Avaliação do processo orçamental em Portugal relatório da OCDE

Avaliao do Processo Oramental em PortugalRelatrio da OCDEfinan ceira

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Avaliao do Processo Oramental em PortugalRELATRIO DA OCDE

ORGANIZAO DE COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICOA OCDE um frum nico onde os governos de 30 democracias cooperam para enfrentar os desafios econmicos, sociais e ambientais da globalizao. A Organizao est igualmente na vanguarda dos esforos para ajudar os governos a compreender e corresponder a novos desenvolvimentos e preocupaes como a governao corporativa, a economia na sociedade da informao e os desafios do envelhecimento da populao. A OCDE proporciona um quadro onde os governos podem comparar experincias sobre polticas desenvolvidas, procurar repostas para problemas comuns, identificar boas prticas e contribuir para coordenar as polticas nacionais e internacionais. Os pases membros da OCDE so: a Alemanha, a Austrlia, a ustria, a Blgica, o Canad, a Coreia, a Dinamarca, a Espanha, os Estados Unidos, a Finlndia, a Frana, a Grcia, a Hungria, a Irlanda, a Islndia, a Itlia, o Japo, o Luxemburgo, o Mxico, a Noruega, a Nova Zelndia, os Pases Baixos, a Polnia, Portugal, o Reino Unido, a Repblica Checa, a Repblica Eslovaca, a Sucia, a Sua e a Turquia. A Comisso Europeia participa igualmente no trabalho desenvolvido pela OCDE. As Publicaes da OCDE procedem a uma ampla divulgao dos resultados da recolha de estatsticas por parte da Organizao, difundindo igualmente estudos sobre temas econmicos, sociais e ambientais, bem como as convenes, estratgias e normas acordadas pelos seus membros.

A qualidade da traduo para Portugus e a sua coerncia com o texto original so da responsabilidade da Direco-Geral do Oramento

Texto originalmente publicado em lngua inglesa pela OCDE com o ttulo:

Budgeting in Portugalpor Teresa Curristine, Chung-Keun Park e Richard Emery Uma verso mais curta da presente publicao foi publicada no OECD Journal on Budgeting: Volume 2008 Issue 3

2008 Direco-Geral do Oramento, Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica, Portugal, para a edio em Portugus

INTRODUO 3

IntroduoA avaliao do processo oramental portugus foi realizada por solicitao das autoridades portuguesas, concentrando-se apenas no governo a nvel nacional. Esta avaliao foi conduzida como parte do programa de trabalho da Equipa da OCDE Working Party of Senior Budget Officials (SBO). O objectivo destes exerccios de avaliao proporcionar uma viso alargada do processo oramental do pas em anlise, avaliar experincias nacionais luz das melhores prticas internacionais, bem como delinear recomendaes de poltica. Seguindo uma metodologia e uma estrutura conceptual comuns, as avaliaes promovem a partilha de experincias entre pases e a elaborao e difuso de recomendaes de poltica. O relatrio est dividido em cinco captulos: o Captulo 1 discute o recente desempenho econmico e oramental em Portugal; o Captulo 2 centra-se no processo de elaborao do oramento; o Captulo 3 discute o papel do Parlamento e do Tribunal de Contas no processo oramental; O Captulo 4 examina o processo de execuo oramental; e o Captulo 5 examina os esforos para a introduo da oramentao orientada para o desempenho e da responsabilizao pelos resultados. Uma misso da OCDE, composta por Teresa Curristine (Chefe de Misso), Chung-Keun Park, (Secretariado da OCDE) e Richard Emery (consultor independente) visitou Lisboa, em Janeiro de 2008, para preparar esta avaliao. Durante a sua visita, a misso reuniu-se com altos funcionrios de vrios organismos do Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica, incluindo a Direco-Geral do Oramento; do Gabinete do Primeiro Ministro; bem como de vrios ministrios sectoriais e organismos pblicos. A misso reuniu tambm com membros e representantes da Assembleia da Repblica, do Tribunal de Contas, da Inspeco-Geral de Finanas e da Comisso para a Oramentao por Programas. Alm disso, a misso reuniu com representantes do Banco de Portugal e com peritos acadmicos. A misso gostaria de expressar a sua gratido e apreo a Lus Morais Sarmento, Director-Geral do Oramento, Marta Abreu, Subdirectora-Geral do Oramento e Joaquim Sarmento, Economista da Direco-Geral doAVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO

4 INTRODUOOramento, pela generosidade do tempo que partilharam com a misso durante a sua permanncia em Lisboa, assim como pela inestimvel assistncia que lhe prestaram durante o perodo da misso e ao longo da preparao do presente relatrio. A misso gostaria de agradecer, de modo especial, a Joaquim Sarmento pela organizao da visita da misso e pela ajuda prestada durante a mesma. A misso gostaria ainda de manifestar a imensa gratido e reconhecimento pela calorosa e cordial recepo que lhe foi proporcionada pelas autoridades Portuguesas. Uma verso preliminar deste relatrio foi apresentada e discutida numa reunio sobre a avaliao do processo oramental portugus, realizada em Lisboa, no dia 26 de Junho de 2008, e organizada pela OCDE e pela Direco-Geral do Oramento. A Finlndia, a Holanda, a Espanha e o Reino Unido, quatro pases da OCDE, foram convidados para participar nesta reunio e para serem parceiros na avaliao. A misso gostaria de agradecer Annika Klimenko e Taina Eckstein, da Direco-Geral do Oramento do Ministrio das Finanas da Finlndia; a Mark Roscam Abbing, responsvel pela Seco de Poltica Oramental do Ministrio das Finanas da Holanda; a Jesus Gomez, do Gabinete do Ministro das Finanas de Espanha; e a Heather Miller, responsvel pela Unidade de Controlo da Despesa do Tesouro do Reino Unido, pela sua participao nesta reunio. Este relatrio foi preparado por Teresa Curristine, Economista Snior, em conjunto com Chung-Keun Park, (na altura) Gestor de Projecto na Diviso de Oramento e Despesa Pblica, da Direco de Governao Pblica e Desenvolvimento Territorial (Public Governance and Territorial Development Directorate) da OCDE, e por Richard Emery, consultor independente e ex-Director-Adjunto do Oramento dos Estados Unidos. As opinies contidas no presente relatrio so as do Secretariado da OCDE, pelo que no devero ser atribudas aos governos dos pases membros da OCDE, nem a qualquer organizao ou indivduo consultado no mbito da elaborao do presente relatrio. A avaliao foi concluda em Julho de 2008.

AVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO

NDICE 5

ndiceAbreviaturas ........................................................................................................7 Sumrio Executivo e Recomendaes ...............................................................9 Captulo 1. O Desempenho Econmico e Oramental em Portugal ..............21 1. O desafio oramental...................................................................................22 2. Correco do desequilbrio estrutural das contas pblicas: a agenda de reformas ..................................................................................26 3. Concluso ....................................................................................................30 Captulo 2. Elaborao do Oramento ............................................................31 1. Organizao do Governo.............................................................................32 2. Caracterizao geral do sistema oramental Portugus...............................34 3. Competncias no domnio oramental ........................................................36 4. Processo anual de elaborao do Oramento do Estado .............................38 5. Quadro plurianual de despesa .....................................................................42 6. Previses macroeconmicas ........................................................................46 7. Concluso e recomendaes........................................................................48 Notas 50 Captulo 3. O Papel da Assembleia da Repblica e do Tribunal de Contas .51 1. Sistema poltico e organizao da Assembleia da Repblica ......................52 2. O papel da Assembleia da Repblica no processo oramental ...................53 3. Recursos da Assembleia da Repblica ........................................................57 4. Tribunal de Contas ......................................................................................58 5. Concluso e recomendaes........................................................................59 Nota .... 60 Captulo 4. Execuo Oramental e Gesto Financeira .................................61 1. Execuo oramental...................................................................................62 2. Contabilidade financeira e gesto da tesouraria ..........................................68 3. Questes de transparncia e de responsabilizao de empresas pblicas e de parcerias pblico-privadas .....................................70 4. Concluso e recomendaes........................................................................72AVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO

6 NDICECaptulo 5. Melhorar a Responsabilizao pelos Resultados.........................75 1. Da informao de desempenho oramentao baseada no desempenho: experincias dos pases da OCDE....................................76 2. A Reforma da Oramentao por Programas em Portugal..........................81 3. Oramentao baseada no desempenho em Portugal: desafios especficos 85 4. Avaliao do desempenho na administrao pblica (SIADAP) ................93 5. Concluso e recomendaes......................................................................100 Nota .. 103 Referncias ..105 Caixas

Caixa 1.1. As regras oramentais da UE ...................................................... 25 Caixa 1.2. Comisso para a Oramentao por Programas (COP)............... 30 Caixa 2.1. Elaborao do Oramento nos ministrios .................................. 41 Caixa 2.2. Regras de despesa ....................................................................... 45 Caixa 3.1. Oramento provisional ................................................................ 57 Caixa 5.1. Experincias de pases da OCDE com Oramentao baseada no Desempenho .......................................................................... 82 Caixa 5.2. Programa Chileno de Aperfeioamento da Gesto ..................... 96Figuras

Figura 1.1. Saldo oramental em Portugal e na rea do euro ....................... 23 Figura 1.2. Crescimento econmico em Portugal e na rea do euro ............ 24 Figura 2.1. Estrutura institucional ................................................................ 33 Figura 2.2. Unidades orgnicas da Direco-Geral do Oramento .............. 37Tabelas

Tabela 2.1. Calendrio de elaborao do Oramento do Estado .................. 39 Tabela 3.1. Calendrio do Oramento na Assembleia da Repblica ............ 54 Tabela 3.2. Calendrio de apresentao e aprovao oramental em alguns pases da OCDE............................................................. 55 Tabela 3.3. Nmeros de funcionrios das unidades de apoio oramental em alguns pases da OCDE ....................................................... 58 Tabela 4.1. Natureza e competncia para autorizar alteraes oramentais. 66 Tabela 5.1. Categorias de oramentao baseada no desempenho ............... 79


ABREVIATURAS 7

Lista de abreviaturasCOP: Comisso para a Oramentao por Programas DGO: Direco-Geral do Oramento GOP: Grandes Opes do Plano GPEARI: Gabinete de Planeamento, Estratgia, Avaliao e Relaes Internacionais GTIPOP: Grupo de Trabalho para a Implementao Piloto da Oramentao por Programas IGF: Inspeco-Geral de Finanas LFL: Lei das Finanas Locais LFR: Lei das Finanas Regionais MFAP: Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica PEC: Programa de Estabilidade e Crescimento PIDDAC: Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administrao Central PNACE: Programa Nacional de Aco para o Crescimento e o Emprego PRACE: Programa de Reestruturao da Administrao Central do Estado QREN: Quadro de Referncia Estratgico Nacional, 2007-13 RIGORE: Rede Integrada de Gesto dos Recursos do Estado ROPO: Relatrio de Orientao da Poltica Oramental CCAS: Conselho Coordenador da Avaliao de Servios SIADAP: Sistema Integrado de Gesto e Avaliao do Desempenho na Administrao Pblica SIMPLEX: Programa de Simplificao Administrativa e Legislativa SEE: Sector Empresarial do Estado UTAO: Unidade Tcnica de Apoio OramentalAVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO

Avaliao do Processo Oramental em Portugal Relatrio da OCDE 2008 Direco-Geral do Oramento

Sumrio Executivo e RecomendaesDurante quase uma dcada, desde o final dos anos 90 do sculo XX at meados da primeira dcada do Sculo XXI, Portugal registou dfices oramentais estruturais e um crescimento insustentvel da despesa corrente primria. Desde a adopo da moeda nica, em 1999, Portugal foi por duas vezes, em 2002 e em 2005, declarado em situao de dfice oramental excessivo por parte do Conselho da Unio Europeia. O governo eleito em meados de 2005 tomou ento medidas decisivas para corrigir este desequilbrio oramental persistente, tendo reduzido o dfice de 6,1% PIB, em 2005, para 2,6% do PIB em 2007. Para alcanar este resultado, o governo iniciou um conjunto de reformas estruturais no sector pblico, incluindo a reorganizao dos servios (PRACE) e a reestruturao das carreiras e vnculos dos funcionrios pblicos, de forma a tornar a gesto de Recursos Humanos mais flexvel. Foi igualmente implementada uma reforma da Segurana Social para reforar a sustentabilidade de longo prazo das finanas pblicas. Em paralelo com estas reformas, o processo oramental tem sido alterado de forma significativa, com o objectivo de melhorar a disciplina oramental e a eficincia e eficcia da despesa pblica. Pretende-se evoluir de uma concepo predominantemente centrada na conformidade legal e no controlo detalhado da despesa para um sistema mais flexvel e orientado para o desempenho. Nesse sentido, nos ltimos trs anos, foram introduzidas diversas melhorias no processo oramental, nomeadamente no domnio da prestao de contas. Em particular, verificou-se uma melhoria da cobertura e tempestividade dos dados relativos execuo oramental publicados no Boletim Informativo mensal da DGO, foi criada a figura de Controlador Financeiro nos ministrios sectoriais, modernizou-se o sistema de gesto de tesouraria e iniciou-se o RIGORE, um projecto visando a implementao de

10 SUMRIO EXECUTIVO E RECOMENDAEScontabilidade patrimonial em todos os organismos pblicos. Adicionalmente, o modelo de avaliao das PPP no mbito da Administrao Central foi reforado. Foi tambm criada uma unidade no Parlamento (UTAO) para apoio tcnico na rea do oramento. Por ltimo, foram publicadas em 2007 novas leis de financiamento das regies autnomas e das autarquias locais, com o objectivo de reforar a disciplina oramental a estes nveis de governo. Trata-se, assim, de um processo contnuo de reformas. Futuras alteraes esto a ser consideradas pela Comisso para a Oramentao por Programas (COP), incluindo a definio de uma regra de despesa e o estabelecimento de um quadro oramental plurianual, bem como o desenho institucional de um modelo de Oramentao por Programas. Para alcanar os objectivos do governo no domnio das contas pblicas, indispensvel prosseguir a reforma do processo oramental, enquadrando as medidas a adoptar no mbito da implementao da Oramentao por Programas. A disciplina oramental seria reforada com a adopo de um quadro plurianual de despesa, conjugado com projeces macroeconmicas mais fiveis e cautelosas. A credibilidade das projeces seria significativamente reforada se estas fossem avaliadas por um painel de peritos independentes. Para alcanar o objectivo de mdio prazo para o saldo oramental estabelecido pelo governo, so necessrios um elevado nvel de transparncia e restries oramentais efectivas. Estes requisitos podem ser preenchidos por uma regra de despesa e/ou um quadro plurianual de despesa, cujo desenho contemple os incentivos necessrios para garantir o cumprimento das regras que forem estabelecidas. Os actuais processos de planeamento e controlo financeiro caracterizamse por serem demasiado detalhados e ineficientes, necessitando de simplificao. Actualmente, a DGO exerce um controlo directo sobre mais de 500 organismos pblicos, o que dificulta o desenvolvimento de uma viso global e abrangente de cada um dos ministrios e/ou das principais reas de poltica. Esta situao exige uma reviso profunda dos processos de gesto financeira do sector pblico. Para promover estas mudanas e para iniciar o processo de Oramentao por Programas, essencial que o papel da DGO passe do controlo detalhado atrs referido para uma viso e anlise mais globais e abrangentes. Tal ir requerer uma recomposio dos actuais recursos humanos da DGO, com o necessrio aumento das qualificaes dos mesmos.


SUMRIO EXECUTIVO E RECOMENDAES 11

A simplificao dos processos financeiros, a adopo progressiva de um modelo de Oramentao por Programas e a alterao do papel da DGO, abrem caminho para a delegao de competncias aos ministrios sectoriais, os quais devem passar a assumir a responsabilidade principal pela execuo oramental e pela gesto dos programas. Antes de ocorrer essa mudana, importante que os ministrios desenvolvam a capacidade para exercer este papel e estabeleam os mecanismos que assegurem uma efectiva responsabilidade financeira. Cada ministrio sectorial dever ter o seu prprio Departamento Financeiro, responsvel pela execuo oramental e controlo financeiro dos programas, e interlocutor nico da DGO para o ministrio. A DGO deve colaborar com os diferentes ministrios para estabelecer um quadro claro de responsabilizao financeira. Os ministrios devem implementar os actuais requisitos em matria de contabilidade patrimonial, com vista a esse objectivo. No contexto de um quadro oramental plurianual, cada ministro sectorial dever ser o principal responsvel pelos desvios oramentais ocorridos no seu ministrio. A adopo, nos domnios oramental e da gesto, de uma perspectiva mais centrada no desempenho muito importante para Portugal. Contudo, dever ser adoptada uma calendarizao mais prudente e realista na implementao desta reforma.

O primeiro passo consiste no desenvolvimento de um oramento por programas e de um quadro plurianual para a despesa. O segundo passo consiste no desenvolvimento de informao fivel sobre o desempenho dos programas e dos ministrios e no desenho e implementao dos necessrios sistemas de informao. O terceiro passo consiste na integrao gradual da informao sobre o desempenho nas decises oramentais.

A experincia dos pases da OCDE revela que este um processo de reforma a longo prazo, sendo importante para a sua implementao e gesto a criao de expectativas realistas relativamente ao calendrio e aos desafios existentes. importante reconhecer o que j foi alcanado at agora e os passos significativos que foram dados na direco correcta. Contudo, essencial que as reformas no domnio do processo oramental e no conjunto da administrao pblica continuem o seu percurso e sejam integralmente implementadas na prtica, especialmente considerando o actual clima econmico menos favorvel. A inaco no uma opo para Portugal, sendo vital o apoio poltico continuao das reformas.


12 SUMRIO EXECUTIVO E RECOMENDAESAs principais recomendaes deste relatrio, que respeitam ao esforo continuado para melhorar e modernizar o processo oramental, esto resumidas nos pontos seguintes, e so analisadas em maior detalhe nos captulos subsequentes.

Melhorar o processo de elaborao do oramento necessrio um quadro plurianual para a despesa, que seja abrangente, para dar estabilidade e credibilidade aos objectivos oramentais. O processo oramental necessita de um quadro plurianual para a despesa, que estabelea estimativas detalhadas para todos os ministrios e programas, no ano-base e nos trs anos seguintes. A elaborao de estimativas mais fiveis constitui o primeiro passo na criao de um quadro oramental mais adequado. Os governos que vierem a ser eleitos devem estabelecer um objectivo de mdio prazo para o saldo oramental, e impor restries oramentais que incentivem o efectivo cumprimento do objectivo estabelecido. As caractersticas do quadro plurianual de despesa que venha a ser definido devem ser consistentes com a deciso relativamente eventual adopo de uma regra de despesa. A adopo de uma regra de despesa ajudaria a promover a disciplina oramental. Se o governo aceitar a recomendao da COP de estabelecer uma regra de despesa, deve ser dada especial ateno ao tipo de despesas que sero includas e excludas dessa regra. Para ser eficaz, importante que a regra seja o mais simples e abrangente possvel. Para aumentar a presso para o seu cumprimento, necessrio que o pblico em geral possa compreender a regra. As previses macroeconmicas devem ser avaliadas por um painel de peritos independentes. No passado, as previses sobre a evoluo da economia portuguesa tenderam a ser excessivamente optimistas. Melhorar a capacidade de previso econmica fundamental para criar um quadro plurianual de despesa. A criao de um painel de especialistas independentes que avaliasse o cenrio macroeconmico do governo ajudaria a melhor-lo e aumentaria a sua credibilidade. So necessrias alteraes que garantam uma maior transparncia do oramento. A proposta de adoptar um modelo de Oramentao por Programas aumentar a transparncia. Focar em programas, ao invs de em 5 000 linhas do oramento, aumentar a percepo dos cidados relativamente forma como esto a ser utilizados os dinheiros pblicos. Reduzir o detalhe excessivo do oramento no implica um menor controlo oramental. Pelo contrrio, um oramento por programas tornar mais fcilAVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO


compreender o oramento, discutir as propostas oramentais e gerar consenso sobre a poltica oramental. O oramento de investimento (PIDDAC) deve ser integrado com o oramento de funcionamento numa lgica de programas. A informao sumria sobre investimentos dever incluir os nveis de investimento aprovado e os compromissos remanescentes. A informao sobre PPP deve contemplar uma anlise de risco para todas as PPP ao longo da sua vida til. O investimento das empresas pblicas poderia ser includo no oramento por programas. O papel da DGO na elaborao do oramento necessita de ser revisto, passando de uma anlise detalhada para uma viso mais global e com maior contedo analtico de todo o oramento. A DGO tem um papel fundamental a desempenhar na implementao do quadro plurianual de despesa, na anlise dos programas, na implementao da contabilidade patrimonial, no desenvolvimento de estimativas de despesa para os anosbase e, de uma forma geral, na compilao de informao financeira para o governo. Estabelecer no mbito da DGO uma equipa para anlise dos programas. Para que a DGO possa assumir um papel de liderana em matria de Oramentao por Programas (e para garantir que os objectivos desta no so desvirtuados pelo trabalho dirio de controlo detalhado da execuo oramental), a DGO deve criar uma equipa com capacidade analtica em economia, gesto e contabilidade. Numa primeira fase, as funes deste grupo seriam: a) Apoiar o Grupo de Trabalho para a Implementao da Oramentao por Programas (GTIPOP); b) Apoiar o trabalho das delegaes na implementao da Oramentao por Programas; c) Desenvolver uma viso global dos programas que venham a ser implementados; d) Providenciar formao na rea da Oramentao por Programas; e) Desenvolver e actualizar as estimativas subjacentes ao quadro plurianual de despesa.

Melhorar o papel da Assembleia da Repblica no processo oramentalO perodo dado Assembleia da Repblica para a discusso do oramento deve ser aumentado para pelo menos 3 meses, de forma a garantir tempo suficiente para que esta possa analisar e tomar decises sobre o documento em questo. Esta recomendao est de acordo com as orientaes da OCDE em matria de transparncia oramental. A Comisso de Oramento e Finanas deve adoptar uma abordagem do geral para o particular (top-down), focando-se sobretudo na aprovao do montante total para os principaisAVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO

14 SUMRIO EXECUTIVO E RECOMENDAESagregados. Com a introduo da Oramentao por Programas e do quadro plurianual de despesa, o papel desempenhado pelas diferentes comisses parlamentares no processo oramental dever ser reequacionado. Uma possibilidade seria a Comisso Parlamentar de Oramento e Finanas aprovar os principais agregados do oramento, deixando s comisses sectoriais um papel de relevo na anlise detalhada das dotaes oramentais, dos indicadores de desempenho e dos resultados de cada programa. A Assembleia da Repblica deve considerar aumentar o nmero de efectivos da UTAO e alongar a durao do seu mandato, assegurando simultaneamente a independncia desta unidade. Um aumento de efectivos importante para garantir o apoio necessrio aos deputados no actual regime, assim como para preparar a implementao da Oramentao por Programas. Esta implicar um esforo adicional de anlise do oramento por parte daquela unidade, sendo necessrios mais especialistas para analisar a informao sobre desempenho fornecida pelo governo. O mandato da unidade deve ser alongado. Adicionalmente, a nomeao de um perito independente como responsvel pela unidade aumentaria ainda mais a credibilidade desta. A Assembleia da Repblica deve ser envolvida e consultada na definio de um novo oramento por programas. Este envolvimento pode ser alcanado atravs da criao de uma comisso eventual, ou de um grupo de trabalho na dependncia da Comisso de Oramento e Finanas, que recolha o parecer dos deputados relativamente nova forma de oramentao. Adicionalmente, seria til promover seminrios para informar os deputados relativamente aos detalhes da Oramentao por Programas e alterao do papel da Assembleia da Repblica neste mbito.

Melhorar a execuo oramental e a gesto pblicaSimplificar a execuo oramental e o processo de controlo financeiro. A transio para um oramento por programas orientado para o desempenho ir requerer a delegao de responsabilidades oramentais aos ministrios e/ou gestores de programas. A reduo do nmero de linhas do oramento dever reduzir a necessidade de controlo detalhado pela DGO e aumentar a flexibilidade dos gestores de programas. Os ministrios, e em particular os organismos pblicos, devero ter a responsabilidade primria pela execuo oramental e pela gesto dos programas. O controlo detalhado das alteraes oramentais deve ser fortemente reduzido, na medida em que os gestores dos programas assumam a responsabilidade por desvios na despesa, e em que as dotaes oramentais passem a estar estruturadas em programas. Esta evoluo implica uma profunda reviso dos processos de gesto financeira do sector pblico.AVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO


Transferir a responsabilidade primria pela execuo oramental para os organismos que executam a despesa. A DGO deve fornecer aos organismos sectoriais orientaes claras em matria de execuo oramental e estabelecer prazos de reporte sobre a mesma. A DGO dever igualmente organizar formao para os funcionrios dos diversos ministrios sectoriais envolvidos nas novas responsabilidades. A aprovao das dotaes oramentais dever ser feita numa lgica de programas, sendo a distribuio de fundos implementada, em regra, de forma automtica e com periodicidade trimestral, mas podendo existir excepes de acordo com as especificidades dos programas. A libertao de fundos deve ser condicionada ao cumprimento de determinados requisitos dos programas, tais como a submisso de planos de implementao ou a criao de estruturas de avaliao. O papel da DGO seria assim alterado, de um controlo detalhado para uma anlise dos desvios oramentais e da execuo financeira dos programas. Reforar a responsabilizao dos ministrios sectoriais. Os ministrios sectoriais devem ser devidamente responsabilizados pela forma como exercem as novas competncias em matria de gesto financeira. Antes de concretizar a delegao de competncias, importante garantir que cada ministrio se encontra dotado das estruturas necessrias para desempenhar e responder s novas funes. Cada ministrio dever ter um Departamento Financeiro, responsvel pela execuo oramental e pelo acompanhamento da Oramentao por Programas nesse ministrio. Este Departamento dever ser gerido por um Controlador Financeiro que reporte directamente ao ministro da tutela. Adicionalmente, necessrio para a implementao da Oramentao por Programas que todos os ministrios tenham um Gabinete de Planeamento, Estratgia, Avaliao e Relaes Internacionais (GPEARI), com a funo de planeamento e gesto estratgica. Implementao da contabilidade patrimonial. Os ministrios sectoriais necessitam de adoptar um sistema de contabilidade patrimonial, o que tem vindo a ocorrer de forma lenta. Concluir a implementao desta reforma contabilstica deve ser uma prioridade. Expandir a anlise e avaliao das PPP s empresas pblicas e administrao regional e local. O controlo estabelecido a nvel da administrao central para as PPP parece ser adequado. Controlos semelhantes devem ser aplicados a contratos de PPP realizados por empresas pblicas e pelos governos regionais e locais. As PPP tm o potencial de criar despesas futuras e, nessa medida, os contratos devem ser cuidadosamente analisados e avaliados de forma a assegurar que respeitam princpios de eficincia e que o sector pblico no assume riscos desmesurados. Adicionalmente, antes de uma deciso sobre o lanamento deAVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO

16 SUMRIO EXECUTIVO E RECOMENDAESuma PPP, o Custo Pblico Comparvel dever ser debatido na Assembleia da Repblica. Embora o processo de preparao de uma PPP na Administrao Central parea adequado, necessrio melhorar o reporte sobre os compromissos futuros neste domnio. Para melhorar a transparncia em relao s empresas pblicas, importante que existam regras contabilsticas claras relativamente incluso destas entidades na esfera das administraes pblicas, assegurando um tratamento consistente em funo da sua autonomia e da natureza das suas actividades. Adicionalmente, dever ser garantida uma maior clareza e consistncia nas regras aplicadas s empresas pblicas relativamente sua capacidade de endividamento, aos nveis de endividamento e contratao de PPP.

Responder pelos resultados: oramentao e gesto orientadas para o desempenhoGerar expectativas realistas no que diz respeito ao calendrio e aos desafios inerentes Oramentao por Programas, de forma a ajudar a gerir o processo. A implementao da Oramentao por Programas em 2010, tal como inicialmente previsto no Oramento do Estado para 2006, no um cenrio realista. Tal seria ambicioso mesmo para um pas com larga experincia no desenvolvimento de informao sobre desempenho, o que no o caso de Portugal. A experincia da OCDE demonstra que so necessrios pelo menos 3 a 5 anos para desenvolver informao relevante sobre desempenho. Como tal, importante que esta reforma seja encarada como um primeiro passo num processo de longo prazo, que envolve aprendizagem atravs da experincia. A implementao da Oramentao por Programas dever ser feita por fases. A primeira fase consiste no desenvolvimento de um oramento por programas e de um quadro plurianual para a despesa; a segunda fase inclui o desenvolvimento de informao relevante sobre o desempenho dos programas e dos ministrios e o desenho e implementao dos necessrios sistemas de informao; a terceira fase consiste na integrao da informao sobre desempenho nas decises oramentais. Coordenar os esforos das diversas reformas. A implementao da Oramentao por Programas deve ser coordenada com a do SIADAP, contribuindo para o esforo de melhorar o desempenho, evitando conflitos e sobreposies entre as diferentes reformas e reduzindo a burocracia com a qual os ministrios sectoriais tm de lidar.



O grupo coordenador para a implementao da Oramentao por Programas deve incluir representantes da DGO, GPEARI e dos organismos piloto. importante que a DGO participe neste processo, de forma a garantir que no se trata de um exerccio ocasional fora do quadro oramental. O GPEARI do MFAP dever tambm ser envolvido para assegurar a coordenao entre a aplicao da Oramentao por Programas e a do SIADAP. Os organismos piloto devem contribuir com a partilha das suas experincias, ajudando a estruturar o modelo da Oramentao por Programas. O grupo coordenador deve ser responsvel por estabelecer orientaes, divulgar as melhores prticas e analisar a informao produzida. Adicionalmente, dever garantir coerncia nos diferentes ministrios e criar presso para a concretizao das reformas. O Grupo de Trabalho para a Implementao Piloto da Oramentao por Programas (GTIPOP), entretanto criado, dever manter-se por mais alguns anos, de forma a prestar aconselhamento e a apoiar a implementao das reformas. A unidade responsvel pela implementao da Oramentao por Programas dever reportar directamente ao Ministro das Finanas, ou a um alto-responsvel por este designado. Nos pases da OCDE, este papel de coordenao desempenhado pelo Ministrio das Finanas ou pelo Gabinete do Primeiro-Ministro. Este papel poderia igualmente ser desempenhado pelo Director-Geral do Oramento, mas apenas se as mudanas estruturais necessrias se concretizassem e se a DGO fosse dotada com meios humanos adequadamente qualificados para o exerccio dessa misso. A avaliao dos indicadores de desempenho e dos resultados dever tambm ser realizada por uma entidade independente. A experincia da OCDE revela que para assegurar a qualidade e credibilidade da informao sobre o desempenho, esta deve tambm ser objecto de avaliao, ou auditoria, por parte de uma entidade independente. Tal torna-se ainda mais relevante pelo facto de existir no SIADAP uma ligao directa entre o desempenho individual e a atribuio de prmios. Se um facto que esta ligao directa cria incentivos para se atingirem as metas, tambm pode gerar incentivos para distorcer, ou manipular, a informao. A IGF poder desempenhar este papel de avaliador independente, uma vez que tem experincia neste domnio e dispe de uma comisso tcnica para avaliaes. Adicionalmente, uma comisso independente, ou o Tribunal de Contas, poder ter tambm um papel importante na avaliao de todo o sistema. Desenvolver diferentes tipos de informao e de indicadores de desempenho. importante desenvolver quer a avaliao das polticas quer os indicadores de desempenho. A proposta actual concentra-se sobretudo na medio dos resultados. Na prtica, os resultados so mais difceis de medirAVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO

18 SUMRIO EXECUTIVO E RECOMENDAESdo que os recursos utilizados, ou os bens e servios produzidos. A maioria dos pases da OCDE comeou por medir a produo, e s depois avanou para a medio de impactos das polticas, terminando com uma combinao de ambos. importante desenvolver medidas de produo, evitando concentrar-se apenas nos resultados. Numa fase inicial seria aconselhvel privilegiar indicadores em vez de metas. Tal ajudar a colocar a nfase no desenvolvimento de informao relevante e no no objectivo de atingir metas a qualquer custo. vital conquistar o apoio e adeso dos ministrios sectoriais, assim como dos responsveis pela execuo dos programas. Tal poder ser alcanado atravs da criao de um conjunto de incentivos. importante envolver os ministrios sectoriais no processo de desenho e desenvolvimento do sistema. A informao gerada no mbito da Oramentao por Programas tem de ser til para os decisores sectoriais. Os funcionrios devero beneficiar de formao e da participao em seminrios. As melhores prticas e experincias devero ser disseminadas pelo grupo coordenador. Para complementar este esforo, podero ser criadas redes, formais ou informais, para troca de experincias e de ideias. Outros incentivos podero passar por fomentar a concorrncia entre organismos atravs da divulgao e comparao dos resultados alcanados. A presso poltica poder contribuir para envolver os organismos na implementao da reforma, designadamente obrigando os coordenadores dos programas a reportar os resultados da sua actividade ao ministro da tutela. Recompensar um bom desempenho com uma maior flexibilidade e autonomia poder igualmente constituir um incentivo para os gestores. Em complemento, estabelecer a ligao do SIADAP com a Oramentao por Programas tambm gerar incentivos financeiros. Integrar o debate sobre o desempenho no processo oramental. necessrio clarificar a forma como a informao sobre o desempenho ser usada no processo de elaborao do oramento. No sector da sade tem sido utilizada com sucesso uma frmula directa de oramentao em funo do desempenho, mas tal no se afigura recomendvel para o conjunto do sector pblico. Neste caso, recomendvel um processo de oramentao que considere a informao sobre o desempenho, embora sem estabelecer uma ligao directa entre esta e as dotaes oramentais. O debate sobre o desempenho pode ocorrer a diferentes nveis do processo oramental, designadamente entre os ministrios sectoriais e os organismos por estes tutelados, entre a DGO e os ministrios sectoriais, ou ainda no mbito do Conselho de Ministros. Garantir o envolvimento poltico no processo de reforma e no debate sobre o desempenho. A experincia dos pases da OCDE demonstra que os agentes polticos desempenham um papel muito importante ao gerarAVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO


presso para a mudana. O envolvimento poltico poder passar por o grupo coordenador da Oramentao por Programas reportar periodicamente os progressos alcanados ao Ministro das Finanas ou ao Primeiro-Ministro. Paralelamente, os coordenadores de programa devem igualmente reportar ao ministro da tutela. Em alguns pases da OCDE, os ministros sectoriais so responsveis pelo desempenho dos seus programas perante o Conselho de Ministros, o Primeiro-Ministro e/ou o Parlamento. tambm possvel criar comisses interministeriais que acompanhem e analisem o desempenho alcanado.



Captulo 1

O Desempenho Econmico e Oramental em Portugal

22 1. O DESEMPENHO ECONMICO E ORAMENTAL EM PORTUGAL

Durante muitos anos, Portugal tem procurado implementar uma poltica oramental mais slida. Em 2005, o governo recentemente eleito assumiu uma ambiciosa agenda de reformas para a modernizao do sector pblico e para a criao de uma base sustentada para as finanas pblicas. Neste contexto, tm sido propostas alteraes ao sistema oramental portugus. O ambiente favorvel, porque as mudanas esto a ser propostas no contexto de uma reforma alargada do sector pblico e porque contam com o forte apoio do governo. Contudo, a implementao destas mudanas representa um desafio devido dimenso e tradio deste sector. Este captulo divide-se em duas seces: a primeira aborda o desafio oramental que Portugal enfrenta e a segunda descreve a agenda de reformas do governo.

1. O desafio oramentalDurante as duas ltimas dcadas, a poltica oramental em Portugal tem procurado alcanar dfices sustentveis. At meados da dcada de 1990, foram registados dfices elevados (frequentemente acima dos 5% do PIB). O dfice das administraes pblicas foi progressivamente reduzido para um nvel inferior a 3% do PIB em 1999/2000, beneficiando da descida das taxas de juro e de uma elevada receita fiscal, estimulada por um forte crescimento econmico. Em 1998, Portugal qualificou-se para a Unio Econmica e Monetria Europeia. No entanto, a melhoria do saldo oramental foi temporria, tendo-se registado um aumento do dfice para 4,25% do PIB, em 2001. A situao subjacente permaneceu frgil, com um programa de consolidao que incluiu medidas temporrias na ordem de 2% do PIB, ao mesmo tempo que a despesa manteve um crescimento excessivo. Uma das razes para as derrapagens oramentais face ao estabelecido no Programa de Estabilidade e Crescimento no perodo de 2000 a 2004 foi a sobrestimao sistemtica do crescimento econmico. A duplicao do dfice entre 2004 e 2005 (de 3% do PIB para um valor acima dos 6% do PIB) ocorreu, em larga medida, devido deciso de no recorrer a novas medidas temporrias. Uma das principais razes para a debilidade persistente das finanas pblicas reside na tendncia ascendente da despesa primria nos ltimos 15 anos (Guichard e Leibfritz, 2006, p. 6).


1. O DESEMPENHO ECONMICO E ORAMENTAL EM PORTUGAL 23

No Outono de 2005, pela segunda vez desde 2002, Portugal foi submetido ao Procedimento por Dfice Excessivo no mbito da Unio Europeia. Portugal no estava sozinho no que respeita ao incumprimento das regras fiscais da UE, mas o seu desempenho em matria de controlo oramental era desde h longo tempo pior do que o da maior parte dos pases da zona euro.Figura 1.1. Saldo oramental em Portugal e na rea do euro, em percentagem do PIBPortugal 1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 rea do euro

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Fonte: OCDE (2008), Perspectivas Econmicas da OCDE No. 83.

O Governo eleito em meados de 2005 apresentou propostas de oramento com dfices substancialmente mais reduzidos para os anos seguintes. A actualizao mais recente do Programa de Estabilidade e Crescimento, relativa ao perodo 2007 a 2011, apresenta dfices de 3,9% em 2006, 3% em 2007, 2,4% em 2008, e 1,5% do PIB em 2009. No perodo entre 2005 e 2007, Portugal reduziu acentuadamente o seu dfice oramental e, em 2007, conseguiu diminui-lo para 2,6% do PIB um valor abaixo do objectivo do governo (3,3%). At ao momento, Portugal est a percorrer a mesma rota para o ano 2008 (OCDE, 2007a, p. 158). A despesa proposta pelo governo Portugus para 2008 de 72,8 mil milhes euros, o que corresponde a 45,1% do PIB. A despesa da Administrao Regional e Local est projectada para 5,7% do PIB. A despesa projectada para a Segurana Social de 16,6% do PIB. No sector das Administraes Pblicas no existem despesas no oramentadas.


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24 1. O DESEMPENHO ECONMICO E ORAMENTAL EM PORTUGALFigura 1.2. Crescimento econmico em Portugal e na rea do euroPortugal 6 5 4 3 2 1 0 1 2 3 rea do euro

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Fonte: OCDE (2008), Perspectivas Econmicas da OCDE No. 83.

Alm das regras oramentais discutidas na Caixa 1.1, Portugal aplica regras aos vrios subsectores do governo, nomeadamente: agregados de despesa para a administrao central, financiamento total para o oramento de investimento (PIDDAC), transferncias para a segurana social e penses do sector pblico, e transferncias para os governos regionais e autarquias locais. No passado, registaram-se situaes de gastos excessivos e endividamento ao nvel das autarquias e governos regionais. Em 2007, a legislao aprovada introduziu novas regras oramentais aplicveis aos governos regionais e autarquias locais, estabelecendo limites ao endividamento. Estas regras so discutidas com maior pormenor no Captulo 2. O principal desafio para Portugal conseguir aumentar o crescimento econmico. Na dcada de 2000, o crescimento econmico em Portugal foi inferior mdia europeia. Em 2006, o crescimento foi de apenas 1,3%, que compara com um crescimento mdio de 3% nos, na altura, 25 membros da UE. O actual oramento baseia-se em pressupostos relativamente conservadores para o crescimento econmico, a inflao e o emprego. No entanto, devido crise financeira internacional e presso inflacionista dos preos do petrleo, tornou-se ainda maior o desafio de atingir as metas fixadas para o dfice em 2008 e em 2009 (OCDE, 2008a).


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Caixa 1.1. As regras oramentais da UEO Pacto de Estabilidade e Crescimento: O Pacto de Estabilidade e Crescimento, adoptado em 1997, o corolrio do compromisso poltico dos Estados-Membros em matria de disciplina oramental, definida como i) o saldo oramental no mdio prazo deve estar prximo do equilbrio ou ser excedentrio; ii) em qualquer ano, o dfice oramental no pode exceder 3% do PIB; e iii) a dvida pblica no deve exceder 60% do PIB. As regras oramentais da UE so complementadas por um processo de superviso oramental multilateral e por um mecanismo de sanes para os pases que incorram em incumprimento do Pacto. Os pases da UE que no tenham adoptado o euro seguem as mesmas regas, mas no esto sujeitos a sanes. Superviso Oramental: No final de cada ano, os membros da UE submetem Comisso Europeia planos oramentais actualizados, designados por Programas de Estabilidade e Crescimento (ou Programas de Convergncia para os pases da UE que no adoptaram o euro). A Comisso emite uma deciso sobre a credibilidade e consistncia dos mesmos e sobre o seu alinhamento com os objectivos da poltica da UE, no que respeita no apenas poltica oramental, mas tambm s reformas econmicas e do emprego. O Conselho de Ministros das Finanas da UE (ECOFIN), apoiado pela Comisso, monitoriza a implementao dos Programas de Estabilidade e Crescimento. A Comisso elabora relatrios sobre os desenvolvimentos oramentais dos Estados-Membros duas vezes por ano. Na eventualidade da ocorrncia de problemas especialmente se o oramento de um pas se estiver a aproximar do limiar dos 3% do PIB a Comisso recomenda ao ECOFIN a emisso de um aviso prvio ao governo do pas em questo. Procedimento por Dfice Excessivo: Se a Comisso, como parte do seu exerccio de emisso bianual de relatrios, descobrir que um membro da rea do euro no cumpriu o limite de 3%, recomenda ao ECOFIN o desencadear de procedimento por dfice excessivo. O Procedimento s desencadeado se o ECOFIN declarar o Estado-Membro em situao de dfice oramental excessivo por maioria de dois teros; tal no se verificar se o dfice resultar de uma recesso profunda. Em 2002 e em 2005, o ECOFIN lanou um procedimento por dfice excessivo contra Portugal. Quando o ECOFIN declara a existncia de um dfice excessivo, o pas em questo dispe de quatro meses para adoptar medidas para reduzir o dfice no ano seguinte para nveis abaixo dos 3%. Se o pas em questo no agir em conformidade, o ECOFIN poder decidir pela imposio de sanes. Todavia, esta deciso no automtica. As sanes consistem na constituio de um depsito, livre de juros, de at 0,5% do PIB do pas transgressor. O ECOFIN reconheceu a existncia de circunstncias especiais na origem do dfice oramental portugus e estabeleceu como prazo o ano 2008 para a correco do excesso, reconhecendo que essa correco em apenas um ano poderia causar problemas economia Portuguesa. O Conselho recomendou uma reduo do dfice de 1,5% do PIB at 2006 e de 0,75 pontos percentuais do PIB por cada ano subsequente, at o dfice excessivo estar corrigido.



Caixa 1.1. As regras oramentais da EU (cont.)Em 8 Maio de 2008, a Comisso recomendou ao Conselho a revogao do procedimento por dfice excessivo para a Repblica Checa, Itlia, Portugal e a Eslovquia. O ECOFIN encerrou o procedimento respeitante a Portugal um ano antes do prazo de 2008, estipulado na recomendao de 2005. Num cenrio de crescimento econmico lento, mas a registar melhorias graduais, o dfice foi reduzido de 6,1% do PIB em 2005 para 2,6% do PIB em 2007.

A agenda de reformas de Portugal procura atacar as causas estruturais do desequilbrio oramental, reforar o crescimento econmico e aumentar a competitividade da economia portuguesa. O governo est a melhorar o ambiente de negcios, racionalizando as regras para promover maior flexibilidade laboral e uma concorrncia mais forte, especialmente entre as pequenas e mdias empresas, simplificando o sistema fiscal, para o tornar mais equitativo e eficiente, e reduzindo a burocracia.

2. Correco do desequilbrio estrutural das contas pblicas: a agenda de reformasO governo eleito em meados de 2005 introduziu um programa de reformas do sector pblico com objectivos ambiciosos de longo prazo e com resultados visveis no curto prazo, tendo sido cumpridos os objectivos de curto prazo estabelecidos na altura. Em 2005, Portugal implementou medidas de curto prazo para a reduo do dfice oramental e deu incio a um processo de reformas estruturais profundas para assegurar a sustentabilidade das contas pblicas. As medidas tomadas corrigiram o desequilbrio oramental, reduzindo o dfice das administraes pblicas de 6,1% do PIB em 2005, para 3,9% do PIB em 2006 e 2,6% do PIB em 2007. As medidas temporrias adoptadas para controlar os custos salariais incluram o congelamento das progresses automticas das carreiras no sector pblico; um aumento dos salrios dos funcionrios pblicos limitado a 1,5% em 2006; a reduo do nmero de funcionrios pblicos, permitindo apenas o preenchimento de uma em cada duas vagas; e a imposio s autoridades locais de um crescimento nulo da despesa. Em Julho de 2005, a taxa normal do IVA foi aumentada de 19% para 21%, situando-se entre as taxas mais elevadas na UE. Foi estabelecido um aumento anual do imposto sobre o tabaco entre os 10% os 15%, de 2006 a 2009; os impostos sobre os produtos petrolferos aumentaram 5 cntimos por litro, em 2006 e 2007; eAVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO


foi criado um novo escalo fiscal para rendimentos prprios superiores a 60 000 Euros com uma taxa marginal de imposto de 42%. Esto em curso reformas estruturais significativas em vrias reas. O governo lanou uma impressionante reforma da administrao pblica, que inclui as iniciativas adiante discutidas. Programa de Reestruturao da Administrao Central do Estado (PRACE): O PRACE envolveu a reconfigurao das estruturas, funes e responsabilidades da Administrao Central para consolidar organizaes e reduzir o nmero de gestores. O nmero de Direces-Gerais e Institutos Pblicos, assim como de gestores, foi reduzido em cerca de 25%. Servios Partilhados na Administrao Pblica: O desenvolvimento de servios partilhados permite que os organismos da administrao pblica se concentrem nas suas misses e em investimentos em reas relacionadas com os cidados e as empresas. A gesto financeira e de recursos humanos est a ser consolidada pelo Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica numa entidade pblica empresarial, a Empresa de Gesto Partilhada de Recursos da Administrao Pblica (GERAP). Do mesmo modo, foi criada uma Agncia Nacional de Compras Pblicas para consolidar as aquisies e a gesto do parque de veculos do Estado. Estes servios partilhados so concebidos para aumentar a eficincia dos processos e a eficincia-custo da gesto, tirando partido de economias de escala, reduzindo o desperdcio e partilhando infra-estruturas. Reforma da Gesto de Recursos Humanos: as reformas incluem a passagem da maioria dos recrutamentos para contrato, a reduo do nmero de carreiras, o reforo da importncia do desempenho nas promoes e remuneraes, o estabelecimento de um novo sistema de mobilidade e a adopo de restries contratao. A Constituio da Repblica Portuguesa confere aos funcionrios pblicos proteco no emprego ao longo das suas carreiras. Nos ltimos 25 anos, o emprego no sector pblico mais do que duplicou, tendo-se passado de 372 000 funcionrios pblicos em 1979, para 748 000 em 2005, uma taxa de crescimento que excede o crescimento da populao. Desde 2005, o governo adoptou a prtica de uma entrada para cada duas sadas, permitindo a contratao de apenas um funcionrio por cada dois efectivos que abandonem o sector pblico. De Janeiro de 2006 a Junho de 2007, o emprego no sector pblico sofreu uma reduo de 14 792 pessoas. Foi criado um quadro de mobilidade que fornece aos gestores uma ferramenta de colocao de recursos excedentrios. Cerca de 1 200 funcionrios foram transferidos para o quadro de mobilidade, dos quais 200 a 250 correspondem a transferncias involuntrias. AAVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO

28 1. O DESEMPENHO ECONMICO E ORAMENTAL EM PORTUGALtransferncia de pessoal para o quadro de mobilidade passa pelas seguintes fases:

Transio: dois meses com remunerao integral; Requalificao: 10 meses com 5/6 da remunerao; Compensao: depois do primeiro ano, 2/3 da remunerao.

O objectivo global destas medidas consiste em reduzir em 75 000 o nmero de funcionrios pblicos. O nmero de carreiras foi reduzido de aproximadamente 1 400 para trs carreiras gerais. De acordo com o sistema actual, a antiguidade tem sido um factor primrio para determinao da promoo e dos aumentos salariais. As avaliaes dos funcionrios sero modificadas no sentido de colocar maior nfase no desempenho e os aumentos salariais passaro a estar vinculados a esse mesmo desempenho. Haver um novo esquema de contratao laboral que visar apenas dois tipos de emprego: por nomeao e por contrato. A nomeao dever aplicarse apenas a funes especiais do Estado, enquanto o contrato geral de trabalho em funes pblicas dever aplicar-se maior parte dos casos. A contratao efectuada ao abrigo deste tipo de contrato dever ser por tempo indeterminado, ou por um tempo definido. Este contrato dever reger-se pelo Cdigo do Trabalho portugus, havendo lugar a adaptaes para proteco do interesse pblico. Contudo, estes contratos podem ser rescindidos por razes de despedimento colectivo, ou por eliminao de funes. Estes contratos, uma vez implementados, devero conferir maior flexibilidade actuao dos gestores. Reforma dos sistemas de Penses: Em Janeiro de 2007 foi promulgada uma nova Lei-Quadro da Segurana Social, na qual se implementa o acordo de reforma alcanado com os parceiros sociais em Outubro de 2006. A lei foi promulgada aps um processo de negociao de dois anos e foi concebida para tornar mais sustentvel o sistema, sem deixar de assegurar um tratamento equitativo a todos os empregados. Esta impressionante reforma estabeleceu princpios que haviam sido acordados em relao introduo de um factor de sustentabilidade no clculo das penses, acelerao da transio para a nova frmula do clculo das penses e ao esquema da flexibilidade na idade de reforma. Em Portugal, existem dois subsistemas de segurana social: a Segurana Social, que cobre os trabalhadores no sector privado e os funcionrios pblicos contratados desde Janeiro de 2006, e a Caixa Geral de Aposentaes, um subsistema que cobre todos os outros funcionrios pblicos. As alteraes introduzidas pela reforma do sistema de penses



aplicam-se a ambos os subsistemas. As modificaes frmula de clculo das penses incluem:

A introduo de uma ponderao que permite uma distribuio da reforma por um nmero superior de anos, como consequncia da alterao da esperana mdia de vida; A introduo de uma regra de actualizao das penses, que indexa as penses ao comportamento da inflao no consumidor, de acordo com o valor da penso e com a taxa real de crescimento do PIB; A promoo do envelhecimento activo, aumentando a penalizao financeira para as reformas antecipadas. O sistema est aberto aos beneficirios com, pelo menos, 30 anos de contribuies e 55 anos de idade. A penalizao de 0,5% por cada ms de reforma antecipada at aos 65 anos de idade.

A reforma dos sistemas de penses visa a sustentabilidade das penses ao longo do tempo. A projeco da despesa ps-reforma no contempla alteraes at 2010, no entanto, em 2020 as despesas devero apresentar uma reduo de 1,5% do PIB e, em 2050, de 4,8% do PIB. O impacto global destas reformas dever traduzir-se numa reduo das despesas com penses de um valor estimado de 20,8% do PIB para 16% em 2050. A subida dos impostos foi considerada como o mal necessrio para enfrentar a situao oramental portuguesa. Em termos de futuro, as reformas estruturais comeam a representar uma parte cada vez maior das medidas de consolidao, com mais de metade da reduo do dfice a resultar da reforma da administrao pblica, da reforma da segurana social e das reformas do sistema de sade e da educao. A reduo do dfice de 2005 a 2007 (-3,5 p.p. do PIB) reflecte uma fatia do ajustamento mais elevada atravs da reduo da despesa (-1.9 p.p.) do que atravs do aumento da receita (1,6 p.p.). Como parte desta agenda global de reformas, Portugal tem vindo a reformar o seu processo oramental e planeia introduzir um quadro plurianual de despesa, assim como a Oramentao por Programas. A Lei do Oramento do Estado para 2006 estabeleceu que a proposta de Oramento do Estado para 2010 deve ser estruturada de acordo com programas oramentais. A Comisso para a Oramentao por Programas foi criada em 2007 para estudar a forma de implementao deste novo modelo e de reforo da componente de desempenho no processo oramental (ver Caixa 1.2). Esta comisso tambm est a analisar reformas mais amplas ao processo oramental.



Caixa 1.2. Comisso para a Oramentao por Programas (COP)Em 2007, o Ministro das Finanas e da Administrao Pblica criou a Comisso para a Oramentao por Programas, que dever efectuar recomendaes sobre a implementao da Oramentao por Programas. Espera-se que a Comisso traga trs grandes inovaes em relao prtica corrente: a avaliao de resultados, um quadro plurianual de despesa e regras da despesa. Em meados de Maio de 2007, a Comisso apresentou um relatrio intercalar, ficando a entrega do relatrio final agendada para o fim de Julho de 2008. Em Fevereiro de 2008, foi criado o GTIPOP Grupo de Trabalho para a Implementao Piloto da Oramentao por Programas para acompanhar as recomendaes da Comisso e para preparar alguns programas-piloto a serem introduzidos em 2009. O grupo de trabalho composto por cinco pessoas oriundas do sector privado, da DGO, do GPEARI e da IGF.

3. ConclusoPortugal registou um progresso substancial no combate ao desequilbrio oramental, combinando restries oramentais com uma ambiciosa agenda de reformas estruturais. Durante os ltimos anos, surgiu um consenso poltico e pblico sobre a necessidade de conter a despesa e a dvida pblicas. Se verdade que os esforos recentes para reduzir o dfice reflectem parcialmente a presso externa da UE, tambm verdade que traduzem uma mudana de atitude por parte do poder estabelecido. A experincia portuguesa ilustra que a melhoria da disciplina oramental no depende apenas da criao de mecanismos institucionais e regras, sendo tambm necessrio o empenhamento poltico, especialmente quando se reduz a despesa pblica. importante que o governo mantenha o mpeto das reformas estruturais para prosseguir a consolidao oramental. No que respeita ao longo prazo, as polticas oramentais prudentes promovem um crescimento econmico estvel e sustentado. As instituies e o processo oramental so vitais para promover polticas oramentais slidas, assim como para melhorar a disciplina oramental e aumentar a eficincia e eficcia do sector pblico. Os captulos seguintes abordam diferentes aspectos do processo oramental actual e os esforos em curso e propostas para reformar o sistema. O Captulo 2 discute o processo de elaborao do oramento e as propostas de alterao neste domnio. O Captulo 3 foca as funes da Assembleia da Repblica e do Tribunal de Contas no processo oramental. O Captulo 4 examina o processo de execuo oramental e o Captulo 5 discute os esforos para introduo da responsabilizao pelos resultados e da oramentao baseada no desempenho.AVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO


Captulo 2

Elaborao do Oramento

32 2. ELABORAO DO ORAMENTO

O sistema oramental portugus j passou por vrias alteraes e a sua reforma prossegue. Tradicionalmente, o sistema oramental baseava-se numa cultura administrativa e hierrquica, concentrada essencialmente na conformidade legal e na regularidade da despesa pblica, da qual resultava um sistema oramental inflexvel e incremental que, apesar da nfase que colocava nos recursos despendidos, falhava no controlo do aumento da despesa. Nos ltimos dois anos, o sistema oramental tem vindo a ser melhorado, procurando utilizar o planeamento e a elaborao anual do oramento para alcanar objectivos oramentais de mdio prazo e desenvolver um sistema mais simples e racional. Este captulo examina o actual processo de elaborao do Oramento do Estado e, sempre que aplicvel, discute-o luz das experincias dos pases membros da OCDE. Encontra-se dividido em seis seces: a primeira descreve a organizao do governo portugus; a segunda contm uma caracterizao geral do sistema oramental portugus; a terceira analisa a repartio de competncias no domnio oramental; a quarta examina o processo anual de elaborao do Oramento do Estado; a quinta discute o quadro plurianual de despesa; a sexta considera as previses macroeconmicas. A seco final faz recomendaes para melhorar a elaborao do Oramento do Estado.

1. Organizao do GovernoO sector pblico administrativo portugus reparte-se em trs componentes principais: administrao central; segurana social; e governos regionais e autarquias locais. O sector pblico engloba ainda o sector empresarial do Estado, cuja dimenso considervel. De seguida, far-se- uma descrio das componentes principais do sector pblico administrativo. Administrao central: Dezasseis ministrios e o Gabinete do Primeiro Ministro constituem o ncleo base da organizao do governo. Sob a tutela de cada ministrio existem servios integrados e servios e fundos autnomos. Os servios integrados (que no seu conjunto constituem o subsector do Estado) possuem autonomia administrativa, mas no dispem de autonomia financeira. Os servios e fundos autnomos possuem autonomia administrativa e financeira, apesar do seu grau de autonomia variar.


2. ELABORAO DO ORAMENTO 33

Figura 2.1. Estrutura institucionalSector Pblico Administrativo

Administrao Central

Segurana Social

Governos Regionais e Autarquias Locais

Servios Integrados (Sub-sector do Estado)

Servios e Fundos Autnomos

Fonte: Direco-Geral do Oramento (DGO), Portugal.

Segurana social: A segurana social uma organizao autnoma que gere as transferncias associadas aos pagamentos por doena, desemprego, penses e apoios ao rendimento mnimo. O Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social um organismo autnomo que produz estimativas oramentais para a segurana social. Estas despesas so obrigatrias, delas beneficiando os indivduos que cumprem os critrios de elegibilidade previstos na lei. Governos regionais e autarquias locais: Existem duas regies os Aores e a Madeira e 308 municpios. As regies e os municpios possuem independncia oramental, sendo as funes governativas executadas conjuntamente pelos ministrios e pelos governos regionais e autarquias locais. Os municpios so responsveis pelos edifcios escolares, enquanto a administrao central responsvel pelos salrios dos professores. Os municpios tm a seu cargo o abastecimento de gua, os servios de recolha e tratamento do lixo, as estradas, os arruamentos e os jardins locais. Os servios de segurana e os hospitais so da responsabilidade da administrao central. Quarenta e quatro por cento do financiamento das autarquias locais provm de transferncias da administrao central, 25% de impostos sobre bens imveis e 6% de transferncias da UE1. Actualmente, o endividamento municipal est limitado por lei a 125% das receitas do ano anterior. Desde 2005, tem havido uma conteno das transferncias da administrao central, resultante do esforo para respeitar os compromissos oramentais no mbito da UE. Como uma das medidas de reduo do dfice a curto prazo, a lei oramental de 2006 imps um aumento nulo das despesas salariais pelas autoridades locais.


34 2. ELABORAO DO ORAMENTOA Lei das Finanas Locais (LFL) de 2007 estabelece um limite ao endividamento que aplicvel individualmente a cada municpio. Este limite baseia-se no conceito do endividamento lquido das autarquias que, no fim do ano, no pode exceder 125% da receita total do ano transacto2. Para promover o cumprimento efectivo da regra, os municpios que excedem o limite de endividamento ficam sujeitos a penalidades, que incluem uma reduo das transferncias do Oramento do Estado para o municpio em questo, de montante igual ao valor do excesso de endividamento verificado. A nova Lei das Finanas Regionais (LFR) determina que o limite ao endividamento das regies dever ser estipulado anualmente pela Lei do Oramento do Estado3. De acordo com estes limites, as regies autnomas devem impedir que o servio da dvida (juros e amortizao da dvida) exceda 25% da receita corrente registada no ano transacto (excluindo as transferncias e co-financiamento do Estado). Qualquer infraco aos limites do endividamento dever resultar numa penalizao, que consiste numa reduo das transferncias do Estado de valor correspondente ao excesso de endividamento verificado. A nova lei estabelece ainda o princpio geral segundo o qual a dvida emitida pelas regies no pode ser garantida pelo Estado. Sector Empresarial do Estado: O sector empresarial do Estado composto por entidades pblicas empresariais (EPE, empresas nas quais o Estado detm a totalidade ou, pelo menos, a maioria das aces e dos votos) e empresas participadas (empresas nas quais a participao pblica minoritria). No relatrio de Dezembro de 2005 sobre o sector empresarial do Estado constavam 113 empresas que, na sua quase totalidade, so controladas pela Direco-Geral do Tesouro e Finanas (DGTF), um servio que se encontra sob a alada do Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica (MFAP).

2. Caracterizao geral do sistema oramental PortugusPortugal esteve no grupo dos primeiros pases da OCDE que criaram um enquadramento jurdico para o processo oramental. A primeira lei oramental portuguesa foi promulgada em 1761 e, desde ento, foram aprovadas mais de cinquenta leis que modificaram os procedimentos oramentais do pas. O actual enquadramento jurdico do processo oramental assenta na Constituio de 1976, na Lei de Bases da Contabilidade Pblica de 1990, na Lei de Enquadramento Oramental de 2001, alterada em 2004, e nas Leis das Finanas Locais e Regionais de 2007. As leis anuais do Oramento doAVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO


Estado, os Decretos-lei anuais de execuo oramental e as Circulares relacionadas com o oramento fazem tambm parte do enquadramento jurdico do sistema oramental portugus. A Constituio Portuguesa prescreve em termos muito genricos o contedo do Oramento do Estado, as condies subjacentes preparao deste, o contedo da proposta de Oramento do Estado votada pela Assembleia da Repblica, assim como as atribuies do Tribunal de Contas. A proposta de Oramento do Estado inclui um relatrio que descreve as principais iniciativas de poltica, o projecto de Lei do Oramento do Estado, e os mapas oramentais detalhados que estipulam os limites de despesa para os 16 ministrios e os cerca de 600 organismos. Os limites de despesa esto ainda organizados em 4 categorias funcionais, desdobradas em 16 subcategorias, uma classificao econmica e categorias administrativas. Os documentos oramentais contm informao sobre cerca de 740 dotaes individuais. No total, o oramento fornece cerca de 5 000 pginas de informao detalhada reflectindo estas diferentes categorias. O Oramento do Estado inclui dotaes para o oramento do investimento (PIDDAC) por ministrio e por projecto. Tambm inclui desdobramentos detalhados da receita fiscal, receita no fiscal e despesa fiscal. A lei do Oramento do Estado pode alterar os cdigos fiscais e definir novas medidas no domnio da receita. O oramento determina o nvel das transferncias da administrao central para as administraes regional e local, em conformidade com as correspondentes leis de finanas. Tal como previamente referido, o oramento estabelece limites de endividamento para os governos regionais, em conformidade com os objectivos do Programa de Estabilidade e Crescimento. A Segurana Social possui um oramento prprio que, no entanto, faz parte do Oramento do Estado. Em Portugal no existem fundos no oramentados. As EPE desempenham um papel importante na sociedade portuguesa, mas as suas receitas e despesas no so integradas no Oramento do Estado. Em 2005, o valor total do sector pblico empresarial era de 12,4 mil milhes de euros. Os contratos de parcerias pblico-privadas (PPP) so apresentados em memorando anexo ao oramento, numa tabela que contm o total dos pagamentos previstos no mbito das PPP contratadas. O oramento para 2008 prev um montante de 980,3 milhes de euros em projectos PPP da administrao central. Este memorando exclui as PPP das EPE, dos governos regionais e locais, e ainda os custos do ciclo de vida dos projectos PPP. Em 2005, o Tribunal de Contas estimou em aproximadamente 20 mil milhes de euros o custo do ciclo de vida das PPP no domnio dos transportes.AVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO


3. Competncias no domnio oramentalEm Portugal, as funes relacionadas com o oramento da administrao central so da responsabilidade da DGO do MFAP. A DGO foi criada h cerca de 150 anos como Direco-Geral da Contabilidade Pblica. Inicialmente criada para fiscalizar a legalidade, a regularidade e a economia da administrao financeira do Estado, a DGO foi reestruturada em vrias ocasies para responder a alteraes da organizao e do funcionamento do Estado. A DGO reporta ao Ministro das Finanas e da Administrao Pblica atravs da Secretaria de Estado do Oramento, uma das quatro Secretarias de Estado do MFAP (sendo as restantes trs, as Secretarias de Estado do Tesouro e Finanas, dos Assuntos Fiscais e da Administrao Pblica). A maior parte dos efectivos da DGO ocupa-se dos detalhes operacionais da elaborao e execuo do Oramento do Estado e no da anlise da poltica oramental. A DGO possui servios centrais que lidam, nomeadamente, com o Oramento do Estado; as receitas e a Conta Geral do Estado; as contas nacionais das administraes pblicas; o PIDDAC (i.e. o oramento de investimento); as questes relativas ao oramento da UE; legislao oramental; e sistemas de informao oramental (ver Figura 2.2). As tarefas de elaborao e de execuo do oramento ao nvel mais detalhado esto a cargo de seis Delegaes, que cobrem as principais reas funcionais do governo. A DGO conta com um total de cerca de 290 funcionrios, muitos dos quais esto profundamente envolvidos no escrutnio detalhado da conformidade legal das despesas, o que lhes deixa pouco tempo para efectuarem uma anlise mais substantiva do oramento. Uma parte relativamente reduzida dos funcionrios possui formao universitria (38%), enquanto outros 38% possuem at nove anos de escolaridade. A idade mdia dos efectivos de 50 anos e a durao mdia de servio na funo pblica de 26 anos. As restries impostas s remuneraes e contratao no sector pblico criam impedimentos ao recrutamento de novos efectivos e dificultam a reteno de alguns dos melhores recursos que no atingiram posies de chefia. Enquanto a DGO responsvel pela elaborao e execuo detalhadas do oramento, a responsabilidade pelas previses macroeconmicas recai sobre o Gabinete de Planeamento, Estratgia, Avaliao e Relaes Internacionais (GPEARI), tambm do MFAP. Este gabinete desenvolve previses macroeconmicas de mdio prazo para as actualizaes do Programa de Estabilidade e Crescimento publicadas em Dezembro. Em Outubro, efectua previses de curto prazo para efeitos da elaborao da proposta de Oramento do Estado e, em Abril, previses intercalares (publicadas no Relatrio de Orientao da Poltica Oramental ROPO). OAVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO


GPEARI tambm responsvel pela coordenao do Sistema Integrado de Gesto e Avaliao do Desempenho na Administrao Pblica (SIADAP), uma reforma do sector pblico que pretende assegurar a transio de um sistema centrado nos recursos consumidos para um sistema assente no desempenho do sector pblico. Todos os ministrios possuem um GPEARI responsvel pelo planeamento estratgico e pela coordenao da reforma do sector pblico.Figura 2.2. Unidades orgnicas da Direco-Geral do OramentoDGO

Direco de Servios de Oramento

Gabinete de Consultadoria Oramental

Delegaes

Direco de Servios da Conta

Direco de Servios de Informtica e de Gesto da Informao Oramental

Direco de Servios de Anlise e Finanas Pblicas

Direco de Servios Administrativos

Direco de Servios do PIDDAC

Direco de Servios dos Assuntos Comunitrios

Outras funes ou actividades especficas no domnio do controlo oramental so atribudas a outros organismos do MFAP. A Direco-Geral do Tesouro e Finanas supervisiona as garantias, as empresas pblicas, as PPP e gere o patrimnio do Estado. A Parpblica, SA, uma empresa totalmente detida pelo Tesouro, actua como um centro especializado nestes domnios. O Instituto de Gesto da Tesouraria e do Crdito Pblico (IGCP), encarrega-se da gesto de tesouraria e da dvida do sector pblico. A


38 2. ELABORAO DO ORAMENTODireco-Geral de Impostos responsvel pela administrao fiscal, da qual resultam aproximadamente 75% das receitas pblicas. As funes de auditoria esto repartidas pela Inspeco-Geral de Finanas (IGF), um servio do MFAP responsvel pela realizao de auditorias internas nos domnios financeiro e do desempenho, e pelo Tribunal de Contas, um rgo independente que supervisiona a conformidade legal da despesa pblica. Uma lei publicada em 2006 estipulou a criao de controladores financeiros em cada ministrio, responsveis pela superviso da despesa nesse ministrio. De um modo geral, os controladores financeiros so economistas, no contabilistas. A sua funo principal consiste na antecipao de problemas. Renem-se regularmente com o Ministro das Finanas e da Administrao Pblica e com o Director-Geral do Oramento. Contudo, na prtica, o exerccio da sua influncia restrito em virtude do limitado poder que lhes conferido e de no disporem de pessoal prprio.

4. Processo anual de elaborao do Oramento do EstadoO processo de elaborao do Oramento do Estado obedece a uma sequncia interactiva do geral para o particular (top-down), que parte de uma definio genrica da poltica baseada nas perspectivas e metas oramentais, para o desenvolvimento de oramentos detalhados que obedecem aos limites da decorrentes. O calendrio anual de elaborao do Oramento do Estado divide-se em trs etapas principais:

Determinao do nvel da despesa global compatvel com a previso da receita e com o saldo das administraes pblicas subjacente ao Programa de Estabilidade e Crescimento do ano transacto (de Abril a Junho). Processo poltico de atribuio de limites despesa dos vrios ministrios, formalmente aprovados em reunio do Conselho de Ministros (de Junho e Julho). Compilao da proposta de Oramento do Estado (Agosto a 15 de Outubro).

Os pontos de partida para o oramento anual so as estimativas para a receita, a despesa e o saldo, e os principais pressupostos da poltica do governo estipulados no Programa de Estabilidade e Crescimento. De acordo com os procedimentos da UE, o Programa de Estabilidade e Crescimento actualizado anualmente no incio de Dezembro. A poltica do governo delineada com maior detalhe nas Grandes Opes do Plano (GOP) e noAVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO


Relatrio de Orientao da Poltica Oramental (ROPO), sendo estes documentos publicados em Abril/Maio. No caso de alterao dos pressupostos econmicos e oramentais, as metas do Programa de Estabilidade e Crescimento podem ser actualizados em Abril. Com base nestes nmeros, e utilizando os pressupostos de poltica subjacentes, calcula-se o montante da despesa total do Estado. As transferncias para a segurana social e para a CGA baseiam-se em estimativas oramentais que decorrem da legislao em vigor. (Nos anos mais recentes, a segurana social registou excedentes significativos, representando as receitas da segurana social uma parte importante da receita total.) As transferncias para os governos regionais e para os municpios baseiam-se nas leis que regem o respectivo financiamento, sendo que, por vezes, o Oramento do Estado prope uma reduo destas transferncias.Tabela 2.1. Calendrio de elaborao do Oramento do EstadoDezembro (t-2) Abril/Maio (t-1) Junho (t-1) Fim de Julho (t-1) Actualizao do Programa de Estabilidade e Crescimento. Grandes Opes do Plano (GOP). Relatrio de Orientao da Poltica Oramental (ROPO). Estabelecimento do limite da despesa para o oramento de funcionamento do Estado. Aprovao pelo Conselho de Ministros dos limites de despesa para os oramentos de funcionamento e PIDDAC dos ministrios sectoriais. Circular da DGO. Afectao da despesa pelos servios de cada ministrio. Ministrios submetem oramentos DGO. Aprovao do Oramento pelo Conselho de Ministros. Apresentao da proposta de Oramento do Estado Assembleia da Repblica. Aprovao do Oramento do Estado pela Assembleia da Repblica. Entrada em vigor do Oramento do Estado para o ano t.

Agosto (t-1) Setembro (t-1) At de 15 Outubro (t-1) 15 Outubro (t-1) No prazo de 45 dias 1 Janeiro (ano t)

O MFAP estabelece uma proposta de dotao a atribuir aos vrios ministrios sectoriais, tendo em conta as prioridades polticas e a execuo do oramento do ano corrente. A DGO prepara uma afectao preliminar da despesa pelos diferentes ministrios, incluindo a separao entre despesa de funcionamento e a despesa a efectuar no mbito do PIDDAC; o montante das transferncias para a segurana social e para a CGA (penses do sector pblico); e as transferncias para as regies, municpios e UE. Durante os


40 2. ELABORAO DO ORAMENTOmeses de Junho e Julho, o Ministro das Finanas mantm contactos informais com os restantes Ministros sobre as dotaes preliminares. Durante uma reunio com o Primeiro-Ministro, o Ministro das Finanas apresenta o limite total da despesa compatvel com as projeces mais recentes da receita e com o objectivo para o saldo oramental definido na actualizao do Programa de Estabilidade e Crescimento de Dezembro ltimo. O Primeiro-Ministro estabelece orientaes que devero guiar a afectao do limite da despesa pelos vrios ministrios, de acordo com as prioridades polticas para o ano seguinte. A proposta de dotaes oramentais formalmente apresentada ao Conselho de Ministros no fim de Julho, ou no incio de Agosto. Os limites despesa de cada ministrio so formalmente aprovados na reunio do Conselho de Ministros. Por vezes os ministros sectoriais e o Ministro das Finanas discordam relativamente ao limite de despesa proposto. O Ministro das Finanas informa o Primeiro-Ministro sobre o impacto no objectivo para o saldo oramental em percentagem do PIB de eventuais aumentos das dotaes dos ministrios. Posteriormente aprovao das dotaes oramentais pelo Conselho de Ministros, os ministros iniciam a distribuio das suas dotaes pelos diferentes servios. Por vezes so aprovados alguns ajustamentos s dotaes durante o processo de finalizao da proposta de oramento, ou em resposta s solicitaes da Assembleia da Repblica. O MFAP continua a trabalhar para assegurar que o oramento aprovado no excede os limites do Programa de Estabilidade e Crescimento. Em simultneo com a aprovao dos limites de despesa, a DGO emite uma Circular do oramento que especifica as normas a observar pelos oramentos dos servios, no mbito das dotaes aprovadas. Estas regras cobrem especialmente as despesas com o pessoal, a oramentao da receita prpria e consignada e os requisitos para a elaborao do PIDDAC. No passado, as instrues do PIDDAC eram definidas pelo Departamento de Prospectiva e Planeamento, mas esta competncia foi recentemente transferida para a DGO. Antes do incio de Setembro, os servios devem carregar os seus oramentos no sistema informtico central, a fim de que, posteriormente, seja iniciado o processo de verificao e de harmonizao dos oramentos. Por ltimo, procede-se compilao dos dados para permitir a consolidao das contas, tanto na ptica de caixa como em termos de Contas Nacionais. Em simultneo, elaborado o Relatrio do Oramento de Estado, o qual apresenta e justifica a poltica oramental proposta e inclui a informao exigida pela Lei do Enquadramento Oramental. O Conselho de Ministros aprova a verso final da proposta de Oramento do Estado no incio deAVALIAO DO PROCESSO ORAMENTAL EM PORTUGAL RELATRIO DA OCDE 2008 DIRECO-GERAL DO ORAMENTO


Outubro, antes de a submeter Assembleia da Repblica. A Assembleia da Repblica deve completar o processo no prazo de 45 dias, aprovando o Oramento do Estado um ms antes do incio do novo ano oramental. O oramento aprovado entra em vigor no dia 1 de Janeiro.

Caixa 2.1. Elaborao do Oramento nos ministriosA elaborao do oramento pelos ministrios sectoriais envolve trs fases paralelas ao processo oramental adoptado pela DGO. Primeiro, os gabinetes responsveis pela gesto oramental elaboram estimativas das necessidades de financiamento do ministrio, destinadas ao debate que os seus ministros devero manter com o MFAP, quando da preparao dos limites a aprovar pelo Conselho de Ministros. Aps os ministrios terem sido informados dos limites aprovados, devem efectuar a respectiva afectao pelos seus servios e, seguidamente, preparar o oramento detalhado. Por fim, apresentam o oramento ao MFAP. Muitos ministros comparecem perante a Assembleia da Repblica para apresentar e explicar as suas propostas de oramento. A elaborao do oramento dos ministrios sectoriais varia de acordo com a estrutura dos seus programas. Por exemplo:

O Ministrio da Educao responsvel pela contratao de pessoal para o ensino bsico e secundrio em Portugal. No total, o oramento do Ministrio da Educao suporta 3 500 funcionrios do ministrio e 147 000 funcionrios das escolas. Mais de 85% do seu oramento destina-se ao pessoal. O Ministrio fornece pessoal a 1 100 agrupamentos escolares e a 7 000 escolas. O governo portugus lanou um programa importante de reorganizao da rede escolar, encerrando escolas em situao de subutilizao e consolidando outras. At ao momento, foram encerradas 2 200 escolas. O Ministrio realizou uma ampla avaliao ao desempenho escolar, como parte de um esforo para reforar o sistema escolar portugus. Na elaborao da proposta de oramento, o nmero de professores e estudantes constitui um elemento importante. O gabinete de gesto oramental do Ministrio espera que as escolas tenham mais flexibilidade na afectao de recursos, medida que a informao baseada no desempenho for melhorando. O Ministrio da Sade responsvel pelo sistema nacional de sade de Portugal, que composto por 35 entidades pblicas empresariais (hospitais EPE), representando cerca de 80% da actividade hospitalar no pas; hospitais SPA (sector pblico administrativo); unidades de sade local; e centros de sade local. Antes da apresentao do oramento, so efectuados estudos para analisar a tendncia da despesa no passado e planear a actividade futura. Para os hospitais EPE, est ser ensaiado um novo sistema que permite ao governo contratar com estas entidades a aquisio de um determinado nvel de servios por um preo controlado. Os hospitais esto a desenvolver planos estratgicos que especificam detalhadamente a sua prestao de cuidados clnicos e a qualidade da ateno prestada ao doente, bem como os requisitos econmicos e financeiros. Os hospitais asseguram assim uma dotao para custos futuros e o governo consegue maior controlo sobre a despesa com a sade.



5. Quadro plurianual de despesaActualmente, o processo oramental em Portugal contempla alguns aspectos de mdio prazo, mas no contm um verdadeiro quadro plurianual de despesa. O objectivo de mdio prazo do governo actual um dfice estrutural de 0,5% do PIB. Em 2005, o governo recm-eleito apresentou o seu programa e as prioridades de mdio prazo no Programa de Estabilidade e Crescimento. Os objectivos de mdio prazo e as estimativas plurianuais so especificados a um nvel agregado para o investimento e para as principais categorias da despesa e da receita. Estas estimativas so revistas anualmente, como parte da reviso anual do Programa de Estabilidade e Crescimento. As estimativas includas no Oramento do Estado so calculadas numa base anual. O oramento inclui estimativas para o ano oramental e mais trs anos apenas no que se refere ao

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Avaliação do processo orçamental em Portugal relatório da OCDE