Artigo Trabalho Final

8/12/2019 Artigo Trabalho Final

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ARTIGOARTIC

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1Departamento de Sade

Coletiva, Centro de

Cincias Biolgicas e da

Sade, Universidade Federal

de Mato Grosso do Sul.

Cidade Universitria s/n.

79070-900 Campo Grande

MS. [email protected] de Sade

Pblica, Universidade de

So Paulo3Instituto de MedicinaIntegral Prof. Fernando

Figueira4Universidade Federal de

Pernambuco5Coordenao de

Epidemiologia e

Informao, Secretaria

Municipal de Sade de So

Paulo6Departamento de Sade

Pblica,Centro de Cincias

da Sade, Universidade

Federal de Santa Catarina7Escola de Enfermagem,

Universidade Federal do

Rio Grande do Sul

Metodologia de construo de um painel de indicadorespara o monitoramento e a avaliao da gesto do SUS

Methodology for construction of a panel of indicators for monitoring

and evaluation of unified health system (SUS) management

Resumo Este estudo teve como objetivo desen-volver uma metodologia de construo de um Pa-inel de Monitoramento e Avaliao da Gesto doSistema nico de Sade (SUS). O processo parti-cipativo utilizado e a sistematizao realizadapermitiram identificar uma estratgia efetiva paraa construo de instrumentos de gesto em parce-ria entre pesquisadores, instituies acadmicas egestores do SUS. A sistematizao final do Painelselecionou indicadores da gesto do SUS em ter-mos de Demandas, Insumos, Processos, Produtose Resultados de forma a disponibilizar um instru-mento simples, gil e til para a avaliao emqualquer instncia de gesto e mais transparentee de mais fcil comunicao com todos os interes-sados na tomada de deciso. Tomar a gesto doSUS como objeto destes processos e prticas emseus aspectos normativos possibilitou o dilogo

entre teorias sistmicas e aquelas que considerama centralidade do ator social no processo de toma-da de deciso.Palavras-chave Sistema nico de Sade, Indi-cadores de gesto, Monitoramento, Avaliao emsade

Abstract This study sought to develop methodol-ogy for the construction of a Panel for the Moni-toring and Evaluation of Management of theUnified Health System (SUS). The participativeprocess used in addition to the systematizationconducted made it possible to identify an effectivestrategy for building management tools in part-nership with researchers, academic institutionsand managers of the SUS. The final systematiza-tion of the Panel selected indicators for the man-agement of the SUS in terms of Demand, Inputs,Processes, Outputs and Outcomes in order to pro-vide a simple, versatile and useful tool for evalua-tion at any level of management and more trans-parent and easier communication with all stake-holders in decision-making. Taking the manage-ment of the SUS as the scope of these processes andpractices in all normative aspects enabled dialog

between systemic theories and those which con-sider the centrality of the social actor in the deci-sion-making process.Key words Unified Health System (Brazil),Management indicators, Monitoring, HealthEvaluation

Edson Mamoru Tamaki 1

Oswaldo Yoshimi Tanaka 2

Eronildo Felisberto 3

Cinthia Kalyne de Almeida Alves 4

Marcos Drumond Junior 5

Luciana Caroline de Albuquerque Bezerra3

Maria Cristina Marino Calvo 6

Alcides Silva de Miranda 7


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Introduo

A partir da dcada de 90 do sculo passado huma intensificao da preocupao, por parte dediversos autores, quanto pertinncia e ao em-

basamento terico de polticas e programas de-senvolvidos pela gesto pblica1-6. Da mesmaforma, a gesto pblica em vrios pases procu-ra se fortalecer a partir da observao das evi-dncias, do desempenho e, em alguns casos, doimpacto resultante de suas aes7. Mais recente-mente, tm sido frequentes as reflexes e a intro-duo de prticas que resgatam o pensamento ea teoria desenvolvida no incio do sculo XX porTalkott Parsons, que resulta na possibilidade dese compreender instituies, polticas e progra-mas enquanto intervenes, traduzidas, ainda,como sistemas organizados de ao, passveisde acompanhamento e anlise7-10.

Essa contribuio nos ajuda, na atualidade, acompreender a relevncia em se considerar a in-fluncia de padres socioculturais e normativosque orientam a conduta dos indivduos no cam-po institucional das intervenes. Dessa forma, acompreenso do significado sobre sistemas or-ganizados de ao nos permite enxergar que es-tes orientam as condutas individuais e ou coleti-vas, sejam estas ligadas cultura, ao sistema so-cial, s normas ou aos valores estabelecidos noespao social11. Por outro lado, torna-se relevan-

te atentar para a necessidade de se ampliar essareflexo acrescentando outras dimenses, talvezno vislumbradas por Parsons, como a dinmi-ca do poder, os conflitos, o contexto produzidopelo conjunto de atores envolvidos em uma or-ganizao e a permanente necessidade de novosarranjos institucionais. Tudo isso na perspectivada abertura necessria compreenso dos fen-menos sociais e da natureza dos dispositivos pro-duzidos pelas instituies para dar corpo s in-tervenes12-16.

A reflexo acima nos permite embasar a ne-

cessidade do desenvolvimento de metodologiasque permitam compreender melhor as interven-es promovidas pela gesto pblica, por inter-mdio do monitoramento e da avaliao. Nestecampo, importante ressaltar que a avaliaobaseada na teoria aparece como promissora tantopara pesquisadores como para os gestores estakeholders, desde que articulada com a compre-enso da relevncia da avaliao focada nos re-sultados5,6. Uma vez que a avaliao baseada nateoria, que traz em seu bojo duas outras concep-es, aprendizagem e evidncia, associa-se ava-

liao focada nos resultados ao analisar e esti-

mar o valor das intervenes a partir de objetivospr-determinados (aprendizagem), mas procu-rando entender os mecanismos do processo cau-sa-efeito (evidncia) atrelados interveno17,18.

H, portanto um desafio colocado gesto

pblica que se constitui na utilizao de estrat-gias metodolgicas que permitam a obteno deconhecimento sobre as polticas, programas eservios, por intermdio do monitoramento e daavaliao, partindo da compreenso de que ummesmo programa poder apresentar diferentesresultados quando implantado sob diferentescondies contextuais.

A gesto do SUS

A problematizao do objeto Gesto do SUS com o objetivo de conhecer o entendimento dosprincipais atores que lidam com a prtica no dia-a-dia, ou seja, equipes gestoras das instncias fe-deral, estaduais e municipais e suas representa-es, permitiu a construo consensual de que oconceito Gesto do SUS pode ser apresentado sobvrias perspectivas, visto que este objeto discuti-do por vrias correntes tericas e vrias perspec-tivas empricas19. H que se destacar que, na pr-tica das instituies, este fazer complexo e con-tingenciado por vrios elementos contextuais. Talcomplexidade impossibilita a obteno de umpadro nacional daquilo que possa ser conside-

rado uma Gesto efetiva ou de sucesso no SUS.H a compreenso de que a Gesto do SUS

pode ser entendida como um processo pelo qualequipes gestoras (sujeitos) tomam decises naimplementao da Poltica de Sade. relevante,entretanto, o destaque dado aos aspectos nor-mativos e legais estabelecidos no planejamentoem sade: os Planos de Sade, os Relatrios deGesto, a Programao Pactuada e Integrada(PPI) e, em especial, o Pacto de Gesto. Observa-se assim uma grande tendncia dos grupos aouso dos instrumentos formais de gesto para

promover a participao e a gesto democrticado SUS19.

Assumir o Pacto pela Sade e suas dimensescomo eixos orientadores da gesto do SUS ten-der para uma vertente mais estrutural-funcio-nalista. Todavia, tomar o processo de pactuaoem sua dimenso organizacional e poltico-insti-tucional, implica em valorizar a dimenso dossujeitos, do poder que cada um tem na mobiliza-o de recursos, reforando a tendncia em apro-ximar os aspectos normativos (estruturais-fun-cionalistas) aos polticos-contextuais e centra-

lidade do ator social na ao19

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Cincia&SadeColetiva,17(4):839849,2012

Nessa direo, os processos e prticas de ava-liao devem fazer sentido na perspectiva dosdiversos atores envolvidos. As interpretaes einteraes da decorrentes tm relevncia tantona produo dos resultados como no desenvol-

vimento de processos de aprendizagem no m-bito da gesto, a partir da avaliao. Assim, ocontexto poltico-institucional torna-se um com-ponente central para um melhor conhecimentodo objeto em observao, ou seja, se tomarmoscomo ponto de partida as premissas e os objeti-vos de uma poltica pblica, o processo de avali-ao, desde sua formulao sua utilizao, po-der trazer enormes benefcios aos envolvidos, organizao e ao pblico alvo20.

A concepo aqui adotada considera a neces-sidade de uma construo terica que sirva debase ao desenho avaliativo a ser proposto, masque resulte na construo de um Painel que per-mita a produo de resultados rpidos e teispara decises gerenciais, tendo como perspectivafinal sua utilizao de forma participativa, dialo-gada, auxiliando na identificao daquilo que estsendo alcanado e o que interfere na situaoencontrada em diferentes contextos21-24.

Por outro lado, imprescindvel, para almda percia tcnica, o compromisso tico e polticodos tcnicos e gestores, garantindo mecanismosque permitam a apropriao social dos produ-tos da avaliao no sentido da reduo da defici-

ncia do conhecimento, com vistas diminuiode desigualdades dos atores envolvidos, alimen-tando a sua incorporao pelos grupos de con-trole social. Com efeito, a natureza do sistema desade brasileiro, permeada pelas noes de de-mocracia e universalidade, no permite a produ-o de ferramentas que no tenham como refe-rncia os benefcios que pode trazer para os quedecidem e para os cidados que tm de convivercom as decises. Portanto, a fundamentao te-rica deste trabalho pretende influenciar seu usoconforme a perspectiva de todos os interessados

na agenda da poltica nacional de sade, na for-mulao de novas diretrizes ou na implantaode intervenes que tenham como objetivos aqualificao da gesto do SUS e a democratiza-o das instituies1,25-29.

Ainda, o exerccio de funes que so ineren-tes ao comando de um sistema de sade ou dosseus componentes ocorre numa arena de tensese conflitos de todo o arcabouo contextual e re-quer dos gestores capacidade para lidar com acomplexidade das dimenses, hoje refletidas emcerta medida nos instrumentos formais da ges-

to do SUS. Se o Pacto de Gesto e as peas do

planejamento eram os instrumentos formais que,at ento, conseguiam dar concretude ao quechamamos de Gesto do SUS, em 2011 publi-cado o decreto 7.508, que regulamenta a Lei n8.080, de 1990, para dispor sobre a organizao

do Sistema nico de Sade - SUS, o planejamen-to da sade, a assistncia sade e a articulaointerfederativa. O desafio inovar nos processose instrumentos de gesto, superar a fragmenta-o das polticas de sade, garantir o acesso comqualidade, fortalecendo os vnculos interfedera-tivos. O decreto agrega mais um instrumento, oContrato Organizativo da Ao Pblica da Sa-de (COAP), cujo objeto a organizao e a in-tegrao das aes e dos servios, em uma regiode sade, com a finalidade de garantir a integra-lidade da assistncia aos usurios.

O monitoramento e a avaliao

O conceito de monitoramento comumenteutilizado refere-se ao acompanhamento rotineirode informaes relevantes. O monitoramento pro-pe-se a verificar a existncia de mudanas, masno as suas razes, e inclui a definio da tempora-lidade para coleta e sistematizao de dados. Tra-ta-se de um processo sistemtico e contnuo deacompanhamento de indicadores de sade e daexecuo de polticas, aes e servios, visando aobteno de informaes, em tempo oportuno,

para subsidiar tomadas de deciso, a identificao,encaminhamento de soluo e reduo de proble-mas, bem como a correo de rumos30.

Na avaliao para a gesto, o objetivo domi-nante ela se constituir em um elemento efetiva-mente capaz de participar de processos de toma-da de deciso, ou seja, que produza respostaspara perguntas colocadas por aqueles que viven-ciam o objeto avaliado, sendo que esta capacida-de deve preponderar sobre a cientificidade doconhecimento produzido.

A incorporao da avaliao como prtica

sistemtica nos diversos nveis dos servios desade propicia aos seus gestores as informaesrequeridas para a definio de estratgias de in-terveno. H uma grande quantidade de infor-maes registradas rotineiramente pelos servi-os que no so utilizadas para a anlise da situ-ao de sade ou para a definio de prioridadese a reorientao de prticas. A utilizao dessepotencial inexplorado deve ser uma meta nosprocessos de elaborao de instrumentos para oMonitoramento e Avaliao da Gesto do SUS.

Uma poltica para institucionalizar processos

e prticas de monitoramento e avaliao da ges-


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to do SUS deve ser assumida pelos governos.Ela deve incluir: qualificao de equipes gestoras;desenvolvimento e aporte de metodologia; de-senvolvimento e disseminao de tecnologiaspara o monitoramento; e avaliaes oportunas

aos tempos da gesto do SUS, alinhados aos prin-cpios da administrao pblica. Ainda, deverincluir: pesquisas avaliativas, publicaes com oobjetivo de desenvolvimento de capacidade tc-nica e poltica que para se constiturem confi-veis, vlidas, teis e sustentveis necessitam deuma rede de parcerias que inclua todos os inte-ressados no tema avaliao21,23,27,31-35.

Os desafios apresentados para o aprimora-mento da gesto do SUS justifica a iniciativa dedesenvolvimento de uma metodologia para aconstruo de um painel de monitoramento eavaliao.

Percurso metodolgico

de construo do Painel

A partir da parceria entre o Grupo Tcnico deMonitoramento e Avaliao de Programas e Po-lticas de Sade (GT de Avaliao), da AssociaoBrasileira de Sade Coletiva (ABRASCO), e oDepartamento de Monitoramento e Avaliao daGesto do SUS (DEMAGS), da Secretaria de Ges-to Estratgica e Participativa do Ministrio daSade (SGEP/MS), foi realizada uma srie de en-

contros e reunies para sistematizar evidncias,experincias e reflexes tericas sobre os temasGesto do SUS, Monitoramento e Avaliao daGesto do SUS e Fortalecimento, Desenvolvimen-to e Institucionalizao de Processos e Prticasde Monitoramento e Avaliao da Gesto do SUS.

Nos encontros, buscou-se a problematiza-o, a caracterizao e a clarificao desses te-mas, a partir da mobilizao de atores envolvi-dos, estivessem eles nas instncias colegiadas degesto do SUS ou nas prprias secretarias de sa-de de estados e municpios. Entre cada um dos

encontros, foram promovidas reunies interme-dirias de trabalho que visaram a produo desnteses e a organizao dos mesmos.

Foram realizados trs encontros que conta-ram com a participao de gestores e tcnicos de:SGEP/MS, GT de Avaliao, Organizao Pan-Americana da Sade (OPAS), Conselho Nacio-nal de Secretarias Municipais (CONASEMS),Conselho Nacional de Secretrios Estaduais deSade (CONASS), demais secretarias do Minis-trio da Sade, secretarias estaduais e municipaisde sade, alm de pesquisadores com experin-

cias exitosas na rea.

As experincias e as reflexes tericas produ-zidas nestes encontros foram sistematizadas emum documento institucional19. Esta sistematiza-o foi utilizada por um grupo de especialistasnas reas de Gesto e Avaliao, que assumiu o

desafio de definir dimenses e indicadores pararealizar o monitoramento e a avaliao da Ges-to do SUS.

A construo do Painel partiu da elaboraode um marco referencial terico sobre a avaliaoda gesto pelos membros do GT de Avaliao,que foi analisado criticamente pelos profissionaisresponsveis pelo monitoramento e pela avalia-o de nvel ministerial, e nas etapas posterioresdo trabalho foram tambm analisados por repre-sentantes da gesto estadual e municipal com res-ponsabilidades em monitoramento e avaliao.

Modelo terico do Painel

O monitoramento como logstica avaliativade natureza exploratria e sentinela, de carternormativo e perspectiva longitudinal (retrospec-tiva e prospectiva), torna-se bastante apropria-do para a anlise sistmica a partir de determi-nados indicadores e/ou marcadores de proces-sos e dinmicas do mbito de sistemas de gestoem sade. Neste caso, trata-se de agregar dimen-ses, medidas e indicadores para o monitora-mento de gesto, propriamente dita, alm do

monitoramento de demandas, recursos e resul-tados dos sistemas e servios de sade.

As questes tericas e prticas da gesto e datomada de deciso em sade recomendam mo-delos de avaliao que considerem a complexi-dade da ao e a logstica relacionada ao seu pro-cessamento em sistemas de sade.

Uma maneira de inserir parte dessa comple-xidade adotar modelos sistmicos que contem-plem os itens bsicos previstos na teoria de siste-mas, quais sejam: as demandas (impulses), osrecursos (inputs), o processo (process), os pro-

dutos (outputs), e os resultados (outcomes).As dimenses de anlise devem apreender, de

maneira simplificada, as estruturas, proprieda-des e atributos funcionais dos sistemas de sadena forma de um modelo terico (Figura 1):

1 Demandas (impulses): referem-se a pro-blemas e necessidades de servios e aes (es-pontneas e programadas) que induzem a pro-cessamentos e respostas institucionais; o que re-quer tecnologias e dispositivos com gradientesde sensibilidade e especificidade para o reconhe-

cimento e a seletividade dessas demandas.


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2 Recursos (inputs):

2.1 Capitais e insumos: subsdios que devemser captados, armazenados, alocados, distribu-dos de maneira adequada para atingir os prop-sitos institucionais;

2.2 Fora de trabalho: tipo diferenciado de re-curso, com conscincia de motivaes, interesses,propsitos e aes intencionais, e interaes polti-cas, que requer formas de processamento diferen-

tes para atingir os propsitos institucionais.

3 Processo (process):

3.1 Articulao: processos gerenciais, orien-tados pelas diretrizes institucionais, e que reque-rem as estruturas, as competncias e as capaci-dades especializadas para a gesto. Envolve aesde articulao entre a programao, o controle,a regulao, a informao e a comunicao;

3.2 Participao e Controle Social: para aadequada articulao ao processo de gesto imprescindvel a relao do sistema de sade com

as instncias deliberativas de participao dapopulao.

4 Produtos (outputs): trata-se das dinmicasde execuo de atividades finalsticas, respostassistmicas, a partir da organizao dos servios.

5 Resultados (outcomes): repercusso e im-pacto sobre o estado de sade de populaes. Osindicadores de resultados devem proporcionaro (re)dimensionamento de necessidades e deman-das a partir de logsticas de retroalimentao (fe-

edbacks).

Definio dos indicadores do Painel

Definir medidas de avaliao e monitoramentode processos de gesto de sistemas de sade, pro-priamente ditos, uma tarefa complexa, no en-tanto sua operacionalizao no cotidiano da ges-to requer, muitas vezes, indicadores que apesarde simplificar os processos, permitem sua incor-porao no apoio gesto e viabilizam sua ado-

o como instrumento de trabalho da gesto.Desta forma, o processo de construo de um

painel de monitoramento e avaliao da gestoda sade no SUS requer que a escolha de indica-dores para compor o painel tenha certas caracte-rsticas necessrias a ampliar sua capacidade deutilizao. Estas caractersticas devem buscar po-tencializar o seu uso pela aproximao dos indi-cadores escolhidos com os processos que necessi-tam representar e, assim, orientar sua utilizao.

Entre as caractersticas que estes indicadoresdevem ter est a sua validade conceitual, o que

significa que devem conseguir informar sobre osaspectos que constituem o modelo terico. Osindicadores devem buscar abarcar o amplo es-pectro de dimenses que possam ser identifica-das como essenciais no modelo terico constru-do e utilizado.

A partir das dimenses do modelo tericoficou definida uma abrangncia temtica sobreas quais os indicadores deveriam tratar. Ora, estaabrangncia temtica abre um conjunto grandede possibilidade dada a complexidade no ape-nas de cada uma delas, mas tambm na sua arti-

culao. Desta forma, foi preciso incorporar no-

Insumos

Demandas

Capitais

Produtos ResultadosFora de trabalho Processo

Figura 1.Modelo Terico do Painel de Monitoramento e Avaliao da Gesto do SUS, 2011.


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vas caractersticas ao elenco de indicadores paraque este fosse capaz de representar a gesto emsade e gerar um produto operativo.

O pequeno nmero de indicadores foi outradefinio necessria e que passou a exigir que

tivessem uma capacidade de sntese. Indicadoressintticos no sentido de captar o maior escopoquanto possvel das dimenses buscadas ou quetratassem de algum aspecto essencial, crtico oucapaz de captar o maior nmero de possibilida-des de expresso dos problemas de gesto nointerior de cada uma das dimenses. Nesta esco-lha, um atributo essencial a governabilidade doaspecto que o indicador expressa, o que significaque o gestor deve acompanhar fatos sobre osquais tenha capacidade e recursos para transfor-mar as situaes identificadas que no estejamocorrendo de acordo com os objetivos definidospelos gestores.

Para incorporar praticidade a um instrumen-to de monitoramento, com potencial avaliativo, necessria a utilizao de indicadores derivadosde bases de dados disponveis, condio de re-produtibilidade e autonomia aos agentes envol-

vidos na gesto do SUS. Isto implica na escolhade indicadores acessveis, simples, teis e dispo-nveis nos sistemas de informao do SUS. Estaescolha valoriza as bases de dados existentes eindica o seu potencial no apoio gesto.

A participao de responsveis pelo monito-ramento e avaliao do nvel ministerial e de es-pecialistas em avaliao em sade que participa-ram de todas as etapas do processo de constru-o da proposta do Painel permitiu manter a cen-tralidade das definies e escolhas feitas nos pro-blemas e necessidades levantados nos encontrosrealizados sobre a gesto do SUS. A incorpora-o de novos especialistas ao grupo com conhe-cimento terico e experincia profissional dife-renciados em avaliao e gesto em sade permi-tiu qualificar a escolha do modelo terico e defi-nir indicadores com caractersticas que potenci-alizassem a sua utilizao por gestores do SUS.

O Quadro 1 apresenta os indicadores da pro-posta segundo dimenso, destacando seus obje-tivos, fonte e forma de clculo. Alguns indicado-res diferem na sua forma de clculo segundo ins-tncias gestoras do SUS.

Indicador

Dimenso: Demanda

Proporo de nascidosvivos de mes com sete oumais consultas de pr-natal

Razo do nmero deconsultas de urgncia porhabitante

Proporo de recursosprprios aplicados nasade segundo EC-29

Proporo detransferncias para asade em relao ao gastototal da esfera

Quadro 1. Indicadores do Painel de Monitoramento e de Avaliao da Gesto do SUS

Objetivo

Analisar a cobertura e a adeso dagestante ateno pr-natal pormeio da concentrao de consultasmdicas realizadas neste perodo.

Analisar a oferta desta porta deentrada no sistema por meio donmero de consultas de urgnciarealizada por habitante.

Analisar o compromisso financeirocom a sade por meio do percentualde recursos prprios gastos em aese servios de sade e na suaadequao EC-29.

Analisar a influncia dos recursostransferidos por outras esferas degoverno, para a sade (estado oumunicpio), com o gasto total emsade da esfera de governo.

Fonte

Sistema deInformaes deNascimentos Vivos SINASC

Sistema deInformaesAmbulatoriais SIA-SUS

Sistema deInformaes sobreOramentosPblicos de Sade SIOPS

Sistema deInformaes sobreOramentosPblicos de Sade SIOPS

Forma de Clculo

(Nmero de nascidos vivos cujasgestantes tenham realizado seteconsultas ou mais de pr-natal /nmero de nascidos vivos noperodo e no local) x 100

Nmero de consultas de urgnciarealizadas na ateno bsica ou noPS / nmero de habitantes

(Valor dos recursos prprios gastoscom sade / valor das receitasprprias) x 100

(Valor total de receitas dastransferncias para a sade / valortotal de gastos em sade) x 100

Dimenso: Recursos/Capitais e insumos

continua


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Indicador

Gasto pblico em sadeper capita

Proporo deestabelecimentos de sadesob gesto prpria

Razo do nmero demdicos por habitante

Proporo detrabalhadores comvnculo pblico

Existncia de Plano deCargos, Carreiras eSalrios

Programao Pactuada eIntegrada (PPI) atualizada

Abrangncia doComplexo Regulador

Proporo de unidades desade sob contrato

ndice de alimentaoregular do CadastroNacional deEstabelecimentos deSade

Quadro 1. continuao

Objetivo

Analisar o compromisso pblicocom a sade por meio da despesa

total com sade por habitante.

Analisar o quanto o estado ou omunicpio assume diretamente aadministrao dos estabelecimentosexistentes no seu territrio.

Indicar a disponibilidade de ofertadessa fora de trabalho especficapara atendimento da populao emgeral.

Indicar a consolidao da fora detrabalho no setor pblico de sadeem cada esfera de governo.

Indicar a valorizao e aestabilidade da fora de trabalhoem cada esfera de governo.

Indicar a capacidade da gesto naorganizao da oferta de servios.

Indicar o grau de avano dareorganizao de servios visandoatender o princpio da integralidadeda ateno tendo em vista asdistintas complexidades dos serviosde sade existentes no territrio.

Indicar a capacidade do gestor emformalizar e definir proativamente

o perfil de oferta dos serviosprivados visando atender asnecessidades de sade da populao.

Indicar a importncia dada pelogestor na alimentao dos sistemasde informao para utilizao destesno planejamento, monitoramento,avaliao e tomada de deciso.

Fonte

Sistema deInformaes sobre

OramentosPblicos de Sade SIOPS e IBGE

Cadastro NacionaldeEstabelecimentosde Sade CNES

Cadastro NacionaldeEstabelecimentosde Sade - CNES eIBGE

Cadastro NacionaldeEstabelecimentosde Sade - CNES

SARG-SUS

Gerncia deProjetos da PPI/CGRA/DRAC/SAS

Coordenao Geralde Regulao eAvaliao CGRA/DRAC/SAS

Coordenao Geralde Regulao e

Avaliao CGRA/DRAC/SAS

CGSI/DRAC/SAS

Forma de Clculo

Valor do gasto total com sade /nmero de habitantes

(Total de estabelecimentos de sadesob administrao direta / total deestabelecimentos existentes) X 100

Nmero de mdicos cadastrados noCNES / nmero de habitantes

Nmero de trabalhadores comvnculo pblico empregatcio /nmero total de trabalhadores desade na administrao pblica

Existncia ou no de PCCSregistrado no sistema

Estado: PPI atualizadaFederal:(N de Estados + DF com PPIAtualizada / 27) x 100

(Nmero de unidades integradas Central de Regulao / Total deUnidades sob gesto no territrio)x 100

(N de unidades de sade privadas,prestadoras de servios ao SUS, sob

gesto no territrio, sob contrato /N total de unidades de sadeprivadas, prestadoras de servios aoSUS no territrio, sob gesto doSUS) x 100

Municipal: N meses no ano semenviar os dados do CNESEstadual: N de municpios queficaram 2 meses ou mais sem enviaros dados do CNESFederal: N de municpios queficaram 3 meses ou mais sem enviaros dados do CNES

Dimenso: Recursos/Fora de trabalho

Dimenso: Processo/Articulao

continua


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Indicador

Existncia de Sistema deouvidoria implantado

Proporo de Relatrios

anuais de gestoapreciados no Conselhode Sade

Proporo de Planos desade apreciados noConselho de Sade

Realizao deConferncia de Sade

Razo de consultasmdicas bsicas por

habitante

Razo de tomografiascomputadorizadas porhabitante

Quadro 1. continuao

Objetivo

Indicar a iniciativa do gestor emconhecer a percepo da populaoquanto aos servios em seuterritrio por meio de um canaldireto e livre.

Indicar as iniciativas concretas de

prestao de contas dos estados emunicpios e a capacidade deacompanhamento e apreciao docontrole social.

Indicar a capacidade deplanejamento da gesto das esferasde governo e o exerccio docontrole social.

Indicar o compromisso do gestorcom a mobilizao social econsolidao da participaopopular na formulao de diretrizespolticas para o SUS.

Indicar a cobertura ou a capacidadeda rede de servios de sade em

atender a demanda esperada/necessidade de consultas mdicasna ateno bsica na busca dauniversalidade.

Indicar a acessibilidade dapopulao aos procedimentos dealta complexidade utilizando atomografia como um marcador,dada a abrangncia da suautilizao.

Fonte

DOGES/SGEP/M S

DEMAGS

/SGEP/MS

DEMAGS/SGEP/MS

DEMAGS/SGEP/MS

Sistema deInformaes

Ambulatoriais -SIA-SUS e IBGE

Sistema deInformaesAmbulatoriais BPAI/SIA-SUS eIBGE

Forma de Clculo

Municipal: Sistema de OuvidoriaMunicipal implantadoEstadual: (N de municpios comSistema de Ouvidoria Municipalimplantado / total de municpios daUF) X 100Federal: (N de Estados + DF comSistema de Ouvidoria implantado /27) X 100

Municipal: Apreciao do RAG no

Conselho Municipal de Sade, noprazoEstadual: (N de municpios comRAG apreciado pelo CMS, no prazo/ Total de municpios do Estado) x10 0Federal: (N de estados + DF comRAG aprovado no CES, no prazo /27) X 100

Municipal: PMS aprovado no CMS,para o perodo da gesto municipalEstadual: (N de PMS aprovadosnos CMS / Total de municpios do

Estado) x 100Federal: (N de PES aprovados nosCES / 27) X 100

Conferncia Municipal, Estadual ouFederal de Sade realizada durante operodo da gesto da esferaacompanhada

N de consultas mdicas bsicasrealizadas por ano / nmero de

habitantes

N de tomografias realizadassegundo residncia / nmero dehabitantes por municpio ou estado

Dimenso: Processo/Participao e controle social

continua

Dimenso: Produtos


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Indicador

Proporo de mortalidadepor causas mal definidas

Taxa de internao porcondies sensveis ateno bsica

Quadro 1. continuao

Objetivo

Indicar o acesso da populao aosrecursos de sade que possibilitamum diagnstico definitivo.

Indicar as dificuldades do sistemade sade em evitar agravamento decondies mrbidas passveis de sercontroladas na ateno bsica.

Fonte

Sistema deInformaes deMortalidade SIM

Sistema deInformaesHospitalares-SIH/SUS

Forma de Clculo

(Nmero de bitos cuja causa bsicade morte selecionada pertence aocaptulo dos sintomas, sinais eachados anormais de exame clnicoe laboratorial no classificados emoutra parte / total de bitos) X 100

(Nmero de internaeshospitalares de residentes porcondies sensveis ateno bsica/ nmero de habitantes) x 1000

Dimenso: Resultados

Orientaes

para anlise dos indicadores do Painel

A anlise destes indicadores deve ser orienta-da para estabelecer as relaes apontadas na Fi-gura 1. Desta forma, deve-se estar atento paraque as dimenses e os indicadores no sejam ana-lisados isoladamente. Para cada dimenso foramselecionados indicadores que buscam levantardistintos aspectos do processamento da gesto es a sua leitura em conjunto vai permitir o moni-

toramento e a avaliao abrangente da gesto.Assim, a compreenso do significado da trajet-ria de um indicador vai se completar com a an-lise da trajetria dos demais. Os indicadores dopainel vo sinalizar a existncia de problemas sema pretenso de ser suficientes para explic-los. Noentanto, o aprofundamento sobre os motivos quegeraram aquela sinalizao necessitam de iniciati-vas de busca de novas informaes que possibili-tem aproximar-se desta explicao permitindo atomada de deciso mais objetiva.

No se deve perder de vista que um painel de

monitoramento tem na variao temporal seuobjetivo central. E que este no se confunde coma capacidade de diagnosticar estados fixos, massim as mudanas que os indicadores apontam.O significado da variao de distintos indicado-res ter interpretaes diversas. Para alguns adireo esperada para sua variao nica e nodeixa margem a dvidas, como a reduo damortalidade proporcional por causas mal defi-nidas ou o aumento da proporo de nascidosvivos de mes com sete ou mais consultas de pr-natal. Em outros casos a interpretao desta va-

riao no linear, pois depender das condies

de contextos e de qual modelo de ateno a ges-to pretende construir, cuja interpretao deverser coerente com os demais indicadores do Pai-nel de Monitoramento e Avaliao da Gesto. na dinmica articulada do conjunto de indica-dores e sua variao que est a maior potenciali-dade do Painel como instrumento de gesto.

Alguns exemplos podem ajudar a consolidara operacionalizao da proposta. Na dimensodemanda foram escolhidos dois indicadores. Umtrata de ao clssica da ateno bsica, o pr-

natal. O Indicador pode indicar cobertura e ade-so das gestantes aos servios prestados. O outroindicador trata das consultas de urgncia. Umainterpretao inicial pode parecer bvia: se a ges-to est ampliando estas consultas elas vo mos-trar incremento quantitativo. Porm, ao analisaros dois indicadores, de forma relacional, o au-mento das consultas de urgncia observado podeindicar uma oferta que poderia estar suprindo oatendimento insuficiente da ateno bsica ou ain-da a opo por uma forma distinta do modelopreconizado. Enfim, apenas o contexto de cada

situao especfica pode permitir converter mo-nitoramento em avaliao potencializando a ca-pacidade de se emitir juzo de valor proporcio-nando uma tomada de deciso mais objetiva.

Consideraes finais

O presente painel de MAGS almeja desencadearum processo de aprimoramento dos processos eprticas de monitoramento e avaliao e visapoder contribuir efetivamente na tomada de de-

ciso na gesto do SUS. A recente regulamenta-


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o da Lei 8080/90, por meio do Decreto 7508/2011, que estabelece a criao e a implantaodos sistemas regionais de sade, ao serem for-malizadas por meio dos COAP, implicar na ne-cessidade de institucionalizar o monitoramento

e a avaliao na gesto.A existncia de um Painel composto por indi-cadores simples e de fcil obteno nas bases dedados disponveis possibilitar sua rpida utili-zao, sem a exigncia da construo de um novosistema informatizado e muito menos de umacapacitao de recursos humanos especficos.Essas caractersticas propiciaro maior difuso efacilitaro a aplicao pelos distintos envolvidosna gesto do SUS.

A metodologia utilizada para a construodo Painel e a sistematizao apresentada nesteartigo permitem identificar uma estratgia efeti-va para a construo de instrumentos de gestoem parceria entre pesquisadores, instituies aca-dmicas e gestores do SUS.

O grupo de pesquisadores em permanentearticulao com os gestores de distintas instnci-as, com diferentes trajetrias e formaes, inse-riu no processo a necessidade de dilogo intenso,negociaes e compartilhamento de saberes paradar resposta, de forma oportuna e adequada demanda de construo do Painel, transforman-do-se em experincia mpar para os que confor-maram o grupo.

Dessa maneira foi possvel realizar ajustessucessivos no Painel, visando torn-lo mais ope-racional e com a progressiva escolha de indica-dores de maior utilidade e significado para os

envolvidos em monitoramento e avaliao dasdistintas esferas de gesto do SUS.

Esse processo interativo com os distintos inte-ressados e a reviso critica visando a utilidade dainformao do Painel permitiram clarear concei-

tos e identificar parmetros de melhor interpreta-o, o que resultou em uma listagem mnima deindicadores de sntese das dimenses identificadascomo necessrias para o monitoramento e a ava-liao da gesto do SUS. A permanente construocom os profissionais envolvidos diretamente nagesto possibilitou aos membros do GT de Avalia-o desencadear um processo de reflexo dos con-ceitos utilizados e identificar os limites e alcancesdos julgamentos de valor resultantes do monito-ramento e da avaliao pela utilizao do Painel.

O processo participativo/interativo de cons-truo do Painel possibilitou aos distintos parti-cipantes influenciar e/ou desenvolver outras inici-ativas no campo de monitoramento e avaliaoda gesto do SUS, com destaque para o CursoBsico em Monitoramento e Avaliao da Gestodo SUS, o estudo de avaliabilidade da PolticaNacional de Gesto Estratgica e Participativa e oapoio utilizao de novas ferramentas de moni-toramento como o Sistema de Avaliao dos Re-latrios de Gesto do SUS/SARG-SUS.

A sistematizao final do Painel buscou abar-car todas as dimenses essenciais da gesto doSUS, visando disponibilizar um instrumento sim-

ples, gil e til para a avaliao em qualquer esfe-ra de gesto e para tornar mais transparente e demais fcil comunicao com todos os interessa-dos na tomada de deciso.

Colaboradores

EM Tamaki, OY Tanaka, E Felisberto, CKA Alves,M Drumond, LCA Bezerra, MCM Calvo e ASMiranda participaram igualmente de todas as

etapas de elaborao do artigo.


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Artigo apresentado em 10/10/2011Aprovado em 17/11/2011

Verso final apresentada em 16/01/2012

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Artigo Trabalho Final