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AVALIAÇÃO DO APOIO DA CE AO MERCADO COMUN DO SUL

(MERCOSUL)

Relatório Síntese

Volume 2

Estudos de caso

3 Maio 2004

Avaliação para a Comissão Europeia

Itália

Aide à la Décision Economique

Bélgica

ECO-Consulting Group

Alemanha

Nordic Consulting Group

Dinamarca

Um consorciem de DRN, ADE, ECO, NCG

c/o DRN, empresa líder

Sede Via Ippolito Nievo 62 00153 Roma, Itália Tel +39-06-581-6074 Fax +39-06-581-6390 [email protected]

Escritório de Bélgica Square E. Plasky 92 1030 Bruxelas, Bélgica Tel: +32-2-7324607/7361663 Fax +32-2-706-5442 [email protected]

Esta avaliação foi contratada pela:

Unidade de Avaliação comum:

Serviço de Cooperação EuropeAid,

Direcção Geral do Desenvolvimento e

Direcção Geral de Relações Exteriores

Este estudo de avaliação foi executado por: Ernesto Ugarte (chefe de equipa), Fernando Porta,

Bernard Chane-Kune e Alan Maddison. A equipa foi apoiada por Maria del Cármen Bueno Barriga e Patrícia Gutti. Paola Gosparini foi a gestora do contrato de avaliação pelo consorciem.

A avaliação foi gerida pela Unidade de Avaliação que presidiu também o grupo de referência composto por membros dos serviços (EuropeAid, Relex, DG Comércio, DG ECOFIN, DG Orçamento

e das Delegações da CE na Argentina, no Brasil, no Uruguai e Paraguai.

As opiniões manifestadas no presente documento refletem os pontos de vista dos autores, não necessariamente partilhados pela Comissão Europeia ou pelas autoridades dos países interessados.

DRN______________________________________ Avaliação do Apoio da CE ao Mercado Comum do Sul (MERCOSUL)

Relatório Síntese – Estudos de caso Maio/2004 Página i

INDICE

COOPERAÇÃO ESTATÍSTICA COM OS PAÍSES MEMBROS DO MERCOSUL – ASR/B7-311/IB/96/0165................................................................................................................................................1

PROJECTO DE COOPERAÇÃO E DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA EM PADRÕES TÉCNICOS – ALA 93/15 .......................................................................................................................................................9

PROJECTO DE COOPERAÇÃO E DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA EM QUESTÕES AGRÍCOLAS CE-MERCOSUL – ALA 93/16.........................................................................................18

APOIO AO SECRETARIADO ADMINISTRATIVO DO MERCOSUL (SAM) – ASR/B7-3110/IB/98/0426............................................................................................................................................27


Relatório Síntese – Estudos de caso Maio/2004 Página ii

ACRÓNIMOS

AMN Associação de Normalização do MERCOSUL CAP Política Agrícola Comum CEN Comité Europeu de Normalização DG Agri Direcção Geral de Agricultura da Comissão Europeia DG Relex Direcção Geral de Relações Externas da Comissão Europeia EC Comissão Europeia ECLAC Comissão Económica para a América Latina - NU EuropeAid Departamento de Cooperação da Comissão Europeia EUROSTAT Departamento Estatístico das Comunidades Europeias GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit IADB Banco Inter-americano para o Desenvolvimento INDEC Instituto Nacional de Estatísticas e Censos, Argentina INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial, BrasilINTI Instituto Nacional de Tecnologia Industrial, Argentina JICA Agência Japonesa de Cooperação Internacional MERCOSUR Mercado Comum do Sul NSIs Institutos Nacionais de Estatística NTB Barreiras não - tarifárias POA Programa Operativo Anual POG Programa Operativo Global PRESTA Programa de Pesquisa e ensinamentos em Estatística Aplicada REDISAM Rede de Informação sobre Saúde Animal e Vegetal no MERCOSUL SAM Secretaria Administrativa do MERCOSUL SECAD Sociedade de Estudos e conselho ao Desenvolvimento SENASA Serviço Nacional de Sanidade e Qualidade Agro-alimentar, Argentina SPS Medidas Sanitárias e Fitossanitárias TA Assistência Técnica TBT Barreira não - tarifária ao Comércio ToR Termos de Referência


Relatório Síntese – Estudos de caso Maio/2004 Página 1

COOPERAÇÃO ESTATÍSTICA COM OS PAÍSES MEMBROS DO MERCOSUL – ASR/B7-311/IB/96/0165

Concepção do Projecto

Graças à sua dimensão estratégica para as relações intra e bi-regionais, a harmonização estatística é um tema de interesse para a cooperação comunitária. As actividades de cooperação com países do MERCOSUL na esfera da estatística começaram em 1994, altura em que o EUROSTAT levou a cabo um estudo sobre as possibilidades de cooperação com países da América Latina. Foi, então, posto em prática um programa bilateral de cooperação estatística com o Brasil.

Em 1996, a CE levou a cabo uma missão de identificação para este Projecto, ao abrigo Acordo Quadro de Cooperação Inter-Regional. Os objectivos do Projecto, no quadro do reforço das relações económicas e comerciais entre as duas regiões eram: reforçar a integração estatística entre o Chile e os países do MERCUSUL; desenvolver indicadores estatísticos harmonizados entre a Comissão Europeia, Chile (que participava como observador) e os países do MERCOSUL; e adoptar metodologias estatísticas harmonizadas. Graças ao facto da lista de solicitações do MERCOSUL, em matéria de cooperação, ter sido concebida apenas pela unidade de co-direcção do MERCOSUL, nomeadamente o Departamento de Economia do Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) da Argentina, os tópicos, definidos em ultima instância pela CE, estavam mais relacionados com as estatísticas económicas do que as estatísticas sociais. A assistência técnica europeia baseou-se no EUROSTAT e no sistema europeu de estatísticas, e nas práticas dos institutos europeus de estatística, bem como dos departamentos governamentais nacionais responsáveis pelas estatísticas oficiais.

Tendo em conta as diferenças existentes entre os países membros e as respectivas necessidades e competências, foram igualmente incluídos sub-projectos nacionais, cujos tópicos foram seleccionados pelos beneficiários nacionais, nomeadamente os Institutos Nacionais de Estatística (INE) de cada país, de acordo com as suas necessidades. O projecto teve três componentes:

(i) Grupos de trabalho temáticos sobre: estatísticas aduaneiras e de comércio externo; estatísticas de investimento externo; estatísticas de serviços; indicadores macro-económicos e contas nacionais; estatísticas de produtividade e de competitividade das empresas; estatísticas sociais; classificações e nomenclaturas; relações com os utilizadores e políticas de divulgação; linhas gerais de orientação para os sistemas de informação estatística; estatísticas de transportes.

Ano de Identificação

Ano de aprovação

Ano de assinatura

Ano de

inicio

Contribuição da CE

Contraparte Delegação responsável

Duração prevista (anos)

Duração efectiva (anos)

Mecanismo de implementação

1996 1997 1998 1998 4,135,000 INDEC (Argentina) Argentina 3 6 Co-direcção



(ii) Estudos Metodológicos para o estabelecimento de uma metodologia comum para aspectos chave dos tópicos dos Grupos de Trabalho.

(iii) Sub-projectos Nacionais: sistema integrado de estatísticas regionais (Argentina); estatísticas de oferta turística (Brasil); índices de preços do produtor para a indústria transformadora, agricultura e sectores pecuário e da construção civil (Chile); estatísticas dos sectores industriais (Paraguai); estatísticas do sector de serviços (Uruguai).

Relevância e Coerência do Projecto

Quando o projecto foi lançado, as prioridades do MERCOSUL centravam-se sobretudo na simplificação do comércio no mercado em expansão e menos na integração económica e coordenação política. Consequentemente, o projecto dá a impressão de ter sido pouco importante e desfasado em relação ao contexto em que o processo de integração do MERCOSUR teve lugar.

Nem o MERCOSUR nem os seus países membros alguma vez pretenderam que a harmonização estatística assumisse um papel prioritário na integração comercial e económica. Por esta razão, a harmonização estatística surgiu na agenda da cooperação apenas porque a CE estava interessada em transferir a sua experiência neste campo e porque os países do MERCOSUR poderiam, desta forma, obter recursos suplementares para os seus INE. Mas, pondo de lado as prioridades estratégicas do MERCOSUL, todos os tópicos incluídos no projecto foram de grande importância para os INE.

Pode dizer-se, no entanto, e tendo em consideração este facto bem como o processo de evolução, que o projecto foi objectivamente relevante no âmbito das estratégias do MERCOSUL aos níveis sub-regional ou bilateral.

Complementaridade e Coordenação do Projecto

Tal como referido anteriormente, o projecto de harmonização estatística está basicamente centrado em estatísticas económicas, estando as questões sociais postas de lado. Neste sentido, o projecto é complementar ao nível sub-regional com o projecto PRESTA sobre estatísticas sociais. A região beneficiou igualmente da cooperação, em termos estatísticos, do IADB, Banco Mundial, ECLAC e JICA, apesar de não terem agido em coordenação com a CE.

Lógica Interna do Projecto

Análise dos objectivos gerais e específicos

Sabendo, desde o início, que o projecto não era consistente com as prioridades do MERCOSUL, os objectivos do projecto são aparentemente irrelevantes e não muito coerentes com a estratégia de integração económica do MERCOSUL. Os objectivos foram ambiciosos, razão pela qual a maioria não pode ser atingida. Individualmente, os países MERCOSUL ignoraram praticamente as necessidades dos seus vizinhos em termos de sistemas estatísticos e não tinham, por essa razão, consciência das diferenças.



Os recursos financeiros afectados para a componente de equipamento foram reduzidos, provocando o aumento do deficit tecnológico, facto que pode ter afectado negativamente a harmonização estatística, bem como a capacidade dos INE. A componente de assistência técnica na harmonização estatística permitiu a transferência de know-how europeu através da criação de grupos de trabalho, coordenados por especialistas de grande qualidade que desenvolveram um excelente trabalho.

A identificação dos beneficiários foi importante mas, em virtude da centralização de outras instituições (alfandegas, bancos centrais, departamentos governamentais e outros departamentos públicos) na criação, recolha e difusão de informação estatística, teria igualmente sido útil a sua envolvência no projecto.

Condicionantes, riscos e pressupostos do projecto

A contribuição dos INE para o projecto foi efectuada mais sob a forma de recursos logísticos (pessoal, horas de trabalho, instalações) do que financeiros. Não foi feita qualquer referência aos riscos e pressupostos do projecto nos documentos consultados ou nas entrevistas.

Análise do Orçamento

O orçamento afecto ao projecto foi coerente mas, embora suficiente para o desenvolvimento das actividades, era insuficiente para alcançar os objectivos estabelecidos na fase de concepção do projecto. Além disso, a distribuição de recursos em partes iguais por cada um dos países beneficiários foi efectuada de forma bastante deficiente.

Eficiência do Projecto

As actividades foram executadas tal como previstas no Acordo Financeiro e nos TdR, embora com alguns atrasos nas primeiras fases de execução devido, basicamente, às rígidas regras financeiras da cooperação europeia, que obrigaram à aprovação de duas Adendas que prorrogaram o período de implementação.

Os principais problemas identificados estavam basicamente relacionados com o amadorismo dos INE em questões de cooperação e, em alguns casos, com a falta de recursos humanos devidamente capacitados, em ambos os lados.

A concepção do projecto foi executada pela Comissão com o envolvimento da unidade de co-direcção do MERCOSUL, o INDEC argentino. Os restantes INE do MERCOSUL não tomaram parte na apreciação e, após o projecto ser submetido, todas as assimetrias e variações em matéria de necessidades e capacidades nacionais foram abordadas ao nível dos sub-projectos nacionais.

De acordo com as pessoas entrevistadas, o projecto foi gerido de forma eficiente, quer ao nível técnico quer financeiro e sem problemas significativos. Este facto deveu-se ao excelente relacionamento entre o co-director europeu, o co-director do MERCOSUL e os directores dos INE nos países membros.



Análise dos resultados do PROJECTO

Contribuição para o processo de Integração Regional: o apoio à integração regional é demonstrado através de uma significativa consciência comunitária ao nível dos círculos estatísticos regionais, através da criação de uma rede de trabalho de especialistas e através da aferição do reforço do desenvolvimento institucional do MERCOSUL em virtude da criação, ao abrigo do seu Sub-Grupo Técnico 14, da Comissão Geral de Estatísticas, Contudo, a ausência de resultados em matéria harmonização estatística não contribuiu para melhorar ou promover o processo de integração económica.

Impactos Directos e Indirectos: Em termos gerais, os resultados técnicos podem ser classificados como tendo sido extremamente satisfatórios. Neste sentido, os Grupos de Trabalho foram muito produtivos e extremamente profissionais, tendo preparado propostas de harmonização metodológica e conduzido experiências com estatísticas nacionais. Não obstante, o objectivo geral de harmonizar os indicadores estatísticos da CE, MERCOSUL e Chile provou ter sido demasiado ambicioso para ser alcançado num espaço de tempo tão curto.

O principal impacto directo deste Projecto foi a aquisição de novas competências técnicas por parte das instituições beneficiárias, graças ao know-how europeu. O projecto foi ainda responsável por alguns impactos indirectos interessantes em aspectos como sejam a consciencialização, a obtenção de reacções e a troca de experiências e de conhecimentos, a criações de redes profissionais de trabalho, a compilação de informação, a coordenação de comunidades estatísticas e a visibilidade europeia.

Impacto por País e Região: como resultado indirecto, podemos concluir que, no que respeita ao sistema estatístico do MERCOSUL, se obteve alguma melhoria institucional. A criação de uma reunião de estatísticas especializada e o acordo assinado pelos directores dos INE do MERCOSUL constituem os exemplos mais significativos. Por outro lado, foi acrescentado um novo tema à agenda de discussão: a criação de uma entidade estatística única para o MERCOSUR, responsável pela coordenação da compilação, tratamento e difusão de informação estatística, em termos semelhantes ao EUROSTAT. Contudo, o maior impacto para a região tem sido as sinergias criadas ao nível dos funcionários técnicos dos INE do MERCOSUL. O Projecto tornou possível não apenas uma sistematização de contactos mas também a realização de análises conjuntas por parte dos INE e dos técnicos.

No que diz respeito à Argentina, o Projecto não teve um desempenho melhor devido ao contexto económico desfavorável e à ocorrência de problemas políticos em 2001 e 2002. No entanto, o sub-projecto nacional (sistema integrado de estatísticas regionais) demonstrou ser útil e produziu resultados interessantes e importantes. O Brasil teve mais oportunidade de tirar partido do Projecto e pôs em prática as sugestões dadas pelos grupos de trabalho, em resultado da sua maior capacidade técnica e das suas infra-estruturas. No que respeita ao Paraguai, os aspectos positivos superaram os negativos. Devido à falta de capacidade técnica e às deficiências em termos de infra-estruturas, todo o apoio, tanto financeiro como técnico, foi bem-vindo, mas a participação foi mais passiva do que activa. No entanto, permitiu ao INE aprender não apenas com os membros europeus mas também com os seus parceiros. Uma outra desvantagem importante é a falta de consenso que se verifica em termos de harmonização estatística. Por último, o Projecto permitiu ao Uruguai realizar, pela primeira vez, um inquérito sobre os serviços, facto que constituiu o impacto mais significativo do Projecto.



Impacto sobre a Integração Económica: o impacto sobre a integração económica foi pouco significativo. A ausência de objectivos claros por parte do projecto, a reduzida prioridade dada e a consequente falta de uma estratégia de integração ao nível dos membros do MERCOSUL, aliadas aos fracos resultados em matéria de harmonização estatística, foram responsáveis pela diminuta contribuição do Projecto para o processo de integração.

Concretização de objectivos: os resultados em matéria de harmonização estatística foram muito pobres, apesar do bom desempenho dos peritos europeus que transferiram os seus conhecimentos para os grupos de trabalho. Verificou-se uma ligeira melhoria nas classificações das actividades industriais e do emprego, bem como nas relações entre instituições. Actualmente, o sector estatístico comercial desfruta do nível mais elevado de harmonização do MERCOSUL, embora em parte devido ao uso internacional de acrónimos, critérios e definições comuns e não ao Projecto em si. No que respeita à pesquisa metodológica, verificaram-se resultados positivos em todos os casos, sendo o mais interessante o cálculo harmonizado do índice de preços do consumidor.

Por outro lado, os sub-projectos nacionais revelaram-se uma experiência extremamente enriquecedora e positiva. Em termos gerais, todos eles funcionaram correctamente e obtiveram bons resultados. A vantagem sobre as outras actividades era o facto de terem sido seleccionados de acordo com as necessidades de cada país do MERCOSUL.

Apreciação por parte das autoridades nacionais e de grupos económicos e da sociedade civil: deve ser referido que as autoridades nacionais e os diferentes grupos económicos e de cidadãos não solicitaram a harmonização estatística. Consequentemente, não foi expressado qualquer interesse por parte de qualquer destes sectores em desenvolver e aprofundar os resultados obtidos pelo Projecto.

Análise da Sustentabilidade dos resultados

Existem alguns sinais positivos no sentido da sustentabilidade futura. Algumas das actividades levadas a cabo pelos INE foram incorporadas nas suas tarefas e modus operandi e os contactos e relacionamentos estabelecidos no decorrer do Projecto tornaram possível a criação – no âmbito da infra-estrutura institucional do MERCOSUL – de um reunião de estatísticas especializada, o qual constitui uma fonte limitada de recursos financeiros.

Por outro lado, a constante mudança de lugares chave nos INE, bem como nos governos, pode conduzir a uma alteração das prioridades. Mais do que isso, até à data não se verificou nem a vontade política nem a necessidade de apresentar estatísticas harmonizadas no âmbito do bloco MERCOSUL. A falta de recursos financeiros pode igualmente conduzir ao desaparecimento dos grupos de trabalho.

Uma possibilidade, em termos de sustentabilidade, seria a criação de uma entidade responsável pela harmonização estatística no MERCOSUL, com poder de decisão supranacional, à semelhança do EUROSTAT. Este facto poderia ajudar a gerar (através de apoio governamental ou de transferências financeiras através da cooperação internacional) as receitas necessárias para a harmonização estatística. Mas não existe nem vontade política nem a necessidade, por parte do MERCOSUL, da sua criação imediata.



Conclusões

Quando o projecto foi lançado, as prioridades do MERCOSUL estavam sobretudo centradas na simplificação do comércio num mercado alargado, em detrimento da integração económica e da introdução de políticas económicas. Consequentemente, o projecto acabou por se tornar irrelevante e desfasado do contexto no qual se desenvolvia o processo de integração do MERCOSUL.

A inclusão da harmonização estatística na agenda da cooperação europeia com o MERCOSUL ficou sobretudo a dever-se ao interesse da CE em transferir a experiência europeia nesse domínio. O facto dos beneficiários terem aceite o projecto reflecte a possibilidade dos governos obterem recursos adicionais para os respectivos INE, os quais não estavam conscientes da importância da harmonização estatística para o aprofundamento do processo de integração, pelo menos na fase inicial do projecto.

Por outro lado, e ao contrário dos projectos relacionados com a eliminação de TBT (alfândegas, NTB, SPS), não foi nunca sentida qualquer pressão “por parte do mercado” no sentido da harmonização, a qual não foi entendida como necessária para o processo de integração económica.

Sobre políticas e estratégia

Não existe qualquer dúvida de que a harmonização estatística constitui um instrumento necessário e vital para a integração comercial e económica dos países, particularmente em programas avançados de integração, nos quais o próprio processo exige um maior aprofundamento da coordenação de políticas. Neste sentido, dado que a intenção subjacente à cooperação europeia era a de colocar estas questões em debate e na agenda do MERCOSUL, a fim de aprofundar o processo de integração e de atrair o MERCOSUL na direcção do modelo europeu, a política de cooperação e a estratégia aplicada foram correctas.

Ensinamentos apreendidos

Sobre concepção

Os países e instituições beneficiárias devem ser consultados durante a fase de concepção do projecto, de forma a promover a discussão sobre as necessidades e prioridades, bem como a consciencialização das necessidades e circunstâncias individuais.

Os projectos e os seus objectivos específicos devem ser relevantes relativamente às necessidades dos países, coerentes e realistas, a fim de minimizar atrasos e obstáculos.

A concepção do projecto deve estar centrada em actividades claramente definidas e em objectivos limitados, para que o mesmo não se torne impossível de gerir

Os objectivos do projecto devem ser relevantes para e consistentes com qualquer estratégia de integração na sub-região beneficiária.



Sobre implementação

Em países como os do MERCOSUL, em especial os menos desenvolvidos, o investimento em equipamento deve ser maior, para que as restrições tecnológicas dos INE não constituam um obstáculo à melhoria das capacidades e à harmonização estatística.

A definição dos beneficiários é de importância vital para a concretização dos objectivos especificados. A omissão no projecto das instituições que recolhem, processam e difundem informação estatística resulta num menor nível de sucesso em termos de harmonização estatística.

A estratégia para a distribuição de recursos em partes iguais para cada beneficiário demonstrou ser inadequada, dado que as afectações financeiras e actividades foram insuficientes para alguns países embora até excessivas e difíceis de assimilar para outros.

A experiência anterior obtida pelos países que beneficiaram anteriormente da cooperação internacional não deve ser entendida como concorrente em relação às actividades da CE mas sim como o ponto de partida para o desenvolvimento do processo de harmonização estatística.

Sobre gestão e coordenação

Um relacionamento forte e fluente entre co-directores e entre as pessoas dos respectivos departamentos, bem como a confiança mútua, é essencial para uma boa gestão do projecto.

Para o sucesso da gestão do projecto é essencial assegurar uma boa coordenação e um bom fluxo de informação entre coordenadores e instituições beneficiárias.

Recomendações para o futuro

As actividades de assistência técnica devem centrar-se em tópicos específicos e com uma formação mais flexível, de acordo com as necessidades dos países beneficiários.

Se o principal objectivo for a obtenção de harmonização estatística, seria interessante promover a cooperação através do financiamento de reuniões regulares entre os dirigentes e os principais responsáveis dos INE do MERCOSUL.

No caso de haver uma decisão favorável a continuação do projecto, a estratégia europeia de cooperação deve centrar-se na consciencialização da necessidade e das vantagens da harmonização estatística.

Caso o MERCOSUL opte pela criação de uma instituição especial responsável pela harmonização estatística, datada de poder de decisão supranacional, à semelhança do EUROSTAT, a qual ficaria encarregue de lidar com classificações e definições comuns, metodologias de processamento de dados e actividades comuns de coordenação, a cooperação com a CE seria extremamente útil.



A cooperação em matéria de harmonização de estatísticas sociais deve ser reforçada, dado que, com a excepção do trabalho desenvolvido através do projecto PRESTA, foi negligenciada no actual projecto.

A CE deve aumentar os recursos financeiros destinados à aquisição de equipamento.

Tendo em conta a procura de cooperação europeia em matérias relacionadas com a coordenação macro-económica do MERCOSUL, a harmonização estatística surge como uma prioridade de topo. Consequentemente, deve ser feito um esforço de harmonização destes dois projectos.

Principais áreas a ter em consideração no processo de negociação em curso As necessidades do MERCOSUL em termos de cooperação estatística são:

Maior contacto com especialistas em estatística com vista à transferência de conhecimentos e metodologias.

Implementação de metodologias e aprofundamento do trabalho em outros assuntos, a pedido dos INE do MERCOSUL.

Estatísticas sócio-demográficas e de formação de trabalhadores.

Assistência técnica para outros tópicos (sociedade de informação, serviços).

Actualização do equipamento informático, para que a tecnologia não constitua um obstáculo ao desenvolvimento dos INE e do trabalho conjunto do MERCOSUL.

Formação em questões relacionadas com o acesso aos mercados e com estatísticas (correlação entre os preços dos diferentes produtos, manutenção e actualização de bases de dados históricas). Este factor é necessário do ponto de vista dos utilizadores dos dados estatísticos.



PROJECTO DE COOPERAÇÃO E DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA EM PADRÕES TÉCNICOS – ALA 93/15


Este projecto, com uma contribuição europeia de 3,950,000 Euros, foi concebido em 1993 e iniciado em Janeiro de 1994, embora a sua implementação efectiva só tenha tido início em 1998, após a revisão dos TdR. A implementação estava prevista para terminar no final de 1997, mas o projecto só terá chegado ao fim em 2003, após dois prolongamentos: primeiro até 2001 e depois até 2003. A contraparte local do Projecto foi o Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (INMETRO), no Brasil. Os principais beneficiários do projecto foram os institutos nacionais de metrologia, normalização, certificação e acreditação e, em menor escala, os sectores industriais de cada um Estados-membros do MERCOSUL e a Associação de Normalização do MERCOSUL (AMN), criada em resultado do Projecto.

O objectivo do projecto era o de “apoiar os esforços feitos pelos países do MERCOSUL, de forma a estabelecer as condições necessárias ao desenvolvimento adequado do mercado interno, que deverá ser compatível com as normas internacionais de qualidade e baseado na experiência e critérios europeus”.

Outros objectivos específicos do Projecto: a) conceder apoio institucional para o reforço das instituições existentes e promoção de novas instituições e sistemas regionais de certificação, normalização, acreditação e metrologia, b) promoção da criação de redes profissionais de trabalho privadas e públicas, c) promoção de troca de informações entre a CE e o MERCOSUL, d) promoção da melhoria de qualidade ao nível dos países MERCOSUL, e) promoção de um aumento das trocas comerciais entre o MERCOSUL e a UE, e f) promoção do estabelecimento das condições técnicas necessárias ao princípio do reconhecimento mútuo nos acordos de avaliação de conformidade.

O objectivo do Projecto – tornar efectiva a livre circulação de bens – coincidiu em termos gerais com os objectivos e prioridades do MERCOSUL e dos seus membros. Dessa forma, era necessário eliminar todas as barreiras comerciais existentes e as diferenças em termos de padrões técnicos exigidos individualmente por cada país. Contudo, os atrasos verificados na execução do Projecto fizeram com que os países MERCOSUL perdessem o interesse respectivo, dado que as necessidades de estandardização de cada país se tinham alterado. Foram desenvolvidas práticas ao nível central da harmonização de padrões técnicos do MERCOSUL que, em certa medida, tornaram o Projecto redundante ou menos relevante do que inicialmente tinha sido pensado. Em 1998, a maioria destas questões tinha sido resolvida dentro ou fora do âmbito do Projecto, especialmente as mais sensíveis.


Ano de aprovação

Ano de assinatura

Ano de inicio






1993 1993 1993 1998 3,950,000 INMETRO (Brasil) Brasil 3 9 Co-direcção



O desenvolvimento do projecto ocorreu num contexto de grande instabilidade do MERCOSUL, caracterizado pela a) natureza incipiente do MERCOSUL, com diversos problemas operacionais relacionados com o facto da integração comercial se encontrar na sua fase inicial, e b) a grande instabilidade económica que afectou a região, onde a expansão económica e a estabilidade de preços devido às reformas (liberalização do comércio, privatização, desregulamentação das actividades económicas) que tiveram lugar nos quatro países quase simultaneamente deu posteriormente lugar a uma profunda recessão. Nesta época não existiam mecanismos institucionais regionais capazes quer de diminuir os efeitos da recessão quer de reduzir as assimetrias entre os Estados-membros, facto que afectou negativamente as tentativas do MERCOSUL de se transformar numa união aduaneira. Este facto causou uma série de avanços e retrocessos que atrasaram a consolidação do esquema de integração comercial.

Após a sua concepção, o Projecto manteve-se praticamente inactivo durante alguns anos, por diversos motivos: a) necessidade de adaptar os TdR dos sub-projectos ao contexto em mutação, bem como questões relacionadas com o estabelecimento de instituições do MERCOSUL; b) redefinição de objectivos, dado que muitos objectivos tinham perdido relevância e validade devido aos atrasos e ainda porque o próprio mercado tinha já solucionado determinadas deficiências do MERCOSUL; c) pedido de suspensão temporária do Projecto por razões políticas e técnicas; d) alterações institucionais na CE; e e) problemas e incumprimento de deveres por parte do Comité Européen de Normalisation (CEN), o coordenador inicial.

Após estes anos de atraso, a Societé d’Études et de Conseil au Dévelopment (SECaD) era agora a entidade responsável pela coordenação, tendo reorganizado o Projecto em oito sub-projectos, cada um correspondendo a um objectivo específico. Esta reorganização manteve os objectivos técnicos originais, mas pôs de lado objectivos de nível mais elevado (como o aumento das trocas comerciais e a criação de condições técnicas para o estabelecimento de acordos de reconhecimento mutuo), na esperança que os resultados dos sub-projectos técnicos contribuíssem para a sua concretização.


O Projecto foi relevante em relação ao seu “macro sector” respectivo (Comércio) e foi capaz de identificar necessidades e prioridades locais e tornar efectiva a livre circulação de bens no mercado interno, para a qual a eliminação das TBT, que cada país tinha individualmente solicitado, era uma condição sine qua non. Contudo, os atrasos verificados na implementação tornaram os objectivos desajustados relativamente às novas necessidades e prioridades. Desde 1998, dada do início da fase de arranque do Projecto, as necessidades de harmonização obrigaram o “mercado” a resolver por si próprio muitos dos obstáculos iniciais, pelo menos no que respeita às questões mais sensíveis. Na sua fase inicial, as actividades do Projecto apresentaram uma maior tendência para o apoio técnico, de forma a tornar efectivo o “transplante” do modelo europeu em matéria de harmonização.

O facto do MERCOSUL se encontrar na fase de arranque implicava a não existência em 1993 de harmonização ao nível dos padrões técnicos. No entanto, os atrasos verificados na execução do Projecto fizeram com que os países do MERCOSUL perdessem o seu interesse e com que se tornasse irrelevante: por exemplo, o Brasil e a Argentina já não tinham necessidade de assistência técnica nem de consultoria em matéria de normas ISSO, enquanto que no Paraguai e, em menor escala, no Uruguai esses serviços não existiam ou não foram alargados. No MERCOSUL, o facto das percepções e realidades em termos de



harmonização de padrões técnicos terem uma variação tão significativa entre os Estados-membros significou que, nalguns casos, o apoio concedido foi inútil, causando o desperdício de recursos afectados. Além disso, o nível de coerência interna do Projecto era reduzido, dado não existir uma lógica ou um factor comum de ligação entre os diferentes sub-projectos.


O Projecto apresentou uma reduzida complementaridade com outros projectos ou iniciativas de cooperação. Os casos que se seguem são exemplos em que existiu alguma coordenação e complementaridade com outros projectos bilaterais de cooperação: no Brasil, o Projecto foi complementado por um projecto bilateral Brasil-RU, através do qual o INMETRO obteve a acreditação dos seus laboratórios; e na Argentina o Projecto foi complementado por um projecto bilateral UE-Argentina sobre estandardização e acreditação industrial, sendo anfitrião o Instituto Nacional de Tecnologia Industrial (INTI). Apesar do facto da GTZ e da JICA estarem activas no campo da harmonização de padrões técnicos, não foi estabelecida qualquer cooperação entre elas e a CE. No entanto, graças à JICA, que basicamente acrescentou equipamento, a cooperação europeia orientou-se para a ajuda técnica.

Além disso, as questões ambientais não foram incluídas no Projecto, tais como as normas brasileiras sobre segurança ambiental que, sendo semelhantes às praticadas nos EUA, são mais elevadas do que as exigidas pela UE.



Na altura em que foram concebidos, os objectivos do Projecto eram relevantes e coerentes com as necessidades do MERCOSUL. Contudo, na prática revelaram-se demasiado ambiciosos. A multiplicidade de questões incluídas e o facto dos diferentes níveis de desenvolvimento e de capacitação dentro do MERCOSUL não terem sido tomados em consideração, contribuíram negativamente para o realismo dos objectivos estabelecidos. Esta situação obrigou não apenas a alguma redefinição e reajustamento mas também à não realização de algumas actividades e, consequentemente, à não concretização de algumas metas. Adicionalmente, os atrasos verificados na implementação tornaram redundantes alguns dos objectivos específicos.

Análise das componentes do projecto

A afectação de recursos financeiros e de assistência necessária para a participação em fóruns e seminários sobre questões relacionadas com as TBT foi altamente apreciada pelos beneficiários, em detrimento de contribuições sob a forma de assistência técnica, as quais eram, em muitos casos, desnecessárias e redundantes. Apesar do facto da componente de equipamento não ter sido adequadamente concebida, dado que primeiro foram definidas as necessidades de equipamento e depois executadas as actividades, foi extremamente apreciada, bem como uma provável geradora de maiores impactos a longo prazo, dado que possibilitou a instalação de departamentos relacionados com o Projecto, equipados com a



informação e os instrumentos metrológicos necessários. Finalmente, a componente de assistência técnica foi a mais criticada e a que obteve um grau menor de impacto, embora tenha sido a componente para a qual foram afectados mais recursos. A assistência técnica a as actividades de transferência de know-how constituiu um mero negócio para algumas empresas europeias de consultoria.

Os beneficiários foram identificados de forma correcta, incluindo os institutos nacionais de normalização, as instituições responsáveis pela certificação e acreditação e os institutos nacionais de tecnologia industrial. As tarefas e as actividades foram, na sua maioria, bem apresentadas embora nalguns casos com falta de precisão em matéria de execução.


De acordo com as notas técnicas do projecto, a única condicionante era o pagamento por uma contraparte local de 750,000 €. Não foram referidos riscos e pressupostos.


Os fundos afectados revelaram-se insuficientes para as actividades planeadas no âmbito dos sub-projectos e a distribuição em partes iguais por cada um dos quatro países do MERCOSUL provocou ineficiências na execução do projecto. Por um lado, nos países com melhores infra-estruturas e maior competência em áreas ligadas ao projecto, os recursos revelaram-se redundantes ou, mesmo nos casos em que se mostraram úteis e relevantes, insuficientes para criar um grande impacto. Por outro lado, nos países com maior atraso nestas áreas, os programas de cooperação acabaram por se revelar, em muitos casos, demasiado extensos sempre que os recursos locais não tinham uma magnitude ou uma competência adequada de forma a potenciar os seus benefícios.


O Projecto foi implementado segundo o Acordo Financeiro e os TdR. Contudo, devido à falta de experiência quer do lado Europeu quer do MERCOSUL, principalmente na área dos mecanismos de cooperação e aos níveis de tomada de decisão, verificaram-se alguns atrasos na implementação, facto que tornou necessária, igualmente à luz de alterações ao nível das necessidades e prioridades do MERCOSUL em termos de eliminação de TBT, a revisão, em 1998, dos TdR. Durante este período, as negociações sobre harmonização de padrões técnicos estiveram bloqueadas, graças à interferência de interesses individuais. A urgência para concluir o projecto em 2003 conduziu igualmente a orientações pouco válidas e a resultados nulos por parte da empresa de consultoria responsável pelo projecto.

A sintonização dos interesses e prioridades dos países MERCOSUL com as actividades sugeridas no projecto provou ser viável no início, apesar do reduzido peso dado aos interesses do MERCOSUL na fase de concepção. Contudo, tal como se esperava, os atrasos na implementação do projecto resultaram na perca de interesse e na diminuição da utilidade.

A implementação do projecto sofreu um atraso superior a três anos devido a problemas internos na CE relacionados com as responsabilidades de gestão do CEN. Após a passagem da coordenação do projecto para a SECaD, altura em que simultaneamente um assistente iniciou funções a tempo inteiro no escritório do INMETRO, o projecto apresentou progressos, não obstante alguns problemas relacionados com o grande número



de agentes e de sub-projectos envolvidos. O desembolso dos recursos afectados ao projecto foi efectuado de uma forma dinâmica e eficiente apesar da burocracia da CE.

Análise dos resultados do PROJECTO

O grau de contribuição do projecto para o processo de integração regional e os meios: O grau de contribuição do projecto para o processo de integração regional não é difícil de apreender e está sobretudo ligado à criação de uma rede de instituições envolvidas na normalização, certificação, acreditação e em actividades na área da qualidade, através das quais se pode partilhar informação e conhecimentos e conceder apoio, sendo que nenhuma das quais existia quando o projecto se iniciou. Além disso, a evolução da primeira instituição comum (AMN) responsável da gestão da normalização no MERCOSUL foi estimulada pelas actividades desenvolvidas no projecto.

Os impactos directos e indirectos: os impactos directos podem ser resumidos da seguinte forma: melhoria das estruturas (a componente de equipamento criou os impactos maiores e mais duradouros); maior e melhor conhecimento do estado da arte em termos de TBT; criação de uma instituição regional comum responsável pela gestão da normalização (AMN); maior consciencialização por parte das empresas do MERCOSUL em termos de gestão de qualidade e da importância da normalização relacionada com o acesso aos mercados; melhor comunicação entre as instituições nacionais de normalização dos países membros; e finalmente, a acreditação de laboratórios em institutos nacionais de tecnologia.

Por outro lado, os impactos indirectos do projecto foram: maiores ligações entre as instituições do MERCOSUL envolvidas em matérias TBT; criação de uma importante rede de profissionais; actividades de cooperação horizontal entre os entre os países do MERCOSUL; criação de um quadro de cooperação entre os institutos de metrologia; e melhoria em termos de relacionamento e coordenação de actividades conjuntas entre os diferentes institutos nacionais de normalização do MERCOSUL.

Impacto sobre o país e sobre a região: em termos regionais, forma obtidos bons resultados em actividades relacionadas com a estandardização intra-MERCOSUL, sendo o principal exemplo a criação de uma instituição comum. Além deste facto, os benefícios nacionais foram predominantes na área da acreditação e promoção da qualidade.

Outro aspecto positivo da ajuda Europeia é o facto do MERCOSUL ter, em certa medida, aprendido a liderar os programas de cooperação: actualmente, para a nova fase de projectos, o MERCOSUL parece ser mais pró-activo na definição de questões e de procedimentos de cooperação.

Impacto sobre o sector comercial: a cooperação Europeia teve um impacto positivo no comércio intra-MERCOSUL: as actividades em matéria de promoção da estandardização, de certificação, de acreditação e de qualidade melhoraram o acesso aos mercados, não apenas ao nível do MERCOSUL mas também do bloco Sul. De referir ainda que a maioria das actividades previstas foram postas em prática sem o apoio da CE, à medida que o mercado em expansão exigia soluções rápidas para a efectiva liberalização comercial a nível do bloco.

Por outro lado, o apoio da EU em matéria de harmonização de padrões técnicos não contribuiu de forma significativa para a melhoria das relações comerciais entre o MERCOSUL e a UE, devido à determinação, por parte de alguns Estados-membros da



EU, de manter medidas mais restritivas ao nível nacional, contribuindo de certa forma para dificultar o acesso ao mercado da UE.

Grau de concretização dos objectivos: em termos gerais, o Projecto atingiu os seus objectivos de forma bastante satisfatória. A AMN foi criada; verificaram-se progressos em matéria de estandardização, acreditação, certificação e de actividades de promoção da qualidade; os laboratórios de metrologia foram equipados e as competências requalificadas; e houve uma melhoria parcial na divulgação de informação sobre TBT. No entanto, apenas os objectivos estritamente “técnicos” foram atingidos, já que na redefinição do projecto efectuada em 1998, os objectivos de nível superior foram postos de lado (aumento das trocas comerciais e a criação das condições técnicas para estabelecimento de um acordo de reconhecimento mútuo).

Avaliação por parte das autoridades nacionais e de grupos da sociedade civil: no que respeita às autoridades nacionais, a cooperação da CE é vista como extremamente positiva, dado que está orientada para a resolução de problemas não apenas a nível nacional mas também a nível regional. Substitui, igualmente, actividades e acções que os governos nacionais não têm capacidade de gerar por si próprios, dadas as suas limitações orçamentais. Contudo, os governos nacionais gostariam que actualmente a cooperação da CE desse prioridade ao apoio à actividade empresarial e ao efectivo acesso aos mercados europeus.

As actividades de cooperação da UE são insignificantes quando comparadas com a escala do mercado alargado, o que faz com que o respectivo impacto seja mínimo. Por essa razão, a cooperação da CE é entendida, em parte, como propaganda política destinada a obter visibilidade no MERCOSUL, em parte como uma política interna de emprego para UE e em parte como um conflito disfarçado com os EUA pela supremacia comercial. O sector comercial, em geral, não presta muita atenção às actividades de cooperação, basicamente porque estas são vistas como estando desligadas das questões comerciais e como sendo de interesse exclusivo da UE. A UE é, portanto, meramente entendida como uma entidade que procura transferir o seu modelo institucional e defender os seus interesses comerciais e geopolíticos na região.

Por outro lado, existe uma procura, por parte de todas as partes envolvidas, de um maior grau de participação nos processos de tomada de decisão e de discussão sobre questões de integração regional futura.


Em certa medida, quer as redes de trabalho criadas quer os funcionários a quem foi dada formação em actividades de qualidade, crédito, certificação e normalização, juntamente com o surgimento de uma primeira instituição comum (AMN), asseguram a sustentabilidade e reforçam as perspectivas de cooperação. As capacidades quer técnicas quer de infra-estruturas contribuem igualmente para a interacção entre agências e obtenção de padrões internacionais. No entanto, a incapacidade dos governos do MERCOSUL em alcançar uma decisão política no sentido da integração económica e comercial dificulta uma maior concretização em termos de actividades de eliminação de TBT.

Em qualquer caso, no que respeita a essas actividades, a falta de recursos nos países do MERCOSUL torna necessária a cooperação da CE como forma de eliminar obstáculos técnicos ao comércio.



Conclusões

Sobre relevância e coerência

O Projecto revelou-se relevante no respectivo “macro sector” (comércio), dado que conseguiu identificar as necessidades e as prioridades do MERCOSUL, no que respeita aos bens efectivos do mercado. Contudo, os atrasos verificados na implementação foram prejudiciais, obrigando, em consequência, à redefinição das prioridades e necessidades. Por outro lado, as assimetrias existentes entre os membros tornaram, nalguns casos, a cooperação da CE redundante ou inútil.

Sobre políticas e estratégia

A política de cooperação CE-MERCOSUL foi, de uma maneira geral, bem concebida, no que respeita ao reforço das ligações comerciais e à obtenção de acordos mútuos sobre condições técnicas. Mas mesmo que o foco regional esteja correcto, uma maior flexibilidade teria sido útil como forma de diferenciar as necessidades e as realidades específicas de cada país.


Sobre concepção

A concepção do Projecto deve ser discutida com os países e as instituições beneficiárias, de forma a facilitar a discussão sobre as prioridades e necessidades à luz de potenciais assimetrias.

Os objectivos gerais e específicos devem ambos ser relevantes para as necessidades dos países e coerentes e realistas, de forma a garantir a sua concretização no tempo previsto, sem dificuldades imprevistas.

Além disso, a concepção do projecto deve centrar-se em actividades específicas e objectos realistas, de forma a evitar problemas de gestão.

Quer a cooperação técnica quer a transferência de conhecimentos em matérias relacionadas com a eliminação de obstáculos técnicos ao comércio devem ter entre os seus objectivos a abertura efectiva dos mercados.


A cooperação deve permitir a participação conjunta ao nível nacional.

Quer as actividades executadas no âmbito de projectos regionais quer a equidade em termos de distribuição financeira implicam que a cooperação seja, para alguns países, redundante, enquanto que outros não possuem a capacidade de assimilar a transferência de conhecimentos. Na ausência de um mecanismo de compensação, a cooperação perde relevância e utilidade e quaisquer desequilíbrios e assimetrias podem mesmo ser potenciados.

Os contributos locais (agências de consultoria, especialistas, equipamento) devem ter uma importância acrescida. Este facto provocará não apenas uma redução dos custos mas também uma melhoria na qualidade das intervenções.



Sobre gestão

A gestão do projecto a partir de Bruxelas torna a execução mais difícil e reduz a qualidade da intervenção.

Os procedimentos impõem não apenas disciplina mas igualmente limitações em termos de contratação de consultorias e aquisição de equipamento, constituindo frequentemente a causa de atrasos na implementação.

Sobre coordenação e complementaridade

Constatou-se apenas um grau limitado de coordenação entre as intervenções regionais e bilaterais da CE na região do MERCOSUL, facto que provocou sobreposição em alguns casos.

A coordenação com outros doadores foi praticamente inexistente. A aplicação de uma estratégia que incorporasse a partilha de informação contribuiria para a melhoria da qualidade quer das intervenções quer do impacto da cooperação.

A possibilidade de financiar a cooperação horizontal entre os países do MERCOSUL, tal como foi conseguido por outros doadores (i.e. JICA) é aparentemente bem vista pelos países mais desenvolvidos, onde existem aptidões técnicas que poderiam ser transferidas para os países menos capacitados.


Os projectos devem concentrar-se no apoio quer às transacções comerciais quer ao efectivo acesso aos mercados, possibilitando resultados mais tangíveis e melhorando a visibilidade da cooperação europeia.

A inclusão de programas horizontais, possibilitando a transferência local de países onde as capacidades técnicas existem mas onde se verifica igualmente falta de recursos necessários para as tornar efectivas. Este facto permitirá a diminuição dos custos de transacção e uma maior qualidade das intervenções.

Diferenciação das componentes e dos sub-projectos de acordo com as necessidades de cada país, contribuindo, dessa forma, para o nivelamento das capacidades, redução das assimetrias e melhoria dos impactos.

No que respeita à eliminação de obstáculos não tarifários ao comércio, a cooperação da CE deve centrar-se nos problemas que a UE teve de enfrentar no inicio do seu próprio processo de integração e que são os mesmos que o MERCOSUL actualmente enfrenta.

A cooperação europeia deve estabelecer actividades de preparação técnica nos países, de forma a permitir que estes manifestem as suas necessidades e solicitem, de forma adequada, as respectivas necessidades em matéria de cooperação.

Principais áreas a ter em consideração no processo de negociação em curso

A situação actual do MERCOSUL é favorável a uma intensificação do processo de harmonização, desde que a resolução da crise regional consiga estimular simultaneamente o



comércio e o processo de simplificação do comércio. Dessa forma, pode existir actualmente uma boa oportunidade para reforçar as actividades de cooperação relacionadas com a eliminação de obstáculos não tarifários ao comércio na região do MERCOSUL, dado que, caso haja uma firme decisão política, os resultados obtidos podem melhorar, especialmente se puderem ser retiradas vantagens do actual quadro negocial no sentido de facilitar as transacções comerciais tanto para o MERCOSUL como para a UE.

Nesse sentido, a nova fase do Projecto TBT deveria centrar-se em questões que garantam o efectivo acesso ao mercado através da adopção de uma abordagem sectorial, trabalhando no início com sectores “de fácil harmonização”, passando para sectores mais “sensíveis” à medida que os efeitos de demonstração vão surgindo. As prioridades, neste sentido, vão para o estabelecimento de acordos mútuos entre as partes, no sentido de tornar efectiva a circulação de bens tanto nas relações comerciais intra-MERCOSUL como UE-MERCOSUL, tendo presente que, nesta fase, as questões técnicas devem ter passado para segundo plano.

No que diz respeito à normalização intra-MERCOSUL, ainda é necessário melhorar as capacidades em termos de informação e comunicação e a consciencialização da parte de governos, empresários e sociedade civil da importância da normalização tanto para a integração regional como para o acesso ao mercado.



PROJECTO DE COOPERAÇÃO E DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA EM QUESTÕES AGRÍCOLAS CE-MERCOSUL – ALA 93/16


Em 1992, no seguimento de uma visita de consultores europeus à região e após a discussão com consultores sanitários nacionais, foram acordadas as principais prioridades do Projecto. O Acordo Financeiro foi produzido em 1993, mas sem um quadro lógico. A área geográfica coberta foi restrita a três estados na Argentina, a quatro no Brasil, ao leste do Paraguai e a todo o território do Uruguai. As contrapartes eram membros de diversas instituições nacionais relacionadas com questões de saúde animal e vegetal nos países do MERCOSUL. Os principais beneficiários alvos eram, entre outros, as instituições técnicas nacionais, que veriam melhoradas as respectivas instalações, formação e contactos; agro-empresas, desde agricultores a empresas, em resultado de um maior acesso aos mercados e do incremento das trocas comerciais; e consumidores da região e da EU, em virtude da melhoria de qualidade e da segurança alimentar.

O projecto com a duração de três anos teve início em 1995, após a chegada de três especialistas em assistência técnica a Assunção, no Paraguai. A equipa de Co-direcção foi completada com um co-director regional e articulava-se com três coordenadores nacionais em cada país (saúde animal, saúde vegetal e coordenadores institucionais, seleccionados pelos quatro países e em representação das Administrações nacionais de Saúde Animal e Vegetal). O orçamento de 20 milhões de Euros compreendia 11.2 milhões de Euros da CE, divididos equitativamente entre os quatro países. Duas Adendas alargaram o âmbito do Acordo Financeiro e ajustaram a distribuição de fundos ao nível do orçamento. No seguimento de uma recomendação por parte de uma missão de análise efectuada em 1999, o projecto foi prorrogado até Dezembro de 2001, embora a execução tenha efectivamente terminado quando expirou o contrato de assistência técnica, no final de Agosto de 2001.


O projecto foi extremamente relevante para a área em questão, devido ao facto da saúde animal e vegetal constituírem factores chave no comércio entre os países do MERCOSUL e entre o bloco e a UE. Existem doenças sérias em comum que inibem o comércio mas, no entanto, no início do projecto não existia qualquer estandardização de procedimentos ou harmonização de políticas entre os quatro países. Existiam, igualmente, consideráveis assimetrias entre eles, tendo a Argentina e o Brasil economias de muito maior dimensão e melhor desenvolvimento sanitário do que o Paraguai e o Uruguai. O Projecto teve em


Ano de aprovação

Ano de assinatura

Ano de inicio






1992 1993 1994 1995 11,200,000 Ministério da Agricultura (Paraguai)

Uruguai 3 6 Co-direcção



conta objectivos regionais e nacionais uma vez que visava a melhoria de determinadas situações sanitárias em cada país, bem como a melhoria da integração das diferentes instituições através do objectivo de estabelecer padrões uniformes e políticas harmonizadas. Não se verificaram conflitos aos níveis sub-regional e bilateral entre o Projecto e outras Estratégias da CE e do MERCOSUL. A opção por priorizar a saúde animal e vegetal, nomeadamente a doença da febre aftosa e nos problemas dos citrinos, incluindo o mosquito e o cancro dos frutos, foram altamente relevantes na fase de identificação e continuam a sê-lo actualmente.


Não existiram praticamente outras iniciativas ou projectos semelhantes em curso na área da saúde animal e vegetal na região durante a vida do projecto e que, por essa razão, necessitassem de uma coordenação próxima. Nos casos onde existiram, por exemplo na saúde vegetal, foram tomadas medidas para evitar a duplicação ou o conflito. De uma forma geral, o Projecto complementou outras actividades relacionadas com a integração económica, através da estandardização e harmonização e disponibilizando capacitação institucional.


Inicialmente, não estavam disponíveis quer o Documento de Identificação quer o Quadro Lógico, somente o Acordo Financeiro e os respectivos Anexos com acordos técnicos e administrativos não muito detalhados. A primeira Equipa de Assistência Técnica efectuou amplas consultas na região antes de produzir um quadro lógico.

Análise dos objectivos gerais e específicos Os dois objectivos gerais expressos foram:

o Iniciar actividades nas áreas da análise, identificação, controle, harmonização e estandardização (de doenças), no sentido de definir um mercado de trabalho interno sub-regional, especialmente com vista à circulação de produtos agrícolas e a contribuições destinadas ao sector, e de melhorar os padrões sanitários tanto para produtos destinados ao consumo interno como para aqueles destinados ao mercado de exportação.

o Simplificar o diálogo regional entre os países beneficiários e por à sua disposição mecanismos de regulação baseados na experiência da UE.

Estes objectivos eram extremamente relevantes mas certamente ambiciosos, dada a escala temporal, o orçamento e a situação assimétrica na região em 1994. No entanto, e dado que o primeiro objectivo era sobretudo o de iniciar actividades, era viável. Os objectivos específicos são relevantes para o objectivo principal e são coerentes entre si. São bastante abrangentes, talvez intencionalmente, de forma a serem viáveis e a permitir alguma flexibilidade na abordagem a esta nova tarefa. Contudo, quando foram incluídos no quadro lógico, foram acompanhados por indicadores de desempenho que em muitos casos eram muito mais ambiciosos do que era originalmente suposto pelo Acordo Financeiro. Estes indicadores alteraram o âmbito do Projecto sem alterar a escala temporal ou o orçamento. De facto, foi obrigado a passar de um projecto que lidava com o início de actividades para



outro do qual se esperava a conclusão de complexas negociações internacionais, e tudo isto em três anos.


Existiam três componentes principais: o sub-programa Fitossanitário, o sub-programa zoo - sanitário e o sub-programa institucional. Os sub-programas fitossanitários e zoo - sanitários tinham ambos essencialmente as mesmas actividades, que se relacionavam com os nove objectivos específicos mas vistos da perspectiva animal ou vegetal. Algumas das actividades desenvolvidas para atingir cada um destes objectivos específicos foram separadas de acordo com as seguintes classificações: Vigilância Interna, Vigilância Externa, Melhoria da Saúde e Certificação da Saúde. Foram criados Grupos de Trabalho para cada uma destas componentes. O sub-programa Veterinário devia concentrar-se nos resíduos existentes na carne e na luta contra doenças animais endémicas, principalmente a febre aftosa. A componente fitossanitária visava a melhoria da qualidade dos frutos subtropicais, principalmente citrinos e especialmente através do controlo mosquito dos frutos e cancro dos citrinos.

O sub-programa Institucional tinha dois objectivos específicos:

o Reforço dos Institutos através da formação do pessoal em tecnologias agrícolas recentemente desenvolvidas e em negociações nos fora internacionais.

o Apoio a Pequenos e Médios Produtores através da realização de seminários e de outros eventos sobre a experiência europeia em áreas como a integração regional, PAC e movimentos cooperativos.

Obviamente, verificou-se uma sobreposição considerável entre o primeiro objectivo específico deste sub-programa e diversos objectivos específicos dos outros dois sub-programas, sempre que estavam envolvidas instituições e formação. Os beneficiários não foram suficientemente bem definidos no início, embora esta questão tenha sido resolvida posteriormente. O apoio a Pequenos e Médios Produtores foi de alguma forma definido mais claramente.


Não foi declarada por parte da CE qualquer condicionalidade quando o Projecto foi adjudicado nem no decurso do seu ciclo de vida, mas foram identificados muitos riscos e pressupostos no quadro lógico. A nível geral, existia o risco da vontade política de integração desaparecer. Exemplos mais específicos de riscos incluem a resistência por parte de instituições a alterações estruturais de curto prazo; incompatibilidade entre sistemas nacionais; ou a recusa em aceitar o princípio da equivalência em matéria de sistemas nacionais de vigilância. Igualmente, neste sector baseado numa dinâmica biológica, existia a possibilidade duma epidemia imprevista causar a retirada de um ou mais membros. Os principais pressupostos incluíam: interesse por parte do sector produtivo na integração; vontade das instituições nacionais de partilhar informação; e o facto das disputas poderem ser resolvidas através de arbitragem no MERCOSUL.




O orçamento baseava-se num projecto com três anos de duração, destinado a iniciar actividades e, dessa forma, pode ser considerado adequado. A divisão equitativa entre países foi questionada, mas pelo menos cada país tinha uma palavra a dizer no que respeita à utilização da parte que lhe correspondia. O Projecto lidou apenas com regiões da Argentina, Brasil e Paraguai e com a totalidade do território do muito menor Uruguai. A divisão 40:40:20 entre Animal, Vegetal e Institucional levantou igualmente interrogações. A distribuição do orçamento entre as diferentes actividades dentro de um sub-programa mostrou-se, em geral, adequada.


O projecto terá sido implementado em larga medida de acordo com os objectivos originais, mas só depois de dificuldades e atrasos consideráveis. Existiu, aparentemente, uma preparação deficiente dos serviços nacionais em termos do que deles se esperava, tendo sido necessário tempo para conceder estas explicações e convencer os institutos a trabalhar no sentido de um sistema integrado. A primeira Equipa de AT chegou a Assunção, Paraguai, em Novembro de 1995. Após a realização de consultas com especialistas nos quatro países, a AT elaborou um Programa Operativo Global e um Anual (POG e POA). O POA para 1996 foi aceite em Outubro desse ano mas o POG, embora inicialmente aceite e posteriormente recusado só foi aceite por Bruxelas em Outubro de 1997. Houve problemas posteriores com o segundo POA, aparentemente devido a conteúdos de informação inadequados. O contrato de AT não foi renovado e a equipa de AT saiu de Assunção em Novembro de 1997. Um co-director interino esteve em funções entre Março e Abril de 1998 e uma nova equipa chegou em Outubro de 1998. Essa equipa teve igualmente dificuldades em obter uma aprovação rápida dos POA, quer de Bruxelas quer da Delegação da CE em Montevideo. Uma missão de avaliação efectuada em 1999 sugeriu a prorrogação do projecto até Dezembro de 2001. Esta sugestão veio a ser aceite, embora as actividades tenham cessado em Agosto de 2001, altura em que o contrato de assistência técnica expirou. Este progresso em forma de “pára-arranca” significou que apenas quatro POA foram produzidos durante os seis anos.

A falta inicial de um quadro lógico e as dificuldades e atrasos que surgiram antes da aceitação do POG e do primeiro POA por Bruxelas, interferiram seriamente com o ritmo de execução. Não é clara a partilha de responsabilidades entre a Identificação do Projecto, a agência de execução e os gestores da CE. Contudo, existe a indicação de que durante o período da segunda equipa de AT, altura em que as actividades aumentaram de forma considerável, a burocracia da CE em Bruxelas estava largamente em falta, devido a atrasos na aprovação dos planos e no desembolso dos fundos. A Delegação da CE em Montevideo causou igualmente atrasos significativos numa determinada fase, ao solicitar uma série de alterações menores ao terceiro POA – o qual já tinha sido aprovado, após pequenas alterações, pelo Grupo de Condução e as Actividades do Subgrupo de Trabalho Número 8 tiveram que ser cortadas devido aos consequentes atrasos nos financiamentos provenientes de Bruxelas. A gestão dos aspectos financeiros e outros do Projecto por parte da co-direcção em Assunção foi considerada bastante satisfatória. O sistema de contabilidade estava bem organizado e os desembolsos financeiros atingiram 85-90% tanto para a CE como para o MERCOSUL, nas diversas linhas orçamentais, em Agosto de 2001.



Com a excepção das missões de avaliação enviadas pela CE em 1999, e no final do projecto, em 2001, os mecanismos internos de acompanhamento e de monitorização utilizados pela CE dependiam em larga medida das respostas aos relatórios e pedidos enviados pelo Co-director do Projecto via Delegação da CE em Montevideo à pessoa responsável no SCR (o antecessor do EuropeAid), Bruxelas. O controlo global na CE era feito ao nível da DG AGRI e da DG RELEX.

Análise dos Resultados do Projecto

O processo de integração regional avançou significativamente nos sectores agrícola e pecuário desde o início do projecto. Em que medida este facto se ficou a dever ao Projecto varia de aspecto para aspecto, e em alguns casos é difícil de quantificar, mas existem muitos sucessos em matéria de integração directamente imputáveis ao Projecto, alguns dos quais são de seguida indicados, com base nas actividades do Projecto. Um ponto em comum é que, em virtude do relativamente curto espaço de tempo do Projecto, potenciado pelos atrasos na execução, muitas das actividades estavam apenas a começar quando este chegou ao fim. Isto significa, em última análise, que os efeitos a médio e longo prazo pretendidos, tais como o acesso aos mercados e o aumento das trocas comerciais, não tiveram tempo para se materializarem.

Criação e coordenação de uma rede de laboratórios de Referência Regional

Dez laboratórios de Saúde Vegetal e 15 laboratórios de Saúde Animal distribuídos pelos quatro países foram equipados ao mesmo nível, a comunicação entre eles foi melhorada, os funcionários receberam treino de conjunto e estiveram envolvidos na produção conjunta de Manuais sobre técnicas laboratoriais de diagnóstico em saúde animal e vegetal. Esta rede deu origem a uma maior abertura e colaboração no reconhecimento e rastreio de doenças e pragas.

Preparação de padrões sanitários para a circulação de animais, plantas, produtos, materiais e peças

Esta é uma área difícil, que foi abordada no início do ciclo de vida do projecto antes do estabelecimento de acções de colaboração, sendo o nível de integração pouco significativo. Os principais obstáculos são provavelmente tratados ao nível governamental (em vez de somente ao nível técnico) e a incurabilidade de certas doenças ao nível regional.

Identificação e melhoria de importantes postos fronteiriços de quarentena

Vinte e nove postos de fronteira foram seleccionados e receberam melhorias em termos de equipamento e comunicações. Em dois deles verificou-se uma intensa discussão e planeamento entre os dois países envolvidos, levando ao estabelecimento, em regime de experimentação, de um sistema de controlo único e mútuo. Este facto ocorreu muito tarde no ciclo de vida do projecto mas foi dado início ao processo.

Identificação de áreas protegidas e de uma estratégia regional de acção por parte dos serviços sanitários

As áreas protegidas representam normalmente uma estratégia nacional mas o impacto da integração foi visível quando, graças ao Projecto, o Serviço Nacional de Sanidade e Qualidade Agro-alimentar (SENASA) da Argentina ajudou o Paraguai a iniciar a sua estratégia de áreas protegidas para a gestão do mosquito e o cancro dos frutos. De igual modo, o Uruguai e a Argentina colaboraram e utilizaram simultaneamente os mesmos



métodos de controlo dos mosquitos numa área fronteiriça de 10,000 hectares, envolvendo 1000 produtores.

Estudo e formulação de recomendações sobre a forma de incorporar o sector privado na execução das acções

O Projecto foi extremamente bem sucedido no envolvimento de produtores de toda a região em campanhas destinadas a melhorar a produção (através do controlo dos mosquitos nos citrinos e da melhoria do controlo de doenças no gado). Desenvolveu igualmente contactos com cooperativas, grupos de produtores, organizações de mulheres e sindicatos através da marcação de dias de visita e da realização de seminários a ateliers de trabalho em toda a região.

Definição de padrões de inspecção e estandardização de planos de trabalho

Ao abrigo do Projecto, um grupo de trabalho sobre citrinos composto por quatro nações chegou a acordo e produziu um Padrão e um Manual. O impacto sobre a Certificação foi menos significativo porque não foi alcançado um acordo mas realizaram-se discussões e os progressos alcançados estão registados. Os grupos de trabalho em saúde animal produziram dois Manuais mas que ainda não foram transpostos para a ordem interna. Tal como na saúde vegetal, a abordagem à certificação não avançou de forma significativa.

Planos regionais de formação nas várias componentes do Projecto

Os programas regionais de formação do Projecto abrangeram produtores, técnicos extensionistas e cientistas graduados e não graduados em toda a região. Foram realizados mais de 310 eventos e o objectivo de dar formação a 1200 pessoas foi largamente ultrapassado. Os eventos foram, de uma forma geral, bem sucedidos e tiveram um impacto duradouro, quer ao nível nacional como regional, sobre o entendimento dos participantes no que diz respeito ao MERCOSUL e às questões sanitárias.

Programas para a realização de visitas técnicas anuais a centros da UE e para o estabelecimento de outras formas de intercâmbio tecnológico

O impacto a este nível foi sobre um número relativamente reduzido, embora frequentemente influente, de pessoas nos institutos, congregações religiosas, serviços de saúde e alguns beneficiários pertencentes a agro-empresas. Os países visitados incluíram a Dinamarca, Reino Unido, França, Países Baixos, Itália e Espanha; no geral o efeito foi muito positivo.

Estudo comparativo de regulamentos e avaliação das normas comunitárias adaptáveis ao MERCOSUL

Embora o projecto tenha concluído o estudo e a avaliação, e tenha disponibilizado a informação na RADISAM (Rede de Informação sobre a Saúde Animal e Vegetal no MERCOSUL), o impacto não se materializou em cartas de intenção, etc., as quais estavam, de qualquer forma, fora do mandato do Projecto.

Estudo e criação de uma rede regional de informação e monitorização de saúde animal e vegetal

O projecto permitiu que o sistema REDISAM, de base cibernauta, desenvolvido na Argentina, alargasse o seu âmbito de forma a incluir os restantes três países e se tornasse interactivo. O seu impacto não pôde ser avaliado no final do Projecto dado que estava ainda em curso em alguns países, com informação a ser ainda introduzida, mas o potencial era considerável.




Uma boa parte dos resultados alcançados pelo Projecto são sustentáveis porque modificaram, para melhor, os participantes. Isto inclui os funcionários mais importantes e o desenvolvimento profissional de funcionários de instituições que podem agora contribuir efectivamente no fórum regional sanitário. De igual modo, o envolvimento de produtores em actividades destinadas a melhorar a saúde animal e vegetal produziu uma alteração sustentável nas atitudes ao nível nacional e por vezes regional e, em alguns casos, alterações sustentadas no terreno. Um dos exemplos chega do Brasil, onde a comunidade local (mais de 1000 produtores) tomou a seu cargo uma iniciativa do Projecto que tinha sido responsável pelo início da produção de material de propagação de germens de citrinos livres de doenças. Muitos pequenos e médios produtores foram integrados nos fora de informação relacionados com a Política Agrícola Comum e com os procedimentos da UE em matéria de importação de produtos agrícolas, mas a sustentabilidade dependerá da realização de actualizações periódicas por parte das autoridades, actualizações essas que não estão garantidas.

Os resultados da modernização de laboratórios e da produção de métodos e de manuais estandardizados são sustentáveis mas existem exemplos de equipamento que não pôde ser utilizado após fim do projecto devido à insuficiência de recursos financeiros para cobrir as despesas de funcionamento ou de substituição de peças. Por outro lado, veículos, computadores e outro equipamento adquirido pelo Projecto estão ainda a ser utilizados onde necessário, por exemplo no serviço de Saúde Vegetal na Argentina. Um fracasso assinalável foi a incapacidade da RADISAM de se assumir como o centro interactivo e cibernauta regional de informação e acompanhamento do MERCOSUL.

Todos os participantes do projecto entrevistados referiram que a realização de uma fase posterior contribuiria de forma muito significativa para garantir a sustentabilidade dos resultados da primeira fase e para lidar com as áreas difíceis onde o progresso foi limitado.

Conclusões

A conclusão geral respeitante ao Projecto é positiva. O Projecto deve ser entendido tal como originalmente concebido – como um iniciador de actividades na área da integração no sector complexo e difícil da saúde animal e vegetal. Os objectivos foram e ainda são altamente relevantes para o MERCOSUL, com os seus problemas comuns em matéria de doenças, a sua necessidade de uma melhor integração na área da saúde animal e vegetal e o seu desejo de abrir novos mercados e de alargar os já existentes. O Projecto foi coerente com outras actividades na área, embora na fase de identificação estas fossem, de facto, em número reduzido. Os objectivos específicos e as áreas de acção foram, na sua totalidade, relevantes e coerentes, com a excepção da sobreposição considerável entre o Sub-programa Institucional e os Sub-programas de Saúde Animal e Vegetal, no que respeita à componente de formação.

A política de incluir uma vasta gama de participantes, desde pequenos e grandes produtores a funcionários de assistência, passando por graduados e congregações religiosas foi, em certa medida, bem sucedida, enquanto abordagem inicial destinada a alertar consciências, e foi complementada por esforços mais centrados ao nível institucional. Verificou-se uma alteração (não intencional?) de política após o início do Projecto em resultado da



preparação do quadro lógico. A política original de dar início a actividades deu lugar, através da escolha dos indicadores, a uma política de conclusão de actividades mesmo antes de se saber se essas actividades podiam produzir resultados viáveis. O projecto foi tornado mais ambicioso tendo, em consequência, as expectativas sido elevadas indevidamente.

A estratégia de implementação e de gestão revelava lacunas em diversas áreas. Os atrasos na aprovação do POG e do primeiro POA limitaram significativamente a execução no início do Projecto e levaram a um ano de inactividade. A segunda equipe de AT foi mais bem sucedida em termos de implementação mas sofreu ainda atrasos devido a demora na aprovação dos POA, demora nas decisões por parte da CE em Bruxelas e Montevideo e demora no desembolso de fundos provenientes de Bruxelas. A gestão feita pela co-direcção foi eficiente e a combinação do seu empenho e do empenho revelado pelas contrapartes nacionais conduziu a um resultado positivo.


Sobre concepção

Diminuir o espaço de tempo decorrente entre identificação, Acordo Financeiro, Quadro lógico e implementação

Garantir que o Documento de Identificação se mantenha de acordo com o Acordo Financeiro e com os documentos subsequentes

Qualquer Quadro Lógico elaborado após o Acordo Financeiro não deve alterar o âmbito e é necessário ter em atenção a relação entre os indicadores e os objectivos

A incorporação de um elemento de flexibilidade na concepção é essencial quando se lida com sistemas complexos de doenças

A concepção deve permitir que as contrapartes acelerem a fase de pré-implementação


A preparação das contrapartes para receber um projecto tão complexo é essencial

Sobre gestão

O atraso na tomada de decisões e respectiva implementação por parte da CE em Bruxelas e da Delegação da CE pode afectar seriamente os resultados

Deve ser posto em prática um mecanismo de detecção e resolução de atrasos

O encaminhamento de desembolsos directamente para cada país poupará tempo e dinheiro

Recomendações para o Futuro

Deve ser concebido outro projecto para consolidar os resultados positivos já alcançados, caso contrário alguns destes progressos perder-se-ão (p.e. o sistema regional de informação e acompanhamento, REDISAM; os passos dados no sentido da harmonização de padrões e normas).



Os tipos de actividades devem ser, de um modo geral, os mesmos, embora pareça ser necessário o prolongamento da área geográfica, de forma a incluir parte da Bolívia em virtude da sua importância no problema da febre aftosa.

O alargamento a outras doenças, colheitas e áreas geográficas deve ser cuidadosamente analisado, de forma a garantir que, em caso de inclusão, contribuam para uma maior integração e não apenas para a concretização de objectivos nacionais. Os objectivos originais devem ser cumpridos, sempre que se justificarem, antes de passar para novos objectivos.

A definição do quadro lógico deve ser feita numa fase inicial e os indicadores utilizados não devem ser mais ambiciosos do que os objectivos.

Os objectivos que envolvam difíceis negociações de harmonização devem ser preparados cuidadosamente, de forma a separar as responsabilidades técnicas de preparação de acordos adequados das responsabilidades políticas de anuência e de transposição para a ordem interna.

Principais área a ter em consideração no processo de negociação em curso

As principais áreas mencionadas nas Recomendações a ter em consideração são: a extensão do âmbito geográfico e o alargamento do leque de colheitas, pragas e doenças a ser abrangido no futuro. A estas devem ser acrescentadas a necessidade de encorajar uma interacção mais positiva entre os diversos intervenientes envolvidos na complexa rede sanitária (pequenos e grandes produtores, serviços de assistência, organismos sanitários governamentais, organismos políticos governamentais, associações comerciais industriais, entidades transformadoras industriais, grupos de trabalho técnicos, etc.)



APOIO AO SECRETARIADO ADMINISTRATIVO DO MERCOSUL (SAM) – ASR/B7-3110/IB/98/0426


Este projecto foi concebido com o objectivo de reforçar o Secretariado Administrativo do MERCOSUL (SAM), complementando actividades previamente desenvolvidas por dois outros projectos financiados pela CE entre 1993 e 1997. As actividades previstas por este projecto foram concebidas no sentido de alargar e reforçar as estruturas do SAM e de promover a transferência para o MERCOSUL dos conhecimentos e experiência em matéria de integração comunitária. Embora não tivessem sido encontrados documentos de identificação respeitantes à concepção do projecto, as principais componentes reflectem a existência de um interesse comum em reforçar a estrutura institucional do MERCOSUL de apoio ao processo de integração, através da disponibilização de assistência técnica específica em matéria de capacitação institucional. A promoção de uma estrutura “única” capaz de lidar com questões relacionadas com o Acordo de Associação Inter-regional e a capacitação do SAM com instrumentos de gestão que lhe permitam conceber e implementar outros projectos da Comissão a serem executados ao nível regional, foram igualmente prioridades definidas pela CE.

O mandato original do SAM em 1999 era o de funcionar como um secretariado encarregue de preparar e organizar as reuniões dos Estados-membros, não tendo sido consideradas nesta altura funções operacionais ou de gestão. À medida que o processo de evoluiu, foram atribuídas ao Secretariado novas responsabilidades e funções. Em resultado da Resolução GMS 67/96 e dos acordos assinados ao abrigo de Ouro Preto, altura em o MERCOSUL adquiriu estatuto legal, foi concebida uma nova estrutura com base em quatro departamentos: (i) normativo; (ii) recolha e distribuição de informação relacionada com todos os aspectos do MERCOSUL; (iii) gestão de recursos administrativos e logísticos; e (iv) compilação de informação. Adicionalmente, foi estruturado um orçamento com base em contribuições anuais por parte dos Estados-membros.

Em 1997, foi realizada uma avaliação externa da CE a fim de medir o impacto dos dois projectos anteriores financiados pela CE, que recomendou medidas com vista ao reforço das novas funções do Secretariado1. Este projecto incorporou as recomendações da avaliação e a resolução de Ouro Preto, tendo consequentemente definido como objectivo principal a promoção da eficiência e da eficácia do Secretariado através da transferência de know-how e de AT. Mais especificamente, estão previstos três objectivos ao abrigo deste projecto: (i) melhorar a eficiência do SAM no que respeita à gestão de informação

1 O documento de avaliação não se encontrava disponível no MERCOSUL ou em Bruxelas na altura da preparação desta análise.


Ano de aprovação

Ano de assinatura

Ano de inicio






1997 1998 1999 2002 900,000 SAM (Uruguai) Uruguai 2 Em

execução Co-direcção



quantitativa e qualitativa e aumentar o nível de conhecimentos dos funcionários através do recurso a novas tecnologias de informação; (ii) reforçar e criar novos métodos de trabalho em cada um dos quatro sectores da nova estrutura de forma a criar sinergias; e (iii) criar novas condições de trabalho capazes de promover a motivação e o interesse entre os membros. A fim de alcançar estes objectivos, foi concedido um orçamento de 900.000 Euros.

Em consequência deste projecto, foram previstos os seguintes resultados: (i) melhoria da qualidade e quantidade dos fluxos de informação nas regiões e com a CE; (ii) aumento da oferta de serviços em matéria de documentação analítica e um processo mais rápido de recolha e divulgação de informação; (iii) maior coordenação ao nível das estruturas do SAM e com os Estados-membros; (iv) introdução de controlo de qualidade nos documentos e na informação produzida, tornando mais fiável a informação produzida pelo MERCOSUL; (v) melhoria das capacidades do MERCOSUL de comunicação das suas actividades aos níveis regional e internacional; e (vi) aquisição de know-how técnico em todas as áreas relevantes para o SAM.

Tal como foi o caso com os dois projectos anteriores, também neste caso as contrapartes foram o departamento de gestão, o departamento de Normas, Documentos, Divulgação de Informação e Recursos Humanos e os departamentos Financeiro e de Informática do Secretariado Administrativo do MERCOSUL. As responsabilidades de implementação e de gestão são repartidas entre um Co-Director europeu e um local, designados pela CE e pelo SAM, respectivamente. O Co-Director local é igualmente o Director-Geral do SAM. O Acordo Financeiro foi assinado em 24/03/1999 e o projecto teve início em 03/10/2002. Foram previstos dois anos para concluir todas as actividades do projecto (03/10/04), que se encontra actualmente em fase de implementação.


O Projecto é extremamente relevante tanto para a Comissão como para o MERCOSUL, dado que a existência de um aparelho administrativo capaz de centralizar e gerir informação relativa ao processo de integração em curso constitui um factor chave para aumentar a comunicação entre os países do MERCOSUL e com a CE. Este facto reflectir-se-á, em último análise, na melhoria do diálogo na procura de acordos dentro do MERCOSUL e no desenvolvimento do Acordo de Associação Inter-regional. Antes do início do projecto, o volume crescente de informação acumulada (i.e. legislativa, estatística, normativa, etc.) e a sua divulgação ao nível do MERCOSUL e junto da CE estava limitada em termos de quantidade e qualidade e as funções técnicas e administrativas do SAM estavam definidas de forma pouco adequada ou não existiam recursos suficientes para o desempenho das funções respectivas. Graças a esta iniciativa e aos projectos anteriores implementados pela Comissão, o Secretariado foi reestruturado, reforçado e o seu papel ampliado com novas funções administrativas e técnicas. Além disso, em resultado da assistência da CE, o Secretariado adquiriu um novo estatuto no MERCOSUL, sendo a sua validade, enquanto órgão chave no processo de integração, inteiramente reconhecida por cada país do MERCOSUL. Os objectivos do projecto, bem como as componentes do projecto, são relevantes para a construção do MERCOSUL, são coerentes com as necessidades e requisitos da CE e do MERCOSUL e têm sido consistentes na disponibilização de AT e de know-how.




Este Projecto complementa outras actividades anteriormente executadas por dois projectos financiados pela CE. Em resultado do primeiro Acordo Inter-institucional de Cooperação, assinado no Chile em Maio de 1992, foram postos em prática dois projectos de apoio à criação do Secretariado entre 1993 e 1997, com um orçamento de 960,750 Euros. O primeiro Projecto, assinado em Bruxelas em Janeiro de 1993 (Fase I), com um orçamento de 433.000 Euros, tinha como principal objectivo o estabelecimento de um Secretariado para dar apoio ao GMC criado pelo Art. 15 do Tratado de Assunção. O segundo projecto (Fase II), assinado em 1995, tinha um orçamento de 420.000 Euros. O principal objectivo da Fase II era o de consolidar as funções das diferentes áreas administrativas do crescente volume de trabalho do Secretariado e o de incorporar a preparação de publicações como a criação do primeiro Boletim Oficial do MERCOSUL, a criação de uma base de dados e a reestruturação dos departamentos do SAM no âmbito das novas premissas do MERCOSUL estabelecidas em Montevideo. Adicionalmente, em Dezembro de 1995 foi assinada uma adenda à Fase II, permitindo ao SAM reforçar as suas actividades em matéria de informática e de recolha de dados, e disponibilizando recursos financeiros para viagens intra-MERCOSUL para efeitos de coordenação. Esta iniciativa actual, também denominada Fase III, complementa-se de forma adequada com as fases anteriores, tendo-se constatado um elevado nível de coordenação entre as actividades do projecto2.

O SAM não é actualmente apoiado por outras iniciativas ou projectos financiados pelos Estados-membros da CE ou por organizações nacionais. Contudo, o Banco Inter-Americano para o Desenvolvimento (IADB) identificou um projecto de apoio ao SAM, que parece ser muito semelhante ao apoio da CE mas que está ainda por implementar.



Embora não tenha sido produzido um documento de identificação nem tenha sido preparado um quadro lógico para este projecto, o objectivo geral de apoiar o Secretariado na melhoria do seu dinamismo, eficiência e eficácia é coerente com as tarefas definidas pelo Protocolo de Ouro Preto e pelas Normas Complementares e com a estratégia global da CE de apoiar a capacitação institucional do MERCOSUL. Por um lado, o MERCOSUL tinha necessidade de uma instituição capaz de lidar com o trabalho administrativo e técnico decorrente do processo de integração e precisava de AT, know-how e tecnologia para enfrentar os novos desafios. Por outro lado, a CE manifestou o seu interesse em apoiar o SAM, enquanto instituição capaz de se interligar de forma coerente com os países do MERCOSUL a título individual e com a CE em todas as questões relacionadas com a UE. Dessa forma, o objectivo geral subjacente a este projecto é simultaneamente coerente com a estratégia da CE e relevante para as necessidades do MERCOSUL.


As componentes deste projecto são baseadas nas acções levadas a cabo nas iniciativas precedentes, embora a característica essencial seja a disponibilização de assistência técnica e a implementação de programas de formação. Três prioridades foram tidas em consideração: (i) desenvolvimento de uma rede de comunicações do SAM; (ii) introdução 2 Ver o Acordo Financeiro deste projecto, onde é apresentada a coordenação entre as diferentes componentes



de uma metodologia destinada a reorganizar as principais funções do SAM; e (iii) fornecimento de formação complementar. Cada prioridade tem, por sua vez, as suas sub-componentes específicas. As actividades são claras e correctamente apresentadas, contendo objectivos gerais e específicos (tipo de assistência, necessidades em termos de equipamento e de especialidades) e incluem um orçamento estabelecido e um calendário definidos para a sua implementação.

Pese embora o facto do projecto estar ainda em implementação, a concessão de AT e os programas de formação, especialmente em instituições europeias, são aparentemente as componentes mais apreciadas por parte dos participantes. A formação destina-se a colmatar as necessidades específicas dos funcionários públicos do SAM, em áreas que podem ser complementadas com o programa de reestruturação em curso e com a implementação da rede de comunicações. As ligações das actividades dos projectos anteriores com o projecto actual foram estabelecidas, em particular nas áreas de formação e supervisão através da disponibilização de AT em matérias de gestão. A estrutura apresentada neste projecto é adequada à continuação do reforço da eficiência e da capacidade do SAM enquanto instituição viável para o MERCOSUL e para a CE.

Condicionalidade do projecto

O projecto não apresenta qualquer condicionalidade financeira mas o MERCOSUL tem algumas responsabilidades em termos de contribuição em género (funcionários nacionais especializados). Além disso, o projecto assume como uma “condição necessária” que o apoio seja concedido de forma gradual e em paralelo com os progressos obtidos no desenvolvimento da componente da rede de informação.


O acordo Financeiro é aparentemente coerente com os objectivos e a distribuição entre as três áreas principais por sub-projectos parece correcta. A estrutura do orçamento mostra que mais de 60% dos fundos serão utilizados para AT proveniente de peritos locais e europeus; cerca de 20% serão utilizados em equipamento e o restante em viagens e outros itens. O calendário estabelecido versus orçamento é aparentemente coerente com o objectivo das actividades. Falta efectuar uma análise completa da afectação de fundos, uma vez que o projecto ainda se encontra em fase de implementação.

Eficiência do projecto

O Projecto está a ser implementado, em larga medida, de acordo com os objectivos originais e os Programas Operativos Global e Anual já produzidos. (POG e POA). Porquanto grande parte da implementação decorreu de forma suave, devido talvez à experiência adquirida pelo SAM em lidar com os procedimentos da CE graças às anteriores iniciativas executadas, foram encontrados alguns atrasos e dificuldades em termos de disponibilização atempada de especialistas europeus adequados, e devido à fase de transição que o SAM atravessou com a nomeação de um novo Director. Aparentemente, foram estabelecidas novas directrizes e orientações destinadas a aprofundar as modificações das funções e do estatuto legal do SAM. Das funções originais de secretariado previstas na Fase I, o projecto evoluiu para uma abordagem mais técnica na Fase II e na Fase III, actualmente, o Secretariado tem ainda um mandato mais alargado: com funções administrativas, técnicas e consultivas. Esta alteração em termos de funções e de estrutura do SAM obrigou a uma adequação do seu planeamento e calendarização para fazer face à



implementação das actividades do projecto. O projecto está actualmente em implementação e não se prevêem atrasos adicionais até à sua conclusão em 2004.

Os Co-Directores do SAM e da CE são responsáveis pela gestão do projecto e o papel de supervisão é entregue à Delegação da CE em Montevideo. Não foram referidos problemas de gestão durante a visita desta missão ao Secretariado e à Delegação. Contudo, a preparação de um quadro lógico ou de um instrumento de gestão que permita observar o progresso das actividades teria contribuído para avaliar a qualidade da gestão. Não estavam igualmente disponíveis relatórios de monitorização do actual projecto3, facto que prejudicou a possibilidade de observar adequadamente as acções executadas no âmbito da gestão do projecto. A gestão dos aspectos financeiros e outros do Projecto por parte da co-direcção em Montevideo foi referida como sendo muito satisfatória. O sistema contabilístico está aparentemente bem organizado e o desembolso financeiro atingiu os 42%. Os mecanismos internos de acompanhamento e monitorização utilizados pela CE dependem em larga medida das respostas aos relatórios e solicitações enviadas pelo Co-director do Projecto via Delegação da CE em Montevideo à pessoa responsável no EuropeAid.

Análise do Impacto do projecto

Desde o início do apoio da CE ao SAM, foram efectuadas importantes contribuições para as suas funções e estruturas as quais, por sua vez, exerceram um impacto positivo sobre o processo de integração regional. O impacto específico atribuível a este projecto (Fase III) está ainda por avaliar, uma vez que ainda decorre a sua implementação. Contudo, os principais sucessos obtidos até agora relacionados com este Projecto são:

o Aumento dos fluxos de informação quer no âmbito do MERCOSUL quer entre o MERCOSUL e a EU (quantitativa, qualitativa e em termos de velocidade de informação).

o Melhoria da qualidade dos serviços, devido à aquisição de novas capacidades técnicas em matéria de gestão e de análise de bases de dados.

o Melhoria da capacidade de comunicação, difusão e publicação de actividades regionais e internacionais do SAM. Reforçou igualmente as capacidades técnicas e administrativas do SAM.

o Apoio ao processo de integração e desenvolvimento de um melhor relacionamento entre sectores internos do SAM, outras instituições do MERCOSUL e os seus Estados-membros.

O projecto tem, portanto, um elevado impacto potencial sobre o processo de integração regional. No entanto, o objectivo implícito da CE de transformar o Secretariado na principal instituição do MERCOSUL, no seu negociador oficial entre ambas as partes, não está a ser alcançado. O processo de institucionalização do MERCOSUL pode ser visto como irreversível e o SAM está ainda actualmente a evoluir no sentido de uma unidade de intercâmbio e de um organismo técnico entre Estados-membros e outras instituições; no futuro, o seu papel pode ser o de ligação entre o MERCOSUL e outras organizações internacionais.

3 Não foi, de igual forma, possível obter relatórios de avaliação dos projectos anteriores, de forma a estabelecer comparações em matéria de gestão.




Até agora, as actividades executadas pelo Projecto revelam resultados sustentáveis, principalmente porque transferiram conhecimentos valiosos para os participantes, incluindo programas de formação para a formação de técnicos, que directa ou indirectamente podem agora contribuir de forma efectiva para a capacitação institucional do MERCOSUL em geral e do SAM em particular. De forma idêntica, o envolvimento de pessoal auxiliar nas actividades destinadas a melhorar as funções de administração e gestão produziu uma mudança sustentável na organização, tendo os seus funcionários públicos adquirido práticas mais profissionais e responsáveis dentro de cada departamento do SAM. Contudo, dado que uma das principais componentes deste apoio ao projecto está ligada à formação dos funcionários, pode-se afirmar que os resultados atingidos podem, neste sentido, ser sustentáveis mas este facto está sujeito a um determinado status quo na organização interna. Além disso, não é claro até que ponto estes resultados podem ser atribuídos apenas a este projecto, dado que as iniciativas anteriores foram igualmente capazes de fornecer as bases para a obtenção de resultados sustentáveis.

Não obstante ter sido obtido algum grau de sustentabilidade em áreas técnicas específicas, em matéria de sustentabilidade financeira o SAM é extremamente dependente do apoio financeiro externo. Embora os países do MERCOSUL tenham a vontade política de apoiar o Secretariado como estrutura de ligação entre eles e outras organizações, o apoio financeiro continua a constituir um problema que pode obstruir a concretização desta vontade. O orçamento do Secretariado está dependente da contribuição equitativa dos membros (245.224 USD cada em 2003) e o seu desembolso (principalmente destinado a itens de manutenção e administrativos) representa frequentemente um problema real. Os países do MERCOSUL não evidenciaram individualmente o empenho suficiente para permitir ao SAM desempenhar de forma adequada todas as funções que lhe estão atribuídas. A falta de continuidade e de consistência na disponibilização de fundos prejudicou a capacidade da organização de desempenhar com eficiência as suas funções e de responder adequadamente aos desafios intrínsecos ao processo de integração4.

Conclusões

A conclusão geral relativamente ao Projecto é positiva. O Projecto deverá ser entendido tal como originalmente concebido – como um iniciador de actividades na área da capacitação institucional. Os objectivos foram e ainda são extremamente relevantes para o MERCOSUL, com o seu propósito de consolidar um Secretariado capaz de fazer face às necessidades administrativas e técnicas decorrentes do processo de integração. O Projecto é coerente com outras iniciativas iniciadas em projectos anteriores. Os objectivos específicos e as áreas de acção são na sua totalidade relevantes e coerentes mas pode-se afirmar que as actividades do Projecto não tiveram em linha de conta o modelo proposto de integração do MERCOSUL. As componentes educacional e de AT incluídas aumentaram o grau de consciência e de know-how dos participantes relativamente ao papel e funções que uma instituição como o Secretariado deve ter no processo de integração.

4 Em dezembro de 2002, a Argentina tinha uma dívida de 233,376.20 USD; Paraguai, 122,612 USD e o Uruguai 429,142. Apenas o Brasil estava livre de dívidas nessa altura.



Algumas conclusões orientadas para áreas específicas são apresentadas em seguida:

Sobre Relevância e coerência

O projecto é coerente com a estratégia regional da CE e como o seu objectivo implícito de promoção do papel do Secretariado no âmbito do MERCOSUL. O facto da CE ser o doador na área da capacitação institucional regional representa uma responsabilidade chave no quadro da institucionalização do MERCOSUL.

Sobre Políticas

Se o objectivo implícito a longo prazo da CE é o de contribuir para a transformação do Secretariado numa instituição supranacional, então estamos perante uma estratégia falhada. Os países do MERCOSUL querem um Secretariado mais forte mas, por enquanto, não desejam qualquer estrutura supranacional. Não estão preparados para assumir mais responsabilidades decorrentes de mandatos supranacionais. A visão actual é, portanto, de dar apoio ao SAM enquanto departamento técnico que terá um papel essencial no processo de integração do MERCOSUL.

Sobre Estratégia

A transferência de conhecimentos para o MERCOSUL sobre a integração da CE é essencial. É importante salientar que existem mais questões relacionadas com capacitação institucional, duas das quais de particular interesse neste quadro: Mercociudades e o Comissão Parlamentar Conjunta, sendo o segundo apoiado pela CE.

Ensinamentos Apreendidos

Sobre concepção

A continuidade verificada ao nível da concepção do projecto demonstra ser útil em termos de obtenção de resultados no caso de projectos concebidos de forma sequencial. Contudo, não melhorou a capacidade quer do MERCOSUL quer da CE de aderir em maior grau ao planeamento e calendários acordados no Acordo Financeiro.

A disponibilização de apoio à mesma instituição ao longo do tempo aumentou a sustentabilidade dos resultados obtidos, permitindo simultaneamente disponibilizar assistência em sintonia com as alterações institucionais ocorridas.

A relevância do projecto para o MERCOSUL pode diminuir se a sua lógica e actividades não tiverem em consideração o modelo de capacitação institucional seguido pelo MERCOSUL, o qual não é baseado no desenvolvimento de instituições supranacionais.

O aumento da contribuição do SAM para o processo de integração requer que o apoio não seja limitado às áreas logísticas e administrativas mas que inclua igualmente áreas técnicas relacionadas com a integração e em particular com a integração do MERCOSUL, bem como que sejam definidas actividades específicas de ligação do SAM à sociedade civil.



Sobre gestão

O recurso a instrumentos eficientes de monitorização e supervisão do projecto pode dar apoio na gestão nas operações do dia-a-dia e na execução de actividades de acordo com os calendários previamente estabelecidos.


O apoio a iniciativas de ligação entre o MERCOSUL e a Sociedade Civil constitui um importante factor a ser desenvolvido de forma a consolidar e a tornar mais sustentável o processo de integração. Dado que uma das principais funções do SAM é a de aumentar a comunicação entre os países do MERCOSUL, a ligação de algumas das suas actividades à Sociedade Civil contribuiria para diminuir a distância existente entre políticos, governo e população em geral. A este respeito, a Mercociudades (Rede de Cidades) poderá constituiu um espaço privilegiado de encontro destinado a trazer a público as discussões políticas e estratégicas sobre o futuro, legitimando dessa forma o processo. A Mercociudades procura incentivar o cidadão comum a participar no processo de integração do MERCOSUL. Seria útil proceder à ligação deste projecto com o apoio concedido ao SAM, de forma a aumentar a dimensão da capacitação institucional.

Principais áreas a ter em consideração no processo de negociação em curso

Desde Maio de 2003 que o SAM se transformou num secretariado técnico, facto que pode ser visto como um passo crucial no processo de institucionalização. Estão no terreno Conselheiros Técnicos encarregados de prestar apoio técnico às instituições do MERCOSUL, acompanhando e avaliando o processo de integração em curso, realizando estudos sobre questões importantes para a integração do MERCOSUL e analisando a consistência legal de normas de projectos emanadas das instituições do MERCOSUL. Nesse sentido, poderia ser útil focar a ajuda da CE neste tipo de questões, em detrimento do fornecimento de equipamento ou de sistemas de informação.

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AVALIAÇÃO DO APOIO DA CE AO MERCADO COMUN DO …ec.europa.eu/.../evaluation_reports/reports/ala/951650_vol2_pt.pdf · ALA 93/15 ... através da criação de uma rede de trabalho