Por Antonio Marcos Hoelz Pinto Ambrozio eFilipe Lage de SousaEconomistas da APE

Visãodo Desenvolvimento

nº 98 15 set 2011

Visão do Desenvolvimento é uma publica-ção da área de Pesquisas Econômicas (APE),do Banco Nacional de Desenvolvimento Eco-nômico e Social. As opiniões deste informesão de responsabilidade dos autores e nãorefletem necessariamente o pensamento daadministração do BNDES.

Desafios do apoio públicoà inovação no Brasil

O investi-mento emPesquisa eDesenvo lv i -mento (P&D)

é fator fundamental para o desenvol-vimento de novas tecnologias, que ge-ram ganhos de produtividade ealavancam o crescimento econômicode longo prazo de um país. Como podeser visto no Gráfico 1, os países daOCDE (assim como um conjunto depaíses selecionados) realizam gastossubstanciais em P&D, como proporçãodo PIB, que têm crescido ao longo dotempo. No caso dos membros daOCDE, saíram de 1,45% do PIB, em1998, para 1,65% do PIB, em 2008.

O Brasil, embora tenha aumentadoa proporção de recursos destinados

às at iv idades de P&D no período(2,8% a.a. frente a 1,3% a.a. daOCDE), ainda tem um longo caminhoa percorrer a fim de alcançar o pata-mar dos países desenvolvidos. Em2008, o país gastou apenas 0,54% doPIB em P&D. Conforme diagnostica-do no Visão 94 intitulado “O poten-cial inovador das empresas brasilei-ras”, é preciso triplicar o número deempresas inovadoras atuais para atin-gir a média da OCDE.

Uma questão pertinente é qual deveser o desenho de políticas públicasmais adequado para estimular os gas-tos em inovação no país. Tais políti-cas se justificam pelo fato de existi-

por exemplo, que aumentando oapoio direto de 0,02% do PIB,registrados em 2007, para 0,07% doPIB seria mais que suficiente para opaís sair do patamar de 0,54% e al-cançar a meta do Plano Brasil Maiorde gastos privados em P&D no mon-tante de 0,90% do PIB em 2014.

Conclusões

O investimento em P&D tem sidocrescentemente reconhecido como umfator fundamental para o desenvolvi-mento econômico. Apesar dos avan-ços recentes, o montante de P&D noPIB no Brasi lainda estásub s t anc i a l -mente aquémdo que é rea-lizado nas economias avançadas.

Aumentar o esforço de P&D requerum desenho apropriado de políticaspúblicas de apoio à inovação. A expe-riência internacional mostra que paí-ses dispondo de maior apoio gover-namental têm maior nível de gastosprivados em P&D. Quando se colocao Brasil em perspectiva internacional,há evidências de que o apoio à inova-ção, historicamente, não tem sido tãoefetivo para estimular o gasto privadoem P&D. Isso pode ser explicado pordiversos fatores. De um lado, boa par-te dos incentivos fiscais não foca oincentivo à inovação. Dentro do con-junto de benefícios fiscais efetivamen-te focados na inovação, a base de em-presas elegíveis é pequena. E o dese-

nho desses incentivos, que recaem so-bre o conjunto total dos gastos emP&D realizados em um certo período,pode não ser o mais adequado paraestimular um adicional de atividadeinovadora. Finalmente, o apoio dire-to, que tem o potencial de alcançarprojetos com maior retorno social, érelativamente pouco utilizado.

Como visto anteriormente, os resul-tados sugerem que o apoio diretopode ter um impacto maior na eleva-ção dos gastos privados em P&D com-parado ao indireto. Nesse caso, umasugestão de política pública (que de-veria ser continuamente aval iada

quando dadisponibilida-de de novosdados) ser iao estímulo a

projetos focados em P&D por meiode financiamentos ou subvenção eco-nômica. No entanto, deve-se ressal-tar que qualquer política pública nes-se quesito só será bem sucedida casohaja interesse e vontade do setor pri-vado, visto que é o empresário querealiza o gasto, não o governo. Nes-se sentido, já há sinais de que o se-tor privado brasileiro vê os investimen-tos em P&D como essenciais para oseu desenvolvimento, como mostra aMobilização Empresarial pela Inova-ção lançada em 2009. Essa iniciativaabre uma perspectiva favorável paraque o Brasil avance em inovação, econsequentemente, no crescimentode produtividade.

Subsídios diretos têmimpacto maior noaumento dos gastosprivados em P&D doque os indiretos

Setor privado brasileiro já vêgastos em P&D como essenciaispara o seu desenvolvimento

2 7

rem falhas de mercado associadas aessa atividade. Projetos de P&D sãousualmente arriscados. A falta de in-formações – seja por motivos estra-tégicos ou pela dificuldade em des-crever as características de um novoproduto ou processo – limita a capa-cidade de avaliação desses projetos,e, consequentemente, o acesso a fon-tes de financiamento. Outro ponto se

refere aos efeitos de transbordo ouspillovers. Investimentos em P&D ten-dem a gerar benefícios que são ab-sorvidos por outras partes (consumi-dores, fornecedores ou mesmo em-presas rivais). Nesse caso, o retornosocial do projeto é maior que o priva-do. Quando o custo de oportunidadeestá acima do retorno privado, o pro-jeto não é implementado, mesmo seo retorno social for maior. Com isso,haveria sub-investimento em P&D.1

(OCDE, 2011).Diferentes políticas públicas podem

ser desenhadas a fim de reduzir asconsequências negativas dessas falhas

Gráfico 1: Gastos em P&D (% PIB): economias selecionadas em 1998 e 2008 (*)

Isra

elS

uéci

a (1

999-

2008

)F

inlâ

ndia

Japã

o (1

998-

2007

)C

oréi

a do

Sul

Suí

ça (

2000

-08)

Est

ados

Uni

dos

Sin

gapu

raD

inam

arca

Aus

tria

Ale

man

haO

CD

EIs

lând

iaB

élgi

caLu

xem

burg

o (2

000-

08)

Fra

nça

Aus

trál

ia (

1998

-200

6)U

E27

Rei

no U

nido

Esl

ovên

iaC

hina

(19

98-2

007)

Can

adá

Irla

nda

Rep

úblic

a T

chec

aH

olan

daN

orue

ga (

1999

-200

8)P

ortu

gal

Esp

anha

Rús

sia

Itália

Bra

sil (

1996

-200

8)A

fric

a do

Sul

(20

01-0

7)H

ungr

iaN

ova

Zea

lând

ia (

1999

-200

7)T

urqu

iaR

epúb

lica

Esl

ovac

aP

olôn

iaM

éxic

o (1

998-

2007

)R

omân

iaG

réci

a (1

999-

2007

)A

rgen

tina

(199

8-20

07)

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

1998 2008

Fonte: OCDE (*) ou o ano mais próximo desses limites, dependendo da disponibilidade de dados em cada país

efetividade do apoio direto versus oapoio indireto. Uma exceção é T.Haegeland e J. Moen, “The relationshipbetween the norwegian tax creditscheme and other innovation policyinstruments”, 2007, que analisa o efei-to sobre o gasto privado (adicional) emP&D de um conjunto de empresas no-rueguesas. Apesar de resultados poucoconclusivos, os autores têm uma visãofavorável ao apoio direto, pois consi-deram que são mais efetivos em alcan-çar projetos com maior retorno social.

Comparação dos efeitos dos apoiosdireto e indireto e implicações parao Brasil

Existe umagrande literaturaempírica quetem usado da-dos microeconômicos para avaliar o im-pacto do apoio público em P&D. A gran-de dificuldade enfrentada é comomensurar o montante adicional de P&Defetivamente gerado pelo subsídio. Asolução ideal envolveria o que se cha-ma de experimento natural, onde ha-veria dois conjuntos de empresas, umgrupo recebendo subsídio e o outro não.Na prática, ocorre um problema de viésde seleção, onde as firmas que rece-bem subsídios são intrinsicamente dis-tintas daquelas que não recebem. Como

1 Em teoria, é possível que os efeitos de transbordo resultemem sobre-investimento ao invés de sub-investimento em P&D,conforme argumentam Tor Klette et al (2000). A despeito disso, aliteratura na área de inovação tende a considerar o problema desub-investimento como dominante.

resultado, é difícil distinguir os investi-mentos em P&D que ocorrem devidoao subsídio daqueles atribuídos a dife-renças nas características das firmas.

Neste estudo, a eficácia do apoioàs atividades de P&D foi medida atra-vés de estimativas econométricas,para a amostra de 31 países, listadosno Gráfico 2. No Box 1, apresentamosa estimação escolhida. Os resultadosreportados devem ser lidos com cau-tela, uma vez que a regressão é base-ada num conjunto pequeno de obser-vações e há diversos problemaseconométricos envolvidos, em parti-cular a possibilidade de que haja ou-

tros fatores de-terminando si-multaneamentetanto um maiorsubsídio, quan-to um maior

montante de gastos em P&D.Investigando a relação entre gasto

privado em P&D e o apoio governa-mental desagregado nas modalidadesdireto e indireto, segue que apenas oapoio direto mostra-se relevante, ecom impacto substancialmente maiordo que o do apoio indireto: um au-mento de 1 pp na relação subsídio/PIBestá associado a um aumento de qua-se 7 pp nos gastos em P&D no PIB.

Supondo que a regressão acima cap-ture um efeito de causalidade, segue,

Tipo Apoio Impacto: aumento P&D/PIB por aumento Apoio/PIB Direto 6,9

Indireto 1,9** não significativo

Aumentar os recursos paraP&D requer políticas públicasapropriadas de apoio à inovação

36

de mercado, estimulando os gastos emP&D. Um exemplo clássico é a políti-ca de patentes, que visa a permitir queo inovador se aproprie dos benefíciosgerados por sua invenção. Nesse infor-me, o foco será sobre o subsídio go-vernamental aos investimentos de P&Dprivados. Analisamos a importânciadesses subsídios para um conjunto depaíses e discutimos em particular queforma de apoio seria mais efetiva paraalavancar esses gastos.

Os subsídios públicos aos gastosem P&D

A atividade de P&D conta com al-gum tipo de subsídio em todos os

países que apareceram no Gráfico 1.Conforme mostrado no Gráfico 2, aCoréia do Sul é o país que mais apóiaos investimentos privados em P&D. OBrasil apresenta um percentual deapoio aos gastos em inovação seme-lhantes aos países da OCDE.

O subsídio público ao gasto de P&Dpode ser tanto direto como indireto.No direto, que inclui tanto subvençãoeconômica quanto emprést imosreembolsáveis (usualmente em condi-ções favoráveis) e não reembolsáveis,apóia-se o desenvolvimento de umprojeto específico pré-selecionado. Jáno indireto, a finalidade é reduzir o“preço” do investimento. Neste caso,o objeto do subsídio são os gastos

Gráfico 2: Apoio do Governo ao Gasto Privado em P&D (% PIB) em 2007 (*)

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

EU

A (

2008

)

Fra

nça

(200

8)

Cor

éia

do S

ul (

2008

)

Rep

úblic

a T

chec

a

Esp

anha

Sué

cia

Aus

tria

Fin

lând

ia

Nor

uega

(20

08)

Ale

man

ha

Rei

no U

nido

(20

08)

Islâ

ndia

(20

08)

Bél

gica

Luxe

mbu

rgo

Din

amar

ca (

2008

)

Hun

gria

Aus

trál

ia (

2006

)

Irla

nda

Nov

a Z

elân

dia

Itál

ia

Suí

ça (

2008

)

Japã

o

Tur

quia

Rep

. E

slov

aca

(200

8)

Hol

anda

Can

adá

(200

8)

Por

tuga

l

Pol

ônia

Bra

sil

Méx

ico

Gré

cia

(200

5)

% PIB

Apoio Indireto do Governo por meio de Incentivos Fiscais para P&DApoio Direto do Governo em Despesas Privadas em P&D

Fonte: OCDE (*) ou o ano mais próximo desse limite, dependendo da disponibilidade de dados em cada país

Brasil (relatório do MCT), no Canadáe Japão cerca de 23.000 e 8.500 em-presas, respectivamente, receberamapoio indireto (OCDE, 2010).

A estrutura dos benefícios fiscais noBrasil também contribui para baixaefetividade do apoio público às ativi-dades de P&D no Brasil. Numa rese-nha onde comparam estudos quemedem a efetividade do subsídio so-bre os gastos privados em P&D tantonos EUA como no Canadá, Paarson ePhi l l ips (2007) mostram que aefetividade do apoio é em média sig-nificativamente maior nos EUA. A ex-plicação está no desenho do apoiofiscal americano, onde prevalece umregime de incentivos incremental (so-

bre a parcela do gasto da empresa queexcede um determinado montantebase). De acordo com os autores, esseapoio é mais vantajoso frente ao sub-sídio dado sobre o gasto total em P&D.Nesse sentido, há de se destacar quea estrutura de incentivo brasileira é es-sencialmente centrada no total dosgastos, e não no incremento, o quepode explicar a baixa efetividade doapoio indireto no Brasil.

Finalmente, um outro argumentopara a baixa efetividade do apoio aoP&D no Brasil, do ponto de vista teó-rico, é o fato de a maior parte doapoio governamental à inovação seenquadrar na modalidade indireta.Poucos estudos compararam a

Box 1: Especificação econométrica A relação entre gastos em P&D e o apoio público foi estimada por mínimos quadrados ordinários, visto que a amostra é restrita a 31 países em um único ponto no tempo. O resultado é exibido abaixo (p-valor entre parênteses):

(P&D/PIB) = 0,3 + 0,6*Desenvolvido + 1,9*Indireto/PIB + 6,9*Direto/PIB (0,02) (0,36) (0,017) R2 = 0,34 A variável que mede apoio direto é significativa a 5% (p-valor de 0,017) enquanto que a que mede apoio indireto não é significante sequer a 10% (p-valor de 0,36) A variável “Desenvolvido” é uma dummy cujo valor é 1 para os países desenvolvidos, e visa controlar a diferença entre estes e os não-desenvolvidos quando se avalia o impacto do apoio público. Uma versão estendida – e não reportada – da regressão considerou se a resposta do gasto em P&D ao subsídio dependia do país ser desenvolvido ou não, mas ambas as interações “Desenvolvidos*Direto/PIB” como “Desenvolvidos*Indireto/PIB” foram não-significativas. Os resultados se mantiveram qualitativamente inalterados quando incluímos como controles adicionais na regressão o PIB, nível de investimento (FBCF) e gastos do governo, medidos em dólar de 2008.

54

em P&D decididos pelas empresas, quepodem ser deduzidos dos tributoscorporativos. No apoio indireto tam-bém existe algum espaço paradirecionamento da atividade de P&D,uma vez que o tratamento tributáriopode ser diferenciado por setor, re-gião ou porte da empresa.

Em teoria, o apoio direto seria maiseficaz. Enquanto nessa modalidade épriorizado o retorno social, no indire-to são apoiados projetos das empre-sas escolhidos em função de geraremmaior retorno privado. O apoio indi-reto também está particularmente su-jeito ao problema de “peso-morto”,ou seja, incentivar projetos que seri-am implementadosmesmo sem apoioalgum. Ainda, en-frenta o problemaconhecido como“redefinição de gastos”, quando asempresas exploram sua “criatividadecontábil” para classificar gastos den-tro de rubricas que envolvam trata-mento fiscal favorável.

Dentro desse panorama, o apoio di-reto seria mais adequado, com a se-leção de projetos com alto retorno so-cial e que não seriam, a princípio, re-alizados pelas empresas. A grande di-ficuldade com essa solução é que naprática o governo pode ter dificulda-

des em identificar o retorno social dosprojetos, minando a efetividade doapoio direto.

A maioria dos países analisados uti-liza um mix de apoio direto e indireto.Países como EUA e Espanha priorizamo apoio direto, enquanto países comoCanadá e Japão priorizam o apoio in-direto. Mas há também um grande nú-mero de países que provêem apenasapoio direto, como Alemanha, Itália eSuécia2. No Brasil, historicamente, pre-domina o apoio indireto aos investi-mentos privados em P&D.

A relação entre apoio governamentale gastos em P&D

O apoio governa-mental tem uma as-sociação posit ivacom o gasto em

P&D privado. Como pode ser visto noGráfico 3, países onde o subsídio aoP&D é maior têm mais investimentoprivado em P&D (a relação continuapositiva mesmo quando se subtrai omontante do subsídio do gasto priva-do). Destaca-se Coréia do Sul comelevados subsídios do governo e gas-tos privados em P&D.

É interessante perceber, no entan-to, que embora o Brasil ocupe umaposição intermediária em termos deproporção de subsídio no PIB (0,16%),ele tem uma das menores participa-ções de P&D no PIB. Em contraste, Re-pública Tcheca e Japão têm uma rela-ção de apoio/PIB similar a do Brasil,mas com gastos significativamente

maiores em P&D como proporção doPIB.

Há diversos fatores que podem aju-dar a explicar porque o apoio públicoà inovação no Brasil não tem sidomuito potente. Em primeiro lugar, des-taca-se o fato de importantes moda-lidades de apoio servirem também aobjetivos que, embora relevantes, nãoestão ligados diretamente à realiza-ção de P&D. De acordo com IEDI (re-latório do IEDI, “Incentivos para a ino-vação: o que falta ao Brasil”, feverei-ro 2010), os benefícios no âmbito daLei de Informática, que promovem aequalização do tratamento tributárioentre regiões do país, responderampor cerca de três quartos do apoio

indireto brasileiro à inovação em 2008.Um segundo ponto diz respeito ao

conjunto de empresas que se benefi-ciam dos incentivos fiscais no Brasil.Além da Lei de Informática, o outroinstrumento de apoio indireto no Bra-sil é dado pela Lei do Bem, que esta-belece benefícios tributários associa-dos aos gastos em P&D, mas que sópodem ser auferidos pelas empresasque operam no regime tributário delucro real. Como a grande maioria dasempresas brasileiras (mais de 90%,segundo estimativas da FIESP, 2008)opera no regime de lucro presumido,o alcance dessa lei é bem limitado.Assim, enquanto em 2008 apenas 441empresas se beneficiaram dessa lei no

2 A tendência reportada pela OCDE é de aumento ao longo dotempo no número de países que se utilizam do apoio indireto. Háperspectivas que países que hoje não usam esse benefício, como aprópria Alemanha, estariam cogitando em estabelecer benefíciosfiscais (OCDE, 2011).

Brasil

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

0 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25 0,3 0,35 0,4

Apoio do Governo (% PIB)

P&

D n

o P

IB

Rep Tcheca

Japão Coréia do Sul

Gráfico 3: Relação entre Apoio Governamental e Gastos Privados em P&D (% PIB)

Fonte: OCDE

Países onde o subsídio aP&D é maior têm maisinvestimentos privados

54

em P&D decididos pelas empresas, quepodem ser deduzidos dos tributoscorporativos. No apoio indireto tam-bém existe algum espaço paradirecionamento da atividade de P&D,uma vez que o tratamento tributáriopode ser diferenciado por setor, re-gião ou porte da empresa.

Em teoria, o apoio direto seria maiseficaz. Enquanto nessa modalidade épriorizado o retorno social, no indire-to são apoiados projetos das empre-sas escolhidos em função de geraremmaior retorno privado. O apoio indi-reto também está particularmente su-jeito ao problema de “peso-morto”,ou seja, incentivar projetos que seri-am implementadosmesmo sem apoioalgum. Ainda, en-frenta o problemaconhecido como“redefinição de gastos”, quando asempresas exploram sua “criatividadecontábil” para classificar gastos den-tro de rubricas que envolvam trata-mento fiscal favorável.

Dentro desse panorama, o apoio di-reto seria mais adequado, com a se-leção de projetos com alto retorno so-cial e que não seriam, a princípio, re-alizados pelas empresas. A grande di-ficuldade com essa solução é que naprática o governo pode ter dificulda-

des em identificar o retorno social dosprojetos, minando a efetividade doapoio direto.

A maioria dos países analisados uti-liza um mix de apoio direto e indireto.Países como EUA e Espanha priorizamo apoio direto, enquanto países comoCanadá e Japão priorizam o apoio in-direto. Mas há também um grande nú-mero de países que provêem apenasapoio direto, como Alemanha, Itália eSuécia2. No Brasil, historicamente, pre-domina o apoio indireto aos investi-mentos privados em P&D.

A relação entre apoio governamentale gastos em P&D

O apoio governa-mental tem uma as-sociação posit ivacom o gasto em

P&D privado. Como pode ser visto noGráfico 3, países onde o subsídio aoP&D é maior têm mais investimentoprivado em P&D (a relação continuapositiva mesmo quando se subtrai omontante do subsídio do gasto priva-do). Destaca-se Coréia do Sul comelevados subsídios do governo e gas-tos privados em P&D.

É interessante perceber, no entan-to, que embora o Brasil ocupe umaposição intermediária em termos deproporção de subsídio no PIB (0,16%),ele tem uma das menores participa-ções de P&D no PIB. Em contraste, Re-pública Tcheca e Japão têm uma rela-ção de apoio/PIB similar a do Brasil,mas com gastos significativamente

maiores em P&D como proporção doPIB.

Há diversos fatores que podem aju-dar a explicar porque o apoio públicoà inovação no Brasil não tem sidomuito potente. Em primeiro lugar, des-taca-se o fato de importantes moda-lidades de apoio servirem também aobjetivos que, embora relevantes, nãoestão ligados diretamente à realiza-ção de P&D. De acordo com IEDI (re-latório do IEDI, “Incentivos para a ino-vação: o que falta ao Brasil”, feverei-ro 2010), os benefícios no âmbito daLei de Informática, que promovem aequalização do tratamento tributárioentre regiões do país, responderampor cerca de três quartos do apoio

indireto brasileiro à inovação em 2008.Um segundo ponto diz respeito ao

conjunto de empresas que se benefi-ciam dos incentivos fiscais no Brasil.Além da Lei de Informática, o outroinstrumento de apoio indireto no Bra-sil é dado pela Lei do Bem, que esta-belece benefícios tributários associa-dos aos gastos em P&D, mas que sópodem ser auferidos pelas empresasque operam no regime tributário delucro real. Como a grande maioria dasempresas brasileiras (mais de 90%,segundo estimativas da FIESP, 2008)opera no regime de lucro presumido,o alcance dessa lei é bem limitado.Assim, enquanto em 2008 apenas 441empresas se beneficiaram dessa lei no

2 A tendência reportada pela OCDE é de aumento ao longo dotempo no número de países que se utilizam do apoio indireto. Háperspectivas que países que hoje não usam esse benefício, como aprópria Alemanha, estariam cogitando em estabelecer benefíciosfiscais (OCDE, 2011).

Brasil

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

0 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25 0,3 0,35 0,4

Apoio do Governo (% PIB)

P&

D n

o P

IB

Rep Tcheca

Japão Coréia do Sul

Gráfico 3: Relação entre Apoio Governamental e Gastos Privados em P&D (% PIB)

Fonte: OCDE

Países onde o subsídio aP&D é maior têm maisinvestimentos privados

36

de mercado, estimulando os gastos emP&D. Um exemplo clássico é a políti-ca de patentes, que visa a permitir queo inovador se aproprie dos benefíciosgerados por sua invenção. Nesse infor-me, o foco será sobre o subsídio go-vernamental aos investimentos de P&Dprivados. Analisamos a importânciadesses subsídios para um conjunto depaíses e discutimos em particular queforma de apoio seria mais efetiva paraalavancar esses gastos.

Os subsídios públicos aos gastosem P&D

A atividade de P&D conta com al-gum tipo de subsídio em todos os

países que apareceram no Gráfico 1.Conforme mostrado no Gráfico 2, aCoréia do Sul é o país que mais apóiaos investimentos privados em P&D. OBrasil apresenta um percentual deapoio aos gastos em inovação seme-lhantes aos países da OCDE.

O subsídio público ao gasto de P&Dpode ser tanto direto como indireto.No direto, que inclui tanto subvençãoeconômica quanto emprést imosreembolsáveis (usualmente em condi-ções favoráveis) e não reembolsáveis,apóia-se o desenvolvimento de umprojeto específico pré-selecionado. Jáno indireto, a finalidade é reduzir o“preço” do investimento. Neste caso,o objeto do subsídio são os gastos

Gráfico 2: Apoio do Governo ao Gasto Privado em P&D (% PIB) em 2007 (*)

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

EU

A (

2008

)

Fra

nça

(200

8)

Cor

éia

do S

ul (

2008

)

Rep

úblic

a T

chec

a

Esp

anha

Sué

cia

Aus

tria

Fin

lând

ia

Nor

uega

(20

08)

Ale

man

ha

Rei

no U

nido

(20

08)

Islâ

ndia

(20

08)

Bél

gica

Luxe

mbu

rgo

Din

amar

ca (

2008

)

Hun

gria

Aus

trál

ia (

2006

)

Irla

nda

Nov

a Z

elân

dia

Itál

ia

Suí

ça (

2008

)

Japã

o

Tur

quia

Rep

. E

slov

aca

(200

8)

Hol

anda

Can

adá

(200

8)

Por

tuga

l

Pol

ônia

Bra

sil

Méx

ico

Gré

cia

(200

5)

% PIB

Apoio Indireto do Governo por meio de Incentivos Fiscais para P&DApoio Direto do Governo em Despesas Privadas em P&D

Fonte: OCDE (*) ou o ano mais próximo desse limite, dependendo da disponibilidade de dados em cada país

Brasil (relatório do MCT), no Canadáe Japão cerca de 23.000 e 8.500 em-presas, respectivamente, receberamapoio indireto (OCDE, 2010).

A estrutura dos benefícios fiscais noBrasil também contribui para baixaefetividade do apoio público às ativi-dades de P&D no Brasil. Numa rese-nha onde comparam estudos quemedem a efetividade do subsídio so-bre os gastos privados em P&D tantonos EUA como no Canadá, Paarson ePhi l l ips (2007) mostram que aefetividade do apoio é em média sig-nificativamente maior nos EUA. A ex-plicação está no desenho do apoiofiscal americano, onde prevalece umregime de incentivos incremental (so-

bre a parcela do gasto da empresa queexcede um determinado montantebase). De acordo com os autores, esseapoio é mais vantajoso frente ao sub-sídio dado sobre o gasto total em P&D.Nesse sentido, há de se destacar quea estrutura de incentivo brasileira é es-sencialmente centrada no total dosgastos, e não no incremento, o quepode explicar a baixa efetividade doapoio indireto no Brasil.

Finalmente, um outro argumentopara a baixa efetividade do apoio aoP&D no Brasil, do ponto de vista teó-rico, é o fato de a maior parte doapoio governamental à inovação seenquadrar na modalidade indireta.Poucos estudos compararam a

Box 1: Especificação econométrica A relação entre gastos em P&D e o apoio público foi estimada por mínimos quadrados ordinários, visto que a amostra é restrita a 31 países em um único ponto no tempo. O resultado é exibido abaixo (p-valor entre parênteses):

(P&D/PIB) = 0,3 + 0,6*Desenvolvido + 1,9*Indireto/PIB + 6,9*Direto/PIB (0,02) (0,36) (0,017) R2 = 0,34 A variável que mede apoio direto é significativa a 5% (p-valor de 0,017) enquanto que a que mede apoio indireto não é significante sequer a 10% (p-valor de 0,36) A variável “Desenvolvido” é uma dummy cujo valor é 1 para os países desenvolvidos, e visa controlar a diferença entre estes e os não-desenvolvidos quando se avalia o impacto do apoio público. Uma versão estendida – e não reportada – da regressão considerou se a resposta do gasto em P&D ao subsídio dependia do país ser desenvolvido ou não, mas ambas as interações “Desenvolvidos*Direto/PIB” como “Desenvolvidos*Indireto/PIB” foram não-significativas. Os resultados se mantiveram qualitativamente inalterados quando incluímos como controles adicionais na regressão o PIB, nível de investimento (FBCF) e gastos do governo, medidos em dólar de 2008.

2 7

rem falhas de mercado associadas aessa atividade. Projetos de P&D sãousualmente arriscados. A falta de in-formações – seja por motivos estra-tégicos ou pela dificuldade em des-crever as características de um novoproduto ou processo – limita a capa-cidade de avaliação desses projetos,e, consequentemente, o acesso a fon-tes de financiamento. Outro ponto se

refere aos efeitos de transbordo ouspillovers. Investimentos em P&D ten-dem a gerar benefícios que são ab-sorvidos por outras partes (consumi-dores, fornecedores ou mesmo em-presas rivais). Nesse caso, o retornosocial do projeto é maior que o priva-do. Quando o custo de oportunidadeestá acima do retorno privado, o pro-jeto não é implementado, mesmo seo retorno social for maior. Com isso,haveria sub-investimento em P&D.1

(OCDE, 2011).Diferentes políticas públicas podem

ser desenhadas a fim de reduzir asconsequências negativas dessas falhas

Gráfico 1: Gastos em P&D (% PIB): economias selecionadas em 1998 e 2008 (*)

Isra

elS

uéci

a (1

999-

2008

)F

inlâ

ndia

Japã

o (1

998-

2007

)C

oréi

a do

Sul

Suí

ça (

2000

-08)

Est

ados

Uni

dos

Sin

gapu

raD

inam

arca

Aus

tria

Ale

man

haO

CD

EIs

lând

iaB

élgi

caLu

xem

burg

o (2

000-

08)

Fra

nça

Aus

trál

ia (

1998

-200

6)U

E27

Rei

no U

nido

Esl

ovên

iaC

hina

(19

98-2

007)

Can

adá

Irla

nda

Rep

úblic

a T

chec

aH

olan

daN

orue

ga (

1999

-200

8)P

ortu

gal

Esp

anha

Rús

sia

Itália

Bra

sil (

1996

-200

8)A

fric

a do

Sul

(20

01-0

7)H

ungr

iaN

ova

Zea

lând

ia (

1999

-200

7)T

urqu

iaR

epúb

lica

Esl

ovac

aP

olôn

iaM

éxic

o (1

998-

2007

)R

omân

iaG

réci

a (1

999-

2007

)A

rgen

tina

(199

8-20

07)

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

1998 2008

Fonte: OCDE (*) ou o ano mais próximo desses limites, dependendo da disponibilidade de dados em cada país

efetividade do apoio direto versus oapoio indireto. Uma exceção é T.Haegeland e J. Moen, “The relationshipbetween the norwegian tax creditscheme and other innovation policyinstruments”, 2007, que analisa o efei-to sobre o gasto privado (adicional) emP&D de um conjunto de empresas no-rueguesas. Apesar de resultados poucoconclusivos, os autores têm uma visãofavorável ao apoio direto, pois consi-deram que são mais efetivos em alcan-çar projetos com maior retorno social.

Comparação dos efeitos dos apoiosdireto e indireto e implicações parao Brasil

Existe umagrande literaturaempírica quetem usado da-dos microeconômicos para avaliar o im-pacto do apoio público em P&D. A gran-de dificuldade enfrentada é comomensurar o montante adicional de P&Defetivamente gerado pelo subsídio. Asolução ideal envolveria o que se cha-ma de experimento natural, onde ha-veria dois conjuntos de empresas, umgrupo recebendo subsídio e o outro não.Na prática, ocorre um problema de viésde seleção, onde as firmas que rece-bem subsídios são intrinsicamente dis-tintas daquelas que não recebem. Como

1 Em teoria, é possível que os efeitos de transbordo resultemem sobre-investimento ao invés de sub-investimento em P&D,conforme argumentam Tor Klette et al (2000). A despeito disso, aliteratura na área de inovação tende a considerar o problema desub-investimento como dominante.

resultado, é difícil distinguir os investi-mentos em P&D que ocorrem devidoao subsídio daqueles atribuídos a dife-renças nas características das firmas.

Neste estudo, a eficácia do apoioàs atividades de P&D foi medida atra-vés de estimativas econométricas,para a amostra de 31 países, listadosno Gráfico 2. No Box 1, apresentamosa estimação escolhida. Os resultadosreportados devem ser lidos com cau-tela, uma vez que a regressão é base-ada num conjunto pequeno de obser-vações e há diversos problemaseconométricos envolvidos, em parti-cular a possibilidade de que haja ou-

tros fatores de-terminando si-multaneamentetanto um maiorsubsídio, quan-to um maior

montante de gastos em P&D.Investigando a relação entre gasto

privado em P&D e o apoio governa-mental desagregado nas modalidadesdireto e indireto, segue que apenas oapoio direto mostra-se relevante, ecom impacto substancialmente maiordo que o do apoio indireto: um au-mento de 1 pp na relação subsídio/PIBestá associado a um aumento de qua-se 7 pp nos gastos em P&D no PIB.

Supondo que a regressão acima cap-ture um efeito de causalidade, segue,

Tipo Apoio Impacto: aumento P&D/PIB por aumento Apoio/PIB Direto 6,9

Indireto 1,9** não significativo

Aumentar os recursos paraP&D requer políticas públicasapropriadas de apoio à inovação

Por Antonio Marcos Hoelz Pinto Ambrozio eFilipe Lage de SousaEconomistas da APE

Visãodo Desenvolvimento

nº 98 15 set 2011

Visão do Desenvolvimento é uma publica-ção da área de Pesquisas Econômicas (APE),do Banco Nacional de Desenvolvimento Eco-nômico e Social. As opiniões deste informesão de responsabilidade dos autores e nãorefletem necessariamente o pensamento daadministração do BNDES.

Desafios do apoio públicoà inovação no Brasil

O investi-mento emPesquisa eDesenvo lv i -mento (P&D)

é fator fundamental para o desenvol-vimento de novas tecnologias, que ge-ram ganhos de produtividade ealavancam o crescimento econômicode longo prazo de um país. Como podeser visto no Gráfico 1, os países daOCDE (assim como um conjunto depaíses selecionados) realizam gastossubstanciais em P&D, como proporçãodo PIB, que têm crescido ao longo dotempo. No caso dos membros daOCDE, saíram de 1,45% do PIB, em1998, para 1,65% do PIB, em 2008.

O Brasil, embora tenha aumentadoa proporção de recursos destinados

às at iv idades de P&D no período(2,8% a.a. frente a 1,3% a.a. daOCDE), ainda tem um longo caminhoa percorrer a fim de alcançar o pata-mar dos países desenvolvidos. Em2008, o país gastou apenas 0,54% doPIB em P&D. Conforme diagnostica-do no Visão 94 intitulado “O poten-cial inovador das empresas brasilei-ras”, é preciso triplicar o número deempresas inovadoras atuais para atin-gir a média da OCDE.

Uma questão pertinente é qual deveser o desenho de políticas públicasmais adequado para estimular os gas-tos em inovação no país. Tais políti-cas se justificam pelo fato de existi-

por exemplo, que aumentando oapoio direto de 0,02% do PIB,registrados em 2007, para 0,07% doPIB seria mais que suficiente para opaís sair do patamar de 0,54% e al-cançar a meta do Plano Brasil Maiorde gastos privados em P&D no mon-tante de 0,90% do PIB em 2014.

Conclusões

O investimento em P&D tem sidocrescentemente reconhecido como umfator fundamental para o desenvolvi-mento econômico. Apesar dos avan-ços recentes, o montante de P&D noPIB no Brasi lainda estásub s t anc i a l -mente aquémdo que é rea-lizado nas economias avançadas.

Aumentar o esforço de P&D requerum desenho apropriado de políticaspúblicas de apoio à inovação. A expe-riência internacional mostra que paí-ses dispondo de maior apoio gover-namental têm maior nível de gastosprivados em P&D. Quando se colocao Brasil em perspectiva internacional,há evidências de que o apoio à inova-ção, historicamente, não tem sido tãoefetivo para estimular o gasto privadoem P&D. Isso pode ser explicado pordiversos fatores. De um lado, boa par-te dos incentivos fiscais não foca oincentivo à inovação. Dentro do con-junto de benefícios fiscais efetivamen-te focados na inovação, a base de em-presas elegíveis é pequena. E o dese-

nho desses incentivos, que recaem so-bre o conjunto total dos gastos emP&D realizados em um certo período,pode não ser o mais adequado paraestimular um adicional de atividadeinovadora. Finalmente, o apoio dire-to, que tem o potencial de alcançarprojetos com maior retorno social, érelativamente pouco utilizado.

Como visto anteriormente, os resul-tados sugerem que o apoio diretopode ter um impacto maior na eleva-ção dos gastos privados em P&D com-parado ao indireto. Nesse caso, umasugestão de política pública (que de-veria ser continuamente aval iada

quando dadisponibilida-de de novosdados) ser iao estímulo a

projetos focados em P&D por meiode financiamentos ou subvenção eco-nômica. No entanto, deve-se ressal-tar que qualquer política pública nes-se quesito só será bem sucedida casohaja interesse e vontade do setor pri-vado, visto que é o empresário querealiza o gasto, não o governo. Nes-se sentido, já há sinais de que o se-tor privado brasileiro vê os investimen-tos em P&D como essenciais para oseu desenvolvimento, como mostra aMobilização Empresarial pela Inova-ção lançada em 2009. Essa iniciativaabre uma perspectiva favorável paraque o Brasil avance em inovação, econsequentemente, no crescimentode produtividade.

Subsídios diretos têmimpacto maior noaumento dos gastosprivados em P&D doque os indiretos

Setor privado brasileiro já vêgastos em P&D como essenciaispara o seu desenvolvimento