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TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL SECRETARIA DE AUDITORIA SEGUNDA DIVISO DE AUDITORIA
1
AUDITORIA DE REGULARIDADE
RELATRIO FINAL
Bens mveis permanentes estocados pela Secretaria de Estado de Sade do DF
(Processo n 35.025/2015-e)
Braslia Maio/2017
e-DOC C8012184-eProc 35025/2015
Documento assinado digitalmente. Para verificar as assinaturas, acesse www.tc.df.gov.br/autenticidade e informe o edoc C8012184
https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementacao/?a=consultaPublica&f=pesquisaPublicaDocumento&filter[edoc]=C8012184https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementacao/?a=consultaPublica&f=pesquisaPublicaProcessoTCDF&filter[nrproc]=&filter[anoproc]=2015
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Resumo Executivo
A presente auditoria teve como objetivo avaliar a regularidade e a legitimidade
das aquisies de bens mveis permanentes estocados pela Secretaria de Estado de
Sade do Distrito Federal SES-DF, rgo da Administrao Direta do Governo do
Distrito Federal.
A fiscalizao teve origem na Representao n 31/2015-CF, na qual o
Ministrio Pblico de Contas do Distrito Federal apresentou denncia de que haveria
mobilirio estocado em galpes da SES-DF prximos ao Setor Hospitalar Sul, bem
como no Hospital Regional de Santa Maria (HRSM), sendo que parte dos bens que
estavam neste teriam sido destrudos em um incndio, denotando desrespeito para
com o patrimnio pblico.
Salientou tambm que as compras da SES-DF so sempre justificadas ao
argumento do terror, de que se faz necessria a aquisio porque vidas precisam ser
salvas, deixando-se de demonstrar que o binmio necessidade e economicidade
precisam andar juntos.
Considerando essa realidade, a fiscalizao abrangeu a anlise de aquisies
de bens mveis permanentes estocados pela SES-DF, avaliando a pertinncia e
suficincia das justificativas para a compra, a motivao e adequao dos
quantitativos solicitados e adquiridos e o atendimento ao interesse pblico com as
compras.
Para fins de amostra, foram selecionadas, com base em Curva ABC, as
compras cujos valores correspondiam a aproximadamente 87% (oitenta e sete por
cento) do valor total de bens permanentes estocados (PT 03). Esses produtos
perfaziam mais de 30% (trinta por cento) dos bens mveis permanentes existentes
nos trs galpes em que a SES-DF armazena os bens previamente distribuio
para as reas demandantes.
O que o Tribunal buscou avaliar?
O objetivo geral da presente auditoria foi verificar a regularidade e a legitimidade
das aquisies de bens mveis permanentes estocados pela SES-DF em seus
galpes.
e-DOC C8012184-eProc 35025/2015
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Para alcanar esse objetivo, foi proposta uma questo de auditoria:
1. As aquisies dos bens permanentes estocados pela SES-DF atendem aos
princpios da legalidade, economicidade, eficincia e legitimidade?
Com vista a responder questo, foram apresentados quatro itens de
verificao:
a. Regularidade do planejamento das contrataes;
b. Regularidade do procedimento de seleo dos fornecedores;
c. Regularidade na execuo dos contratos;
d. Utilizao eficiente e econmica dos recursos pblicos para aquisio
de bens permanentes.
O que o Tribunal encontrou?
Constatou-se que as aquisies da SES-DF dos bens permanentes em estoque1
no observaram os princpios da legalidade, economicidade, eficincia e legitimidade.
Os bens recebidos antes de 2016 que esto nos depsitos da jurisdicionada so, em
grande parte, provenientes de compras que violam normas constitucionais e legais e
no atendem ao interesse pblico.
Verificou-se que o rgo aderiu a atas de registro direcionando a aquisio dos
produtos e sem comprovar a vantajosidade da adeso em relao ao processo
licitatrio ordinrio. Em um caso, a SES-DF realizou pagamento em desacordo com
as normas de execuo oramentria e financeira, gerando risco de dano ao errio.
Ademais, foram encontrados casos de aquisio sem justificativa idnea para a
especificao dos bens e definio dos quantitativos a serem adquiridos.
Por fim, detectou-se a utilizao ineficiente e antieconmica de recursos
pblicos, representada pela existncia de bens sem possibilidade de uso, seja por
falta de peas para a montagem, seja por falta de estrutura das unidades da SES-DF.
A isso soma-se, ainda, a apurao de falhas quanto adoo de procedimentos para
garantir a conservao e segurana dos itens estocados.
1 Posio em setembro em 2016.
e-DOC C8012184-eProc 35025/2015
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Quais foram as proposies formuladas pela Equipe de Auditoria?
Entre as proposies formuladas SES-DF, destacam-se:
Formalizar, previamente s contrataes por meio de adeso a ata de registro
de preos, o termo de caracterizao do objeto a ser adquirido, bem como apresentar
justificativas contendo diagnstico da necessidade da aquisio e da adequao do
objeto aos interesses da Administrao, nos termos do art. 29, III, do Decreto Distrital
n 36.519/2015 e das Decises TCDF n 5.697/2011 e 3.410/2013;
Adotar medidas para dar efetiva destinao aos equipamentos de vigilncia
eletrnica em posse da Secretaria, oriundos do Contrato n 195/2012, evitando a
depreciao e obsolescncia dos bens;
Nas contrataes que envolvam fornecimento de bens, instalao e
configurao de equipamentos e sistemas e treinamento, especificar nos termos de
referncia cada ao, de modo que as propostas sejam apresentadas com valores
individualizados para os diversos elementos, nos termos do art. 14, 4, da IN
04/2014-SLTI/MPOG;
Fazer constar dos processos de compras pblicas justificativa para as
quantidades a serem adquiridas, com comprovao de que foram definidas em funo
da utilizao provvel, nos termos do art. 15, 7, II, da Lei Federal n 8.666/1993;
Observar, ao utilizar o Sistema de Registro de Preos, o disposto no art. 15, 7,
II, da Lei Federal n 8.666/93, adquirindo exclusivamente o quantitativo de bens
permanentes a serem imediatamente encaminhados s unidades destinatrias,
admitindo-se razovel e justificada margem de segurana em estoque;
Exigir, previamente aquisio de equipamentos mdico-hospitalares,
manifestao da rea tcnica responsvel declarando a viabilidade de instalao e
utilizao imediatas dos bens a serem adquiridos, nos termos da Portaria SES-DF n
232/2015 e do art. 20, 2, da Portaria SES-DF n 210/2017;
Garantir que a Diretoria de Patrimnio tenha efetivo controle sobre a totalidade
dos bens mveis permanentes estocados nas diferentes unidades do rgo,
atualizando os Termos de Guarda e Responsabilidade e promovendo os devidos
registros no sistema de patrimnio, em observncia ao disposto no Decreto Distrital
n 16.109/1994;
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Aprimorar os procedimentos de segurana e guarda dos bens permanentes em
depsitos, a exemplo de restrio de acesso apenas a servidores autorizados da
Diretoria de Patrimnio, adequao das instalaes, evitando compartilhamento de
espao fsico, implantao de monitoramento eletrnico e realizao de inventrios
peridicos.
Quais os benefcios esperados com a atuao do Tribunal?
Espera-se, com a adoo das medidas propostas pelo Tribunal, a promoo de
melhorias nas instncias de controle da SES-DF, bem como o aperfeioamento no
planejamento para aquisies de bens permanentes, com a especificao e os
quantitativos efetivamente necessrios ao rgo. Pretende-se, ainda, resguardar o
errio, evitando que sejam realizados pagamentos sem a plena contraprestao por
parte de fornecedores. Almeja-se, por fim, alcanar aprimoramento nos
procedimentos de guarda e distribuio dos bens permanentes adquiridos.
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Sumrio
1 Introduo ............................................................................................................ 7 1.1 Apresentao ................................................................................................. 7 1.2 Identificao do Objeto .................................................................................. 7 1.3 Contextualizao .......................................................................................... 11 1.4 Objetivos ...................................................................................................... 13
1.4.1 Objetivo Geral ........................................................................................ 13 1.4.2 Objetivos Especficos ............................................................................ 13
1.5 Escopo ......................................................................................................... 14 1.6 Montante Fiscalizado ................................................................................... 14 1.7 Metodologia.................................................................................................. 14 1.8 Critrios de auditoria .................................................................................... 15 1.9 Avaliao de Controle Interno ...................................................................... 15
2 Resultados da Auditoria ..................................................................................... 17 2.1.1 ACHADO 1: Direcionamento e irregularidades nos processos de aquisio por adeso a atas de registro de preos ............................................ 17 2.1.2 ACHADO 2: Realizao de pagamentos em desacordo com as normas de execuo oramentria e financeira e com o contrato .................................. 39 2.1.3 ACHADO 3: Ausncia de justificativas para as quantidades adquiridas 52 2.1.4 ACHADO 4: Utilizao ineficiente e antieconmica de recursos pblicos.. ............................................................................................................ 65 2.1.5 ACHADO 5: Falhas na guarda e controle de bens patrimoniais ............ 76
3 Concluso .......................................................................................................... 89
4 Proposies ....................................................................................................... 90
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1 Introduo
1.1 Apresentao
Trata-se de auditoria realizada para verificar a regularidade e a
legitimidade das aquisies de bens mveis permanentes estocados pela Secretaria
de Estado de Sade do Distrito Federal, conforme determinado na Deciso Plenria
n 3.962/2016.
2. A execuo da presente auditoria compreendeu o perodo de 25/08/2016
a 04/11/2016.
1.2 Identificao do Objeto
3. O objeto da auditoria foi a anlise da regularidade e da legitimidade das
aquisies de bens mveis permanentes estocados pela SES-DF, rgo da
Administrao Direta do Governo do Distrito Federal. O atual Secretrio de Sade o
Sr. Humberto Lucena Pereira da Fonseca, nomeado em 02/03/2016.
4. De acordo com o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico
MCASP2, os bens mveis so os bens corpreos que tm existncia material e que
podem ser transportados por movimento prprio ou removidos por fora alheia sem
alterao da substncia ou da destinao econmico-social, para a produo de
outros bens ou servios. Constituem itens tangveis, mantidos para o uso na produo
ou fornecimento de bens ou servios, ou para fins administrativos, ou seja, ativos
imobilizados do ente pblico.
5. Para o exerccio de suas atividades-meio e de suas funes finalsticas,
a SES-DF se utiliza de bens permanentes (tais como equipamentos mdicos e
mobilirios hospitalares), adquirindo-os por meio de procedimentos previstos na
legislao que rege as contrataes pblicas. Apresentada a necessidade da compra
pela rea demandante, os setores responsveis procedem aos atos preparatrios e
aos procedimentos para seleo do fornecedor.
2 Portaria Conjunta STN/SOF n 1, de 10 de dezembro de 2014, e Portaria STN n 700, de 10 de dezembro de 2014.
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6. Realizada a licitao ou a compra por dispensa ou inexigibilidade, a
entrega dos bens varia de acordo com o sistema utilizado (compra para entrega
imediata ou ata de registro de preos ARP). Sendo os bens adquiridos para entrega
imediata, a SES-DF recebe o bem no prazo e local previstos no edital; sendo firmada
ARP, conforme se apresente a necessidade da rea demandante, esta solicita a
execuo da ata, nos quantitativos comprovadamente necessrios, cabendo
empresa entregar os itens na forma acordada.
7. Recebidos os bens pela SES-DF, em cumprimento ao Decreto Distrital
n 16.109/19943, a unidade administrativa remete Secretaria de Fazenda os
documentos comprobatrios da aquisio dos produtos e liquidao da despesa,
procedendo o rgo fazendrio incorporao, isto , ao conjunto de atos que
identificam e registram o bem como integrante do patrimnio do Distrito Federal.
Ressalte-se que apenas com a incorporao o bem distribudo para ser utilizado
pelo rgo pblico.
8. Considerando essa realidade, a fiscalizao proposta abrangeu a
anlise de aquisies de bens mveis permanentes estocados pela SES-DF,
avaliando a pertinncia e suficincia das justificativas para a compra, a motivao e
adequao dos quantitativos solicitados e adquiridos e o atendimento ao interesse
pblico com as compras.
9. De acordo com as competncias regimentais estipuladas no Decreto
Distrital n 34.213/2013, os trabalhos foram desenvolvidos nas seguintes unidades:
Subsecretaria de Administrao Geral (SUAG), Subsecretaria de Ateno Integral
Sade (SAIS), Subsecretaria de Logstica e Infraestrutura da Sade (SULIS)4.
10. A seguir so elencados os atuais gestores da SES-DF vinculados ao
objeto da fiscalizao:
3 Disciplina a administrao e o controle dos bens patrimoniais do Distrito Federal e d outras providncias.
4 Posteriormente ao trmino do perodo de execuo da presente fiscalizao, o Decreto Distrital n 37.760, de 07 de novembro de 2016, dividiu a SULIS em duas Subsecretarias: de Logstica em Sade (SULOG) e de Infraestrutura em Sade (SINFRA).
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Quadro 1: Principais gestores vinculados ao objeto da fiscalizao
Identificao do Gestor Cargo/Funo Perodo
Humberto L. P. da Fonseca Secretrio de Estado de Sade 02/03/2016 at a presente data
Daniel Seabra Resende Castro Correa
Secretrio-Adjunto de Assistncia Sade
13/02/2017 at a presente data
Ismael Alexandrino Junior Secretrio-Adjunto de Gesto
em Sade 13/02/2017 at a presente data
Marcia Valena de Miranda Subsecretria de Administrao
Geral 01/04/2016 at a presente data
Legislao Aplicvel
11. A Constituio Federal prev que a Administrao Pblica obedecer,
entre outros, os princpios da legalidade, da moralidade e da eficincia. Determina
ainda que, ressalvados os casos previstos na legislao, as compras pblicas sejam
precedidas de processo de licitao que assegure igualdade de condies a todos os
concorrentes.
12. Com o intuito de regulamentar o comando constitucional, a Lei Federal
n 8.666/1993 estabelece normas gerais para licitaes e contratos da Administrao
Pblica. Por sua vez, a Lei Federal n 10.520/2002 regulamenta a modalidade de
licitao denominada prego.
13. Por fora do Decreto Distrital n 22.950/2002, entre 08 de maio de 2002
e 10 de julho de 2013, aplicou-se, no Distrito Federal, o Decreto Federal
n 3.931/2001, para fins de regulamentao do Sistema de Registro de Preos. A
matria foi regida pelo Decreto Distrital n 34.509/2013 entre 10 de julho de 2013 e 28
de maio de 2015, data de edio e incio de vigncia do Decreto Distrital
n 36.519/2015.
14. Note-se que os procedimentos para adeso a atas de registro de preos
foram regulados, no mbito do Distrito Federal, inicialmente pelo Decreto
Distrital n 33.662/2012, revogado pelo j mencionado Decreto Distrital
n 34.509/2013, que restou ab-rogado pelo tambm aludido Decreto Distrital
n 36.519/2015.
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15. De seu turno, o Decreto Distrital n 23.460/2002 regulamenta a utilizao
da modalidade prego no mbito do DF, ao passo que o Decreto Distrital
n 36.520/2015 estabelece diretrizes e normas gerais de licitaes, contratos e ajustes
para a Administrao direta e indireta deste ente federativo.
16. O Decreto Distrital n 16.109/1994, que disciplina a administrao e o
controle dos bens patrimoniais do Distrito Federal, dispe sobre a incorporao e a
distribuio dos bens adquiridos pelo Governo do Distrito Federal GDF. O Decreto
Distrital n 21.909/2001 disciplina a utilizao do Sistema Geral de Patrimnio
SisGepat. A seguir, outros marcos normativos aplicveis ao objeto da fiscalizao:
Quadro 2: Normas Aplicveis
Norma Objeto
Constituio Federal
Estabelece que, ressalvados os casos especificados na legislao, as compras pblicas sejam precedidas de processo de
licitao que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes.
Lei Federal n 8.666/1993 Institui normas para licitaes e contratos da Administrao
Pblica e d outras providncias.
Lei Federal n 10.520/2002
Institui, no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, modalidade de licitao denominada prego, para
aquisio de bens e servios comuns, e d outras providncias.
Decreto Distrital 16.109/1994 Disciplina a administrao e o controle dos bens patrimoniais do
Distrito Federal e d outras providncias.
Decreto Distrital 21.909/2001 Disciplina a utilizao, pelos rgos da administrao centralizada e rgos relativamente autnomos do Distrito Federal, do Sistema
Geral de Patrimnio SisGepat e d outras providncias.
Decreto Distrital 34.213/2013 Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Estado de Sade e
d outras providncias.
Decreto Distrital 36.918/2015 Dispe sobre a estrutura administrativa da Secretaria de Estado
de Sade do Distrito Federal.
Decreto Distrital 36.220/2014 Dispe sobre o procedimento administrativo para realizao de
pesquisa de preos na aquisio de bens e contratao de servios em geral
Portaria SES-DF 232/2015
Resolve que todos os projetos bsicos e termos de referncia para aquisio de equipamentos mdico-hospitalares e
odontolgicos sejam precedidos de parecer tcnico emitido pela Diretoria de Engenharia Clnica de Equipamentos Mdicos e
Diretoria de Engenharia.
Instruo SES-DF 02/2011 Dispe sobre os requisitos mnimos que devem constar dos
termos de referncia e projetos bsicos no mbito da SES-DF.
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1.3 Contextualizao
17. O Tribunal de Contas do Distrito Federal, por meio da Deciso
n 3.962/2016, determinou a realizao de fiscalizao, conforme segue:
II em face do exame preliminar realizado pela 2 Diviso de Auditoria no bojo da
Informao n. 22/2016-2 DIAUD, ter por despicienda a realizao do procedimento de
inspeo a que alude o item III.b da Deciso n. 5.686/2015, autorizando, em
consequncia, com fulcro no art. 120, inciso II, do RI/TCDF, a realizao de auditoria
de regularidade para exame das situaes narradas na Representao n. 31/2015-CF
e nos expedientes a que alude o item I.a retro
18. Na Representao 31/2015-CF (e-DOC 0A6F7A63-e, pea 3), o Ministrio
Pblico de Contas do Distrito Federal (MPC) apresentou denncia de que haveria
mobilirio estocado em galpes da SES-DF prximos ao Setor Hospitalar Sul, bem
como em um sto do Hospital Regional de Santa Maria (HRSM), sendo que parte
dos bens que estavam neste teriam sido destrudos em um incndio, denotando
desrespeito para com o patrimnio pblico (fl. 2).
19. Salientou que as compras da SES-DF so sempre justificadas ao
argumento do terror, de que se faz necessria a aquisio porque vidas precisam ser
salvas, deixando-se de demonstrar que o binmio necessidade e economicidade
precisam andar juntos (fl. 2). Nessa senda, solicitou, por meio de uma anlise
sistmica, a realizao de fiscalizao das aquisies dos bens estocados,
verificando-se a observncia de princpios constitucionais como legalidade, eficincia
e legitimidade, dentre outros.
20. Inicialmente, por fora da Deciso n 5.686/2015, os autos foram
remetidos Secretaria de Acompanhamento deste Tribunal, com vista realizao de
inspeo, na forma solicitada pelo MPC. Contudo, diante da abrangncia da
fiscalizao, que envolve mobilirios e equipamentos diversos, destinados a setores
de unidades distintas da SES-DF, e de entendimento firmado com a Secretaria de
Acompanhamento, props-se a realizao de auditoria, o que foi autorizado pela
Corte na aludida Deciso n 3.962/2016.
21. Em aditamento Representao citada, o MPC encaminhou o Ofcio
n 384/2015-MPC/PG, em que constam informaes apresentadas pela SES-DF a
respeito dos bens estocados nos galpes do rgo (e-DOC 98A42F8B-e, pea 67).
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22. Juntou, ainda, o Ofcio n 475/2016-GPG (e-DOC F56EC52E-e, pea 96),
tratando de bens estocados em galpo em Samambaia, bem como o Ofcio
n 484/2016-GPCF (e-DOC 78101AF3-e, pea 101), que traz em anexo cpias do
Relatrio de Visita de membros da Cmara Legislativa do DF ao Hospital de Base e
de ao de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministrio Pblico do Distrito
Federal e Territrios em face de gestores da SES-DF, por suposta aquisio ilegal de
equipamento PET-CT (PET-Scan), para deteco de tumores.
23. Destarte, de modo a atender Representao do MPC e Deciso n
3.962/2016, a presente fiscalizao foi realizada com o fito de verificar a regularidade
e a legitimidade das aquisies dos bens permanentes armazenados nos depsitos
da SES-DF.
24. A seguir, apresentado mapa de processo concernente s compras de
bens mveis permanentes pela Secretaria de Sade.
Figura 1: Mapa de processo das compras e distribuio de bens permanentes na SES-DF5-6
Fonte: Equipe de Auditoria
5 O mapa de processo apresentado refere-se a contrataes atuais pelo Sistema de Registro de Preos. Caso a aquisio no seja realizada por esse sistema, as tarefas relacionadas a verificao de disponibilidade de recursos e a dispndios de valores ocorrem em momentos diferentes dos apresentados.
6 SULIS: Subsecretaria de Logstica e Infraestrutura da Sade; SUAG: Subsecretaria de Administrao Geral; FSDF: Fundo de Sade do Distrito Federal; AJL: Assessoria Jurdico-Legislativa; DPAT: Diretoria de Patrimnio, subordinada Coordenao de Administrao da SUAG.
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Fiscalizaes Anteriores 24. Em consulta ao Sistema de Acompanhamento Processual Eletrnico (e-
TCDF), foram identificados processos relacionados ao objeto desta auditoria,
apresentados a seguir:
Quadro 3: Processos TCDF relacionados ao objeto da fiscalizao
Processo n Objeto ltima Deciso
43.350/2005 Aquisio de equipamentos hospitalares fornecidos por
empresas de servidores da SES-DF 477/2014
9.065/2006 Concorrncia n 13/2006 SUCOM/SEF. Aquisio de
mobilirio. 1.321/2006
23.273/2006 Concorrncia n 026/2006-COPEL/SUCOM/SEF. Aquisio de
mobilirio 3.911/2006
36.198/2011 Registro de preos para aquisio de sistema de arquivos
deslizantes 471/2016
22.544/2013 Denncia a respeito de possveis irregularidade em adeso a
atas de registro de preos pelas SES-DF 2.866/2016
13.507/2014 Implantao do Sistema de Registro de Frequncia SISREF,
incluindo a aquisio de catracas pela SES-DF 429/2016
19.645/2014 Registro de preos para aquisio de macas de longa
permanncia para as unidades de sade da SES-DF 1.984/2015
26.650/2014 Registro de preos para aquisio de carros para coleta e
distribuio de materiais e insumos pela SES-DF 6.218/2014
Fonte: Sistema de Acompanhamento Processual. Consulta em 09/09/2016.
1.4 Objetivos
1.4.1 Objetivo Geral
25. Verificar a regularidade e a legitimidade das aquisies de bens mveis
permanentes estocados pela SES-DF em seus galpes.
1.4.2 Objetivos Especficos
26. A questo de auditoria foi assim definida:
1. As aquisies dos bens mveis permanentes estocados pela SES-DF
atendem aos princpios da legalidade, economicidade, eficincia e
legitimidade?
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27. Dessa forma, foram apresentados os seguintes itens de verificao:
a. Regularidade do planejamento das contrataes;
b. Regularidade do procedimento de seleo dos fornecedores;
c. Regularidade na execuo dos contratos;
d. Utilizao eficiente e econmica dos recursos pblicos para aquisio
de bens permanentes.
1.5 Escopo
28. O escopo desta fiscalizao abrangeu os processos de licitao e
aquisio dos bens mveis permanentes no utilizados que constam ou constavam
dos estoques da SES-DF na data de incio desta fiscalizao.
29. Para fins de amostra, foram selecionadas, com base em Curva ABC, as
compras cujos valores correspondiam, poca da execuo da auditoria, a
aproximadamente 87% (oitenta e sete por cento) do valor total de bens permanentes
estocados (PT 03). Esses produtos perfaziam mais de 30% (trinta por cento) dos bens
mveis permanentes existentes nos trs galpes em que a SES-DF armazena os
bens previamente distribuio s reas demandantes.
30. Convm salientar que foram excludos do escopo os bens recebidos no
exerccio financeiro de 2016, por entender-se que tais bens no podiam ser
considerados, naquele momento, em desuso.
1.6 Montante Fiscalizado
31. Com vista a atender aos termos da Representao do MPC, que
originou a presente auditoria, tomou-se como montante fiscalizado o valor total dos
bens mveis permanentes em desuso estocados nos galpes da SES-DF, excludos
os recebidos em 2016. A soma verificada foi de R$ 4.261.951,63 (quatro milhes,
duzentos e sessenta e um mil, novecentos e cinquenta e um reais e sessenta e trs
centavos) (PT 03).
1.7 Metodologia
32. Os procedimentos e tcnicas utilizados na execuo da presente
auditoria encontram-se registrados na Matriz de Planejamento (e-DOC 08B5FE6F-e,
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pea 91), merecendo destaque a realizao de visitas, exame de documentos e
preenchimento de checklists.
33. Como j mencionado, os processos de compra analisados foram
selecionados com base em Curva ABC, abrangendo aproximadamente 87% (oitenta e
sete por cento) do valor total de bens permanentes estocados (PT 03) e mais de 30%
(trinta por cento) dos bens mveis permanentes existentes nos trs galpes em que a
SES-DF armazena os bens antes da distribuio s reas correspondentes.
1.8 Critrios de auditoria
34. Os critrios utilizados na presente auditoria foram extrados da
legislao elencada no Quadro 2.
1.9 Avaliao de Controle Interno
35. Com o objetivo de orientar a natureza, a extenso e a profundidade dos
testes a serem realizados durante a fiscalizao, procedeu-se Avaliao dos
Controles Internos da Subsecretaria de Administrao Geral da Secretaria de Sade
(SUAG/SES-DF), uma vez que abriga em sua estrutura os setores responsveis pela
gesto dos bens permanentes (Diretoria de Patrimnio) e pelas aquisies da
SES-DF (Coordenao de Compras).
36. Para aferir o Risco Inerente, decorrente da prpria natureza do objeto
auditado, consideraram-se as seguintes variveis: gravidade7, urgncia8, tendncia9,
complexidade10, relevncia11 e materialidade12, relativas ao jurisdicionado e matria
a ser auditada, conforme quadro abaixo:
7 Representa o impacto, a mdio e longo prazo, do problema analisado caso ele venha a acontecer sobre aspectos, tais como: tarefas, pessoas, resultados, processos, organizaes, entre outros. 8 Representa o prazo, o tempo disponvel ou necessrio para resolver um determinado problema analisado. Quanto maior a urgncia, menor ser o tempo disponvel para resolver esse problema. Deve ser avaliada tendo em vista a necessidade de se propor solues a fim melhorar a gesto da/do referida matria/rgo. 9 Representa o potencial de crescimento do problema e a probabilidade deste se agravar. Recomenda-se fazer a seguinte pergunta: Se esse problema no foi resolvido agora, ele vai piorar pouco a pouco ou vai piorar bruscamente? 10 Pode-se medir a complexidade avaliando se os constituintes da matria so heterogneos, se h multiplicidade nas aes, interaes e acontecimentos e se h a presena de traos de confuso, acasos, caos, ambiguidades e incertezas. 11 A relevncia deve ser avaliada, independentemente da materialidade do objeto de auditoria, a fim de buscar a importncia qualitativa das aes em estudo, quanto sua natureza, contexto de insero, fidelidade, integralidade das informaes.
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Quadro 4: Avaliao do Risco Inerente
rgo Matria auditada 1
Gravidade
Urgncia
Tendncia
Complexidade
Relevncia
Materialidade
TOTAL
Mdia
53%Risco inerente
(percentual)
Fonte: PT 2
37. Em relao materialidade das despesas relativas ao objeto auditado,
concluiu-se pela baixa materialidade, haja vista perfazerem, em mdia, 1,79% (um
vrgula setenta e nove por cento) em relao ao total da despesa autorizada no
mbito da SES-DF nos exerccios de 2012, 2013 e 201413, conforme tabela a seguir:
Tabela 1: Clculo da Materialidade14
1,79%
1.836.684.484,79 1.767.063.056,46 1.947.357.752,36
Percentual 3,80% 1,86% 1,07%
Total Despesa Autorizada no rgo
Materialidade (Percentual)
20.922.865,00
Clculo de Materialidade
2012 2013 2014Materia Auditada
Despesa autorizada relativa matria auditada 69.807.348,00 32.899.890,67
Fonte: SIGGO. UG 170101, Gesto 17901. Consulta em 09/09/2016.
38. Quanto ao Risco de Controle, foi realizada entrevista com a
Subsecretria de Administrao Geral e com o Diretor de Patrimnio da SES-DF. A
partir das respostas, comps-se a Planilha de Avaliao de Controle Interno (PT 2),
cuja avaliao indicou o percentual de 65% para o Risco de Controle15, o que permitiu
concluir pela existncia de um adequado sistema de controle interno16, com relao
atribuio de prevenir e detectar erros ou irregularidades relevantes.
12 A materialidade traduz a razo entre a despesa autorizada relativa (s) matria(s) auditada(s) e o total da despesa autorizada para o rgo no exerccio. 13 Foram utilizados como base esses exerccios em funo da amostra selecionada, j tratada no item referente ao escopo deste trabalho. 14 A despesa relativa matria auditada foi obtida a partir dos Programas de Trabalho relativos a Aquisio de Equipamentos e Materiais Permanentes. O Total Despesa Autorizada na SES-DF refere-se soma da despesa autorizada para a SES-DF, excludo o gasto com pessoal. 15 Risco de Controle baixo: inferior a 33%; moderado: 33% a 65% e alto: superior a 66%. 16 Controle Interno (100% menos o Risco de Controle): Fraco: inferior a 33%; Adequado: 33% a 65% e Forte: superior a 66% (PT 2).
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2 Resultados da Auditoria
QA As aquisies de bens mveis permanentes estocados pela SES-DF
atendem aos princpios da legalidade, economicidade, eficincia e legitimidade?
No. A realizao de aquisies direcionadas de bens permanentes, sem comprovao
da vantajosidade em adeses a atas de registro de preo, com especificaes e
quantitativos no justificados, representa violao aos princpios aludidos. Como
consequncia dessas compras viciadas, a SES-DF mantm bens permanentes em seus
estoques por anos, evidenciando a m gesto de recursos pblicos.
2.1.1 ACHADO 1: Direcionamento e irregularidades nos processos de
aquisio por adeso a atas de registro de preos
Critrio
35. A Constituio Federal, em seu art. 37, XXI, estabelece que as compras
pblicas sejam efetuadas mediante processo de licitao que assegure igualdade de
condies a todos os concorrentes. De seu turno, o art. 3 da Lei Federal
n 8.666/1993 determina a aplicao dos princpios da legalidade, da impessoalidade,
da moralidade, da probidade administrativa e da igualdade.
36. No mbito do DF, o Decreto Distrital n 33.662/201217 previu a
possibilidade de os rgos do Poder Executivo aderirem a atas de registro de preos,
mediante a exposio de exceo motivada (art. 1, 1, I). O art. 4, V, estipulou que
os processos administrativos relativos s adeses trouxessem termo de referncia
demonstrando a adequao da demanda s especificaes constantes do edital da
ARP. Esta ltima exigncia foi repetida pelo art. 27, III, do Decreto Distrital
n 34.509/201318, que revogou a norma citada e substituiu-a na regncia do tema.
37. No que concerne especificamente a contrataes de bens e servios de
TI, a matria foi disciplinada, no mbito distrital, por meio dos Decretos Distritais
nos 32.218/201019, 34.637/201320 e 37.667/201621.
17 Vigente entre 15 de maio de 2012 e 10 de julho de 2013.
18 Vigente entre 10 de julho de 2013 e 28 de maio de 2015.
19 Vigente entre 16 de setembro de 2010 e 06 de setembro de 2013, dispunha, em seu art. 1, que A contratao de bens e servios de tecnologia da informao no mbito da Administrao Direta e
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Anlises e Evidncias
38. O exame dos processos de aquisio dos bens estocados em
depsitos22 da SES-DF permitiu concluir que houve falhas nos procedimentos de
contratao desses bens, como burla licitao, direcionamento da contratao e
ausncia de comprovao da vantajosidade, conforme evidenciado a seguir. Registra-
se que as questes inerentes aos quantitativos adquiridos sero tratados no
Achado 3.
Vigilncia eletrnica (Processo SES 060.014.397/2012)
39. O processo SES 060.014.397/2012 tratou de adeso ARP
n 0077/2011, do Senado Federal, por meio da qual o rgo da Unio contratara o
fornecimento e instalao de cmeras para vigilncia eletrnica. O valor total do
contrato celebrado com a empresa Multidata Ltda. (Contrato n 195/2012-SES-DF23)
foi de R$ 5.301.854,00 (cinco milhes, trezentos e um mil, oitocentos e cinquenta e
quatro reais).
Burla licitao
40. Embora a ARP do Senado tratasse exclusivamente da aquisio e
instalao das cmeras (PT 4, fls. 57 e 82/83), o termo de referncia (TR) da SES-DF
previu, alm do fornecimento e instalao dos produtos para monitoramento e
segurana, uma gama de servios, que iam da realizao de projetos para instalao
Indireta do Distrito Federal reger-se-, no que couber, pelo disposto no Decreto Federal n 7.174, de 12 de maio de 2010 e na Instruo n 04, de 19 de maio de 2008, da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
20 Vigente entre 06 de setembro de 2013 e 29 de setembro de 2016, estabelecia, em seu art. 1, que A contratao de bens e servios de tecnologia da informao no mbito da Administrao Direta e Indireta do Distrito Federal reger-se-, no que couber, pelo disposto no Decreto Federal n 7.174, de 12 de maio de 2010, na Instruo Normativa MP/SLTI n 04, de 12 de novembro de 2010 e na Instruo Normativa MP/SLTI n 02, de 14 de fevereiro de 2012, ambas da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
21 Prev, em seu art. 1, que A contratao de bens e servios de tecnologia da informao no mbito da Administrao Direta e Indireta do Distrito Federal reger-se-, no que couber, pelo disposto no Decreto Federal n 7.174, de 12 de maio de 2010, na Instruo Normativa MP/SLTI n 04, de 11 de setembro de 2014, e na Instruo Normativa MP/SLTI n 02, de 12 de janeiro de 2015, ambas da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
22 Parque de Apoio (SGAP, Bloco G), 916 Sul (Setor Hospitalar Sul) e Setor de Cargas/SIA (STRC Trecho 4, Cj. C, Lote 4).
23 PT 4, fls. 173/188.
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a servios de help desk, passando por manuteno preventiva e corretiva (PT 4,
fls. 19/28).
41. Como, para as necessidades da SES-DF, no bastava a simples
instalao, ela incluiu no contrato tais servios (PT 4, fls. 173/177, 179 e 181/185).
Contudo, com isso, transformou, ao arrepio da lei, uma ARP de aquisio e
instalao de bens em um contrato que misturava fornecimento de produtos e
prestao de servios.
42. Na medida em que no poderia prescindir dos servios cuja necessidade
declarou no TR e firmou no contrato, a modificao do objeto da ARP referida no era
uma opo legalmente autorizada, e, ao faz-lo, a SES-DF procedeu a verdadeira
burla licitao. Assim se afirma porque, ao incluir servios no previstos na ARP do
Senado Federal, restou configurada, na prtica, dispensa de licitao fora das
hipteses previstas na Lei Federal n 8.666/1993.
43. Cumpre esclarecer que o documento da SES-DF em que constam os
valores do contrato a ser firmado (PT 4, fl. 49) no traz uma planilha de custos
especificando os valores de cada servio e dos produtos a serem fornecidos, mas
apenas os montantes constantes da ata original firmada pelo Senado Federal
restrita a fornecimento de bens e, por isso, sem valores para os servios que a
SES-DF veio a contratar24.
44. Por outro lado, o cronograma financeiro previu que seriam pagos: 30%
(trinta por cento) do valor global do contrato com o termo de aceite dos projetos por
parte da contratante; 40% (quarenta por cento), com o termo de aceite dos
equipamentos pela contratante; e 30% (trinta por cento), com a entrega da soluo
(PT 4, fl. 44).
45. Essa incongruncia entre o TR e a ARP apenas representou um
problema para o rgo quando se verificou que a empresa, aps entregar os produtos
no almoxarifado da SES-DF, estava pleiteando um pagamento por fornecimento de
bens, quando o contrato mencionara natureza da despesa atinente prestao de
servios (PT 4, fls. 341 e 415).
46. Dessa forma, foi assinado, em 11 de novembro de 2013, termo aditivo
ao contrato para alterao do elemento de despesa, com chancela da assessoria
24 O valor total do contrato corresponde unicamente aos valores dos bens, ou seja, os preos unitrios dos equipamentos multiplicados pelas respectivas quantidades (PT 4, fl. 51).
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jurdico-legislativa (PT 4, fls. 447/449), constando, agora, dotao oramentria
relativa ao fornecimento de bens (PT 4, fls. 455/456).
47. Deve-se ressaltar que a obrigatoriedade da realizao de licitao foi
elevada categoria de princpio da Administrao Pblica25, o princpio licitatrio.
Dele se extrai que a licitao obrigatria, mas que a legislao poder estabelecer
situaes em que a Administrao poder contratar sem que tenha que licitar26. No
se enquadrando o caso citado em nenhuma das situaes excepcionadas e tendo os
gestores da SES-DF optado, desde o incio do procedimento, por afastar potenciais
licitantes, tem-se por violado o referido princpio.
48. Ainda de acordo com autorizada doutrina, o princpio da legalidade
impe que a Administrao Pblica restrinja sua ao aos limites das determinaes
legais, no podendo fazer nem mais, nem menos do fixado em lei27. Trata-se da
legalidade estrita: a validade de qualquer deciso da Administrao depender (...)
de uma autorizao legislativa especfica (ainda que implcita)28.
49. Pelo exposto, entende-se ter havido violao ao princpio licitatrio,
previsto no art. 37, XXI, da CF, e no art. 2 da Lei de Licitaes, bem como ao
princpio da legalidade estrita (art. 37, caput, da CF e art. 3 da Lei de Licitaes).
Direcionamento
50. Este Tribunal de Contas, por intermdio das Decises n 3.410/201329 e
5.697/201130, ao apreciar situaes de adeso a ARPs, reconheceu a necessidade de
25 FURTADO, Lucas Rocha. Curso de licitaes e contratos administrativos. 5. ed. rev. atual e ampl. Belo Horizonte: Frum, 2013, p. 79.
26 Ibidem, p. 79.
27 MILESKI, Helio Saul. O controle da gesto pblica. 2. ed. rev. atual. e aum. Belo Horizonte: Frum, 2011, pp. 50/51.
28 JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 15. ed. So Paulo: Dialtica, 2012, p. 72.
29 O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto da Relatora, decidiu: (...) II - informar ao Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal: a) que a pesquisa de preos a que se fere o item II da Deciso n 1.806/06 deve ser feita de forma ampla, abrangendo no somente os veculos da marca constante da ata de registro de preos adotada, mas tambm outras capazes de atender ao interesse da administrao; b) quanto indispensabilidade de especificar as condies e exigncias mnimas necessrias s suas necessidades, quando de novas aquisies, previamente aferio da existncia de alguma ata que atenda s suas expectativas (...). (Grifamos.)
30 O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto do Relator, decidiu: (...) II. determinar Secretaria de Estado de Turismo do Distrito Federal que, no prazo de 30 (trinta) dias, adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei ou apresente justificativas para as seguintes impropriedades identificadas no procedimento de adeso Ata de Registro de Preos decorrente do Edital de Prego Presencial n 042/2010-CCEL/PI que originou o Contrato n 32/2011: a) indcios de
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se proceder a verificao prvia da adequao da demanda (bem ou servio) s
especificaes constantes do edital e do respectivo termo de referncia a que est
atrelada Ata de Registro de Preos. Em sentido similar conclua o Parecer n
1.191/2009 Procad/PGDF31.
51. Nada obstante, o processo SES 060.014.397/2012 se inicia com um TR
direcionado, desde a sua elaborao, para a adeso ARP do Senado Federal,
conforme se verifica no trecho a seguir transcrito, retirado do termo de referncia em
tela:
Nesse contexto, entre as alternativas de mercado, a SES-DF identificou que a Ata de Registro de n 177/2011 [sic] do Senado Federal, cujo objeto a aquisio de soluo integrada de monitoramento eletrnico, a que melhor atende as necessidades elencadas e aos requisitos estabelecidos. (PT 4, fl. 9) (grifou-se)
52. Reforando o aduzido, v-se, em documento que oficializa a demanda
extemporaneamente juntado aos autos que o prprio pedido de aquisio j orienta
a aquisio por via da adeso (PT 4, fls. 339 e 240/244)32.
53. Destarte, em vez de se ter a adeso apenas como uma opo,
escolhendo-a aps cotejo com outras em especial, o procedimento licitatrio regular
, a SES-DF preferiu, margem de qualquer justificativa, aderir ARP do Senado
Federal.
54. Vale lembrar que tal fato tambm vai de encontro ao disposto no ento
vigente Decreto Distrital n 33.662/2012 (art. 1, 1, I), que exigia demonstrao de
exceo motivada para a adeso, o que no se verifica nos autos. Pelo contrrio, a
justificativa apresentada presta-se a motivar um procedimento regular de licitao,
no uma adeso (PT 4, fls. 7/9).
favorecimento da empresa Marelli Mveis para Escritrios Ltda., contrariando o princpio da igualdade e da impessoalidade, constantes do art. 3 da Lei n 8.666/93, haja vista que a adeso Ata de Registro de Preos decorrente do Prego 042/2010-CCEL/PI no foi precedida de indicao clara da adequao da demanda s especificaes constantes do edital e do respectivo termo de referncia a que est atrelada a referida ARP; (...). (Grifamos.)
31 Requisitos obrigatrios para a viabilizao da adeso pela Administrao Distrital (...) a) verificao de adequao da demanda (bem ou servio) s especificaes constantes do edital e do respectivo termo de referncia a que est atrelada Ata de Registro de Preos (fl. 8);
32 Consta do Documento de Oficializao da Demanda, in verbis: Dentre as alternativas de mercado, a SES-DF identificou que a Ata de Registro de Preos Prego 077/2011 do Senado Federal, para Soluo Integrada de Monitoramento Eletrnico que atende s necessidades elencadas e aos requisitos estabelecidos. (...). Assim, a administrao da SES-DF optou pela soluo em comento (...). (Grifamos.)
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55. Com tal procedimento, a SES-DF direcionou a contratao empresa
Multidata Ltda., nem mesmo verificando a viabilidade de se realizar licitao e se
oportunizar a competio entre concorrentes. Como o caso se enquadra como
contratao de bens e servios de Tecnologia da Informao (TI), conclui-se pela
violao tambm do art. 2, I, do Decreto Federal n 7.174/201033, que vedava
especificaes no termo de referncia que direcionassem ou favorecessem a
contratao de um fornecedor especfico.
56. Conforme leciona Maral Justen Filho34, a licitao instrumento
jurdico para afastar a arbitrariedade na seleo do contratante, e a isonomia
constitui um princpio estabelecido em favor do particular interessado em disputar
o contrato administrativo. Mas a tutela aos interesses individuais reflete, igualmente,
a proteo aos interesses da Administrao Pblica35.
57. No caso em tela, no se verifica a observncia desse princpio
constitucional (art. 37, CF) e legal (art. 3, caput, da Lei Federal n 8.666/1993),
restando infringido, tambm, o princpio da legalidade, previsto nos mesmos
dispositivos citados.
58. O Tribunal de Contas da Unio (TCU), ao se debruar sobre caso
similar, reconheceu a necessidade de que o rgo
formalize previamente s contrataes por meio de Adeso Ata de Registro de
Preos, o termo de caracterizao do objeto a ser adquirido, bem como apresente
justificativas contendo diagnstico da necessidade da aquisio e da adequao do
objeto aos interesses da Administrao, em obedincia ao disposto nos art. 14 e 15,
7, inciso II, da Lei n. 8.666/1993.36
59. Por conseguinte, evidenciado o direcionamento do procedimento,
conclui-se pela infrao aos princpios da legalidade e da isonomia e pela frustrao
ao carter competitivo que deve enformar as compras pblicas (art. 3, 1, I, da Lei
Federal n 8.666/1993).
33 Aplicvel ao Distrito Federal por fora do art. 1 do Decreto Distrital n 32.218/2010.
34 JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 15. ed. So Paulo: Dialtica, 2012, pp. 58/59.
35 Ibidem, p. 60. (Grifamos.)
36 Acrdo 2.764/2010-Plenrio, julgado em 13/10/2010.
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Adeso intempestiva
60. Alm de ter havido burla ao princpio licitatrio e direcionamento na
contratao, verificou-se que a avena tambm foi ilegal por ter se dado
intempestivamente, quando j vencida a ARP do Senado Federal.
61. Consta do processo que a ARP foi firmada pelo Senado Federal em 01
de dezembro de 2011 (PT 4, fls. 82/83). Considerando que, nos termos do art. 15,
3, III, da Lei Federal n 8.666/1993, o registro de preos ter sempre validade no
superior a um ano, e que o art. 4, III, do Decreto Distrital n 33.662/2012 exige
comprovao da vigncia da ARP para a adeso, a SES-DF teria at 01 de dezembro
de 2012 para finalizar a contratao.
62. Nada obstante, a autorizao para adeso s foi dada em 10 de
dezembro de 2012 (PT 4, fl. 159), e o contrato s foi firmado em 28 de dezembro de
2012 (PT 4, fls. 173/188). Assim, seja tomando por base a autorizao para adeso,
seja elegendo como parmetro a data de assinatura do contrato, a adeso violou as
normas mencionadas.
63. Faz-se mister destacar que o parecer da assessoria jurdico-legislativa
(AJL) da SES-DF foi o ato imediatamente posterior autorizao no processo, no
tendo apontado qualquer problema em relao ao fato de a ata estar vencida (PT 4,
fls. 161/168). Chama a ateno que, embora conste logo aps a autorizao do
Secretrio de Sade de 10 de dezembro de 2012, o parecer datado de 29 de
novembro de 2012, data em que a ARP do Senado ainda estaria vlida e a adeso,
portanto, seria tempestiva.
64. Porm, outras duas ocorrncias contradizem a data apresentada no
documento: o parecer cita especificamente o ato de autorizao da autoridade, de 10
de dezembro de 2012 (PT 4, fl. 163, item s); e, de acordo com o Sistema de
Consulta Pblica dos Processos Administrativos do GDF (Sicop), o processo s foi
remetido AJL em 07 de dezembro de 2012 (PT 5). Em funo de todo esse conjunto
ftico, evidencia-se que a assessoria jurdica, falhando em seus deveres funcionais37,
37 Segundo o art. 38, pargrafo nico, da Lei Federal n 8.666/1993, As minutas de editais de licitao, bem como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurdica da Administrao. De seu turno o art. 2, XII, da Instruo Normativa SES-DF n 4/2011 condiciona a adeso existncia de manifestao conclusiva da assessoria jurdica do rgo interessado em realizar a adeso, cabendo, nos termos do art. 6, unidade executiva ou orgnica da SES/DF (Assessoria Jurdico-Legislativa AJL/SES), promover o atendimento do inciso XII do artigo 2 deste Ato Normativo.
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contribuiu para a ilegalidade, tanto com relao inconsistncia da data de seu
parecer quanto com referncia ausncia de oposio ao prosseguimento da adeso
extempornea.
No comprovao de vantajosidade
65. O art. 15, V, da Lei Federal n 8.666/1993 dispe que as compras,
sempre que possvel, devero balizar-se pelos preos praticados no mbito dos
rgos e entidades da Administrao Pblica; o 1 desse dispositivo demanda ainda
ampla pesquisa de mercado.
66. No caso de contrataes de bens e servios de TI, nos termos do
art. 14, VI, da IN SLTI/MPOG n 04/200838, a estratgia de contratao
compreenderia a elaborao de oramento detalhado, fundamentado em pesquisa de
mercado, incluindo contrataes similares, valores oficiais de referncia ou tarifas
pblicas.
67. Por meio das Decises n 5.399/2009 e 2.946/2010, o TCDF
estabeleceu que a SES-DF, para fins de pesquisa de preos, deveria obter um
mnimo de trs propostas vlidas, levando em conta, ainda, os preos praticados pela
prpria jurisdicionada e por outros rgos pblicos em aquisies semelhantes.
68. Ademais, a comprovao da vantajosidade da adeso era, poca do
ajuste, exigida pelo art. 4, VII, do Decreto Distrital n 33.662/2012.
69. Seguindo esclio do j citado Maral Justen Filho, a vantajosidade
corresponde situao de menor custo e maior benefcio para a Administrao39.
No caso de adeses a ARPs, Joel de Menezes Niebuhr esclarece que para que a
adeso seja vantajosa, necessrio que o objeto consignado na ata que se pretenda
aderir atenda s necessidades do aderente40.
70. Como evidenciado acima, a ARP do Senado, ao limitar-se a
fornecimento e instalao de bens, no servia SES-DF, a qual demandava uma
srie de outros servios (PT 4, fls. 19/20 e 24/28). Entretanto, isso no foi bice
adeso, que acabou ocorrendo sem que a ARP atendesse s necessidades da
38 Aplicvel ao Distrito Federal por fora do art. 1 do Decreto Distrital n 32.218/2010.
39 JUSTEN FILHO, Maral. Op. Cit., p. 61.
40 GUIMARES, Edgar e NIEBURH, Joel de Menezes. Registro de preos: aspectos prticos e jurdicos. 2. ed. atualizada de acordo com o Decreto n 7.892/2013. Belo Horizonte: Frum, 2013, p. 140.
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jurisdicionada e sem que esta tivesse condies de fazer uso dos bens adquiridos,
conforme se detalhar no Achado 2.
71. Visando atender norma, a SES-DF juntou, a ttulo de pesquisa de
preos, apenas duas cotaes de empresas (PT 4, fls. 122/142). Ainda, cabe
assinalar que no consta do relatrio elaborado pela rea responsvel qualquer preo
pblico.
72. Importante destacar a lio de Joel de Menezes Niebuhr, que ecoa as
decises do TCDF acima citadas:
A pesquisa de preos pode ser realizada, entre outros meios, com a consulta a trs
potenciais fornecedores ou prestadores de servios e com a pesquisa dos valores de
outros contratos ou mesmo outras atas de registro de preos que tenham objetos
idnticos ou semelhantes ao que se pretenda aderir, na forma do inciso V do artigo 15
da Lei n 8.666/93.41
73. Dessa forma, quer se considere que o contrato trata de mera compra,
quer se entenda que configura ajuste para prestao de servios com fornecimento
de bens, no foi demonstrada a vantajosidade da contratao. Tendo em vista o
direcionamento que estava sendo efetuado, a pesquisa de preos representou mera
etapa formal inadequadamente vencida, incapaz de permitir a comprovao de que a
adeso era economicamente a melhor opo para a Secretaria.
74. A reforar o que aqui se expe, h manifestao do autor do TR, ento
titular da SUTIS, no sentido de que a justificativa apresentada no prprio TR j levaria
presuno de vantajosidade da adeso (PT 4, fl. 170)42.
Mobilirio hospitalar (Processo SES 060.003.421/2014)
75. Este processo trata da aquisio de mobilirio hospitalar para diversas
especialidades no mbito da SES-DF, realizada por meio de adeso
ARP n 37/2013 do Ministrio da Defesa. A partir dessa ata, celebrou-se com a
empresa Hospimetal Indstria Metalrgica de Equipamentos Hospitalares Ltda. o
Contrato n 263/2014, no valor de R$ 4.620.325,72 (quatro milhes, seiscentos e vinte
mil, trezentos e vinte e cinco reais e setenta e dois centavos) (PT 12, fls. 726/738).
41 Ibidem, p. 141.
42 In verbis: Em atendimento ao despacho de fls. 150, quanto ao apontamento relativo comprovao da vantajosidade, constante da Nota Tcnica n 1.193/2012, da Assessoria Jurdico-Legislativa AJL, item VII (fls. 147), vimos informar que essa se presume nos argumentos expostos no Termo de Referncia, principalmente s fls. 6/7.
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Direcionamento
76. Tal como no processo SES 060.014.397/2012, relativo s cmeras de
vigilncia, h evidncias de que o procedimento de aquisio ora em debate foi
direcionado para a adeso ata de registro de preos realizada pelo Ministrio da
Defesa.
77. Primeiramente, j na solicitao inicial da aquisio do mobilirio
hospitalar, elaborada pela Gerncia de Hotelaria da SES-DF GEH (Memorando
n 029/2014, de 11/02/2014), h expressa inteno43 de aderir Ata de Registro de
Preos n 37/2013 (PT 12, fls. 2/4). A GEH, em seu pedido de novo mobilirio
hospitalar, incorre na inverso da ordem do processo de licitao, decidindo pela
adeso a uma ARP especfica antes de qualquer ato que apresente um levantamento
da real demanda da SES-DF.
78. Como salientado pelo douto membro do MPC na Representao n
009/2016-CF44, esta Corte de Contas, na Deciso n 3.410/2013, considerou essa
prtica contrria ao Direito, in verbis:
O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto da Relatora, decidiu: (...) II -
informar ao Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal: ... b) quanto
indispensabilidade de especificar as condies e exigncias mnimas
necessrias s suas necessidades, quando de novas aquisies, previamente
aferio da existncia de alguma ata que atenda s suas expectativas. (Grifou-se)
79. Alm disso, na mencionada solicitao da GEH, argumentou-se que a
adeso era necessria, em razo dos princpios administrativos da eficincia e da
economicidade (PT 12, fls. 2/4 e 195/196). Entretanto, no houve pesquisa de preos
nesta etapa inicial, requisito que atestaria a alegada vantajosidade que seria obtida
com a adeso. Tratou-se, assim, de um despacho padro, que repete o constante do
processo SES 060.009.212/2013 (PT 13, fls. 58/59), constituindo mais um fator a
reforar a ocorrncia do direcionamento.
43 Na referida solicitao para compra de mobilirio hospitalar, h expressa meno ata que se pretende aderir: Considerando a Ata de Registro de Preo no 37/2013, PE Prego Eletrnico com SRP n 37/2013 (PT 12, fl. 2, sem grifos no original). Alm disso, so relacionados diversos itens que se pretendia adquirir, identificando-os conforme os nmeros de grupos e itens constantes da ARP que se intencionava aderir (PT 12, fl. 3).
44 e-DOC C7506AE7-e (pea 3 do Processo 15.436/2016-e).
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80. No sentido do aqui arguido, o Tribunal de Contas da Unio TCU, no
Acrdo n 2.764/2010-Plenrio, fixou requisitos mnimos a serem observados por
rgos pblicos quando da adeso a atas de terceiros: (i) necessidade de elaborar,
em momento prvio contratao por adeso ata de registro de preos, termo de
caracterizao do objeto a ser adquirido, no qual restem indicados o diagnstico da
necessidade e as justificativas da contratao, bem como a demonstrao de
adequao do objeto em vista do interesse da Administrao; (ii) dever de realizar
pesquisa de preos a fim de atestar a compatibilidade dos valores dos bens a serem
adquiridos com os preos de mercado e confirmar a vantajosidade obtida com o
processo de adeso; e (iii) obrigao de respeitar os termos consignados em ata,
especialmente seu quantitativo, sendo manifestamente vedada a contratao por
adeso de quantitativo superior ao registrado.
81. Outrossim, o TR que fundamentou a adeso e o contrato traz descritivos
de bens que praticamente repetem os da ata federal, sendo vlido concluir que a
elaborao do TR se pautou antes pela ARP n 37/2013, do que pelas reais
necessidades das unidades hospitalares da rede distrital de sade (PT 12, fls. 18/144,
170/193 e 726/738)45.
82. De todo modo, as questes atinentes s justificativas dos quantitativos
adquiridos sero tratados pormenorizadamente no Achado 3.
83. Por fim, enrobustecendo as evidncias de direcionamento, constatou-se
que, de forma a viabilizar a adeso, que deveria ocorrer at 14 de novembro de 2014
(PT 12, fl. 144), foram utilizados recursos do Programa de Trabalho
10.301.6202.4088.0088 Capacitao de Servidores (PT 12, fl. 734), por faltarem
recursos oramentrios no programa de trabalho relacionado ao objeto da compra.
Com isso, em 10 de novembro de 2014, a quatro dias do limite, logrou-se aderir, de
maneira ilegal, ARP.
Mobilirio para escritrio (Processo SES 060.009.212/2013)
84. Por meio deste processo, a SES-DF aderiu ARP n 06/2013, da
Fundao Nacional de Sade (Funasa), cujo objeto era a aquisio de mobilirio, e.g.,
45 Na referida Representao n 009/2016-CF, o MPC aponta indcios de indicao de marca. Na viso da equipe de auditoria, contudo, a indicao de marca decorrncia lgica e inexorvel do direcionamento da aquisio para a adeso a essa ata especfica.
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mesas, gaveteiros e estaes de trabalho. Firmou-se, a partir desse processo, com a
empresa Giom Comrcio e Representaes de Mveis Ltda., o Contrato n 249/2013,
no valor de 6.425.070,00 (seis milhes, quatrocentos e vinte e cinco mil e setenta
reais) (PT 13, fls. 219/233).
Direcionamento
85. Assim como nos outros casos mencionados neste achado, o processo
em epgrafe, destinado aquisio de mobilirio alegadamente necessrio para a
inaugurao das Unidades de Sade do Sistema Prisional, Domiciliar e de Sade da
Famlia, j foi autuado com vista adeso ARP (PT 13, fl. 2). Veja-se que o primeiro
ato do processo, datado de 31 de julho, j se refere adeso, sendo acompanhado
por autorizao de adeso pela Funasa, datada de 08 de julho de 2013.
86. Verificou-se que a adeso no foi tratada apenas como uma opo,
escolhendo-a aps comparao com outras notadamente o procedimento licitatrio
regular. Foi decidido de pronto que seria realizada a adeso ARP da Funasa.
87. Assim como nos outros casos acima comentados, no consta dos autos
qualquer justificativa idnea para a adeso. Pelo contrrio, junta-se mero despacho
padro, defendendo a adeso por motivos de eficincia, celeridade e economicidade
nunca demonstrada (PT 13, fls. 58/59).
88. Tal qual exposto pelo ilustre membro do MPC na Representao n
31/2015, que originou a presente auditoria, compras da SES-DF acabam sendo
sempre justificadas ao argumento do terror, de que se faz necessria a aquisio
porque vidas precisam ser salvas (e-DOC 0A6F7A63-e, pea 3, fl. 2).
89. o que ocorreu no caso em comento e o que se pode verificar no
despacho mencionado, que alude a necessidade urgente. Note-se que a alegada
urgncia vai de encontro posterior manifestao, pela prpria SES-DF, de ausncia
de prejuzo na prorrogao do prazo de entrega, que viria a ser pleiteada pelo
fornecedor aps a celebrao contratual (PT 13, fl. 261).
90. Destarte, com tal procedimento, a SES-DF direcionou a contratao
empresa Giom Comrcio e Representaes de Mveis Ltda., sequer buscando avaliar
a viabilidade de se realizar licitao e se oportunizar a competio entre concorrentes
a qual poderia ter sido financeiramente proveitosa SES-DF.
91. Na esteira do aduzido acima em relao aos processos SES
060.014.397/2012 e 060.003.421/2014, tal prtica no se mostra consentnea com os
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princpios da legalidade e da isonomia, bem como com o carter competitivo que,
ressalvadas excees no verificadas neste caso , deve ser garantido nas
contrataes pblicas. A fim de se evitar tautologia, uma vez expostos os fatos,
reitera-se a fundamentao jurdica exposta quanto ao direcionamento apontado no
processo SES 060.014.397/2012.
No comprovao da vantajosidade
92. Tambm aqui repetindo procedimento que j se verificara no processo
SES 060.014.397/2012 (cmeras de vigilncia), supostamente com vista a comprovar
a vantajosidade da adeso, a SES-DF limitou-se a apresentar duas cotaes de
empresas e no juntou qualquer cotao de preos praticados pela Administrao
Pblica (PT 13, fls. 188/198).
93. O presente caso, contudo, mostra-se ainda mais grave que o primeiro.
Alm de no ter consultado preos de outras contrataes pblicas, exigncia do art.
15, V, da Lei Federal n 8.666/1993, as cotaes das empresas foram trazidas pela
rea tcnica, que, desde o princpio do procedimento, direcionara a compra para a
empresa contratada (PT 13, fl. 199). Dessa forma, no h como se reconhecer que a
vantajosidade da adeso foi demonstrada e que houve ampla pesquisa de mercado;
v-se que apenas se buscou vencer formalidade exigida por checklist (PT 13, fls.
200/201), representando afronta ao art. 15, V, e 1 da Lei Federal n 8.666/1993.
94. Mostra-se relevante notar que o procedimento desconsiderou, tambm,
as Decises TCDF n 5.399/2009 e 2.946/2010, que cristalizaram, para a SES-DF e
para o GDF como um todo, o entendimento desta Corte de que as pesquisas de
preos para aferir a compatibilidade com os preos de mercado (exigida, poca
desta contratao, tambm pelo Decreto Distrital n 34.509/2013) deveriam incluir um
mnimo de trs propostas vlidas, levando em conta, ainda, os preos praticados pela
prpria jurisdicionada e por outros rgos pblicos em aquisies semelhantes.
Causas
95. Falhas na assessoria jurdica e nas instncias de controle da SES-DF.
96. Falhas na realizao de pesquisa de preos.
97. Descumprimento de decises pretritas do TCDF.
e-DOC C8012184-eProc 35025/2015
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Efeitos
98. Utilizao ineficiente e antieconmica dos recursos pblicos.
99. Realizao de aquisies ilegtimas, que no atendem ao interesse
pblico.
Consideraes do auditado
100. Em conformidade com o disposto no Captulo 6 do Manual de Auditoria
do TCDF, por meio da Deciso 62/2017 e dos Ofcios 243/2017-GP e 244/2017-GP, o
Tribunal encaminhou a verso prvia do Relatrio de Auditoria SES-DF e empresa
Multidata Ltda., para conhecimento e manifestao.
101. Em resposta, foram remetidos a esta Corte de Contas (i) os Ofcios
421/2017-GAB/SES46 (pea 129), 630/2017-GAB/SES47 (pea 131) e 931/2017-
GAB/SES48 (pea 132) todos da Secretaria de Sade , bem como (ii) as
consideraes da empresa Multidata Ltda.49 (pea 128).
102. Sobre o presente achado, a Coordenao de Administrao Geral da
SES-DF informou que foi elaborado Novo Fluxo de Contrataes no mbito da Pasta,
conforme transcrito a seguir:
Elaborado Novo Fluxo de Contrataes da Secretaria de Sade do Distrito Federal,
aprovado pelo Plenrio do Colegiado de Gesto, por meio da Deliberao n 28, de 15
de dezembro de 2016. De acordo com o novo fluxo, a aquisio de bens permanentes
(mobilirio de escritrio, hospitalar e equipamentos mdico-hospitalares) ser
precedida pela padronizao desses pelas comisses de incorporao de tecnologias
da SES/DF. Ademais, o processo de aquisio ser elaborado por uma Equipe de
Planejamento, a qual possui carter multidisciplinar, integrando as reas
administrativas, tcnicas e de armazenamento. Essa etapa inclui desde o levantamento
e consolidao das necessidades da Rede estrutura necessria para a instalao dos
bens a serem contratados. Essa medida visa qualificar o plano de necessidades de
acordo com as demandas da Rede, melhorar a execuo oramentria alinhando os
projetos e planos estratgicos, alm de reduzir o tempo de aquisio de bens
permanentes. (Ofcio n 421/2017-GAB/SES, pea 129, p. 2)
46 e-DOC 8A250EFD-c, documento juntado em 06/03/2017.
47 e-DOC 1DF1B759-c, documento juntado em 27/03/2017.
48 e-DOC 99F9A5BA-c, documento juntado em 04/05/2017.
49 e-DOC 64205C1D-c, documento juntado em 03/03/2017.
e-DOC C8012184-eProc 35025/2015
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103. De seu turno, a Coordenao de Compras da SES-DF, por meio de sua
Diretoria de Instruo para Aquisio DIAQ, pontuou que existe uma metodologia de
estimativa de preos a ser observada em suas atividades, a qual contempla os
valores praticados tanto na esfera pblica quanto na privada. A Diretoria em questo,
aps detalhar a referida sistemtica de uniformizao dessa atribuio, declarou
ainda que tal metodologia atende legislao vigente e coaduna com as orientaes
dos rgos de Controle (pea 132, pp. 133/137).
104. Na sequncia, a DIAQ teceu consideraes em relao no
comprovao de vantajosidade verificada no Processo SES 060.009.212/2013
(aquisio de mobilirio para escritrio), in verbis:
Processo 060-009.212/2013 - Mobilirio para Escritrio
"No comprovao da vantajosidade"
Apesar de no constar dos autos pesquisa por preos pblicos, por ocasio da
presente resposta essa Diretoria procedeu busca por valores praticados por outros
rgos ou entidades da Administrao a fim de demonstrar a vantajosidade da
aquisio.
Inicialmente, de posse dos cdigos BR dispostos no termo de referncia, procedeu-se
pesquisa no portal de compras governamentais Comprasnet. Ocorre que, em funo
da amplitude dos cdigos BR frente elevada especificidade dos descritivos
apresentados no Termo de Referncia, no foram localizadas outras aquisies.
Adicionalmente, perpetrou-se buscas por atas na rede mundial de computadores
utilizando-se os descritivos pleiteados, com sucesso. Foram localizadas as propostas
referentes Ata de Registro de Preos n 002/2012 do Comando Militar do Planalto,
com validade at 10/04/2013 e Ata de Registro de Preos n 024/2011 do Comando
Militar do Nordeste, vlida at 10/11/201[2]. O fato levou possibilidade de
identificao de respectivas atas no Comprasnet, conforme anexo.
Complementarmente, localizou-se a ata 04/2013 do Comando Militar do Sudeste.
Conforme pode se constatar, os preos dispostos nas atas supracitadas apresentaram-
se superiores ou semelhantes aos contratados pela SES/DF, demonstrando
vantajosidade econmica na aquisio. (pea 132, pp. 137/138)
105. Por sua vez, a empresa Multidata Ltda., contratada para fornecer
materiais e servios de sistema de vigilncia eletrnica, apresentou pea em que
contesta o direcionamento e a ausncia de comprovao de vantajosidade (e-DOC
64205C1D-c, pea 128)50.
50 O documento da Multidata LTDA. envolve questionamentos aos achados 1 e 2, bem como
e-DOC C8012184-eProc 35025/2015
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106. A empresa refuta a apontada violao ao princpio licitatrio e ao
princpio da legalidade estrita, uma vez que teria sempre se prontificado junto
Secretaria de Sade a concluir todo o projeto, o que no teria ocorrido por falta de
condies tcnicas para instalao (pea 128, pp. 2/3).
107. Defende no haver diferena entre o objeto da contratao do Senado e
o da SES-DF, assim como sustenta no ter havido tentativa do rgo distrital de
burlar o processo licitatrio. Justifica que a Secretaria teria apenas sido mais
detalhista e exigente no momento da elaborao do seu contrato, no havendo que
se falar em prejuzo ao errio, dado que do prprio relatrio constaria a ocorrncia de
acrscimo de atividades, o que prejudicaria somente a empresa (pea 128, p. 3).
108. Assevera que todos os servios previstos pela SES-DF tambm
constavam do contrato com o Senado, inclusive instalao, manuteno e help desk
(pea 128, p. 4).
109. Quanto ao direcionamento apontado, aduz ter apenas manifestado o
aceite da solicitao da SES-DF em aderir ARP, no lhe cabendo questionar as
solicitaes de adeso, e sim aceitar ou recusar os pedidos. Assim, no se poderia
falar em direcionamento da contratao uma vez que foram cumpridas todas as
etapas licitatrias pelo Senado Federal (pea 128, p. 4).
110. Em relao no comprovao da vantajosidade da adeso, argumenta
que o preo estimado na licitao do Senado seria 33,87% superior ao valor fechado
e adjudicado, revelando grande ganho para a administrao. Como a SES-DF
providenciou duas cotaes de preo e outros rgos federais tambm aderiram a
essa ata, estariam evidenciados os benefcios da adeso e comprovada sua
vantajosidade (pea 128, p. 5).
Posicionamento da equipe de auditoria
111. Da manifestao da Co