Avaliação Projeto Orla 2008

Instituto Brasileiro de Administração Municipal

Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3

Avaliação do estado atual de implementação do Projeto Orla

PRODUTO 3

Relatório IntermediárioESTUDOS DE CASO

Itapema/SC, Fortaleza/CE, Cabo de Santo Agostinho/PE, Armação de Búzios/RJ, Cabo Frio/RJ,

Rio das Ostras/RJ e Macaé/RJ

Junho de 2008



CRÉDITOS

MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE – MMASecretaria de Mudanças Climáticas e Qualidade Ambiental – SMCQDepartamento de Qualidade Ambiental - DQAMinistro de Estado Carlos Minc

Secretária Suzana Khan

Diretor Dep. de Qualidade Ambiental na Indústria Rudolf de Noronha

Gerente de Qualidade Costeira e do Ar Ademilson Zamboni

Coordenadora do Projeto Orla Márcia Oliveira

MINISTÉRIO DE PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO – MPSecretaria de Patrimônio da União – SPUMinistro de Estado Paulo Bernardo Silva

Secretária Alexandra Reschke

Coordenadora de Gestão patrimonial Cristiane Guinancio

INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL - IBAM

Superintendente Geral Paulo Timm

Coordenador Geral Victor Zveibil

Equipe Técnica Alberto Costa Lopes

Adriana Nascentes

Ricardo Voivodic

Delaine Martins Costa

Eduardo Domingues

Henrique Barandier

Maria da Graça Ribeiro das Neves

Estagiária Ana Paula Vasconcelos

Apoio Administrativo Fátima Meireles



ÍNDICE

ANEXOSA. Programa das Oficinas

B. Apresentações em Power Point das OficinasC. Sistematização dos resultados da dinamica de tarjetas

D. Registro Fotográfico das Oficinas e entrevistasE. Listas de Presença das Oficinas

F. Lista dos entrevistadosG. Roteiros das Entrevistas

H. Questionários individuais dos municípios dos Estudos de CasoI. Banco de dados do survey eletrônico para as GRPUs



LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

CIRM – Comissão Interministerial para os Recursos do Mar

CONAMA – Conselho Nacional de Meio Ambiente

FEEMA – Fundação Estadual de Engenharia e Meio Ambiente

GERCO – Gerenciamento Costeiro

GIGERCO – Grupo de Integração de Gerenciamento Costeiro

GRPU – Gerências Regionais do Patrimônio da União

IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal

MMA – Ministério do Meio Ambiente

MPO – Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão

OEMA – Órgãos Estaduais de Meio Ambiente

PNMA – Programa Nacional de Meio Ambiente

PROMATA - Programa de Apoio ao Desenvolvimento Sustentável a Zona da Mata de Pernambuco

SPU – Secretaria do Patrimônio da União

SMCQ/MMA – Secretaria de Mudanças Climáticas e de Qualidade Ambiental do Ministério do Meio Ambiente

ZEEC – Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro

4



APRESENTAÇÃO

Este documento constitui o Produto 3 - Relatório Intermediário e descreve a parte

da Etapa II do trabalho, que corresponde à pesquisa in loco realizada por intermédio de

quatro Estudos de Caso, conforme estabelecido no Anexo II – Termo de Referência e no

Plano de Trabalho.

Os quatro Estudos de Caso são:

Itapema/SC;

Fortaleza/CE;

Cabo de Santo Agostinho/PE;

Armação de Búzios, Cabo Frio, Rio das Ostras e Macaé, no estado do Rio

de Janeiro.

MAPA 1. MUNICÍPIOS DOS ESTUDOS DE CASO.

5

Brasil

Oceano Atlântico



O primeiro item deste relatório apresenta o objetivo do Projeto Orla e o escopo

deste trabalho de avaliação. O segundo descreve o quadro atual do andamento do trabalho

de avaliação e o cronograma geral das visitas da pesquisa in loco, realizada em cada

município objeto dos Estudos de Caso. Em seguida é apresentada a análise do universo

total de respostas dos questionários aplicados às Coordenações Estaduais e Municipais,

com o enquadramento destas nos critérios de classificação e a identificação de algumas

questões chave a serem exploradas nos Estudos de Caso.

Para cada Estudo de Caso, é feita uma breve caracterização do município

(localização, população, momento da capacitação e da elaboração do PGI), são

apresentados, ainda, o conteúdo básico do PGI e a execução das propostas; a situação da

equipe técnica e Coordenação Municipal; e a situação do Comitê Gestor e da Comissão

Técnica Estadual do Projeto. As informações apresentadas tiveram como base

documentos do Projeto Orla, as respostas do survey eletrônico e os resultados das oficinas

e entrevistas realizadas com atores-chave, conforme previsto no Plano de Trabalho.

6



1. CONTEXTO

O Projeto de Gestão Integrada para a Orla Marítima – Projeto Orla – é uma

iniciativa do Governo Federal, desenvolvida a partir de uma proposição do Grupo de

Integração do Gerenciamento Costeiro (GIGERCO) da Comissão Interministerial para os

Recursos do Mar (CIRM) e tem como coordenadores a Secretaria de Mudanças Climáticas

e de Qualidade Ambiental do Ministério do Meio Ambiente (SMCQ/MMA) e a Secretaria do

Patrimônio da União do Ministério do Planejamento (SPU/MPOG). O Projeto Orla vem

sendo implementado desde 2001, inicialmente em caráter experimental e, posteriormente,

nos municípios participantes do Programa Nacional de Meio Ambiente II (PNMAII). Até o

presente momento o Projeto foi implementado em 58 municípios, em quatorze estados.

Dentro de seu escopo de trabalho, o principal objetivo do Projeto Orla é a busca por

compatibilizar as políticas ambiental e patrimonial do Governo Federal no trato dos

espaços litorâneos sob propriedade ou guarda da União. Assim, se propôs, inicialmente, a

estabelecer uma nova normatização no uso e gestão dos terrenos e dos acrescidos de

marinha, que consolidasse uma orientação cooperativa e harmônica entre as ações e as

políticas de governo praticadas na orla marítima.

O Projeto Orla é orientado pelo conceito de planejamento governamental que

preconiza a gestão compartilhada entre os três níveis de governo, e busca, em sua

concepção, a efetivação de parcerias intergovernamentais e com a sociedade civil

organizada, com objetivo de estabelecer uma atuação articulada nos vários setores da

administração pública.

Dada sua natureza e os seus objetivos, o Projeto Orla pressupõe o município, ou

seja, o Poder Executivo Local, como o principal agente no processo de gestão da orla

marítima, tendo este nível de governo o papel de definidor e executor das ações locais.

Porém, durante a implementação do Projeto foram observados diferentes níveis de

capacidade alcançados e de desafios presentes em cada município. Desta forma, verificou-

se a necessidade de uma avaliação do estado atual de implementação do Projeto Orla

para a identificação de estratégias de sua continuidade a serem adotadas pelo MMA e

SPU.

2. OBJETIVOS

Esta assessoria técnica objetiva avaliar o estado atual da implementação do Projeto

de Gestão Integrada da Orla Marítima – Projeto Orla, com base em três componentes de

análise: institucional, operacional e político; e propor estratégias para o seu fortalecimento

7



e aperfeiçoamento, com vistas a consolidar sua integração institucional e a sua melhor

apropriação pelos municípios participantes do processo. Pretende-se, assim, promover a

incorporação do conceito de gestão integrada para a melhoria da qualidade dos projetos

realizados pelos municípios e apoiados pelo MMA e SPU, bem como identificar as

demandas estratégicas de continuidade, aprofundamento e assistência permanente e

diferenciada aos municípios.

A avaliação do Projeto Orla apresenta como objetivos específicos:

Identificar as fragilidades e deficiências dos municípios na implementação do

Projeto Orla, por meio da aplicação de instrumentos de pesquisa;

Propor critério de agrupamento de municípios segundo categorias que

considerem os componentes de análise;

Realizar sete estudos de caso específicos de avaliação do Projeto nas cidades

selecionadas, em quatro estados;

Avaliar e propor adaptações no Projeto objetivando seu aperfeiçoamento.

3. ANDAMENTO DO TRABALHO

No período de 12 de maio a 20 de junho foi realizada a pesquisa in loco nos sete

municípios objeto dos Estudos de Caso, utilizando-se como instrumentos de pesquisa as

oficinas de trabalho e as entrevistas semi-estruturadas, conforme ilustrado no quadro 1 a

seguir.

QUADRO 1. COORDENAÇÕES ESTADUAIS E MUNICÍPIOS QUE RESPONDERAM AOS QUESTIONÁRIOS.

MUNICIPIOS OFICINAS ENTREVISTAS

Itapema/SC 13 de maio de 2008 13 e 14 de maio de 2008

Fortaleza/CE 20 de maio de 2008 20 e 21 de maio de 2008

Cabo de Santo Agostinho/PE 30 de maio de 2008 29 e 30 de maio de 2008

Armação de Búzios/RJ

Cabo Frio/RJ

Macaé/RJ

Rio das Ostras/RJ

16 de junho de 2008 16 a 20 de junho de 2008

Vale destacar que além dos questionários do survey eletrônico para os pontos

focais definidos nos Termos de Referencia – Coordenação Municipal (Prefeitura Municipal)

e Coordenação Estadual (OEMA e GRPU) – foi aplicado também um questionário

8



específico às GRPUs, a pedido da SPU, cujos resultados estão disponibilizados no Anexo I

deste relatório. As respostas extraídas da aplicação deste questionário serviram de insumo

para a avaliação do Projeto Orla, mas não foram tabeladas como as outras duas

direcionadas às Coordenações Municipal e Estadual do Projeto Orla, com o objetivo de não

mascarar a pesquisa, que tinha como princípio à obtenção de somente uma resposta por

ponto focal.

Por decisão do Contratante, foi cancelada a elaboração e a aplicação do

questionário para os multiplicadores, prevista no Plano de Trabalho, mas que não fazia

parte do escopo da proposta técnica e dos Termos de Referência.

Este relatório marca o fechamento da Etapa de Pesquisa e início da Etapa de

Propostas. Será a principal fonte de informações para a definição das propostas

preliminares e a base para a elaboração do relatório intermediário – Produto 4 - para ser

discutido com a Coordenação Nacional previamente a realização do workshop para a

avaliação final das propostas estratégicas de fortalecimento do Projeto Orla.

9



4. ANÁLISE DO UNIVERSO TOTAL DAS RESPOSTAS DOS QUESTIONÁRIOS APLICADOS ÀS COORDENAÇÕES ESTADUAIS E MUNICIPAIS

O quadro 2 apresenta o universo total da pesquisa, chamando a atenção com a

identificação em vermelho às Coordenações Estaduais e Municipais que não responderam

aos questionários, considerando o prazo final de recebimento dia 20 de junho de 2008, e

que merecem um acompanhamento dos coordenadores nos níveis federal e estadual da

situação em que se encontram no momento e do porquê de não tomarem parte da

avaliação.

Com relação ao acompanhamento das respostas dos questionários, alguns pontos

focais, sejam eles dos estados sejam dos municípios, chegaram a entrar em contato com a

equipe do IBAM, mas não responderam os questionários. Em outros casos, não

conseguimos contactar via telefone os pontos focais ou os e-mails disponibilizados foram

devolvidos (retornaram) por fatores não identificados. Um fato que também prejudicou o

alcance maior de respostas foi a mudança de gestão e de técnicos nas prefeituras e nos

órgãos ambientais nos estados. Vale ressaltar que não obtivemos respostas de nenhum

dos municípios dos estados do Espírito Santo e Piauí, apesar de nossos esforços junto às

Coordenações Estaduais, que responderam ao questionário mesmo que de forma

incompleta.

Apesar destes contratempos, considerando 30% (trinta por cento) como relevante

para a representatividade da pesquisa, podemos confirmar o sucesso do alcance da

pesquisa, porque o conjunto de respostas recebidas foi de 37 Municípios e 12 Estados,

totalizando um índice de 64% do total de respostas pretendidas nos municípios e 86% nos

estados. Consideramos no banco de dados desta pesquisa, além das respostas completas,

duas respostas parciais nos estados do Espírito Santo e do Rio Grande do Sul.

Destacamos que, no período de abril a junho deste ano, a equipe do IBAM esteve

empenhada em realizar contatos telefônicos e via correio eletrônico para dirimir quaisquer

dúvidas, identificar pontos focais que faltavam e estimular a ampliação do número de

respostas. Além disso, a Coordenação Nacional também nos apoio junto aos municípios e

Coordenações Estaduais contactando-os diretamente via telefone de modo a reforçar a

importância da pesquisa para o fortalecimento do Projeto Orla.

10



QUADRO 2. COORDENAÇÕES ESTADUAIS E MUNICÍPIOS QUE RESPONDERAM AOS QUESTIONÁRIOS.

Estado Município No. de respondentes nos estados/ No. Total de municípios participantes no estado

Amapá 1 MacapáSantana

1/2

Piauí 2 Cajueiro da PraiaIlha GrandeParnaíbaLuís Correia

0/4

Ceará 3 FortalezaBeberibeIcapuí

3/3

Rio Grande do Norte

4 Areia BrancaTibau do Sul

2/2

Paraíba 5 CabedeloJoão Pessoa

2/2

Pernambuco 6 BarreirosGoianaRio FormosoSirinhaémTamandaréCabo de Santo AgostinhoS. José da Coroa Grande

4/7

Sergipe 7 AracajuEstânciaItaporanga d´Ajuda

0/3

Bahia 8 CondeIlhéus

2/2

Espírito Santo 9 Vitória 0/1Rio de Janeiro 10 Angra dos Reis

AraruamaArmação dos BúziosArraial do CaboCabo FrioCarapebusCasimíro de AbreuIguaba GrandeMacaéMangaratibaParatyRio das OstrasSão Pedro d’AldeiaSaquaremaQuissamã

11/15

São Paulo 11 CaraguatatubaSão SebastiãoUbatuba

2/3

Paraná 12 GuaratubaMatinhosPontal do Paraná

2/3

Santa Catarina 13 FlorianópolisBalneário CamboriúBombinhasItajaíItapemaNavegantesPorto Belo

5/7

Rio Grande do Sul

14 Arroio do SalCapão da CanoaTorresRio Grande

3/4

TOTAL 12/14 TOTAL 37/58

11



4.1 ENQUADRAMENTO DO UNIVERSO DE MUNICÍPIOS PARTICIPANTES DO PROJETO ORLA EM NÍVEIS DE MENSURAÇÃO

Conforme descrito no Produto 2, foram definidos critérios de classificação para o

enquadramento do universo de municípios participantes do Projeto Orla em níveis de

mensuração, considerando o atendimento aos objetivos e os resultados alcançados. Para

efeito da análise, os critérios de classificação foram enquadrados segundo os componentes

político, institucional e operacional, conforme revisões e adequações apresentadas no

quadro 3.

Os critérios de classificação consideram os seguintes níveis de mensuração dos avanços do Projeto Orla:

Nível 1: o Projeto Orla teve significativos avanços político-institucionais e operacionais, comprovados pelo cumprimento dos objetivos e pelos resultados alcançados;

Nível 2: o Projeto Orla teve alguns avanços político-institucionais e operacionais, comprovados pelo cumprimento de alguns objetivos e pelos resultados alcançados;

Nível 3: o Projeto Orla não teve avanços político-institucionais e operacionais, comprovados pelo não cumprimento dos objetivos e pelos resultados alcançados.

QUADRO 3. DIMENSÃO AVALIATIVA DOS COMPONENTES DE ANÁLISE.

NIVEL Critérios de classificação

1

Institucional

§ Existência de Comitê Gestor atuante;§ Conhecimento de várias Secretarias sobre o Plano de Gestão da Orla;§ Inexistência de dificuldade de articulação entre as equipes locais e a Coordenação Estadual

do Projeto;§ Inexistência de dificuldades de articulação com a Coordenação Nacional;

Político

§ Envolvimento da Câmara dos Vereadores nas etapas de implementação do Projeto;§ Grande diversidade de atores mobilizados para o Projeto Orla;§ Estratégias de mobilização amplas e abrangentes;§ Estratégias de divulgação amplas e abrangentes;§ Participação ativa na mobilização e escolha dos participantes das oficinas;§ Participação da sociedade civil em todos os municípios no processo de legitimação do Plano

de Gestão;

Operacional

§ Incorporação das ações do Plano de Gestão da Orla em vários instrumentos de planejamento e gestão municipal;

§ Incorporação das ações dos Planos de Gestão em vários instrumentos de planejamento e gestão estadual;

§ Inserção regional impulsionada pelo Projeto;§ Vários elementos do Plano de Gestão subsidiaram os procedimentos administrativos da

GRPU;

12



NIVEL Critérios de classificação

2

Institucional

§ Existência de Comitê Gestor, mas não atua na gestão da orla;§ Somente a Secretaria a frente do Projeto tem conhecimento sobre o Plano de Gestão da

Orla;§ Existência de alguma dificuldade de articulação entre as equipes locais e a Coordenação

Estadual do Projeto;§ Alguma dificuldade de articulação com a Coordenação Nacional;

Político

§ Envolvimento da Câmara dos Vereadores em algumas das etapas de implementação do Projeto;

§ Pouca diversidade de atores mobilizados para o Projeto Orla;§ Estratégias de mobilização pouco abrangentes;§ Estratégias de divulgação pouco abrangentes;§ Participação da Coordenação Estadual em uma só forma da mobilização e escolha dos

participantes das oficinas;§ Participação da sociedade civil em alguns municípios no processo de legitimação do Plano

de Gestão;

Operacional

§ Incorporação das ações do Plano de Gestão da Orla em pelo menos um instrumento de planejamento e gestão municipal;

§ Incorporação das ações do Plano de Gestão em alguns instrumentos de planejamento e gestão estadual;

§ Pouca inserção regional impulsionada pelo Projeto;§ Algum elemento do Plano de Gestão subsidiou os procedimentos administrativos da GRPU;

3

Institucional

§ Inexistência de Comitê Gestor ou de qualquer fórum deliberativo para a gestão da orla;§ Desconhecimento sobre o Plano de Gestão da Orla por parte das Secretarias;§ Diversas dificuldades de articulação entre as equipes locais e a Coordenação Estadual do

Projeto;§ Muita dificuldade de articulação com a Coordenação Nacional;

Político

§ Não envolvimento da Câmara dos Vereadores;§ Não adoção de estratégias de mobilização;§ Não adoção de estratégias de divulgação;§ Não participou da mobilização e escolha dos participantes das oficinas;§ Não participação da sociedade civil nos municípios no processo de legitimação do Plano de

Gestão;

Operacional

§ Não incorporação das ações do Plano de Gestão da Orla por instrumentos de planejamento e gestão municipal;

§ Não foram incorporadas ações do Plano de Gestão pelo estado;§ Nenhuma inserção regional impulsionada pelo Projeto;§ Nenhum elemento do Plano de Gestão subsidiou os procedimentos administrativos da

GRPU.

Ao analisarmos e tabularmos as respostas dos questionários às Coordenações

Municipais e Estaduais verificamos que, considerando o Componente Político com sendo o

da participação na definição e aprovação das ações dos Planos de Gestão Integrada da

Orla Marítima, constata-se que o processo de implementação do Projeto Orla, até o ponto

da aprovação do PGI em audiência pública, é considerado, na média dos resultados, como

Nível 1 (Figura 1), ou seja, com significativos avanços.

FIGURA 1. MÉDIA DO COMPONENTE POLÍTICO

13



43%

35,52%

20,96%

0%5%

10%15%20%25%30%35%40%45%50%

Níveis

Entretanto, ao analisarmos os gráficos separadamente por cada um dos critérios de

classificação, observa-se um percentual elevado para o Nível 3 em alguns casos, onde não

houve avanço neste componente. O envolvimento da Câmara dos Vereadores, por

exemplo, ficou muito aquém do esperado, ficando com 72% no Nível 3 de classificação

(Figura 2). Outros dois critérios que foram classificados com o Nível 3 com percentual

acima ou igual ao Nível 1 foram a participação da Coordenação Estadual na mobilização e

escolha dos participantes das oficinas e a participação da sociedade civil organizada

(Figuras 6 e 7).

FIGURA 2. ENVOLVIMENTO DA CÂMARA DOS VEREADORES FIGURA 3. DIVERSIDADE DE ATORES MOBILIZADOS NA IMPLEMENTAÇÃO DO PROJETO ORLA

8%

72%

19%

0%

20%

40%

60%

80%

Níveis

56%

31%

14%

0%10%20%30%40%50%60%

Níveis

FIGURA 4. ABRANGÊNCIA DAS ESTRATÉGIAS DE MOBILIZAÇÃO

FIGURA 5. ABRANGÊNCIA DAS ESTRATÉGIAS DE DIVULGAÇÃO.

14



64%

7%

29%

0%10%20%30%40%50%60%70%

Níveis

47% 47%

6%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Níveis

FIGURA 6. PARTICIPAÇÃO DA COORDENAÇÃO ESTADUAL NA MOBILIZAÇÃO E ESCOLHA DOS PARTICIPANTES DAS OFICINAS

FIGURA 7. PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL NO PROCESSO DE LEGITIMAÇÃO DO PGI

43%

14%

43%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Níveis

42,90%

7,10%

50%

0%

20%

40%

60%

Níveis

Da mesma forma, ao analisarmos o Componente Operacional, verificamos a média

da classificação dos municípios no Nível 1 (Figura 8). Esse resultado reflete o alto

percentual de municípios e estados que incorporaram ações dos PGIs em seus

instrumentos de planejamento e gestão (Figuras 9 e 10).

FIGURA 8. MÉDIA DO COMPONENTE OPERACIONAL

36%

29,66%

34,23%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Níveis

15



Com relação ao critério da inserção regional dos municípios, o Nível com maior

percentual foi o Nível 2, apontando para um resultado com alguns avanços (Figura 11). O

Nível 3 teve seu maior índice no critério dos elementos do PGI que subsidiaram processos

administrativos da GRPU (Figura 12).

FIGURA 9. INCORPORAÇÃO DAS AÇÕES DO PGI NOS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E GESTÃO MUNICIPAL

FIGURA 10. INCORPORAÇÃO DAS AÇÕES DOS PGI EM INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E GESTÃO ESTADUAL

44%

8%

47%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Níve is

57%

21% 21%

0%10%20%30%40%50%60%

Níveis

FIGURA 11. INSERÇÃO REGIONAL DOS MUNICÍPIOS PROPORCIONADA PELO PROJETO ORLA

FIGURA 12. ELEMENTOS DO PGI QUE SUBSIDIARAM PROCESSOS ADMINISTRATIVOS DA GRPU

29%

71%

0%0%

20%

40%

60%

80%

Níveis

14%

36%

50%

0%10%20%30%40%50%60%

Níveis

Utilizando-se do mesmo formato da análise dos outros componentes, o

Componente Institucional, caracterizado como o dos arranjos institucionais internos e

externos, as bases legais e normativas e as formas de articulação entre os três níveis de

governo, foi classificado como Nível 1 (Figura 13).

FIGURA 13. MÉDIA DO COMPONENTE INSTITUCIONAL

16



41%

31,64%27,39%

0%5%

10%15%20%25%30%35%40%45%

Níveis

Entretanto, a inexistência e/ou a não atuação dos Comitês Gestores do Projeto Orla

foram enquadrados no Nível 3 (Figura 14), bem como a articulação entre a Coordenação

Estadual e a Coordenação Nacional (Figura 17). Este resultado indica a necessidade de

uma atenção maior na reformulação e no fortalecimento dos arranjos institucionais do

Projeto Orla e na melhoria da comunicação com a Coordenação Nacional.

FIGURA 14. EXISTÊNCIA E ATUAÇÃO DO COMITÊ GESTOR FIGURA 15. CONHECIMENTO DO PGI PELAS SECRETARIAS MUNICIPAIS

16,70%

66,70%

16,70%

0%

20%

40%

60%

80%

Níveis

47,20% 50%

2,80%0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Níve is

FIGURA 16. ARTICULAÇÃO ENTRE EQUIPES LOCAIS E COORDENAÇÃO ESTADUAL

FIGURA 17. ARTICULAÇÃO ENTRE A COORDENAÇÃO ESTADUAL E A COORDENAÇÃO NACIONAL

50%

14%

36%

0%10%

20%30%40%

50%60%

Níveis

44%

8%

47%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Níveis

17



4.2 Resultado dos questionários às Coordenações Municipais

Além do enquadramento do universo de respostas nos critério de classificação,

foram identificadas algumas questões-chave a serem aprofundadas nos Estudos de Caso:

• Foram criados os Comitês Gestores do Projeto Orla em 24 dos 37

municípios que responderam ao questionário. Entretanto, somente em seis

municípios os Comitês continuam atuantes e em outros 12 municípios eles

nunca foram atuantes na gestão da orla marítima (Figuras 18 e 19).

• 53% dos municípios identificaram dificuldades de articulação entre suas

equipes locais e a Coordenação Estadual, sendo o item comunicação o de

maior pontuação (figuras 20 e 21).

• Entre os 58% de municípios que incorporaram ações definidas nos PGIs,

91% deles foram em seus Planos Diretores Participativos (figuras 22 e 23).

FIGURA 18. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES MUNICIPAIS


18



19





20





21



• Houve descontinuidade da gestão municipal, pós-realização das oficinas de

capacitação, em 22 (61%) dos 36 municípios (figura 24).


• Se analisarmos o índice de implementação das ações dos PGI nestes

municípios, verificamos que, em 94% destes, poucas ou nenhumas das

ações dos PGI foram implementadas (figura 25).


22



• Dentre as insuficiências identificadas nos municípios para a implementação

do PGI, os recursos financeiros ficaram em primeiro lugar, com 81% do total

de respostas. Em seguida veio a insuficiência de recursos humanos e de

integração intersecretarias municiais, com 58% e 56%, respectivamente

(figura 26).


• Em 10 dos 36 municípios houve a assinatura do Acordo de Cooperação

Técnica entre SPU e Município (figura 27).

23




• Outro dado importante foi a verificação de que somente quatro dos 36

municípios realizaram alguma Cessão de Uso dos Bens da União para fins

de regularização fundiária (figura 28).


24



• A maioria das coordenações municipais não verificou o aumento na

capacidade técnica da prefeitura na gestão integrada da orla marítima – 27

(figura 29).


4.3 Resultado dos questionários às Coordenações Estaduais

As Coordenações Estaduais têm um papel importante como interlocutores entre os

municípios e a Coordenação Nacional, além de serem um apoio em potencial para a

realização e acompanhamento das atividades ligadas à implementação dos Planos de

Gestão Integrada. Neste sentido, as respostas deste questionário são úteis tanto para

verificar o contexto municipal como para identificar possíveis dificuldades enfrentadas pelas

Coordenações Estaduais, principalmente sob o ponto de vista dos Órgãos Estaduais de

Meio Ambiente (OEMA), que foram os respondentes/pontos focais destes questionários

(figura 30).

25



FIGURA 30. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES ESTADUAIS

Por um lado, a pesquisa às Coordenações Estaduais complementa a pesquisa junto

às Coordenações Municipais na medida que confirma alguma de suas respostas. Por outro

lado, algumas das respostas da Coordenação Estadual são diferentes daquelas

identificadas pelas Coordenações Municipais. A seguir estão elencadas algumas questões-

chave a serem aprofundadas nos Estudos de Caso:

• A criação da Comissão Técnica Estadual e sua formalização por ato

normativo estadual foram realizadas em 40% do universo pesquisado (figura

31).

• Os principais momentos de apoio das OEMAS aos Municípios na

implementação do Projeto Orla foram na disponibilização de informação nas

oficinas de capacitação e na análise dos Planos de Gestão Integrada da

Orla Marítima (figura 32).

• Somente 30% das Coordenações Estaduais têm acompanhado a atuação

dos Comitês Gestores. Destas, verifica-se que 80% dos Comitês atuam em

apenas alguns municípios de seus estados ou não atuam em nenhum

município (figuras 33 e 34).

26





27





28



• 60% das Coordenações Estaduais responderam que tiveram dificuldades de

articulação seja com as Coordenações Municipais seja com a Coordenação

Nacional (figuras 35 e 36).



29



• Falta de uma agenda de planejamento comum juntamente com problemas

de comunicação e a pouca articulação com a SPU, foram as principais

dificuldades encontradas pelas Coordenações Estaduais junto a

Coordenação Nacional (figura 37).


• Com relação ao apoio das Coordenações Nacional e Estadual aos

municípios, o resultado aponta para um certo equilíbrio de opinião, com 56%

das prefeituras respondendo que não responderam apoio das outras esferas

de governo (figura 38).

• Diferentemente do resultado dos questionários aplicados às Coordenações

Municipais, neste caso foi apontado que o nível estadual foi o que mais

apoiou as prefeituras na implementação do Projeto Orla (Figura 39).

• Assim como no resultado do survey com os municípios, a Coordenação

Estadual identifica a falta de recursos humanos e da disponibilidade de

recursos financeiros nos municípios como as principais dificuldades

enfrentadas para a implementação dos PGI (Figura 40).

30





31




• Das 11 Coordenações Estaduais que responderam à pesquisa, 6 delas

registraram que o Projeto Orla possibilitou a assinatura de Convênios de

Cooperação Técnica entre municípios e União (Figura 41).

• Para as Coordenações Estaduais não houve continuidade do Projeto Orla

nos municípios após as eleições ou, caso tenha ocorrido, foi apenas em

alguns municípios (Figura 42).

32





33



5. ESTUDOS DE CASO

O objetivo geral da realização dos quatro Estudos de Caso previstos no Plano de

Trabalho é o de agregar, produzir e sistematizar conhecimentos sobre o estado atual de

implementação do Projeto Orla nos municípios selecionados, bem como oferecer

elementos de avaliação das fragilidades, avanços e estratégias de fortalecimento deste

projeto nestas localidades, buscando identificar as razões de êxito e apontar as lições

aprendidas.

As indicações feitas no Plano de Trabalho sobre os procedimentos, metodologia e

estrutura dos Estudos de Caso visam facilitar a comparação entre diferentes municípios, de

forma a permitir a identificação de aspectos comuns que possam servir de referência para

identificar fragilidades comuns a todos os municípios, bem como identificar práticas

exitosas que possam ser replicadas em outros municípios.

5.1 Variáveis para avaliação

Deve se chamar atenção que o recorte nestas variáveis de análise tem um caráter

fundamentalmente didático e operacional, uma vez que se tratam de fatores interagentes,

que exigem uma avaliação de conjunto do Projeto Orla como um todo.

Cabe observar que a implementação do Projeto Orla em cada município será tanto

melhor quanto mais combinar o êxito em relação aos componentes Político, Institucional e Operacional – previstos na metodologia de avaliação definida no Termo de Referência

do presente trabalho – e priorizados para a análise. Deve-se observar que o êxito em um

dos componentes pode estar associado ao desdobramento do Projeto em outro e atentar

para a possibilidade de que, em alguns casos, um ou mais componentes estratégicos

venham a assumir importância relativa maior que o outro. Dessa forma, o aparente

“fracasso” ou irrelevância do projeto em um dos componentes, não diminui sua validade.

Contudo, é importante sublinhar tais dificuldades de modo a desenvolver estratégias de

fortalecimento e contribuir para o aperfeiçoamento do Projeto Orla tanto naquele município,

quantos nos demais municípios que fazem parte do Projeto e nos que ainda irão aderir.

A avaliação do Estado Atual de Implementação de um Projeto está associada à

plena consecução dos objetivos, metas e resultados pretendidos e atingidos, até o

momento da avaliação, bem como, no caso de projetos executivos ainda em

implementação, daqueles resultados e objetivos cuja implementação está por ser

concluída.

34



Avaliar a implementação de um projeto de gestão integrada, exige, portanto, do

avaliador um conhecimento prévio do Projeto concebido, dos Planos de Gestão Integrada

da Orla (PGI), além de fontes de dados indiretos, que foram levantados e registrados nas

oficinas de avaliação e nas entrevistas. Tais insumos servem como referências para a

avaliação, permitindo interpretar a análise do comprometimento político, do cumprimento

dos objetivos, metas e resultados esperados na fase de formulação, entre outras coisas.

Estes podem estar expressos em quantidades ou expectativas associadas a valores

qualitativos em relação à situação que o Projeto Orla se encontra naquele momento e no

município avaliado.

Segundo a metodologia do Projeto Orla, os Planos de Gestão Integrada prevêem

uma série de mecanismos de articulação e mobilização que visam envolver os atores

institucionais e sociais no conjunto de intervenções planejadas. Contudo, em alguns casos

estudados foi observado que, ao longo do processo de implementação, os Projetos

comecem a revelar arranjos e realizações não previstos ou esperados. Algumas

expectativas podem ter sido suplantadas, ou seja logrou-se ir além do almejado,

estabelecendo-se patamares de êxito acima das metas. Ou, ao contrário, mesmo

expectativas não totalmente alcançadas podem não indicar necessariamente “fracasso”,

mesmo que parcial, ou baixo desempenho na implementação do PGI. Fatores

imponderáveis e insuperáveis podem ter sido decisivos para tal ocorrer. Pode ocorrer ainda

que resultados não esperados possam ter sido incorporados ao longo do processo, a partir

de oportunidades surgidas, o que vale a pena registrar. De qualquer modo, a avaliação do

estado atual da implementação do Projeto Orla, em termos da consecução de objetivos,

metas e resultados, deve ser feita baseada, na a combinação dos resultados alcançados

de acordo com os seguintes pontos principais:

• A capacidade do município em implementar o PGI;

• A identificação das diferenças entre os municípios conveniados;

• A identificação das fragilidades e deficiências nos Planos de Gestão e no

processo de implementação do Projeto Orla;

• A análise dos diferentes arranjos institucionais adotados pelos municípios;

• A análise dos PGI;

• A avaliação do comprometimento político municipal na implementação do

Projeto;

• A articulação do PGI com outros instrumentos de planejamento (ZEE, plano

diretor, código de obra, lei de usos e ocupação do solo etc.);

35



• A identificação de existência de padrões ou tendências comuns nas

deficiências encontradas.

5.2 Estudo de Caso de Itapema/SC

Contextualização

O município de Itapema, com população de 33.766 em 20071, teve sua inserção no

Projeto Orla em 2003, vinculado ao Projeto Gerenciamento Costeiro Integrado nos

Municípios da península de Porto Belo e entorno da foz dos rios Camboriú e Itajaí, no

âmbito do Convênio MMA/PNMA II. Os municípios que fizeram parte do processo de

capacitação em conjunto com Itapema foram Porto Belo e Bombinhas. No período

compreendido entre 2003 e 2006 o produto final da etapa de capacitação do Projeto Orla –

o Plano de Intervenção na Orla de Itapema – não foi executado segundo os prazos e

cronogramas definidos no documento. A grande maioria das ações não foi implementada.

Em 2007 a Prefeitura Municipal de Itapema retomou o Projeto Orla e realizou nova oficina

de capacitação, com apoio do Ministério do Meio Ambiente e da Secretaria do Patrimônio

da União. Nessa revisão alterou-se o foco do Plano Inicial, voltado apenas para o Canto da

Praia e costões rochosos, e estendeu-se a agenda de implementação de ações a toda a

orla municipal. Com foco em ações de proteção contra a erosão costeira e com o projeto

de urbanização do Parque Linear da Orla de Itapema.

Caracterização Geral

A orla de Itapema possui 14 km de extensão, havendo franco predomínio de praias

arenosas, intercaladas por costões rochosos. As praias mais freqüentadas são: da Vila,

Centro, Meia Praia e Canto da Praia. A Meia Praia se tornou o ponto de maior interesse

dos veranistas. As demais praias existentes no município, ainda pouco exploradas e de

grande beleza são a Praia do Mar Grosso, da Ilhota e da Mata de Camboriú.

O desenvolvimento turístico acelerado e sem um planejamento adequado gerou,

nas últimas décadas, graves questões sociais e grande impacto na qualidade do meio

ambiente. O intenso crescimento urbano observado em Itapema responde por diferentes

processos de ocupação desordenada que influenciaram a paisagem natural da orla. A

descaracterização da paisagem, aterros, desmatamentos e ocupação de margens de

corpos hídricos, entre outros fatores, caracterizam as principais mudanças que têm

comprometido significativamente o seu ambiente natural.

FIGURA 43. MUNICÍPIO DE ITAPEMA/SC.

1 IBGE 2007

36



Fonte: Plano de Intervenção na Orla do Município de Itapema, 2003.

Conteúdo básico PGI

No primeiro momento do Plano foi realizado o diagnóstico da orla com a

identificação dos principais problemas e conflitos de uso. Naquele momento a opção foi

desenvolver ações prioritárias apenas no trecho denominado Canto da Praia, de acordo

com a proposta metodológica do Projeto Orla e suas bases conceituais, para melhor

disciplinamento do uso do solo e aproveitamento do potencial turístico. A idéia central

contido na primeira versão do PGI era promover a gestão sustentável da orla do município

de Itapema, através de intervenções gradativas. Porém, por ter sido implementado sem

definições claras dos termos do convênio e das responsabilidades de cada ente, houve

demora no encaminhamento dos projetos executivos e o município não realizou as ações

de acordo com o cronograma causando descrédito nos envolvidos no processo. Após a

mudança na gestão o Projeto Orla foi retomado, sendo refeito desde o processo de

mobilização e capacitação, até às ações e mecanismos de legitimação do plano.

Equipe Técnica e Coordenação Municipal

O Projeto Orla em Itapema conta com uma equipe técnica da Prefeitura ligada ao

gabinete do Prefeito, o que confere maior respaldo institucional ao Projeto e garantia de

fácil circulação entre as diversas Secretarias e órgãos municipais. Conta também com a

participação de técnicos da Fundação Ambiental de Área Costeira de Itapema- FAACI, que

é responsável pelo licenciamento ambiental na esfera do município, permitindo maior

agilidade na discussão das propostas com a sociedade civil envolvida quanto à viabilidade

das mesmas sob a ótica do licenciamento de atividades econômicas de pequeno porte.

Essa configuração fortalece o Projeto, entretanto, revela uma vinculação muito

estreita com o projeto político da atual gestão, o que pode comprometer o futuro do Projeto

orla no município em caso de alteração política na gestão municipal.

37



Comitê Gestor – CG

O Comitê Gestor do Projeto Orla de Itapema não foi criado na primeira fase do

Projeto. Após a mudança na gestão municipal, entretanto, a revisão e alteração do Plano

de Intervenção da Orla, hoje denominado Plano de Gestão Integrada da Orla, estabeleceu

os critérios para a criação de um Comitê Gestor paritário e deliberativo com definições

claras das condições de inclusão das entidades, e seus respectivos representes, que o

compõe. Atualmente o Comitê Gestor conta com 4 (quatro) membros do governo e 4

(quatro) da sociedade civil organizada, composta por entidades que, para participar, não

podem ter membros em cargos de diretoria que tenham parentes diretos ocupando cargos

de confiança na Prefeitura, conforme os critérios de elegibilidade para a participação no

Comitê Gestor da Orla de Itapema.

Comissão Técnica Estadual – CTE

A Comissão Técnica Estadual de Santa Catarina foi criada no início da

implementação do Projeto Orla neste estado, ou seja, em 2003. Foi composta por vários

representantes das agências do Governo do Estado, da GRPU, Universidade Federal,

Polícia Ambiental, Marinha, entre outros, e iniciou a redação de um regimento interno em

2005. No início de sua formação o presidente era o Secretário de Desenvolvimento

Sustentável do Estado de Santa Catarina e sua atuação envolvia o acompanhamento dos

Convênios com os municípios – Bombinhas, Camboriú e Itajaí - que tinham elaborado seus

PGIs. Apesar da dinâmica de reuniões ordinárias ter sido baixa – a cada 2 ou 3 meses –

elas eram participativas e de grande qualidade técnica, com a presença de especialistas de

várias áreas. No caso específico de Itapema, a CTE analisou a proposta inicial da gestão

anterior da Prefeitura para a composição do Comitê Gestor e esta foi recusada, porque

previa somente representantes do governo municipal e do setor da construção civil.

A partir de dezembro de 2006, com a nova gestão estadual, a CTE ficou paralisada,

situação que permanece até hoje.

5.3 Estudo de Caso de Fortaleza/CE

Contextualização

O município de Fortaleza foi a primeira capital onde o Projeto Orla ocorreu já

integrado ao Programa de Regularização Fundiária em Comunidades de Baixa Renda nas

áreas de Patrimônio da União. As oficinas de capacitação ocorreram no primeiro semestre

de 2005, envolvendo representantes dos órgãos governamentais das esferas municipal,

estadual e federal, e entidades da sociedade civil.

38




Fortaleza conta com uma população de 2.431.415 habitantes. A sua faixa de orla,

de 43,4 quilômetros, incluindo a orla do Rio Ceará, é bastante diversificada, sendo ocupada

por instalações portuárias, ocupações de alta renda e por grandes extensões de

ocupações de comunidades de baixa renda. A orla do município de Fortaleza é composta

por trechos em grande parte modificados por intervenções antrópicas, caracterizadas por

ocupação urbana irregular e atividades de forte impacto ambiental. A ação humana

desenvolveu o ambiente construído que desencadeou a fixação artificial das dunas, obras

de engenharia para a contenção da erosão, portos e demais construções relacionadas com

vias de acesso, edifícios residenciais e comerciais e assentamentos subnormais. É ao

longo da planície costeira de Sabiaguaba (sudoeste da orla) que ocorre o maior conjunto

de áreas preservadas.

FIGURA 44 . MUNICÍPIO DE FORTALEZA/CE.

Fonte: Plano de Gestão Integrada da Orla Marítima de Fortaleza, 2006.

39




O PGI contempla o diagnóstico de toda a extensão da orla. Entre os diversos

conflitos identificados, os principais estão associados a ocupações irregulares, deficiências

no saneamento básico (lixo e esgoto) e privatização da praia. As áreas definidas como

prioritárias para intervenção foram a Duna da Barra do Ceará, Pirambu, Serviluz e

Sabiaguaba. Mas, ao todo, são consideradas todas as cinco unidades de paisagem

estabelecidas.

Entre a Área de Preservação Permanente (APP) do Rio Ceará e o Parque Costa

Oeste, foram identificados os seguintes conflitos, entre outros: poluição (esgoto e lixo),

desmonte de dunas, desmatamento e ocupação irregular de APP (duna, manguezal e

praia). Neste trecho o PGI estipulou uma revisão do Projeto Costa-Oeste, do Governo do

Estado, embargado pela Prefeitura em 2005, que está sendo implementado pela Prefeitura

com o nome de Projeto Vila do Mar.

Demais trechos da orla consolidada de Fortaleza apresentam privatização da praia,

ocupações irregulares, saneamento deficiente, entre outros problemas.

O PGI detalhou também as necessidades de atuação do Poder Público para a

regulação e controle das ocupações no trecho da APA da Sabiaguaba, compreendido do

início da APA à Foz do Rio Pacoti. Neste trecho foram identificadas edificações irregulares

(barracas de praia, residências e pousadas), interferência na dinâmica sedimentar e

hidrodinâmica do estuário (o que mantém os rios e praias em equilíbrio), desmatamento do

manguezal, privatização da praia, formação de vazios urbanos e equipamentos urbanos

em APPs. Atualmente, a principal ação preventiva da Prefeitura com relação ao Projeto

Orla é o controle das ocupações na APA da Sabiaguaba.


A equipe técnica da Prefeitura responsável pelo Projeto Orla está alocada na

Secretaria de Meio Ambiente e Controle Urbano – SEMAM, porém há uma intensa

articulação com o Gabinete da Prefeita, que acompanha e determina a nomeação do

coordenador do Projeto Orla. Outras secretarias também estão envolvidas no Projeto:

Fundação de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza – HABITAFOR, Secretaria

Municipal de Planejamento – SEPLA e Secretaria Municipal de Infra-Estrutura e

Desenvolvimento Urbano – SEINF. Além dessas, as Secretarias Executivas Regionais

(SER) têm um importante papel no contato direto com as comunidades, atuando como

posto avançado da Prefeitura no contato com os cidadãos. As Secretarias Executivas

Regionais que participam do Projeto Orla são: Secretaria Executiva Regional I – SER I;

Secretaria Executiva Regional II – SER II e Secretaria Executiva Regional VI – SER VI.

40



Do ponto de vista da capacidade operacional, a equipe técnica da Prefeitura de

Fortaleza é altamente qualificada, estando apta a conduzir a totalidade das ações previstas

no PGI. Entretanto, há necessidade de articulação institucional para viabilizar ações

integradas entre a GRPU e o Governo do Estado do Ceará.


O Comitê Gestor foi instituído por ato normativo do Executivo Municipal, entretanto

ainda não foi regulamentado e não atua na gestão da orla marítima. Há uma grande

pressão das instituições da sociedade civil organizada pela definição das regras de

participação no Comitê Gestor da Orla de Fortaleza. Inicialmente houve um veto dos

movimentos sociais à entrada de entidades patronais. Atualmente há perspectiva de abrir o

CG para 5 (cinco) representantes das comunidades e o restante (oito) para representantes

de ONGs e associações (CREA, IAB, OAB etc.). O comitê seria deliberativo e paritário,

contando com outros 13 (treze) representantes do Poder Público, além dos mencionados.


A CTE, apesar de não ter sido instituída, existia na forma de um grupo de trabalho,

que será agora oficializado por Decreto Estadual2. As instituições que fazem parte deste

grupo participaram de todas as oficinas de capacitação do Projeto Orla no Estado do Ceará

e revisaram os PGIs antes de encaminha-los ao MMA e SPU. A partir de 2006 este grupo

não vem mais atuando junto aos municípios que querem aderir ao Projeto Orla. Um fator

que dificultou a atuação do grupo do estado foi o fato dos municípios passarem a arcar

com os custos das oficinas de capacitação por meio da contratação de

consultores/instrutores, o que provocou um recuo dos municípios na participação do

Projeto Orla.

5.4 Cabo de Santo Agostinho/PE

Contextualização

O município de Cabo de Santo Agostinho, com população de 163.139 em 2007,

teve sua inserção no Projeto Orla em 2003, vinculado ao Zoneamento Ecológico-

Econômico Costeiro-ZEEC do GERCO-PE no âmbito do Convênio MMA/PNMA II. As

oficinas de capacitação ocorreram em Cabo de Santo Agostinho e em Recife no primeiro

2 A minuta do Decreto Estadual de criação da CTE indica os seguinte órgãos e entidades: CONPAM, GRPU/CE, Secretaria das Cidades, SETUR, SEINFRA, SRH, FUNCEME, IBAMA, IPHAN, LABOMAR, FIEC,federação de Pescadores do Ceará, Capitania dos Portos, APRECE, AQUASIS, CEARAPORTOS e Companhia das Docas do Ceará.

41



semestre do ano de 2003 e envolveram, simultaneamente, o município de São José da

Coroa Grande.

FIGURA 45. MUNICÍPIO DE CABO DE SANTO AGOSTINHO/PE.

Fonte: Plano de Gestão Integrada da Orla Marítima de Cabo de Santo Agostinho, 2003.


Plano de Intervenção na Orla Marítima do Município do Cabo de Santo Agostinho,

foi elaborado com o objetivo de promover uma agenda de ações coordenadas voltadas

para o desenvolvimento sustentável da orla municipal envolvendo tanto os aspectos do

ambiente natural quanto do urbano.

O PGI realizou o diagnóstico, classificação e definição de cenários para toda a Orla,

a maior parte dos conflitos apontados referia-se à falta de ordenamento e controle do uso e

ocupação da orla e terrenos de marinha. O Plano definiu para cada conflito identificado

uma linha de ação e indicadores de monitoramento da sua execução. As ações e medidas

compreendidas pelo PGI eram relativamente simples, mas envolviam uma efetiva

articulação institucional Secretaria de Meio Ambiente e Saneamento, da Secretaria de

Planejamento, Secretaria de Obras com a GRPU para a formalização de convênio de

cooperação técnica e compartilhamento de responsabilidades, o que não ocorreu e

comprometeu toda a agenda do plano.

A alteração da Gestão Municipal em 2005 e a substituição de quase toda a equipe

técnica envolvida no PGI contribuíram para que o Plano, que havia sido considerado uma

excelente peça técnica, fosse deixado à margem das discussões do Plano Diretor

Participativo, sendo apenas posteriormente incorporado, de forma parcial e sem a

observação do encadeamento de prioridades estabelecido no PGI. Segundo os gestores

municipais, houve dificuldade de entendimento do conteúdo e características do convênio

42



com a SPU, que determinaria a origem dos recursos para a execução das ações previstas

no PGI.

Em entrevista durante a visita a Cabo de Santo Agostinho, ficou claro que, embora

poucas ações previstas no Plano tenham sido efetivamente realizadas, o PGI e outros

elementos ligados à metodologia do Projeto Orla serviram de subsídios para a formulação

das políticas ambientais e de desenvolvimento do litoral. Para o Secretário Executivo de

Habitação e Urbanismo Marcos Germano, “o PGI é um Plano de intervenção preliminar

que necessita de detalhamento dos projetos e o grande problema é que o nome Projeto

Orla é entendido como um projeto de intervenção urbanística na orla”. Isso reflete um

avanço no sentido da incorporação da metodologia do Projeto Orla na consecução de

outros projetos e ações do executivo municipal


A coordenação do Projeto Orla em Cabo de Santo Agostinho está a cargo da

Secretaria de Planejamento, entretanto, pela articulação do PGI com o Plano Diretor, a

Secretaria Executiva de Habitação e Urbanismo tem conduzido as atividades e

procedimentos relativos à implementação do Projeto Orla em Cabo.

A equipe técnica que elaborou o Plano foi totalmente substituída à exceção da

geógrafa Ednalda Pereira de Oliveira, da secretaria de Planejamento. Segundo o

Secretário Executivo de Habitação e Urbanismo, o PGI foi consistente e não houve prejuízo

na mudança de gestão nem com a alteração da equipe técnica.


O Comitê Gestor foi formado em audiência pública, mas foi desativado após a

mudança de gestão. Houve uma tentativa inicial de articular diversas entidades na

formação do Comitê Gestor, tendo por base as representações da sociedade já presentes

no Conselho Regional do Orçamento Participativo e do Conselho Consultivo da APA 5,

porém a alteração política na gestão municipal e o excesso de fóruns no âmbito do

município contribuíram para desmobilizar o esforço inicial de criação do referido Comitê.


A CTE do estado de Pernambuco nunca foi criada. Cabo de Santo Agostinho, no

entanto, assim como outros municípios do Estado de Pernambuco, conta com o apoio da

CPRH, por meio do GERCO/PE, e da GRPU/PE na implementação do Projeto Orla. Esse

apoio tem se manifestado desde a elaboração do PGI pelo acompanhamento do município

e busca pela sensibilização do gestor empossado em 2005. A coordenação estadual

participou de todas as etapas de implementação do Projeto Orla. Depois da mudança da

43



gestão municipal a coordenação estadual voltou ao município de Cabo para explicar o

Projeto Orla e entregar cópias do PGI.

5.5 Estudo de caso no Estado do Rio de Janeiro

Contextualização

Os quatro municípios do Estado do Rio de Janeiro (Armação dos Búzios, Cabo frio,

Rio das Ostras e Macaé) tiveram sua inserção no Projeto Orla em 2003, atendidos com

recursos do petróleo, por meio de convênio com a FEMAR. A idéia era entender como a

atividade de petróleo interferia na ocupação da orla. A capacitação foi conjunta com

Armação dos Búzios, Rio das Ostras, Casimiro de Abreu e Cabo Frio e Arraial do Cabo e

no outro grupo Campos, Quissamã, Carapebus e Macaé. Entretanto, este formato

apresentou como dificuldade a limitação do número de participantes por município,

resultando em poucos técnicos da Prefeitura e praticamente nenhuma representação da

sociedade civil. Além disso, devido à complexidade das questões ambientais, patrimoniais

e de uso e ocupação do solo de cada um dos municípios, o número e oficinas não foi

suficiente para um maior detalhamento das ações do PGI e de forma a contemplar toda a

extensão da orla.


A Comissão Técnica Estadual do Projeto Orla no Estado do Rio de Janeiro foi

criada por Decreto Estadual em 2003, atuou no processo de capacitação, estando presente

nas oficinas de capacitação não apenas pelo seu órgão coordenador, a FEEMA, mas por

representantes de diversos órgãos que a compunham, como SERLA, INEPAC, IBAMA-RJ

etc. A atuação da CTE foi fundamental no apoio aos municípios na etapa de capacitação,

envolvendo o Consórcio Intermunicipal Lagos São João – CILSJ, na mobilização das

prefeituras e atores sociais nas oficinas da Região dos Lagos e envolvendo a direção do

Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba nas etapas que envolviam as prefeituras de

Quissamã, Carapebus e Macaé, entre outras ações. Entretanto, após a alteração na gestão

estadual, a CTE foi desmobilizada e deixou de acompanhar os municípios nos passos

seguintes à elaboração dos Planos.

44



5.6 Município de Armação de Búzios/RJ


O município de Armação dos Búzios foi criado em dezembro de 1995, sendo uma

emancipação do 3º Distrito do município de Cabo Frio. A partir da emancipação, Búzios

experimentou um verdadeiro “boom” de crescimento, muitas vezes desordenado,

caracterizado por ocupações irregulares em áreas de preservação permanente, como topo

de morros, beira de lagoas e em sítios com declividade acima do permitido para

edificações. Multiplicaram-se os condomínios fechados, as unidades habitacionais de alto

padrão, boa parte deles assentados ao longo das faixas litorâneas, desencadeando um

processo de “privatização” das praias. Búzios atualmente conta com uma população fixa de

24.560 habitantes, mas com flutuação, nos períodos de alta temporada, que supera em até

10 vezes a população fixa.

FIGURA46. MUNICÍPIO DE ARMAÇÃO DE BÚZIOS/RJ.

Fonte: Elaboração IBAM, base cartográfica IBGE 2008.


O PGI de Armação dos Búzios teve por objetivo promover a gestão sustentável da

orla municipal como um todo através de uma abordagem gradativa por trechos prioritários,

buscando desenvolver e implementar ações voltadas para a preservação ambiental e o

ordenamento de utilização da faixa litorânea de Búzios. Devido à peculiaridade da

45



capacitação compartilhada entre vários municípios, foi priorizado o trecho denominado

como “Parque da Lagoinha”, localizado no litoral leste da península, apresentando seu

início na Ilha do Boi, em direção à Ponta da Lagoinha e contornando o litoral até a Praia do

Forno (inclusive), abrangendo as Praias da Foca e do Forno e os costões rochosos que

entremeiam as áreas citadas, no qual foi proposta a criação de uma Unidade de

Conservação com um rol de ações prioritárias para o ordenamento e controle da ocupação.

A celebração de parcerias com a SPU seria, no contexto do PGI, um elemento fundamental

para o sucesso das ações. Embora em 2004 tenha sido efetuado um Convênio de

Cooperação Técnica entre a Prefeitura de Búzios e a SPU, os termos desse convênio não

estabeleciam repasses de receita para a Prefeitura, assim como estabeleciam um

compartilhamento de responsabilidades no ordenamento dos terrenos da orla pouco

interessante à prefeitura municipal, por conter mis atribuições do que benefícios ou

recursos para realizar as ações. Esse impasse institucional foi parcialmente responsável

pela não implementação da totalidade de ações previstas no Plano. Entretanto, a principal

ação do Plano, a criação do Parque Municipal da Lagoinha, foi efetivada por Decreto

Municipal nº 067, de agosto de 2004. Além disso, um importante passo rumo à

institucionalização do Projeto Orla em Búzios foi a inclusão do Plano de Intervenção da

Orla de Búzios em dois Capítulos do Plano Diretor do município3.


A coordenação dos trabalhos está a cargo da Secretaria de Meio Ambiente e

Saneamento, embora na elaboração do Plano tenha havido estreita articulação com a

Secretaria de Planejamento e com a Secretaria de Obras. A Prefeitura de Búzios tem

quadros técnicos e políticos envolvidos com o Projeto Orla e há clara intenção de promover

o desdobramento e continuidade das ações, necessitando apenas de apoio das esferas

estadual e federal para continuidade e revisão do Plano de Intervenção da Orla.


O Comitê Gestor da Orla não foi criado. O motivo da não criação do Comitê foi

atribuído à falta de interesse da Prefeitura em dar continuidade ao Projeto Orla em função

dos termos de convênio estabelecidos, que foram considerados prejudiciais aos interesses

da Prefeitura municipal.

3 Alínea a, do inciso XIII, do artigo 78, Subseção II, Seção I Capítulo 1, E alínea b do inciso 2o do Artigo 98, e Seção II, Capítulo II, da Lei Complementar No 13 de 22 de maio de 2008.

46



5.7 Município de Cabo Frio/RJ


Cabo Frio possui aproximadamente 51 quilômetros de orla, sem considerar as ilhas

costeiras, onde há um predomínio de praias arenosas de grande beleza cênica. Em função

disso, o Município de Cabo Frio possui uma posição de destaque na Costa do Sol – que

inclui a Região dos Lagos, maior região turística fora da capital do Estado do Rio de

Janeiro. A sua orla apresenta, em toda a extensão linear, expressiva e crescente

urbanização, com características de ocupação formal (loteamentos planejados) e

ocupações irregulares. Durante o período de veraneio, a população do Município, que é de

162.229 habitantes, pode chegar a 700 mil habitantes.

FIGURA47. MUNICÍPIO DE CABO FRIO/RJ.

Fonte: Fundação CIDE, 2004


O Plano de Intervenção da Orla Marítima de Cabo Frio buscou efetuar o diagnóstico

paisagístico da orla para identificar os conflitos gerados pelo uso e ocupação do solo e

propor ações e parcerias na solução dos problemas.

A transferência da cessão de uso dos terrenos de marinha de relevante interesse

para a municipalidade visou prioritariamente:

• Implantação dos Parques Municipais previstos na Lei Orgânica Municipal;

47



• Recuperação ambiental de áreas naturais impactadas;

• Retirada das ocupações comerciais na faixa de Dunas;

• Reformulação urbana de trechos ocupados por invasões irregulares e/ou construídas em desacordo com a legislação pertinente;

O trecho da orla do Município de Cabo Frio escolhido para iniciar o Projeto Orla

encontra-se nas Dunas do Braga, área localizada ao longo da Praia do Forte, principal

praia urbana da Cidade de Cabo Frio.

O Plano de Cabo Frio não foi implementado conforme estipulado, mas no período

entre a sua elaboração e esta avaliação diversas ações foram implementadas na orla do

município tendo como base os diagnósticos presentes no Plano. A principal ação voltada

para o ordenamento e controle do uso da área das Dunas do Braga está em processo de

aprovação pelo IPHAN. Segundo a representante da equipe técnica da Prefeitura de Cabo

Frio, impasses institucionais têm impedido a concretização das ações.


A coordenação técnica municipal está a cargo da Secretaria de Planejamento, que

tem atuado em conjunto com a Secretaria de Meio Ambiente. A equipe que participou da

capacitação e atuou na elaboração do Plano não está mais na prefeitura e não tem

participado da execução do Plano.

Comitê Gestor - CG

O Comitê Gestor da Orla de Cabo Frio não foi instituído, segundo a equipe técnica,

em função dos termos presentes no convênio, que não atendiam às expectativas da

prefeitura.

5.8 Município de Macaé/RJ


A cidade de Macaé teve um expressivo crescimento a partir da década de 1970, em

função da descoberta do petróleo da Bacia de Campos, que trouxe grandes investimentos

para o município de Macaé, onde foi implantada a base da Petrobrás com toda a logística

da E&P Bacia de Campos, destinada a alavancar a exploração e produção de petróleo.

Além de recrutar grande contingente de mão-de-obra, a maior parte das empresas

relacionadas a essa atividade na Bacia de Campos está sediada em Macaé, contribuindo

não só para o crescimento demográfico e econômico, mas também para o aumento da

48



pressão sobre a estrutura da cidade, que nem sempre consegue acompanhar o ritmo de

crescimento da economia.

Com população de 169.513 habitantes o município de Macaé possui uma orla de

aproximadamente 25 Km de extensão, sendo limitada pela lagoa de Imboassica (ao Sul) e

pela lagoa de Jurubatiba (ao Norte). Esta faixa do município é densamente ocupada

restando apenas alguns fragmentos de vegetação de restinga nativa.

A foz do rio Macaé divide a orla em duas porções, norte e sul, as quais apresentam

características socioambientais bem distintas. A orla ao sul do rio Macaé, ocupada com

melhor planejamento, possui população de maior poder aquisitivo. Já a orla norte teve uma

ocupação desordenada, ou mal planejada, na maior parte de sua extensão, apresentando

vários problemas socioambientais para os quais abre-se uma excelente oportunidade de

articular o Plano de Intervenção, com uma possível revisão das ações já executadas, e o

Programa de Regularização Fundiária em Áreas de Domínio da União, para o

reordenamento deste espaço.

FIGURA 48. MUNICÍPIO DE MACAÉ/RJ.

Fonte: Plano de Intervenção na Orla de Macaé – Prefeitura de Macaé, 2003


O Plano de Intervenção de Macaé busca atuar prioritariamente na porção norte da

Orla, em especial no trecho selecionado (da Barra ao Lagomar), com objetivo de reordenar

o uso e ocupação do solo naquela área, especialmente com intuito de remover populações

em moradias de risco, proteger os remanescentes de vegetação nativa existentes, mas

com foco também em integrar por meio do transporte cicloviário as comunidades e oferecer

alternativas de lazer para a população local.

49



Após a elaboração do Plano, não houve muito empenho da Prefeitura Municipal em

implementar as ações delineadas, o foco das ações do Poder Público Municipal no que

tange à orla marítima permaneceu sendo a continuidade da urbanização da porção sul da

orla do município, onde os loteamentos de classe média e alta do município estão

concentrados.

A situação das residências localizadas nos terrenos de marinha, sob risco nos

períodos de ressaca e em situação fundiária irregular permanece inalterada, entretanto,

após a vinculação do Projeto Orla ao Programa de Regularização Fundiária em Terras da

União, como ocorrido em Fortaleza, abre-se caminho para que uma nova fase de atuação

do Projeto Orla ocorra em Macaé, visto que há necessidade de urgente atuação das três

esferas envolvidas no projeto na solução dos problemas observados em Macaé.

FIGURAS 49 E 50. ORLA NORTE DE MACAÉ/RJ

Fonte: Acervo IBAM, 2008


A coordenação municipal está a cargo da Secretaria de Meio Ambiente, mas houve

significativas alterações em função de mudanças na gestão municipal. A empresa

municipal de turismo de Macaé – MacaéTur, por exemplo, que teve expressiva participação

na elaboração do Plano de Intervenção, foi extinta na mudança de gestão. Atualmente, a

Secretaria de Meio Ambiente está responsável pelo projeto com apoio do Fórum

Permanente da Agenda 21 de Macaé.


O Comitê Gestor da Orla de Macaé, assim como o conjunto de ações delineadas no

Plano, também não foi implementado. Há expectativa de que em caso de retomada do

Projeto Orla no município o Comitê Gestor da Orla seja incorporado por algum fórum

deliberativo com representatividade e legitimidade no município, como é o caso do Fórum

50



permanente da Agenda 21 de Macaé ou do Conselho Municipal de Meio Ambiente e

Desenvolvimento Sustentável - COMMADS.

5.9 Município de Rio das Ostras/RJ


O Município de Rio das Ostras originalmente era distrito do município de Casimiro

de Abreu, tendo conquistado apenas recentemente a sua emancipação político-

administrativa, ocorrida em 10 de abril de 1992. A construção da Rodovia Amaral Peixoto,

a expansão turística da Região dos Lagos e a instalação da Petrobrás na região, foram de

extrema importância para o seu crescimento e desenvolvimento. Atualmente a população

permanente do município é de 74.750 habitantes, mas há significativa alteração do

contingente populacional nos períodos de veraneio.

A orla marítima de Rio das Ostras, com extensão de 28 Km, tem sido objeto de

diversas ações da Prefeitura Municipal mesmo antes da adesão do município ao Projeto

Orla.

FIGURA 51. IMAGEM DE SATÉLITE DO MUNICÍPIO DE RIO DAS OSTRAS/RJ.

Fonte: Plano de Intervenção na Orla Marítima de Rio das Ostras, PMRO, 2003.

51




O município realizou o diagnóstico para toda a orla em consonância com a

metodologia proposta, porém, como a orla marítima nas áreas urbanas já havia sido objeto

de ação da prefeitura e as áreas ainda naturais já estavam sendo objeto de preservação

ambiental (APA da lagoa do Iriry, ARIE de Itapebussus e Monumento natural dos Costões

Rochosos), optou-se por focar as ações do Projeto Orla no trecho da orla estuarina do rio

das Ostras, buscando dessa forma, ordenar a ocupação e recuperar as áreas de mangue

degradadas. A idéia central contida no Plano é a de executar as ações no trecho

selecionado, incluindo a sua integração com outros projetos pertinentes, e a

regulamentação fundiária da área, em especial junto ao SPU, em prol da futura criação da

Unidade de Conservação “Refúgio de Vida Silvestre do Manguezal do Rio das Ostras”.

Para a efetivação do Plano havia a necessidade de ocorrer uma estreita articulação

com a SPU e sua Gerencia Regional, o que não ocorreu, causando atrasos e abandono

das ações previstas.


A Coordenação Municipal do Projeto Orla em Rio das Ostras está alocada na

Secretaria de Meio Ambiente, e conta, em sua equipe técnica, com a participação de

técnicos que estiveram presentes nas oficinas de capacitação e elaboração do Plano. Com

relação à qualificação técnica do pessoal e dotação de equipamentos para a execução do

Projeto Orla, a Prefeitura de Rio das Ostras tem boas condições. A equipe conhece o

Projeto Orla e tem realizado ações em consonância com o Plano. Entretanto, do ponto de

vista estrito da elaboração de convênios e parcerias, bem como de realização sistemática

do conjunto de ações previstas, a Prefeitura não está seguindo estritamente o conteúdo do

documento. Por outro lado, como a maior parte da Orla já havia sido anteriormente objeto

da ação do Poder Público municipal, a atuação da prefeitura tem sido na direção de dar

continuidade a um processo em estreita consonância com os objetivos do Projeto Orla.


Talvez, a grande fragilidade do Projeto Orla em Rio das Ostras tenha sido o fato de

o Comitê Gestor da Orla não ter sido criado, bem como os convênios de cooperação terem

sido abandonados e os mecanismos de legitimação e acompanhamento do Plano também.

Atribui-se a isso a falta de interlocução com os demais atores institucionais envolvidos no

Projeto Orla, principalmente nas esferas estadual e federal e a orientação da Procuradoria

Municipal contrária a assinatura do Convênio de Cooperação Técnica, que na época

apresentava termos com responsabilidades que a Prefeitura não concordava.

52



6. SÍNTESE DA ANÁLISE DOS ESTUDOS DE CASO

Os gráficos apresentados a seguir referem-se às respostas dadas pelos municípios

que foram selecionados para serem estudos de caso4 a questões selecionadas do

questionário aplicado a todos os municípios que fizeram parte do Projeto Orla. Os dados

apresentados corroboram as análises e dão mais claramente a dimensão dos problemas e

avanços vivenciados por esses municípios.

FIGURA 52 – EXISTÊNCIA DE COMITÊ GESTOR NA ORLA

O gráfico da Figura 52 aponta a não criação de Comitê Gestor da Orla, ocorrida na

maior parte dos municípios que foram objeto de estudo de caso, pelos motivos já

apontados na análise de cada caso.

4 Além dos sete municípios já apresentados, faz parte do conjunto de municípios analisados pelos gráficos o município de Tibau do Sul, no RN

53



FIGURA 53 – DIFICULDADES DE ARTICULAÇÃO

O Gráfico da Figura 53 aponta claramente que a relação entre coordenação

estadual e as equipes locais nem sempre é harmônico ou fácil, havendo dificuldades gerais

que são apontadas no Gráfico da Figura 54

FIGURA 54 – RAZÕES DAS DIFICULDADES ENCONTRADAS

54



FIGURA 55 – INCORPORAÇÃO DO PROJETO ORLA EM OUTROS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO

Conforme foi visto, diversos instrumentos de planejamento na esfera do município

incorporaram as diretrizes do Projeto Orla. O gráfico da Figura 55 apresenta claramente

que a também nos caso estudados houve um significativo número de municípios que

incorporou o Projeto Orla em outros instrumentos. O Gráfico da figura 56 aponta o Plano

Diretor do município como o principal desses instrumentos.

FIGURA 55 – INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO QUE INCORPORARAM O PROJETO ORLA

55



FIGURA 56 – IMPLEMENTAÇÃO DAS AÇÕES DO PGI DA ORLA

O Gráfico da Figura 56 aponta para uma situação preocupante, uma vez que muitos

municípios que foram objeto do Estudo de Caso já participam do Projeto Orla há vários

anos. Há claramente a percepção de que a maior parte das ações delineadas nos Planos

de Gestão Integrada simplesmente não foi implementada. Esse fato é explicado parte pela

demora nos arranjos institucionais para a realização dos convênios e parte pela própria

incapacidade local de acessar fundos, ou disponibilizar recursos técnicos e humanos para

a realização das ações previstas, pode-se avaliar, também, que houve negligenciamento

do projeto orla no momento da alteração da gestão municipal – fato que ocorreu em quatro

dos oito municípios, conforme aponta o gráfico da figura 57.

FIGURA 56 – IMPLEMENTAÇÃO DAS AÇÕES DO PGI DA ORLA

56



6.1 Resultados das Oficinas e das Entrevistas

Como já foi mencionado anteriormente, os Estudos de Caso foram realizados por

meio de oficinas e entrevistas com os atores-chave do Projeto Orla nos municípios e

estados listados no quadro 1 deste relatório.

Para cada oficina foram elaboradas uma programação e uma apresentação em

power point contendo: (i) os objetivos do Projeto Orla e da oficina de avaliação, (ii) um

esquema do plano de trabalho, (iii) o contexto do município no Projeto Orla e (iv) a

dinâmica de trabalho para identificação dos avanços, das fragilidades e das estratégias de

fortalecimento. A dinâmica utilizada nos grupos de trabalho foi a das tarjetas, a qual

possibilitou que os participantes manifestassem sua percepção sobre os possíveis avanços

e fragilidades da implementação do Projeto Orla, bem como apontassem as estratégias

para seu aprimoramento. Cada participante preencheu e apresentou as tarjetas para os

demais presentes. Os insumos utilizado nas oficinas, os registros fotográfico e a lista de

presença dos participantes, estão apresentado nos Anexos A, B, C, D e E deste relatório.

Cabe registrar as diferentes composições dos participantes das oficinas de cada

Estudo de Caso, conforme ilustrado a seguir.

Perfil dos participantes da Oficina deFortaleza/CE

SociedadeCivil22%

Estado28%

GovernoFederal

22%

Municipio28%

Perfil dos participantes da Oficina de Itapema/SC

GovernoFederal

10%

Estado5%

SociedadeCivil43%

Municipio42%

Perfil dos participantes da Oficina de Cabo de SantoAgostinho/PE

Sociedade Civil24%

Estado18%

Governo Federal24%

Município34%

Perfil dos participantes da Oficina dos Muncípios doEstado do Rio de Janeiro

SociedadeCivil0%

GovernoFederal

14%

Estado29%

Município57%

A sociedade civil esteve presente em todas as oficinas, com exceção da oficina do

Rio de Janeiro. O maior número de participantes da sociedade civil foi verificado em

57



Itapema. Com relação à representatividade dos órgãos estaduais, há um certo equilíbrio

entre as quarto oficinas, com destaque para a oficina de Itapema que, apesar de ter

apresentado o menor percentual, contou com a presença de dois representantes do órgão

ambiental do estado de Santa Catarina. O governo federal também se fez presente em

todas as oficinas seja através de representantes do MMA seja da GRPU e SPU. O maior

equilíbrio entre os participantes foi observado em Fortaleza e Cabo de Santo Agostinho. O

percentual muito elevado de representantes municipais na oficina do Rio de Janeiro se

deve ao fato da ter sido reunidos quatro municípios numa mesma oficina.

Com relação às entrevistas, foram realizadas 28 (vinte e oito) entrevistas com

representantes e autoridades municipais, estaduais e federais, no caso das GRPUs, além

de representantes da sociedade civil organizada, como universidades e associações. Os

anexos F e G apresentam, respectivamente, a listagem dos entrevistados e os roteiros das

entrevistas com municípios e estados.

A seguir, são apresentados os resultados da dinâmica das tarjetas – avanços,

fragilidades e estratégias de fortalecimento - e das entrevistas que foram sistematizados

por componente de análise.

Avanços

Componentes Político

Construção de mecanismos de mediação com a comunidade afetada

através de oficinas e reuniões de discussão das propostas e de audiência

pública para legitimação do PGI.

Participação interdisciplinar tanto do governo como da sociedade civil, com

contribuições de vários pensamentos e interesses na elaboração do PGI.

Componente Institucional

Inserção da regularização fundiária no Projeto Orla para áreas ocupadas por

população de baixa renda localizadas em terras da União (ex. Fortaleza),

deu credibilidade à comunidade afetada pelo Projeto.

O arranjo institucional – Comitê Gestor e CTE – possibilitou momentos de

discussão e de levantamento de conflitos gerando a aproximação dos atores

envolvidos na gestão da orla marítima, nos municípios e estados que estes

colegiados foram instituídos e eram atuantes.

58



Incorporação das ações do Plano em instrumentos de gestão e de

planejamento municipais e estaduais (Ex: Inclusão no PPA do estado do

Ceará e nos Planos Diretores de Búzios/RJ, Fortaleza, etc.)

O fato de ter sido uma iniciativa do MMA e SPU o Projeto Orla gerou

credibilidade junto à sociedade civil.

Participação das GRPUs nas discussões sobre o PGI e sua aproximação

com as OEMAs, promovida pelo formato da Coordenação Estadual e da

Comissão Técnica Estadual. Esta aproximação propiciou o aprimoramento

técnico, principalmente na questão ambiental, dos representantes da GRPU

para a tomada de decisão quanto à cessão de uso das terras da União.

Componente Operacional

Oficinas de capacitação e as publicações, como o Manual de implementação

do Projeto Orla, ajudaram no aprimoramento dos técnicos da Prefeitura. No

caso do Rio de Janeiro, os municípios que participaram do Projeto Orla

apresentam melhoria na qualidade dos projetos apresentados para o

licenciamento ambiental do estado.

Constituição de novas áreas de proteção ambiental nos municípios

participantes. Ex: Fortaleza criou/instituiu o Parque Natural das Dunas;

Criação da Unidade do Parque da Lagoinha em Búzios.

Inclusão de Zonas de Especial Interesse nos Planos Diretores Participativos

do Município. Ex: Zona Especial do Projeto Orla – ZEPO; ZEIS em Itapema.

Apoio da Coordenação Estadual com a infra-estrutura – salas, transporte e

equipamentos - para as discussões do Projeto Orla em alguns municípios

como Fortaleza, Tibau do Sul e Cabo de Santo Agostinho.

Consolidação de uma visão integrada da orla

Fragilidades


Pouca participação do legislativo municipal.

Em alguns casos a sociedade e o próprio Poder Público municipal

confundem o Projeto Orla com política – boicote do projeto por ter sido feito

por outra gestão.

59




Não formação e instituição do Comitê Gestor.

A ausência do setor da construção civil e empresaria nas discussões do

Projeto Orla.

Coordenação Estadual não atuante no Rio de Janeiro e em Santa Catarina.

Falta de articulação entre as secretarias municipais na elaboração e

implementação do PGI.

Não definição de critérios para a assinatura do instrumento jurídico de compartilhamento de receita entre a União e os municípios.

O PGI não constitui um instrumento legal ou regulamento, não sendo obrigatória a sua implementação por parte do município.

Falta de uma avaliação sistemática do Projeto Orla por parte da Coordenação Nacional.


Descontinuidade na implementação do Projeto Orla devido a alteração de

metodologia. Falta de apoio financeiro da Coordenação Nacional na

realização das oficinas – a partir de 2006 os municípios deveriam arcar com

os custos das oficinas de capacitação por meio da contratação de

consultores/instrutores.

Mudanças freqüentes das equipes nas Prefeituras e não continuidade do

projeto – Rio de Janeiro (Saquarema, Iguaba, São Pedro da Aldeia,

Mangaratiba, Angra dos Reis e Paraty).

Dificuldade de entendimento da equipe técnica municipal sobre o PGI como

um instrumento de gestão e não somente de intervenção.

Falta de interação entre os projetos de intervenção na orla.

Indefinição da linha de preamar (LPM) e capacidade das equipes municipais

em incorporar esta linha nas suas bases de dados e mapas.

Pouca divulgação do Projeto Orla e das boas práticas resultantes do

processo – conscientização deve ser um processo contínuo, seja com os

gestores municipais e estaduais, seja com os atores da sociedade civil

organizada e de representantes de órgãos afins à gestão da orla marítima.

60



Falta de recursos específicos para a implementação das ações previstas nos

PGI.

Número insuficiente de oficinas para elaboração do PGI.

Estratégias de Fortalecimento do Projeto Orla


Cada PGI deveria ter um resumo executivo para divulgar na sociedade.

Sensibilização das crianças nas escolas sobre as questões ambiental,

patrimonial e de uso e ocupação do solo na orla marítima – fundamentos do

Projeto Orla. Projeto de Educação ambiental nas escolas ou palestras de

sensibilização, inserido nas etapas de implementação do Projeto.

Adesão dos Prefeitos nas oficinas de capacitação para a sua sensibilização/

conscientização sobre a importância do projeto


Projeto Orla como política nacional de gestão ambiental e patrimonial

MMA reconhecer e divulgar as experiências exitosas de Projeto Orla nos

municípios. Serve como exemplo para outros municípios

Regulamentar o PGI como instrumento jurídico

Mecanismo de compartilhamento de receita – aval do Ministério do

Planejamento inicio do processo com município piloto

Ministério Público entrar como mediador das ações desde a sua concepção.


Identificação e disponibilização de fontes de recursos – programas de

fomento – para a realização das ações previstas no PGI.

Estratégia nacional – MMA e MP priorizar ações na orla de municípios onde

existir o PGI e outros instrumentos como o PPA, LDO e PDP cujas ações do

PGI tenha sido incorporadas.

Nova capacitação ou reciclagem dos membros da CTE e do Comitê Gestor

e reforço de suas equipes, principalmente no caso das GRPUs. Criar força

tarefa para apoiar GRPUs na demarcação da LPM.

61



Divulgação na grande mídia sobre o Projeto Orla e seus resultados positivos

na gestão ambiental compartilhada da orla marítima.

Criação de um boletim do Projeto Orla com as melhores práticas.

Capacitação das equipes da Prefeitura e do estado sobre a legislação

aplicável na orla marítima.

Revisão no manual de implementação para simplificar os quadros de

apresentação dos PGI.

Incluir uma terceira oficina de capacitação para fechamento completo do PGI

– cada município tem uma complexidade diferente necessitando de tempos

diferentes para a execução do PGI.

Criar uma forma de municípios que não tem recursos humanos nem

financeiros se engajarem no projeto orla (apoio de municípios vizinhos com

experiências exitosas).

Apoiar os municípios na revisão de seus PGI com a ampliação da discussão

no poder público local e conscientização dos novos gestores locais e câmara

de vereadores (janeiro de 2009).

Viabilizar o instrumento de compartilhamento de receita entre o SPU e os

municípios.

Considerações sobre o Relatório de Avaliação do Projeto Orla, realizado pelo IBAM em 2004

É importante lembrar que a equipe do IBAM realizou, ao final dos contratos para a

atuação na capacitação e apoio aos municípios na implementação do Projeto Orla, um

Relatório de Avaliação, entregue ao MMA em outubro de 20045. Fica claro na análise

realizada nos estudos de caso aqui apresentados, que alguns fatores identificados no

referido relatório também surgiram nas questões de fragilidades e estratégias apontadas

pelas oficinas. O que indica que são pontos que continuam sendo elementos importantes a

serem considerados, uma vez que as dificuldades observadas nos estudos de caso

(observadas pelas equipes locais) apontam para as mesmas dificuldades gerais apontadas

no referido relatório. Dessa forma, optou-se por verificar, dentre as questões apontadas

pelas oficinas, quais haviam sido previamente apontadas no documento do IBAM, como

por exemplo:

5 Produto 6.5 - Relatório Final das Atividades Realizadas - Contrato nº 02/415 – Projeto BRA/00/013.

62



Como relação à equipe técnica do município:

o Pouco acesso a equipamentos e infra-estrutura;

o Dedicação parcial das equipes locais;

o Desmobilização ou alteração das equipes locais, apesar do bom nível

técnico dos profissionais envolvidos.

Como relação à implementação do Projeto Orla:

o CTEs não foram instituídas na maioria dos estados, sendo que o apoio aos

municípios se deu principalmente através das OEMAS e do GERCO;

o GRPUs tiveram dificuldade para disponibilizar as bases cartográficas com a

demarcação da Linha de Preamar (LPM).

O Termo de Convênio não estava em formato definitivo – demandas para

viabilização das ações.

Bases cartográficas não foram disponibilizadas a tempo pelas GRPUs.

Grande hiato entre o lançamento do Projeto e a etapa de capacitação (e a

avaliação).

Limitada capacidade de articulação das equipes locais.

Problemas e conflitos de caráter estrutural: saneamento ambiental, fiscalização e

controle – apesar de não estarem na escala do projeto estas propostas foram

incorporadas como ações do PGI.

Dentre as estratégias apontadas pelas equipes locais, é interessante observar que estão

semelhantes a algumas recomendações presentes no documento do IBAM:

Proposta de um Protocolo de Cooperação entre SPU e Município;

Manual de procedimentos para orientar o município nas tarefas a serem

empreendidas para celebração de Convênio;

Levantamento do potencial de arrecadação das receitas patrimoniais devidas a

SPU - estabelecimento de metas claras no PGI;

GRPU orientem e apóiem os Municípios na elaboração e celebração dos Termos de

Convênio e seus desdobramentos;

Elaborar boletim informando as principais atividades realizadas até o momento;

63



Realizar visita aos municípios onde ocorreram mudança na administração

municipal, apresentando os objetivos do Projeto Orla e os compromissos assumidos

no PGI.

Cursos de capacitação na elaboração de projetos para captação de recursos e

projetos básicos de intervenção física.

CTE, a partir da analise dos PGIs, definir estratégias de atuação nos níveis estadual

e regional, identificando parceiros e fontes de recursos. Parcerias com o setor

privado (turismo, comércio e outros).

MMA e MP/SPU identificar fontes de recursos em projetos e programas de outros

Ministérios e Secretarias e em agencias de fomento para a execução das ações

previstas.

Estimulo ao estabelecimento de instrumentos de cooperação entre Governos

Municipais.

64



7. PRÓXIMOS PASSOS

Conforme descrito anteriormente, este relatório marca o encerramento da etapa de

pesquisa e o início da etapa propositiva.

Os próximos eventos previstos são:

Reunião em Brasília entre equipe IBAM e MMA-SPU para discutir propostas

preliminares de aperfeiçoamento do Projeto Orla e formato do Seminário

final de Avaliação – prevista para 9 de julho de 2008.

Apresentação dos resultados da avaliação do estado atual de

implementação do Projeto Orla no II Seminário Nacional, a ser organizado

pelo Contratante, que terá como objetivo discutir diretrizes, metas e ajustes

para seu fortalecimento, compondo uma Agenda de compromissos, entre as

três esferas de governo – previsto para a semana de 11 de agosto de 2008.

65

Documents

Avaliação Projeto Orla 2008