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Instituto Serzedello Corra

Aula 1 Prestao de Contas

CONTROLES NA ADMINISTRAO PBLICA

RESPONSABILIDADE PELO CONTEDOTribunal de Contas da UnioSecretaria Geral da PresidnciaInstituto Serzedello CorraDiretoria de Diagnstico, Planejamento e Desenvolvimento de Aes EducacionaisDiretoria de Promoo de Aes Educacionais e Relaes InstitucionaisServio de Diagnstico, Planejamento e Desenvolvimento de Aes Educacionais Servio de Aes Educacionais a Distncia

CONTEUDISTARenato Santos Chaves

REVISORAntonio Jos Saraiva de Oliveira Junior

TRATAMENTO PEDAGGICOFlvio Sposto PompeoSilvia Helena de C. Martins

REVISO GRAMATICALGabriella Nascimento Cordeiro Pereira

RESPONSABILIDADE EDITORIAL Tribunal de Contas da Unio Secretaria Geral da Presidncia Instituto Serzedello Corra Centro de Documentao Editora do TCU

PROJETO GRFICOIsmael Soares MiguelPaulo Prudncio Soares Brando FilhoVivian Campelo Fernandes

DIAGRAMAOVanessa Vieira

Copyright 2014, Tribunal de Contas de Unio

Permite-se a reproduo desta publicao, em parte ou no todo, sem alterao do contedo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

Este material tem funo didtica. A ltima atualizao ocorreu em novembro de 2014. As afirmaes e opinies so de responsabilidade exclusiva do autor e podem no expressar a posio oficial do Tribunal de Contas da Unio.

Ateno!

[ 3 ]Aula 1: Prestao de Contas

Aula 1 Prestao de Contas

Quais os princpios que fundamentam o ato de prestar contas?Quem presta contas a quem?

O que cidadania e o que significa accountability?Voc j ouviu falar em governana na gesto pblica?

Iniciamos nossos estudos pela prestao de contas. Trata-se de um tema de suma importncia para toda a sociedade, pois por meio dela que podemos avaliar se os gestores pblicos aplicaram de forma correta e eficiente os tributos que recolhemos ao Governo.

Para facilitar o estudo, este tpico est organizado da seguinte forma:

Aula 1 Prestao de Contas 31 Prestao de contas 42 Quem presta contas a quem? 93 Cidadania 124 Accountability 135 Governana na gesto pblica 17Sntese 21Referncias bibliogrficas 22Todos prontos?

Ento, vamos comear!

[ 4 ] CONTROLES NA ADMINISTRAO

1. Prestao de contas

A noo fundamental de prestao de contas consiste no fato de que algum, pessoa fsica ou jurdica, justifique o adequado uso de determinada quantia ou mesmo de determinado objeto, instrumento ou ato, no se restringindo apenas a valores financeiros.

Prestao significa o ato ou efeito de prestar, prestamento, que, por sua vez, converge para demonstrar, comprovar.

Um exemplo de fcil assimilao consiste no pagamento mensal do condomnio, pelos moradores de um prdio de apartamentos. Ao final de um ms, ou outro perodo estipulado nas normas condominiais, o Sndico apresentar as demonstraes dos gastos, com os respectivos comprovantes, ou seja, ir prestar contas da utilizao do dinheiro da coletividade, isto , dos moradores do condomnio.

Em regra, as principais despesas so os salrios dos prestadores de servio como porteiros e faxineiros, conta de gua e energia eltrica, contador, advogado e servios gerais. Cada uma das despesas deve corresponder aos documentos fiscais apresentados pelo Sndico, a exemplo de Notas Fiscais, Recibos, recolhimento do INSS dos prestadores de servio, dentre outros.

Dependendo do tamanho do condomnio, as contas so apresentadas aos representantes dos moradores, geralmente o Conselho Fiscal, escolhido em eleio, que analisar e emitir um parecer dizendo aprovar ou constestar algumas despesas.

O exemplo do condomnio narrado nada mais do que o ato de prestar contas pelo responsvel, no caso, o Sndico. Caso as contas no sejam aprovadas, o Sndico dever responder pela irregularidade cometida.

A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, proclamada em 1789, composta por dezessete artigos e um prembulo dos ideais libertrios e liberais da primeira fase da Revoluo Francesa, previa no art. 15, o seguinte comando: A sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente pblico pela sua administrao.

Encontramos, no Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, no art. 93, uma das conceituaes mais abrangentes do ato de prestar contas, o qual define que quem quer que utilize dinheiros pblicos ter de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas.

Recorrendo conceituao

descrita no Dicionrio

Aurlio, verificamos que

prestao de contas, em

sentido financeiro, consiste

na demonstrao dos

gastos apresentada por

pessoas ou entidades que

recebem adiantadamente

uma quantia para fim ou fins

determinados.

J o Professor A. Lopes de

S (1995), no seu Dicionrio

de Contabilidade, define

prestao de contas como:

apresentao de

fatos relativos a

um acontecimento

central, comprovando-

os, historiciando-os e

preparando-os para

receber as classificaes

e verificaes de natureza

contbil.

Arremata, mencionando

que a prestao de contas

uma satisfao que os

administradores do aos

interessados no andamento

da empresa.

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O Direito Empresarial tambm fixa responsabilidades ao administrador de bens privados. A Lei n 6.404/76, que dispe sobre as Sociedades por Aes, prev, no art. 153, o dever de diligncia, prevendo que o administrador da companhia deve empregar, no exerccio de suas funes, o cuidado e diligncia que todo homem ativo e probo costuma empregar na administrao dos seus prprios negcios.

Das conceituaes e comandos normativos acima expostos, pode-se concluir que, seja no mbito privado, seja no mbito pblico, todo aquele que, de alguma forma administra bens e valores, deve prestar contas da sua boa e regular aplicao a quem de direito, ou seja, aos scios das empresas ou sociedade em geral.

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 considera a prestao de contas um princpio constitucional. Assim, caso este princpio seja desrespeitado, a Carta Magna autoriza, em medida de exceo, a Unio a intervir nos Estados, e os Estados, por sua vez, a intervirem nos seus respectivos Municpios, a fim de restabelecer a normalidade da prestao de contas. Essa interpretao extrada dos arts. 34 a 36 da Constituio Federal, que tratam do instituto da interveno.

Ainda a Constituio Federal de 1988, em seu art. 70, pargrafo nico, prev que prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens, valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.

Dissecando este comando constitucional, podemos mencionar alguns exemplos prticos que geram a obrigao de prestao de contas:

a) o Prefeito Municipal que firma convnio com a Unio para a execuo de objetos de interesses comuns, a exemplo de estradas, escolas, poos artesianos, barragens, ginsios poliesportivos etc;

b) uma Associao de Produtores Rurais (Pessoa Jurdica de Direito Privado) que firma convnio ou obtenha recursos a ttulo de fomento reforma agrria;

c) o Servio Social do Comrcio (SESC) que recebe ou arrecada tributos parafiscais (contribuies) dos trabalhadores do comrcio, a fim de aplicar tais recursos em benefcio da classe;

d) a empresa privada que obtm recursos pblicos para investimentos no seu patrimnio privado.

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Portanto, o comando constitucional abrange as mais variadas formas de utilizao de recursos pblicos que demandam a apresentao de prestao de contas por parte dos responsveis. Conforme veremos no assunto inerente ao Tribunal de Contas da Unio, a no-prestao de contas ou, tecnicamente falando, a omisso no dever de prestar contas, configura irregularidade grave do responsvel perante a Administrao Pblica, culminando em sanes cveis, penais e administrativas.

A prestao de contas, princpio constitucional, conforme vimos, tambm norteada por outros dois princpos especficos da Administrao Pblica: princpio da supremacia do interesse pblico e princpio da indisponibilidade.

O interesse pblico deve prevalecer sobre o interesse particular. Nesse sentido, a prestao de contas de recursos pblicos no ato de natureza particular, interesse de toda a sociedade tomar conhecimento da forma e qualidade pelas quais os recursos foram aplicados. Logicamente, os direitos particulares devem ser respeitados, assim, num eventual questionamento sobre falhas e/ou irregularidades na apreciao das contas apresentadas, devem ser concedidos os direitos do contraditrio e da ampla defesa para que o responsvel apresente suas justificativas.

De acordo com o princpio da indisponibilidade, os bens, direitos e interesses pblicos so confiados ao administrador (responsvel) apenas para sua gesto, nunca para a sua disposio. Desse modo, os atos administrativos, tais como licitaes, contratos, alienaes, utilizao e guarda de bens e recursos pblicos, devem sempre ser geridos pelo responsvel com respeito aos poderes e deveres conferidos por lei e com a inteno de gesto de tais atos.

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Ainda de acordo com o princpio da indisponibilidade, no pode o administrador, por exemplo, dar causa instaurao de licitao ou celebrao de contrato fora dos motivos previstos em lei, sob pena de cometimento de crime. No pode, alm disso, o administrador ficar sem prestar contas, ou apresent-las de forma incompleta, sendo dever do administrador respeitar os prazos estipulados para tal.

A sistemtica de prestao de contas bastante compreensvel a partir do entendimento da Teoria de Agncia, tambm denominada Teoria do Agente Principal. Conforme definido pelo Instituto Brasileiro de Governana Corporativa1, essa teoria consiste em uma das principais teorias de finanas e considerada a principal abordagem formal para a governana corporativa. Foi formalizada no artigo seminal de Jensen e Meckling (1976). Os autores definem o relacionamento de agncia como um contrato no qual uma ou mais pessoas o principal engajam outra pessoa o agente para desempenhar alguma tarefa ao seu favor, envolvendo a delegao de autoridade para a tomada de deciso pelo agente.

Dessa forma, fcil perceber que o agente deve prestar contas ao principal da gesto dos recursos sob sua responsabilidade. Entre o principal e o agente dever haver uma relao permanente de prestao de contas, conforme a ilustrao a seguir:

Em outras palavras, o

principal um delegante,

por exemplo, de recursos

pblicos, enquanto o

agente o delegado,

que recebe e gerencia os

valores, devendo aplicar

tais recursos pblicos na

exata finalidade que foi

inicialmente proposta.

Grfico 1: Teoria de Agncia

Note-se que esta relao poder apresentar conflitos, ou seja, embora o agente deva tomar decises em benefcio do principal, muitas vezes, ocorrem situaes em que os interesses dos dois so conflitantes, dando margem a um comportamento oportunista por parte do agente. Um exemplo clssico a situao na qual o agente, ao receber recursos do principal para a aquisio de determinada mercadoria, adquire produto de baixa qualidade, com o valor na Nota Fiscal acima do valor real, ficando com essa diferena de valor entre o declarado na Nota Fiscal e o efetivamente pago.

1 - IBGC (www.ibgc.org.br)

Principal(Delegante)

Agente (Delegado)

Recursos

Prestao de Contas

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nesse contexto, que se encontra a origem conceitual da auditoria, e tambm da moderna governana, como um mecanismo de monitoramento para reduo dos conflitos de agncia2.

A atividade de auditoria, no presente caso, vai atuar sobre a relao de prestao de contas, em favor do principal. Voltaremos a falar sobre a Teoria de Agncia ou Teoria do Agente Principal na abordagem do tpico accountability.

Grfico 2: Atuao da auditoria na Teoria de Agncia

2 - BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Curso auditoria governamental: mdulo 1 introduo auditoria. Braslia: TCU, Instituto Serzedello Corra, 2010.


Auditoria

Agente (Delegado)

Recursos

Prestao de Contas


2. Quem presta contas a quem?

Paira uma grande dvida ou, digamos, confuso, no Brasil, sobre a sistemtica de prestao de contas. Isto porque vivemos numa federao que, melhor esclarecendo, a unio de dois ou mais Estados para a formao de um novo, em que as unidades federativas conservam autonomia poltica, enquanto a soberania transferida para o Estado Federal. Exemplos: Brasil, Argentina e Mxico.

Do conceito anterior, pode-se, ento, dizer que os Estados de Minas Gerais, Gois, Piau etc. so unidades federativas e conservam autonomia poltica e administrativa, elegendo seus governantes e cobrando seus tributos. O governo federal quem possui a soberania.

Nessa forma de Estado (federalismo), como no poderia deixar de ser, vigora o federalismo fiscal, isto , cada unidade federativa possui autonomia para instituir os tributos previstos na Constituio Federal. Assim, segundo o nosso sistema tributrio nacional, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituem seus tributos com o objetivo de obter receitas com vistas a investir no bem comum da sociedade, mediante aplicao das despesas pblicas.

Sabemos, porm, que a arrecadao dos tributos da Unio bem superior dos demais entes federativos. Como meio de amenizar essa disparidade, a Unio repassa aos Estados, Distrito Federal e Municpios, recursos previstos na Constituio, a exemplo do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), segundo as regras de reparticipao das receitas tributrias (Constituio Federal de 1988, arts. 157 a 162). Os Estados tambm repassam parcela de seus tributos aos respectivos Municpios.

Os recursos entregues aos Estados, Distrito Federal e Municpios, transferidos sob o mando constitucional, so considerados recursos prprios destes, no podendo a Unio interferir no modo e na qualidade de aplicao de tais recursos. Esta forma de repartio ou entrega de receitas definida pelo termo transferncias constitucionais.

Contudo, ainda assim, a Unio poder transferir aos Estados, Distrito Federal e Municpios, recursos financeiros para a execuo de aes governamentais comuns, de interesse mtuo entre a Unio e o ente federado, como pontes, estradas, praas, escolas, poos, ginsios poliesportivos, sistemas de abastecimento de gua etc.

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Para receber estes recursos, os Estados, Distrito Federal e Municpios firmam com a Unio convnios ou contratos de repasse. Essa forma de repasse financeiro tem a denominao de transferncia voluntria.

Temos, agora, trs situaes para a prestao de contas dos recursos pblicos geridos pelos entes federativos:

1) se o ente federativo (Estados, Distrito Federal ou Municpios) utiliza recursos prprios (englobando as transferncias constitucionais), a prestao de contas dever ser apresentada ao rgo de controle do respectivo ente, ou seja, Tribunal de Contas do Estado;

2) se o ente federativo, no caso um determinado Municpio, recebe e utiliza recursos oriundos de transferncias voluntrias repassados pelos respectivos Estados, a prestao de contas, em princpio, dever ser apresentada ao rgo ou entidade estadual que concedeu os recursos. Em momento posterior, numa segunda fase, as contas do rgo/entidade repassadora dos recursos sero julgadas pelo Tribunal de Contas do Estado respectivo;

3) se o ente federativo utiliza recursos oriundos de transferncias voluntrias da Unio, a prestao de contas, em princpio, dever ser apresentada ao rgo ou entidade federal que concedeu os recursos. Num segundo momento, as contas do rgo/entidade repassadora dos recursos sero julgadas pelo Tribunal de Contas da Unio.

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Grfico 3: Prestao de Contas

Em concluso, conforme a natureza e origem do recurso pblico que o ente estiver utilizando, se recurso prprio ou de transferncia voluntria, os rgos e/ou entidades que recebero a prestao de contas para anlise e julgamento sero distintos. O regramento para fiscalizao dos Municpios est previsto no art. 31 da Constituio Federal e, para fiscalizao da Unio, Estados e Distrito Federal, o regramento, de forma geral, est previsto do art. 70 ao 75 da Constituio Federal de 1988.

Municpios Recursos de Transferncias

Voluntrias dos Estados

Estado, DF e MunicpiosRecursos Prprios

Estado, DF e MunicpiosRecursos de Transferncias

Voluntrias da Unio

rgos / Entidades Estaduais

Tribunal de Contas do Estado

rgos / Entidades Federais

Prestao de Contas

Prestao de Contas

Prestao de Contas


3. Cidadania

A Repblica Federativa do Brasil tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo poltico.

Segundo Moraes (2010), a cidadania representa um status e apresenta-se simultaneamente como objeto e um direito fundamental das pessoas. Isto quer dizer que a cidadania uma situao na qual os cidados podem eleger seus representantes, bem como ser eleitos, participando da democracia do pas. A cidadania tambm confere sociedade os direitos fundamentais como o direito vida, liberdade de ir e vir e de expresso, o acesso ao trabalho digno, alimentao, sade, segurana, educao, dentre outros direitos fundamentais.

A cidadania moderna construda a partir de um processo de aquisio cumulativa de direitos por parte dos membros da sociedade, implicando a aquisio desses direitos tanto em limitaes ao Estado quanto na incorporao sucessiva de camadas cada vez mais amplas da populao na condio de cidado. Os primeiros direitos de cidadania moderna foram os direitos civis, ou seja, liberdades constitucionalmente garantidas, que correspondiam aos direitos fundamentais do indivduo enquanto membro da sociedade civil, a exemplo de liberdade pessoal, liberdade de imprensa, liberdade religiosa e liberdade econmica.3

Conforme Dallari, a cidadania expressa um conjunto de direitos que d pessoa a possibilidade de participar ativamente da vida e do governo de seu povo. Quem no tem cidadania est marginalizado ou excludo da vida social e da tomada de decises, ficando numa posio de inferioridade dentro do grupo social.4

A cidadania, portanto, um fundamento que, no aspecto de controle da Administrao Pblica, confere aos cidados o direito de acesso s informaes sobre prestao de contas dos governantes, acesso s demais informaes oramentrias e financeiras, por meio da transparncia fiscal, culminando com o denominado controle social, que veremos em tpico especfico frente.

Para Silva (2005), a

cidadania, nos termos

constitucionais, qualifica

os participantes da vida do

Estado, o reconhecimento

do indivduo como pessoa

integrada na sociedade

estatal. Significa, tambm,

que o funcionamento do

Estado estar submetido

vontade popular, com

conexo com os conceitos

de soberania popular,

de direitos polticos,

de dignidade da pessoa

humana, como base e

meta essencial do regime

democrtico.

3 - MAGALHES, Jos Antnio Fernandes. Cincia Poltica. Vestcon: Braslia, 2001.4 - DALLARI, Dalmo. Direitos Humanos e Cidadania. So Paulo: Moderna, 1998. p.14. http://www.dhnet.org.br/direitos/sos/textos/oque_e_cidadania.html


4. Accountability

O termo accountability no possui traduo exata para a lngua portuguesa, porm, remete ideia de obrigao dos integrantes da administrao de determinada corporao a prestar contas a instncias superiores. Dito de outra forma, corresponde ao que foi explanado sobre a Teoria de Agncia, na qual o agente (delegado) presta contas ao principal (delegante), s que, agora, de forma permanente.

Valendo-nos dos ensinamentos abordados no curso de auditoria governamental do TCU5, extramos que essa obrigao constante de prestao de contas denomina-se accountability e representa o processo de contnua demonstrao, por parte do agente, de que sua gesto est alinhada s diretrizes previamente fixadas pelo principal. Ou seja, o agente deve prestar contas de sua atuao a quem o fez a delegao e responde integralmente por todos os atos que praticar no exerccio desse mandato.

O Instituto Brasileiro de Governana Corporativa conceitua accountability como o termo que, traduzido para o portugus, sinnimo de prestao de contas ou responsabilizao pelas decises tomadas.

A responsabilizao consiste num dever, que obriga o agente (ou o gestor de recursos), uma vez que este assumiu obrigao, perante a sociedade, de bem administrar o dinheiro pblico. Por exemplo, se um gestor pblico no prestar contas de recursos que recebeu para construir uma escola, ele poder ser responsabilizado em devolver os recursos recebidos, sofrer multa pela m gesto dos recursos, ter os direitos polticos suspensos, isto , no poder ser candidato a cargo eletivo (Vereador, Deputado, Prefeito etc.) por um determinado perodo, no poder contratar com a Administrao Pblica etc. O agente responsvel pelos atos dele, respondendo, perante o principal, pelas falhas cometidas.

5 - BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Curso auditoria governamental: mdulo 1 introduo auditoria. Braslia: TCU, Instituto Serzedello Corra, 2010 (Antnio Alves de Carvalho Neto Conteudista).

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Grfico 4: Sistemtica de Accountability

Analisando o grfico 4, podemos considerar, no setor pblico, que o principal (delegante de recursos) a sociedade, pois a Constituio Federal de 1988 diz que todo poder emana do povo. Acontece que a sociedade representada por parlamentares que escolhemos nas eleies. Assim, tais parlamentares, Senadores, Deputados e Vereadores so os representantes do principal. Na outra ponta, encontram-se aqueles que recebem os recursos pblicos para aplicarem em benefcio de toda a sociedade, que so os delegados ou agentes, representados pelos Governadores, Prefeitos, Presidente da Repblica e demais agentes (gestores) que recebem e utilizam recursos pblicos.

A sistemtica de accountability no setor pblico est representada no grfico 5, apresentado a seguir, o qual representa o seguinte:

a) a sociedade (principal) a dententora dos recursos pblicos, j que a Constituio Federal de 1988 diz que todo poder emana do povo;

b) a sociedade representada por Senadores, Deputados e Vereadores, no daria para ser toda a sociedade;

c) os agentes so os gestores que aplicam os recursos pblicos como o Presidente da Repblica, os Governadores, prefeitos e demais gestores com poderes para aplicar recursos;

d) a prestao de contas dos recursos aplicados deve ser apresentada ao Poder Legislativo, que representa a sociedade;

e) por sua vez, o Poder Legislativo nada mais que a representao da sociedade.


Auditoria

Agente (Delegado)

Accountability

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A accountability, portanto, este processo contnuo de prestao de contas, desde os gestores (agentes/delegados) at a sociedade (principal/delegante).

Grfico 5: Sistemtica de Accountability no Setor Pblico

Salienta-se que os agentes devem prestar contas de forma constante, representando o ato de accountability. A prestao de contas constante depende do nvel de transparncia pblica do ente governamental. Por exemplo, voc sabe quanto pago mensalmente, em seu Municpio, pelo servio de coleta de lixo? E quanto gasto com a sade, educao, merenda escolar etc.?

Bem, a Constituio Federal de 1988, no art. 31, 3, prev que as contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.

J a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000)6, no captulo que trata da transparncia, controle e fiscalizao, artigos 48 e 49, diz que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade.

Sociedade Principal(Delegante)

Poder Legislativo(Representante do Principal)

Presidente, Governadores,

Prefeitos Agente (Delegado)

Accountability

Recursos

Prestao de Contas

Prestao de Contas

Recursos

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Com o advento da internet, a rede mundial de computadores, ficou bem mais fcil verificar as contas apresentadas pelos gestores. Assim dispe o art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF):

So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas destes documentos.

Verifique a disponibilidade dessas informaes no seu municpio. Quanto maior for a transparncia pblica, a cobrana dos rgos de controle e a cobrana da sociedade, mais fortalecido ser o processo de accountability. No tpico sobre controle social, estaro exemplificados alguns links que permitem verificar os recursos repassados e aplicados em diversas aes governamentais.

Verifique a disponibilidade,

pelo seu municpio, de

documentos como: os

planos, oramentos e leis

de diretrizes oramentrias;

as prestaes de contas e o

respectivo parecer prvio;

o Relatrio Resumido da

Execuo Oramentria e o

Relatrio de Gesto Fiscal;

e as verses simplificadas

destes documentos.

Estes so documentos de

transparncia da gesto

fiscal previstos pela LRF.

6 - BRASIL. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm


5. Governana na gesto pblica

O Instituto Brasileiro de Governana Corporativa (IBGC) define governana corporativa como o sistema pelo qual as sociedades so dirigidas e monitoradas, envolvendo os relacionamentos entre acionistas/cotistas, conselho de administrao, diretoria, auditoria independente e conselho fiscal.

A conceituao acima exposta aborda a governana corporativa no setor privado referente atuao das empresas no mercado. Perceba que a conceituao destaca o termo sistema pelo qual as sociedades so dirigidas e monitoradas. Envolve pessoas ou atores da cpula da organizao, como acionistas, diretores, administradores, fiscais e auditores.

Numa viso sinttica e simplria, pode-se definir que governana corporativa corresponde a uma espcie de fiscalizao da alta gesto, verificando se os atores envolvidos esto respeitando as normas e cdigos, com o objetivo de reduzir ou eliminar os conflitos de interesse. Quais seriam os conflitos de interesse? Bom, a resposta vasta. Para mencionar alguns, teramos: ausncia ou pouca transparncia dos atos de gesto, fiscalizao falha, auditoria superficial, direo ineficaz, dentre outros.

E como a tal governana corporativa na gesto pblica? semelhante governana no setor privado? Quais so as caractersticas da governana no setor pblico?

Para responder a estes questionamentos, adotaremos a explanao constante do estudo sobre critrios gerais de controle interno na administrao pblica, cujo objetivo subsidiar discusso, no mbito do Senado Federal, de anteprojeto de proposta legislativa para definio de critrios gerais de controles internos, gesto de riscos e governana na administrao pblica brasileira.

O presente estudo foi produzido no mbito da Diretoria de Mtodos e Procedimentos de Controle do Tribunal de Contas da Unio. O item VI do documento aborda o tema governana, que reproduzimos a seguir:

(...)

VI. GOVERNANA

Nos ltimos tempos, a governana tornou-se um conceito-chave, que todos utilizam sem saber exatamente o que . O que tem a ver governana com riscos e controles? J que se cunhou at um acrnimo, GRC,

Este estudo est disponvel

na biblioteca virtual do

curso.

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para designar e demonstrar a relao Governana, Riscos e Controles. Expresses como governana corporativa, governana organizacional, governana institucional e governana pblica esto por toda parte.

O uso amplo da expresso exige que se precise o seu significado no contexto em que aplicado. Para este trabalho, interessa-nos a governana das instituies pblicas, portanto, no campo da governana organizacional, em geral, e da governana institucional, em particular.

Controles internos e governana so assuntos inter-relacionados, mas no so sinnimos. A estrutura de controles internos, como j vimos, estabelecida para governar os acontecimentos dentro de uma organizao que possam impactar na consecuo dos objetivos, isto , os riscos. Portanto, controle interno a fiscalizao das atividades feita pela prpria entidade, ou seja, pela prpria administrao e pelo seu corpo funcional.

No entanto, a fiscalizao da administrao da entidade feita por quem? Aqui surge o conceito de governana, representado pela adoo de boas prticas, consubstanciadas nos princpios adiante descritos, que asseguram equilbrio entre os interesses das diferentes partes que, no caso do setor pblico, inclui a sociedade e os seus representantes, o parlamento, as associaes civis, o mercado, os rgos reguladores e de controle, dentre outros.

A moderna governana surgiu com a necessidade de administrar os chamados conflitos de agncia, que

aparecem quando o bem-estar de uma parte (denominada principal) depende das decises tomadas por outra (denominada agente). Embora o agente deva tomar decises em benefcio do principal, muitas vezes ocorrem situaes em que os interesses dos dois so conflitantes, dando margem a um comportamento oportunista por parte do agente (CARVALHO, 2002, p.19 apud SILVA, 2003).

O conceito no novo, mas s recentemente tomou corpo. Para Peters (2007, p.27)

ele j existe desde que as empresas passaram a ser administradas por agentes distintos dos proprietrios [...] h cerca de 100 anos. Por essa poca, comeou a ser delineado o conflito de agncia, em que o agente recebe uma delegao de recursos [...] e tem, por dever dessa delegao, que gerenciar estes recursos mediante estratgias e aes para atingir objetivos [...], tudo isto mediante uma obrigao constante de prestao de contas.

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Alguns dos princpios fundamentais da boa governana, comuns a diversos autores, so estes:

transparncia (disclosure): representa o processo de contnua demonstrao, pelo agente, de que sua gesto est alinhada s diretrizes estratgicas previamente fixadas pelo principal. No s limitar-se obrigao de informar (accountability), o agente (a administrao) deve cultivar o desejo de informar;

equidade (fairness): tratamento justo e igualitrio a todas as partes interessadas, sendo totalmente inaceitveis atitudes ou polticas discriminatrias, sob qualquer pretexto;

prestao de contas (accountability): os agentes da governana devem prestar contas de sua atuao a quem os fez delegao e respondem integralmente por todos os atos que praticarem no exerccio desse mandato; e

responsabilidade (responsability): definio de uma poltica de responsabilidade que assegure a mxima sustentabilidade dos negcios, incorporando consideraes de ordem tica, social e ambiental em todos os processos e relacionamentos.

A administrao pblica brasileira deve obedincia a todos esses princpios, espalhados que esto por todo o texto constitucional, e especificamente aos sintetizados no art. 37 da CF/88, que representam os requisitos de sua atuao.

Os agentes da governana institucional de rgos, entidades, programas e fundos pblicos, por subsuno a tais princpios, devem contribuir para aumentar a confiana sobre a forma como so geridos os recursos colocados sua disposio, reduzindo a incerteza dos membros da sociedade sobre o que acontece no interior da administrao pblica. Essa contribuio ser tanto mais efetiva quanto melhor for a qualidade dos instrumentos e mecanismos de governana institucional arregimentados e mantidos pelos agentes responsveis pela coisa pblica.

Boas estruturas de gesto de riscos e controles internos so pr-requisitos para uma organizao bem administrada, e esses trs elementos so pr-requisitos para uma boa governana. Desse modo, Governana, Riscos e Controles devem ser geridos de forma integrada, objetivando o estabelecimento de um ambiente que respeite no apenas os valores, interesses e expectativas da instituio e dos agentes que a compem, mas tambm de todas as partes interessadas, tendo o cidado e a sociedade como os vetores principais desse processo. (...)

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Ainda sobre o tema, algumas indagaes surgem sobre a exata diferenciao entre governana e governabilidade. Este assunto (governana X governabilidade) ganhou destaque quando da divulgao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em novembro de 1995.

Tal plano, elaborado no mbito do ento Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare), cujo titular da pasta poca era Luiz Carlos Bresser Pereira, definia objetivos e estabelecia diretrizes para a reforma da administrao pblica brasileira, ante o quadro de forte crise fiscal, persistente cenrio inflacionrio e avassaladora deteriorao dos servios pblicos oferecidos pelo pas.

Na introduo do documento (Plano de Reforma) consta que:

O governo brasileiro no carece de governabilidade, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrtica e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governana, na medida em que sua capacidade de implementar as polticas pblicas limitada pela rigidez e ineficincia da mquina administrativa.

No tarefa fcil definir exatamente a diferenciao entre governana e governabilidade, dada a variao de conceitos entre diversos autores. No entanto, a ttulo didtico, podemos dissecar o tema da seguinte forma:

Governana - Capacidade de implementar de forma eficiente polticas pblicas / capacidade de governar o Estado / maior condio de implementar leis e polticas pblicas.

Governabilidade - Poder para governar, dada sua legitimidade democrtica e o apoio que encontra na sociedade civil / idia de legitimidade.

queles que desejam aprofundamento no tema, indicamos o seguinte site na internet: www.bresserpereira.org.br (Professor Luiz Carlos Bresser Pereira).

O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado pode ser consultado, na ntegra, no seguinte link: http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf

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Sntese

Nesta aula compreendemos o mecanismo de prestao de contas na Administrao Pblica. Percebemos que a prestao de contas uma obrigao dos gestores pblicos e que ela est fundamentada em princpios constitucionais.

Estudamos que o exerccio do direito de acesso s informaes sobre a prestao de contas dos governantes uma das formas de se exercer a cidadania.

De forma a consolidar nossos conhecimentos sobre o assunto, verificamos que o processamento de prestao de contas melhor entendido a partir das concepes sobre os temas accountability e governana na gesto pblica.


Referncias bibliogrficas

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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17 ed. So Paulo: Atlas, 2004.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 26 ed. Malheiros Editores. So Paulo, 2001.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. ed. So Paulo: Atlas, 2010.

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SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25 ed. So Paulo: Malheiros, 2005.