõeseaosindicadoresneleestabelecido.
OPPAtemafunçãodedefinirasdiretrizes,osobjetivoseasmetasqueorien-tarãoaaplicaçãodosrecursospúblicose,excepcionalmente,dosrecursosprivados,quandodecorrentesdeparcerias.
DeacordocomAlbuquerque,MedeiroseFeijó(2008,p.147-148),
Consideram-sediretrizesaslinhasgeraisquedesenhamoPlanoPlurianual.[...]
OsobjetivossãoexpressosnaprogramaçãodoPlanoPlurianual;cadaprogra-
maassociadoaumúnicoobjetivoespecífico.Asmetasrepresentam,paracada
umdosobjetivos,asparcelasderesultadoquesepretendealcançarnoperíodo
vigentedoPlanoPlurianual.(Grifodoautor).
14NosMunicípioscommaisde20milhabitantes,apesardaexistênciadoPlanoPlurianual,odocumentodemaisaltahierarquianosistemadeplanejamentoéoPlanoDiretor,conformeo§1°doart.182daCF.
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Asmetaspodemserfinanceiras,distribuídasportiposdedespesa,efísicas.
NaesferaFederal, oMinistériodoPlanejamento,OrçamentoeGestãoco-ordenaaelaboraçãodoPlanoPlurianual.InicialmentesãodefinidasabaseestratégicadoPPA–apartirdeinsumosinternoseexternosàadministraçãopública–easdisponibilidadesderecursosorçamentáriosparaoquadriênio.Emseguida,sãoanalisadasaconsistênciaeaviabilidadefísicaefinanceiradosprogramaselaboradospelosórgãossetoriais(Ministérios).
UmavezconsolidadooPPA,oMinistériodoPlanejamentoelaboraumprojetode lei, levandoemcontaassugestõesoferecidasporoutrosministérios.OprojetodeleiéentãoencaminhadopeloPresidentedaRepúblicaàaprecia-çãoevotaçãonoCongressoNacional.Porfim,apósaprovaçãopeloCongres-so,oprojetoretornaaoPresidentedaRepúblicaparasanção.
Nos Estados,Municípios eDF a elaboração do PPA segue o disposto naconstituiçãoestadualouemleiorgânicaque,aprincípio,nãosedistanciadoprevistoparaaesferaFederal.
OPlanoPlurianualtemvigênciadequatroanos.
Noâmbitofederal,avigênciaeosprazosparaelaboração,aprovaçãoesan-çãodoPlanoPlurianual,atéqueseaproveleicomplementarespecífica,foidefinidanoincisoIdo§2ºdoartigo35doAtodasDisposiçõesConstitucionaisTransitórias,conformeaseguir:
I-oprojetodoplanoplurianual,paravigênciaatéofinaldoprimeiroexercício
financeirodomandatopresidencialsubsequente,seráencaminhadoatéquatro
mesesantesdoencerramentodoprimeiroexercíciofinanceiroedevolvidopara
sançãoatéoencerramentodasessãolegislativa.
Assim,oprojetodeleidoPlanoPlurianual,deiniciativadoPoderExecutivoFederal,deveserencaminhadoaoCongressoNacionalaté31deagostodoprimeiroanodomandatopresidencial.
Porsuavez,oCongressoNacional,devedevolveroPlanoparasançãodoPresidentedaRepúblicaatéofimdasessãolegislativa,em22dedezembro.
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Essesprazos,normalmente,valemparaospoderesexecutivosestaduaisemunicipais,prevalecendooqueestiverdispostonassuasrespectivasconsti-tuiçõeseleisorgânicas,conformeNascimentoeDebus(2009,p.27).
Deformaesquemática,apresentam-senaFigura1osprincipaisprazoseoperíododevigênciadoPlanoPlurianual:
Figura1Prazos e vigências do Plano Plurianual
Ano 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4 Ano 5 Ano 6 Ano 7 Ano 8 Ano 9
Mandato Presidencial 1 Mandato Presidencial 2
Plano Plurianual 1 Plano Plurianual 2
31deagosto–PoderExecutivoencaminhaprojetodeleidoPPAaoPoderLegislativo.
22dedezembro–PoderLegislativodevolveoPPAaoPoderExecutivoparasanção.
Fonte:Albuquerque,MedeiroseFeijó(2008,p.149),comadaptações.
Elaboração do PPA
AformulaçãodoPPAcompreendeasseguintesetapas:
▪ análise da situação econômica e social–compreendeaanálisedosfundamentosmacroeconômicos,asprojeçõesrelativasaosindicadoreseconômicos(crescimentoeconômico,taxabásicadejuros,taxadein-flaçãoetc.)eanálisedosindicadoressociaisesuasprojeções(taxadedesemprego,analfabetismo,mortalidadeinfantiletc.);
▪ definição da orientação estratégica do Chefe do Executivo–éfeitacombasenasdemandasapresentadaspelapopulação,nasprojeçõesdereceitas,nasrestriçõeslegaiscondicionantesdasdespesas,nopla-nejamento regionalizadodemetase prioridadesenaaçãoarticuladacomaUnião,Estados,DistritoFederaleMunicípios;
▪ definição de macro-objetivos–sãodefinidosgrandesobjetivosqueposteriormenteserãodesdobradosemprogramaseações.Eisalgunsexemplos:ampliaroacessodapopulaçãoaosserviçosdesaúde,ampliarosaneamentobásicodequalidade,garantiracessoaosbenefíciosdaPrevidênciaSocial,garantiracidadaniaàcriança,àfamíliaeaoidosoetc.;
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▪ previsão dos recursos orçamentários–aconsistênciadoPPAresidena compatibilidadedasmetasestabelecidas comos recursosefetiva-mentedisponibilizadosparaexecutá-las;e
▪ definição dos programas e ações–programaéoinstrumentodeorga-nizaçãodeumconjuntodeaçõesgovernamentaisparaenfrentarumpro-blemaealcançarobjetivos.Osprogramassãooeloentreoplanejamentodemédioprazoeoorçamentoanual.OordenamentodasaçõesdeGo-vernoemformadeprogramastemcomofinalidadeoferecermaiorvisibi-lidadeaosresultadosebenefíciosgeradosparaasociedade,garantindoobjetividadeetransparênciaàaplicaçãodosrecursos.Asaçõesquecom-põemoprogramaestãoassociadasaosprodutosresultantesdaexecuçãodestas,quantificadosnotempopormetas.Osprogramascompreendem:adefiniçãodosproblemasaseremsolucionados;asaçõesqueresultemembenseserviçosofertadosdiretamenteà
sociedade;asaçõesdegestãodoGoverno,relacionadasàformulação,supervi-
são,avaliaçãoedivulgaçãodepolíticaspúblicas;asaçõesqueresultamembenseserviçosofertadosdiretamenteao
Estado,porinstituiçõespúblicascriadasparaessefimespecífico;easdespesasdenaturezatipicamenteadministrativaque,emboraco-
laboremparaaconsecuçãodosobjetivosdosprogramasfinalísticosedegestãodepolíticaspúblicas15,nãosãopassíveis,nomomento,deapropriaçãoaessesmesmosprogramas.
■Lei de Diretrizes Orçamentárias
ALeideDiretrizesOrçamentárias -LDO,elaboradaparaoperíododeumano,correspondeaoplanooperacionaldecurtoprazoetemafinalidadedeorientaraconstruçãodosorçamentosanuaisparaadequá-losàsdiretrizes,objetivosemetasdaadministraçãopública,estabelecidosnoPPA.
UmadasprincipaisfunçõesdaLDO,naspalavrasdeAlbuquerque,MedeiroseFeijó(2008,p.163),é“estabelecer,dentreosprogramasincluídosnoPPA,quais—comoecomqualintensidade—terãoprioridadenaprogramaçãoeexecuçãodoorçamentosubsequente”.
15Programasfinalísticossãoosqueresultambensouserviçosofertadosdiretamenteàsociedade,cujosresultadossejampassíveisdemensuração;ProgramasdegestãodepolíticaspúblicassãoaquelesvoltadosaosserviçostípicosdeEstado,aoplanejamento,àformulaçãodepolíticassetoriais,àcoordenação,àavaliaçãoouaocontroledosprogramasfinalísticos,resultandoembensouserviçosdeusointerno,podendosercompostoinclusivepordespesasdenaturezatipicamenteadministrativas.
Setor público 71
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OsobjetivosdaLDO,estabelecidosno§2ºdoart.165daConstituiçãoFede-ral,são:
§2º-Aleidediretrizesorçamentáriascompreenderáasmetaseprioridadesda
administraçãopública federal, incluindoasdespesasdecapitalparaoexercí-
cio financeiro subseqüente, orientaráaelaboraçãoda lei orçamentáriaanual,
disporásobreasalteraçõesnalegislaçãotributáriaeestabeleceráapolíticade
aplicaçãodasagênciasfinanceirasoficiaisdefomento.
AlémdoprevistonaConstituiçãoFederal,aLDOdeve,conformeart.4ºdaLei101/2000(LeideResponsabilidadeFiscal-LRF),disporsobre:
▪ oequilíbrioentrereceitasedespesas;▪ oscritérioseformadelimitaçãodeempenho;▪ asnormasrelativasaocontroledecustoseàavaliaçãodosresultados
dosprogramasfinanciadoscomrecursosdosorçamentos;▪ ascondiçõeseexigênciasparatransferênciasderecursosaentidades
públicaseprivadas;▪ oAnexodeMetasFiscais,noqualsãoestabelecidasmetasanuais,em
valorescorrenteseconstantes,relativasareceitas,despesas,resulta-dosnominaleprimárioemontantedadívidapública,paraoexercícioaquesereferiremeparaosdoisseguintes;
▪ oAnexodeRiscosFiscais,noqualsãoavaliadosospassivoscontingen-teseoutrosriscoscapazesdeafetarascontaspúblicas,informandoasprovidênciasaseremtomadas,casoseconcretizem;e
▪ osobjetivosdaspolíticasmonetária,creditíciaecambial,bemcomoospa-râmetroseasprojeçõesparaseusprincipaisagregadosevariáveis,eaindaasmetasdeinflação,paraoexercíciosubsequente(somenteparaaUnião).
Osanexosdemetasede riscos fiscais serão tratados commaisdetalhesnestecapítulo,noitemreferenteaosrelatóriosdeacompanhamentodaLeideResponsabilidadeFiscal.
NoâmbitodaUnião,oprojetodaLDO,deiniciativadoPoderExecutivo,deveserencaminhadoaoPoderLegislativoparaanálise,aperfeiçoamentoeapro-vação,atéoitomesesemeioantesdoencerramentodoexercíciofinanceiro,ou15deabrildecadaano.
Porsuavez,oPoderLegislativodevedevolveraLDOparasançãodoChefedoPoderExecutivoatéofimdoprimeiroperíododasessãolegislativa,em17dejulhodecadaano.
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NoâmbitodosEstados,DistritoFederaleMunicípios,geralmentesãorepli-cadososprazosprevistosparaaUnião,prevalecendo,entretanto,odispostoemsuasrespectivasconstituiçõeseleisorgânicas.
■ Lei Orçamentária Anual
Noprocessoorçamentário,aLeiOrçamentáriaAnual–LOAtransformaemnúmerosasdiretrizeseprioridadesestabelecidasnaLeideDiretrizesOrça-mentárias–LDO,viabilizandoaconcretizaçãodoPlanoPlurianual–PPA.
Oorçamentopúbliconãoéimpositivo,apenasautorizaosgastos.Assim,ape-sardaobrigatoriedadedecontemplartodasasdespesas,estaspodemounãoserrealizadaspeloPoderExecutivo.
ALOAcompreendeosseguintesorçamentos:▪ orçamento fiscal–referenteaospoderesexecutivo,legislativoejudici-
ário,seusfundos,órgãoseentidadesdaadministraçãodiretaeindireta,inclusivefundaçõesinstituídasemantidaspelopoderpúblico;
▪ orçamento de investimento– referenteàsempresasemqueoentefederativo,diretaouindiretamente,detenhaamaioriadocapitalsocialcomdireitoavoto;e
▪ orçamento da seguridade social–abrangendotodasasentidadesdaadministraçãodiretaouindireta,bemcomoosfundosefundaçõesinsti-tuídosemantidospelopoderpúblico.
O orçamento de investimento, como o próprio nome indica, não englobaasdespesasdecusteio.AexigênciadesseorçamentofoiumainovaçãodaConstituiçãoFederal de1988, proporcionandomaior transparência e facili-dadeparaasociedadecontrolarodesempenhodasempresasestatais.Poroutrolado,tambémaumentouadificuldadeparaatransferênciaderecursospúblicosparasuprireventualineficiênciaoperacionaldessasempresas.
Oorçamentopróprioparaaseguridadesocialsurgiu,também,comaCons-tituiçãode1988,comoobjetivodedarmaiortransparênciaàadministraçãodosrecursosdosassalariados.
Oorçamentodaseguridadesocial,integradoàLeiOrçamentáriaAnual,con-templaasdotaçõesdestinadasaatenderàsaçõesdesaúde,previdênciae
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assistênciasocialcomreceitasprópriasdosórgãos,fundoseentidadesqueintegramoorçamento,alémdascontribuiçõesfeitasparaoplanodeseguri-dadesocialdoservidor,sehouverregimeprópriodeprevidência.
Oimportanteéentenderqueoorçamentoéuno.Noentanto,istonãosignifi-caaexistênciadeumúnicodocumento,masaintegraçãoentreosdiversosorçamentos.
NaLOAasreceitasdoorçamentofiscaledaseguridadesocialsãoclassifica-dassegundoacategoriaeconômica,subdividindo-seem:
▪ receitascorrentes;e▪ receitasdecapital.
Asdespesasdoorçamentofiscaledaseguridadesocialsãoclassificadas,concomitantemente,dequatroformas:
▪ porórgãos(classificaçãoinstitucional);▪ porfunção(classificaçãocomafinalidadedogasto);▪ porprograma(classificaçãoprogramática);e▪ pornaturezadedespesa.
Odetalhamentodasclassificaçõesdereceitasedespesasseráapresentadonositens3.2e3.3.
Elaboração da Lei Orçamentária Anual
ALOA, tambémconhecidacomoorçamentopúblicoanual,compreendeasetapasdeelaboração;estudoeaprovação;execução;eavaliação.
Elaboração–nestaetapasãocalculadososrecursoshumanos,materiaisefinanceirosnecessáriosàconcretizaçãodosobjetivosfixadosnaLDO.
OPoderExecutivotemoprazodeatéquatromesesantesdoencerramentodoexercíciofinanceiro,istoé,até31deagosto,paraencaminharaoPoderLegis-lativooProjetodeLeideOrçamentoAnual,apartirdolevantamentodasneces-sidadesdegastosdosdiversosórgãosqueintegramaadministraçãopública.
Estudo e aprovação–sobcoordenaçãodoPoderLegislativosãorealizadasaudiênciaspúblicasparaadefiniçãodasprioridades.Nessaetapa,éestimu-ladaaparticipaçãopopular.
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OPoderLegislativodeveaprovaroProjetodeLeideOrçamentoAnualatéoencerramentodasessãolegislativa,ouseja,22dedezembro.Apósaapro-vação,apropostaorçamentáriapassaaconstituiroorçamentopúblico,emformadelei.
Aatuaçãoparlamentarocorre,fundamentalmente,porumremanejamentodedotaçõesorçamentáriasdeumaparaoutraprogramação,postoqueasemen-daslegislativasaoorçamentoestãosujeitasarestriçõesdediversasordens.Constitucionalmente,aaprovaçãodemodificaçõesaoProjetodeLeiOrça-mentáriaAnualdeveseguirasseguintesregrasfundamentais:
▪ nãopodehaveraumentonadespesatotaldoorçamento,amenosquesejamidentificadoserrosouomissõesnasreceitas,devidamentecom-provados;
▪ éobrigatóriaacompatibilidadedaemendaapresentadacomoPPAeaLDO;
▪ éobrigatóriaaindicaçãodosrecursosaseremcanceladosdeoutrapro-gramação,jáque,habitualmente,asemendasprovocamainserçãoouoaumentodeumadotação;e
▪ nãopodemserobjetodecancelamentoasdespesascompessoal,be-nefíciosprevidenciários,juros,transferênciaseamortizaçãodedívida.
Execução–nestaetapa,cumprem-seasorientaçõesdefinidasebusca-sealcançararacionalidadenasoluçãodeproblemasnãoprevistos,decorrentesdemudançasnascondiçõesvigentesàépocadesuaelaboração.
Avaliação – estaetapaé simultâneaàexecuçãoe refere-seà verificaçãoquanto:
▪ aos critérios, trabalhos e cumprimento dos objetivos fixados no orça-mentoeàsmodificaçõesocorridasduranteaexecução;
▪ àeficiênciadasaçõesempregadas;e▪ aograuderacionalidadenautilizaçãodosrecursos.
3.2 RECEITAS PÚBLICAS
Sãoosrecursosinstituídosearrecadadospelopoderpúblicoparaseremapli-cadosemprogramasqueatendamàsdemandasdasociedade.
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AidentificaçãoeaprevisãodareceitanaAdministraçãoPúblicasãoimportan-tes,poisdimensionamafixaçãodadespesapública.Poroutrolado,aarreca-daçãodareceitaprevistaécondicionanteparaaexecuçãodadespesaorçada.
Ociclodareceitapúblicasegueosseguintesestágiosoufases:▪ previsão–éaestimativadequantoseesperaarrecadardurantedeter-
minadoexercíciofinanceiro.Éumaexpectativadearrecadaçãochama-danormalmentedereceitaorçada;
▪ lançamento–consistenaverificaçãodaprocedênciadocréditofiscal–quemequandodevepagar–enainscriçãoadébitodocontribuinte;
▪ arrecadação–éorecebimentodovalordotributopeloagentearreca-dador;e
▪ recolhimento–éatransferênciadosvaloresarrecadados,pelosagen-tes,aoTesouroPúblico.
Soboenfoquepatrimonial,receitassãoaumentosnopatrimôniopúblicodu-ranteoperíodocontábildecorrentesdeentradaderecursos,aumentodeati-vosoudiminuiçãodepassivos,quenãosejamprovenientesdeaportedosproprietáriosdaentidade.
Dopontodevistaorçamentário,receitassãotodososingressosdisponíveispara cobertura das despesas orçamentárias, independentemente de haveraumentonopatrimôniopúblico.
Nestetópico,areceitaserátratadasoboenfoqueorçamentário.
■Classificação orçamentária da receita
Deacordocomacategoriaeconômica,areceitaéclassificadaemreceitacor-renteereceitadecapital.Estesdoisgrupos,porsuavez,comportamoutrosníveisdedetalhamento,conformeQuadro4.
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Quadro4Classificação orçamentária da receita
ReceitaTributária ReceitadeContribuições ReceitaPatrimonialReceitasCorrentes ReceitaAgropecuária ReceitaIndustrial ReceitadeServiços
OperaçõesdeCréditoReceitasdeCapital AlienaçãodeBens AmortizaçãodeEmpréstimos
Receitas Correntes-sãoasobtidaspeloexercíciodasfunçõeseatividadesinerentesaoentepúblico.Sãorecursosligadosàsoperaçõescorrentes,istoé,aquelasquenãoestejamnaleidefinidascomodecapitalouquenãopro-venhamdaalienaçãodeumbemdecapital.Conformesuaorigemasreceitascorrentespodemser:
▪ receita tributária–refere-seaosingressosadvindosdaarrecadaçãodetributos–impostos,taxasecontribuiçõesdemelhoria–econstituemoprincipalfatordecomposiçãodareceitadaAdministraçãoPública;
▪ receita de contribuições– refere-seàscontribuiçõessociais;àsde-correntesda intervençãonodomínioeconômico;eàsde interessedecategoriasprofissionaisoueconômicas;
▪ receita patrimonial –refere-seaosrendimentossobreinvestimentosdoativopermanente,deaplicaçõesdedisponibilidadesemoperaçõesdemercadoeoutrosoriundosderendadeativospermanentes;
▪ receita agropecuária–decorredaarrecadaçãosobreatividadeouex-ploraçãoagropecuáriadeorigemvegetalouanimal. Incluem-senessaclassificaçãoasreceitasadvindasdaexploraçãodaagricultura(cultivodosolo),dapecuária(criação,recriaçãoouengordadegadoedeani-maisdepequenoporte)edasatividadesdebeneficiamentooutransfor-maçãodeprodutosagropecuários;
▪ receita industrial–provémdatributaçãosobreatividadeindustrialdeextraçãomineral, de transformação, de construçãoe outras definidaspelaFundaçãoInstitutoBrasileirodeGeografiaeEstatística–IBGEnacategoria“atividadesindustriais”;
▪ receita de serviços–refere-seàtributaçãodaprestaçãodeserviçosdetransporte,saúde,comunicação,portuário,armazenagem,inspeçãoefiscalização,judiciário,processamentodedados,vendasdemercado-riaseprodutosinerentesàatividadedaentidadeeoutrosserviços.
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OQuadro5apresentapartedoRelatórioResumidodaExecuçãoOrçamentá-riadoMunicípiodeNatal-RN.
Quadro5Extrato do Relatório Resumido da Execução Orçamentária
do Município de Natal-RN.
RELATÓRIORESUMIDODAEXECUÇÃOORÇAMENTÁRIADEMONTRATIVODARECEITACORRENTE
ORÇAMENTOFISCALEDASUGURIDADESOCIALMUNICÍPIO:NATAL/RN-PODEREXECUTIVOCNPJ:08.241.747/0001-43Exercício:2008Períododereferência:NOV/2007aOUT/2008CVA:2008112610364900505553RREO-AnexoIII(LRF,Art.53,incisoI)
CAMPO ESPECIFICAÇÃO Novembro/2007 Dezembro/2007 Janeiro/20081 ReceitasCorrentes(I)=(2+7+...+12+21) 64.572.211,57 85.753.126,92 108.906.669,942 ReceitaTributária(3+4+5+6) 12.602.654,22 14.902.794,80 38.072.727,993 IPTU 302.077,78 738.816,64 15.182.253,454 ISS 9.797.047,39 11.113.234,99 10.314.431,635 ITBI 1.471.283,37 1.376.434,36 2.442.567,196 OutrasReceitaTributárias 1.032.245,68 1.674.308,81 10.133.475,727 ReceitadeContribuições 3.392.017,33 4.197.298,27 3.569.204,878 ReceitaPatrimonial 935.189,62 970.994,63 540.900,229 ReceitaAgropecuária 0,00 0,00 0,0010 ReceitaIndustrial 0,00 0,00 0,0011 ReceitadeServiços 21.322,36 47.461,50 59.828,7212 TranferênciasCorrente(13+...+20) 43.672.120,38 61.071.514,12 63.964.337,3913 Cota-PartedoFPM 10.375.243,44 15.356.741,90 13.935.397,3814 Cota-PartedoICMS 13.685,395,35 17.015.852,22 18.034.442,8315 Cota-PartedoIPVA 482.684,63 416.805,19 763.228,5216 Cota-PartedoITR - - 11,3417 TransferênciasdaLC87/1996 - - 0,0018 TransferênciasdaLC61/1989 - - 39.780,8819 TransferênciasdoFUNDEB 4.415.562,41 5.773.306,67 6.013.958,1020 OutraTransferênciasCorrentes 14.713.234,55 22.508.808,14 25.177.518,3421 OutrasReceitasCorrentes 3.948.907,66 4.563.063,60 2.699.670,7522 DEDUÇÕES(II)=(23+24+25) 5.255.107,54 7.303.084,56 7.122.638,2823 Contrib.PlanoPrev.Assist.SocialServidor 1.237.658,72 2.119.454,20 1.317.134,1824 CompensaçãoFinanc.entreRegimesPrevid. 0,00 0,00 0,0025 DeduçãodeReceitaparaFormaçãodoFUNDEB 4.017.448,82 5.183.630,36 5.805.504,10
26 RECEITACORRENTELÍQUIDA(III)=(I-II)=(1-22) 59.317.104,03 78.450.042,36 101.784.031,66
Receita Corrente Líquida
AReceitaCorrenteLíquidaéutilizadacomoparâmetroparalimitardeterminadasdespesasdoentepúblico.Éobtidadeduzindo-sedaReceitaCorrenteTotal:▪ os recursos destinados aos outros entes da federação, via transferências constitucionais;▪ os recursos utilizados para os Sistemas de Previdência e Assistências; e▪ as transferências com uso exclusivo, como, por exemplo, o Fundo de Manutenção e Desen-
volvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb.
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Receita de Capital–écompostaporrecursosprocedentesde:
▪ operações de crédito–sãoos ingressosprovenientesdacolocaçãodetítulospúblicosoudacontrataçãodeempréstimosefinanciamentosjuntoaentidadesestataisouprivadas;
▪ alienação de bens–éoingressoprovenientedaalienaçãodecompo-nentesdoativopermanente;
▪ amortização de empréstimos – é o ingresso proveniente do recebi-mentodeparcelasdeempréstimosoufinanciamentosconcedidosemtítulosoucontratos;
▪ transferência de capital–éoingressoprovenientedorecebimentoderecursosdeoutrosentesfederativosouentidadesprivadasparafazerfrenteàsDespesasdeCapital;
▪ outras receitas de capital–sãoos ingressosclassificadoscomodeCapitalnãoenquadráveisnasoperaçõesanteriores.
■Codificação da natureza da receita
Osaportesderecursosqueintegramareceitapúblicasãoidentificadosporcódigosnuméricosquepermitem identificaraorigemdos recursos.Aessaclassificaçãodenomina-secódigodenaturezadereceita.
Ocódigoéformadoporumasequênciadenúmerosdecimais,separadosporponto,emordemcrescentededetalhamentodofatogeradordorecurso.Odesmembramentodocódigonuméricoemváriosníveisatendeàmelhoriden-tificaçãodosingressosaoscofrespúblicos.
Assim,naelaboraçãodoorçamentopúblicoareceitaorçamentáriaécompos-tadosseguintesníveis:
Renúncia de Receita
Arenúnciadereceitas implicareduçãode tributos,contribuiçõesououtrosbenefíciosCon-formeoManualdeReceitaNacional,dentreosmecanismosderenúnciadereceitasestãoaanistiadetributos,aremissãodedívidas,aconcessãodesubsídio,aalteraçãodealíquota,amodificação de base de cálculo ou a isenção de tributos em caráter não geral.
Setor público 79
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? Codificação da natureza da receita
Os aportes de recursos que integram a receita pública são identificados por códigosnuméricos que permitem identificar a origem dos recursos. A essa classificação
denomina-se código de natureza de receita.
O código é formado por uma sequência de números decimais, separados por ponto,
em ordem crescente de detalhamento do fato gerador do recurso. O
desmembramento do código numérico em vários níveis atende à melhor
identificação dos ingressos aos cofres públicos.
Assim, na elaboração do orçamento público a receita orçamentária é composta dos
níveis abaixo:
1º Nível – Categoria Econômica2º Nível – Origem
3º Nível – Espécie
4º Nível – Rubrica
5º Nível – Alínea
6º Nível – Subalínea
1º Nível – Categoria Econômica – permite identificar a categoria econômica da
receita: 1. Receitas Correntes ou 2. Receitas de Capital.
Exemplo:
2º Nível – Origem – identifica a procedência dos recursos públicos, em relação ao
fato gerador dos ingressos das receitas. Oferece informações sobre o tipo da receita
corrente ou da receita de capital, de acordo com o detalhamento apresentado no
item anterior.
Exemplo:
3º Nível – Espécie – oferece maior detalhe quanto ao fato gerador da receita a que
se refere o nível anterior (origem).
Exemplo:
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10.04.
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10.04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10.04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita de Impostos
? Codificação da natureza da receita
Os aportes de recursos que integram a receita pública são identificados por códigosnuméricos que permitem identificar a origem dos recursos. A essa classificação
denomina-se código de natureza de receita.
O código é formado por uma sequência de números decimais, separados por ponto,
em ordem crescente de detalhamento do fato gerador do recurso. O
desmembramento do código numérico em vários níveis atende à melhor
identificação dos ingressos aos cofres públicos.
Assim, na elaboração do orçamento público a receita orçamentária é composta dos
níveis abaixo:
1º Nível – Categoria Econômica2º Nível – Origem
3º Nível – Espécie
4º Nível – Rubrica
5º Nível – Alínea
6º Nível – Subalínea
1º Nível – Categoria Econômica – permite identificar a categoria econômica da
receita: 1. Receitas Correntes ou 2. Receitas de Capital.
Exemplo:
2º Nível – Origem – identifica a procedência dos recursos públicos, em relação ao
fato gerador dos ingressos das receitas. Oferece informações sobre o tipo da receita
corrente ou da receita de capital, de acordo com o detalhamento apresentado no
item anterior.
Exemplo:
3º Nível – Espécie – oferece maior detalhe quanto ao fato gerador da receita a que
se refere o nível anterior (origem).
Exemplo:
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10.04.
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10.04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10.04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita de Impostos
? Codificação da natureza da receita
Os aportes de recursos que integram a receita pública são identificados por códigosnuméricos que permitem identificar a origem dos recursos. A essa classificação
denomina-se código de natureza de receita.
O código é formado por uma sequência de números decimais, separados por ponto,
em ordem crescente de detalhamento do fato gerador do recurso. O
desmembramento do código numérico em vários níveis atende à melhor
identificação dos ingressos aos cofres públicos.
Assim, na elaboração do orçamento público a receita orçamentária é composta dos
níveis abaixo:
1º Nível – Categoria Econômica2º Nível – Origem
3º Nível – Espécie
4º Nível – Rubrica
5º Nível – Alínea
6º Nível – Subalínea
1º Nível – Categoria Econômica – permite identificar a categoria econômica da
receita: 1. Receitas Correntes ou 2. Receitas de Capital.
Exemplo:
2º Nível – Origem – identifica a procedência dos recursos públicos, em relação ao
fato gerador dos ingressos das receitas. Oferece informações sobre o tipo da receita
corrente ou da receita de capital, de acordo com o detalhamento apresentado no
item anterior.
Exemplo:
3º Nível – Espécie – oferece maior detalhe quanto ao fato gerador da receita a que
se refere o nível anterior (origem).
Exemplo:
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10.04.
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10.04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10.04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita de Impostos
1ºNível–CategoriaEconômica2ºNível–Origem3ºNível–Espécie4ºNível–Rubrica5ºNível–Alínea6ºNível–Subalínea
1º Nível – Categoria Econômica–permiteidentificaracategoriaeconômicadareceita:1.ReceitasCorrentesou2.ReceitasdeCapital.
Exemplo:
2º Nível – Origem–identificaaprocedênciadosrecursospúblicos,emrela-çãoaofatogeradordosingressosdasreceitas.Ofereceinformaçõessobreotipodareceitacorrenteoudareceitadecapital,deacordocomodetalhamen-toapresentadonoitemanterior.
Exemplo:
3º Nível – Espécie–oferecemaiordetalhequantoaofatogeradordareceitaaqueserefereonívelanterior(origem).
Exemplo:
4º Nível – Rubrica–buscaidentificardentrodecadaespéciedereceitaumaqualificaçãomaisespecíficae, também,agregadeterminadasreceitascomcaracterísticasprópriasesemelhantesentresi.
Exemplo:
? Codificação da natureza da receita
Os aportes de recursos que integram a receita pública são identificados por códigosnuméricos que permitem identificar a origem dos recursos. A essa classificação
denomina-se código de natureza de receita.
O código é formado por uma sequência de números decimais, separados por ponto,
em ordem crescente de detalhamento do fato gerador do recurso. O
desmembramento do código numérico em vários níveis atende à melhor
identificação dos ingressos aos cofres públicos.
Assim, na elaboração do orçamento público a receita orçamentária é composta dos
níveis abaixo:
1º Nível – Categoria Econômica2º Nível – Origem
3º Nível – Espécie
4º Nível – Rubrica
5º Nível – Alínea
6º Nível – Subalínea
1º Nível – Categoria Econômica – permite identificar a categoria econômica da
receita: 1. Receitas Correntes ou 2. Receitas de Capital.
Exemplo:
2º Nível – Origem – identifica a procedência dos recursos públicos, em relação ao
fato gerador dos ingressos das receitas. Oferece informações sobre o tipo da receita
corrente ou da receita de capital, de acordo com o detalhamento apresentado no
item anterior.
Exemplo:
3º Nível – Espécie – oferece maior detalhe quanto ao fato gerador da receita a que
se refere o nível anterior (origem).
Exemplo:
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10.04.
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10.04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10.04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita de Impostos
2=ImpostossobreoPatrimônioeaRenda
programa certificação interna em conhecimentoS80
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5º Nível – Alínea–qualificaarubrica.Apresentaonomedareceitapropria-menteditasoboqualéregistradaaentradadorecurso.
Exemplo:
6º Nível – Subalínea–constituioníveldeinformaçãomaisespecíficosobreosrecursos.
Exemplo:
Exemplo 2
Atítulodeilustração,arelaçãocompletadacodificaçãodanaturezadere-ceitapodeserconsultadanoAnexoVIIIdoManualdeReceitaNacional–1ªEdição(p.199)disponívelemwww.tesouro.fazenda.gov.br,opção“Contabi-lidadeGovernamental”.
■Repartição de receitas
ÉadistribuiçãoderecursosentreentesdaFederaçãoemsituaçõesespecífi-cas,legalmenteprevistasouvoluntárias.
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10.04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita de Impostos
2 = Impostos sobre o Patrimô nio e a Renda
04 = Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10.04.
1 = Receita Tributária1 = Receita de Impostos2 = Impostos sobre o Patrimônio e a Renda04 = Imposto sobre a Renda e Proven tos de Qualquer Natureza10 = Pessoas Físicas
2 = Receita de Capital (Categoria Econômica)1 = Operações de Crédito (Origem)2 = Operações de Crédito Externas (Espécie)3 = Operações de Crédito Externas - Contratuais (Rubrica)07 = Operações de Crédito Externas para Refinanciamento
00 = nível de detalhamento optativo (Subalínea)
2. 1. 2. 3. 00.07.
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10.04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita de Impostos
2 = Impostos sobre o Patrimô nio e a Renda
04 = Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10.04.
1 = Receita Tributária1 = Receita de Impostos2 = Impostos sobre o Patrimônio e a Renda04 = Imposto sobre a Renda e Proven tos de Qualquer Natureza10 = Pessoas Físicas
2 = Receita de Capital (Categoria Econômica)1 = Operações de Crédito (Origem)2 = Operações de Crédito Externas (Espécie)3 = Operações de Crédito Externas - Contratuais (Rubrica)07 = Operações de Crédito Externas para Refinanciamento
00 = nível de detalhamento optativo (Subalínea)
2. 1. 2. 3. 00.07.
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10.04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita de Impostos
2 = Impostos sobre o Patrimô nio e a Renda
04 = Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10.04.
1 = Receita Tributária1 = Receita de Impostos2 = Impostos sobre o Patrimônio e a Renda04 = Imposto sobre a Renda e Proven tos de Qualquer Natureza10 = Pessoas Físicas
2 = Receita de Capital (Categoria Econômica)1 = Operações de Crédito (Origem)2 = Operações de Crédito Externas (Espécie)3 = Operações de Crédito Externas - Contratuais (Rubrica)07 = Operações de Crédito Externas para Refinanciamento
00 = nível de detalhamento optativo (Subalínea)
2. 1. 2. 3. 00.07.
2=ImpostossobreoPatrimônioeaRenda
04=ImpostossobreaRendaeProventosdeQualquerNatureza
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Albuquerque,MedeiroseFeijó(2008,p.240,241)destacamasseguintessi-tuaçõesquejustificamanecessidadedarepartiçãodereceitas:
▪ opoderdetributarpertenceaumente,masaarrecadaçãoeaplicaçãodosrecursosarrecadadospertencemaoutroente.Exemplo:oImpostodeRendaéumtributodecompetênciadaUnião.Contudo,oprodutodaarrecadaçãodoimpostoincidentenafontesobreosrendimentospagos,aqualquertítulo,pelosEstadoseDistritoFederal,suasautarquiasefun-daçõesporelesinstituídasemantidas,pertenceaosprópriosEstadosouDF.Assim,aprevisão,aclassificaçãodareceita,bemcomoasuaaplicaçãoconstarãodoorçamentodoEstado;
▪ opoderdetributar,arrecadaredistribuirpertenceaumente,masaaplicaçãodosrecursoscorrespondentespertenceaoutroente.Exem-plo:transferênciasparaEstados,DFeMunicípiosdatributaçãoearre-cadaçãodoImpostosobreProdutosIndustrializados–IPIpelaUnião.
Arepartiçãodereceitasocorreviatransferênciasintergovernamentais:cons-titucionais,legaisouvoluntárias.
Transferências legais e constitucionais–sãoasdecorrentesdedisposiçãolegalouconstitucional.Exemplosde:
▪ transferências legais–asefetuadaspormeiodoFundoNacionaldeDe-senvolvimentodaEducação–FNDEcomo:ApoioàAlimentaçãoEscolarparaEducaçãoBásica,ApoioaoTransporteEscolarparaEducaçãoBá-sica,ProgramaBrasilAlfabetizado,ProgramaDinheiroDiretonaEscola.
▪ transferências constitucionais–asefetivadasviaFundodeParticipa-çãodosEstados–FPEeFundodeParticipaçãodosMunicípios–FPM.
OFPEeFPMreferem-seàsparcelasdoImpostosobreaRendaeProventosdeQualquerNatureza–IRedoImpostosobreProdutosIndustrializados–IPIarrecadadospelaUniãoetransferidaparaosEstados,oDistritoFederaleosMunicípios,conformepercentuaisestabelecidosnaConstituiçãoFederal.
Oscoeficientesdedistribuição,tantodoFPEquantodoFPM,sãodefinidoslevando-seemcontaoscritériosdepopulação,rendaper capitaedemandaporserviçospúblicos.Essesfundosconstituemimportantesinstrumentosderedistribuiçãodarendanacional,aotransferiremparceladosrecursosarreca-dadosemáreasmaisdesenvolvidasparaáreasmenosfavorecidasdoPaís.
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Transferências voluntárias – são as realizadas pela entrega de recursoscorrentesoudecapitaldeumenteaoutrodafederação,atítulodecoope-ração,auxílioouassistênciafinanceira,quenãodecorramdedeterminaçãoconstitucionaloulegalequenãoserefiramarecursosdestinadosaoSistemaÚnicodeSaúde.
■Codificação para controle das destinações de recursos
Assimcomoéfeitaaclassificaçãopornaturezadereceita,faz-seaclassifica-çãopordestinaçãoderecursosparadeterminarquefontesderecursossãoutilizadasparafinanciarasdespesas.
Ocódigoécompostonomínimoporquatrodígitos,podendo-seutilizarmaisdígitos,apartirdo5º,paraatenderpeculiaridadesinternasdosentespúblicos:
1ºdígito: IdUso–IdentificadordeUso2ºdígito: GrupodeDestinaçãodeRecursos3ºe4ºdígitos: EspecificaçãodasDestinaçõesdeRecursos5ºao“nº”dígitos: DetalhamentodasDestinaçõesdeRecursos
Identificador de uso – IdUso–códigoutilizadoparacomplementarasinfor-maçõesrelativasaolocaldeaplicaçãoderecursosbemcomoindicarseosrecursoscompõemcontrapartidadeempréstimos,dedoaçõesoudeoutrasaplicações.
0–Recursosnãodestinadosàcontrapartida1–Contrapartida–BancoInternacionalparaaReconstruçãoeoDesen-
volvimento–BIRD2–Contrapartida–BancoInteramericanodeDesenvolvimento–BID3–Contrapartidadeempréstimoscomenfoquesetorialamplo4–Contrapartidadeoutrosempréstimos5–Contrapartidadedoações
Grupo de Destinação de Recursos–divideosrecursosemorigináriosdoTesourooudeOutrasFonteseforneceaindicaçãosobreoexercícioemqueforamarrecadados,secorrenteouanterior.
OschamadosRecursos do Tesourosãoaquelesgeridosdeformacentra-lizadapeloPoderExecutivo,quedetémaresponsabilidadeecontrolesobre
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asdisponibilidadesfinanceiras.Essagestãocentralizadasedá,normalmen-te,pormeiodoÓrgãoCentraldeProgramaçãoFinanceira,queadministraofluxodecaixa,fazendoliberaçõesaosórgãoseentidades,deacordocomaprogramaçãofinanceiraecombasenasdisponibilidadesenosobjetivoses-tratégicosdoGoverno.
Por sua vez, osRecursos de Outras Fontes são aqueles arrecadados econtroladosdeformadescentralizadaecujadisponibilidadenãoestásobres-ponsabilidadedoÓrgãoCentraldeProgramaçãoFinanceira.Deformageralessesrecursostêmorigemnoesforçoprópriodasentidades,sejapeloforne-cimentodebens,sejapelaprestaçãodeserviçosou,ainda,pelaexploraçãoeconômicadopatrimôniopróprio.
Existem ainda nesta classificação os Recursos Condicionados que sãoaquelesincluídosnaprevisãodareceitaorçamentária,masquedependemdaaprovaçãodealteraçõesnalegislaçãoparautilização.Quandoconfirmadastaisproposições,osrecursossãoremanejadosparaasdestinaçõesadequa-dasedefinitivas.
Classificação:1–RecursosdoTesouro–ExercícioCorrente2–RecursosdeOutrasFontes–ExercícioCorrente3–RecursosdoTesouro–ExercíciosAnteriores6–RecursosdeOutrasFontes–ExercíciosAnteriores9–RecursosCondicionados
Especificaçãodadestinaçãoderecursos–éocódigoqueindividualizacadadestinação.Possuiapartemaissignificativadaclassificação,sendocomple-mentadopelainformaçãodoIdUsoeGrupodeDestinaçãodeRecursos.
Suaapresentaçãosegregaasdestinaçõesemdoisgrupos:▪ destinaçõesprimárias–sãoaquelasnãofinanceiras;▪ destinaçõesnão-primárias–tambémchamadasfinanceiras,sãorepre-
sentadas, de formageral, por operações de crédito, amortizações deempréstimosealienaçãodeativos.
Atabeladeespecificaçõesdasfontesderecursosdevesercriadaemfunçãodasparticularidadesdecadaentedafederaçãoeadaptadadeacordocomasnecessidadesinformativasoudeinovaçõesnalegislação.Naelaboração
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dessasespecificações,deve-seobservaroseguinte:▪ oscódigospodemserutilizadostantoparadestinaçãoprimáriaquanto
paranão-primária,devendo-seatentar,nomomentodacriação,paraaclassificaçãonoagrupamentoadequado;
▪ oscódigosnãopodemserepetirnasdestinaçõesprimáriaenão-primá-ria;nestescasosdeveserutilizadotítuloqueindiquecomclarezasuafinalidade;
▪ nacomposiçãodocódigodaDestinaçãodeRecursos,deveserobser-vadaacompatibilidadeentreaespecificaçãoeorespectivoGrupo.
OsQuadros6e7trazemexemplosdetabelascomcódigosdeespecificaçãodadestinaçãoderecursos.
Quadro6Destinação primária
....Fonte:ManualdeReceitaNacional–1ªEdição–p.171,comadaptações
Quadro7Destinação não-primária
I – Primárias – Especificação das Destinações de Recursos
Código Descrição
00 Recursos Ordinários (não vinculado, disponível para livremovimentação)
01 Receitas de Impostos e de Transferência de Impostos - Educação........ .................................41 Serviços Hospitalares
II – Não Primárias – Especificação das Destinações de Recursos
Código Descrição
90 Operações de Crédito Internas91 Operações de Crédito Externas92 Alienação de Bens93 Outras Receitas Não-Primárias94 Remuneração de Depósitos Bancários
Fonte:ManualdeReceitaNacional–1ªEdição–p.172
Detalhamentodasdestinaçõesderecursos–éocódigocompostoporseisdígitosqueapresentaomaiorníveldeparticularizaçãodaDestinaçãodeRe-cursos.
Deveserpormenorizadoporobrigaçãoouconvênio, conformeexemplosaseguir:
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Exemplo 1 – Receita com código de destinação número 0.1.14.000010
0 (IdUso) Recursosnãodestinadosàcontrapartida1 (Grupo) RecursosdoTesouro-exercíciocorrente14 (Especificação) Transferência de Recursos do Sistema Único de Saúde000010 (Detalhamento) ProgramadeSaúdedaFamília–PSF
Exemplo 2 – Receita com código de destinação número 1.3.91.000025
1 (IdUso) ContrapartidaBancoInternacionalparaa ReconstruçãoeoDesenvolvimento–BIRD3 (Grupo) RecursosdoTesouro-exercíciosanteriores91 (Especificação) Operações de Crédito Externas000025 (Detalhamento) OperaçõesdeCréditoExternasparaProgramasda EducaçãoBásica
Atítulodeilustração,oAnexoIIdoManualdeReceitaNacional–1ªEdição(p. 171), disponível em www.tesouro.fazenda.gov.br, opção “ContabilidadeGovernamental”,traztabelacommodelodeespecificaçãoedetalhamentodaDestinaçãodeRecursos.
3.3 DESPESAS PÚBLICAS
Despesaspúblicassãooconjuntodedispêndiosrealizadospelaadministra-çãopúblicaparaofuncionamentoemanutençãodosserviçospúblicos.
■Classificação orçamentária da despesa
Deacordo coma categoria econômica, as despesas são classificadas emdespesascorrentesedespesasdecapital.Estesdoisgrupos,porsuavez,comportamoutrosníveisdedetalhamento,conformeQuadro8.
Quadro8Classificação orçamentária das despesas
DespesasCorrentes DespesasdeCusteio
TransferênciasCorrentes InvestimentosDespesasdeCapital InversõesFinanceiras TransferênciasdeCapital
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Despesas Correntes –sãotodasasdespesasquenãocontribuem,direta-mente,paraaformaçãoouaquisiçãodeumbemdecapital.Podemsersub-dividasem:
▪ despesas de custeio–referem-seàmanutençãodosserviçosjáexis-tentesbemcomoaoatendimentodeobrasdeconservaçãoeadaptaçãodebensimóveis;e
▪ transferências correntes–sãoasdespesasparaasquaisnãohácor-respondênciadecontraprestaçãodiretaembensouserviços.Astrans-ferênciasderecursosaoutrasentidadesdedireitopúblicoouprivadoconstam desse título. Exemplos: transferências intragovernamentais;encargosdedívidaecontribuiçõesparaPasep.
Despesas de Capital–sãoasdespesasutilizadasparaaformaçãoouaqui-siçãodeumbemdecapital.Podemsersubdividasem:
▪ investimento–refere-seàsdotaçõesparaoplanejamentoeaexecuçãodeobras,inclusiveàsdestinadasaaquisiçãodeimóveisconsideradosnecessáriosàrealizaçãodasobras,eparaaaquisiçãodeinstalações,equipamentosematerialpermanente;
▪ inversões financeiras–sãoasdespesascom:aquisiçãodeimóveisoudebensdecapitaljáemutilização;aquisiçãodetítulosrepresentativosdocapitaldeempresasouenti-
dadesdequalquerespécie,jáconstituídas,quandoaoperaçãonãoimporteaumentodocapital;
constituiçãoouaumentodocapitaldeempresas;e▪ transferências de capital – são as despesas para investimentos ou
inversõesfinanceirastransferidasaoutrosentes.
■Estágios da despesa
DeacordocomoManualdeDespesaNacionaleparamelhorcompreensãodoprocessoorçamentário,asdespesasorçamentáriasseguemtrêsetapas:
▪ Planejamento;▪ Execução;e▪ ControleeAvaliação.
Planejamento–compreendeafixaçãodadespesa,adescentralizaçãodecréditosorçamentários,aprogramaçãoorçamentáriaefinanceiraea licita-ção.
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▪ Fixação da Despesa–éaprevisãoorçamentária,ouseja,éovalortotaldadespesaestabelecidanaLeiOrçamentáriaAnual–LOA.Étambémdenominadadedotação inicial.Estevalordeveser igualao total dasreceitasprevistas.
AcriaçãoouexpansãodadespesarequeradequaçãoorçamentáriaecompatibilidadecomaLeideDiretrizesOrçamentárias–LDOecomaLeiOrçamentáriaAnual–LOA,oquereforçaanecessidadedeplaneja-mentonaadministraçãopública.
Ressalte-se,noentanto,quedespesasimprevisíveiseurgentes,comoasdecorrentesdeguerra,comoçãointernaoucalamidadepúblicanãoestãosujeitasàfixação.
▪ Descentralização de Créditos Orçamentários–consistenamovimen-taçãodepartedoorçamentoaoutraunidadeadministrativa16paraqueestaexecuteadespesaorçamentária.
Descentralização internaouprovisãoéadescentralizaçãodecréditosentreunidadesgestoras17deummesmoórgão.Sefeitaentreunidadesdeórgãosdiferentes,tem-seadescentralizaçãoexterna,tambémdeno-minadadedestaque.
▪ Programação Orçamentária e Financeira–consistenacompatibiliza-çãodofluxodasdespesascomofluxodasreceitas,visandooajustedadespesafixadaàsnovasprojeçõesderesultadosedaarrecadação.
AtétrintadiasapósapublicaçãodaLOAenostermosquedispuseraLDO,oPoderExecutivoestabeleceaprogramaçãofinanceiraeocrono-gramadeexecuçãomensaldedesembolso.
▪ Processo de Licitação–licitaçãoéoprocedimentoadministrativopeloqualumentepúblicoabreatodososinteressados,quesesujeitamàscondiçõespreviamentefixadas,apossibilidadedeformularempropostasdentreasquaisselecionaeaceitaamaisconvenienteparaacelebraçãodocontrato.
16SegmentodaAdministraçãoDiretaaoquala leiorçamentáriaanualnãoconsignarecursosequedependededestaquesouprovisõesparaexecutarseusprogramasdetrabalho.
17Unidadesorçamentáriasouadministrativas investidasdopoderdegerir recursosorçamentáriose financeiros,própriosousobdescentralização.
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SegundoaConstituiçãoFederal,cabeprivativamenteàUnião legislarsobrenormasgeraisdelicitaçãoecontrataçãoparaaadministraçãopú-blica.ALeinº8.666,de21dejunhode1993,conhecidacomoLeideLi-citaçõeseContratos,regeaslicitaçõeseoscontratosadministrativos.
Asprincipaisfinalidadesdalicitaçãosãoobterapropostamaisvantajosaparaoentepúblicoedarigualoportunidadeaosquedesejamcontratarcomopoderpúblico.
Podemserlicitadosobjetosquepossamserfornecidospormaisdeumapessoa,jáquealicitaçãopressupõedisputaeconcorrênciaentreofer-tantes.
Oobjetivodalicitaçãodeveserclaramentedefinidonoeditalounacar-ta-convite.
AsfasesquecompõemoprocessodecomprasgovernamentaisnoPaís,segundoFernandes(inMatias-Pereira2008,p.199-200),são:
.preparação–compreendeaelaboraçãodedocumentostécnicosetermosdereferênciaqueirãosubsidiaroestabelecimentodeespeci-ficaçõesparaoedital.Asações,nestaetapa,culminamcomoeditalquecontémadescriçãopormenorizadadoobjetodacompraoucon-tratação,dosrequisitosparaparticipaçãodofornecedornalicitação,doscritériosdejulgamentodaspropostasedaapresentaçãodere-cursospelosparticipantes,duranteoprocesso;
.convocação–correspondeàfasededivulgaçãoobrigatórianaim-prensaoficial,pormeiodapublicaçãodeaviso.AtendênciarecenteéadeobrigatoriedadedepublicaçãotambémnaInternet;
.habilitação–consistenaverificaçãodacapacidadedolicitanteemparticipardocertame,atendendoaosrequisitosestabelecidosnoedi-tal.Compreendeoexamedosaspectos jurídicos,econômico-finan-ceirosefiscaisdaempresa;
.competição–éoeventopúblicoemquesãoabertas,examinadasejulgadasaspropostasencaminhadaspeloslicitantes.Ojulgamentoresultanaclassificaçãodaspropostaseavencedorasóteráefetivida-deseolicitantetambémcumprirosrequisitosdehabilitação;e
.contratação e execução–consistenaconvocaçãodolicitanteven-
Setor público 89
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cedorparacelebraçãodocontratoenaexecuçãodoobjetodocontra-to,ouseja,naentregadobemadquiridoounaprestaçãodoserviçocontratado.
Excepcionalmente,oPoderPúblicopodeserdispensadodoprocedimentodeescolhadapropostamaisvantajosa.Sãoexemplosnosquaisse justificaaexcepcionalidadedaescolhadapropostamaisvantajosa:
obraseserviçosdeengenhariadevaloratéR$15milreais;
outrosserviços(exclusiveosdeengenharia)ecomprasdevaloratéR$8mil;
casosdeemergênciaoudecalamidadepública;
aquisição,porpessoajurídicadedireitopúblicointerno,debenspro-duzidosouserviçosprestadosporórgãoouentidadeque integreaAdministraçãoPública(oBancodoBrasil,porexemplo)equetenhasidocriadoparaessefimespecíficoemdataanterioràvigênciadaLei8.666;e
contrataçãodeinstituiçãonacionalsemfinslucrativos,incumbidare-gimentalouestatutariamentedapesquisa,doensinooudodesenvol-vimentoinstitucional,científicooutecnológico,desdequeapretensacontratadadetenhainquestionávelreputaçãoético-profissional.
Alicitaçãoéinexigívelquandoháimpossibilidadejurídicadecompetiçãoentreoscontratantes,conformeprevistonosartigos25,26e89daLei8.666/93.Nessescasos,alicitaçãotorna-seinviávelemrazãodeoobjetosersingularouúnico.Ex.:contrataçãodeshowdeumaartistaconsagrado.
ALeideLicitaçõeseContratosprevêasseguintesmodalidadesdelicitação:aconcorrência,atomadadepreços,oconvite,oconcursoeoleilão.Apartirde2000,pormeiodaMedidaProvisórianº2.026,incluiu-seopregãocomonovamodalidade.
.concorrência–éamodalidadedelicitaçãoprópriaparacontratosdegrandevalor,emqueseadmiteaparticipaçãodequaisquerinteres-sados,cadastradosounão,quesatisfaçamascondiçõesdoedital,convocadoscomaantecedênciamínimaprevistanalei,comamplapublicidadepeloórgãooficialepelaimprensaparticular;
. tomada de preços–éalicitaçãorealizadaentreinteressadosprevia-menteregistrados,observadaanecessáriahabilitação,convocados
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comaantecedênciamínimaprevistaemlei,poravisopublicadonaimprensaoficialeemjornalparticular,contendoasinformaçõeses-senciaisdalicitaçãoeolocalondepodeserobtidooedital;
.convite–éamodalidadedelicitaçãomaissimples,destinadaàscon-trataçõesdepequenovalor,consistindonasolicitaçãoescritaapelomenostrêsinteressadosdoramo,registradosounão,paraqueapre-sentemsuaspropostasnoprazomínimodecincodiasúteis;
.concurso–éamodalidadedelicitaçãodestinadaàescolhadetra-balhotécnicoouartístico,predominantementedecriaçãointelectual.Normalmente,háaatribuiçãodeprêmioaosclassificados,masaleiadmitetambémaofertaderemuneração;
. leilão–éamodalidadelicitatóriautilizávelparaavendadebensmó-veisinservíveisparaopoderpúblicooulegalmenteapreendidosporforçadeexecuçãojudicialou,ainda,paravendadeimóveiscujaaqui-siçãohajaderivadodeprocedimentojudicialoudaçãoempagamen-to,aquemofereceromaiorlance,igualousuperioraodaavaliação;e
.pregão–nessamodalidadeadisputaéfeitapormeiodepropostaselancesdecrescentesemsessãopresencialoupormeioeletrônico.Osbenseserviçospassíveisdeseremadquiridospormeiodepregãosãoaquelescujospadrõesdedesempenhoequalidadepossamserobjetivamentedefinidospeloedital,pormeiodeespecificaçõesusu-aisdomercado.
OsvaloreslimitespormodalidadedelicitaçãoconstamdoQuadro9.
Quadro9Modalidades de licitação e valores limites
Compras e serviços Obras e serviços de engenharia
Convite Até R$ 80 mil Convite Até R$ 150 milTomada de preço Até R$ 650 mil Tomada de preço Até R$ 1,5 milhãoConcorrência Acima de R$ 650 mil Concorrência Acima de R$ 1,5 milhãoPregão Não há limite Pregão Não se aplica
Fontes:Leinº8.666/1993eLeinº10.520/2002.
Execução–aetapadeexecuçãodasdespesasorçamentáriascompreendeoEmpenho,aLiquidaçãoeoPagamento.
Setor público 91
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▪ Empenho–éoatoquecriaobrigaçãodepagamentopeloEstado.Re-presentaoprimeiroestágiodaetapadeexecuçãodadespesapúblicaeéemitidopelaunidadequerecebeucréditosorçamentáriosconsignadosnoorçamentooupordescentralizaçãodecréditosdeoutraunidadeor-çamentária.
A autoridade competente para emitir empenho dentro de umórgão échamadadeordenadordedespesa.Éelequemassinadocumentoes-pecífico–representativodoempenho–preparadopelosetordeconta-bilidade.Aesteatodenomina-seempenhardespesa.
Para cada empenho é extraído um documento denominado nota deempenhoqueindicaonomedocredor,adescriçãoeaimportânciadadespesa,bemcomoadotaçãoorçamentáriaaserutilizada.Portanto,oempenhoéoatoqueimplicaareservadeparceladoorçamentoparaaexecuçãodedespesaespecífica,dandoagarantiaaofornecedordequeadespesacontacomdotaçãoorçamentáriasuficienteaocumprimentodaobrigação.
Emcasosespeciais–taiscomodespesascompessoaleencargos,con-tribuiçãoparaoPasep–a legislaçãodispensaaemissãodanotadeempenho.Contudo,oempenhodadespesacontinuaobrigatório.
Hátrêsmodalidadesdeempenho:.ordinário–utilizadoparadespesasdevalorpreviamenteconhecido
ecujopagamentoocorrerádeumasóvez.Éamodalidadedeempe-nhomaisutilizada;
.por estimativa–utilizadoparaoscasosemqueovalornãoéprevia-menteconhecido,masnormalmenteháperiodicidadedepagamento.Exemplo:contasdeágua,luzetelefone;e
.global–paradespesasondeovaloréconhecidoeopagamentoéparcelado.Comumenteestamodalidadeestávinculadaacontratodeobraspúblicas.
▪ Liquidação–éoreconhecimentoformaldequeofornecedorentregouoprodutoouserviçoemconformidadecomosolicitadopeloórgãopú-blico.Averificaçãododireitoadquiridopelofornecedortemporbaseostítulosedocumentoscomprobatóriosdorespectivocrédito.Éosegundoestágiodaetapadeexecuçãodedespesapública.
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Averificaçãododireitoadquiridopelofornecedorobjetivaapurar:aorigemeoobjetodoquesedevepagar;aimportânciaexataapagar;eaquemsedevepagaraimportânciaparaextinguiraobrigação.
Aliquidaçãodadespesadecorrentedeserviçosprestadostemporbase:ocontrato,ajusteouacordorespectivo;anotadeempenho;eoscomprovantesdaentregadematerialoudaprestaçãoefetivado
serviço.
▪ Pagamento–éoterceiroestágiodaetapadeexecuçãodadespesa;correspondeàentregada importânciaao credor pormeiode chequenominativo,ordensdepagamentosoucréditoemcontaesópodeserefetuadoapósaregularliquidaçãodadespesa.
Ordemdepagamentoéodespachodaautoridadecompetentedetermi-nandoopagamentodadespesaliquidada.
Controle e Avaliação–éaúltimaetapadasdespesasorçamentáriasecom-preendeafiscalizaçãorealizadapelosórgãosdecontroleepelasociedade.
Osistemadecontroletemporobjetivoavaliar:▪ aaçãogovernamental;▪ agestãodosadministradorespúblicos;e▪ aaplicaçãoderecursospúblicosporentidadesdedireitoprivado.
Essecontroleé feitopor intermédiodafiscalizaçãocontábil, financeira,or-çamentária,operacionalepatrimonialparaavaliarocumprimentodasmetasprevistasnoPlanoPlurianual–PPAeaexecuçãodosprogramasdeGovernoedosorçamentosdaUnião,Estados,DFeMunicípios.
■Classificação quanto à natureza de despesa
Aclassificaçãodadespesaorçamentáriasegundoasuanaturezaconsideraosseguintesgrupamentos:
▪ categoriaeconômica;▪ grupodenaturezadadespesa;
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▪ modalidade de aplicação– identificaseosrecursosserãoaplicadosdiretamentepelaunidadedetentoradocréditoorçamentário,ou trans-ferido,aindaquenaformadedescentralização,aoutrasesferasdeGo-verno,órgãosouentidades.Comessainformaçãogerencial,elimina-seaduplacontagemdosrecursostransferidosoudescentralizados;e
▪ elemento–identificaoobjetogasto,comopessoalativo,inativo,mate-rialdeexpediente,entreoutros.
Assim,conformeaPortariaInterministerialSTN/SOFnº163,de4demaiode2001,aidentificaçãodedespesapúblicaérepresentadaporumcódigomíni-modeseisdígitosenomáximodeoitodígitosdaseguinteforma:
1ºdígito–categoriaeconômicadadespesa;2ºdígito–grupodenaturezadadespesa;3ºe4ºdígitos–modalidadedeaplicação;5ºe6ºdígitos–elementodadespesa(objetodegasto);e7ºe8ºdígitos–desdobramentodoelementodadespesa(facultativo).
Essaestruturadeveserobservadanaexecuçãoorçamentáriade todasasesferasdeGoverno.
OQuadro10apresentaomodelodeestruturaelaboradopelaSecretariadoTesouroNacional–STN,extraídodoManualdeDespesaNacional.
programa certificação interna em conhecimentoS94
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Quadro10Estrutura de códigos de despesas da STN
1º dígito Categoria econômica da despesa
3 DespesasCorrentes
4 DespesasdeCapital
2º dígito Grupo de Natureza da despesa
1 PessoaleEncargosSociais
2 JuroseEncargosdaDívida
3 OutrasDespesasCorrentes
4 Investimentos
5 InversõesFinanceiras
6 AmortizaçãodaDívida
7 ReservadoRegimePrópriodePrevidênciadoServidor–RPPS
9 ReservadeContingência
3º e 4º dígitos Modalidade de aplicação
20 TransferênciasàUnião
30 TransferênciasaEstadoseaoDistritoFederal
40 TransferênciasaMunicípios
50 TransferênciasaInstituiçõesPrivadassemFinsLucrativos
60 TransferênciasaInstituiçõesPrivadascomFinsLucrativos
70 TransferênciasaInstituiçõesMultigovernamentais
71 TransferênciasaConsórciosPúblicos
80 TransferênciasaoExterior
90 AplicaçõesDiretas
91 AplicaçãoDiretaDecorrentedeOperaçãoentreÓrgãos,FundoseEntidadesIntegrantes
dosOrçamentosFiscaledaSeguridadeSocial
99 A Definir
5º e 6º dígitos Elemento da despesa (objeto de gasto)
01 AposentadoriaseReformas
03 Pensões
04 ContrataçãoporTempoDeterminado
..... .....................
95 IndenizaçãopelaExecuçãodeTrabalhosdeCampo
96 RessarcimentodeDespesasdePessoalRequisitado
99 A Classificar
Setor público 95
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Exemplos de utilização da codificação
Ocódigo3.3.90.30representa:
Ocódigo4.4.20.92representa:
Obs.:7ºe8ºdígitosnãoutilizadosnestesexemplos.
■Classificação institucional
Classificação por órgão ou institucional–temporobjetivodemonstrarasunidadesadministrativas responsáveispelaexecuçãodadespesa.Existemalgunsórgãosouunidadesorçamentáriasquenãocorrespondemaumaes-truturaadministrativa,mas,pelaespecificidadedosgastosquerepresentam,sãoidentificadosseparadamentenaleiorçamentária.Exemplos:Transferên-ciasaEstados,DistritoFederaleMunicípios;EncargosFinanceirosdaUnião;OperaçõesOficiaisdeCrédito;eReservadeContingência.
Essaclassificaçãotemporobjetivoidentificaroórgãoeaunidadeorçamentá-riaemqueestáconsignadapartedadespesaaprovadanaLeiOrçamentáriaAnual(LOA).
Aclassificaçãoinstitucionalbuscaresponderàindagação:queméorespon-sávelpelaprogramação?
Exemplos de utilização da codificação
O código 3.3.90.30 representa:
O código 4.4.20.92 representa:
Obs.: 7º e 8º dígitos não utilizados nestes exemplos.
? Classificação institucional
Classificação por órgão ou institucional – tem por objetivo demonstrar as
unidades administrativas responsáveis pela execução da despesa. Existem alguns
órgãos ou unidades orçamentárias que não correspondem a uma estrutura
administrativa, mas, pela especificidade dos gastos que representam, são
identificados separadamente na lei orçamentária. Exemplos: Transferências a
Estados, Distrito Federal e Municípios; Encargos Financeiros da União; Operações
Oficiais de Crédito; e Reserva de Contingência.
Essa classificação tem por objetivo identificar o órgão e a unidade orçamentária em
que está consignada parte da despesa aprovada na Lei Orçamentária Anual (LOA).
A classificação institucional busca responder à indagação: quem é o responsável
pela programação?
Ela está estruturada em dois níveis hierárquicos totalizando cinco dígitos, em se
tratando do Governo Federal:
1º e 2º dígitos – Órgão Orçamentário e
3º, 4º e 5º dígitos – Unidade Orçamentária
O Quadro 11 traz alguns exemplos de Órgãos e Unidades Orçamentárias doGoverno Federal.
Quadro 11 – Exemplos de Órgão Orçamentário e Unidade Orçamentária do
Governo Federal
Órgão Unidade Orçamentária
Despesas Correntes
Outras Despesas Correntes
Material de Consumo
Aplicações diretas
Despesas de Capital
Investimentos
Despesas de Exercícios Anteriores
Transferências à União
Exemplos de utilização da codificação
O código 3.3.90.30 representa:
O código 4.4.20.92 representa:
Obs.: 7º e 8º dígitos não utilizados nestes exemplos.
? Classificação institucional
Classificação por órgão ou institucional – tem por objetivo demonstrar as
unidades administrativas responsáveis pela execução da despesa. Existem alguns
órgãos ou unidades orçamentárias que não correspondem a uma estrutura
administrativa, mas, pela especificidade dos gastos que representam, são
identificados separadamente na lei orçamentária. Exemplos: Transferências a
Estados, Distrito Federal e Municípios; Encargos Financeiros da União; Operações
Oficiais de Crédito; e Reserva de Contingência.
Essa classificação tem por objetivo identificar o órgão e a unidade orçamentária em
que está consignada parte da despesa aprovada na Lei Orçamentária Anual (LOA).
A classificação institucional busca responder à indagação: quem é o responsável
pela programação?
Ela está estruturada em dois níveis hierárquicos totalizando cinco dígitos, em se
tratando do Governo Federal:
1º e 2º dígitos – Órgão Orçamentário e
3º, 4º e 5º dígitos – Unidade Orçamentária
O Quadro 11 traz alguns exemplos de Órgãos e Unidades Orçamentárias doGoverno Federal.
Quadro 11 – Exemplos de Órgão Orçamentário e Unidade Orçamentária do
Governo Federal
Órgão Unidade Orçamentária
Despesas Correntes
Outras Despesas Correntes
Material de Consumo
Aplicações diretas
Despesas de Capital
Investimentos
Despesas de Exercícios Anteriores
Transferências à União
programa certificação interna em conhecimentoS96
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Elaestáestruturadaemdoisníveishierárquicostotalizandocincodígitos,emsetratandodoGovernoFederal:1ºe2ºdígitos–ÓrgãoOrçamentárioe3º,4ºe5ºdígitos–UnidadeOrçamentária
OQuadro11trazalgunsexemplosdeÓrgãoseUnidadesOrçamentáriasdoGovernoFederal.
Quadro11Exemplos de Órgão Orçamentário e Unidade
Orçamentária do Governo Federal
Órgão Unidade Orçamentária
26.000-MinistériodaEducação 26.242-UniversidadeFederaldePernambuco
26.277-FundaçãoUniversidadeFederaldeOuroPreto
26.321-EscolaAgrotécnicaFederaldeManaus
30.000-MinistériodaJustiça 30.107-DepartamentodePolíciaRodoviáriaFederal
30.109-DefensoriaPúblicadaUnião
30.911-FundoNacionaldeSegurançaPública
39.000-MinistériodosTransportes 39.250-AgênciaNacionaldeTransportesTerrestres–ANTT
39.252-DepartamentoNacionaldeInfra-EstruturadeTransportes
–DNIT
74.000 - Operações Oficiais de Crédito 74.101 - Recursos sob a supervisão da Secretaria do Tesouro
Nacional
74.107-RecursossobSupervisãodoMinistériodaSaúde
Fonte:ManualdeDespesaNacional(2008,p.24),comadaptações
Caberessaltarqueumaunidadeorçamentárianãocorrespondenecessaria-menteaumaestruturaadministrativa,comoocorre,porexemplo,comalgunsfundosespeciaisecomasUnidadesOrçamentárias“TransferênciasaEsta-dos,DistritoFederaleMunicípios”,“EncargosFinanceirosdaUnião”,“Opera-çõesOficiaisdeCrédito”,“RefinanciamentodaDívidaPúblicaMobiliáriaFe-deral”e“ReservadeContingência”.
■Classificação por função ou funcional
Essaclassificaçãobuscaresponderàindagação:em que áreadeaçãogo-vernamentaladespesaserárealizada?
Setor público 97
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SuaaplicaçãoéobrigatóriaparaaUnião,osEstados,oDistritoFederaleosMunicípios,oquepermiteaconsolidaçãonacionaldosgastosdosetorpúblico.
Aclassificaçãofuncionalérepresentadaporcincodígitos.Osdoisprimeirosreferem-seàfunção,enquantoostrêsúltimosrepresentamasubfunção.
Afunçãopodesertraduzidacomoomaiorníveldeagregaçãodasdiversasáreasdeatuaçãodosetorpúblico.Afunçãoserelacionacomamissãoinsti-tucionaldoórgão–porexemplo,cultura,educação,saúde,defesa–que,naUnião,guardarelaçãocomosrespectivosministérios.
Asubfunçãorepresentaumníveldeagregaçãoimediatamenteinferioràfun-çãoedeveevidenciarcadaáreadaatuaçãogovernamental,porintermédiodajunçãodedeterminadosubconjuntodedespesaseidentificaçãodanatu-rezabásicadasaçõesqueseaglutinamemtornodasfunções.
Exemplos
Órgão Função SubfunçãoMinistériodaEducação 12Educação 365EducaçãoInfantilCâmaradosDeputados 01Legislativa 365EducaçãoInfantil
■Classificação por programa ou programática
Privilegiaoaspectogerencialdosplanoseorçamentos,identificandoospro-gramascomasoluçãodosproblemasdasociedade.Osprogramassãocom-postosporaçõesque,porsuavez,sedesdobramemprojetos,atividadeseoperaçõesespeciais.
Acombinaçãodaclassificaçãoprogramáticacomaclassificação funcional,resultaemumacodificaçãocompostade17dígitosquerepresentam:
▪ 1ºe2ºdígitos–função;▪ 3ºao5º–subfunção;▪ 6ºao9º–programa;▪ 10ºao13º–ação;e▪ 14ºao17º–subtítulo.
programa certificação interna em conhecimentoS98
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Exemplo
Irrigaçãode lotesnaáreadoreassentamento,com20.599ha,nausinadeItaparica-BA
3.4 RESPONSABILIDADE FISCAL
ALeiComplementarn.°101,de04demaiode2000,conhecidacomoLeideResponsabilidadeFiscal–LRF,estabelecenormasdefinançaspúblicasvol-tadasàresponsabilidadenagestãofiscal.
ALRFdeterminaquearesponsabilidadenagestãofiscalsupõeaaçãopla-nejadaetransparente,emqueseprevinemriscosesecorrigemdesviosca-pazesdeafetaroequilíbriodas contaspúblicas.SeusdispositivosexigemcumprimentodaUnião,dosEstados,doDistritoFederal,dosMunicípiosedosórgãosaelesligados.
ALRFatendeosartigos163,165e169daConstituiçãoFederal,conformeaseguir:
Art.163.Leicomplementardisporásobre:
I-finançaspúblicas;
II-dívidapúblicaexternaeinterna,incluídaadasautarquias,fundaçõesede-
maisentidadescontroladaspeloPoderPúblico;
III-concessãodegarantiaspelasentidadespúblicas;
IV-emissãoeresgatedetítulosdadívidapública;
V-fiscalizaçãofinanceiradaadministraçãopúblicadiretaeindireta;
VI-operaçõesdecâmbiorealizadasporórgãoseentidadesdaUnião,dosEsta-
dos,doDistritoFederaledosMunicípios;
VII-compatibilizaçãodasfunçõesdasinstituiçõesoficiaisdecréditodaUnião,
resguardadasascaracterísticasecondiçõesoperacionaisplenasdasvoltadas
aodesenvolvimentoregional.
Art.165.LeisdeiniciativadoPoderExecutivoestabelecerão:
[...]
25.607.0294.3390.0029
Subtítulo – Irrigação reassentamento Usina de Itaparica - BA
Ação – Irrigação de lotes na área de reassentamento
Programa – Energia na região nordeste
Subfunção – Irrigação
Função – Energia
Setor público 99
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§9º-Cabeàleicomplementar:
[...]
II-estabelecernormasdegestãofinanceiraepatrimonialdaadministraçãodire-
taeindiretabemcomocondiçõesparaainstituiçãoefuncionamentodefundos.
Art.169.AdespesacompessoalativoeinativodaUnião,dosEstados,doDis-
tritoFederaledosMunicípiosnãopoderáexcederoslimitesestabelecidosem
leicomplementar.
Noartigo1ºdaLRFconstaoquesecompreendecomoresponsabilidadenagestãofiscal:
▪ açãoplanejadaetransparente;▪ prevençãoderiscosecorreçãodosdesviosqueafetemoequilíbriodas
contaspúblicas;e▪ garantiadeequilíbrionascontas,pormeiodocumprimentodemetas
deresultadosentrereceitasedespesaseaobediênciaalimitesecon-diçõesnoquetangeàrenúnciadereceita,geraçãodedespesascompessoal,daseguridadesocialeoutras,dívidasconsolidadaemobiliária,operaçõesdecrédito, inclusiveporantecipaçãodereceita,concessãodegarantiaeinscriçãoemRestosaPagar.
O conceitomais importante para a operacionalização da LRF é aReceitaCorrenteLíquida–RCL,sobaqualsãocalculadosospercentuaisparaoslimitesdegastoseendividamentos.EsseconceitojáfoiapresentadonoitemReceitasCorrentes.
ALRFestabelecelimiteserestriçõesemrelaçãoaosgastos,endividamentoseprestaçãodegarantias,entreoutros.
AseguirsãoapresentadososprincipaislimiteserestriçõesprevistosnaLRF.
■ Limites com gasto de pessoal
ALRFestabelecelimitesdegastoscompessoal,comopercentualdaRe-ceitaCorrenteLíquidaparaaUnião,Estados,DistritoFederaleMunicípios,porpoder.
DeacordocomaLei,entende-secomodespesadepessoal:▪ osomatóriodosgastosdoentedaFederaçãocomosservidoresativos;▪ gastoscominativosepensionistas;
programa certificação interna em conhecimentoS100
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▪ gastosrelativosamandatoseletivos,cargos,funçõesouempregos,ci-vis,militaresedemembrosdePoder,comquaisquerespéciesremune-ratórias;
▪ vencimentosevantagens,fixasevariáveis;▪ subsídios,proventosdeaposentadoria,reformasepensões;▪ gratificações,horasextrasevantagenspessoaisdequalquernatureza;▪ encargossociais;e▪ contribuiçõesrecolhidaspeloenteàsentidadesdeprevidência.
NaverificaçãodoatendimentodoslimitesdegastoscompessoaldefinidosnaLRFnãosãocomputadasasdespesas:
▪ deindenizaçãopordemissãodeservidoresouempregados;▪ relativasaincentivosàdemissãovoluntária;▪ decorrentesdaconvocaçãoextraordináriadoCongressoNacional;▪ decorrentesdedecisãojudicialdecompetênciadeperíodoanteriorao
daapuraçãodasdespesasdepessoal;▪ depessoaldoDistritoFederaledosEstadosdoAmapáeRoraima(ex-
territórios),custeadascomrecursostransferidospelaUnião;e▪ cominativos,aindaqueporintermédiodefundoespecífico,custeadas
porrecursosprovenientes:daarrecadaçãodecontribuiçõesdossegu-rados;dacompensaçãofinanceiraentrediferentesregimesprevidenciá-rios;edasdemaisreceitasdiretamentearrecadadasporfundovinculadoatalfinalidade,inclusiveoprodutodaalienaçãodebens,direitoseati-voseseusuperávitfinanceiro.
ALRFestabeleceosseguinteslimitesparagastoscompessoal,empercen-tuaissobreaReceitaCorrenteLíquida-RCL:
▪ União–50%;▪ EstadoseDistritoFederal–60%;e▪ Municípios–60%.
EsseslimitessãorepartidospelospoderespúblicospresentesemcadaentedaFederaçãodaseguinteforma:▪na esfera federal:2,5%paraoLegislativo,incluídooTribunaldeContasdaUnião;6%paraoJudiciário;40,9%paraoExecutivo,destacando-se3%paraasdespesascompes-
soaldoDFedosex-territórios;e0,6%paraoMinistérioPúblicodaUnião;
Setor público 101
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▪na esfera estadual:3%paraoLegislativo,incluídooTribunaldeContasdoEstado;6%paraoJudiciário;49%paraoExecutivo;e2%paraoMinistérioPúblicodosEstados;
▪na esfera municipal:6%paraoLegislativo,incluídooTribunaldeContasdoMunicípio,quan-
dohouver;e54%paraoExecutivo.
■Limites de endividamento
Paraapresentaroslimitesdeendividamentodosentespúblicos,éimportantedestacarosconceitosdedívidapúblicaconsolidadaelíquida.
Considera-sedívida pública consolidadaomontantetotalapurado:▪ dasobrigaçõesfinanceirasdoentedaFederação, inclusiveasdecor-
rentesdeemissãodetítulos,assumidasemvirtudede leis,contratos,convêniosoutratados;
▪ dasobrigaçõesfinanceirasdoentedaFederaçãoassumidasemvirtudedarealizaçãodeoperaçõesdecréditoparaamortizaçãoemprazossu-perioresadozemesesouque,emboradeprazoinferioradozemeses,tenhamconstadocomoreceitasnoorçamento;e
▪ dosprecatóriosjudiciaisemitidosapartirde5demaiode2000enãopa-gosduranteaexecuçãodoorçamentoemquetiveremsidoincluídos.
A.dívida consolidada líquida representaadívidapública consolidadade-duzidasasdisponibilidadesdecaixa,asaplicaçõesfinanceiraseosdemaishaveresfinanceiros.
ApesardeaLRFnãoexplicitaroslimitesmáximosdeendividamentodosen-tesfederativos,eladeterminouqueopresidentedaRepúblicadeveriasubme-teraoSenadoFederalpropostadelimitesglobaisparaomontantedadívidapúblicaconsolidada,tantodaUniãocomodosEstados,doDistritoFederaledosMunicípios.
Dessaforma,aResoluçãonº40/2001doSenadoFederalestabeleceuosse-guinteslimitesparaadívidaconsolidadalíquida:
programa certificação interna em conhecimentoS102
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▪ EstadoseDF–duasvezesasuareceitacorrentelíquidaanual;e▪ Municípios–1,2vezesasuareceitacorrentelíquidaanual.
ALRFestabeleceprazos,condiçõesepuniçõesfiscaisparaosentesqueul-trapassaremoslimitesdeendividamento.Assim,seaofinaldeumquadrimestredeterminadoenteultrapassaroslimitesdeendividamento,aelesdeverãoretornarnostrêsquadrimestresseguintes,eliminando,nomínimo,25%noprimeiroperíodo.
Asprincipaispuniçõesfiscaisrelativasàultrapassagemdoslimites,vigentesnoperíodonoqualosentessemantiveremacimadeles,são:
▪ proibiçãoderealizaroperaçõesdecrédito,inclusiveAntecipaçãodeRe-ceitaOrçamentária–ARO,excetuandoorefinanciamentodedívida;
▪ obrigatoriedadedeobtençãoderesultadoprimárionecessárioàrecon-duçãodadívidaaolimite,promovendo,entreoutrasmedidas,limitaçãodeempenho;e
▪ proibiçãoderecebimentodastransferênciasvoluntárias,apartirdoven-cimentodoprazopararetornoaolimiteeenquantoperduraroexcesso.
Para realizar uma nova operação de crédito, além do limite para aDívidaConsolidadaLíquida,osEstados,oDFeosMunicípiosdevemobservardoisoutroslimitesestabelecidospelaResoluçãonº43/2001doSenadoFederal:
▪ olimiteparacontrataçãodeoperaçõesdecréditoemumexercíciofinan-ceiro,queéde16%daRCL;e
▪ o limitedecomprometimentoanualcomamortizações, jurosedemaisencargosdadívidaconsolidada,queéde11,5%daRCL.
■Limites à concessão de garantia
AscondiçõesestabelecidasnaLRFparaconcessãodegarantias,combaseemNascimentoeDebus(2009,p.67),sãobasicamenteasseguintes:
▪ aconcessãodegarantiaestácondicionadaaooferecimentodecontra-garantiapeloseubeneficiário,emvalorigualousuperioraodagarantiaaserrecebidaeàadimplênciadaentidadeparacomoentegarantidor;
▪ aUnião,osEstados,oDistritoFederaleosMunicípiospodemvincularassuasreceitastributáriasprópriaseastransferênciasconstitucionaisnaconcessãodegarantias;
▪ as entidades da administração indireta estão impedidas de conceder
Setor público 103
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garantia,comexceçãodaqueenvolvaempresacontrolada18àprópriasubsidiária,ouporinstituiçãofinanceiraaempresanacional;e
▪ asdívidasdosentespúblicosquetiveremsidohonradasemconsequên-ciadegarantiaprestadaimplicarãonasuspensãodenovoscréditosatéacompletaliquidaçãodadívidaemcausa.
A concessão de quaisquer garantias em operações de crédito internas ouexternasestásujeitaaos limitesecondiçõesestabelecidospelaLRFeporresoluçõesdoSenadoFederal.
OsaldoglobaldegarantiasconcedidaspelosEstados,DFeMunicípiosnãopodeexcedera22%daRCL.
Esselimitepodeserelevadopara32%daRCL,desdequecumulativamente,quandoaplicável,ogarantidor:
▪ nãotenhasidochamadoahonrar,nosúltimos24meses,quaisquerga-rantiasanteriormenteprestadas;
▪ estejaatendendoolimitedadívidaconsolidadalíquida;▪ estejacumprindooslimitesdedespesacompessoalprevistosnaLRF;e▪ estejacumprindooProgramadeAjusteFiscalacordadocomaUnião.
■Limites de gastos com educação e saúde
ALRFestabeleceexigênciaspararealizaçãodetransferênciavoluntáriape-losentesdaFederação.Entreasexigênciasencontra-seacomprovação,porpartedobeneficiário,documprimentodoslimitesconstitucionaisrelativosàeducaçãoeàsaúde,queveremosaseguir.
A Emenda Constitucional n° 53 e o Fundeb
OFundodeManutençãoeDesenvolvimentodaEducaçãoBásicaedeVa-lorizaçãodosProfissionaisdaEducação–Fundebéumfundodenaturezacontábil,instituídopelaEmendaConstitucionaln.°53,de19dedezembrode2006.AimplantaçãodoFundebfoiiniciadaem1°dejaneirode2007eestásendorealizadadeformagradual.
18Considera-secontroladaasociedadenaqualacontroladora,diretamenteouatravésdeoutrascontroladas,étitulardedireitosdesócioquelheassegurem,demodopermanente,preponderâncianasdeliberaçõessociaiseopoderdeelegeramaioriadosadministradores.Lei6404/76,art.243,§2º.
programa certificação interna em conhecimentoS104
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DesdeapromulgaçãodaConstituiçãode1988,25%dasreceitasdosimpos-tosedastransferênciasdosEstados,doDistritoFederaledosMunicípiosseencontramvinculadosàEducação.
Art.212.AUniãoaplicará,anualmente,nuncamenosdedezoito,eosEstados,
oDistritoFederaleosMunicípiosvinteecincoporcento,nomínimo,dareceita
resultantedeimpostos,compreendidaaprovenientedetransferências,nama-
nutençãoedesenvolvimentodoensino.
ComaEmendaConstitucionaln.°14,de12desetembrode1996,60%dessesrecursosdaeducaçãopassaramasersubvinculadosaoEnsinoFundamental(60%de25%=15%dosimpostosetransferências),sendoquepartedessasubvinculaçãode15%passavapeloFundodeDesenvolvimentodoEnsinoFundamentaledeValorizaçãodoMagistério–Fundef,cujapartilhadosrecur-sos,entreoGovernoEstadualeseusMunicípios,tinhacomobaseonúmerodealunosdoensinofundamentalatendidosemcadarededeensino.
ComaEmendaConstitucionaln.°53,asubvinculaçãodasreceitasdosim-postosedastransferênciasdosEstados,doDistritoFederaledosMunicípiospassoupara20%esuautilizaçãofoiampliadaparatodaaEducaçãoBásica,pormeiodoFundodeManutençãoeDesenvolvimentodaEducaçãoBásicaedeValorizaçãodosProfissionaisdaEducação–Fundeb,quepromoveadistribuiçãodosrecursoscombasenonúmerodealunosdaeducaçãobásica.Ouseja,osMunicípiosrecebemosrecursosdoFundebcombasenonúmerodealunosdaeducação infantiledoensino fundamentaleosEstadoscombasenosalunosdoensinofundamentaledoensinomédio.
OFundotemvínculocomasesferas:▪ Federal–queparticipadacomposiçãoedistribuiçãodosrecursos;▪ Estadual–queparticipadacomposição,dadistribuição,dorecebimento
edaaplicaçãofinaldosrecursos;e▪ Municipal–queparticipadacomposição,dorecebimentoedaaplicação
finaldosrecursos.
AEmendaConstitucionaln.°53estabeleceuoprazode14anos,apartirdesuapromulgação,paraavigênciadoFundeb(2007-2020).
Setor público 105
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A Emenda Constitucional n° 29 e a Saúde
AEmendaConstitucionaln.°29,de13desetembrode2000,fixouosvalo-resmínimosaseremaplicadosanualmentepelaUnião,pelosEstados,peloDistritoFederalepelosMunicípiosemaçõeseserviçospúblicosdesaúde,estabelecendoregrasparaoperíodode2000a2004.
AEmendaobrigouaUniãoainvestiremsaúde,em2000,5%amaisdoquehavia investidonoanoanterioredeterminouquenosanosseguintesessevalorfossecorrigidopelavariaçãonominaldoProdutoInternoBruto–PIB.OsEstadoseoDistritoFederalficaramobrigadosaaplicar12%dosimpostosetransferências,eosMunicípios,15%.
Trata-se de uma regra transitória, que deveria ter vigorado até 2004,masquecontinuaemvigorporfaltadeumaleicomplementarqueregulamenteaEmenda.
■Consequências pelo descumprimento da LRF
OdescumprimentodaLRFgerasançõesinstitucionaisoufiscais,paraoentepúblico,epessoais(penaiseadministrativas)paraogestorpúblico.
Assançõesinstitucionais,oufiscais,correspondemàinterrupçãodetransfe-rênciasvoluntáriasouasuacontratação,realizadaspeloGovernoFederal;aoimpedimentodecontrataçãodeoperaçõesdecrédito;eàimpossibilidadedeobtençãodegarantiasdaUniãoparaacontrataçãodeoperaçõesdecréditoexterno.
ALRFgaranteacontinuidadedetransferênciasvoluntáriasrelativasàsaçõesdesaúde,educaçãoeassistênciasocial,emrelaçãoàquelesconvêniosjáemexecução.Entretanto,acontrataçãodenovosconvêniosnãoserápermitida,mesmoparaaquelesdestinadosàsaçõescitadas.
Aseguirsãoapresentadas,segundoNascimentoeDebus(2009),algumasaçõesquepodemgeraraaplicaçãodepuniçõesfiscais:
▪ não realizar a instituição, previsãoe efetiva arrecadaçãode todos osimpostosdasuacompetência;
▪ deixardeordenaroudepromover,naformaenosprazosdalei,aexecu-
programa certificação interna em conhecimentoS106
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çãodemedidaparaareduçãodadespesatotalcompessoalquehouverexcedidoarepartiçãoporpoderdolimitemáximo;
▪ estaracimadolimitedasdívidasconsolidadaoumobiliáriaeoperaçõesdecréditodentrodolimitedeprazo;
▪ deixardepromoveroudeordenarocancelamento,aamortizaçãoouaconstituiçãodereservaparaanularosefeitosdeoperaçãodecréditore-alizadacominobservânciadelimite,condiçãooumontanteestabelecidoemlei;
▪ nãoressarcirpagamentodedívidahonradapelaUniãoouEstado;nãoliquidartotalmenteadívidaquetiversidohonradapelaUniãoouporEs-tado,emdecorrênciadegarantiaprestadaemoperaçãodecrédito;
▪ nãoremeterascontasaoExecutivodaUniãoaté30deabril;▪ nãopublicaroRelatórioResumidodaExecuçãoOrçamentárianoprazo
estabelecido;▪ deixardedivulgaroudeenviaraoPoderLegislativoeaoTribunalde
ContasoRelatóriodeGestãoFiscal,nosprazosestabelecidosemlei;e▪ nãoseenquadrarnolimitedadespesatotalcompessoalematédois
exercícios,casoem1999estivesseacimadesselimite.
Alémdaspuniçõesfiscais,odescumprimentodaLRFpodeacarretarparaogestorpúblicoaaplicaçãodesançõespessoais(penaiseadministrativas),deacordocomaLeinº10.028,de10denovembrode2000.SegundoNascimen-toeDebus(2009),asançãopessoal:
[...]recairásobreaqueleadministradorpúblicoquenãoseguirasregrasgerais
daLRF,desdeaconfecçãodasleisorçamentáriasnostermosdaLRF(artigo4º),
atéapublicaçãodetodososrelatóriosexigidos,passandopelaobservaçãodos
limitesparacontrataçãodepessoal,serviçosterceirizadoseendividamento.
Assançõespessoaisrecairãodiretamentesobreoagenteadministrativo,impor-
tandonacassaçãodemandato,multade30%dosvencimentosanuais,inabili-
taçãoparaoexercíciodafunçãopúblicaedetenção,quepoderávariarentre6
mesese4anos.
Existemcercade60situações,referentesaaçõeseomissõesrelacionadasàLRF,quepodemlevarasançõespenaiseadministrativasdosgestorespú-blicos.
Setor público 107
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■Relatórios de acompanhamento da LRF
Os relatórios de acompanhamento, junto às ações de divulgação, têmporfinalidadepromoveratransparênciadagestãofiscal.SãorelatóriosprevistosnaLRFoRelatórioResumidodaExecuçãoOrçamentária–RREO,oRelató-riodeGestãoFiscal–RGFeosAnexosFiscais.
Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO
ORREOécompostoporduaspeçasbásicasedealgunsdemonstrativosdesuporte.DeacordocomNascimentoeDebus(2009),
[...]aspeçasbásicassãoobalançoorçamentário,cujafunçãoéespecificar,por
categoriaeconômica,asreceitaseasdespesas,eodemonstrativodeexecução
dasreceitas(porcategoriaeconômicaefonte)edasdespesas(porcategoria
econômica,grupodenatureza,funçãoesubfunção).
Osdemonstrativosdesuporte têmporobjetivoevidenciara receitacorren-te líquida,as receitasedespesasprevidenciárias,os resultadosprimárioenominal, as despesas com juros e os valores inscritos em restos a pagar.EspecificamentenoRREOdoúltimobimestredecadaexercício,éexigidaademonstraçãodasprojeçõesatuariaisdosregimesdeprevidênciasocial;davariaçãopatrimonial;edaconformidadedomontantedasoperaçõesdecrédi-toemrelaçãoàsdespesasdecapital.
ORREOe seus demonstrativos alcançamos órgãos da administração di-reta,dospodereseentidadesdaadministração indireta,constituídaspelasautarquias,fundações,fundosespeciais,empresaspúblicasesociedadesdeeconomiamistaquerecebemrecursosdosorçamentosfiscaledaseguridadesocial.OPoderExecutivodaUnião,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicípiosdevemelaborarepublicar,obrigatoriamente,oRREO.
As informaçõesdevemserelaboradasapartirdoconsolidadode todasasunidadesgestoras,noâmbitodaadministraçãodireta,autarquias,fundações,fundosespeciais,empresaspúblicasesociedadesdeeconomiamista.
Osdemonstrativosaseguirdevemserpublicadosatétrintadiasapósoencer-ramentodecadabimestre:
programa certificação interna em conhecimentoS108
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▪ BalançoOrçamentário;▪ DemonstrativodaExecuçãodasDespesasporFunção/Subfunção;▪ DemonstrativodaReceitaCorrenteLíquida;▪ DemonstrativodasReceitaseDespesasPrevidenciáriasdoRegimeGe-
raldePrevidênciaSocial;▪ Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime
PrópriodosServidoresPúblicos;▪ DemonstrativodoResultadoNominal19;▪ DemonstrativodoResultadoPrimário20;▪ DemonstrativodosRestosaPagarporPodereÓrgão;▪ DemonstrativodasReceitaseDespesascomManutençãoeDesenvol-
vimentodoEnsino;▪ DemonstrativosdasDespesascomSaúde.
Especificamente,atétrintadiasapósoencerramentodoúltimobimestre,de-vemserpublicadososseguintesdemonstrativos:
▪ DemonstrativodasReceitasdeOperaçõesdeCréditoeDespesasdeCapital;
▪ DemonstrativodaProjeçãoAtuarialdoRegimeGeraldePrevidênciaSocial;
▪ DemonstrativodaProjeçãoAtuarialdoRegimePrópriodePrevidênciaSocialdosServidoresPúblicos;
▪ DemonstrativodaReceitadeAlienaçãodeAtivoseAplicaçãodosRe-cursos.
Quandoforocaso,sãoapresentadasjustificativasdalimitaçãodeempenhoedafrustraçãodereceitas,especificandoasmedidasdecombateàsonegaçãoeàevasãofiscal,adotadaseaadotar,easaçõesdefiscalizaçãoecobrança.
Excepcionalmente,nocasodosMunicípioscompopulaçãoinferiora50milhabitantes, é facultativa à apresentação dos demonstrativos a seguir, queacompanhamoRREO,semestralmente:
▪ apuraçãodaReceitaCorrenteLíquida;▪ receitasedespesasprevidenciárias;▪ resultadosnominaleprimário;
19OResultadoNominaléadiferençaentretodasasreceitasarrecadadasetodasasdespesasempenhadas,incluin-doosjuroseoprincipaldadívidaeaindaacrescentandoasreceitasfinanceiras.
20OResultadoPrimárioéadiferençaentrereceitasedespesasprimárias,delasexcluídososjuros,receitasfinancei-ras(aplicações),receitadeprivatizações,encargoseoprincipaldadívidapública(pagoserecebidos)etc.
Setor público 109
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▪ despesascomjuros;e▪ restosapagar.
Relatório de Gestão Fiscal – RGF
ORGFocupaposiçãocentralnoquedizrespeitoaoacompanhamentodasatividadesfinanceirasdoEstado.
CadaPoder,alémdoMinistérioPúblico,deveemitiroseupróprioRelatóriodeGestãoFiscal,abrangendotodasasvariáveisimprescindíveisàconsecuçãodasmetasfiscaiseàobservânciadoslimitesfixadosparadespesasedívi-da.
FazempartedoRGF:▪ asinformaçõesnecessáriasàverificaçãodaconformidade,comoslimi-
tesdequetrataaLRF,dasdespesascompessoal,dasdívidasconsoli-dadaemobiliária,daconcessãodegarantias,dasoperaçõesdecréditoedasdespesascomjuros;e
▪ asmedidasadotadascomvistasàadequaçãodasvariáveisfiscaisaosseusrespectivoslimites;tratando-sedoúltimoquadrimestre,demonstra-çãodomontantedasdisponibilidadesaofinaldoexercíciofinanceiroedasdespesasinscritasemrestosapagar.
AperiodicidadedeemissãodoRGFéquadrimestraleérealizadapelostitu-laresdospodereseórgãos.
Excepcionalmente,nocasodosMunicípioscompopulaçãoinferiora50milhabitantes,éfacultativaàapresentaçãodoRGFsemestralmente.
ORelatóriodeGestãoFiscal,emitidoquadrimestralmente,deveconterinfor-maçõesrelativasa:
▪ despesatotalcompessoal;▪ dívidaconsolidada;▪ concessãodegarantiasecontragarantias;e▪ operaçõesdecrédito.
Alémdisso,oRGFdeveindicarasmedidascorretivasadotadasouaadotar,seultrapassadoqualquerdoslimites.
programa certificação interna em conhecimentoS110
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Noúltimoquadrimestre,oRelatóriodeveseracrescidodedemonstrativosre-ferentesaomontantedasdisponibilidadesdecaixaem31dedezembro,dasinscriçõesemRestosaPagaredadespesacomserviçosdeterceiros..ALRFdeterminaqueoRGFdeveserpublicadoedisponibilizadoaoacessopúblico,inclusiveemmeioseletrônicos,atétrintadiasapósoencerramentodoperíodoaquecorresponder.
Apuniçãorelativaànão-divulgaçãodoRGF,nosprazosecondiçõesestabe-lecidosemlei,correspondeàmultade30%dosvencimentosanuaisdoagen-tequelhedercausa,sendoopagamentodamultadesuaresponsabilidadepessoal.
Alémdamultadecaráterpessoal,oentedaFederaçãoficaimpedidodere-cebertransferênciasvoluntáriasecontrataroperaçõesdecrédito,excetoasdestinadasaorefinanciamentodoprincipalatualizadodadívidamobiliária.
NoQuadro12éapresentadaaperiodicidadedeelaboraçãodosRelatóriosRe-sumidosdeExecuçãoOrçamentáriaeRelatóriosdeGestãoFiscalparaaUnião,EstadoseMunicípioscompopulaçãoigualousuperiora50milhabitantes;enoQuadro13paraosMunicípioscompopulaçãoinferiora50milhabitantes.
Quadro12Periodicidade de elaboração do RREO e RGF para a União, Estados e
Municípios com 50 mil habitantes ou mais
Quadro13Periodicidade de elaboração do RREO e RGF para os Municípios com
menos de 50 mil habitantes*
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
RREO RREO RREO RREO RREO RREO
RGF RGF RGF
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
RREO RREO RREO RREO RREO RREOParcial** Parcial Completo Parcial Parcial Completo
RGF RGF
* OsMunicípioscommenosde50milhabitantespodemutilizar-sedaperiodicidadedescritanoquadro13.**Parcialsignificaaelaboraçãodorelatóriosemosdemonstrativosdeapuraçãodareceitacorrentelíquida;receitas
edespesasprevidenciárias;resultadosnominaleprimário;despesascomjuros;erestosapagar.
Setor público 111
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Anexo de Metas Fiscais
NoAnexodeMetasFiscais, introduzidopelaLRF,sãoestabelecidasmetasanuaisemvalorescorrenteseconstantesporumperíododetrêsanos.Es-sasmetas,conformeNascimentoeDebus (2009,p.28) “correspondemàsprevisõesparareceitasedespesas,resultadonominaleresultadoprimário,alémdomontantedadívidapúblicaparatrêsanos,istoé,oexercícioaquesereferiraLDOeosdoisseguintes”.
Alémdasmetas,oAnexodeveconter:▪ aavaliaçãodocumprimentodasmetasdosexercíciosanteriores;▪ aevoluçãodopatrimôniolíquidodosentespúblicos,principalmenteno
que tangeaos recursosoriginários dasprivatizaçõesealienaçõesdeativos;
▪ aavaliaçãodosfundosdecaráterprevidenciário;e▪ asestimativasdosefeitosdosincentivosfiscaisouqualquertipodere-
núnciaqueimporteperdadereceitasprópriasdaUniãodosEstadosoudosMunicípios.
OAnexodeMetasFiscaisépublicadoanualmente,emgeralnoencerramentodoprimeiroperíodolegislativo,eintegraaLeideDiretrizesOrçamentárias.
Anexo de Riscos Fiscais
OAnexodeRiscosFiscais,previstonaLRF,deveevidenciarosfatosquepo-demimpactarosresultadosfiscaisestabelecidosparaoexercício.
OAnexodeRiscosFiscaisépublicadoanualmente,geralmentenoencerra-mentodoprimeiroperíodolegislativo,eintegraaLeideDiretrizesOrçamen-tárias.
SegundoaLRF,osdoisanexosdaLDO—metaseriscosfiscais—devemserapresentadosemaudiênciapúblicapeloPoderExecutivo,nofinaldosme-sesdefevereiro,maioesetembro,àscasaslegislativas,visandodemonstrareavaliarocumprimentodasmetasfiscaisdecadaquadrimestre.
programa certificação interna em conhecimentoS112
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3.5 FINANCIAMENTO DE PROJETOS PÚBLICOS
Para o financiamento de projetos públicos, além da utilização de recursospróprios,geralmenteprovenientesdaarrecadaçãode tributos,osentesdaFederaçãovalem-sedasoperaçõesdecréditoe,maisrecentemente,daspar-ceriaspúblico-privadas.
■Operações de crédito
OperaçõesdecréditorepresentamoscompromissosassumidospelosentesfederativoscomcredoressituadosnoPaísounoexterior,emrazãodemútuo,aberturadecrédito,emissãoeaceitedetítulo,aquisiçãofinanceiradebens,recebimentoantecipadodevaloresprovenientesdavendaatermodebenseserviços,arrendamentomercantileoutrasoperaçõesassemelhadas,inclusi-vecomousodederivativosfinanceiros.
QualqueroperaçãoquecontrariarasdisposiçõesdaLeideResponsabilidadeFiscaléconsideradanulaedevesercancelada,devolvendo-seoprincipal,semopagamentodejuroseencargosfinanceiros.Enquantonãoefetuadaadevolução,oentenãopoderecebertransferênciasvoluntárias,obtergarantiaoucontrataroperaçãodecrédito.Paratanto,ainstituiçãocredoradeveobterpréviaautorizaçãodaSecretariadoTesouroNacional–STN(créditointerno),oudoSenadoFederal(créditoexterno).
SãovedadasasoperaçõesdecréditoentreosentesdaFederação,sobqual-querforma,incluindoorefinanciamentoouapostergaçãodedívidaanterior-mentecontraída.Háumaúnicaexceção:épermitidaacontrataçãoentreins-tituiçãofinanceiraestatal(casodoBB)eoutroentedaFederação(Estados,DFeMunicípios,inclusaaadministraçãoindireta),desdequeaoperaçãonãosejadestinadaa financiar despesas correntes, nemao refinanciamentodedívidascontraídasjuntoàoutrainstituição.
Outraproibiçãorefere-seaoperaçõesdecréditoentreinstituiçãofinanceiraestataleorespectivoentecontrolador,sendoesteobeneficiário.Dessafor-ma,estãovedadasasoperaçõesentreosbancosestaduaiseosrespectivosGovernoseentreoBancodoBrasileoGovernoFederal.
ALRFvedaaindaosseguintesprocedimentos,equiparando-osaoperaçõesdecrédito:
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▪ antecipaçãodereceitadetributoantesdaocorrênciadoseufatogera-dor;
▪ antecipaçãodevaloresporempresaestatal,comexceçãodelucrosedividendos;
▪ assunçãodequalquermodalidadedecompromissocomfornecedores,inclusive para pagamentoa posteriori, semautorizaçãoorçamentária,exceçãofeitaàsempresasestatais.
Contingenciamento do crédito
AevoluçãodadívidapúblicaresultounadefiniçãodelimitesecondiçõesaoSistemaFinanceiroNacional–SFNparanovascontrataçõeseconduçãodasoperaçõesvigentes.
CompeteaoConselhoMonetárioNacional–CMNestabelecerregrasparaasinstituiçõesdoSistemaFinanceiroNacionaloperaremcomosetorpúblico,oqueéfeitopormeioderesoluçõeseditadaspeloBacen.Essasregrassãodenominadasdecontingenciamentodocréditoaosetorpúblico.
OBancoCentralfixouem45%doPatrimôniodeReferência21olimitedeope-raçõesdecréditoquecada instituiçãodoSFNpode realizarcomórgãoseentidadesdosetorpúblico.
Alémdesselimite,asinstituiçõesdoSFNdevemestarenquadradasnoslimi-tesoperacionaisestabelecidospelaregulamentaçãoemvigor,pararealizarnovasoperaçõescomosetorpúblico.
Devem tambémobservaros limitesglobaisestabelecidosporprogramadefinanciamento(exemplos:ProgramadeIntervençõesViárias–Provias,Pro-gramaCaminhodaEscolaeProgramadeSaneamentoAmbiental)eoutrasexceções(exemplos:operaçõesprevistasnoProgramadeAjusteFiscaldos
21DeacordocomFortuna(2008,p.726-728),oconceitoatualdePatrimôniodeReferência–PR,parafinsdeapura-çãodoslimitesoperacionaisdasinstituiçõesfinanceirasedemaisinstituiçõesautorizadasafuncionarpeloBacen,estádefinidopelaResoluçãon.°3.444,de28.02.2007.OPRéobtidopelosomatóriodosdoisníveisdecapitalquecompõemaestruturadecapitaldasinstituições:oNívelIeoNívelII.Conceitualmente,oNívelIrefere-seaosca-pitaisdemelhorqualidade,comoocapitalsocial(dinheiroefetivamentesubscritoeintegralizadopelosacionistas)easreservaselucrosretidos(lucrosnãodistribuídosagregadosaopatrimônio).NoNívelII,foramincluídososcapitaisaseremobtidoscomnovosinstrumentosdecapitalização(porexemplo,títulosdedívidasubordinada,querepresentamdívidasquesãopreteridasemrelaçãoatodasasoutraseque,porisso,são“quasecapitais”)eaindaitensquejáfaziampartedoPR,taiscomoasreservasdereavaliação(decorrentesdereavaliaçãodeimóveis)easreservasdecontingência(parafazerfaceàsperdasdifíceisdeestimar).
programa certificação interna em conhecimentoS114
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Estados,ProgramadeModernizaçãodosMunicípios–PMAT,operaçõesga-rantidas formal e exclusivamente por duplicatas de vendamercantil ou deprestaçãodeserviços,deemissãodaprópriabeneficiáriadocrédito).
Sãovedadasàs instituiçõesfinanceirasedemais instituiçõesautorizadasafuncionarpeloBacen:
▪ arealizaçãodeoperaçãodecréditocomórgãoseentidadesdosetorpúblicoqueestiverem inadimplentescomas instituiçõesfinanceirasedemaisinstituiçõesautorizadasafuncionarpeloBancoCentral;
▪ orecebimentoemqualquermodalidadedeoperaçõesdecrédito,comogarantiaprincipalouacessória,denotaspromissórias,duplicatas,letrasde câmbio ou outros títulos da espécie, bemcomo cartas de crédito,avaisefiançasderesponsabilidadediretaouindiretadeórgãoseentida-desdosetorpúblico,correspondentesacompromissosassumidosjuntoafornecedores,empreiteirosdeobrasouprestadoresdeserviços.Estavedaçãonãoseaplicaaoperaçõescomempresasestataisoucomem-presasprivadasgarantidas formaleexclusivamenteporduplicatasdevendamercantiloudeprestaçãodeserviçossacadascontraempresasestatais;e
▪ arealizaçãodequalquertipodeoperaçãoqueimporteemtransferência,aqualquertítulo,daresponsabilidadediretaouindiretapelopagamentodadívidaparaórgãosouentidadesdosetorpúblico.
Autorização da Secretaria do Tesouro Nacional
TodaequalqueroperaçãodecréditopleiteadaporEstado,DFouMunicípio,inclusiveempresasporelecontroladas,estásujeitaàverificaçãodocumpri-mentodosrespectivoslimitesdeendividamentopelaSecretariadoTesouroNacional–STN,excetonocasodeempresaestatal“não-dependente”.
CompeteàSTNverificaroslimiteseascondiçõesdeendividamentoestabe-lecidospelaLRFeporresoluçõesdoSenadoFederal.
AinstituiçãofinanceiraeoentepúblicoassinamPropostaFirmee,juntamentecomoutrosdocumentos,encaminhamparaanálisedaSTN,observandoasorientaçõesdoManualdeInstruçãodePleitos–MIP,disponívelemwww.tesouro.fazenda.gov.br.
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■Parceria público-privada
A intençãodoGovernoBrasileiro, quando iniciouoprocessodediscussãodaquiloqueaLein.°11.079,de30dedezembrode2004,veioachamardeParceriapúblico-privada–PPP,eraoferecermaiorflexibilidadeparaaestrutu-raçãodeprojetosdeinfraestruturapúblicapormeiodeinvestimentoprivado.
Nessesentido,eraprecisoaprimoraromarcolegalecontrolareventuaisres-triçõesorçamentárias.
Dopontodevistadomarcolegal,existiamdoisobjetivosprincipais:▪ viabilizara implementaçãodeprojetos incapazesde,porsisó,alcan-
çarem a autossustentabilidade financeira, apesar de seu autorretornoeconômicoesocial.Nessesentido,aLeidePPPpassouaadmitirarea-lizaçãodepagamentospelaAdministraçãoPúblicaaosconcessionáriosdeserviçospúblicos,emprojetosquenãosesustentamcomameracobrançadetarifas;e
▪ viabilizaraamortizaçãodeinvestimentosrealizadosparaprestarservi-çosdiretamenteaoPoderPúblicoemprazomaiorque5anos,queéolimitetrazidopelaLeideLicitaçõeseContratosAdministrativosparaascontrataçõestradicionaisdeserviçoseobraspelaAdministraçãoPública.
ALeidePPPbuscou,tantoquantopossível,aproveitaroarcabouçolegaleinstitucionalmontadoaolongodosanos90paraarealizaçãodeprocessosdedesestatização, incorporandoalgunsaperfeiçoamentoseinovações,taiscomo:possibilidadedeutilizaçãodearbitragemedistribuiçãoderiscoentreAdministraçãoPúblicaeoparceiroprivado,direitodofinanciadordeassumirocontroledaconcessionáriaeagarantiadepagamentodacontraprestaçãopúblicaaoparceiroprivadointroduzindoafiguradefundogarantidor.
Quantoàsrestriçõesorçamentárias,tambémsejustificavaacriaçãodasPPPpelaconveniênciadeviabilizarinvestimentoseminfraestruturasemaumentaroendividamentopúblicoecomreduzidoimpactonametadoresultadoprimário.
Conceitos
ALeidePPPinstituiunormasgeraisparalicitaçãoecontrataçãodeParceriapúblico-privada no âmbito dosPoderes daUnião, dosEstados, doDistritoFederaledosMunicípios.
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Ela trouxe ao cenário jurídico nacional ummétodo diferenciado de gestãopúblicadeserviços,quandocriouduasnovasmodalidadesdecontratosad-ministrativos22deconcessão23:apatrocinadaeaadministrativa.
A.concessão patrocinadaéaconcessãodeserviçospúblicosoudeobraspúblicasqueenvolve,adicionalmenteàtarifacobradadosusuários,contra-prestaçãopecuniáriadoparceiropúblicoaoparceiroprivado.
Ouseja,épossíveldefinirconcessãopatrocinadacomoocontratoadministra-tivopeloqualaAdministraçãoPública(ouoparceiropúblico)delegaaoutrem(oparceiroprivado)aexecuçãodeumserviçopúblico,precedidaounãodeumaobrapública,paraqueoexecute,emseupróprionome,mediantetarifapagapelosusuários,acrescidadecontraprestaçãopecuniáriapagapelopar-ceiropúblico.
A.concessão administrativa,porsuavez,éocontratodeprestaçãodeser-viçosemqueaAdministraçãoPúblicaéausuáriadiretaouindireta,aindaqueenvolvaexecuçãodeobraoufornecimentoeinstalaçãodebens.
Ouseja,naconcessãoadministrativa,aAdministraçãoPúblicaéusuáriadeserviçosprestadospeloparceiroprivado.Oquenãoexistenaconcessãoad-ministrativaéatarifacobradadousuário,porque,nessecaso,haveriacon-cessãopatrocinada.
Aconcessãopatrocinadaeaadministrativadiferenciam-sedaconcessãoco-mum24. Nesta, a receita do parceiro privado é obtida, exclusivamente, dastarifascobradasdosusuáriosdoserviço.Naconcessãopatrocinadaenaad-ministrativa,areceitadoparceiroprivadoéobtida,obrigatoriamente,notodoouemparte,doparceiropúblico.
Contratos de Parceria público-privada
ÉvedadaacelebraçãodecontratodePPP:▪ cujovalorforinferioraR$20milhões;▪ cujoperíododeprestaçãodoserviçoforinferiora5anos;ou
22ContratoadministrativoéoacordoqueaAdministraçãoPúblicafirmacomparticularououtraentidadeadministra-tiva,paraconsecuçãodeobjetivosdeinteressepúblico,nascondiçõesestabelecidaspelaprópriaAdministração.Atualmente,temcomoprincipalamparolegalaLein.°8.666,de21dejunhode1993(LeideLicitaçõeseContratosAdministrativos)e,noquecouber,leiespecíficaaplicávelaoobjetodocontrato.
23Aentrega,aparticular,depoderparaexecutarobraouprestarserviçopúblico.24Lein.°8.987,de13defevereirode1995.
Setor público 117
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▪ quetivercomoobjetoúnicoofornecimentodemão-de-obra,oforneci-mentoeainstalaçãodeequipamentosouaexecuçãodeobrapública.
Devemserobservadasasseguintesdiretrizes:▪ eficiêncianocumprimentodasmissõesdeEstadoenoempregodos
recursosdasociedade;▪ respeitoaosinteressesedireitosdosdestinatáriosdosserviçosedos
entesprivadosincumbidosdasuaexecução;▪ indelegabilidadedasfunçõesderegulação,jurisdicional,doexercíciodo
poderdepolíciaedeoutrasatividadesexclusivasdoEstado;▪ responsabilidadefiscalnacelebraçãoeexecuçãodasparcerias;▪ transparênciadosprocedimentosedasdecisões;▪ repartiçãoobjetivaderiscosentreaspartes;e▪ sustentabilidadefinanceiraevantagenssócio-econômicasdosprojetos
deparceria.
AscláusulasdoscontratosdevematenderàscondiçõesconstantesdaLeidePPP,dentreasquaismerecemdestaque:
▪ oprazodevigênciadocontrato,compatívelcomaamortizaçãodosin-vestimentos realizados, não inferior a cinco, nemsuperior a35anos,incluindoeventualprorrogação;
▪ aspenalidadesaplicáveisàAdministraçãoPúblicaeaoparceiroprivadoemcasodeinadimplementocontratual,fixadassempredeformapropor-cionalàgravidadedafaltacometidaeàsobrigaçõesassumidas;
▪ asformasderemuneraçãoedeatualizaçãodosvalorescontratuais;▪ osfatosquecaracterizemainadimplênciapecuniáriadoparceiropúbli-
co,osmodoseoprazoderegularizaçãoe,quandohouver,aformadeacionamentodagarantia;
▪ oscritériosobjetivosdeavaliaçãododesempenhodoparceiroprivado;▪ arepartiçãoderiscosentreaspartes,inclusiveosreferentesacasofor-
tuito,forçamaior,fatodopríncipe25eálea26econômicaextraordinária;e▪ ocompartilhamentocomaAdministraçãoPúblicadeganhoseconômi-
cosefetivosdoparceiroprivadodecorrentesdareduçãodoriscodecré-ditodosfinanciamentosutilizadospeloparceiroprivado.
25..Denomina-sefatodopríncipetodadeterminaçãoestatalgeral,imprevisível,queimpeçaou,maiscomumente,queoneresubstancialmenteaexecuçãodocontrato,autorizandosuarevisão,oumesmosuarescisão,nahipótesedetornar-seimpossívelseucumprimento.Ofatodopríncipeencontra-seexpressamentemencionadonoart.65,inci-soII,alínea“d”,daLein.°8.666,de1993,comosituaçãoqueensejarevisãocontratualparagarantiramanutençãodoequilíbrioeconômico-financeirodocontrato.NamesmaLei,mesmoartigo,parágrafo5°,éprevistaarevisãocontratual(paramaisouparamenos)semprequehouvermodificaçãodacargatributáriaousejameditadasoutrasdisposiçõeslegaisquerepercutamnospreçoscontratados.
26Áleaéumtermojurídicoquesignificaliteralmenteapossibilidadedeprejuízosimultaneamenteàdelucro-ou,emoutraspalavras,risco(DicionárioHouaiss,verbete“álea”).
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AcontraprestaçãodaAdministraçãoPúblicapodeser feitaporordemban-cária,cessãodecréditosnão-tributários,outorgadedireitosemfacedaAd-ministraçãoPública,entreoutros.Oscontratospodempreveropagamentoaoparceiroprivadoderemuneraçãovariávelvinculadaaoseudesempenho,conformemetasepadrõesdequalidadeedisponibilidadedefinidosnocon-trato.AcontraprestaçãodaAdministraçãoPúblicadeveserobrigatoriamenteprecedidadadisponibilizaçãodoserviçoobjetodocontrato.
Garantias
AsobrigaçõespecuniáriascontraídaspelaAdministraçãoPúblicaemcontratodePPPpodemsergarantidasmediante:
▪ vinculaçãodereceitas;▪ instituiçãoouutilizaçãodefundosespeciaisprevistosemlei;▪ contratação de seguro-garantia comas companhias seguradoras que
nãosejamcontroladaspeloPoderPúblico;▪ garantiaprestadapororganismosinternacionaisouinstituiçõesfinancei-
rasquenãosejamcontroladaspeloPoderPúblico;▪ garantiasprestadasporfundogarantidorouempresaestatalcriadapara
essafinalidade;e▪ outrosmecanismosadmitidosemlei.
Sociedade de Propósito Específico – SPE
Antesdacelebraçãodocontrato,deveserconstituídaumasociedadedepro-pósitoespecíficoparaimplantaregeriroobjetodaparceria,sendovedadoàAdministraçãoPúblicasertitulardamaioriadoseucapitalvotante.Essaso-ciedadepodeassumiraformadecompanhiaaberta,comvaloresmobiliáriosadmitidosànegociaçãonomercado,edeveobedecerapadrõesdegover-nançacorporativa.
Consulta pública e licitação
Acontrataçãodeparceriapúblico-privadadeveserprecedidadelicitaçãonamodalidadedeconcorrência;masumaconcorrênciaespecialqueadmite,seestiverprevistonoedital,umleilãocomlancesavivavoz,apósaaberturadaspropostasescritas.
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AaberturadoprocedimentolicitatórioécondicionadaaqueoobjetodaPPPestejaprevistonoplanoplurianualemvigornoâmbitoondeocontratoserácelebrado.
Antesdaaberturadalicitação,aminutadeeditaledecontratodevesersub-metidaàconsultapública,mediantepublicaçãonaimprensaoficial,emjornaisdegrandecirculaçãoepormeioeletrônico.Aminutadeveconterajustificativaparaacontratação,aidentificaçãodoobjeto,oprazodeduraçãodocontrato,seuvalorestimado,fixando-seprazomínimode30diaspararecebimentodesugestões.
Oscritériosdejulgamentosãomenortarifaasercobradapeloserviço;menorvalordacontraprestaçãoaserpagapelaAdministraçãoPública;oumelhorpropostaemrazãodacombinaçãodeumdoscritériosanteriorescomodemelhortécnica.Admite-se,assim,queojulgamentosejaprecedidodeetapadequalificaçãodepropostas técnicas,desclassificando-seos licitantesquenãoalcançaramapontuaçãomínimaexigida.
Outracaracterísticadessaconcorrênciaéapossibilidadedeinversãodaor-demdasfasesdehabilitaçãoejulgamento,oqueoeditaldevepreverexpres-samente.Encerradaafasedeclassificaçãodaspropostasouooferecimentode lances,éabertoo invólucrocontendoosdocumentosdehabilitaçãodoprimeiroclassificado,paraverificaçãodoatendimentodascondiçõesfixadasnoedital;atendidas,olicitanteédeclaradovencedor;nãoatendidas,omesmoprocedimentoéadotadocomosegundoclassificadoeassimsucessivamen-te,atéqueumdosclassificadosatendaàscondições.
Despesas com os contratos
ComoasParceriaspúblico-privadasenvolvemocomprometimentodasrecei-tasdasentidadesestatais,aUniãosomentepodecontratarumaPPPquan-doasomadasdespesasdecarátercontinuadoderivadasdoconjuntodasparceriasjácontratadasnãotiverexcedido,noanoanterior,a1%dareceitacorrente líquidadoexercício,easdespesasanuaisdoscontratosvigentes,nos10anossubsequentes,nãoexcederema1%dareceitacorrentelíquidaprojetadaparaosrespectivosexercícios.IssovaletambémparaosEstados,oDistritoFederaleosMunicípios,que,seviolaremtalproibição,nãopodemreceberdaUniãogarantiasetransferênciasvoluntárias.
programa certificação interna em conhecimentoS120
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Disposições aplicáveis à União
ALeidePPPdistinguiu,emsuasnormas,asquetêmnaturezadenormasgerais–aplicáveisàUnião,aosEstados,aoDistritoFederaleaosMunicípios–easquesãoaplicáveissomenteàUnião.Comrelaçãoaestasúltimas,osdemaisentesfederativostêmcompetênciaparalegislar.
AsdisposiçõesaplicáveissomenteàUniãodizemrespeitoao:▪ ÓrgãoGestordePPP;e▪ FundoGarantidordeParcerias–FGP.
Órgão Gestor de PPP
ALeidePPPprevêacriação,pordecreto,deórgãogestordeParceriaspú-blico-privadasfederais,comasseguintescompetências:
▪ definirosserviçosprioritáriosparaexecuçãonoregimedeParceriapú-blico-privada;
▪ disciplinarosprocedimentosparacelebraçãodessescontratos;▪ autorizaraaberturadalicitaçãoeaprovarseuedital;e▪ apreciarosrelatóriosdeexecuçãodoscontratos.
Oórgãogestorfoiinstituído,naesferafederal,comadenominaçãodeComitêGestordeParceriaPública-Privada–CGP.27.
Oórgãogestorcontacomaparticipaçãodeum representante titulareumsuplentedoMinistériodoPlanejamento,OrçamentoeGestão(quecoordenaos trabalhos),doMinistériodaFazendaedaCasaCivildaPresidênciadaRepública,sendoqueemcadareuniãoparticipa,ainda,umrepresentantedoórgãodaadministraçãodiretacujaáreadecompetênciasejapertinenteaoobjetodocontratoemanálise.
ParadeliberaçãodoórgãogestorsobreacontrataçãodeumaPPP,éneces-sáriaamanifestaçãopréviaefundamentadadoMinistériodoPlanejamento,OrçamentoeGestão,sobreoméritodoprojeto,edoMinistériodaFazenda,quantoàviabilidadedaconcessãodagarantiaeàsuaforma,relativamenteaosriscosparaoTesouroNacionaleaocumprimentodolimitededespesavistoanteriormente.
27OComitêGestordeParceriaPúblico-Privada–CGPfoiinstituído,naesferafederal,peloDecreton.°5.385,de4demarçode2005,alteradopeloDecreton.°6.037,de7defevereirode2007.
Setor público 121
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Noquedizrespeitoàlicitação,oórgãogestornãoarealiza,limitando-seaautorizaraaberturadoprocedimentoeaprovarseuedital.Alicitaçãoére-alizadapeloMinistériooupelaAgênciaReguladora,nasuarespectivaáreadecompetência.
Fundo Garantidor de Parcerias – FGP
ALeidaPPPautorizaacriaçãodeumFundoGarantidordeParcerias–FGP,comafinalidadedeprestargarantiadepagamentodeobrigaçõespecuniáriaspelosparceirospúblicosfederais.
ALeinãoinstituiupropriamenteoFundo,limitando-seadaralgumasdesuascaracterísticaseautorizandoaUnião,suasautarquiasefundaçõespúblicasaparticiparnolimiteglobaldeR$6bilhões.OFundoseriacriado,administrado,geridoe representado judicialeextrajudicialmentepor instituiçãofinanceiracontrolada,diretaouindiretamente,pelaUnião.
Formas de atuação do Banco
AatuaçãodoBancodoBrasil,nocasodaUnião,dá-secomaadministraçãodoFundoGarantidordeParceriasPúblico-Privadas–FGP.
NosEstados,DistritoFederaleMunicípios,aatuaçãodoBBpodeserdeumaoumaisformas:
▪ assessoria aos entes governamentais–prestaçãodeserviçosnamo-delagemdasgarantiasdasPPP,comasfunçõesdeanálisedosinstru-mentosjurídicosereguladores,dosriscos,dosativosdadosemgarantiaedofluxofinanceirodaPPP;
▪ administração de garantias–prestaçãodeserviçosdeadministraçãodasgarantiasenvolvidasedegestãodeseusativos;
▪ gestão dos ativos do fundo garantidor –prestaçãode serviços demanutençãodosativosquecompõemagarantia, comas funçõesdebuscararentabilidadeacordadaentreaspartes,demodoamantersuacapacidadedepagamento;e
▪ gestão do fluxo financeiro do projeto–prestaçãodeserviçosdege-renciamentodascontasenvolvidasnoprojeto,centralizaçãodaarreca-daçãodetarifasououtrodesenhodemodoaviabilizaronegócio.
programa certificação interna em conhecimentoS122
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Nosetorprivado,oBancoatuacomofinanciadordoprojeto,pormeiodacon-trataçãodeoperaçãodecrédito.
Porfim,osprojetosdePPPdevemsertratadoscomooperaçõesestrutura-das,nãohavendo,portanto,ummodelopreviamentedefinido.
Atítulodeilustração,apresentamosnaFigura2ofluxodeumaPPPpa-trocinada:
Figura2Fluxo da PPP
Tarifa
Contraprestação
GOVERNO FEDERAL
SPE USUÁRIOSFUNDO
GARANTIDOR
FINANCIADOR
Garantia
Financiamento
Serviços
3.6 DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS
Asdemonstraçõescontábeisoubalançospúblicosevidenciamasituaçãoeco-nômico-financeiradosentespúblicosemumdeterminadoperíodo,tomando-seporbaseasorigenseaaplicaçãoderecursosdosórgãosdaadministraçãopúblicadiretaeindireta.
Sãoinstrumentosdeanáliseecontrolegerencialdaadministraçãopública:▪ balançoorçamentário;▪ balançofinanceiro;▪ balançopatrimonial;e▪ demonstraçãodasvariaçõespatrimoniais.
Setor público 123
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Essesinstrumentossãorelatóriospadronizadosporleiedeelaboraçãoepu-blicaçãoobrigatórios,pelomenosumavezporano,aofinaldoexercíciofinan-ceiro,em31dedezembro.
■Balanço orçamentário
Obalançoorçamentárioapresentaasreceitasedespesasfixadasemcon-frontocomasrealizadas.Noladodasreceitas,adisposiçãodositenséefetu-adaporcategoriaeconômica(correntesedecapital)enoladodasdespesas,portipodecrédito(orçamentário/suplementar,especialeextraordinário).
PodemocorrertrêssituaçõesnoResultadoOrçamentário:▪ receita>despesa→superávitorçamentário▪ receita<despesa→déficitorçamentário▪ receita=despesa→resultadonulo
Obalançoorçamentárioéumquadrocomduasseções:receitaedespesa.Cadaumadelasapresentaquatrocolunas,conformeQuadros14e15.
Quadro14Receita orçamentária
Quadro15Despesa orçamentária
Primeira Coluna Segunda Coluna Terceira Coluna Quarta Coluna
Relacionaostítulosporcategoriaeconômica
Apresentaomontantedareceitaprevistaporcategoriaeconômica
Apresentaototaldaexecuçãodareceitaporcategoriaeconômica
Observa-seadiferençaentreareceitaprevistaeareceitaexecutada
Primeira Coluna Segunda Coluna Terceira Coluna Quarta Coluna
Relacionaostítulosportipodecrédito(inicialesuplementar,especialeextraordinário)eemseguidaporcategoriaeconômica
Apresentaomontantedadespesa fixada por tipo decréditoeemseguidaporcategoriaeconômica
Apresentaototaldaexecuçãodadespesaportipodecréditoeporcategoriaeconômica
Observa-seadiferençaentreadespesa fixada e a despesaexecutada
programa certificação interna em conhecimentoS124
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OQuadro16apresentaumexemplodequadrocompletodobalançoorça-mentário,dentrodosparâmetrosdaLei4.320/1964.
Quadro16Balanço orçamentário
ReceitasTipo Previsão Execução DiferençaReceitas Correntes-ReceitaTributária-Receitadecontribuição-Receitapatrimonial-Receitaagropecuária-Recitaindustrial-Receitadeserviços-Transferênciascorrentes-OutrasReceitascorrentes
Receitas de Capital-Operaçõesdecrédito-Alienaçãodebens-Amortizaçãodeempréstimos-Transferênciasdecapital-Outrasreceitasdecapital
Déficit
Total
Despesas Tipo Fixação Execução DiferençaCréditos orçam.e suplementares
Despesas Correntes-Desp.Custeio-Pessoaleencargos-Juroseencargosdadívida-Outrasdespesascorrentes-Transferênciascorrentes
Despesas de capital-Investimentos- Inversões financeiras-Amortizaçãodadívida
Créditos especiaisDespesascorrentesDespesasdecapital
Créditos extraordináriosDespesascorrentesDespesasdecapital
Superávit
Total
■Balanço financeiro
Obalançofinanceirodemonstraos ingressosedispêndios(entradasesaí-das)derecursosfinanceirosatítulodereceitasedespesasorçamentárias,bemcomoosrecebimentosepagamentosdenaturezaextra-orçamentária,conjugadoscomossaldosdedisponibilidadesdoexercícioanterioreaquelesquepassamparaoexercícioseguinte.
Deacordocomalei4.320/1964,obalançofinanceiroéumquadrocomduascolunasdenominadasRECEITAS(ingressos)eDESPESAS(dispêndios).Ototaldasduascolunasseigualacomainclusãodossaldosdedisponibilida-desdoexercícioanterioredosaldodedisponibilidadesquepassamparaoexercícioseguinte(Quadro17).
Tantonareceitaquantonadespesa,hádistinçãoentreaorçamentáriaeaextra-orçamentária,demonstrandomaisumavezagrandeimportânciadoor-çamentoparaosórgãospúblicos.
Setor público 125
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Quadro17Quadro do balanço financeiro
Receitas $ Despesas $
Receitaorçamentária Despesaorçamentária
Receitaextra-orçamentária Despesaextra-orçamentária
Disponíveldoexercícioanterior Disponívelparaoexercícioseguinte
TOTAL TOTAL
Enquantoobalançoorçamentáriocontémapenasfatosorçamentários,ofi-nanceiroevidenciafatosorçamentárioseextra-orçamentários.
OQuadro18apresentaumexemplodeestruturadobalançofinanceiro.
Quadro18Balanço financeiro
Receita
Tipo $
Orçamentária Receitas correntes Tributárias Patrimonial Agropecuária Industrial Deserviços Transferênciascorrentes Outrasreceitascorrentes
Receitas de capital Operaçõesdecrédito Alienaçãodebens Amortizaçãodeempréstimos Transferênciasdecapital Outrasreceitasdecapital
Extra-orçamentáriaInterferênciasAtivasRestosaPagar(contrapartidadadespesa)ServiçodaDívidaaPagar(contrapartidadadespesa)RetençõesdeTerceiros(recebimentosdoExercício)DepósitosdeTerceiros(recebimentosdoexercício)
Saldo disponível anteriorCaixaúnicoBancoscontamovimentoAplicaçõesfinanceiras
Total
Despesa
Tipo $
OrçamentáriaLegislativaJudiciáriaEssencialàjustiçaAdministraçãoDefesanacionalSegurançapúblicaPrevidênciasocial
Extra-orçamentáriaInterferênciasPassivasRestosaPagar(pagamentos)ServiçodaDívidaaPagar(pagamentos)RetençõesdeTerceiros(devoluções)DepósitosdeTerceiros(devoluções)
Saldo disponível para o exercício seguinteCaixaúnicoBancoscontamovimentoAplicaçõesfinanceiras
Total
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■Balanço patrimonial
Obalançopatrimonialéconstituídopeloativo(bensedireitos),passivo(obri-gações)epelopatrimôniolíquido(diferençaentreoativoeopassivo).Oartigo105dalei4.320/74dizqueoBalançoPatrimonialdevedemonstrar:
▪ ativo financeiro–créditosevaloresrealizáveisindependentementedeautorizaçãoorçamentária.Incluicontasdoativocirculante,apenas;
▪ ativo permanente–compreendeosbens,créditosevalorescujamobi-lizaçãooualienaçãodependedeautorizaçãolegislativa.Incluicontasdoativocirculante,realizávelalongoprazo,permanenteediferido;
▪ passivo financeiro–compreendeoscompromissosexigíveiscujopa-gamentoindependadeautorizaçãoorçamentária.Incluicontasdopas-sivocirculante,apenas;
▪ passivo permanente–compreendeasdívidasfundadaseoutrasquedependamdeautorizaçãolegislativaparaamortizaçãoouresgate.Incluicontasdopassivocirculante,exigívelalongoprazoeresultadodeexer-cíciosfuturos;
▪ ativo e passivo compensado–sãoregistradososbens,valores,obri-gaçõesesituaçõesnãocompreendidasnasrubricasanterioreseque,diretaouindiretamentepossamviraafetaropatrimônio;
▪ ativo real–compreendeosomatóriodositensdoativofinanceiroedoativopermanente(nãofinanceiro);e
▪ passivo real–compreendeosomatóriodositensdopassivofinanceiroedopassivopermanente(nãofinanceiro).
OQuadro19apresentaumasíntesedaestruturadobalançopatrimonial,con-formeoanexo14dalei4.320/1964.
Quadro19Estrutura do balanço patrimonial
ATIVO
Título $
AtivoFinanceiro(AF)AtivoNãoFinanceiro(ANF)
AtivoReal(AR=AF+ANF)
SePR>AR:SaldoPatrimonial=PassivoRealaDescoberto(PRD)
AtivoCompensado(AC)
ATIVO TOTAL (AR+PRD+AC)
PASSIVO
Título $
PassivoFinanceiro(PF)PassivoNãoFinanceiro(PNF)
PassivoReal(PR=PF+PNF)
SePR<AR:SaldoPatrimonial(PatrimônioLíquido)=AtivoRealLíquido(ARL)
PassivoCompensado(PC)
PASSIVO TOTAL (PR+ARL+PC)
Setor público 127
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Doconfrontoentreoativorealeopassivoreal,obtém-seopatrimôniolíquidopositivoounegativo,queédenominadoativoreal líquidooupassivorealadescoberto.
OQuadro20apresentaumexemplodeBalançoPatrimonial,nosmoldesdaLei4.320/1964.
Quadro20Exemplo de um balanço patrimonial
ATIVO
TÍTULO $
ATIVO FINANCEIRO 73.194.012,60
Disponível 22.750.211,10 - Disponível em Moeda Nacional 22.750.211,10
Créditos em Circulação 50.443.801,50 - Limite de Saque c/Venc. Pagamento 628.935,12 - Limite de Saque p/Pagto R. a Pagar 49.814.866,38
ATIVO NÃO-FINANCEIRO 258.500.891,76
Realizável a Curto Prazo 3.093.722,12 - Créditos em Circulação 235.652,86 - Bens e Valores em Circulação 2.858.069,26
Realizável a Longo Prazo 177.679.39 - Depósitos a Longo Prazo 0,01 - Créditos a Longo Prazo 177.679,38
Permanente 255.229.490,25 - Investimentos 2.086,58 - Imobilizado 255.227.403,67
ATIVO REAL 331.694.904,36
ATIVO COMPENSADO 178.471.421,36 - Responsáveis por Valores 324.859,61 - Garantia de Valores 8.284.410,64 - Convênios de Obrigações 92.166.310,86 - Contratos de Obrigações 77.695.840,25
TOTAL 510.166.325,72
PASSIVO
TÍTULO $
PASSIVO FINANCEIRO 53.500.731,33
Depósitos 787.904,76 - Consignações 1.719,12 - Recursos do Tesouro Nacional 15.233,14 - Depósitos de Diversas Origens 770.952,50
Obrigações em Circulação 52.712.826,57 - Restos a Pagar Processados 28.780.219,81 - Fornecedores 621.092,50 - Convênios a Pagar 27.930.900,96 - Pessoal a Pagar do Exercício 228.226,35 - Restos a Pagar Não Processados 23.932.606,76
PASSIVO NÃO-FINANCEIRO 1.414.767,83
Valores Pendentes a Curto Prazo - Valores Diferidos 14.156,28
Exigível a Longo Prazo - Obrigações Exigíveis a Longo Prazo 1.400.611,55
PASSIVO REAL 54.915.499,16
PATRIMÔNIO LÍQUIDO 276.779.405,20 - Patrimônio 256.466.657,04 - Resultado Acumulado 49.421.973,24 - Resultado do Exercício 29.109.225,08
PASSIVO COMPENSADO 178.471.421,36 - Valores sob Responsabilidade 324.859,61 - Valores em Garantia 8.284.410,64 - Obrigações Conveniadas 92.166.310,86 - Obrigações Contratadas 77.695.840,25
TOTAL 510.166.325,72
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Cabe registrarqueoobjetivoprincipaldese fazeraseparaçãodeativofi-nanceiroenãofinanceiroésabersehouveSuperávitFinanceiro,queservirádefonteparaaberturadecréditosadicionais,suplementaresouespeciaisnoexercícioseguinteautorizadospeloLegislativo.
■Demonstração das variações patrimoniais
Deacordocomoartigo104dalei4.320/1964,aDemonstraçãodasVariaçõesPatrimoniais–DVPevidenciaasalteraçõesverificadasnopatrimônio,ocorri-dasduranteoexercíciofinanceiro,resultantesouindependentesdaexecuçãoorçamentária,eindicaoresultadopatrimonialdoexercício.
Ademonstraçãodasvariaçõespatrimoniaisequivaleàdemonstraçãodore-sultadodoexercíciofinanceirosecomparadoaosdocumentoselaboradosporumaempresaprivada.
Asvariaçõespassivasestãorepresentadaspelasclassesdedespesaseoresultado diminutivo do exercício.As variações ativas estão representadaspelasclassesdereceitaeresultadoaumentativodoexercício.
Ademonstraçãodasvariaçõespatrimoniaiséumquadrocomduasseções:“VariaçõesAtivas”e“VariaçõesPassivas”,distribuídasemdoisgrandesgru-posresultantesdaexecuçãoorçamentáriaeextra-orçamentária.
OQuadro21trazumexemplodedemonstraçãodasvariaçõespatrimoniais.
Setor público 129
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Quadro21Demonstração das Variações Patrimoniais
VARIAÇÕESATIVAS
TÍTULO $
ORÇAMENTÁRIAS
Receitas -Correntes 10.664.624,91 -Patrimonial 3.028.938,61 -deServiços 419.319,55 -Outras 7.216.366,75
Capital 138.922,76 -AlienaçãodeBens 56.072,40 -AmortizaçãodeEmpréstimos 82.850,36
InterferênciasAtivas -CotaFinanceira 1.016.696.485,19
MutaçõesAtivas -AquisiçãodeBensImóveis 2.401.342,77 -AquisiçãodeBensMóveis 12.378.649,30 -ConcessãodeAdiantamentos 24.553.726,54
EXTRA-ORÇAMENTÁRIAS
Receitas 0,00 InterferênciasAtivas -TransferênciasdeBensMóveis 528.435,92
AcréscimosPatrimoniais -IncorporaçãodeBensImóveis 144.523,55 -IncorporaçãodeBensMóveis 3.080.143,33 -IncorporaçãodeTítulos 2.647.802,32 -IncorporaçãodeCréditos 49.979.648,60 -ValorizaçãodeBensImóveis 1.691.440,26 -AjustesdeCréditos 33.133,85 -DesincorporaçãodeObrigações 8.142.148,69
SOMADASVARIAÇÕESATIVAS 1.133.081.027,99
RESULTADOPATRIMONIAL
Déficit 29.109.225,08
TOTAL 1.162.190.253,07
VARIAÇÕESPASSIVAS
TÍTULO $
ORÇAMENTÁRIAS
Despesas -Correntes 1.029.541.214,48 -PessoaleEncargosSociais 859.310.188,30 -OutrasDesp.Correntes 170.231.026,18
Capital 15.203.261,19 -Investimentos 15.203.261,19
MutaçõesPassivas -AlienaçãodeBens 14.732,96
EXTRA-ORÇAMENTÁRIAS
Despesas 0,00 InterferênciasPassivas -TransferênciasdeBensMóveis 528.435,92
DecréscimosPatrimoniais -BaixadeBensImóveis 128.908,96 -BaixadeBensMóveis 5.271.782,67 -BaixadeTítulos 2.846.120,32 -BaixadeCréditos 56.165.181,42 -IncorporaçãodeObrigações 1.400.611,55 -AjustesdeObrigações 51.090.003,60
SOMADASVARIAÇÕESPASSIVAS 1.162.190.253,07
RESULTADOPATRIMONIAL
Superávit
TOTAL 1.162.190.253,07
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