XXI IPSA World Congress of Political ScienceGlobal Discontent? Dilemmas of Change

Santiago 2009

Session CS 16 - Panel 661.

Capital Social e Cultura Política: o pagamento de impostos como ato de cidadania e de cumprimento do Contrato Social no Brasil

Bianca de Freitas LinharesDoutoranda do PPG em Ciência Política

Universidade Federal do Rio Grande do SulE-mail: bipolitica@hotmail.com

Resumo:

Nos últimos anos o Brasil tem atingido recordes de arrecadação tributária junto à sociedade. Para exemplificar, em 2004 foram arrecadados R$634,39 bilhões; já em 2007 esse valor saltou para R$923,24 bilhões. Nesse sentido, a reforma tributária está em foco permanente. Tentando impulsionar essa agenda, sabe-se de tentativas de pressão da sociedade civil (em geral, da classe média) sobre os governos para diminuir, ou mesmo minimizar o pagamento de impostos. O que não se tem colocado em discussão, entretanto, é o posicionamento dos cidadãos quanto ao assunto. Pouco se sabe da opinião dos brasileiros sobre a arrecadação tributária, a não ser o que o senso comum afirma: a população é contra o pagamento de tributos. Mas, esse é um desconforto verificado em nível global e generalista. A importância de tratar o pagamento de impostos reside no fato de que essa ação, tomada conscientemente, pode ser verificada como ação cidadã, com fins coletivos, fomentadora de capital social. Ao mesmo tempo, o pagamento tributário indica certo nível de confiança nas instituições. Essa questão também coloca em xeque o cumprimento do contrato social, no qual há uma relação de confiança entre Estado e cidadãos e que determina para o Estado o direito de cobrar impostos, com o dever de ofertar à população bens e serviços; enquanto para os cidadãos há o direito de cobrar tais bens e serviços, mas o dever de pagar ao Estado as taxas requeridas. O paper proposto visa identificar, na perspectiva da cultura política e do capital social, o cumprimento do contrato social através da relação entre a percepção do pagamento de tributos e a confiança institucional dos cidadãos brasileiros. Para tanto, serão utilizados dados de pesquisas quantitativas como a Pesquisa Mundial de Valores (World Values Survey) no Brasil, além de pesquisas desenvolvidas em nível local. Assim, busca-se tratar a questão do cumprimento do contrato social, do capital social no Brasil e da percepção dos cidadãos sobre o pagamento de impostos, questão que tem gerado mal-estar na maioria dos países.

Palavras – Chave: Capital Social; Cultura Política; Contrato Social; Impostos; Brasil.

IntroduçãoA idéia de contrato social, apresentada pelas obras clássicas de pensadores como

Thomas Hobbes (1999), John Locke (1983) e Jean-Jacques Rousseau (1978), alegoria de como o Estado teria sido consolidado, indica papéis a serem cumpridos por cidadãos e pelo Estado. De forma geral, considera-se que o Estado deve agir visando o bem comum (Bobbio, 2000). Para chegar a esse objetivo, os papéis, tanto do Estado, quanto da sociedade, devem ser cumpridos. Se um ator não cumpre seu papel, toda a rede social pode sofrer conseqüências. E um dos papéis que se cumpre nessa relação de mão dupla é o pagamento de tributos. Se a

relação é plenamente cumprida, tem-se um círculo virtuoso que beneficia toda a sociedade, como apresenta a figura abaixo.

Figura 1: Círculo virtuoso do pagamento de impostos

Dever Direito

Fonte: elaboração própria.

Hoje a complexidade da relação de tributação no mundo inteiro é patente. A estrutura das sociedades, também complexa, apresenta uma infinidade de possibilidades para a cobrança de impostos. A cobrança e o efetivo pagamento de impostos pressupõem uma relação de confiança entre quem os paga e quem os recebe.

Como existe uma estreita relação entre o Estado e os indivíduos, sendo que estes últimos devem fornecer as bases para o primeiro agir, o Estado precisa satisfazer os anseios dos indivíduos a fim de manter sua credibilidade e a legitimidade das estruturas políticas. Caso esta credibilidade e legitimidade venham a ser questionadas pelos indivíduos, podem ser produzidos dois tipos de impactos: 1) uma renovação política de gestores públicos via processo eleitoral; e 2) uma erosão da base normativa de apoio à democracia. Portanto, a afirmação de que a representação política deveria ser uma relação de confiança entre a população e os políticos se faz necessária, tendo em vista a legitimidade e a estabilidade governamental e democrática. A confiança política torna-se mais importante no âmbito da Ciência Política, ao se considerar que em uma democracia representativa a população vota para eleger quem deverá exercer o papel de seu representante, pressupondo-se uma relação de confiança entre os dois lados. Nessa direção Araújo afirma que:

A legitimidade de um governo é baseada [...] no consentimento. Este é um pressuposto central da ficção [criação] do contrato que está na base do modo – desta vez não ficcional, mas real – de construir a legitimidade democrática dos governos e suas decisões (Araújo, 2002, p.84, grifos meus).

Nessa perspectiva, o sucesso de um governo quando no poder é o de predispor os cidadãos a cumprirem com sua parte do Contrato Social (o qual será detalhado mais adiante), ou seja, a obediência às leis e o cumprimento das suas obrigações essenciais. Por meio deste processo, é que o Estado garante os recursos financeiros para cumprir sua tarefa social. Em outras palavras, para que o Estado cumpra sua função, os cidadãos também precisam cumprir a deles, e vice-versa. O Estado precisa dos cidadãos, e estes precisam do Estado. Assim, para que o governo mantenha a “máquina estatal” em funcionamento, é preciso a confiança e a cooperação da população, que se efetiva também no pagamento de tributos. Conforme

ESTADO CIDADÃO

$

Bens e serviços

Bens e serviços

Arrecadar $

Ferreira (1975), em uma federação os Estados e a União necessitam da competência tributária para alcançar seu intento1.

Para fins de análise, admite-se que, se o pagamento de impostos é visto como um ato de cidadania pela população, essa percepção e posterior ação vai gerar maior coesão da coletividade e, possivelmente, maior capital social. Todas essas ações vão indicar o cumprimento do contrato social. Este artigo visa identificar, na perspectiva da cultura política e do capital social, o cumprimento do contrato social através da relação entre a percepção do pagamento de tributos e a confiança institucional dos cidadãos brasileiros. A fim de atingir este objetivo são utilizados dados de pesquisas quantitativas como o World Values Survey(WVS) no Brasil, além de pesquisas desenvolvidas em nível local.

O artigo apresenta primeiramente uma breve revisão da história dos tributos. Em seguida trata da socialização brasileira em relação aos impostos e do comportamento atual quanto ao tema. Também apresenta questões como o fato que impulsiona as campanhas contra os impostos, ou seja, os sucessivos recordes de arrecadação; como se chegou a esse patamar (descentralização); problemas do atual sistema tributário e sugestões para uma reforma tributária. Para finalizar, são analisados os dados de pesquisa que mostram a opinião dos brasileiros quanto à tributação.

Tributos na HistóriaO pagamento de tributos é um ato que acompanha a humanidade desde o seu

surgimento. São de nosso conhecimento atos com a oferta, por exemplo, de alimentos a deuses ou totens em diversas culturas e períodos históricos. Pode-se dizer que os tributos serviam, então, como uma contrapartida dos humanos para alcançarem certas bênçãos junto aos deuses ou totens, ou apenas para que nenhum mal recaísse sobre o grupo que realizava a oferta.

Com o tempo, o pagamento de tributos passou a ser direcionado a uma pessoa ou grupo de pessoas, responsáveis pelo bem estar da comunidade. Na pré-história, mais especificamente no período Neolíticio, houve o início da sedentarização de alguns grupos humanos e da transição do coletivismo para a propriedade privada. Há indícios de que grupos tenham recorrido a caçadores a fim de garantir a sua segurança. Estes caçadores teriam passado a cobrar impostos para tal fim e, assim, plantando a semente do funcionamento da sociedade contemporânea (Vicentino, 1997).

Sem esquecer das ofertas divinas, os impostos em forma de trabalho ou em espécie serviam como meio de garantir a coesão dos grupos. Na idade antiga as sociedades orientais tinham no Estado a mão que tudo orientava, por meio da servidão coletiva. As sociedades orientais desenvolveram-se com base na agricultura e na irrigação. Para isso, o Estado realizava a cobrança de impostos dos excedentes. Por sua vez, realizava tarefas como organização da produção comunitária, controle de diques, obras públicas e serviços administrativos.

Nas sociedades da antiguidade clássica, a estrutura escravista imperou devido ao surgimento da propriedade privada (Vicentino, 1997). Quanto a arrecadação de impostos, segundo Amed e Negreiros (2000), Roma se destaca pela cobrança dos seus cidadãos. Os autores indicam que, quando necessário, o tributo era o principal imposto ao qual os cidadãos romanos eram submetidos e servia como um empréstimo, devolvido logo que o montante arrecadado junto aos povos vencidos fosse suficiente. Assim, o tributo recaía principalmente sobre os povos conquistados, além deles serem escravizados.A palavra tributo, de origem

1 A tributação no Brasil pode ser cobrada em forma de contribuições, taxas e impostos. Neste paper o termo “imposto” é utilizado de forma genérica, substituindo sempre os termos “taxas” e “contribuições”, sendo aqui considerado sinônimo da palavra “tributos”.

latina (tributu), significava uma transferência de riqueza de um estado para outro, demonstrando uma relação de dependência (Morhy, 2003a).

No período da Idade Média, segundo Vicentino (1997) o modo de produção feudal não estimulava o aumento de produção. O que prevaleceu foi uma relação de servidão dos servos para como os senhores feudais, na qual não havia estímulo para a produção. Isso porque os servos não teriam o excedente para si, mas para o senhor. Nessa relação, os servos eram obrigados a prestar serviços ao senhor e pagar diversos tributos2; em troca, os senhores tinham a obrigação de manter a segurança das pessoas que faziam parte de seu feudo e permitir o uso da terra. Caso os indivíduos não fizessem tais pagamentos, não tinham acesso nem mesmo ao bosque para caçar ou coletar alimentos.

A idade moderna traz a tendência do mundo se articular com base no capitalismo comercial. As grandes navegações e o surgimento do Estado moderno começam a indicar as tendências que o mundo contemporâneo veio a adotar em termos de impostos. Mais especificamente sobre esse período, os guardiães das sociedades eram os reis que, acreditava-se, tinham uma origem divina. Conforme Amed e Negreiros (2000), essa origem divina era a idéia responsável pela doação de tributos pelo povo ao rei, pois este, por descender de Deus, deveria ser sustentado com honrarias. Além disso, o rei defenderia seu povo de ataques inimigos com o que fosse obtido como imposto, mantinha a sua estrutura governamental e trataria da expansão do capital. Nesse período foram criados diversos tipos de tributos, nem sempre com finalidades claras, aos quais a população foi submetida.

No mundo contemporâneo, o papel do Estado foi redefinido. Atualmente, o ato de tributar refere-se ao imposto ou contribuição em relação à transferência entre entesfederativos ou ainda o pagamento ao Estado por bens e serviços prestados por este Estado(Morhy, 2003a). Um retrato da sociedade contemporânea está ligado ao estado de bem estar social, política capitalista em vigor até os anos 1970. No estado de bem estar social o Estado é o responsável pela oferta de bens e serviços à população, maximizando a sua atuação no mercado. Mas, após 1970, o neoliberalismo forjou suas bases e apresentou o Estado Mínimo, no qual os Estados minimizaram sua atuação no mercado e privatizaram empresas e indústrias, além de proverem apenas serviços mínimos como segurança interna e externa.Entretanto, as cobranças de impostos não diminuíram nesse contexto e permanece uma relação entre o Estado e a sociedade, como a assinatura de um contrato que não pode ser quebrado.

Socialização brasileira em relação aos tributosA cultura política de um grupo é formada por modelos de socialização e impactos de

experiências não políticas (carregadas de conteúdo político básico, mas não explícito) das pessoas. Assim, as vivências individuais influenciam a cultura política dos sujeitos. Ao mesmo tempo, as “memórias políticas” da geração anterior (tradições) são transmitidas às novas gerações. E o modo como se dá esta transmissão é crucial para a determinação do tipo de cultura política que se observa na população (Verba, 1969). Essa socialização dá-se em todos os âmbitos. Portanto, defende-se neste paper que a socialização quanto aos tributos ocorra da mesma forma, o que denomina-se cultura política tributária (uma vez que a visão dos tributos está diretamente ligada à imagem que se faz da política).

2 Principais obrigações dos servos: Corvéia (trabalho na terra do senhor por alguns dias semanais); Talha (porcentagem da produção da terra arrendada pelo servo); Banalidade (imposto sobre uso de instrumentos/máquinas do senhor); Capitação (imposto por cada pessoa da família); Tostão de Pedro (imposto para manter a igreja local); Mão Morta (imposto de transferência aos herdeiros de terra arrendada por servo falecido); Formariage (taxa sobre o casamento); Albergagem (dever de abrigar e dar produtos ao senhor e staff quando em viagem).

Há, segundo Pye (1969), uma hipótese paradoxal sobre a tradição em culturas políticas modernas. Os sistemas tradicionais consolidados podem servir como base ideal para um desenvolvimento político posterior, caso se consiga munir a população com forte senso de identidade nacional. Entretanto, a força da própria tradição pode obstaculizar elementos modernizantes de cultura política.

Ao fazer uma retrospectiva histórica dos tributos no Brasil, percebem-se episódios significativos ocorridos durante os períodos colonial e imperial do país que eclodiram devido a insatisfações com os impostos cobrados. Foram várias as revoltas populares, e de elites, motivadas por essa insatisfação. Como resultado, quase nunca as reivindicações foram atendidas por parte do poder público, sendo os movimentos sufocados. Exemplificando rapidamente, temos a Inconfidência Mineira e a Guerra dos Farrapos.

A inconfidência Mineira ocorreu no final do século XVIII. Desde o século XVII, a Coroa Portuguesa mantinha no Brasil uma legislação mineradora que determinava 20% (um “quinto”) de todo ouro descoberto e explorado na colônia a ser pago ao governo central a título de imposto. Em 1698 descobriu-se ouro em Minas Gerais. Em 1751, após várias formas de cobrança de impostos, adotaram-se as Casas de Fundição3 conjugadas à cobrança de cotas anuais (100 arrobas).

Caso as cotas não fossem pagas pelos mineradores, toda a população sofreria a penalidade da “derrama”, ou seja, uma cobrança imposta aos mineiros até completar as 100 arrobas. Este foi um dos pontos que alimentou a eclosão da Inconfidência Mineira que objetivava, principalmente, a criação da República Mineira. Em 1768 assumiu o governo das Minas Gerais o visconde de Barbacena, que deveria cobrar dívida atrasada de 538 arrobas de ouro em forma de “derrama” (a Coroa Portuguesa não acreditava no esgotamento das minas, e sim em fraudes). Com a “derrama” programada para 1789, em dezembro de 1788 iniciou-se a conspiração que resultaria na Inconfidência Mineira. Mesmo tendo sido suspensa a “derrama”(o governador verificou o esgotamento mineiro), um dos componentes do grupo que articulava a inconfidência delatou o movimento em troca do perdão de sua dívida tributária, que era muito alta. O governo sufocou a conspiração. Todos os envolvidos receberam suas penas mas, apenas um dos inconfidentes foi morto, Tiradentes, o único de posição social baixa (Amed e Negreiros, 2000; Koshiba e Pereira, 1996).

Já a Guerra dos Farrapos, entre 1835-1845, ocorreu no Rio Grande do Sul, com objetivos separatistas. No fim do século XVIII, a base econômica da província consistia na produção do charque, produto exportado para outras províncias como Rio de Janeiro, Bahia e também para Havana (Cuba). Sua economia era, portanto, de base agroexportadora principalmente para o nordeste brasileiro. Apesar de o estado desempenhar importante papel no cenário brasileiro (fornecia comida para os escravos de todo o país e defendia as fronteiras do Império), os gaúchos não estavam satisfeitos, pois dos impostos recolhidos no território quase nada ficava. Além disso, apesar de ser grande produtor, o Rio Grande do Sul não contava com um benefício dado pelo governo aos platinos (argentinos e uruguaios): isenção de impostos para a importação do sal e exportação do charque. A também chamada Revolução Farroupilha findou sem atingir seus objetivos separatistas, mas conseguiu o aumento da taxa de importação do charque platino (Amed e Negreiros, 2000; Koshiba e Pereira, 1996). O resultado de 10 anos de guerra foi a morte de cerca de 3400 homens, muitos destes, escravos que lutavam para que conquistassem sua alforria no final da guerra.

De forma geral a sociedade civil se organizava em torno de objetivos estabelecidos por pequenos grupos no poder. Tanto em Minas Gerais quanto no Rio Grande do Sul quem organizou os movimentos eram grupos que detinham o poder econômico. Quem formava a base dos movimentos, quem dava corpo a eles eram pessoas da população. Estes foram os

3 Os mineradores enviavam à Casa o ouro em pó para ser fundido em barra, sendo já separado o “quinto”.

únicos punidos pelo governo quando terminados os confrontos. É possível verificar que esse comportamento continue ocorrendo nos dias atuais. E estes grupos têm dado a tônica do tratamento da questão tributária no Brasil, como ocorria no passado. Com grande apelo ao não cumprimento do contrato social por parte dos governos, os movimentos atuais apontam a ineficiência estatal como um dos grandes motivos para baixar ou até abolir os impostos que são cobrados.

São vários os grupos que buscam pressionar o governo para que ele considere a população quando das suas decisões tributárias. Os movimentos atuais contra os impostos abusivos não são ilegais, como em outras épocas poderiam ser caracterizados. Sendo assim, os grupos buscam alcançar a atenção da população, através de todos os tipos de veículo de comunicação (televisão, rádio, revistas, jornais e Internet) para dar maior peso às suas campanhas. Neste paper indicam-se algumas campanhas contra os tributos cobrados pelos governos veiculados através da Internet. São apresentados os sites das campanhas daAssociação da Classe Média e do Feirão do Imposto.

A Associação da Classe Média (Aclame) é uma organização não-governamental, sediada em Porto Alegre – RS. Na página inicial do site (www.aclame.com.br) aparecem produtos variados com os seus preços sem a cobrança de impostos e como ficam os seus valores com os tributos. A Aclame propõe um “espaço de formação e opinião para as pessoas da classe média, que contribuem significativamente para a manutenção do status social, político e econômico do país e que não estão tendo seus direitos devidamente atendidos” (siteAclame, acesso em 21 mai. 2009). A Aclame é apartidária, e defende a valorização da livre iniciativa, o desenvolvimento sustentável e a justiça tributária.

A atuação da Aclame ocorre na promoção de reuniões e fóruns de discussões, produção de material informativo, pareceres e artigos, entre outros. Mas, principalmente, a associação está presente na organização do Dia da Liberdade de Impostos, que em 2008 foi em de 27 de maio (por cálculos efetuados, os brasileiros precisaram trabalhar até este dia exclusivamente para pagar seus impostos). Desde 2005, são realizadas no Dia da Liberdade de Impostos promoções em cidades gaúchas onde são comercializados produtos que vão desde alimentos até automóveis sem o custo dos impostos cobrados. Com estas ações, a Aclame procura informar a população que a carga tributária pode chegar a 40% dos ganhos anuais, em outras palavras, de 1º de janeiro até 27 de maio (em 2009) “trabalhamos apenas para pagar os impostos inseridos no que consumimos” (site Aclame, acesso em 19 set. 06).

A Aclame tem um público-alvo bem definido: ela foi organizada pela e para a classe média. Entretanto, a associação apresenta seu material de campanha em vários veículos de comunicação, buscando o apoio de toda a população. Isso se torna nítido no discurso de seus representantes, pois eles querem conscientizar “toda a população”. A organização busca ser um espaço de formação e opinião para a classe média, mas para ter sucesso em seus objetivos precisa da população.

O Feirão do Imposto (www.feiraodoimposto.com.br) e é uma forma de explicitar para a população a quantidade de impostos embutidos nos diferentes produtos comprados diariamente. Para isso, monta-se uma exposição de produtos em prateleiras (como em um supermercado), sendo apresentados os seus valores com e sem impostos. Essa é uma maneira de mostrar aos cidadãos o peso que os tributos têm no preço pago por cada mercadoria. O primeiro Feirão do Imposto foi realizado em Joinville – SC pelo Núcleo de Jovens Empresários da Associação Comercial e Industrial de Joinville, no ano de 2003. A partir daí, a idéia de espalhar a experiência pelo país ganhou espaço.

O movimento tem como objetivo revelar aos consumidores a quantidade de impostos embutidos em produtos e serviços, conscientizando-os de que tudo o que se acessa ou se compra possui uma carga tributária. Assim, busca despertar no consumidor a condição de contribuinte cidadão, ou seja, que uma parcela da população pode até estar isenta do Imposto

de Renda, mas todos são contribuintes, pagam por serviços públicos e, como tal, podem exigir que sua qualidade seja melhor e sua quantidade, suficiente.

Para atingir seus objetivos, os organizadores do Feirão do Imposto colocam à disposição das pessoas interessadas em promover um feirão em sua cidade ou comunidade todo o material, via Internet, para montá-lo; apresentam tabelas contendo a porcentagem que cabe ao fisco em materiais como os de limpeza, de construção, eletrodomésticos, mercearia, enlatados, carnes, bebidas, entre outros; e mostram artigos escritos sobre o próprio movimento que foram veiculados na imprensa.

Há mais movimentos e grupos formados para tratar da questão dos tributos no Brasil. Em linhas gerais, pode-se afirmar que a sociedade tem se organizado em torno do objetivo principal de protestar contra os altos tributos, visando sensibilizar o governo para elaborar políticas de redução de impostos. Os movimentos criados para atingir tal finalidade são empreendimentos de grupos de empresários. A partir da sua organização, estes grupos buscam o apoio da população para ter peso na pressão a ser feita sobre os governos e sobre os gestores públicos. As pessoas passam a ser o corpo dos movimentos e os grupos que os originaram passam a ser o cérebro, da mesma forma que nos movimentos dos períodos colonial e imperial.

Nota-se a manutenção de uma socialização em relação aos impostos e à política vista já no período colonial brasileiro, pois a própria população não se organiza para agir de encontro às normas determinadas pelo governo. É preciso um grupo de classe social mais favorecida para enfrentar as decisões governamentais. A cultura política apresentada pelos brasileiros tem por base comportamentos, por exemplo, do século XIX, na qual a sociedade era fragmentada, seguia o autoritarismo (familiar, religioso ou estatal) e cria no destino. Além disso, traços deixados pelo coronelismo, patrimonialismo, populismo, corporativismo e clientelismo influenciaram a cultura política no Brasil de hoje (Okuneva, 1998), Em qualquer dos períodos analisados, o que se tem é a cobrança exacerbada por parte do governo e a insatisfação com os impostos por parte da população. Nos dias de hoje essa insatisfação está relacionada aos recordes de arrecadação verificados no Brasil.

Recordes de arrecadaçãoA política fiscal é ponto de pauta constante em qualquer governo. Entretanto, a

pressão da sociedade civil para que se faça uma reforma tributária tem sido intensa. Afinal, o Brasil é um dos países campeões em cobrança de tributos (Castro, 2005). Abaixo seguem alguns posicionamentos do governo Luiz Inácio Lula da Silva em relação aos tributos, como ilustração da situação tributária do país.

Em entrevista à Revista Época, no ano de 2003, o então ministro da fazenda, Antônio Palocci, tinha a opinião de que uma reforma tributária pouco alteraria a constituição vigente. A mais notável modificação seria a progressividade tributária (quem tem mais, paga mais), que beneficiaria as camadas mais necessitadas da população. Também teriam mudanças os tributos diretos, indiretos e de previdência, aumentando, assim, a possibilidade de consumo. Estava prevista a criação do Imposto de Valor Agregado (IVA), substituto do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) (Revista Época, 2003). Mais tarde, a cobrança da CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira) foi mais uma vez prorrogada até 2007, pois o governo não sabia onde buscar o montante que seria deixado de arrecadar, caso a contribuição fosse abolida. Ademais, a reforma tributária realizada em 2004 foi vista pela sociedade como um “arremedo de reforma” (Romero, 2005), pois não trouxe mudanças substanciais para a população.

No final do ano de 2004, o governo federal lançou a Medida Provisória (MP) nº. 232, apelidada de “Tsunami Tributária”. Segundo Júlio César Zanluca (2006), a referida MP “elevava tributos para as empresas prestadoras de serviços, agricultores e transportadores,

além de impedir o acesso às Câmaras de Julgamento de quase 90% dos contribuintes”. Porém, a sociedade se organizou, inclusive utilizando-se de campanhas contra os tributos, pressionou os representantes políticos e conseguiu que fossem revogados alguns artigos da MP 232.

Considerando o ano de 2005, a carga tributária no Brasil (federal, estadual e municipal) correspondeu a 37,37% do Produto Interno Bruto (PIB). Só o governo federal foi responsável por 26,18% deste montante. Em entrevista à jornalista Edla Lula, Jorge Rachid, secretário da Receita Federal, afirmou que não ocorreu aumento tributário e nem foram criados novos impostos, taxas ou contribuições. O que aconteceu foi um aumento da própria carga, pois a fiscalização apresentou maior eficiência, ao mesmo tempo em que os tributos foram controlados e o combate à sonegação foi ampliado. Ainda segundo Rachid, no lugar de aumentar os impostos, o governo federal reduziu o valor dos tributos de vários produtos da cesta básica, honrando o compromisso de não aumentar impostos (Lula, 2006a). Ilustrando este posicionamento o ministro da fazenda, Guido Mantega, em entrevista à Radiobrás afirmou:

Mais do que manter o compromisso vou mostrar já o resultado disso. De fato a carga tributária no Brasil cresceu muito. De 1995 a 2002, ela cresceu 10 pontos percentuais do PIB, que não é pouca coisa. É como falar hoje em R$ 200 bilhões. A partir de 2003, o nosso governo começou a desonerar tributos, a reduzir alíquotas. O IPI caiu sobre bens de capital de um modo geral. Caiu sobre cesta básica, Pis e Cofins4 caíram sobre vários produtos. De 2003 a 2006 nós desoneramos o equivalente a R$ 19 bilhões. Então, por que a arrecadação não cai? Porque a economia brasileira está crescendo e está gerando mais renda e mais lucro. As empresas estão tendo mais lucros e ao ter mais lucro, pagam imposto de renda. Além disso, está diminuindo a sonegação. Estamos combatendo a sonegação e com isso estamos arrecadando mais, mas com imposto caindo. A promessa está sendo cumprida (Lula, 2006b).

O governo afirma que o aumento na carga tributária recolhida, que foi recorde em 2006, (R$ 392,542 bilhões apenas nas receitas administradas pela Receita Federal do Brasil, RFB) foi possível devido a maior arrecadação do Imposto de Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ), Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF) e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL). Também se destacou o recolhimento de débitos atrasados, multas e juros (Ministério da Fazenda, 2007).

A previsão do governo federal para a arrecadação tributária de 2007 foi igualmente otimista. O posicionamento de Carlos Kawall, secretário do Tesouro Nacional, foi de que em 2007 não havia possibilidade de o Brasil sofrer uma crise fiscal. Apesar de ter ocorrido aumento de gastos do governo nos últimos meses de 2006, não seria preciso se preocupar com a meta do superávit fiscal5 uma vez que também cresceu a arrecadação de impostos, superando em valores brutos o aumento dos gastos (Leitão, 2006). A arrecadação de 2007 contabilizou R$602,793 bilhões, segundo as receitas administradas pela RFB (Ministério da Fazenda, 2008).

A partir de 1º de janeiro de 2008 foi extinta a CPMF. Para substituir os valores deixados de serem arrecadados com a CPMF, modificou-se a legislação tributária e aumentaram-se as alíquotas do IOF (Imposto sobre Operações Financeiras), entre outras medidas. Desta forma, mesmo sem a CPMF, o governo alcançou novo recorde de arrecadação que chegou a marca dos R$ 685,675 bilhões (receitas administradas pela RFB). Isso foi possível também devido ao aumento da arrecadação referente ao IRPJ, a CSLL e o IRPF, até

4 O IPI é o Imposto sobre Produtos Industrializados, o PIS é a contribuição para o Programa de Integração Social, e o COFINS é a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social.5 O superávit fiscal é a economia que o governo faz para pagar juros da dívida.

outubro de 2008, e o aumento da arrecadação de multas e juros. A partir de novembro esses mesmos tributos, que dependem da renda e do lucro, marcaram a queda da arrecadação (Ministério da Fazenda, 2009). Movimento esse causado pela crise econômica mundial do final de 2008.

De acordo com várias matérias disponibilizadas pela Agência Brasil (www.agenciabrasil.gov.br), o governo federal tem estudado formas de redução de impostos. Mas estas diminuições, ou mesmo isenções, são dirigidas principalmente às empresas. Para ilustrar, seguem exemplos. Em 28 de agosto de 2008, o senado aprovou redução e até isenção tributária a segmentos da indústria nacional. Isso porque, devido a desvalorização cambial e maior número de importações, a indústria brasileira estava perdendo competitividade. Por exemplo, a indústria de semicondutores foi beneficiada com a isenção tributária na compra de equipamentos e outros tipos de isenções. Outro exemplo é uma prática sem novidade: os veículos de comunicação ganham isenção de impostos com o horário obrigatório de propaganda política partidária6.

Outra movimentação do governo em direção à diminuição de impostos, que não pode ser menosprezada, é a redução de IPI para automóveis 0Km (março de 2008) e para a chamada linha branca (geladeiras, freezers, fogões, bebedouros, máquinas de lavar e secadoras) (em abril de 2008), ambas com tempo limitado (3 meses). Mesmo com benefícios para o consumidor final, a redução do IPI traz problemas para estados e municípios. Emrelação ao IPI sobre os automóveis, isso causará uma perda muito maior aos cofres das administrações estaduais e municipais do que para a União. Segundo a Agência Brasil (2009), o governo deixará de arrecadar R$ 8,9 bilhões, dos quais deveria repassar R$ 4,7 bilhões aos estados e municípios. A renúncia fiscal da linha branca está calculada em torno de R$ 173 milhões para a União e beneficia diretamente os fabricantes de produtos e a economia (Peduzzi, 2009). Remediando as perdas, o governo aumentou o IPI sobre o cigarro e começou um repasse de R$1 bilhão aos municípios no final de maio de 2009.

Com as informações acima, é possível reafirmar que o governo federal trata as questões sobre impostos de maneira centralizada e hierarquizada. Nas suas decisões, prevalecem os interesses de uma parcela da população mais abastada. São os empresários os grandes beneficiários da atuação governamental. Não se verificou, pelas notícias apresentadas, posicionamento no qual o governo privilegiasse a população de forma mais direta em relação aos tributos, exceto a remota possibilidade da instituição do imposto progressivo. Portanto, pode-se afirmar que as decisões governamentais quanto à questão tributária favorece grupos privilegiados e deixam em segundo plano a população em geral (pois é raro se falar em diminuição de impostos à população) e o esperado retorno dos tributos à população (também não foram verificados discursos preocupados com a maior qualidade ou oferta de serviços públicos patrocinados pelos recursos arrecadados). Os brasileiros devem continuar esperando reformas tributárias que contemplem seus interesses e situação econômica. Esse comportamento do governo favorece a cultura política que se tem verificado no Brasil, qual seja a do distanciamento da população em relação à política (Baquero, 2007).

Mas, por que os brasileiros sofrem com a carga tributária? Afinal, a forma como são distribuídos os recursos não tem favorecido a população. A origem do problema pode estar, sim, na forma de descentralização fiscal adotada no Brasil.

6 Veículos de comunicação que se enquadram no Sistema Integrado de Imposto e Contribuições das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte (Simples), cerca de 58%, não têm direito à isenção. Já as empresas que conseguem o benefício chegam a ter R$190 milhões em isenção tributária, que se configura como um desconto nos impostos, correspondente ao valor de venda do horário para propaganda comercial (Abdala, 2006).

DescentralizaçãoComo comentado anteriormente, no contrato social há direitos e deveres tanto por

parte dos cidadãos quanto por parte do Estado. Para que as pessoas possam ter acesso a bens e serviços públicos, elas devem prover financeiramente o Estado. Este último que irá gerir o montante arrecadado. Tocqueville (1962), em seu estudo sobre a democracia nos Estados Unidos, coloca que, para o governo cumprir suas obrigações impostas, lhe foi dado o “direito ilimitado de cobrar impostos” (p. 94). No caso do Brasil, tal direito possui limites. De acordo com a Constituição Federal de 1988, os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) podem instituir como tributos os impostos, as taxas (pelo exercício do poder de polícia ou por uso/disponibilização de serviços públicos), e as contribuições (de melhoria, decorrente de obras públicas) (Brasil, 1998, Título VI, cap. I, seção I).

No processo de determinação dos tributos passíveis de cobrança no Brasil, emerge a questão da descentralização fiscal, marco que separa o processo de democratização do período da ditadura militar no Brasil. Como o sistema brasileiro era desenhado para outro tipo de arrecadação, a descentralização trouxe conseqüências econômicas verificadas no final dosanos 1980 e início dos 1990 como o fato de alguns serviços passarem a ser ofertados por outra instância administrativa. Nessa linha de análise, segundo Samuels (2003), o Plano Real serviu não apenas para controlar a inflação, mas também para trazer o equilíbrio fiscal para as dependências administrativas do país.

Charles Mc Lure (1998) apóia a idéia da descentralização, afirmando que diversos países estão reconhecendo vantagens da descentralização fiscal. Essa medida coloca a população em posição de maior influência nas decisões governamentais que afetam suas vidas. É compreensível que haja distorções entre o que o Estado arrecada e o que ele proporciona à população. Um dos motivos é a necessidade de manutenção da máquina estatal. O problema se dá quando tal distorção é muito grande. Mesmo a descentralização fiscal sendo algo recente, Aércio Cunha (2002) afirma que nos últimos anos se nota menor resistência da população ao pagamento de impostos. Na visão desse autor, também pode ter contribuído para isso a legitimidade do processo decisório, proporcionado pela redemocratização.

Ao mesmo tempo, a Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelecida no ano de 2000,pode ter cooperado para esse comportamento defendido por Cunha. Segundo Samuels, “A Lei procurou ainda aumentar a ‘transparência da gestão fiscal’ ao exigir que os governos estaduais e municipais publiquem uma prestação de contas de receitas e despesas, e estabelecer punições às autoridades públicas que violem a Lei” (Samuels, 2003, p. 815).

Em outras palavras, a descentralização fiscal teria trazido como benefício no Brasil a maior proximidade da população ao ente administrativo responsável por determinados bens e serviços. Dessa forma a população poderia cobrar dos representantes políticos ações em defesa do bem comum. Entretanto, essa informação não é necessariamente conhecida pela população. Isso porque os brasileiros não têm o costume de exercer o direito de cobrar seus direitos, fato que caracteriza sua cultura política como apática (Baquero, 2007). Em contrapartida, a descentralização trouxe problemas para o funcionamento dos entes administrativos: com a nova distribuição fiscal, a União delegou vários direitos dos cidadãos aos estados e municípios, com um repasse financeiro que não acompanhou a necessidade de cobrir tais gastos. Da mesma forma, as possibilidades de arrecadação dos estados e municípios são diminutas em relação as da União. Segundo Piscitelli (2003), nessa transição, a União passou a deter 60,4% das receitas (frente as 56,3% anteriores), enquanto os Estados 24,75% (antes detinha 27,5%) e estes repassam mais recursos aos Municípios do que a União.Assim, Piscitelli expõe a fragilidade do equilíbrio fiscal entre os entes administrativos, defendido por Samuels (2003) e McLure (1998).

Assim, apesar da população estar “perto” do ente administrativo responsável por determinados bens e serviços, não é esse ente que mais retira de seu bolso os tributos. Além

disso, é essa instância superior, o governo federal, responsável por determinar as modificações na legislação tributária que podem beneficiar substancialmente a população.Juntando-se a essas informações os constantes recordes de arrecadação, são elas razões pelas quais se tem defendido uma profunda reforma tributária no país.

Reforma tributáriaO Sistema Tributário Nacional é determinado pelos artigos 145 a 162 da Constituição

Federal (Brasil, 1988). Estes artigos dispõem dos princípios gerais, das limitações do poder de tributar, da competência dos tributos e da sua repartição. Como mencionado, são determinados como tributos os impostos, as taxas e as contribuição. Entretanto, o sistema tributário brasileiro é muito mais complexo do que essas três formas de tributos. Há problemas quanto a sobreposição de arrecadação, guerra fiscal entre os estados, cobrança de impostos indiretos (que aumentam o preço final de produtos). Essas questões favorecemcomportamentos negativos, como a sonegação, tanto de pessoas jurídicas quanto de pessoas físicas, devido à alta carga tributária resultante.

Desde o início da década de 1990, várias Propostas de Emenda à Constituição (PEC) foram apresentadas para se chegar a uma simplificação da arrecadação no Brasil por meio uma Reforma Tributária. Disso são exemplos as PEC 110/1992, 175/1995 e a 41/2003. A PEC 110/1992 sugeria um aumento das receitas e a unificação dos tributos. A PEC 175/1995buscou, essencialmente, a substituição do IPI por um imposto único, o IVA (Imposto sobre Valor Agregado), que seria a soma do IPI e do ICMS, a ser partilhado pelos entes administrativos. Essa PEC foi modificada, e o IVA passaria a ser a soma IPI+ICMS+PIS+COFINS+CSL7. Mais tarde, foi proposta a PEC 41/2003, que criava um ICMS federal, dividido em 5 alíquotas; sendo mais tarde modificada para a soma ICMS+IPI+ISS8+COFINS+PIS+Salário Educação+Contribuições sociais dos empregadores.Mas essa PEC não alteraria a distribuição da carga tributária, não a reduziria e ainda tornaria a CPMF permanente.

Nenhuma das PEC avançou, pois os governos não querem perder parte do que arrecadam. Mas a de 1995 deixou alguma resposta, pois nas palavras de Hickmann (2003, p.109), o governo Fernando Henrique Cardoso “os poucos alterou a legislação infraconstitucional, concentrando a arrecadação nas mãos da União, em detrimento dos Estados e Municípios, aumentando as deficiências e distorções do sistema tributário”. Pode-se dizer que essa reforma tributária tratou a vinculação de receitas e a arrecadação. Nada tratousobre diminuição seja de arrecadação, seja de número de tributos ou de suas quantidades.

Em livro organizado por Lauro Morhy (2003b), resultante de discussão travada na Universidade de Brasília, acadêmicos e empresários mostram seus pontos de vista sobre uma possível e necessária reforma tributária no Brasil. Seguem abaixo alguns dos principais problemas que se enfrenta na tributação brasileira:

-Cumulatividade de tributos. Os impostos cumulativos, também conhecidos como impostos em cascata, dificultam a entrada de produtos no mercado internacional, pois são cobrados mais de uma vez, aumentando a despesa para colocá-los no mercado. Normalmente esse valor é repassado para o consumidor, encarecendo seu valor final e diminuindo sua competitividade.

-Carga tributária excessiva. Este é um grande entrave para crescimento econômico. A quantidade de tributos cobrados em bens e serviços desfavorece o ciclo de compra e venda. Sobre um produto incidem vários tributos, o que o torna muito mais caro.

-Privilégio a produtos importados. Tributos tornam os produtos nacionais mais caros do que os importados. Logicamente, ao comprar um artigo qualquer, presumivelmente de 7 Contribuição Social sobre o Lucro.8 Imposto Sobre Serviço

mesma qualidade, opta-se por aquele mais barato. Esse fato tem inibido bastante o mercado interno de certos produtos.

-Elevada arrecadação em detrimento da eficiência ou alocação de recursos Nota-se uma preocupação do governo em atingir metas de arrecadação. Tornaram-se comuns notícias sobre recordes de arrecadação, mas não é tratada a eficiência dessa arrecadação ou a forma de sua alocação, sendo que alocação e eficiência estão relacionadas. Isso leva à fragilidade do equilíbrio do sistema tributário entre os entes administrativos brasileiros (Piscitelli, 2003),pois os entes administrativos possuem muitas atribuições, mas, formas rígidas e limitadas de arrecadação. Isso pode fazer com que os governos não consigam atender a demanda em seus serviços de forma satisfatória.

-Falta de justiça tributária. Não se tem levado em conta a capacidade de cada um contribuir. Principalmente nos impostos indiretos, não é apresentada uma preocupação em solucionar esse problema. Por exemplo, uma pessoa que ganha R$3000,00 e compra 1kg de arroz vai pagar em impostos o mesmo que outra que tenha como salário R$465,00 (salário mínimo no Brasil em 2009).

Os autores do livro indicado acima apontam algumas sugestões para reformular o sistema tributário brasileiro:

-Melhor distribuição da carga, buscando a justiça tributária/fiscal. Quanto mais pessoas pagam os tributos, mais se dilui a quantidade requerida, e menos os cidadãos pagam.Do contrário, a tributação fica concentrada e sobrecarrega uma parcela da sociedade, formando os pilares da sonegação. Ao mesmo tempo, para distribuir melhor a carga é preciso diminuir as alíquotas, diminuindo, assim, a evasão. Também é importante, nessa distribuição, considerar a capacidade de cada um contribuir.

-Simplificar e reduzir impostos, propiciando a não cumulatividade e tributação direta.Isso possibilita a redução de custos de arrecadação e diminui sonegação.

-Transparência na tributação. Uma possibilidade é colocar nas etiquetas de preços o valor ali cobrado em impostos.

-Desonerar exportações e investimentos. Essa ação pode gerar a mesma capacidade de competitividade entre produtos nacionais e estrangeiros, melhorando o desempenho econômico do país.

- Graduar a tributação de produtos e serviços de acordo com sua essencialidade. Produtos básicos teriam as alíquotas mais baixas, ou nulas, enquanto os mais supérfluos receberiam as maiores.

-Instituir imposto sobre grandes fortunas. Embora esta seja questão polêmica, taxar grandes fortunas serviria como importante instrumento de distribuição de riquezas, diminuindo as distâncias sociais.

-Objetivar uma melhor distribuição de renda, riqueza e crescimento econômico.Após essa apresentação dos pontos a serem considerados em uma reforma tributária,

seguem as percepções dos brasileiros sobre os tributos.

A percepção dos tributos e a confiança institucionalA busca contínua do bem comum é a base da confiança da população nos seus

representantes já que o Estado, de uma forma geral, objetiva o bem-estar à população (Bobbio, 2000). Para tanto, o Estado conta não apenas com as suas próprias ações, mas também com as ações de apoio dos cidadãos, como o cumprimento de normas. Esse comportamento se denomina base normativa de apoio à democracia, fator essencial no processo de construção democrática social e eficiente.

O estudo da percepção e do comportamento de uma população quanto aos impostos auxilia na sua compreensão e caracterização tanto em âmbito político quanto econômico. Assim, é possível falar de uma cultura política tributária, uma vez que se verifique de que

modo a população caracteriza o pagamento de tributos - como algo forçado ou como necessário ao bem coletivo (Linhares, 2006). A percepção tributária torna-se, assim, um importante traço da cultura política de um grupo e, se analisada com outras variáveis, oferece um mapa compreensivo do comportamento e das opiniões da sociedade frente a questões como política, economia, qualidade de vida, meio ambiente, entre outras. Além disso, a opinião das pessoas quanto a alguns assuntos pode estar sendo influenciada, entre outros fatores, pela sua percepção tributária (ver Linhares, 2006).

Para um eficiente funcionamento do Estado é essencial o pagamento de tributos por parte dos cidadãos, ato tão antigo quanto a humanidade, conforme comentado anteriormente. Pode-se dizer que a tributação é uma das condições de existência da humanidade. De acordo com as teorias do contrato social de Hobbes (1999), Locke (1983) e Rousseau (1978), antes da instauração da sociedade civil o homem vivia em um “estado de natureza”, interpretado de forma diferenciada por cada um deles, que terminou quando da aceitação de um contrato, entre todos. Tal contrato estabeleceu uma relação entre o Estado e a sociedade pautada por regras tidas como legítimas. Uma dessas regras é o pagamento tributário ao Estado, entendido aqui como um dever cívico.

Ao trazer o pagamento de impostos para análise da cultura política brasileira, este ato pode ser caracterizado como um dever cívico. Almond e Verba (1963) vêem o sentimento de dever cívico como um aspecto da cultura política. Portanto, é importante característica em ações com vistas à coletividade. No caso estudado, o dever cívico se dá com a aceitação do papel de contribuinte, que envia o tributo ao Estado visando o seu funcionamento e a manutenção do bem comum na forma de acesso da população a bens e serviços. Assim, o conceito de cultura política aqui tratado assume que atitudes, sentimentos e cognições, que informam e governam o comportamento da sociedade, não ocorrem ao acaso. O comportamento se torna um modelo coerente que se adapta e se reforça (Pye, 1969).

Uma forma de verificar a percepção dos brasileiros sobre o dever cívico de pagar tributos é averiguar o conhecimento que as pessoas possuem sobre os impostos (tabela 1), a qualificação dada ao uso da verba arrecadada (tabela 2), a opinião sobre quanto os tributos recaem na renda (tabela 3) e a sua satisfação com o retorno dos impostos (tabela 4). Para essas análises são utilizados dados de pesquisa da Aclame9, realizada em 2005.

Tabela 1 - Conhecimento dos impostos10 (%)IPTU 73

IR 40Taxa de coleta de lixo 32

INSS 33IPVA 40CPMF 29ICMS 17

Iluminação Pública/Energia Elétrica 12ISS 7

Contribuição sindical 4IOF 5

Nenhum 5Não sabe 7

N=828 Fonte: ACLAME, 2005.

9 A pesquisa, quantitativa, representativa da população brasileira, contou com 828 entrevistas nas cidades de São Paulo, Porto Alegre, Rio de Janeiro, Recife e Brasília. Possui margem de erro de 3,4 pontos percentuais.10 IPTU=Imposto Predial Territorial Urbano; IR=Imposto de Renda; INSS=Contribuição Previdenciária para o Instituto Nacional de Seguro Social; IPVA=Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores.

Os dados apresentados acima mostram alguns dos impostos existentes no Brasil. Apesar de mostrarem certa variedade de impostos o número de tributos citados espontaneamente chega a pouco mais de um oitavo da lista de tributos do Brasil, que conta com 85 tributos. O imposto mais conhecido é o IPTU, seguido de longe pelo IR. Pela tabela 1, pode-se dizer que são poucos os tributos conhecidos pela população e, mesmo esses tributos não são de conhecimento da maioria das pessoas, exceto o IPTU. Questão levantada em um estudo no ano de 2003 em Porto Alegre diz respeito ao conhecimento da população sobre a qual ente administrativo cabe o imposto referido pelos próprios respondentes. Nessa ocasião se verificou que parcela significativa da população não sabia a alocação correta do tributo (Baquero, Schneider, Linhares et al., 2005).

A pesquisa encomendada pela Aclame tratou essa questão e chegou à mesma conclusão: em geral os brasileiros não sabem identificar o ente administrativo a que cabe cada imposto. Além disso, a pesquisa abordou se a administração dos tributos por União, Estados e Municípios é adequada. Essa questão vai ao encontro das discussões travadas anteriormente sobre a descentralização e a reforma tributária. Verifica-se na tabela 2 que a maioria dos brasileiros classifica a administração dos tributos como inadequada. A partir dessas respostas, os benefícios da descentralização defendida por Samuels (2003) e McLure (1998) podem não estar sendo verificados pela maioria da população, embora parte significativa classifique as administrações das verbas como “um pouco adequadas”. É possível que o apoio a uma reforma tributária no Brasil seja impulsionado por esse tipo de opinião. Como os brasileiros não percebem a administração do montante arrecadado como satisfatória corre-se o risco de que o apoio às instituições diminua, resultando na desconfiança institucional. Isso cria um quadro de instabilidade governamental.

Tabela 2 - Administração da verba arrecada (%)Ente administrativo

Federal Estadual MunicipalTotalmente adequada 4 5 4Um pouco adequada 41 43 37Nada adequada 50 48 55

NS 5 4 4N=828 Fonte: ACLAME, 2005.

Não independente desse ponto de vista é a discussão sobre o quanto representam os impostos na renda dos cidadãos (tabela 3). As respostas a essa questão podem ser verificadas de duas formas: 1) as pessoas percebem os impostos tendo alta representatividade no seu salário, mas ficam satisfeitos com o acesso a bens e serviços, ou 2) as pessoas percebem os impostos como altos e não estão satisfeitos com os benefícios trazidos pelo pagamento tributário. Para melhor compreender os dados da tabela 3, apresenta-se a satisfação da população com os benefícios dos impostos (tabela 4).

Tabela 3 - Representatividade dos impostos narenda (%)

Muito alta 63Média 31Baixa 6

N=828 Fonte: ACLAME, 2005.

Tabela 4 - Satisfação com os benefícios dos impostos (%)

Totalmente satisfatório

2

Um pouco satisfatório 44Nada satisfatório 50NS 4

N=828 Fonte: ACLAME, 2005.

Os números que constam nas tabelas 3 e 4 mostram a insatisfação dos brasileiros quanto aos impostos pagos. Enquanto 63% da população pesquisada afirmam ser alta a representatividade os tributos na sua renda, 50% opinam que em nada são satisfatórios os

benefícios que alcançam por meio dos impostos. Neste sentido, nota-se a importância da dimensão da cultura política para entender atitudes em relação ao retorno do governo e sua performance. Em outras palavras, as pessoas pagam muito ao Estado e recebem muito pouco em troca. A partir das opiniões citadas até aqui, o contrato social não está sendo cumprido por parte do Estado. Se o pacto social não é cumprido, não há como atingir o objetivo que seria o primeiro de um governo, o bem comum. O Estado ao não proporcionar o bem comum favorece a desconfiança dos brasileiros em relação à política.

Se a relação entre Estado e cidadãos encontra-se com confiança recíproca, pode-se dizer que o governo e a democracia estão estáveis e são legítimos, e os cidadãos pagarão seus tributos. A esse respeito, resultados de pesquisa realizada por Alm, Jackson e Mckee (1992) mostram que o comportamento de cidadãos em relação ao pagamento de tributos é importante, dado que o procedimento adotado pelos indivíduos mostra uma relação que se pode caracterizar quantitativamente, pois quanto mais se vê retorno dos impostos, maior aconcordância em pagar trributos.

A conformidade é [...] maior quando os indivíduos percebem alguns benefícios de bem público financiado por seus pagamentos do imposto, enquanto as mudanças de pequenas taxas parecerem ter pouco efeito no comportamento da conformidade do pagamento de impostos (Alm, Jackson e Mckee, 1992, p.112, tradução minha).

O estudo da cultura política indica uma importante relação entre eventos políticos e o comportamento de reação da população aos eventos. Tal relação torna-se relevante, uma vez que o procedimento político dos cidadãos é mais afetado pelos sentidos atribuídos aos eventos do que por atos governamentais, guerras ou campanhas políticas (Verba, 1969). Os eventos políticos são, portanto, determinantes também no comportamento da população quanto aos impostos. Assim, se há eventos que evidenciem a boa aplicação dos recursos arrecadados, estes podem interferir diretamente na percepção e no comportamento da população sobre o pagamento de impostos. Este ato pode, então, ser caracterizado como um dever cívico. Caso contrário, como o mostrado acima, o pagamento se torna uma simples obrigação e ganha espaço uma idéia que pode solapar qualquer governo: o não pagamento de impostos.

Pensando nisso, passa-se a tratar alguns dados de pesquisa do WVS aplicado no Brasil na onda 2005-2008. Como pesquisa comportamental o WVS oferece dados para tratar vários temas. Mas a pesquisa possui algumas limitações. Nesse sentido, aqui se aponta uma crítica ao questionário utilizado pelo WVS no Brasil. De forma geral, os grandes temas que balizam o questionário são abordados adequadamente. Entretanto, notou-se nos temas “economia” e “política” a falta de questões que abordem mais diretamente a percepção sobre os “impostos”.É possível verificar que há mais questões que abordam este assunto, mas estas não são aplicadas no Brasil11.

11 As seguintes questões não são aplicadas no Brasil: E064.- Now I'm going to read you some pairs of contrasting statements. For each pair, do you think that the first statement or the second one best describes the CURRENT SITUATION in this country? First statement: A society with extensive social welfare, but high taxesSecond statement: A society where taxes are low and individuals take responsibility for themselves.E067.- And now, could you please tell me which type of society this country you think this country SHOULD aim to be in the future. For each pair of statements, would you prefer being closer to the first or to the second alternative? First statement: A society with extensive social welfare, but high taxes. Second statement: A society where taxes are low and individuals take responsibility for themselves.F131.- Please tell me for each of the following statements whether you think it can always be justified, never be justified, or something in between, using this card. Paying cash for services to avoid taxes.F146.- According to you, how many of your compatriots do the following? Cheating on tax if they have the chance.F147.- According to you, how many of your compatriots do the following? Paying cash for services to avoid taxes (Almost all ; Many; Some ; Almost none).

Passando, então, à análise dos dados do WVS, inicialmente será verificado o sentimento de pertencimento da população como membro da sociedade brasileira e sua relação com uma atitude quanto aos tributos (tabela 5).

Tabela 5 – Se justifica não pagar impostos se tiver a chance XEu me vejo como membro da nação brasileira (%)

Não pagar impostos se tiver a chance Eu me vejo como membro da nação brasileiraConcordo Discordo

Nunca se justifica 61,7 46,7Justifica-se às vezes 22,0 32,4Sempre se justifica 16,2 21,0

N=1466 χ²=0,009 Fonte: WVS/Brasil (2005-2008)

O sentimento de pertencimento a uma comunidade é importante ponto da dimensão da cultura política (Almond e Verba, 1989). Ele permite verificar se as pessoas têm, mesmo que inconscientemente, noção do contrato social, pois participando de uma comunidade as pessoas possuem deveres, como o pagamento de impostos. Os dados apresentados na tabela 5 mostram que dentre as pessoas que se vêem como membros da comunidade brasileira, quase 62% afirmam nunca se justificar o não pagamento tributário e apenas 16,2% defendem que sempre se justifica. Dentre aqueles que não se colocam como membros da nação brasileira o posicionamento quanto ao não pagamento tributário não é tão concentrado na resposta “nunca se justifica”, embora a maioria (47%) defenda esta atitude. Pelo teste aplicado (χ²), pode-se afirmar que o sentimento de pertencimento da população a uma comunidade tem relação com a sua predisposição ao pagamento de tributos. Fomentar a identidade da população pode facilitar a arrecadação de impostos e também a geração de capital social.

O estudo do capital social envolve características gerais da população pesquisada como a confiança, o seguimento de normas e sistemas (Putnam, 2005). Assim, tratar a relação entre confiança institucional dos brasileiros e sua percepção tributária envolve o estudo decaracterísticas do capital social. Assim, é analisada a confiança em algumas instituições e o cumprimento de norma e sistema institucionalizado, qual seja a tributação, em que o sistema determina o dever dos cidadãos pagarem impostos ao Estado e deste atender a população com bens e serviços oriundos desse pagamento. Seguem abaixo dados relativos à confiança institucional dos brasileiros.

Tabela 6 ––Confiança Institucional (%)Sim Não N

Justiça 49,6 50,4 1495Partidos Políticos 21,3 78,7 1485

Congresso 25,1 74,9 1479Fonte: WVS/Brasil (2005-2008)

A tabela 6 deixa patente o posicionamento de desconfiança dos cidadãos brasileiros em âmbito institucional. É preocupante o fato de 50,4% da população não confiar na justiça, pois é esta instituição que exerce controle efetivo na sociedade. Além disso, é a justiça que regula e cobra ações democráticas e age em seu favor, inclusive para fazer frente a atos como os de corrupção. Mas os maiores números de falta de confiança aparecem no âmbito político. Quase 80% da população não confia nos partidos políticos e cerca de 75%, no congresso.Esses números confirmam a tendência histórica brasileira de não confiança institucional, o que leva a população a se afastar da esfera pública (Rennó, 1999).

Para melhor compreender a relação entre pagamento de impostos e confiança alude-se às seguintes palavras de Putnam (2005), “as instituições são mecanismos para alcançar propósitos, não apenas para alcançar acordo. Queremos que o governo faça coisas, não

apenas decida coisas” (p.24, grifos do autor). Portanto, defende-se neste artigo que, quando os governos conseguem cumprir seu papel, atendendo as necessidades da população, o corolário é a maior confiança neles. Já nas comunidades onde se tem falta de confiança, a tendência é dos atores não cooperarem nem entre eles nem com o Estado para se chegar ao bem comum. Para que as instituições possam alcançar melhor desempenho é necessário que consigam atender às demandas dos cidadãos, fazendo bom uso dos recursos por eles disponibilizados e assim, alcançar a sua confiança. É a confiança que vai levar as pessoas a encararem o pagamento tributário como um dever cívico. E esse pagamento vai fomentar mais e melhores bens e serviços à população. Com dito na introdução desse paper essa relação é um círculovirtuoso.

Ao indagar os brasileiros se estes estariam de acordo em pagar mais impostos para prevenir a poluição do meio ambiente, 65% deles responderam que sim e 35%, não (4379 respostas). Destarte, defende-se que há relação entre confiança institucional e predisposição ao pagamento de impostos. Para analisar a relação entre as duas variáveis a tabela 7 mostra os números resultantes do cruzamento entre confiança a concordância em aumentar impostos para evitar danos ao meio ambiente.

Tabela 7 - Confiança X Concordaria em pagar mais impostos para prevenir a poluição do meio ambiente (%)

Confiança Pagar mais impostos N χ²

Justiça sim sim Não52,6 47,8 1487 0,037

não 47,4 52,2Partidos Políticos sim 59,7 47,6 1477 0,000

não 40,3 52,4

Congressosim 56,4 48,1 1487 0,004não 43,6 51,9

Fonte: WVS/Brasil (2005-2008)

A tabela 7 mostra que há forte relação entre as variáveis estudadas. Dentre aqueles que se posicionaram negativamente ao aumento de imposto para o meio ambiente 52,2% disseram não confiar na justiça. Da mesma forma, 52,4% não confiam nos partidos políticos e 51,9% não acreditam no congresso. Pelo teste aplicado (χ²) há relação entre predisposição em pagar este imposto e a confiança institucional. Conforme Putnam (2005) a confiança é fundamental para o desenvolvimento de um país.

Em artigo sobre crescimento econômico e desenvolvimento social Vanin (2003) aponta que a qualidade do governo é positivamente influenciada pelo capital social. O fato de termos no Brasil uma confiança institucional fraca é compreensível, pois esse crédito é mais facilmente conquistado em governos com boas políticas de estado, que promovam a proteção à propriedade, que apresentem baixa desigualdade de renda e uma maior homogeneidade racial. Ocorre que essa desconfiança institucional, ao ser associada à falta de predisposição à arrecadação denota a má qualificação do governo por parte da população. Ao mesmo tempo, pode incidir no crescimento econômico e social do país. Isso é esperado para o Brasil como implicação da crise econômica mundial iniciada em 2008. A crise diminuiu a arrecadação no final do ano de 2008 (Ministério da Fazenda, 2009) e o efeito disso é o menor crescimento econômico e social. Se as pessoas compram menos, pagam menos impostos e, assim, o governo acessa menos recursos para proporcionar bens e serviços. Aqui se apresenta um círculo vicioso bastante perigoso para o país.

Segundo Putnam (2005), em um contexto de desconfiança e apatia as instituições não gozam de estabilidade. Além disso, para alcançar a confiança e ter bom desempenho precisamser sensíveis às demandas e eficazes no uso dos recursos para tingir essas demandas. Este autor defende que a reciprocidade é a base da confiança e que essa reciprocidade, ou sua falta,

influencia o desempenho político e econômico em nível macro. Isso se verifica no Brasil: as demandas da população se encontram longe das esferas de decisão política. Embora a descentralização tenha colocado as esferas de decisão mais próximas da população, permanece a cultura do afastamento das pessoas da esfera política. Na realidade as mudanças estão “no papel” e não no comportamento das pessoas. Como agravante, a confiança é, cada vez mais, minada pela falta de ações do governo que visem o bem comum. E como a cultura política brasileira é marcada pela apatia, ela tem se reforçado ao longo do tempo.

Retomando-se os dados das tabelas apresentadas é possível dizer que, embora o contrato social esteja sendo cumprido pela população, essa ação não está imbuída de um sentimento de dever cívico. A população não concorda com o montante arrecadado, o caracterizando como demasiado frente aos benefícios colhidos. Além disso, embora a maioria dos brasileiros sinta-se membro da nação, eles não possuem confiança nas instituições que dão conta das questões do cotidiano do país. Portanto, o pagamento tributário, que deveria ser uma relação de confiança entre cidadãos e Estado, tornou-se uma simples, mas penosa obrigação. Então, no Brasil há uma erosão da base normativa de apoio à democracia.

ConclusãoNeste paper objetivou-se identificar o cumprimento do contrato social por meio da

relação entre a percepção tributária e a confiança institucional dos brasileiros. Para tanto foram apresentados vários aspectos para uma melhor compreensão da cultura política tributária no Brasil.

Após ser feita uma breve apresentação dos tributos na história, abordaram-se exemplos das possíveis raízes da socialização tributária dos brasileiros (a Inconfidência Mineira e a Guerra dos Farrapos). Esses modelos de resistência aos tributos, devido ao seu excesso ou pela falta de atenção dos governos às necessidades das regiões, foram revitalizados por movimentos organizados nos dias de hoje. Obviamente os atuais grupos contra os tributos tratam a questão diferentemente, mas possuem os mesmos objetivos que aqueles de outroracomo diminuir a quantidade de impostos recolhidos e cobrar do Estado o cumprimento de sua parte no pacto social.

Esses movimentos surgiram em um momento em que são verificados vários recordes de arrecadação tributária no Brasil. Ano após ano, o Estado tem arrecadado cada vez mais.Por um lado, o Estado argumenta que isso ocorreu devido ao aumentou da fiscalização e pela cobrança de juros e multas de quem atrasa pagamentos. Por outro, a população constata que a cada ano a mordida dos impostos é maior em relação a sua renda, sendo que os serviços ofertados pelo Estado não são satisfatórios.

Nesse ínterim, surge a discussão sobre a descentralização administrativa e fiscal no Brasil, cuja perde força frente ao não atendimento das necessidades dos brasileiros. A população, na maioria das vezes, não sabe qual tributo pertence a qual ente administrativo. Como um dos pilares da descentralização é aumentar a proximidade entre governo e cidadãos, pode-se dizer que esse pilar está ruindo. Nem a população sabe de quem cobrar determinadosserviços nem o Estado alcança o que a população necessita. A proximidade como facilitadora de políticas não está sendo a solução, pelo menos não da forma como se dá hoje.

As propostas de reforma tributária surgem como um alento para toda essa situação. No entanto, o que se tem visto até agora são propostas que pretendem reorganizar a estrutura fiscal. Elas não buscam a diminuição da arrecadação para a população ou o maior e melhor atendimento às suas necessidades. Na contramão desse comportamento alguns autores mostram itens que não poderiam faltar em uma reforma tributária: melhor distribuição da carga, justiça fiscal, simplificação e redução dos tributos, não cumulatividade, cobrança direta, transparência na tributação, desoneração de exportações e investimentos, tributação de

produtos e serviços pela essencialidade e adoção do imposto sobre grandes fortunas para,assim, se chegar a melhor distribuição de renda, riqueza e crescimento econômico.

Finalmente, através de pesquisas quantitativas realizadas em âmbito nacional, chegou-se a algumas conclusões sobre a percepção tributária e a confiança institucional dos brasileiros. De forma geral, no Brasil são conhecidos poucos tributos, apesar do pagamento ser compulsório. A maior parte das pessoas considera que a administração do que é arrecadado, em qualquer instância administrativa, não se faz de forma adequada. Mais de 60% da população considera que os impostos consomem uma parte muito alta de sua renda, sendo que 50% estão absolutamente insatisfeitas com os benefícios que recebem como retorno dos impostos enviados ao Estado.

O sentimento de pertencimento a uma sociedade é fator importante na avaliação da cultura política. Pelos dados analisados, esse sentimento tem relação com a predisposição ao pagamento de tributos. Se as pessoas se sentem parte da nação a tendência é se posicionarem a favor do pagamento de impostos. Já as pessoas que dizem não ter esse sentimento de identidade colocam como mais justificável não contribuir se tiverem essa chance. Afinal, se não pertencem à comunidade, o que os obrigaria a contribuir?

Quanto à confiança, verificou-se que a maioria dos brasileiros não confia na justiça, nos partidos ou no congresso. Ao cruzar essa variável com a de predisposição ao aumento de impostos para manter o meio ambiente chegou-se ao resultado de que a percepção sobre o tributo indicado incide na confiança institucional. Já que a confiança tem relação com o bom desempenho governamental, compreende-se que ao não confiarem nas instituições os brasileiros indicam o mau desempenho das funções do Estado. Apesar da maioria da população se dispor a pagar mais impostos em se tratando do meio ambiente, dentre os que não concordam com o aumento mais de 50% não confiam nas instituições analisadas.

Dos dados apresentados conclui-se que, pela percepção da população, há cumprimento do contrato social pelos cidadãos quanto ao dever de pagar tributos, mas não alcançam seus direitos de acessar bens e serviços dignos. Já o Estado não cumpre o seu dever de fornecer esses bens e serviços segundo o que arrecada, mas tem o seu direito de arrecadar preservado.Verificou-se que a cultura tributária da população possui algumas continuidades em relação ao comportamento histórico (como a percepção de que os impostos são demasiados e que o Estado não dá conta das necessidades da população), mas também algumas rupturas (como a predisposição a arcar com maiores impostos dependendo dos seus objetivos). De forma geral, há um grande desnível para se alcançar no Brasil o círculo virtuoso apresentado na introdução deste artigo.

Já que a forma como as pessoas vêem os tributos pode influenciar a confiança institucional, e esta é fomentadora do desenvolvimento, é necessário que a confiança seja estimulada nos cidadãos brasileiros. Isso pode ser feito através do melhor acesso a bens e serviços, aos quais a população tem direito. Mas, para oferecer os serviços certos, é preciso que os responsáveis pelas instâncias políticas se aproximem da população para saber de suas necessidades, pois a representação precisar ser uma relação de confiança entre Estado e cidadãos. Essa confiança apresenta como conseqüência a legitimidade e a estabilidade governamental. Esse movimento de aproximação possivelmente vai semear a confiança na sociedade e esta confiança favorecerá o pagamento tributário como dever cívico, chegando-se a um sólido apoio à democracia.

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