01-03-2017

Sociedade

As políticas de emprego em Portugal e os sentidos das mudanças Nos últimos anos, o mercado de trabalho português foi afectado por uma crise inédita. Desemprego, precariedade, mau trabalho e uma protecção social claramente insuficiente atiraram uma grande parte da população activa para situações de grande vulnerabilidade e desespero. Numa altura em que várias políticas públicas são responsáveis por melhorias na sociedade, muito há ainda a fazer para que a reversão da austeridade se faça realmente sentir no mundo do trabalho. Análise e sugestões.

PEDRO HESPANHA e JORGE CALEIRAS *

Acrise financeira de 2008 e a estraté-

gia adoptada para a combater con-

duziram a uma profunda crise eco-

nómica e social que se manifestou à escala da

população portuguesa num aumento brutal

do desemprego, de que não há memória, e

do emprego sem qualidade. Na verdade, a

taxa de desemprego subiu de forma galo-

pante, numa curva vertiginosamente ascen-

dente que chegou a ultrapassar os 17%, du-

rante o ano de 2013. E este aumento foi tanto

mais extraordinário quanto sabemos que no

início dos anos 2000 a taxa de desemprego

situava-se em valores relativamente baixos,

na casa dos quatro pontos percentuais. Em

pouco mais de uma década o desemprego

multiplicou por quatro. Desde 2008, um em

cada sete empregos desapareceu, de acordo

com dados da Organimdo Internacional do

Trabalho (01T).

O quadro, portanto, mudou. E mudou pro-

fundamente, quer em termos quantitativos,

quer em termos qualitativos. Os números

são conhecidos, abrangendo novos públi-

cos desempregados, que se somaram a pú-

blicos «difíceis» e vulneráveis vindos de trás.

Além disso, não pode esquecer-se que uma

larguíssima fatia de todos esses desempre-

gados ficou à margem dos mecanismos de

protecção, ou seja, a descoberto de qualquer

apoio institucional e, portanto, entregues à

sua sorte. E é preciso também não esquecer que as perspectivas de (re)encontrar rapi-

damente emprego são relativamente baixas.

Duas realidades tornam-se particularmente

relevantes. O desemprego jovem e o desem-

prego de longa duração. O desemprego pas-

sou a afectar cada vez mais os jovens. Em

2015, quase um um terço dos jovens (32%), muitos deles com formação superior; encon-

travam-se na condição de desempregados. Por outro lado, nesse mesmo ano, mais de

metade dos desempregados (53%) estava

nessa condição há mais de um ano. Quer uns, quer outros, com o passar do tempo e

sem conseguirem (re)entrar no mercado de

trabalho, deixaram de ser oficialmente con-

tabilizados como desempregados e foram

remetidos para o «pantanoso» terreno esta-

tístico da população inactiva.

Mas não se degradou apenas a realidade

do desemprego. Também as condições do

emprego se deterioraram - a precariedade

estendeu-se, o mau emprego alastrou, os

abusos «normalizaram-se» -, tal como as

desigualdades sociais e o seu ponto extremo,

a pobreza.

As medidas activas: usos precários, abusos extensos e instrumentalizações proveitosas

Para responder a este cenário negro foi

mobilizado um vasto universo de medidas

activas de emprego: medidas de apoio à con-

tratação e criação de empresas, programas

de formação, estágios, apoios ao empreen-

dedorismo, Contratos Emprego-Inserção,

medidas específicas destinadas a jovens, a

desempregados de longa duração, a pessoas

deficientes, etc. Uma oferta verdadeiramente

labiríntica, sujeita a frequentes alterações ao

longo do tempo e pautada por intervenções

nem sempre articuladas entre si.

Estas medidas, longe de aliviarem Os go-vernos de encargos, são dispendiosas e exi-

gentes em competências adequadas. Em ter-

mos de execução fisica e financeira, sofre-

ram um forte crescimento, sobretudo depois

da intervenção da Troika. No final de 2008, o

conjunto destas medidas abrangia perto de

346 mil pessoas, envolvendo custos na or-dem dos 448 milhões de euros. No final de

2015, o número de pessoas abrangidas mais do que dobrou, passando para quase 736

mil, enquanto os custos subiram para perto

dos 762 milhões de euros.

Não obstante, os serviços públicos de em-prego sofreram uma significativa redução de

pessoal (-16,2%) entre 2008 e 2013, com-

prometendo decisivamente a qualidade e

eficácia das medidas, muito exigentes do

ponto de vista do acompanhamento fre-

quente e personalizado. O objectivo da re-

dução de custos levou também a cortes em

políticas de educação/formação, com efeitos

negativos a longo prazo. Exemplo extremo

da desqualificação das respostas foi o fim da

iniciativa Novas Oportunidades.

O campo de acção das políticas activas

deslocou-se progressivamente para o lado

das empresas. Aconteceu, por exemplo, com

a oferta formativa e sem grandes resultados

ao nível da empregabilidade. Por outro lado,

as políticas ficaram ao dispor da oferta pri-

vada de serviços, como no caso do programa

Cheque-Formação ou da gestão dos Centros

Protocolares entregue às empresas e parcei-

ros sociais. Ou ainda com a atribuição de in-

centivos públicos a agências privadas de co-

locação dos desempregados e com a expan-

são das empregas de trabalho temporário.

As políticas sofreram também uma redu-

ção da sua diversidade. Concentraram-se os

apoios nos programas de formação e nos in-

centivos directos ao emprego e criação de

empresas, com eficácia duvidosa. O caso dos

estágios é emblemático a este respeito. Fi-

nanciados em 80% por dinheiro público, os

estágios tornaram-se facilmente num meca-nismo de redução dos custos com pessoal para as empresas, que desenvolveram es-

quemas de rotação dos estagiários nos mes-

mos postos de trabalho.

Situação semelhante ocorreu também na

esfera pública, mas com outra medida em-

blemática: os Contratos Emprego-Inserção.

Compulsivos e sem precedência de processo negociai com os utilizadores, estes contratos,

destinados a beneficiários de prestações de

desemprego, serviram menos de trampo-

lim à inserção de desempregados do que de

meio para suprir necessidades reais e per-

manentes de trabalho na Administração Pú-

blica e também nas Instituições Particulares

de Solidariedade Social (IPSS), embora em

menor escala A medida foi, aliás, objecto de

várias críticas públicas, incluindo as do Pro-

vedor de Justiça

Nestes dois casos, bem como no caso das

medidas destinadas a pessoas com deficiên-

cia, os utilizadores acabaram por não benefi-

ciar• verdadeiramente delas. E, no limite, até

reforçaram, paradoxalmente, a sua condição

de exclusão, ao «saltarem» de medida em

medida, num processo continuado de mar-

ginalização do mercado regular de trabalho.

O modo como foram aplicadas as medidas

activas distorceu a sua eficácia, tornando-

-se muito claro que os efeitos não desejados

podem emergir de unia inadequada aplica-

ção. Além disso, concorreram também para

uma certa «desconstnido» da própria cate-

goria de desemprego. Por um lado, conferi-

ram ao emprego um carácter cada vez mais

extensivo, contribuindo para diluir as fron-

teiras entre emprego, desemprego e outras

categorias difusas como a inactividade ou a

ocupação. Por outro, o próprio fundamento

do direito a um rendimento de substitui-

ção (subsídio de desemprego) mudou, tor-

nando-se mais restrito e condicionando o

potencial beneficiário a retribuir com algo

em troca, em regra, sob a forma de trabalho

(considerado socialmente útil) ou formação.

O definhamento das políticas passivas

Do lado das políticas passivas de em-

prego, a estratégia de austeridade, de redu-

ção da subsidiação do desemprego e da pe-

nalização da antecipação das reformas veio

agravar ainda mais a condição dos desem-pregados e trabalhadores precários. Na ver-

dade, assistiu-se a significativa redução na

protecção social dos desempregados. Entre

Dezembro de 2009 e Dezembro de 2015, o

número de beneficiários do subsídio de de-

NEIVA VIEIRA . SlTitulo_02 . Na Fábrica Braço de Prata, Lisboa, até 11 de Março . Cortesia do Instituto Português de Fotografia

semprego caiu de 244 mil para 204 mil E, no mesmo período, o número de beneficiá-rios de subsídio social de desemprego (que carece de condição de recursos) passou de 119 mil para 57 mil.

Apenas 53% dos desempregados inscri-tos nos Centros de Emprego estavam a re-ceber prestações de desemprego, segundo o Relatório da Conta da Segurança Social, do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social. É necessário recuar a 2001 para se encontrar uma taxa de cobertura mais baixa (52,1%).

Mas a desprotecção é facilmente visível se atendermos também a outros indicadores. Por exemplo, a despesa total com o desem-prego em Dezembro de 2009 cifrava-se em 1953,9 milhões de euros para um número oficial de desempregados de 517,7 mil. Em Dezembro de 2015, o número oficial de de-sempregados aumentou para 646,5 mil, mas a despesa com desemprego diminuiu para 1760,4 milhões de euros.

Se olharmos para os montantes médios das prestações de desemprego, é de regis-tar que também eles diminuíram. Enquanto no final de 2009 o montante médio da pres-tação era de 570,17 euros para os homens e 509,78 euros para as mulheres, já no final de 2015 o montante era apenas de 477,38 eu-ros no caso dos homens e de 440,26 euros no caso das mulheres.

As políticas passivas de protecção foram, assim, secundarizadas perante as políticas activas, deteriorando mais ainda a condição social dos desempregados. Reflexo disso foi a fuga dos desempregados mais velhos para

a reforma antecipada, uma vez terminado o período de concessão da prestação de de-semprego a que tinham direito. Colocados perante uma escolha dilemática e armadi-lhada, muitos preferiram a forte penalização no montante das pensões a permanecerem na cada vez mais «mal olhada» condição de desempregado.

É preciso ter em conta que o investimento nas medidas activas não pode ser feito à custa do corte nas políticas compensatórias, sacrificando ainda mais a condição social dos desempregados. As políticas activas não substituem as políticas passivas e vice-versa. Deverão antes complementar-se.

A necessidade de agir sobre as políticas

As medidas activas não conseguiram solu-cionar os problemas do mercado de trabalho trazidos pelo «ajustamento estrutural». Não conseguiram «arranjar» o que outras políti-cas «desarranjaram». Nem poderiam, em ver-dade, pois é fundamental a sua articulação com outras medidas de política com forte im-pacto nas dinâmicas do emprego, como as po-líticas económicas, as políticas educativas ou as políticas de protecção social, bem como a sua articulação com as políticas passivas, de-signadamente com os regimes de protecção no desemprego. Os resultados mostram que a qualidade e a eficácia das intervenções fica-ram longe do discurso retórico, externo e in-terno, que as legitimou e sustentou.

A ideia enviesada de que o mercado ou o interesse privado é capaz de resolver melhor

os problemas e que, portanto, deve ser ele o destinatário privilegiado dos instrumen-tos e apoios públicos em matéria de política de emprego, conduziu a que muitos dos re-cursos e apoios ainda assim disponíveis fos-sem deslocados para o espaço do mercado e do terceiro sector (empresas, IPSS, etc). Ao mesmo tempo as estruturas públicas foram desnatadas e, por essa via, esvaziadas de ca-pacidades instaladas de produção de res-postas com qualidade. Ora a legitimidade, a qualidade e a eficácia das intervenções não são exclusivas de qualquer actor privilegiado e tanto podem vir do mercado, quanto do Estado, das IPSS e organizações não-gover-namentais (ONG) ou das autarquias.

Em certo sentido, o Estado demitiu-se ao descomprometer-se de funções que lhe ca-biam e cabem directamente. Tal como Pila-tos, lavou as mãos. Num retrato global, os resultados não foram positivos e remetem para a necessidade de agir sobre as políticas no sentido de compreender como é que as vítimas - desempregados e trabalhadores precários - podem recuperar e como pode-mos prevenir futuros retrocessos.

Desde logo, do lado da oferta, é impor-tante redesenhar e estabilizar o leque de medidas, recentrando as intervenções nos utilizadores e canalizando os recursos es-cassos para a criação efectiva de emprego de qualidade e não para incentivos ao mau emprego. Para isso é necessário olhar para a qualidade efectiva das múltiplas acções de-senvolvidas no terreno, de maneira a fazer diminuir o desfasamento, transversal a mui-tas medidas, entre aquilo que é instituído e a

prática. Só assim se podem evitar más práti-cas, tais como a ausência de processo nego-ciai com os utilizadores ou os abusos e ins-trumentalizações que conduzem à expan-são de um mercado de trabalho secundário. Este problema, relacionado com alguns «ex-cessos» nas obrigações impostas aos utiliza-dores das medidas, só pode ser verdadeira-mente combatido com um justo equilíbrio entre direitos e obrigações ajustadas aos di-ferentes públicos. Importa reforçar o poten-cial emancipatório da generalidade das me-ilidas, e não o seu lado mais cinzento e regu-latório que, infelizmente, ainda tende a ser sobrevalorizado.

Seria útil desenvolver uma sistematização profunda da vasta panóplia de medidas e pro-gramas existentes nos domínios do emprego e da inclusão, que frequentemente se acumu-lam para fins idênticos, sem grande articula-ção entre si. Depois, importaria estimular o Programa Rede Social e explorar mais outros programas de escala local como os Contratos Locais de Desenvolvimento Social É aí, nessa escala, que os problemas mais se fazem sen-tir e será, por consequência, aí que convém efectuar avaliações permanentes dos proble-mas e dos reais impactos das medidas accio-nadas para lhes fazer face. Neste aspecto, a experiência dos Observatórios Locais é, sem dúvida, uma experiência muito útil, que seria vantajoso estender a todos os concelhos pela via das Redes Sociais.

Outro bom caminho seria o de reanimar o Mercado Social de Emprego, reinventando formatos, complementares ou alternativos aos anteriores, com maior grau de especifi-cidade e precisão, que possam abarcar a di-versidade de novas situações decorrentes dos efeitos da crise prolongada que deixou marcas profundas. Seria igualmente impor-tante flexibilizar o Rendimento Social de In-serção (RSI), habilitando-o a cobrir um es-pectro mais alargado de novos pobres, que embora possam até apresentar rendimen-tos superiores aos limites impostos pela me-dida, se encontram em situações de fronteira e não deixam por isso de ser pobres.

Mas é necessário também agir do lado da procura, isto é, conhecer melhor os utili-zadores das medidas, as suas expectativas, os seus anseios, as suas trajectórias profis-sionais, os seus percursos de vida. Há um enorme desconhecimento acerca da popula-ção desempregada e dos trabalhadores pre-cários. Quanto mais se conhecer sobre es-tas populações, melhor se poderá agir atra-vés de políticas públicas que incorporem di-mensões mais subjectivas, biográficas e rela-cionais. e

* Sociólogos e investigadores no Centro de Estudos

Sociais da Universidade de Coimbra (CES). Pedro

Hespanha é também professor na Faculdade de

Economia da Universidade de Coimbra (FEUC). Este

artigo foi escrito com base no estudo realizado para

o Observatório das Crises e das Alternativas do

Centro de Estudos Sociais sobre Trabalho, Emprego

e Políticas entre 2008 e 2015.

TERESA DIAS COELHO . Na Galeria Monumental, Lisboa, até 8 de Abril In

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lomati EDIÇÃO PORTUGUESA

ue Mudar políticas

de emprego em Portugal

PEDRO HESPANHA JORGE CALEIRAS

MENSAL . II SÉRIE . N.° 125 . MARÇO 2017 .4,90 EUROS . DIRECTORA: SANDRA MONTEIRO

DOSSIÊ

Do trabalho aos media, o fardo das desigualdades de genero SARA FALCÃO CASACA CARLA MARTINS ANDREIA CUNHA

Obstinação europeia SERGE HALIMI

Aexperiência é uma escola severa, mas nenhuma outra poderá instruir os imbecis.» Tendo morrido em 1790, Benjamin Franklin, que inventou o pára-raios, não podia

ter previsto a existência da União Europeia... Uma União cujas experiências não têm qualquer efeito sobre a sua instrução.

Quando consultados directamente, os povos ocidentais rejei-tam o comércio livre; no entanto, o Parlamento Europeu acaba de aprovar um novo tratado, desta vez com o Canadá. As suas prin-cipais disposições deverão aplicar-se de imediato à eventual ratifi-cação dos Parlamentos nacionais. Uma segunda experiência teria instruído imbecis, mesmo os empedernidos. A Grécia, sangrada desde Maio de 2010 por «remédios» cavalares do Eurogrupo, do Banco Central Europeu e do Fundo Monetário Internacional, está perto de voltar a incumprir pagamentos. Apesar disso, continuam a ser usadas seringas sujas no seu corpo coberto de equimoses, enquanto se aguarda que a direita alemã decida expulsar Atenas do hospital de campanha da zona euro. Um último exemplo? Os orçamentos sociais estão sob pressão em vários Estados da União, que rivalizam já em imaginação para pagar menos aos desempre-gados e para deixar de cuidar dos estrangeiros. Na mesma altura, contudo, todos parecem concordar em aumentar as verbas mili-tares, de modo a responder à «ameaça russa», apesar de o orça-mento da Defesa deste país representar menos de um décimo do dos Estados Unidos.

Terá o presidente da Comissão Europeia, Jean-Claude Juncker, finalmente compreendido o carácter indefensável destas priorida-des? Inspirando-se na sabedoria do seu amigo François Hollande, veio anunciar que não seria candidato a um segundo mandato.

Quando assumiu funções, Juncker advertiu que a sua Comissão seria «a da última oportunidade». Ora, neste momento, ele dedica «várias horas por dia a planear a saída de um Estado-membro». É compreensível que ainda recentemente tenha suspirado e dito: «Não é um oficio de futuro».

Em 2014, Juncker, candidato da direita europeia até então co-nhecido pela sua defesa do paraíso fiscal luxemburguês, tornou--se presidente da Comissão graças ao apoio de uma maioria dos parlamentares socialistas europeus. «Não sei o que nos distingue», confessava na altura o seu concorrente social-democrata Martin Schulz. «Schultz adere em grande parte às minhas ideias», ad-mite, em resposta, Juncker. Uma mesma proximidade ideológica explica o voto, a 15 de Fevereiro último, do tratado de comércio livre com o Canadá: a maioria dos eurodeputados sociais-demo-cratas formou bloco com os liberais.

No caso da Grécia, a recusa alemã de discutir o montante -que no entanto é insustentável - da dívida de Atenas foi apoiada pelo governo socialista francês. E difundida com uma arrogância próxima do fanatismo pelo presidente do Eurogrupo, Jeroen Dijs-selbloem, um trabalhista neerlandês111.

Em período eleitoral fala-se muitas vezes de «reorientar» a União Europeia. O objectivo é louvável, mas convém que ele seja instruído pela experiência. É ela que permite identificar aqueles com quem seria melhor não se contar, de modo a evitar mais uma desilusão numa frente de que quase tudo o resto depende.

111 Ler Yanis Varoufakis, « "O único objectivo deles era humilhar-nos"», Le Monde diplomatique - edição portuguesa, Agosto de 2015.

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