ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE PERNAMBUCO … · Boletim Informativo sobre o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) do Estado de Pernambuco para o ano de 2019, encaminhado

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ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE PERNAMBUCO Consultoria Legislativa Núcleo Temático de Orçamento e Economia

Rua da União | Espaço Macambira, nº 380, térreo | Boa Vista | Recife | PE | CEP 50050-010

Telefone: (081) 3183-2535

BOLETIM INFORMATIVO

PROJETO DE LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA 2019

PLDO 2019

Agosto de 2018

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BOLETIM INFORMATIVO Nº 02, DE 2018

Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2019

Boletim Informativo sobre o Projeto de Lei de

Diretrizes Orçamentárias (PLDO) do Estado de

Pernambuco para o ano de 2019, encaminhado

pelo Governador do Estado por meio da

Mensagem nº 51/2018, de 1ª de agosto de

2018.

Consultor-Geral

Marcelo Cabral e Silva

Consultor-chefe do Núcleo de Orçamento e Economia

Cláudio Roberto de Barros Alencar

Consultores designados

Alexandre Torres Vasconcelos

André Pimentel Pontes

Augusto César Neves Lima Filho

Cilano Medeiros de Barros Correia Sobrinho

Ednilson da Silva Cardoso

Erick Bezerra de Souza

Guilherme Stor de Aguiar

Mauro Soares Carneiro

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SUMÁRIO INTRODUÇÃO ........................................................................................................................... 4

1. PRAZOS DO PLDO ............................................................................................................ 4

2. PARÂMETROS ECONÔMICOS DO PLDO ......................................................................... 6

3. RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS PARA OS PODERES LEGISLATIVO E JUDICIÁRIO, O MINISTÉRIO PÚBLICO E A DEFENSORIA PÚBLICA........................................................... 8

4. DAS DISPOSIÇÕES RELATIVAS ÀS DESPESAS DE PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS ................................................................................................................................... 11

5. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS ............................................................................... 13

6. EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS AO PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA .................................................................................................................... 15

6.1 Valor e destinação de emendas parlamentares impositivas ................................. 15

6.2 Destinação das emendas parlamentares impositivas............................................ 16

6.3 Destinação de recursos a entidades do setor privado .......................................... 19

6.4 Destinação de recursos a municípios ..................................................................... 20

6.5 Execução equitativa e inscrição em restos a pagar ............................................... 21

6.6 Impedimentos de ordem técnica ............................................................................. 23

6.7 Alteração de emendas .............................................................................................. 23

7. TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS PÚBLICOS AO SETOR PRIVADO ....................... 25

8. TRANSPARÊNCIA ............................................................................................................ 31

9. ANEXO I - METAS FISCAIS ............................................................................................. 31

9.1. Metas Fiscais Anuais ............................................................................................... 32

9.2. Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior .......................... 35

9.3. Demonstrativo das metas anuais e dos três exercícios anteriores ...................... 36

9.4. Avaliação da situação financeira e atuarial do RPPS ............................................ 40

9.4.1. Estatísticas da Base Cadastral ......................................................................... 41

9.4.2. Valores Resultantes da Avaliação Atuarial ...................................................... 44

9.4.3. Projeções Atuariais ........................................................................................... 45

9.4.4. Fundo de aposentadorias e pensões dos servidores do Estado de Pernambuco – Funaprev e o Regime de Previdência Complementar .......................... 48

9.5. Estimativa e compensação da renúncia de receita ................................................ 48

9.6. Margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado ............ 51

9.7. Demonstrativo da estimativa das Parcerias Público-Privadas .............................. 52

10. ANEXO II - RISCOS FISCAIS ........................................................................................... 53

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INTRODUÇÃO

Este Boletim Informativo é mais um produto da Consultoria Legislativa

(Consuleg) destinado ao aprimoramento das atuações parlamentares

desempenhadas nesta Assembleia Legislativa (Alepe). Desta vez, o objeto de

estudo é o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) para o exercício de

2019 – Projeto de Lei nº 2008/2018.

O PLDO é peça fundamental da gestão orçamentária estadual, uma vez que

ele compreende as metas e prioridades da Administração Pública para o exercício

financeiro subsequente, orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, dispõe

sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das

agências financeiras oficiais de fomento.

Com base nisso, este boletim procura analisar a compatibilidade do texto do

PLDO 2019 com os preceitos normativos em vigor, ao mesmo tempo em que

identifica modificações em relação aos anos anteriores. Tudo isso sem perder de

vista o cenário econômico e fiscal projetado para o Estado de Pernambuco.

1. PRAZOS DO PLDO

O PLDO deve ser encaminhado ao Poder Legislativo até o dia 1º de agosto

de cada ano1, o que foi observado pelo Poder Executivo na sua Mensagem nº

51/2018, que acompanha o Projeto de Lei nº 2008/2018.

Chegando à Assembleia, o PLDO é encaminhado ao presidente da Comissão

de Finanças, Orçamento e Tributação (CFOT), que tem 10 dias úteis, contados da

publicação, para designar relator geral e sub-relatores. Esse prazo coincide com a

apresentação de emendas, subemendas e substitutivos.2

Após isso, os sub-relatores, em cinco dias úteis, emitem parecer parcial sobre

todas as emendas, subemendas e substitutivos apresentados ao PLDO, distribuídos

por áreas temáticas.3 Esses pareceres parciais são discutidos e votados na CFOT

1 Artigo 124, § 1º, inciso I, da Constituição do Estado.

2 Artigo 254, inciso I, do Regimento Interno.

3 Artigo 254, inciso II e § 1º, do Regimento Interno.

5


na reunião ordinária subsequente.4

Ao relator-geral compete consolidar, no seu parecer geral, os pareceres

parciais apreciados pela comissão.5 Isso permite a elaboração da redação final do

projeto, que compete exclusivamente à CFOT em cinco dias úteis após a publicação

dos pareceres parciais aprovados.6

Por fim, aprovado o parecer geral, ou esgotado o prazo para apreciação, o

presidente da CFOT encaminha o projeto à Mesa Diretora, para publicação e

inclusão, de imediato, na Ordem do Dia, em turno único, com prioridade sobre as

demais matérias.7

Essas etapas de deliberação do PLDO precisam ser céleres, pois o Poder

Legislativo tem até o dia 31 de agosto para devolvê-lo para sanção. Por causa desse

compromisso, a sessão legislativa não pode ser interrompida sem sua aprovação.8

Executivo encaminha

o PLDO ao

Legislativo

Designação de relator geral e sub-relatores pela CFOT

+ Apresentação de emendas, subemendas e substitutivos

Apresentação de pareceres

parciais (áreas temáticas)

Discussão e votação dos pareceres parciais

Até 1º de agosto

10 dias úteis 5 dias úteis Reunião

subsequente

Parecer geral +

Redação final do PLDO

Encaminhamento do PLDO à Mesa

Diretora

Inclusão na Ordem do Dia

Legislativo devolve o PLDO

ao Executivo para sanção

5 dias úteis Após aprovação do parecer geral

Imediatamente Até 31 de agosto

Fazendo-se necessária, para fins de estrita observância das datas limites

impostas na Constituição Estadual, fica facultada ao presidente da CFOT a

modificação dos referidos prazos das etapas de tramitação das matérias

orçamentárias no âmbito do colegiado (artigo 254, § 2º, do Regimento Interno).

4 Artigo 254, inciso III, do Regimento Interno.

5 Artigo 254, inciso V, do Regimento Interno.

6 Artigo 255, § 4º, do Regimento Interno.

7 Artigo 255, § 6º, e artigo 256 do Regimento Interno.

8 Artigo 124, § 2º, da Constituição do Estado.

6


2. PARÂMETROS ECONÔMICOS DO PLDO

Diante das atribuições da LDO, é útil compreender os parâmetros econômicos

que orientaram a sua concepção. Nesse sentido, o Anexo de Metas Fiscais do

projeto esclarece que foram levadas em consideração, além do cenário fiscal vigente

no Estado, as expectativas econômicas nacionais futuras, materializadas no PLDO

da União (Projeto de Lei Federal nº 02/2018-CN).

Desse modo, são apresentadas na tabela abaixo as projeções

macroeconômicas utilizadas pelo PLDO da União para 2019,9 comparadas com as

expectativas de mercado compiladas no Relatório Focus do Banco Central do Brasil,

publicado em 3 de agosto de 2018.

Tabela 1 – Cenário macroeconômico

Parâmetros

2019 2020 2021

PLDO União

1

Focus2

PLDO União

1

Focus2

PLDO União

1

Focus2

PIB (crescimento real % a.a.) 3,00 2,50 2,40 2,50 2,30 2,50

Inflação (IPCA acumulado – var. %) 4,25 4,10 4,00 4,00 4,00 3,93

Selic (fim de período - % a.a.) 8,00 8,00 8,00 8,00 8,00 8,00

Câmbio (fim de período – R$/US$) 3,40 3,70 3,50 3,69 3,50 3,75

Fonte:¹ Cenário macroeconômico de referência (Anexo IV - Metas Fiscais) do PLDO 2019 da União. ² Relatório de mercado Focus do Banco Central do Brasil (3 de agosto de 2018).

A tabela acima sugere leve otimismo para a economia brasileira em 2019,

uma vez que tanto a União quanto o mercado esperam crescimento do produto

interno bruto (PIB) nacional acima do experimentado em 2017 (1,0%) e do projetado

para 2018 (1,5% pelo Relatório Focus).

Essa percepção se mantém para os dois anos seguintes e, caso se

concretize, significará a superação da retração econômica vivida pelo país entre os

anos de 2015 e 2016, que registraram, cada um, quedas consecutivas do PIB da

ordem de 3,5%.

Essa inferência é reforçada pelos dados relativos à inflação, que sugerem

estabilidade do Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) ao redor de 4% ao

9 O PLDO da União para 2019 (Projeto de Lei Federal nº 02/2018-CN) foi remetido pelo Congresso

Nacional à sanção presidencial em 25 de julho de 2018, mas ainda não havia sido promulgado até o encerramento deste boletim.

7


ano, não muito distante, portanto, dos 2,95% observados em 2017. Ressalte-se que

o Banco Central do Brasil fixa metas de inflação de 4,5% para 2018, de 4,25% para

2019, de 4% para 2020 e de 3,75% para 2021, sempre com intervalos de tolerância

de 1,5 ponto percentual para baixo ou para cima.10

O comportamento da inflação prevista para o próximo triênio justifica a

previsão de estabilidade da taxa do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia

(Selic) em 8% ao ano, taxa que era de 14,25% há dois anos.

A despeito desses dados, na introdução do Anexo de Metas Fiscais do PLDO

2019 de Pernambuco está registrado que a continuidade do tímido crescimento

econômico nacional possui impacto ainda incerto nas receitas do Estado.

Como exemplo, o documento cita que as receitas de origem tributária

cresceram 11,7% nos dois primeiros bimestres de 2018, porém, no bimestre

seguinte, o ritmo de crescimento baixou consideravelmente, atingindo apenas 1,8%

(essas receitas cresceram 4,7% no terceiro bimestre de 2017 e 9,4% no mesmo

período de 2016).

De qualquer forma, a economia pernambucana vem se mantendo em leve

crescimento desde o primeiro trimestre de 2017, conforme se observa na tabela e no

gráfico abaixo, que comparam o PIB estadual de um trimestre em relação ao do

mesmo trimestre do ano anterior:

Tabela 2 – Desempenho do PIB de Pernambuco (%)

1º

trimestre 2º

trimestre 3º

trimestre 4º

trimestre

2014 2,6 1,9 2,4 0,9

2015 -0,1 -3,9 -5,9 -6,7

2016 -7,4 -3,3 -0,8 -0,5

2017 1,9 1,8 1,8 2,3

2018 1,9 - - - Fonte: Agência Condepe/Fidem.

10

Resoluções nºs 4.499/2016, 4.582/2017 e 4.671/2018 do Banco Central do Brasil.

8


Gráfico 1 – Desempenho do PIB de Pernambuco (%)

Fonte: Agência Condepe/Fidem.

Apesar de tênue, a evolução do PIB de Pernambuco no primeiro trimestre de

2018 (1,9%) supera a do Brasil, que, com a mesma metodologia, cresceu 1,2%. Isso

reforça o cenário econômico do último trimestre de 2017, que registrou crescimento

de 2,3% do produto pernambucano e de 0,2% do PIB nacional.

Talvez isso explique a postura do PLDO 2109, que estima crescimento

aproximado de 7,3% da receita total estadual no próximo ano, patamar equivalente à

atual expectativa de crescimento de 2018 frente a 2017, esperado em 7,4%. Para

2020 e 2021, estão previstos crescimentos das receitas totais de 3,4% e 3,7%,

respectivamente.

3. RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS PARA OS PODERES LEGISLATIVO E

JUDICIÁRIO, O MINISTÉRIO PÚBLICO E A DEFENSORIA PÚBLICA

O artigo 32 do PLDO 2019 estabelece a regra para o cálculo da fixação dos

duodécimos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público, do Tribunal

de Contas e da Defensoria Pública, decorrentes da Fonte de Recursos nº 0101 –

Recursos Ordinários da Administração Direta.

2,6

-7,4

1,9

-8

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

9


As receitas classificadas na Fonte 0101, ou seja, os recursos ordinários da

Administração Direta, são os valores arrecadados pelo ente federativo que não

possuem destinação vinculada no momento de sua utilização.

Nesse sentido, a 7ª edição do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor

Público (MCASP) da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) define que são recursos

de destinação ordinária as receitas arrecadadas que possuem o processo de

alocação livre entre a origem e a aplicação de recursos, para atender a quaisquer

finalidades.11

No artigo 32, consta que o duodécimo é calculado a partir do orçamento

fixado na Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2018 para cada Poder ou órgão,

acrescido (em caso de créditos adicionais) ou decrescido (em caso de anulação de

dotação) do somatório de alterações orçamentárias na Fonte 0101 realizadas até 31

de agosto de 2018.

Para facilitar o dimensionamento desses duodécimos, a próxima tabela

mostra as dotações de cada Poder ou órgão consignadas na Lei n° 16.275/2017 –

LOA 2018 apenas em relação à Fonte 0101:

Tabela 3 – Orçamento dos Poderes e órgãos na LOA 2018 (R$)

Poder / órgão Orçamento fixado na LOA 2018

(Fonte 0101)

Assembleia Legislativa 494.217.000

Tribunal de Justiça 1.246.214.000

Ministério Público 448.162.000

Tribunal de Contas 391.603.000

Defensoria Pública 129.198.000 Fonte: LOA 2018.

Já os créditos adicionais são alterações do orçamento definido na LOA 2018,

somando ou subtraindo valores às dotações inicialmente fixadas. Ordinariamente, os

créditos adicionais são decorrentes de:12

11

Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP) - 7ª edição, publicado no sítio eletrônico da STN no endereço http://www.tesouro.fazenda.gov.br/mcasp. Disponível em: https://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/563508/MCASP+7%C2%AA%20edi%C3%A7%C3%A3o+Vers%C3%A3o+Republica%C3%A7%C3%A3o+2017+06+02.pdf/3f79f96f-113e-40cf-bbf3-541b033b92f6. Acesso: 08/08/2018. Página 136 12

Artigo 43, § 1º, da Lei nº 4.320/1964, artigo 5º, inciso III, da Lei Complementar nº 101/2000 e artigo 166, § 8º, da Constituição federal.

10


Superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício

anterior;

Excesso de arrecadação;

Anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos

adicionais;

Operações de crédito autorizadas;

Recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto

de lei orçamentária anual, ficaram sem despesas correspondentes;

Reserva de contingência prevista na LOA.

Entretanto, para a base de cálculo desses duodécimos dos Poderes e órgãos,

o PLDO 2019 não considera os créditos adicionais abertos por meio de superávit

financeiro ou de excesso de arrecadação da Fonte 0101, segundo o § 1° do artigo

32.

Outra parcela que não compõe a base para fixação dos duodécimos diz

respeito às emendas parlamentares destinadas aos Poderes que não forem

empenhadas até o final do exercício, tendo em vista que elas são revertidas ao

orçamento do Poder Executivo, de acordo com a inovação promovida pelo § 4º do

artigo 32 combinado com o § 7º do artigo 54, ambos do PLDO 2019.

Na sequência, aplica-se o percentual do crescimento da receita líquida da

Fonte 0101 estimado pelo Poder Executivo para 2019. A apuração dessa receita

líquida da Fonte 0101 deve considerar o total da receita da fonte deduzido das

transferências constitucionais aos municípios, conforme o § 2º daquele mesmo

artigo 32.

Assim, o cálculo da dotação orçamentária para o exercício de 2019 para os

Poderes Legislativo e Judiciário, para o Ministério Público, para o Tribunal de Contas

e para a Defensoria Pública, será realizado da seguinte forma:

11


Orçamento da LOA 2018

(exceto emendas parlamentares não empenhadas até 31/12/2018)

+ / -

Alterações orçamentárias (Fonte 0101) realizadas até 31/08/2018

(exceto créditos adicionais de superávit financeiro ou excesso de arrecadação)

X

% crescimento da receita líquida estimado para 2019

(Fonte 0101)

=

DUODÉCIMOS DOS PODERES / ÓRGÃOS PARA 2019

(FONTE 0101)

Por fim, as demais disposições referentes aos duodécimos reproduzem as

normas da LDO 2018, exigindo cumprimento de outros dispositivos do PLDO 2019

quanto à programação orçamentária, e replicam o artigo 129 da Constituição

Estadual, afirmando que os recursos correspondentes às dotações orçamentárias

serão entregues até o dia 20 de cada mês.

4. DAS DISPOSIÇÕES RELATIVAS ÀS DESPESAS DE PESSOAL E ENCARGOS

SOCIAIS

As disposições relativas às despesas do Estado com pessoal e encargos

sociais encontram-se detalhadas no capítulo V do PLDO 2019. De início, é oportuno

destacar que praticamente não houve alterações em todo esse capítulo na presente

proposta em relação à LDO 2018.

A única inovação apresentada refere-se às negociações entre o Executivo e

as entidades representativas dos servidores. Tal alteração foi realizada em virtude

da aprovação da Lei nº 16.281, de 3 de janeiro de 2018, que institui o Programa de

Negociação Coletiva Permanente no âmbito do Poder Executivo Estadual.

12


Dessa forma, enquanto a LDO 2018 previa que as negociações mencionadas

deveriam ser realizadas na Mesa Geral de Negociação Permanente, o PLDO 2019

estabelece apenas que elas devem obedecer aos termos da nova legislação.

Em relação ao conteúdo sobre política de pessoal que deve estar presente no

PLDO, a Constituição Federal, no artigo 169, § 1º, inciso II, estabelece o seguinte:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. § 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (grifos nossos)

A autorização específica da Constituição Federal dá-se de forma genérica no

PLDO 2019 de Pernambuco (artigo 58, inciso I), que delega essa atribuição à lei

estadual específica em cada caso.

Em comparação, para atender ao supracitado dispositivo da Constituição

brasileira, o PLDO federal de 2019 remete essa autorização para um anexo

específico da LOA federal, como pode ser constatado no inciso IV do artigo 93 do

projeto. Desse modo, o PLOA federal, que aguarda apenas a sanção presidencial,

deve descrever as autorizações específicas para a criação ou provimento de cargos,

contratações, alteração de estrutura e aumento de remuneração.

O Distrito Federal, por sua vez, inova nesse quesito ao estabelecer no PLDO

do ano de 2019 que a autorização para a concessão de quaisquer vantagens,

aumento de remuneração, criação de cargos, empregos e funções, alteração de

estrutura de carreiras, bem como admissões ou contratações a qualquer título

respeitarão os montantes das quantidades e limites orçamentários estabelecidos em

anexo discriminativo específico presente no próprio PLDO 2019.

Tanto no caso da União, quanto no caso do DF, as medidas previstas no § 1º

do artigo 169 da Constituição Federal só poderão ser implementadas se estiverem

previstas de forma expressa ou na Lei Orçamentária Anual ou na Lei de Diretrizes

Orçamentárias, respectivamente.

13


Depreende-se, assim, que o Estado de Pernambuco não possui, nem nas leis

de diretrizes orçamentárias nem nas leis orçamentárias anuais, um capítulo ou

anexo específico que explicite as autorizações para cada um dos Poderes, no que

tange à concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, à criação de

cargos, empregos e funções ou à alteração de estrutura de carreiras, bem como à

admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título.

A experiência da União e do Distrito Federal sugere a possibilidade de avanço

dos normativos orçamentários para a previsão de anexos específicos que dotam a

unidade federativa de maior previsibilidade, transparência e capacidade de gestão.

5. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS

A partir da leitura das disposições presentes da Lei Complementar nº

101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), em conjunto com o artigo 25 do

PLDO 2019, define-se transferência voluntária como a transferência de recursos

financeiros pelo Estado de Pernambuco a municípios, a título de cooperação, auxílio

ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou

os destinados ao Sistema Único de Saúde. Tanto que o § 5º do artigo 25 do PLDO

2019 desconsidera como voluntárias as transferências:

Constitucionais de receita tributária;

Destinadas a atender a situações de emergência e estado de

calamidade pública, legalmente reconhecidas por ato governamental;

Para os municípios criados durante o exercício;

Destinadas ao cumprimento de obrigações constitucionais ou legais

privativas do Estado, mediante regime de cooperação com o município.

A LRF no artigo 25, § 1º, inciso IV, alínea “d”, estabelece a necessidade de

previsão de contrapartida orçamentária dos municípios para a realização da

transferência de recursos. Define-se contrapartida como a parcela de contribuição do

convenente na realização do convênio, ou instrumento congênere, devendo a LDO

atribuir essa colaboração, de acordo com a capacidade econômica do respectivo

município.

14


Atendendo essa definição, o Estado de Pernambuco, no § 2º do artigo 25 do

PLDO 2019, estabelece que a contrapartida dos municípios seja atendida por meio

de recursos financeiros, estabelecidos em percentuais sobre o valor previsto nos

convênios. É considerada a capacidade financeira da unidade beneficiada e seu

Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), tendo como limites mínimos os

percentuais indicados nos incisos I a III do § 2º do artigo 25, podendo ainda ser

reduzidos nos termos do § 3º do artigo 25 do PLDO.

Atualmente, são dispensadas algumas exigências listadas no inciso IV, § 1º,

do artigo 25 da LRF para realização das transferências voluntárias destinadas a

ações nas áreas de educação, saúde e assistência social. O PLDO 2019 vai além e

decidiu abolir todas essas exigências, incluídas a comprovação de prestação de

contas de recursos anteriormente recebidos do ente transferidor e a previsão

orçamentária da contrapartida.

Assim, os municípios podem receber transferências voluntárias destinadas à

saúde, educação e assistência social mesmo que não comprovem:

Adimplência em relação ao pagamento de tributos, empréstimos e

financiamentos devidos ao Estado de Pernambuco;

Adimplência quanto à prestação de contas de recursos anteriormente

dele recebidos;

Cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à

saúde;

Observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de

operações de crédito, de inscrição em restos a pagar e de despesa

total com pessoal;

Previsão orçamentária de contrapartida.

Outro ponto de destaque a ser observado nas transferências voluntárias diz

respeito às áreas para as quais os recursos podem ser destinados, dentre as quais

se encontram ações de assistência social, combate à fome, programas de educação

básica, dentre outros, em conformidade com o teor do artigo 25, § 3º, inciso III.

Para 2019, não se aplicarão as exigências relativas à comprovação da

regularidade perante a Seguridade Social e à observância dos limites das dívidas

15


consolidada e mobiliária, de operações de crédito e de despesa total com pessoal às

transferências destinadas a atender a estado de calamidade pública, como já vem

sendo feito em 2018.

Entretanto, órgãos e entidades concedentes deverão enviar à Secretaria da

Controladoria Geral do Estado, bimestralmente, em mídia digital, informações sobre

os termos de formalização das transferências voluntárias.

6. EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS AO PROJETO DE LEI

ORÇAMENTÁRIA

6.1 Valor e destinação de emendas parlamentares impositivas

As emendas parlamentares impositivas estabelecem programações de

despesas de execução obrigatória no orçamento estadual, desde que financiadas

exclusivamente com recursos da reserva parlamentar instituída para sua cobertura:13

Em 2018, a reserva parlamentar corresponde a 0,356% da receita corrente

líquida (RCL) de 2016,14 contabilizada em R$ 20,85 bilhões. Na prática, o Poder

Executivo reservou exatamente R$ 74.236.826,32 do orçamento estadual para

financiar as emendas individuais impositivas, resultando em R$ 1.515.037,27 para

cada parlamentar.

O artigo 54 do PLDO 2019 usa a mesma metodologia, mas toma como base a

RCL de 2017, aferida em R$ 21,51 bilhões. Assim, a reserva parlamentar para esse

exercício deve crescer mais de R$ 2 milhões em relação a 2018 para alcançar R$

76.583.233,70. O total é de R$ 1.562.923,13 por deputado, ou seja, acréscimo

individual de R$ 47.885,86.

Mas a alocação não será completamente livre, pois o PLDO 2019 estabelece

que a dotação de cada emenda individual ao projeto de lei orçamentária não poderá

ser inferior a R$ 20 mil se destinada a entidades privadas e a R$ 50 mil nos demais

casos.

13

Artigo 123-A da Constituição estadual. 14

Art. 54 da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2018

16


Tabela 4 – Valor mínimo das emendas parlamentares impositivas

Beneficiários das emendas

Valor mínimo da emenda (R$)

Entidades privadas 20.000

Demais casos 50.000 Fonte: Artigo 54, § 5º, do PLDO 2019.

Além disso, o valor da dotação orçamentária das emendas parlamentares não

poderá ser fracionado ao longo do exercício caso o texto original do projeto seja

aprovado.

6.2 Destinação das emendas parlamentares impositivas

A integralidade das emendas individuais propostas a partir da reserva

parlamentar será destinada às seguintes áreas temáticas:

Saúde;

Educação;

Segurança Pública;

Investimentos em equipamentos para o Hospital do Servidor ou para o

Hospital da Polícia Militar;

Planos de trabalho municipais apoiados por meio do Fundo Estadual

de Apoio ao Desenvolvimento Municipal (FEM);

Convênios já celebrados entre o Estado e os municípios e que estejam

em andamento;

Infraestrutura hídrica, urbana e rural;

Direitos da cidadania;

Assistência social;

Gestão ambiental.

Essas são as mesmas áreas temáticas contempladas pela LDO vigente, que

incorporou propostas de ampliação apresentadas durante a tramitação do respectivo

projeto.

Com exceção dos convênios já celebrados entre o Estado e os municípios,

essas áreas temáticas devem corresponder à classificação orçamentária objeto da

emenda parlamentar.

17


Nessa classificação, a função orçamentária15 é a que mais se aproxima do

conceito de área temática. Tanto é que o § 4º do artigo 54 proposto destaca que os

recursos só poderão ser alocados conforme classificação funcional de despesa,

salvo os destinados aos convênios e à infraestrutura hídrica, urbana e rural. Nesse

sentido, segue exemplo hipotético para a área temática de educação:

Deputado propõe emenda de R$ 100.000 ao PLOA 2019 na intenção de

apoiar a Orquestra Acordes do Futuro, localizada na cidade do Recife. Para isso,

direciona esse valor de sua reserva à ação: 4072 – Ampliação do Suporte à

Atividade Educacional, da unidade orçamentária Secretaria de Educação.

Consultando o PLOA 2019, o parlamentar verifica que a ação corresponde à

função 12-EDUCAÇÃO. Logo, a emenda atende às exigências da LDO 2019, que

relaciona a educação como área temática.

Por sua vez, a função saúde é classificada na LOA sob o código 10. Quanto a

ela, o PLDO 2019 pretende abolir a obrigatoriedade, vigente em 2018, de alocação

exclusiva na unidade orçamentária 00208 - Fundo Estadual de Saúde (FES-PE)

quando os recursos forem destinados a essa função. Isso significa que o deputado

poderá alocar recursos em outras unidades orçamentárias que também possuam

ações catalogadas na função 10.

Outras áreas temáticas também possuem função própria: 6-SEGURANÇA

PÚBLICA, 8-ASSISTÊNCIA SOCIAL, 14-DIREITOS DA CIDADANIA e 18-GESTÃO

AMBIENTAL. Porém, há algumas indefinidas ou multifacetadas.

Por exemplo, a área de infraestrutura hídrica, urbana e rural pode ser

associada a mais de uma função, entre elas: 15-URBANISMO, 16-HABITAÇÃO, 21-

ORGANIZAÇÃO AGRÁRIA ou 26-TRANSPORTE. As demais requerem análise além

da classificação funcional.

No caso da área de investimentos em equipamentos para o Hospital do

Servidor ou para o Hospital da Polícia Militar, a alocação de valores deve obediência

a outros requisitos.

15

A função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos órgãos (Manual Técnico de Orçamento 2018 da Secretaria de Orçamento Federal).

18


No caso de emendas destinadas ao Hospital dos Servidores do Estado (HSE),

deve-se conferir:

Se a unidade orçamentária corresponde a 00303 - Instituto de

Recursos Humanos de Pernambuco - IRH-PE;16

Se o Grupo de Despesa da ação corresponde a 4 – Investimentos;

Se a ação é de investimentos em equipamentos. Ex.: 292 - Ampliação,

reforma e reequipagem das unidades de saúde do Sassepe.

Para o Hospital da Polícia Militar, a conferência será semelhante:

Se a unidade orçamentária corresponde a 00124 - Secretaria de

Defesa Social;

Se o Grupo de Despesa da ação corresponde a 4 – Investimentos;

Se o nome da ação menciona investimentos em equipamentos e o

Hospital da Polícia Militar. Ex.: 0338 - Melhoria das Instalações Físicas

e Reequipamento do Complexo Hospitalar do CBMPE e da PMPE.

Para a área temática planos de trabalho municipais apoiados por meio do

Fundo Estadual de Apoio ao Desenvolvimento Municipal (FEM), o parlamentar

deverá observar o seguinte:

Se a unidade orçamentária corresponde a 00216 - Fundo Estadual de

Apoio ao Desenvolvimento Municipal - FEM;

Se o nome da ação refere-se a planos de trabalho municipais.

Por fim, a definição da função da área temática convênios já celebrados entre

o Estado e os municípios e que estejam em andamento dependerá do objeto do

convênio em questão.

Tabela 5 – Classificação funcional da despesa orçamentária 01 Legislativa 13 Cultura 22 Indústria

02 Judiciária 14 Direitos da cidadania 23 Comércio e serviços

04 Administração 15 Urbanismo 24 Comunicações

06 Segurança pública 16 Habitação 25 Energia

08 Assistência social 17 Saneamento 26 Transporte

09 Previdência social 18 Gestão ambiental 27 Desporto e lazer

10 Saúde 19 Ciência e tecnologia 28 Encargos especiais

11 Trabalho 20 Agricultura 99 Reserva de contingência

12 Educação 21 Organização agrária

Fonte: LOA 2018.

16

Artigos 1º e 2º da Lei Complementar Estadual nº 30/2001.

19


Se o objeto de uma emenda não for enquadrada em alguma daquelas áreas

temáticas definidas pelo PLDO 2019, ela poderá incorrer em impedimento de ordem

técnica, consoante o inciso I do § 1º do artigo 57 do projeto.

6.3 Destinação de recursos a entidades do setor privado

A transferência de recursos públicos para o setor privado é disciplinada

autonomamente em seção específica do PLDO 2019, que a subdivide em

subvenções sociais, subvenções econômicas e contribuições correntes e de capital.

Apesar disso, o projeto retoma o assunto quando trata das emendas parlamentares

impositivas.

Neste ponto, o § 2º do artigo 54 do PLDO 2019 exige a observância da Lei

Federal nº 13.019/2014 quando as emendas parlamentares individuais destinarem

recursos a entidades do setor privado.

Esse diploma legal estabelece o regime jurídico das parcerias entre a

Administração Pública e as organizações da sociedade civil, que são entidades sem

fins lucrativos. Logo, as emendas individuais para o setor privado só podem alocar

recursos nesse tipo de entidade.

Com o intuito de reforçar essa restrição, o dispositivo acima resolveu,

também, mencionar explicitamente o respeito ao Decreto Estadual nº 44.474/2017,

que regulamenta essas parcerias na esfera estadual.

As duas normas citadas consagram a prática de chamamento público17 com o

objetivo de celebração da parceria. No entanto, ambas afastam a exigência quando

os termos de colaboração ou de fomento envolvem recursos decorrentes de

emendas parlamentares às leis orçamentárias anuais.18

Assim, o chamamento público não é obrigatório nos ajustes firmados com

recursos decorrentes de emendas parlamentares que indiquem a entidade

17

O artigo 2º, inciso XII, da Lei Federal nº 13.019/2014 define o chamamento público como o procedimento destinado a selecionar organização da sociedade civil para firmar parceria por meio de termo de colaboração ou de fomento, no qual se garanta a observância dos princípios da isonomia, da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. 18

Artigo 29 da Lei Federal nº 13.019/2014 e artigo 19 do Decreto nº 44.474/2017.

20


beneficiária.19 Ou seja, pelo Decreto nº 44.474/2017, os parlamentares podem

indicar as entidades que serão beneficiadas por suas emendas.

Por fim, o PLDO 2019 aboliu a necessidade, vigente desde 2017, de

certificação das entidades beneficentes de assistência social das entidades privadas

destinatárias de recursos de emendas parlamentares para o financiamento de ações

nas áreas de saúde e educação.

6.4 Destinação de recursos a municípios

O PLDO 2019 aplica à execução de emendas parlamentares destinadas a

municípios o mesmo regramento geral instituído em relação às transferências

voluntárias de recursos pelo Estado àqueles entes.

Nesse sentido, se o texto original do projeto for aprovado, o município

beneficiário de transferências destinadas a ações nas áreas de educação, saúde e

assistência social estarão dispensados de comprovação de:20

Que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e

financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à

prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;

Cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à

saúde;

Observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de

operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição

em restos a pagar e de despesa total com pessoal;

Previsão orçamentária de contrapartida.

Assim, o PLDO 2019 permitirá o repasse de recursos, mediante emendas, a

municípios inadimplentes com o Estado no tocante às obrigações acima, desde que

tais recursos sejam destinados a ações nas áreas de educação, saúde e assistência

social.

Essa permissão afasta, até mesmo, a necessidade de prestação de contas de

19

A Procuradoria Geral do Estado de Pernambuco (PGE-PE) vem admitindo a realização de chamamento público pelos órgãos que receberem recursos de emendas parlamentares para entidades privadas sem fins lucrativos, mas sem a indicação da entidade beneficiada. 20

Rol do artigo 25, §1º, inciso IV, da LRF.

21


recursos anteriormente recebidos do ente transferidor e a previsão orçamentária da

contrapartida, atualmente exigíveis pela LDO em vigor.

Nos demais casos, o § 3º do artigo 54 ressalva apenas a adimplência quanto

ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente

transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente

dele recebidos.

Didaticamente, a tabela abaixo resume as exigências para repasse de

recursos aos municípios, por meio de transferências voluntárias ou mediante

emendas parlamentares individuais:

Tabela 6 – Exigências para transferências a municípios

Exigências (artigo 25, § 1º, da LRF)

Transferências voluntárias não decorrentes de

emendas parlamentares

Emenda impositiva destinada a município

Saúde, educação ou assistência

social

Demais áreas

Saúde, educação ou assistência

social

Demais áreas

Adimplência em relação aos tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao Estado de Pernambuco

X

Prestação de contas de recursos recebidos anteriormente do Estado de Pernambuco

X

Cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde

X

X

Observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, de inscrição em restos a pagar e de despesa total com pessoal

X

X

Previsão orçamentária de contrapartida

X

X

Fonte: Artigos 54, § 3º, e 25, § 1º, do PLDO 2019 e artigo 25, § 1º, inciso IV, da LRF.

6.5 Execução equitativa e inscrição em restos a pagar

O PLDO 2019 almeja garantir que a execução orçamentária e financeira das

emendas ocorra de forma equitativa, vale dizer, sem distinção entre parlamentares.21

21

Conforme o artigo 56, inciso I, do PLDO 2019, considera-se equitativa a execução das programações que atenda de forma igualitária e impessoal as emendas apresentadas, independentemente da autoria.

22


Além disso, assegura que o Poder Executivo inscreva em restos a pagar22 os

valores dos saldos orçamentários referentes às emendas parlamentares que se

verifiquem no final do exercício.23

Segundo o projeto, saldos orçamentários são parcelas das dotações

orçamentárias das subações beneficiadas por emendas individuais já empenhadas e

ainda não efetivamente pagas.

Essa definição legal para saldos orçamentários foi inaugurada pela LDO 2018

e permite que tanto os restos a pagar processados quanto os não processados

sejam inscritos ao final do exercício.

Gramaticalmente, a conjunção “e” é utilizada para conectar orações ou

elementos de orações com ideia de adição. Assim, é possível concluir que o

conceito de saldo orçamentário contempla todas as emendas que já tiverem sido

empenhadas e, simultaneamente, ainda não tenham sido pagas.

A partir dessa interpretação, deverão ser inscritas em restos a pagar:

Emendas já empenhadas, mas que, ao final do exercício, ainda não

haviam alcançado as fases subsequentes de liquidação e pagamento

(restos a pagar não processados);

Emendas que encerraram o exercício na fase de liquidação, ou seja,

que já passaram pela fase de empenho, mas que, ao final do exercício,

ainda não haviam sido pagas (restos a pagar processados).

Esse entendimento contraria a praxe do Poder Executivo que,

tradicionalmente, apenas inscreve os restos a pagar processados, cancelando, por

conseguinte, as emendas que ainda estavam na fase de empenho.

O Decreto nº 45.278/2017, que dispõe sobre prazos e procedimentos relativos

ao encerramento do exercício de 2017, foi o último a adotar essa prática.24 Porém,

isso foi feito sob a vigência da LDO 2017, que não continha esse esclarecimento.

Ainda não foi editada norma sobre o encerramento do exercício de 2018.

22

O artigo 36 da Lei Federal nº 4.320/64 considera restos a pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não processadas. 23

Regra semelhante ao § 2º do artigo 123-A da Constituição estadual. 24

O artigo 7º do Decreto nº 45.278/2017 veda a inscrição de restos a pagar não processados, no exercício de 2017. A consequência é o cancelamento dos empenhos que ainda não foram liquidados.

23


6.6 Impedimentos de ordem técnica

O inciso II do artigo 56 do PLDO 2019 define impedimento de ordem técnica

como o óbice identificado no processo de execução que inviabiliza o empenho, a

liquidação ou o pagamento das programações.

O § 1º do artigo 57 elenca as situações consideradas impedimentos de ordem

técnica. Nesta edição do PLDO, a novidade foi a inclusão de inobservância de

qualquer das áreas temáticas pelo objeto da emenda.

No caso de qualquer impedimento de ordem técnica, os Poderes enviarão

ofício ao Poder Legislativo com as justificativas do impedimento, no prazo de até 30

dias após o recebimento do plano de execução da emenda parlamentar.

Por ser uma comunicação oficial, o ofício deverá ser publicado no Diário

Oficial do Poder Legislativo, garantindo, portanto, a publicidade dessa etapa do

processo.

Por outro lado, o § 2º do artigo 57 traz hipóteses que não caracterizam

impedimento de ordem técnica. Nesses casos, o órgão deverá providenciar a

imediata execução orçamentária e financeira das programações decorrentes de

emendas.

6.7 Alteração de emendas

Se for identificado impedimento de ordem técnica, ou por critérios de

conveniência e oportunidade do parlamentar autor da emenda, as respectivas

programações orçamentárias poderão ser alteradas no próprio exercício de 2019,

mediante requerimento da CFOT ao Poder Executivo.

O § 4º do artigo 57 do PLDO 2019 traz formalidades que devem ser

cumpridas para o êxito do pedido, entre elas:

O requerimento deverá ser publicado no Diário Oficial ao fim de cada

mês, entre janeiro e setembro.25 Ele será publicado com nome do

25

Atualmente, os pedidos de alteração dos deputados são dirigidos à CFOT por meio de sistema informatizado da Alepe (Notes). Ao final do mês, a comissão consolida todos os pedidos recebidos em um único requerimento, publicado na forma de parecer de remanejamento de emendas parlamentares à lei orçamentária anual. Cada mês tem um período de alteração, que será demarcado a partir do recebimento, pela comissão, de base de dados do Poder Executivo contendo a alocação atual das programações financeiras e a respectiva fase de execução. Essas informações serão

24


autor, código de identificação da emenda, alocação orçamentária

originária, município originário, objeto originário, nova alocação

orçamentária, município destino, novo objeto e valor a ser redistribuído;

As alterações propostas devem ser destinadas às áreas temáticas

permitidas às emendas parlamentares;

A CFOT consolidará as propostas de alteração e as encaminhará ao

Poder Executivo na forma de banco de dados;

O Poder Executivo deverá promover as alterações solicitadas por meio

de ato próprio, nos termos previstos na LOA, no prazo de até 30 dias,

contado a partir do recebimento do requerimento, observados os limites

autorizados na LOA 2019;

Caso seja necessário, o Poder Executivo deverá encaminhar projeto de

lei de abertura de crédito adicional para atender ao requerimento da

CFOT, no prazo de até 30 dias, contado a partir de seu recebimento;

Caso ainda restem impedimentos de ordem técnica após setembro, as

programações de emendas individuais não serão de execução

obrigatória;

As emendas que já tiverem alcançado a fase de empenho não

poderão ser alteradas

Finalmente, o Poder Executivo deverá devolver à CFOT, na forma de banco

de dados, as propostas individuais, indicando a fase de execução em que cada uma

se encontra.

disponibilizadas aos parlamentares pelo sistema Notes para que, caso desejem, procedam às alterações pretendidas cientes da situação atual dessas programações (empenhadas, com programação financeira autorizada, etc).

25


Executivo deverá devolver à CFOT as propostas individuais com a respectiva fase de execução

Observações:

Emenda com impedimento de ordem técnica deixa de ser obrigatória após setembro

7. TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS PÚBLICOS AO SETOR PRIVADO

Segundo o §2º do artigo 26 da LRF, compreende-se como transferências de

recursos a entidades privadas a concessão de empréstimos, financiamentos e

refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogações e a composição de dívidas,

a concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital

em entidades privadas.

A LRF também estabelece algumas exigências na destinação orçamentária

Impedimento de ordem técnica

Requerimento à CFOT Início: janeiro;

Encerramento: setembro

CFOT

Conveniência e oportunidade do autor

Prazo: 30 dias após o recebimento

Consolida os requerimentos e os publica no diário oficial.

- Altera por meio de ato próprio, ou - Encaminha projeto de lei de abertura de crédito adicional.

Poder

Executivo

Encaminha-os ao Executivo na forma de banco de dados.

26


para o setor privado (artigo 26: a autorização mediante lei específica (uma lei que

aprove, em cada caso, a destinação de recursos às pessoas beneficiadas);26 a

definição da LDO sobre as condições gerais para a realização do procedimento ora

em análise; e a previsão dos recursos no orçamento ou em seus créditos adicionais.

Além da LRF, a Lei Federal nº 4.320/1964 estabelece normas a respeito das

subvenções, que podem ser sociais (destinadas a instituições públicas ou privadas

de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa) ou econômicas

(beneficiam empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola

ou pastoril).

Um aspecto importante nas subvenções sociais, previsto no artigo 16 da Lei

Federal nº 4.320/1964, é que a execução dos objetivos realizados nas áreas da

assistência social, médica e educacional pela entidade privada deve ser mais

econômica quando comparada à realização direta pelo poder público, isto é,

conceder uma subvenção social para uma entidade se justifica se os custos de

execução dela forem menores do que os do ente público.

Outra determinação da mencionada lei nacional é que o valor das subvenções

sociais, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços

efetivamente prestados ou postos à disposição, obedecidos os padrões mínimos de

eficiência que deverão ser previamente fixados (artigo 16, parágrafo único).

Na seção que trata sobre as transferências de recursos públicos para o setor

privado, o PLDO 2019 repetiu quase a totalidade das disposições da LDO 2018. O

principal acréscimo foi a inclusão de vedação para a destinação de recursos a

entidade privada que tenha em seu quadro dirigente (ressalvados os casos em que a

nomeação decorra de previsão legal):

Membro de Poder ou do Ministério Público

Dirigente de órgão ou entidade da Administração Pública da mesma

esfera governamental na qual seja celebrada a parceria

Cônjuge, companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por

afinidade, até o segundo grau, dos casos acima.

26

MARTINS, Ives Gandra da Silva et. al. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. 6. Ed. São Paulo: Saraiva, 2012. Art. 26.2

27


O PLDO 2019 traz várias outras disposições em relação ao tema tratado,

ainda que não sejam novidades em relação à LDO anterior.

Em relação às subvenções sociais, por exemplo, a entidade que receber

recursos públicos deve prestar atendimento direto ao público e estar registrada junto

ao Conselho Estadual de Políticas Públicas correspondente à sua área de atuação

(artigo 43).

Quanto às subvenções econômicas, o PLDO 2019 define que a realização

das transferências pode se dar visando a equalização de encargos financeiros ou de

preços, a pagamento de bonificações ou a ajuda financeira, nos seguintes termos:

Art. 44. A transferência de recursos a título de subvenções econômicas, nos termos do que dispõem os arts. 18 e 19 da Lei nº 4.320, de 1964, e arts. 26 a 28 da Lei Complementar Federal nº 101, de 2000, atenderá exclusivamente às despesas correntes destinadas a: I - equalização de encargos financeiros ou de preços a produtores e vendedores de determinados gêneros alimentícios ou materiais; II - pagamento de bonificações a produtores e vendedores de determinados gêneros alimentícios ou materiais; ou III - ajuda financeira a entidades privadas com fins lucrativos. Parágrafo único. A transferência de recursos dependerá de lei específica nos termos da legislação mencionada no caput. (grifos nossos)

Em resumo, as exigências para concessão de subvenções dependem das

condições indicadas na tabela seguinte:

28


Tabela 7 – Exigências para Concessão de Subvenções ao Setor Privado

Tipo de Transferência

Exigências Dispositivo Legal

Subvenções Sociais

Autorização Legislativa Específica Art. 26 da LRF

Previsão na LOA ou nos créditos adicionais Art. 26 da LRF

Vantagem econômica em relação à execução direta Art. 16 da Lei Federal nº 4.320/1964

Sempre que possível calculada com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição

Art. 16, parágrafo único, da Lei Federal nº 4.320/1964

Exigência de padrões mínimos de eficiência previamente fixados

Art. 16, parágrafo único, da Lei Federal nº 4.320/1964

Prestação de atendimento direto ao público nas áreas de saúde, educação e assistência social

Art. 43 do PLDO 2019

Registro junto ao Conselho Estadual de Políticas Públicas


Somente despesas correntes Art. 12, § 2º, da Lei Federal nº 4.320/1964

Subvenções Econômicas

Autorização Legislativa Específica Art. 26 da LRF e parágrafo único do art. 44 do PLDO 2019

Previsão na LOA ou nos créditos adicionais Art. 26 da LRF

Destinadas a equalização de encargos financeiros ou de preços, pagamentos de bonificações e ajuda financeira


Somente despesas correntes Art. 12, § 2º da Lei Federal nº 4.320/1964 e art. 44 do PLDO 2019

Fonte: ¹ Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000. ² Lei Federal nº 4.320. ³ PLDO 2019 do Estado de Pernambuco.

O PLDO 2019 também prevê outras duas espécies de transferências de

recursos públicos ao setor privado além das subvenções: as contribuições e os

auxílios.

Essas duas modalidades de transferência se diferenciam das subvenções

porque independem de contraprestação direta em bens ou serviços. As

contribuições podem ser correntes ou de capital e devem estar autorizadas em lei

específica e na LOA, enquanto os auxílios são destinados somente a despesas de

capital e decorrerem de autorização concedida diretamente da LOA.

Em relação às contribuições, a legislação correlata estabelece as seguintes

29


exigências:

Art. 45. A transferência de recursos a título de contribuição corrente somente será destinada a entidades sem fins econômicos que preencham uma das seguintes condições: I - estejam autorizadas em lei que identifique expressamente a entidade beneficiária; II - estejam nominalmente identificadas na Lei Orçamentária do exercício vigente desta LDO; ou III - sejam selecionadas para execução, em parceria com a Administração Pública Estadual, de programas e ações que contribuam diretamente para o alcance de diretrizes, objetivos e metas previstas no plano plurianual. § 1º A transferência de recursos a título de contribuição corrente dependerá de publicação, para cada entidade beneficiada, de ato da unidade orçamentária transferidora, o qual conterá o objeto e o prazo do termo de formalização da parceria. § 2º O disposto no caput e em seu § 1º aplica-se aos casos de prorrogação ou renovação do termo de formalização da parceria ou aos casos em que, já havendo sido firmado o instrumento, devam as despesas dele originadas correr à conta das dotações consignadas na Lei Orçamentária do exercício vigente desta LDO. Art. 46. A alocação de recursos para entidades privadas com fins econômicos far-se-á a título de contribuições correntes e de capital, nos termos dos §§ 2º e 6º do art. 12 da Lei nº 4.320, de 1964, ficando condicionada à autorização em lei especial de que trata o art. 19 do referido diploma legal, dependendo ainda da: I - publicação do edital, pelos órgãos responsáveis pelos programas constantes da lei orçamentária, para habilitação e seleção das entidades que atuarão em parceria com a administração pública estadual na execução de programas e ações que contribuam diretamente para o alcance de diretrizes, objetivos e metas previstas no plano plurianual; e II - comprovação da regularidade fiscal, mediante a apresentação de certidões negativas de débito perante a Seguridade Social, ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviços (FGTS) e à Fazenda Estadual. (grifos nossos)

Assim, a transferência de recursos a título de contribuição, em qualquer

hipótese, necessitará de autorização em lei especial, da existência da autorização na

Lei Orçamentária e de que a parceria traga resultados positivos para o alcance das

diretrizes, objetivos e metas previstos no Plano Plurianual.

Quando se tratar de entidades sem fins econômicos, será obrigatória a

publicação do objeto e o prazo do termo de formalização da parceria. Já as

entidades com fins econômicos somente serão beneficiadas após seleção pública e

comprovação da regularidade fiscal.

Em relação aos auxílios, assim dispõe o PLDO 2019:

Art. 47. A transferência de recursos a título de auxílios, previstos no art. 12, § 6º, da Lei nº 4.320, de 1964, somente poderá ser realizada para entidades privadas sem fins econômicos e desde que sejam:

30


I - de atendimento direto e gratuito ao público e voltadas para a educação especial, ou representativa da comunidade das escolas públicas estaduais e municipais da educação básica; II - prestem atendimento direto e gratuito ao público na área de saúde e atendam ao disposto no art. 43; III - prestem atendimento direto e gratuito ao público na área de assistência social e atendam ao disposto no art. 43; IV - qualificadas ou registradas e credenciadas como instituições de apoio ao desenvolvimento da pesquisa científica e tecnológica com contrato de gestão ou instrumento congênere firmado com órgãos públicos; V - qualificadas para o desenvolvimento de atividades esportivas que contribuam para a capacitação de atletas de alto rendimento nas modalidades olímpicas e paraolímpicas, desde que seja formalizado instrumento jurídico adequado que garanta a disponibilização do espaço esportivo implantado para o desenvolvimento de programas governamentais e seja demonstrada, pelo órgão ou entidade transferidora, a necessidade de tal destinação e sua imprescindibilidade, oportunidade e importância para o setor público; VI - voltadas ao atendimento de pessoas carentes em situação de risco social ou diretamente alcançadas por programas e ações de combate à pobreza e geração de trabalho e renda, nos casos em que ficarem demonstrados que a entidade privada tem melhores condições que o Poder Público local para o desenvolvimento das ações pretendidas, devidamente justificado pelo órgão ou entidade transferidora responsável; e VII - voltadas ao desenvolvimento de atividades relativas à preservação do patrimônio histórico. (grifos nossos)

Assim, os auxílios, diferentemente das contribuições, só poderão ser

concedidos a entidades privadas sem fins econômicos. Os serviços que poderão ser

prestados por meio desses auxílios estão definidos numa lista detalhada que

beneficia atividades de elevado interesse público.

O artigo 48 do PLDO 2019 estabelece que depende de justificativa a

concessão de todas as espécies de transferências a entidades privadas sem fins

econômicos até aqui tratadas, além de uma série de condições que a beneficiária

terá de cumprir para receber os recursos.

Por fim, cumpre destacar o Decreto Estadual nº 44.474, de 23 de maio de

2017, que dispõe sobre normas relativas à formalização de parcerias entre a

administração pública estadual e organizações da sociedade civil, mediante termos

de colaboração, termos de fomento e acordos de cooperação.

31


8. TRANSPARÊNCIA

No PLDO 2019, o Poder Executivo mantém a integralidade do texto do artigo

70 da LDO 2018, que determina a divulgação dos instrumentos orçamentários e

relatórios de execução orçamentária e gestão fiscal no Portal da Transparência

(www.portaldatransparencia.pe.gov.br).

O portal, recentemente reformulado, é um canal de comunicação com a

população que disponibiliza informações do Governo do Estado de Pernambuco nas

áreas de receitas, despesas, planejamento e orçamento, fiscalização e controle e

acesso à informação.

No que tange ao processo de elaboração e de discussão dos planos, leis de

diretrizes orçamentárias e orçamentos, cumpre destacar que será assegurada a

realização de audiências públicas bem como o incentivo à participação popular.

Essas medidas estão alinhadas à perspectiva de atuação denominada gestão

participativa e transformadora, voltada para a governança com transparência,

responsabilidade fiscal, controle social e compromisso com a participação popular na

definição de prioridades e na avaliação permanente das ações, como afirma o § 1º

do artigo 2º do PLDO 2019.

9. ANEXO I - METAS FISCAIS

A LRF preconiza a elaboração do Anexo de Metas Fiscais (AMF) como parte

integrante do PLDO. Nesse anexo, devem estar contidos demonstrativos que

contemplem diversas informações orçamentárias, com destaque para:

Metas fiscais anuais, em valores correntes e constantes, relativas a

receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida

pública

Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior

Comparação das metas fiscais anuais com as fixadas nos três

exercícios anteriores

Avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes de previdência

http://www.portaldatransparencia.pe.gov.br/

32


geral e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao

Trabalhador e dos demais fundos públicos e programas estatais de

natureza atuarial

Estimativa e compensação da renúncia de receita

Margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado

Estimativa das despesas com parcerias público-privadas (PPP)

Cada um desses demonstrativos será analisado a seguir, a começar pela

definição das metas fiscais anuais, para o exercício de 2019 e para os dois

subsequentes.

9.1. Metas Fiscais Anuais

De acordo com o Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF) da Secretaria do

Tesouro Nacional, as metas representam a conexão entre o planejamento, a

elaboração e a execução do orçamento. São parâmetros que indicam os rumos da

condução da política fiscal para os próximos exercícios e servem de indicadores

para a promoção da limitação de empenho e de movimentação financeira.27

O AMF estabelece metas anuais de:

Receitas

Despesas

Resultado nominal

Resultado primário

Montante da dívida pública

As metas são definidas, em valores correntes e constantes, para o exercício

a que se referirem e para os dois seguintes (artigo 4º, § 1º, da LRF).

O valor corrente é exposto em termos dos preços praticados no exercício

financeiro a que ele se referir, ou seja, é o valor em termos nominais.

Valor constante é o valor corrente trazido, depurando-se os efeitos da

inflação, para o ano anterior ao ano de referência da LDO, ou seja, é o valor em

27

Manual de Demonstrativos Fiscais, 9ª edição, página 56. Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/mdf. Acesso: 07/08/2018.

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/mdf

33


termos reais. Ele possibilita a comparação com valores praticados no ano de

tramitação do próprio PLDO, nesse caso, com o exercício de 2018.

Para 2019, o Anexo de Metas Fiscais do PLDO de Pernambuco prevê o

seguinte:

Tabela 8 - Receitas, despesas, resultado e dívida (2019) Em R$ milhares

ESPECIFICAÇÃO

2019

Valor Corrente (a)

Valor Constante

%PIB (a/PIB)x100

%RCL (a/RCL)x100

Receita Total 37.259.326,30 35.740.360,96 0,543 151,93

Receitas Primárias (I) 35.755.214,00 34.297.567,39 0,521 145,8

Despesa Total 37.259.326,30 35.740.360,96 0,543 151,93

Despesas Primárias (II) 35.857.238,40 34.395.432,52 0,523 146,21

Resultado Primário (I-II) -102.024,40 -97.865,13 -0,001 -0,42

Resultado Nominal -700.234,69 -671.687,95 -0,01 -2,86

Dívida Pública Consolidada 15.884.757,15 15.237.177,13 0,232 64,77

Dívida Consolidada Líquida 14.103.404,86 13.528.445,91 0,206 57,51

Fonte: Demonstrativo 1/AMF/PLDO 2019.

Conforme explicado, os valores correntes estão em termos nominais de 2019,

ou seja, incluem a inflação projetada. Já os valores constantes tomam como base os

valores praticados na economia no mês de julho de 2018.

Comparando-se os valores correntes e constantes apresentados no quadro,

pode-se concluir que o governo estadual está trabalhando com uma previsão de

inflação de 4,25% para 2019.

Quanto aos dados da tabela, a receita total foi estimada em R$ 37,26 bilhões.

De acordo com a descrição constante no AMF do PLDO 2019, estima-se um

crescimento aproximado de 7,3% da receita total do Estado para o próximo ano.

Combinando-se essa variação nominal com a inflação projetada, conclui-se que a

gestão estadual prevê um crescimento real de aproximadamente 3% de suas

receitas em 2019.

Apesar desse crescimento do volume de receita total, Pernambuco espera

manter um resultado primário negativo em 2019, com déficit primário de quase R$

102 milhões. O resultado primário é obtido por meio de diferença entre as receitas e

as despesas primárias, as quais excluem ganhos ou gastos com operações de

crédito, juros, amortização e outras receitas/despesas financeiras.

34


O resultado nominal, por sua vez, representa a variação da dívida fiscal

líquida28 em cada exercício. De tal forma, o PLDO em análise projeta uma redução

da dívida pública estadual de R$ 700,23 milhões em 2019.

Outras projeções que podem ser destacadas do AMF são a Dívida

Consolidada (DC) e a Dívida Consolidada Líquida (DCL), ambas relacionadas ao

resultado nominal.

Por definição, a DC corresponde ao montante total das obrigações financeiras

do Estado, assumidas para amortização em prazo superior a doze meses,

decorrentes de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações

de crédito.29 Já a DCL representa o montante da DC deduzidas as disponibilidades

de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros.

A próxima tabela traz a projeção dos principais dados trazidos pelo primeiro

demonstrativo do AMF, considerando apenas os valores constantes, ou seja,

baseados nos preços de julho de 2018.

Tabela 9 – Receitas, despesas, resultado e dívida (2018-2020) Em R$ milhares

ESPECIFICAÇÃO Valores constantes

2019 2020 2021

Receita Total 35.740.361 35.548.921 35.441.857

Receitas Primárias (I) 34.297.567 34.181.362 34.206.337

Despesa Total 35.740.361 35.548.921 35.441.857

Despesas Primárias (II) 34.395.433 33.826.014 33.873.205

Resultado Primário (I-II) -97.865 355.347 333.132

Resultado Nominal -671.688 -162.085 -432.615

Dívida Pública Consolidada 15.237.177 14.916.331 14.725.667

Dívida Consolidada Líquida 13.528.446 13.170.206 13.096.274


Pode-se perceber que, após o severo período de recessão econômica

experimentada em anos recentes, o Governo do Estado espera certa estabilidade

nas contas públicas para os próximos três anos. Esse maior equilíbrio, conforme as

projeções apontadas, será capaz de consolidar um resultado primário superavitário a

28

Dívida fiscal líquida corresponde a Dívida Consolidada Líquida (DCL) somada aos passivos reconhecidos. 29

Também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo inferior a 12 meses cujas receitas tenham constado do orçamento.

35


partir de 2020 e, simultaneamente, contribuir para redução do endividamento estatal,

conforme apontado nas metas para o resultado primário.

9.2. Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior

O segundo demonstrativo do AMF do PLDO 2019 faz a avaliação do

cumprimento das metas fiscais do exercício de 2017.

Tabela 10 – Cumprimento das metas de 2017 Em R$ milhares

ESPECIFICAÇÃO I - Metas

Previstas na LDO 2017 (a)

II - Metas Realizadas em

2017 (b)

Variação (II-I)

Valor (c) = (b-a)

% (c/a)*100

Receita Total 32.347.517 32.347.517 -0,01 0,00%

Receitas Primárias (I) 30.196.196 31.660.535 1.464.339 4,85%

Despesa Total 31.825.372 33.320.486 1.495.115 4,70%

Despesas Primárias (II) 30.452.194 31.952.750 1.500.556 4,93%

Resultado Primário (I-II) -255.998 -292.215 -36.217 14,15%

Resultado Nominal 732.169 526.18030

-205.989 -28,13%

Dívida Pública Consolidada 16.938.157 14.734.619 -2.203.538 -13,01%

Dívida Consolidada Líquida 14.646.894 13.176.451 -1.470.443 -10,04%


A tabela acima evidencia que o resultado primário não atingiu a meta traçada

para o exercício de 2017, ficando 14,15% abaixo do parâmetro definido para tal ano.

Ainda que as receitas primárias tenham ficado 4,85% acima do previsto, as

despesas primárias impactaram mais fortemente o resultado, visto que atingiram um

montante 4,93% superior ao previsto.

Por outro lado, ainda que o resultado primário tenha sido deficitário em um

valor acima do previsto, pode-se observar que o resultado nominal representou uma

expansão da dívida fiscal menor do que a meta original. Ou seja, o resultado nominal

foi deficitário, mas em um montante menor do que a meta para o ano de 2017.

Nesse mesmo sentido, percebe-se que tanto a DC quanto a DCL fecharam o ano em

um patamar abaixo do que o previsto na LDO 2017.

As metas previstas e os resultados alcançados em 2017 estão sintetizados no

gráfico subsequente:

30

O valor fornecido no PLDO 2019 foi de R$ 1.925.188,4, inserido de forma equivocada. O valor correto consta do RREO – 6º bimestre de 2017 (R$ 526.179,9).

36


Gráfico 2 – Metas de 2017: metas X realizado Em R$ bilhões

Fonte: AMF/PLDO 2019.

Em resumo, esse demonstrativo traz que:

A receita total foi precisamente igual ao projetado para 2017, enquanto

a despesa total ficou 4,7% acima do esperado, acarretando um déficit

orçamentário de 3,01% do valor da receita.

As despesas primárias superaram em 4,93% o valor previsto, mais do

que compensando o impacto positivo de 4,85% nas receitas primárias.

Esse fator resultou no não cumprimento da meta para o resultado

primário, que foi 14,15% mais deficitário que o previsto.

Tanto a DC quanto a DCL fecharam o exercício de 2017 em um

montante inferior ao projetado. Dessa forma, o resultado nominal

conseguiu cumprir o que foi estabelecido na LDO 2017: a expansão da

dívida fiscal líquida ficou 28,13% abaixo da meta.

9.3. Demonstrativo das metas anuais e dos três exercícios anteriores

A LRF exige que o AMF contenha demonstrativo das metas anuais, instruído

com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos,

comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a

-5

0

5

10

15

20

25

30

35

40

ReceitaTotal

ReceitasPrimárias

DespesaTotal

DespesasPrimárias

ResultadoPrimário

ResultadoNominal

DívidaPública

Consolidada

DívidaConsolidada

Líquida

Metas Previstas Resultados Realizados

37


consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional

(artigo 4º, § 2º, inciso II).

É importante ressaltar que esse demonstrativo de exercícios anteriores

considera as metas fixadas pelas respectivas LDOs, e não o resultado obtido ao final

de cada exercício. Seu objetivo é dar transparência para uma melhor avaliação da

política fiscal do ente federativo, de forma a permitir a análise da política fiscal em

uma linha do tempo, explicitando as perspectivas futuras da gestão estadual.

O PLDO 2019 faz isso no terceiro demonstrativo do AMF, denominado de

“metas fiscais atuais comparadas com as fixadas nos três exercícios anteriores”.

As informações podem ser sintetizadas na tabela seguinte, construída com

valores constantes de junho de 2018 para possibilitar a comparação.

Tabela 11 – Metas atuais e de exercícios anteriores Em R$ milhares

ESPECIFICAÇÃO 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Receita Total 37.112.712 41.386.787 33.855.205 35.740.361 35.548.921 35.441.857

Receitas primárias (I) 34.612.469 39.268.152 32.255.666 34.297.567 34.181.362 34.206.337

Despesa Total 37.112.712 41.386.787 35.855.205 35.740.361 35.548.921 35.441.857

Despesas primárias (II)

34.599.103 39.601.060 32.417.620 34.395.433 33.826.014 33.873.205

Resultado primário (III) = (I-II)

13.366 -332.908 -161.954 -97.865 355.347 333.132

Resultado nominal 1.260.105 952.138 206.170 -671.688 -162.085 -432.615

Dívida pública consolidada

21.532.062 22.026.951 16.015.429 15.237.177 14.916.331 14.725.667

Dívida consolidada líquida

18.892.863 19.047.315 13.601.437 13.528.446 13.170.206 13.096.274


Pelos dados acima, percebe-se que depois de um período de grande

instabilidade entre 2016 e 2018, Pernambuco mantém um viés positivo na fixação

das suas metas fiscais para os próximos anos.

O gráfico 3 traz a evolução das metas traçadas para as receitas primárias e

as despesas primárias entre 2016 e 2021.

38


Gráfico 3 – Receita e despesas primárias: metas 2016-2021 Em R$ milhares

Fonte: Elaborado pelos autores a partir do AMF/PLDO 2019.

Pode-se observar o grande recuo do orçamento estadual ocorrido no ano de

2018. Vê-se, também, que o estado espera um comportamento estável de sua

receita a partir de 2019, mesmo com um pequeno recuo em termos reais. É possível

concluir que a expectativa de geração de superávits primários a partir do ano de

2020 se dá mais por uma perspectiva de redução da despesa pública do que por

uma melhora da receita.

Esse cenário está alinhado à exposição do governo no próprio PLDO 2019, a

qual revela que se “exigirá dos diversos Poderes do Estado a preservação das

políticas de Controle e Contingenciamento de Gastos, as quais deverão ser

mantidas e aprimoradas nos próximos exercícios”.

O gráfico 4 mostra que o resultado primário previsto para 2019, ainda que

deficitário, já retrata uma melhora das condições das contas públicas estaduais, pois

configura uma redução do déficit primário previsto nas LDOs dos dois exercícios

anteriores: 2018 e 2017. Evidencia, também, a previsão de retomada da trajetória de

superávits primários a partir de 2020.

30.000.000

32.000.000

34.000.000

36.000.000

38.000.000

40.000.000

2016 2017 2018 2019 2020 2021

Receitas Primárias Despesas Primárias

39


Gráfico 4 – Meta de Resultado Primário R$ milhares


Interessante notar, por fim, que a contínua melhora projetada para os

resultados primários a partir de 2018 está intrinsecamente ligada à expectativa de

redução do estoque da dívida pública. Nesse sentido, o gráfico 5 traz a comparação

entre o comportamento do resultado primário projetado e o da DCL, para o período

entre 2016 e 2021.

Gráfico 5 – Resultado primário e DCL: metas 2016-2021

Fonte: AMF/PLDO 2019.

13.366

-332.908

-161.954

-97.865

355.347 333.132

-400.000

-300.000

-200.000

-100.000

0

100.000

200.000

300.000

400.000

2016 2017 2018 2019 2020 2021

0

2.000.000

4.000.000

6.000.000

8.000.000

10.000.000

12.000.000

14.000.000

16.000.000

18.000.000

20.000.000

-400.000

-300.000

-200.000

-100.000

0

100.000

200.000

300.000

400.000

2016 2017 2018 2019 2020 2021

Resultado Primário III = (I-II) Dívida Consolidada Líquida

40


Conforme esclarece o MDF, “o resultado primário pode ser entendido (...)

como o esforço fiscal direcionado à diminuição do estoque da dívida pública”. Não é

coincidência, portanto, que a perspectiva de melhora do resultado primário, com

eventual restabelecimento de superávits a partir de 2020, é simultânea a uma

contínua redução da dívida pública, aqui expressa pela DCL.

9.4. Avaliação da situação financeira e atuarial do RPPS

O 6º demonstrativo do anexo de metas fiscais do PLDO 2019 trata da

avaliação da situação financeira e atuarial do Regime Próprio de Previdência dos

Servidores. Segundo o Manual de Demonstrativos Fiscais,31 o objetivo do

demonstrativo é atender ao estabelecido no artigo 4°, § 2°, inciso IV, alínea “a”, da

LRF, que assim dispõe:

Lei Complementar nº 101, de 4 de Maio de 2000. Art. 4° A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2° do art. 165 da Constituição e: [...] § 2° O Anexo conterá, ainda: [...] IV - avaliação da situação financeira e atuarial: a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;

Primeiramente, é importante diferenciar a análise financeira e a atuarial. A

primeira trata do resultado entre receitas e despesas ligadas ao RPPS em

determinado exercício, o que pode acarretar em um déficit ou em um superávit

previdenciário.

Já a avaliação atuarial trata da projeção de longo prazo das receitas e

despesas previdenciárias, levando em consideração diversos aspectos, como a

expectativa de vida da população, os requisitos atuais para concessão de

aposentadoria, a quantidade de servidores efetivos ativos e inativos, etc.

No tocante à situação financeira, a tabela mais importante do demonstrativo

ora em análise é a que traz informações que dizem respeito às receitas e despesas

previdenciárias do regime próprio de previdência dos servidores do estado:

31

Manual de Demonstrativos Fiscais, 9ª edição, página 56. Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/mdf. Acesso: 07/08/2018.

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/mdf

41


Tabela 12 – Receitas e despesas previdenciárias do regime próprio de previdência dos servidores – 2015 a 2017 R$ 1,00

RECEITAS PREVIDENCIÁRIAS - RPPS 2015 2016 2017

RECEITAS CORRENTES (I) 2.514.226.013,48 2.440.178.414,48 2.888.270.025,40

DESPESAS PREVIDENCIÁRIAS - RPPS 2015 2016 2017

ADMINISTRAÇÃO (IV) 16.133.624,15 17.598.740,47 18.955.425,86

PREVIDÊNCIA (V) 4.243.482.618,72 4.520.671.203,99 5.361.825.185,25

TOTAL DAS DESPESAS PREVIDENCIÁRIAS DO RPPS (VI=IV+V)

4.259.616.242,87 4.538.269.944,46 5.380.780.611,11

RESULTADO PREVIDENCIÁRIO (VII= III-VI) -1.745.390.229,39 -2.098.091.529,98 -2.492.510.585,71

APORTES DE RECURSOS PARA O PLANO FINANCEIRO DO RPPS

2015 2016 2017

Recursos para Cobertura de Insuficiências Financeiras

1.791.182.096,48 1.998.145.215,36 2.449.508.802,70

Fonte: Anexo de Metas Fiscais - Demonstrativo 6 (PLDO 2019).

Os dados acima demonstram o caráter deficitário do RPPS pernambucano

nos últimos anos. Somente em 2017, a necessidade de cobertura de insuficiências

financeiras foi equivalente a 45,52% do total de despesas previdenciárias.

Em outras palavras, quase metade dos gastos ligados ao RPPS não foi

financiada com as receitas próprias do regime, essencialmente representadas pela

soma das contribuições individuais e patronais.

O crescimento do déficit pode ser explicado pelo peso que o incremento

percentual da despesa tem sobre o resultado previdenciário. Em termos nominais, a

receita cresceu 14,8% em 2017 (comparado a 2015), enquanto a despesa aumentou

26,31%.

Buscando analisar de forma mais profunda os motivos que levaram à

necessidade de cobertura de insuficiência financeira da previdência estadual, serão

apresentadas, a seguir, explicações a respeito das estatísticas da base cadastral

dos ativos, inativos e pensionistas que compõem o sistema previdenciário

pernambucano.

9.4.1. Estatísticas da Base Cadastral

A base cadastral apresenta o custo médio mensal e o número de participantes

do RPPS, segregando as informações entre os ativos e beneficiários (aposentados e

pensionistas).

42


De acordo com o PLDO 2019, em setembro de 2017, o número total de

participantes do RPPS era 194.020, sendo 53% ativos e 47% beneficiários, como

apresenta a tabela abaixo:

Tabela 13 - Número de Servidores/Beneficiários e Remuneração/Benefício Médio

Item Ativos Beneficiários* Total % (A/B)

Nº. de Servidores 102.819 (A) 91.188 (B) 194.007 (A+B) 112,75%

Remuneração/Benefício Médio (R$)

5.019,97 4.408,60 4.732,61 (média geral) 113,87%

Fonte: Anexo de Metas Fiscais - Demonstrativo 6 (PLDO 2019). (*) Aposentados e Pensionistas

A tabela acima demonstra que, para cada 100 aposentados ou pensionistas,

havia aproximadamente 113 servidores na ativa que contribuíam para o pagamento

dos benefícios previdenciários.

Levando em consideração que a alíquota de contribuição individual é de

13,5% e que a patronal é de 27%, 113 servidores ativos geravam, em média,

receitas de contribuições equivalentes a R$ 229.230,66.

Porém, 100 beneficiários custavam, também em média, R$ 440.860,00, o que

acabava por acarretar uma necessidade de cobertura correspondente a 48% das

despesas previdenciárias. Dessa forma, está explicado o déficit previdenciário

constante da tabela 12.

Detalhando as informações por Poder ou órgão autônomo, o 6º demonstrativo

do anexo de metas fiscais do PLDO 2019 traz as seguintes informações:

Tabela 14 - Número de Servidores e Beneficiários por Poder / Órgão Autônomo do Estado

Poder Ativos Beneficiários

Total Aposentados Pensionistas

Executivo 93.494 67.790 20.996 182.280

Judiciário 7.259 826 711 8.796

Legislativo 322 185 183 690

Ministério Público 1.093 182 119 1.394

Tribunal de Contas 651 141 55 847

Total 102.819 69.124 22.064 194.007


43


Sob outra perspectiva, levando em consideração a remuneração média da

folha de pessoal vinculado ao RPPS, é possível observar a importância de

aposentados e pensionistas no total da folha mensal de cada Poder:

Gráfico 6 – Percentual do custo de beneficiários e ativos no total da folha de pessoal vinculado ao RPPS por poder e órgão independente


A partir dos quadros acimas, é possível concluir que:

O Poder Executivo possui a maior parte dos servidores e beneficiários

ligados ao RPPS (93,96% do total).

Individualmente, o Executivo também é o Poder que apresenta o maior

déficit previdenciário relativo.

Por sua vez, o Poder Legislativo também apresenta déficit

previdenciário proporcional elevado. Como evidencia a tabela 14, parte

desse resultado pode ser explicada pelo elevado número de

pensionistas em relação ao total de efetivos ativos.

46,80%

23,20%

43,47% 30,68%

22,97%

53,20%

76,80%

56,53% 69,32%

77,03%

Executivo Judiciário Legislativo Ministério Público Tribunal deContas

Beneficiários Ativos

44


9.4.2. Valores Resultantes da Avaliação Atuarial

Quanto à avaliação atuarial, que busca fornecer informações a respeito da

projeção do sistema previdenciário em longo prazo, é possível observar a dívida

previdenciária do Estado de Pernambuco a partir dos dados constantes do PLDO

2019:

Tabela 15 - Valor Atual dos Benefícios Futuros do Plano Previdenciário com o Atual Grupo de Ativos, Aposentados e Pensionistas (Funafin)

Benefício Pessoal Civil (em

R$) Pessoal Militar

(em R$) Total (em R$)

Benefícios Concedidos (aposentados e pensionistas em 31/12/2017)

1) Aposentadorias 45.166.518.110,78 22.669.703.670,30 67.836.221.781,08

2) Pensão por Morte 11.930.757.296,73 6.009.712.363,54 17.940.469.660,27

3) Reversão em Pensão 5.840.145.905,94 2.666.625.477,22 8.506.771.383,16

4) Benefícios Concedidos (1+2+3) 62.937.421.313,45 31.346.041.511,06 94.283.462.824,51

Benefícios a Conceder (futuros aposentados e pensionistas)

5) Aposentadoria por Idade e Tempo 57.807.930.281,96 - 57.807.930.281,96

6) Aposentadoria do Professor 23.935.261.448,62 - 23.935.261.448,62

7) Aposentadoria Policial Civil/Militar 6.559.607.467,04 39.074.191.521,00 45.633.798.988,04

8) Aposentadoria por Idade 19.897.426.161,85 - 19.897.426.161,85

9) Reversão em Pensão 12.435.378.990,97 4.327.703.650,82 16.763.082.641,79

10) Pensão por Morte de Ativo 3.140.354.572,00 849.170.292,08 3.989.524.864,08

11) Pensão por Morte de Inválido 428.998.043,09 98.501.378,55 527.499.421,64

12) Aposentadoria por Invalidez 3.939.528.666,28 978.701.502,50 4.918.230.168,78

13) Benefícios a Conceder (5+..+12) 128.144.485.631,81 45.328.268.344,95 173.472.753.976,76

14) Custo Total (4+12) 191.081.906.945,26 76.674.309.856,01 267.756.216.801,27


Essa tabela leva à conclusão de que o Estado de Pernambuco possui um

passivo atuarial equivalente a R$ 267,76 bilhões. Porém, o balanço atuarial do

RPPS pernambucano32 também apresenta a projeção de receitas e de

compensações financeiras, que totalizam R$ 45,98 bilhões.

Dessa forma, o déficit atuarial previsto é de R$ 221,78 bilhões (R$ 267,76

bilhões subtraídos de R$ 45,98 bilhões), que deve ser quitado por meio dos recursos

extraprevidenciários arrecadados ao longo dos próximos anos.

32

O balanço também está incluído no 6º demonstrativo do anexo de metas fiscais do PLDO 2019.

45


Numa análise mais aprofundada desse passivo atuarial, pode-se observar

que, entre as premissas definidas na avaliação, não foi adotada hipótese de novas

entradas ou gerações futuras (reposição da massa salarial). Esse critério poderia ser

adotado no caso de haver previsão para instituição de novo regime previdenciário, já

que os novos servidores não estariam vinculados ao fundo previdenciário atual.

De fato, a Lei Complementar Estadual nº 258, autorizou a criação de um novo

fundo previdenciário no Estado de Pernambuco, porém, a mencionada norma não

permitiu a inclusão dos militares na mudança.

Dessa forma, a avaliação acabou por supervalorizar o passivo atuarial, já que,

pelo menos em relação aos militares, poderá haver reposição da massa dos

servidores que passarem para a inatividade.

9.4.3. Projeções Atuariais

A projeção atuarial representa o fluxo anual das receitas e despesas

previdenciárias, do resultado previdenciário e do saldo financeiro para um período

mínimo de 75 anos.

A finalidade da publicação desses dados é dar transparência à projeção

atuarial do regime de previdência no longo prazo. Essa avaliação procura

dimensionar o impacto fiscal no ente e auxilia o planejamento da necessidade de

financiamento do regime de previdência.

O gráfico seguinte sintetiza os dados da projeção atuarial encontrada no

PLDO 2019:

46


Gráfico 7 – Projeções de resultado previdenciário considerando o Plano de Custeio Vigente do Funafin - 2018 a 2093 (R$ em milhões)


Analisando o gráfico acima, nota-se que há previsão para crescimento do

déficit nos próximos anos, atingindo, em 2042, o maior valor da série: R$ 5,55

bilhões negativos.

Apesar disso, como já afirmado anteriormente, entre as premissas para o

cálculo atuarial, não foram consideradas novas entradas para o regime atual, apesar

da não inclusão dos militares na lei complementar estadual que autorizou a criação

de um novo fundo previdenciário.

Por conta dessa premissa, a projeção das receitas previdenciárias prevê a

gradual extinção de quaisquer contribuições ao fundo em funcionamento, elevando o

déficit atuarial.

Mesmo assim, o demonstrativo revela a necessidade de haver um

planejamento financeiro de longo prazo para fazer frente aos pagamentos dos

sucessivos déficits previstos.

2026 (4.956,75)

2042 (5.554,25)

2060 (2.530,85)

2070 (992,54)

(6.000,00)

(5.000,00)

(4.000,00)

(3.000,00)

(2.000,00)

(1.000,00)

-

20

18

20

21

20

24

20

27

20

30

20

33

20

36

20

39

20

42

20

45

20

48

20

51

20

54

20

57

20

60

20

63

20

66

20

69

20

72

20

75

20

78

20

81

20

84

20

87

20

90

20

93

Milh

õe

s

47


Acompanhando a análise atuarial, outra tabela que traz informações

relevantes para o gestor público é previsão de aposentadorias programadas por ano:

Tabela 16 – Previsão Resumida de Aposentadorias Programadas por Ano*

Ano

Tipo de Aposentadoria

Total Geral

Grupo Total Remanescente

Idade e Tempo de

Contribuição

Idade e Compulsória

Professor Policial

Civil Policial Militar

Até Dez/2017

7.405 3.825 4.782 102 1.014 17.128 85.691

2018 1.632 612 723 23 288 3.278 82.413

2019 1.515 634 610 68 1.003 3.830 78.583

2020 1.175 635 692 64 1.352 3.918 74.665

.

.

.

2048 405 77 39 - - 521 1.027

2049 444 52 34 - - 530 497

2050 295 17 18 - - 330 167

.

.

.

2056 1 - - - - 1 -

2057 - - - - - - -

Total

Fonte: Anexo de Metas Fiscais - Demonstrativo 6 (PLDO 2019). (*) Previsão das aposentadorias programadas do atual grupo de servidores ativos, sem reposição de massa.

A tabela acima indica que há 20.406 servidores que já estão na iminência da

aposentadoria (17.128 em 2017 e 3.278 em 2018). Servidores ativos iminentes são

aqueles que já cumpriram as exigências para concessão de benefício de

aposentadoria.

A título de exemplo, se uma professora da educação básica da rede pública

estadual já tiver 50 anos de idade e contribuído para o RPPS por 25 anos, será

considerada servidora iminente, pois já atende os requisitos33 existentes para se

aposentar.

Esse critério utilizado para elaboração dos estudos atuariais explica a

concentração de aposentadorias que foram projetadas para 201734 e 2018: muitos

33

No exemplo, além das normas infraconstitucionais que dispõem sobre o tema, os requisitos podem ser encontrados nos §§ 1º e 5º do art. 40 da Constituição Federal. 34

Segundo o PLDO 2019, para a avaliação financeira e atuarial, foram utilizados dados referentes a setembro de 2017.

48


servidores que já cumpriam os requisitos para aposentadoria optaram por continuar

na ativa.35

Apesar disso, por prudência, o Estado de Pernambuco deve levar em

consideração os dados atuariais durante a realização do planejamento financeiro e

administrativo, especialmente no controle dos gastos com o aumento do número de

beneficiários e na eventual necessidade de reposição de cargos vagos.

9.4.4. Fundo de aposentadorias e pensões dos servidores do Estado de

Pernambuco – Funaprev e o Regime de Previdência Complementar

Com o objetivo de equacionar o déficit atuarial do Regime Próprio de

Previdência dos Servidores, o Governo do Estado de Pernambuco aprovou a Lei

Complementar Estadual nº 258/2013, que estabelece o regime de capitalização para

os novos servidores do Estado, e a Lei Complementar Estadual nº 257/2013, que

institui o Regime de Previdência Complementar.

Assim, a LCE 258/2013 determina que, a partir da efetiva implantação do

Regime de Previdência Complementar, todos os novos servidores, exceto militares,

serão vinculados a um plano capitalizado denominado Funaprev. Aqueles que

tiverem remunerações superiores ao teto do Regime Geral de Previdência Social

poderão, voluntariamente, vincular-se à Previdência Complementar.

Apesar disso, o Regime de Previdência Complementar ainda não foi

implantado, logo esta avaliação atuarial considerou apenas o fundo que está

atualmente em funcionamento.

9.5. Estimativa e compensação da renúncia de receita

O Demonstrativo da Estimativa e Compensação da Renúncia de Receita

atende ao comando previsto no artigo 4º, § 2º, inciso V, da LRF. O Manual de

Demonstrativos Fiscais (MDF) – Anexo de Metas Fiscais (9ª Edição) reflete que o

35

O número de inativos passou de 65.416 em setembro de 2016 para 67.790 em 2017 (o PLDO 2018

previa o ingresso de 18.760 novos aposentados até o final de 2016).

49


demonstrativo será acompanhado de análise dos critérios estabelecidos para as

renúncias de receitas e suas respectivas compensações.

Nos termos do MDF - Anexo de Metas Fiscais, a renúncia compreende

incentivos fiscais, anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de

isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de

cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições e outros

benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

O MDF explana que o demonstrativo identifica os tributos com previsão de

renúncias de receita, indicando: a modalidade de renúncia; os setores, programas e

beneficiários a serem favorecidos; a previsão da renúncia no ano de referência da

LDO (2019) e nos dois exercícios seguintes (2020 e 2021); e as medidas de

compensação pela perda prevista de receita com a renúncia.

A novidade no demonstrativo presente no atual PLDO ficou por conta do

acréscimo da informação referente à estimativa de renúncia para cada Mesorregião

do Estado de Pernambuco, atendendo ao disposto no artigo 165, §6º, da

Constituição Federal. Nesse sentido, cumpre destacar que, após a aprovação e

sanção da Lei Complementar nº 382, de 9 de janeiro de 2018, o município de

Goiana, onde está localizada a fábrica da Jeep/Fiat, deixou de fazer parte da Zona

da Mata Norte do estado e passou a integrar a Região Metropolitana do Recife

(RMR).

Entretanto, no demonstrativo consta que 95% da renúncia de receita prevista

para o setor automotivo através do PRODEAUTO será destinada para a

mesorregião da Zona da Mata.

Segue abaixo a transcrição do Demonstrativo de Estimativa e Compensação

da Renúncia de Receita, com o valor estimado para os exercícios de 2019 a 2021:

50


Tabela 17 – Estimativa e compensação da renúncia de receita Em R$ milhares

Tributo Modalidade Setores/

programas/ beneficiários

Meso

Região

%

Renúncia de receita prevista Compensação

2019 2020 2021

ICMS

Crédito presumido e redução da

base de cálculo

Atividade PortuárIa

/PEAP

RMR 89% 46.563,63 47.932,99 49.306,10

Providências previstas no

quadro Demais Riscos Fiscais Passivos do

anexo de Riscos Fiscais

Mata 10% 5.276,15 5.431,31 5.586,90

Agreste 0% 200,88 206,79 212,71

Sertão 0% - - -

São Francisco

0%

- - -

Total 100% 52.040,65 53.571,09 55.105,71

Crédito presumido e diferimento

Setor Industrial de

calçados/PROCALÇADO

RMR 0% - - -

Mata 48% 1.586,19 1.632,84 1.679,62

Agreste 3% 101,36 104,34 107,33

Sertão 0% - - -

São Francisco

49%

1.590,80

1.637,59

1.684,50

Total 100% 3.278,35 3.374,76 3.471,44

Crédito presumido, diferimento

e aproveitamento do saldo

credor

Setor Automotivo/

PRODEAUTO

RMR 5% 21.202,60 21.826,14 22.451,38

Mata 95% 371.178,34 382.094,10 393.039,76

Agreste 0% 147,88 152,23 156,59

Sertão 0% - - -

São Francisco

0%

-

-

-

Total 100% 392.528,83 404.072,46 415.647,73

Crédito presumido e diferimento

Setores industrial e comercial atacadista/ PRODEPE

RMR 74% 1.331.869,59 1.371.037,72 1.410.313,16

Mata 13% 230.392,06 237.167,51 243.961,53

Agreste 10% 182.283,08 187.643,73 193.019,07

Sertão 1% 26.377,72 27.153,44 27.931,29

São Francisco

1%

23.470,33

24.160,56

24.852,67

Total 100% 1.794.392,78 1.847.162,97 1.900.077,73

Total 2.242.240,62 2.308.181,28 2.374.302,61

Fonte: PLDO 2019. Anexo de Metas Fiscais - Demonstrativo 7 - Estimativa e compensação da renúncia de receita.

O valor previsto para 2019 é equivalente a 10% da última Receita Corrente

Líquida divulgada (referente ao período compreendido entre julho de 2017 e junho

de 2018). Para efeitos comparativos, o percentual é maior que os 6,1% previstos

para o Estado do Ceará e menor que os 11,75% do Estado da Bahia.

Tabela 18 – Estimativa da renúncia de receita e RCL Em R$ milhares

Renúncia Prevista

PLDO 2019 (a) RCL (jul 2017-jun 2018)

(b) % Renúncia Prevista/RCL

(a/b)

Pernambuco 2.242.240,62 22.424.741,00 10,00%

Bahia 3.597.398 30.609.536,03 11,75%

Ceará 1.106.778 17.992.018,16 6,15%

Fonte: PLDO 2019 (Anexo de Metas Fiscais) e RREO 3º bimestre 2018.

Por fim, no que tange ao total de renúncia de receita prevista, observa-se que a

previsão para o ano de 2019 é 13,1% superior ao previsto para o ano de 201836 e,

no ano de 2020, a previsão consignada é maior em 2,94% com relação ao ano

imediatamente anterior.

36

O IPCA acumulado nos 12 meses encerrados em julho de 2018 foi de 4,48%.

51


9.6. Margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado

A LRF considera obrigatória de caráter continuado a despesa corrente

derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o

ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.37

Dessa forma, para atender ao conceito legal, a despesa será considerada

obrigatória de caráter continuado quando:

Deriva de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo.

Perdure por período superior a dois exercícios.

O demonstrativo em tela tem o objetivo de dar transparência às novas

Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado (DOCC) previstas e indicar o aumento

permanente de receita ou a redução permanente de despesa que compensarão

essas despesas. Essa avaliação servirá para mensurar o impacto nas metas fiscais

estabelecidas pelo ente, além de orientar a elaboração da LOA.38

Em síntese, o demonstrativo apresenta os seguintes valores:

Tabela 19 – Margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado - DOCC Em R$

Eventos Valor previsto

PLDO 2018 Valor previsto

PLDO 2019 Variação

Aumento Permanente da Receita 396.529.000,00 1.566.839.857,70 295%

(-) Transferências Constitucionais 152.094.000,00 140.888.774,00 -7,4%

(-) Transferências ao Fundeb 122.273.000,00 220.924.317,00 80,7%

Saldo Final do Aumento Permanente de Receita (I) 122.162.000,00 1.205.026.766,70 886%

Redução Permanente de Despesa (II) 0,00 0,00 -

Margem Bruta (III) = (I+II) 122.162.000,00 1.205.026.766,70 886%

Saldo Utilizado da Margem Bruta (IV) 122.162.000,00 1.205.026.766,70 886%

Novas DOCC 122.162.000,00 1.205.026.766,70 886%

Novas DOCC geradas por PPP 0,00 0,00 -

Margem Líquida de Expansão de DOCC (V) = (III-IV) 0,00 0,00 -

Fonte: PLDO 2019 e 2018. Anexo Metas Fiscais, Demonstrativo 8 - Margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

Em relação ao valor projetado para o aumento permanente da receita no

PLDO 2019 (R$ 1,57 bilhão), houve um incremento de 295% em relação ao valor

37

Lei Complementar Federal nº 101 (LRF), art. 17. 38

Manual de Demonstrativos Fiscais – 9ª edição, pág. 118. Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/mdf. Acesso em: 08/08/2018.

52


projetado no PLDO 2018 (R$ 396,5 milhões). Tal previsão do aumento permanente

da receita foi elaborada conforme expectativas de crescimento real da atividade

econômica, não sendo consideradas novas alterações de alíquota para o exercício

de referência.

Um fator importante em relação à receita são as deduções decorrentes de

transferências constitucionais e aquelas destinadas ao Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da

Educação (Fundeb).

Chama atenção o grande crescimento da margem bruta de expansão de

DOCC, um aumento de quase dez vezes. Além disso, o PLDO 2019 indica que toda

essa margem de expansão de DOCC (R$ 1,2 bilhão) será utilizada para a cobertura

do crescimento vegetativo das despesas obrigatórias, resultando numa margem

líquida de expansão nula.

9.7. Demonstrativo da estimativa das Parcerias Público-Privadas

O demonstrativo trata do valor das despesas com as contraprestações anuais,

tendo como referência os anos de 2019 a 2021. Abaixo segue tabela retirada do

demonstrativo da estimativa das parcerias público-privadas:

Tabela 20 - Despesas com as contraprestações anuais dos projetos de Parcerias Público-Privadas (2019 a 2021)

Em R$ Projetos de Parcerias Público-Privadas(PPP)

Modalidade Despesas com as contraprestações anuais*

2019 2020 2021

I - Ponte e Sistema Viário do Projeto Praia do Paiva

Patrocinada

1.275,9339

- -

II - Cidade da Copa 2014 Administrativa 30.899.036,12 30.888.426,25 30.203.603,75

Total 30.900.312,05 30.888.426,25 30.203.603,75

Fonte: PLDO 2019. Anexo Metas Fiscais – Demonstrativo 9 - Estimativa das Parcerias Público-Privadas. *As despesas com as prestações anuais encontram-se a preços de abril de 2018, com base no IPCA março/2018 – SELIC março/2018. Nota: O item II refere-se a um cumprimento de pagamento de parcelas estabelecidas conforme instrumento de rescisão consensual do contrato da PPP Arena da Copa 2014.

39

O valor fornecido no PLDO 2019 foi de R$ 1.275,93. No entanto, esse valor diverge do divulgado no RREO do 6º bimestre de 2017, que foi de R$ 1,73 milhão.

53


A tabela acima evidencia que o Estado de Pernambuco projetou uma

pequena redução do total de despesas com as contraprestações anuais no

percentual de 2,25% no exercício de 2021, em comparação com a projeção para

2019.

Nota-se que as despesas com as contraprestações da PPP da Ponte e

Sistema Viário do Projeto Praia do Paiva estão previstas para serem encerradas já

em 2019.

No que tange aos valores projetados para a Cidade da Copa 2014, cumpre

ressaltar que a previsão diz respeito aos valores pactuados no instrumento particular

de rescisão consensual de contrato de concessão administrativa celebrado entre o

Estado de Pernambuco e a Arena Pernambuco Negócios e Investimentos S/A,

consignado em junho de 2016.

10. ANEXO II - RISCOS FISCAIS

Seguindo a exigência disposta no § 3°, do artigo 4°, da LRF, o ente

governamental apresentou, juntamente com o PLDO 2019, o Anexo de Riscos

Fiscais.

Segundo o Manual de Demonstrativos Fiscais, entende-se como Riscos

Fiscais a possibilidade da ocorrência de eventos que venham a impactar

negativamente as contas públicas. É importante ressaltar que riscos repetitivos

deixam de ser riscos, devendo ser tratados no âmbito do planejamento, ou seja,

devem ser incluídos como ações na LDO e na LOA do ente estadual.

Ainda conforme o MDF, contingência passiva é uma possível obrigação

presente cuja existência será confirmada somente pela ocorrência de um ou mais

eventos futuros que não estão totalmente sob o controle da entidade; ou é uma

obrigação presente que surge em decorrência de eventos passados, mas que não é

54


reconhecida, seja porque é improvável que a entidade tenha de liquidá-la ou porque

o valor da obrigação não pode ser estimado com suficiente segurança.40

Sendo assim, o respectivo demonstrativo identifica e estima os riscos fiscais,

bem como informa as providências para enfrentar esses riscos, caso eles se

concretizem. Dessa maneira, segue tabela a respeito da temática em questão:

Tabela 21 – Demonstrativo de Riscos Fiscais e Providências Em R$ 1.000,00

Passivos Contingentes Providências

Descrição Valor Descrição Valor

Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas - IDR nº 456621-6 instaurado perante o TJPE com o objeto de fixar entendimento sobre a possibilidade de conceder benefício fiscal relativo ao ICMS cujo produto deve ser partilhado com os municípios por força de norma constitucional.

350.000

Suplementação orçamentária, utilizando-

se da Reserva de Contingência e de anulação de outras

despesas discricionárias.

478.000

Mandado de Segurança Coletivo preventivo contra ato a ser praticado por Delegado da Receita Federal. Os dispositivos impugnados ampliam o rol de retenções do IR realizados pelo Estado que devem ser inseridos na Declaração de Débitos e Créditos Tributários Federais (DCTF). Caso se confirme a higidez dos dispositivos, o Estado não mais poderá se apropriar dos recursos que retém a título de IRRF incidentes sobre o pagamento de terceiros que não sejam seus empregados e servidores.

100.000

Execução de Título Judicial promovida pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educação no Estado de Pernambuco referente a desconto de contribuição previdenciária.

28.000

SUBTOTAL 478.000 SUBTOTAL 478.000

40

Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF) - 9ª edição. Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/mdf. Acesso: 09/08/2018. Página 39.

55


Demais Riscos Fiscais Providências

Descrição Valor Descrição Valor

Liminares concedidas contrariamente à EC/87, por alegada inconstitucionalidade e falta de

regulamentação. 30.000

Aumento do percentual, de 80% para 100%, recebido da diferença entre a

alíquota interna e a interestadual, tal como previsto na EC 87/2015.

60.000

Acórdão do STF sobre a RE 593849, que trata sobre a possibilidade de ressarcimento do ICMS ST quando a Base de Cálculo praticada for menor que a presumida no momento do cálculo do ICMS ST.

250.000

Modificação da legislação estadual de sorte a que possa igualmente cobrar do

contribuinte complementação do ICMS ST nas hipóteses em que a saída real exceda a base de cálculo que valorou a cobrança

antecipada.

130.000

Eventual decisão desfavorável no STF acerca da incidência do ICMS sobre a demanda de potência

TUSD/TUST. 450.000

Priorização dos processos do TATE, racionalizando os alvos segundo maiores

retornos. 100.000

Recrudescimento da cobrança de débitos fiscais, com a aplicação da norma sobre devedor contumaz e advento de novas

modalidades de garantir o pagamento do débito fiscal.

100.000

Aperfeiçoamento da malha fina em tempo real e advento da nota fiscal eletrônica de venda ao consumidor, junto à sistemática

de fiscalização do Simples Nacional e acompanhamento das 1000 maiores

empresas.

200.000

Suspensão das cláusulas do Convênio 52, com possível repercussão na fragilização do instituto da

Substituição Tributária. 300.000

Denúncia progressiva dos protocolos de substituição com estabelecimento da

modalidade de Substituição Tributária sem liberação.

440.000

SUBTOTAL 1.030.000 SUBTOTAL 1.030.000

TOTAL 1.508.000 TOTAL 1.508.000

Fonte: a) Procuradoria Geral do Estado (demandas judiciais) b) Secretaria da Fazenda do Estado (demais riscos).

Realça-se que os itens descritos no quadro de passivos contingentes estão

todos relacionados a demandas judiciais e representam R$ 478 milhões, ou 31,7%

do total dos riscos fiscais. A providência apontada para fazer frente a esses

passivos, caso venham a se concretizar, se dará por meio de suplementação

orçamentária, utilizando-se da reserva de contingência e de anulação de outras

despesas discricionárias.

Já em relação aos pontos levantados entre os demais riscos fiscais, observa-

se que se relacionam com a falta de segurança jurídica sobre algumas decisões e

práticas do fisco estadual. Tais riscos somam R$ 1,03 bilhão e as medidas

apontadas para enfrentá-los estão ligadas a alterações da legislação tributária

estadual e adoção de práticas administrativas para aperfeiçoamento dos processos

do Fisco.

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