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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 25, 26 e 27 de março de 2014
ÍNDICE DE POBREZA MULTIDIMENSIONAL: UMA ANÁLISE COMPARATIVA DA CONSTRUÇÃO, GESTÃO DA INFORMAÇÃO E PLANEJAMENTO NO
MÉXICO, COLÔMBIA E MINAS GERAIS
ANTÔNIO CLARET FLORA MOARA
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Painel 24/072 O Programa Travessia: estrutura institucional, metodologia de diagnóstico e planejamento, arranjos de governança do programa intersetorial de enfrentamento da pobreza do Governo de Minas Gerais
ÍNDICE DE POBREZA MULTIDIMENSIONAL: UMA ANÁLISE
COMPARATIVA DA CONSTRUÇÃO, GESTÃO DA INFORMAÇÃO E PLANEJAMENTO NO MÉXICO, COLÔMBIA E MINAS GERAIS
Antônio Claret
Flora Moara
RESUMO
A concepção da pobreza como fenômeno complexo e para além da renda, a partir do enfoque das capacidades de Amartya Sen, encontra no Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) uma possibilidade de materialização. Desde 2010, o Índice vem sendo utilizado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) para aferir a pobreza no mundo e também por alguns países e unidades subnacionais para o planejamento de políticas públicas, com destaque para México, Colômbia e Minas Gerais. Interessa-nos neste trabalho compreender as semelhanças e diferenças na utilização do IPM pelos governos destas localidades com foco em três elementos: i) composição do índice e seus indicadores, cortes e pesos; ii) gestão da informação; iii) planejamento estratégico a partir dos resultados do Índice. Como considerações finais, destacamos que a construção do IPM é impactada pelo contexto institucional, sobretudo no que tange o nível federativo e que sua utilização tende a enriquecer o processo de construção e implementação de políticas públicas. O IPM possui ainda a vantagem de retratar com maior substância as carências sociais das populações.
3
INTRODUÇÃO
A concepção de pobreza multidimensional tem origem na filosofia de
Amartya Sen, em especial no enfoque das capacidades. Sen (2010) afirma que,
em larga medida, é possível observar uma dissociação entre o fator econômico e a
liberdade substantiva dos indivíduos1. A concepção tradicional de pobreza como
ausência de renda2, portanto, seria insuficiente para captar o conjunto de privações
vivenciadas pelas pessoas e os aspectos envolvidos na definição da situação
de pobreza.
A resultante do desenvolvimento, portanto, precisa ser analisada não só à luz de informações econômicas, mas também culturais, sociológicas, demográficas, médicas, educacionais, entre outras. A conquista de liberdades em cada um desses campos tende a reforçar as capacidades dos indivíduos e a produzir efeitos positivos também em outras esferas, conduzindo-os a um círculo virtuoso de conquista de bem estar (Claret, et al. 2013).
Nesse sentido, uma abordagem holística do fenômeno da pobreza faz-se
necessária. A operacionalização dessa abordagem passa pela construção de um
método que incorpore múltiplas dimensões da existência humana para um
diagnóstico consistente da pobreza e da exclusão. Se, por um lado, a renda
permanece como um importante funcionamento para determinar as capacidades de
ação dos indivíduos, por outro, ela sozinha se mostra insuficiente para informar
sobre as liberdades plenas.
Como proposta alternativa à definição de pobreza monetária, o Programa
das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) lançou, em 2010, compondo o
Relatório de Desenvolvimento Humano (RDH), o Índice de Pobreza Multidimensional
(IPM). Esse Índice reúne dez indicadores e busca refletir privações vivenciadas em
três dimensões: saúde, educação e padrão de vida. O método que embasa a
construção do índice leva o nome de seus criadores, Alkire-Foster, e serve de
inspiração para inúmeras iniciativas de mensuração da pobreza que englobam
carências de direitos sociais.
1 SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. 1ª reimpressão. São Paulo: Companhia das
Letras, 2010. 461p. 2 A concepção tradicional de pobreza traz a noção de corte de renda como um elemento central. Define-se a condição de um indivíduo ou uma família a partir do somatório dos rendimentos monetários. Apesar das diferenças metodológicas envolvidas neste cálculo, sobretudo no que diz respeito à construção da linha de corte, a ideia fundamental é a da acepção de pobreza como resultado da ausência de renda.
4
Em junho de 2013 foi lançada, em evento na Universidade de Oxford, na
Inglaterra, a Rede internacional de pares pela promoção da concepção de pobreza
multidimensional3. Atualmente a Rede conta com a participação de 16 países4, uma
unidade subnacional5 e 5 instituições de pesquisa e cooperação6. O objetivo dessa
rede é garantir suporte internacional aos formuladores de políticas públicas
engajados na construção de métodos de mensuração da pobreza multidimensional,
incluindo o próprio desenho dos métodos e os arranjos políticos e institucionais que
os sustentarão (Ophi, 2013)7.
Dentre os parceiros da Rede, encontram-se: México, Colômbia e Minas
Gerais. Esses três governos foram pioneiros na aplicação de índices de pobreza
multidimensional para o diagnóstico social, a construção de programas e políticas
públicas de enfrentamento da pobreza, monitoramento e avaliação. Interessa-nos
neste trabalho compreender as semelhanças e diferenças na utilização do IPM pelos
governos destas localidades com foco em três elementos: i) composição do índice e
seus indicadores, cortes e pesos; ii) gestão da informação; iii) planejamento
estratégico a partir dos resultados do Índice.
A construção do índice é impactada pelo contexto institucional, sobretudo
no que tange o nível federativo: Federal (México e Colômbia) e Estadual (Minas
Gerais). Em todas as experiências, entretanto, é possível perceber a influência do
IPM no processo de construção e implementação de políticas públicas, bem como
no diagnóstico substantivo das carências sociais.
O ÍNDICE DE POBREZA MULTIDIMENSIONAL NO MÉXICO
No ano de 2000 a coalizão liderada pelo Partido da Ação Nacional (PAN)
alcançou um feito histórico nas eleições presidenciais mexicanas. A vitória de
Vicente Fox encerrou um ciclo de 70 anos consecutivos de primazia do Partido
3 Multidimensional Poverty Peer Network
4 Países participantes: Angola; Brasil; Chile; China; Colômbia; Equador; El Salvador; Índia; Iraque; Malásia; México; Marrocos; Moçambique; Nigéria; Filipinas; Tunísia.
5 Estado de Minas Gerais
6 Cepal (Comisión Económica para América Latina y El Caribe); Ophi (Oxford Poverty and Human Development Initiative); OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico); GIZ (Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit); SADC (Southern African Development Comunity)
7 Disponível em www.ophi.org.uk
5
Revolucionário Institucional (PRI). No início, o Governo Fox apostou em reformas
sociais e enfrentou forte oposição no Congresso, que o acusou de
irresponsabilidade e bloqueou seu plano de reduzir os custos da saúde, educação e
alimentação. Em 2004, entretanto, um amplo consenso entre os partidos políticos
mexicanos conduziu à aprovação da Lei Geral de Desenvolvimento Social.
A Lei Geral objetivava garantir o pleno exercício dos direitos sociais
consagrados na Constituição, assegurando o acesso da população ao
desenvolvimento social. A Lei visava à construção de um Sistema Nacional de
Desenvolvimento Social, definindo as responsabilidades do Governo Federal, dos
governos municipais e das unidades federativas. A Lei também regulava a prestação
de bens e serviços sociais, determinava as bases da participação social e
estabelecia mecanismos de avaliação e monitoramento dos programas e ações da
Política Nacional de Desenvolvimento Social.
Em 2006, como estava previsto na Lei Geral, foi criado o Conselho
Nacional de Avaliação da Política de Desenvolvimento Social (Coneval), cujo
objetivo central era o de mensurar a pobreza no país e avaliar os programas e
políticas sociais do Governo Federal. O Coneval é um organismo público, com
autonomia e capacidade técnica para produzir informações acerca da pobreza e da
execução da política social no México. É de responsabilidade do Coneval normatizar
e coordenar a avaliação das políticas públicas na área social e também estabelecer
os parâmetros e critérios para a definição, identificação e medição da pobreza,
garantindo transparência, objetividade e rigor técnico.
As eleições presidenciais de 2006 deram a vitória a Felipe Calderón,
também do Partido da Ação Nacional (PAN). Em dezembro de 2009 o México
adotou um novo método de mensuração da pobreza, o qual considerava as
múltiplas dimensões das privações vividas pelos cidadãos. Essa foi a primeira
estratégia nacional de mensuração da pobreza a considerar o espectro completo
da pobreza em nível domiciliar, incluindo fatores sociais como saúde, moradia,
educação, acesso à alimentação e renda. A partir da nova metodologia o Estado
estaria mais bem preparado para intervir e garantir o acesso da população às
garantias e direitos sociais.
6
Desde então, o Coneval tem atuado na direção do aprimoramento e da
consolidação da metodologia de mensuração da pobreza multidimensional. Em
2012, o interregno do PAN chegou ao fim e o Partido Revolucionário Institucional
(PRI) retornou ao poder com a eleição de Enrique Peña Neto. A mudança de
governo, entretanto, não significou transformações na forma de mensurar a pobreza
no país e o México segue sendo reconhecido internacionalmente como um país
pioneiro e referência na utilização de indicadores multidimensionais para a
mensuração da pobreza e planejamento de ações de desenvolvimento social.
COMPOSIÇÃO DO ÍNDICE
O Coneval classifica os grupos populacionais, segundo os critérios de
pobreza, em cinco categorias: i) pobres multidimensionais: não possuem renda
suficiente e possuem, pelo menos, uma privação na esfera dos direitos sociais; ii)
extremamente pobres multidimensionais: não possuem renda suficiente e possuem,
pelo menos, três privações; iii) vulneráveis por renda: pobres por renda que não
possuem nenhuma carência na esfera dos direitos sociais; iv) vulneráveis pelos
direitos sociais: sofrem, pelo menos, uma privação social e não são pobres por
renda; v) bem estar: pessoas com renda suficiente e que não são carentes na
perspectiva dos direitos sociais.
Figura 1: IPM México: população em situação de pobreza multidimensional
Elaborado por Coneval/Ophi – tradução nossa
No diagrama, a linha tracejada horizontal representa o corte de renda
utilizado no país e a linha tracejada vertical representa o limite de privações, a partir
dela e seguindo da direita para a esquerda eleva-se o número de privações
7
vivenciadas. A área I do diagrama representa o conjunto dos pobres
multidimensionais. O conjunto dos extremamente pobres localiza-se na região
esquerda e inferior do diagrama. A área II representa os indivíduos que
experimentam privações sociais, porém que se encontram acima da linha de
pobreza por renda. A área III representa o conjunto de indivíduos que não vivenciam
privações sociais, porém que não possuem renda suficiente para ultrapassar a
barreira da pobreza monetária. Por último, a área IV ilustra o universo da população
que se encontra em estado de bem estar pleno, ou seja, que possuem renda
suficiente e que não possuem privações sociais.
A renda de bem-estar mínimo equivale ao valor da cesta alimentar por
pessoa, por mês. Por sua vez, a renda de bem-estar equivale ao valor da cesta
alimentar e da cesta não alimentar por pessoa, por mês. As privações sociais
consideradas para efeito do cálculo da pobreza multidimensional no México são:
lacuna educacional; acesso à saúde; acesso à seguridade social; moradia;
qualidade dos espaços de convivência e acesso à alimentação.
Educação
Critérios para definição de privação: i) quando tem de três a quinze anos
e não conta com a educação básica obrigatória e não freqüenta um centro de
educação formal; ii) quando nasceu antes de 1982 e não conta com o nível de
educação obrigatória vigente no momento em que devia haver-la cursado (primário
completo); iii) quando nasceu a partir de 1982 e não conta com o nível de educação
obrigatória (secundária completa).
Saúde
Critérios para definição de privação: i) quando não conta com inscrição ou
direito de receber serviços médicos de alguma instituição que o presta, incluindo o
Seguro Popular, as instituições públicas de seguridade social (IMSS, ISSSTE federal
e estadual, Pemex, Exército, Marinha) e os serviços médicos privados.
8
Seguridade Social
Critérios para definição de privação: i) quando não desfruta, se população
economicamente ativa e assalariada, das prestações estabelecidas no artigo 2º da
LSS (ou de suas equivalentes nas legislações aplicáveis ao apartado B do Artigo
123); ii) dado o caráter voluntário da inscrição ao sistema por parte de certas
categorias ocupacionais, no caso da população trabalhadora não assalariada ou
independente se considera que tem acesso a seguridade social quando dispõe de
serviços médicos como prestação laboral ou por contratação voluntária ao regime
obrigatório do IMSS e, ademais, conta com SAR ou Afore; iii) para a população em
geral, considera-se que tem acesso quando goze de alguma aposentadoria ou
pensão, ou seja familiar de uma pessoa de dentro ou de fora do domicílio com
acesso a seguridade social; iv) no caso da população em idade de aposentadoria
(sessenta e cinco anos ou mais), considera-se que tem acesso a seguridade social
se é beneficiário de algum programa social de pensões para adultos maiores; v) a
população que não cumpra com algum dos critérios mencionados, considera-se em
situação de privação por acesso a seguridade social.
Moradia
Critérios para definição de privação: i) quando o material dos pisos do
domicílio é de terra; ii) quando o material do teto do domicílio é de folha de papelão
ou sucata; iii) quando o material das paredes do domicílio é de lama, junco, bambu
ou palma, folha de sucata, papelão, metálico, amianto; iv) a razão de pessoas por
quarto (lotação) é maior que 2,5.
Qualidade dos espaços de convivência
Critérios para definição de privação: i) quando o domicílio não conta com
serviço de drenagem ou o deságüe tem conexão a uma tubulação que vá dar em um
rio, lago, mar, cânion; ii) quando não possui energia elétrica; iii) quando o
combustível que se utiliza para cozinhar ou esquentar os alimentos é lenha ou
carvão sem chaminé; iv) quando a água é obtida em um poço, rio, lago, pipa, ou
quando a água encanada é obtida de outro domicílio ou de hidrante público.
9
Acesso à alimentação
Critérios para definição de privação: quando apresenta um grau de
insegurança alimentar moderado ou severo.
GESTÃO DA INFORMAÇÃO
Em cumprimento ao estabelecido na Lei Geral de Desenvolvimento
Social, o Coneval informa as estimativas de pobreza para o México e para cada uma
das unidades da federação 8 . As informações são públicas e disponibilizadas
periodicamente no portal do Coneval na internet9. Juntamente com os resultados,
são também disponibilizados: quadro resumo com a evolução da pobreza nacional e
por unidades da federação; bases de dados; mapas interativos; anexos estatísticos;
relatórios e resumos executivos, entre outros.
As estimativas para a pobreza multidimensional são calculadas a partir
das bases de dados do Módulo de Condições Socioeconômicas da Pesquisa
Nacional de Renda e Gastos, realizada pelo Instituto Nacional de Estatística e
Geografia (INEG). A gestão da informação sobre pobreza no México vai além da
simples disponibilização de dados estatísticos. O Coneval produz análises sobre as
transformações nos percentuais de pobreza, carências sociais e de bem estar e
conduz testes de hipóteses, informando sobre tais transformações (aumento,
diminuição, sem mudança) e suas significâncias.
Segundo o último relatório sobre pobreza multidimensional no México
(Medición de La Pobreza) divulgado pelo Coneval, apesar do número absoluto de
pessoas em situação de pobreza, entre 2010 e 2012, ter aumentado de 52,8 para
53,3 milhões, o percentual caiu de 46,1% para 45,5%. As carências médias da
população também caíram de 2,6 para 2,4. Neste período, cerca de 400 mil pessoas
alcançaram a situação de bem-estar, ou seja, situação de ausência de carências
sociais e renda superior a linha de pobreza.
8 Medición de La pobreza – Resultados de pobreza em Mexico 2012 a nível nacional y por entidades federativas (Coneval, 2014)
9 www.coneval.gob.mx
10
Dentre as carências sociais observadas no país, a falta de acesso à
seguridade social é a mais presente, sendo 71,8 milhões de pessoas (61,2%) o total
da população sem seguridade. Na sequência, encontram-se as carências de acesso
à alimentação (23,3%), saúde (21,5%) e serviços básicos (21,2%). No período entre
2010 a 2012 a principal redução nos indicadores de carências sociais se deu no
percentual de pessoas sem acesso aos serviços de saúde, saindo de 29,2% para
21,5%. Nos testes de hipóteses conduzidos pelo Coneval, foram consideradas
significativas as reduções nos seguintes indicadores: i) população em situação de
pobreza extrema; ii) população com pelo menos três carências sociais; iii) atraso
educacional; iv) carência por acesso a serviços de saúde; v) Carência por qualidade
e espaço da habitação; vi) Carência por acesso a serviços básicos (domicilio); vii)
Carência por acesso à alimentação.
Tabela 1. Medição da pobreza, Estados Unidos Mexicanos, 2012
Percentual, número de pessoas e carências médias por indicador de pobreza, 2010-2012
Indicadores Estados Unidos Mexicanos
Porcentagem Milhões de pessoas
Carências médias
2010 2012 2010 2012 2010 2012
Pobreza
População em situação de pobreza 46,1 45,5 52,8 53,3 2,6 2,4
População em situação de pobreza moderada 34,8 37,7 39,8 41,8 2,2 2,0
População em situação de pobreza extrema 11,3 9,8 13,0 11,5 3,8 3,7
População vulnerável por carências sociais 28,1 28,6 32,1 33,5 1,9 1,8
População vulnerável por renda 5,9 6,2 6,7 7,2 0,0 0,0
População não pobre e não vulnerável 19,9 19,8 22,8 23,2 0,0 0,0
Privação social
População com pelo menos uma carência 74,2 74,1 85,0 86,9 2,3 2,2
População com pelo menos três carências 28,2 23,9 32,4 28,1 3,6 3,5
Indicadores de carência social
Atraso educacional 20,7 19,2 23,7 22,6 3,1 2,9
Carência de acesso aos serviços de saúde 29,2 21,5 33,5 25,3 3,0 2,8
Carência de acesso à seguridade social 60,7 61,2 69,6 71,8 2,5 2,3
Carência por qualidade e espaço da habitação 15,2 13,6 17,4 15,9 3,6 3,4
Carência por acesso a serviços básicos (domicilio)
22,9 21,2 26,3 24,9 3,3 3,2
11
Carência por acesso à alimentação 24,8 23,3 28,4 27,4 3,0 2,9
Bem-estar
População com renda inferior ao bem-estar mínimo
19,4 20,0 22,2 23,5 2,9 2,5
População com renda inferior ao bem-estar 52,0 51,6 59,6 60,6 2,3 2,1
Fonte: estimativas do Coneval com base no Módulo de Condições Socioeconômicas da Pesquisa Nacional de Renda e Gastos, realizada pelo Instituto Nacional de Estatística e Geografia (INEG).
ENFRENTAMENTO DA POBREZA MULTIDIMENSIONAL
Os dados, análises e informações geradas pelo Coneval são repassadas
aos governos (federal, estadual e municipal) para que identifiquem as áreas e
regiões prioritárias de ação, aquelas que necessitam do fortalecimento da atuação
do estado e o reforço interinstitucional. As três esferas da federação desenvolvem
suas ações de enfrentamento da pobreza multidimensional de forma independente,
porém coordenada. No âmbito federal são 278 programas e ações de
desenvolvimento social, sendo a área da educação aquela contemplada com o
maior número (103), seguida pelo bem-estar econômico (51) e saúde (41).
O Coneval é ainda responsável pelo Sistema de Avaliação de
Desempenho, que tem por finalidade gerar informações úteis e rigorosas para
subsidiar o processo de tomada de decisão. Cada um dos programas possui metas
que são avaliadas a partir da síntese das informações contidas no Sistema e mediante
a análise de indicadores de resultados, serviços e gestão. Nesse sentido, o
planejamento das políticas de enfrentamento da pobreza multidimensional no México
se dá em consonância com os indicadores de mensuração da pobreza, sendo
avaliado sistematicamente tanto do ponto de vista de sua execução como dos
resultados finalísticos de redução das carências sociais e de promoção do bem-estar.
O ÍNDICE DE POBREZA MULTIDIMENSIONAL NA COLÔMBIA
A Colômbia já contava com índices multidimensionais de pobreza,
qualidade de vida e desenvolvimento humano, como o índice de Necessidades
Básicas Insatisfeitas (NBI), o Índice de Condições de Vida (ICV) e o Índice de
12
focalização do gasto social (SISBEN). Além de utilizar indicadores propostos por
agências multilaterais, como o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) do
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o Índice de
Oportunidade Humana (IOH) do Banco Mundial. Destes indicadores, o NBI é o único
índice multidimensional construído exclusivamente para medir a pobreza, o ICV e
SISBEN são indicadores de bem-estar ou qualidade de vida que têm sido adaptados
para medir a pobreza. Entretanto, não cumprem um conjunto de propriedades que
permitem a construção de perfis consistentes para aferir a pobreza multidimensional,
além de seu conteúdo ter se tornado obsoleto.
Neste contexto, o Departamento Nacional de Planejamento decidiu
avançar na construção de um Índice de Pobreza Multidimensional para a Colômbia
(IPM Colômbia) a partir da metodologia de Alkire-Foster. Com base nas
recomendações metodológicas do IPM Padrão, desenvolvido pelo Oxford Poverty
and Human Development Initiative (Ophi), desde 2010 a Colômbia trabalha para
aprimorar a medição da pobreza no país, apresentando indicadores que reflitam a
situação da pobreza comparativamente aos esforços e resultados nacionais.
COMPOSIÇÃO DO ÍNDICE
O IPM Colômbia é constituído com base em cinco dimensões: Educação,
Infância e Juventude, Emprego, Saúde, Serviços Públicos e Condições de
Habitação, subdivididos em variáveis. O Índice utiliza estrutura de ponderação, em
que cada dimensão tem o mesmo peso e cada variável tem o mesmo peso dentro
de cada dimensão.
Educação
Critérios para definição de privação: i) se houver, pelo menos, uma
pessoa de 15 anos ou mais, com menos de 9 anos de estudo no domicílio. ii) se
houver, pelo menos, uma pessoa de 15 anos ou mais que não saiba ler e escrever
no domicílio.
13
Infância e Juventude
Critérios para definição de privação: i) se houver pelo menos uma criança
entre 6 e 16 anos que não frequentem uma instituição de ensino. ii) se houver pelo
menos um criança entre 7 e 17 anos, com insucesso escolar. iii) se houver pelo
menos uma criança de 0-5 anos sem acesso a todos os serviços de assistência
integral (saúde, nutrição e cuidados). iv) se houver pelo menos uma criança entre 12
e 17 trabalhando.
Emprego
Critérios para definição de privação: i) se houver pelo menos uma pessoa
da PEA (População Economicamente Ativa) desempregada há mais de 12 meses. ii)
quando houver participantes da população economicamente ativa, empregados e
registrados na previdência social (este indicador é utilizado como uma proxy para
verificar se as pessoas estão empregadas formal ou informalmente).
Saúde
Critérios para definição de privação: i) se houver pelo menos uma pessoa
maior de 5 anos que não se encontre assegurada. ii) se houver pelo menos uma
pessoa em que nos últimos 30 dias teve uma doença, acidente, problema de saúde
ou dental sem ocorrência de hospitalização, e que para este problema de saúde não
tenha consultado um clínico geral, especialista, dentista, terapeuta ou instituição de
saúde.
Serviços públicos e condições de habitação
Critérios para definição de privação: i) residências urbanas sem o serviço
público de água. Residências rurais que utilizam água de poço sem bomba água de
chuva, rio, carro tanque, outra fonte. ii) domicílio em área urbana com ausência de
sistema de esgotamento sanitário. Domicílio em área rural é considerado privado em
caso de utilização de sanitário sem conexão com esgotamento. iii) Ausência de
material de cobertura. iv) domicílios em área urbana com as paredes externas
14
construídas de madeira sem tratamento, pranchas, placas, outros vegetais ou
quando não há paredes externas. Domicílio em área rural é considerado privado
quando as paredes externas são construídas de madeira sem tratamento, pranchas,
placas, outros vegetais ou quando não há paredes externas. v) domicílios urbanos
com 3 ou mais pessoas por quarto. No domicílio rural, quando houver mais de 3
pessoas por quarto.
A definição das dimensões, indicadores e cortes do IPM Colômbia foram
feitas com base nos elementos: revisão de variáveis, muitas vezes utilizados em
outros indicadores na América Latina; na Constituição Política da Colômbia; na
revisão da literatura sobre dimensões e variáveis freqüentemente utilizadas em
índices multidimensionais aplicado na Colômbia (NBI, ICV, SISBEN); na relação
direta com a política social do Governo Nacional; nos estudos Vozes dos Pobres
para a Colômbia; nas metas definidas pelos os Objetivos de Desenvolvimento do
Milênio (ODM Colômbia) e pelas respectivas políticas setoriais; também pela
disponibilidade de informações em uma única fonte estatística e, por fim, a partir de
discussões com especialistas e gestores.
A unidade de análise adotada para o IPM Colômbia é o domicílio, ou seja,
as privações são experimentadas pelas pessoas que moram na mesma casa, e não
isoladamente. Se um indivíduo está em privação para um determinado indicador,
toda a casa está privada para este indicador, e não só a pessoa. Um domicílio que
tenha uma criança que trabalha é considerado privado, e todos os indivíduos que
nela moram estão em privação10.
De acordo com esta medida, considera-se que uma pessoa está em
situação de pobreza se possui pelo menos 5 variáveis selecionadas (33% do total de
privações). Sendo possível obter estimativas da incidência da pobreza
multidimensional para diferentes regiões geográficas.
10
SALAZAR, Roberto Carlos Angulo; CUERVO, Yadira Díaz; PINZÓN, Renata Pardo. Índice de Pobreza Multidimensional para Colombia (IPM-Colombia) 1997-2010. Departamento Nacional de Planeación, Dirección de Estudios Económicos n. 382, 8 de noviembre de 2011.
15
GESTÃO DA INFORMAÇÃO
O Departamento Nacional de Planejamento divulgou em 2011 resultados
relativos a 1997, 2003 e 2008, fundamentados em informações sobre a aferição da
Qualidade de Vida, que serviram de base para o Pano Nacional de Desenvolvimento
2010-2014. O estudo está divido por período e por divisão territorial rural e urbana.
Tabela 2. Incidência da pobreza segundo IPM. Colômbia 1997-2008
1997 2003 2008 2008 - 2007 p. p.
Total Nacional 60% 49% 35% -25
Urbano 50% 39% 27% -23%
Rural 87% 78% 61% -26
Rural/Urbano 1.74 1.99 2.29
Fonte: Cálculos DNP, DDS, SPSCV con base en ECV 1997, 2003 y 2008 del DANE. Apud
Índice de Pobreza Multidimensional (IPM-Colombia) 1997-2008 y meta del PND para 2014. Tradução nossa. Disponível em: https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=sxarqTMWtRI%3D&tabid=108
Também há a divulgação desses mesmos dados, de acordo com a região
do país:
Tabela3. Incidência da pobreza segundo IPM por Região. Colômbia 1997-2008
Região Departamento 1997 2003 2008 2008 - 1997 p. p.
Atlántica
Atlántico
72% 61% 53% -19,4
Bolívar
Cesar
Córdoba
La Guajira
Magdalena
Sucre
Oriental
Boyacá,
64% 48% 33% -30,9
Cundinamarca
Meta
Norte de Santander
Santander
16
Central
Caldas
66% 56% 36% -29,9
Caquetá
Huila
Quindío
Risaralda
Tolima
Pacífica
Cauca
58% 57% 36% -22,4 Chocó
Nariño
Valle del Cauca
Bogotá
40% 22% 13% -27,6
San Andrés 38% 24% 28% -9,3
Amazonía y Orinoquia
Arauca
61% 52% 35% -25,4 Casanare
Putumayo
Amazonas
Antioquia 56% 45% 32% -23,9
Fonte: Cálculos DNP, DDS, SPSCV con base en ECV 1997, 2003 y 2008 del DANE. Apud Índice de Pobreza Multidimensional (IPM-Colombia) 1997-2008 y meta del PND para 2014. Tradução nossa. Disponível em: https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=sxarqTMWtRI%3D&tabid=108
Os dados projetados para o IPM em 2014 foram estimados com base nos
objetivos setoriais estabelecidos no Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) para
assegurar o cumprimento os objetivos da política para o quatriênio. Para cada um
dos indicadores do IPM foi associado uma meta setorial do PDN. A meta estimada
do IPM para 2014 é de 22%, o que implica uma redução de 12 p.p. em relação a
2008.
ENFRENTAMENTO DA POBREZA MULTIDIMENSIONAL
As ações, programas e estratégias de redução da pobreza na Colômbia
estão focados no domicílio e não apenas no indivíduo isoladamente. As políticas
públicas colombianas desenham instrumentos que contemplem o domicílio e a família.
O principal instrumento de seleção dos potenciais beneficiários de programas sociais
é uma medida de qualidade de vida cuja unidade de análise é a família.
17
A Rede de Superação da Extrema Pobreza tem como objetivo garantir
que as famílias em situação de pobreza extrema possam acessar todos os
programas que sejam elegíveis. Para alcançar o objetivo, há uma estratégia de
acompanhamento das famílias por de um co-gestor. O Programa de transferência
condicionada do Governo Central (Famílias em Ação) destina-se não só ao
domicílio, mas contempla a composição e relações de solidariedade em seu interior.
Considerando a relevância das informações fornecidas pelo IPM, o
Governo decidiu incluir a incidência de pobreza multidimensional (H) nos indicadores
estabelecidos para medir a realização das estratégias do Plano Nacional de
Desenvolvimento (PND) 2010-2014, que visa à redução da pobreza. A meta para
2014 foi estimada com base em objetivos setoriais estabelecidos no PND. Cada uma
das variáveis de uma meta setorial do IPM foi associada ao PND. Nos casos em que
não há associação direta entre os objetivos do PND e o IPM, se buscou metas ou
estratégias que têm um impacto sobre o comportamento da variável do IPM. Neste
sentido, o cumprimento da meta do IPM está sujeita ao cumprimento das estratégias
setoriais desenvolvidas no PND, incentivando para que seja utilizado como um
indicador de monitoramento, podendo ser aproveitados por diferentes setores
governamentais.
O ÍNDICE DE POBREZA MULTIDIMENSIONAL EM MINAS GERAIS
O Governo de Minas, desde 2011, seguindo recomendação do Pnud
utiliza o IPM, para orientar suas políticas públicas para o municípios de menores
Índice de Desenvolvimento Humano. O novo índice reflete as privações sociais
sobrepostas em serviços e funcionamentos básicos, e supera as limitações de seu
antecessor, Índice de Pobreza Humana (IPH), ao computar a incidência da pobreza
(número de pessoas que são pobres multidimensionalmente), bem como a
intensidade da pobreza a que as pessoas estão expostas.
A parceria que vem sendo constituída entre o governo de Minas e o
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, tem se dado a partir da
promoção dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio e da utilização do Índice de
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Pobreza Multidimensional (IPM) no estado. Para tanto, estabeleceu-se um Projeto
de Cooperação Técnica Internacional entre o estado e o PNUD, aprovado e
assinado ainda no ano 2012, com ações iniciadas em 2013.
COMPOSIÇÃO DO ÍNDICE
O IPM utiliza, para cálculo da pobreza multidimensional, um total de 10
(dez) indicadores para mensuração da pobreza nas dimensões saúde, educação e
padrão de vida, onde as três dimensões possuem peso idêntico (33,33% cada). A
descrição das situações de privação e os respectivos pesos de cada indicador estão
descritos na tabela seguinte.
Tabela 4. Índice de Pobreza Multidimensional em Minas Gerais
Dimensão Indicador Privado se… Peso
Educação
Anos de Escolaridade Nenhum membro do domicílio completou 5 anos de estudo[*]
16,67%
Frequência Escolar Pelo menos uma criança em idade escolar não freqüenta a escola
16,67%
Saúde
Mortalidade Infantil Houve registro de mortalidade infantil no domicílio
16,67%
Nutrição Ocorrência de indivíduo em situação de desnutrição
16,67%
Padrão de Vida
Eletricidade Domicílio não possui eletricidade 5,56%
Combustível para Cozinhar No domicílio é utilizado combustível sujo para cozinhar
5,56%
Piso O piso do domicílio é sujo (terra, areia, esterco)
5,56%
Sanitário O domicílio não possui sanitário adequado ou é compartilhado
5,56%
Água O domicílio não é servido por água potável
5,56%
Bens domésticos Domicílio não possui mais de um: radio; televisão; telefone; geladeira; bicicleta; moto ou não possui carro.
5,56%
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* Em Minas Gerais este indicador é mais rigoroso. No Estado considera-se privado se pelo menos um membro do domicílio não completou 5 anos de estudo. Já no cálculo do IPM Padrão considera-se privado se todos os membro do domicílio não possuírem 5 anos completos de estudo Fonte: Programa Travessia
As dimensões Educação e Saúde possuem 2 indicadores, sendo assim,
cada indicador fica com peso de 16,6%. A dimensão Padrão de Vida possui 6
indicadores, assim, cada indicador possui peso de 5,6%. O Índice, construído para o
nível municipal, é um produto de duas medidas, sendo a proporção de pessoas em
domicílios multidimensionalmente pobres (H) e a intensidade da pobreza (A) que
essas pessoas sofrem.
No território nacional (Brasil) o IPM foi calculado tendo por base os
microdados da Pesquisa Nacional Demográfica em Saúde (PNDS), do ano de 2006.
Posteriormente foram pensadas em adequações, para utilização da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), devido sua periodicidade anual. No
caso específico do estado de Minas Gerais foi desenvolvido o Projeto Porta a Porta,
realizado pela Secretaria de Estado Desenvolvimento Social em parceria com os
municípios mineiros.
Os municípios são selecionados, para receber o Projeto, com base no
IDH Municipal, são priorizadas aquelas cidades que apresentam os menores IDHM.
A equipe técnica do governo do estado de Minas Gerais em conjunto com o
município selecionado viabilizam a execução do Projeto Porta a Porta. Que consiste
na aplicação de um formulário, que busca identificar as privações com base nas
dimensões do IPM. O Projeto é uma importante estratégia para localização de
pessoas que vivem em situação de privações sociais.
GESTÃO DA INFORMAÇÃO
Após o processo de conclusão das visitas, os dados coletados são
consolidados e sistematizados. O diagnóstico gera como produto final denominado
Mapa de Privações, o qual apresenta a distribuição das privações em cada um dos
indicadores do IPM por região do município. O Mapa de Privações deve guiar o
planejamento das políticas públicas de combate à pobreza e de inclusão social
do município.
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O Porta a Porta permite o direcionamento e focalização das ações do
Programa Travessia. Essa coleta primária de dados domiciliares possibilita à
administração pública municipal e estadual informações atualizadas, relacionadas às
privações sociais, além de permitir a localização de indivíduos que são público-alvo
de outras políticas públicas e que ainda não foram identificados.
ENFRENTAMENTO DA POBREZA MULTIDIMENSIONAL
Desde quando foi criado, em 2007, e a partir de 2011, com a utilização do
Índice de Pobreza Multidimensional, o Programa Travessia se constituiu como a
principal estratégia do Governo de Minas para o combate à pobreza e à
vulnerabilidade social no Estado. O Travessia apresenta um leque abrangente de
intervenções, implementadas de modo coordenado, articulado e focadas no
território. Fazem parte do Programa os seguintes projetos: Porta a Porta, Travessia
Social, Travessia Renda, Travessia Saúde, Travessia Educação e Banco Travessia.
Por meio dessas ações, o Governo de Minas tem alcançado resultados importantes
na redução da pobreza. A seguir a figura 1 ilustra o processo desde a escolha do
município até o recebimento de ações do Programa Travessia.
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Figura 1. Lógica da Intervenção do Programa Travessia
Fonte: Programa Travessia
Com o diagnóstico obtido pelo Porta a Porta o município deve formular o
Plano Travessia, que é um conjunto de ações e estratégias de enfrentamento das
privações sociais identificadas. O Plano Travessia subsidiará o Plano de Trabalho do
Convênio a ser celebrado entre o Estado e os Municípios. Os recursos repassados
pelo Estado aos municípios são calculados com base no quantitativo populacional e
no resultado do IPM.
COMPARANDO OS ÍNDICES
A concepção de pobreza multidimensional foi adotada nas três
localidades analisadas em quase simultaneidade: México (2009); Colômbia (2010) e
Minas Gerais (2011). No caso de Minas e Colômbia, a coalizão governativa que
implementou o Índice de Pobreza Multidimensional permanece no poder desde
então. No México, houve uma mudança importante na administração federal. O
Partido da Revolução Institucional (PRI), vencendo as eleições de 2012, fortaleceu o
Coneval e consagrou a utilização do índice de pobreza multidimensional, arranjos
implementados pelo antagonista Partido da Ação Nacional (PAN).
Travessi
a Soci
al
Travessia Educação
Com
Licença
, Vou
à Luta
Banco
Travessia
Travessia Renda
PROGRAMA
TRAVESSIA
Inclusão
Social e
Produtiva
Travessia Saúde
Plan
o Travessi
a
Mapa de
Privações
Porta a Porta
Escolha de
municípios
22
No que tange os indicadores utilizados, a Colômbia surge com o maior
número (14), seguida de México (11) e Minas Gerais (10). A figura a seguir fornece
uma visão geral sobre as sobreposições e particularidades na utilização dos
indicadores. Em comum aos três, os indicadores de padrão de vida: água,
esgotamento e piso. Esses indicadores são comuns também ao IPM utilizado no
Relatório de Desenvolvimento Humano das Nações Unidas. Os indicadores comuns
a México e Minas Gerais são também observados no RDH: déficit educacional,
eletricidade e combustível para cozinhar.
Figura 2 – Diagrama de composição e sobreposição dos índices de pobreza multidimensional
México – Colômbia – Minas Gerais 2014
Fonte: elaboração própria
23
Cabe notar que, devido às diferenças de competências no sistema
federativo, algumas variáveis são mais sensíveis a atuação própria dos governos
federais. As questões econômicas, por exemplo, são mais diretamente influenciadas
por decisões do âmbito federal, como a política monetária, subsídios econômicos,
impostos, comercio exterior, entre outras. Assim, faz sentido que a dimensão
emprego seja considerada importante e passível de transformação pelo governo
colombiano e que a dimensão renda componha o diagrama da pobreza no México.
Igualmente, questões normativas, sistêmicas e constitucionais são também de
competência do nível federal. Logo, justifica-se a inclusão da privação em acesso à
seguridade social para a composição dos índices de pobreza multidimensional de
Colômbia e México.
No caso de Minas Gerais, optou-se por um conjunto de indicadores que
fosse menos sensível as variações econômicas nacionais e captasse parâmetros e
tendências de longo prazo para as carências de direitos sociais vivenciadas pela
população. Se, por um lado, o Índice se torna menos sensível às variações
conjunturais do mercado, por outro, aponta para fatores crônicos, caracterizando a
intervenção como gradual e de longo prazo, porém, duradoura e profunda. Ademais,
ao mimetizar o índice utilizado no RDH, Minas Gerais ganha em poder de
comparabilidade internacional.
Nos três casos analisados a adoção do Índice de Pobreza Multidimesional
trouxe conseqüências decisivas para o planejamento e a execução das políticas
públicas. Em Minas Gerais, o Programa Travessia distribui os recursos para os
municípios conveniados com base nos resultados do IPM apontados pelo Porta a
Porta e as políticas de desenvolvimento social empreitadas pela esfera estadual se
dão de forma focalizada, respeitando o diagnóstico do Mapa de Privações. No
México, o Coneval não só estabelece os parâmetros para a mensuração da pobreza
como avalia os resultados das políticas sociais com base no alcance de suas metas
e no impacto para a redução das privações sociais. Na Colômbia, as metas de
redução da pobreza multidimensional foram consagradas no Plano Nacional de
Desenvolvimento.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
A compreensão da pobreza como um fenômeno multidimensional tem
ganhado terreno, tanto no plano acadêmico, sob a liderança do instituto da
universidade de Oxford para estudos sobre pobreza e desenvolvimento humano
(Ophi), quando no plano governamental, com um número crescente de países
adotando o IPM, e também no plano internacional com a chancela das Nações
Unidas, por meio do Relatório de Desenvolvimento Humano.
Os exemplos de Minas Gerais, Colômbia e México são paradigmáticos.
Apesar de serem recentes os esforços pelo emprego do Índice de Pobreza
Multidimensional e apesar dos esforços criativos dos três governos no sentido de
estabelecer conexões entre o diagnóstico, o planejamento e a execução da política
social, pode-se dizer que os avanços logrados até aqui são consideráveis.
O caso mexicano demonstra a possibilidade de consolidação desse
paradigma, uma vez que a institucionalidade criada ao redor do índice permaneceu
inalterada após a mudança de governo. Apesar desse caso de sucesso, é de
extrema importância para Minas e Colômbia, bem como para os demais países que
estão em vias de implantação do Índice, lançarem mão de estratégias de
consolidação jurídica para a preservação das estratégias de enfrentamento, ou pelo
menos do diagnóstico, da pobreza multidimensional.
Os pressupostos do enfoque das capacidades de Amartya Sen nos
revelam argumentos fortes e suficientes para amparar uma guinada na concepção
de pobreza, abandonando o paradigma unidirecional da renda e partindo para uma
concepção de pobreza como privações múltiplas. Para além dos fundamentos da
justiça social inerentes ao novo modelo, o que os casos de México, Colômbia e
Minas Gerais demonstram é que a adoção desta nova metodologia de aferição da
pobreza gera efeitos positivos inclusive em termos do diagnóstico, planejamento e
execução das políticas públicas.
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REFERÊNCIAS
ALKIRE, Sabina; FOSTER, James. Counting and Multidimensional Poverty. Oxford Poverty and Human Development Initiative. Working Paper n. 32., Oxford, dezembro de 2009. 44p. CLARET, Antônio M.S.F, ASSIS, M. A. O Índice de Pobreza Multidimensional como ferramenta para o diagnóstico e a elaboração de políticas de bem-estar social In: 37º Encontro Anual da ANPOCS, 2013, Águas de Lindóia. 37º Encontro Anual da ANPOCS. , 2013. CLARET, Antônio M.S.F, SANDIM, T. Um novo olhar sobre a pobreza: o Projeto Porta a Porta e o enfrentamento das privações sociais em Minas Gerais. Cadernos Travessia. Belo Horizonte, p.10 - 14, 2011. COLÔMBIA. Departamento Nacional de Planeación. Índice de Pobreza Multidimensional (IPM-Colombia) 1997-2008 y meta del PND para 2014. Febrero 2 de 2011. CONEVAL, Medición de la Pobreza, 2012, Cidade do México, México, 2012. PNUD, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. Relatório de Desenvolvimento Humano 2010, New York, 2010. SALAZAR, Roberto Carlos Angulo; CUERVO, Yadira Díaz; PINZÓN, Renata Pardo. Índice de Pobreza Multidimensional para Colombia (IPM-Colombia) 1997-2010. Departamento Nacional de Planeación, Dirección de Estudios Económicos n. 382, 8 de noviembre de 2011. SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. 1ª reimpressão. São Paulo: Companhia das Letras, 2010. 461p.
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AUTORIA
Antônio Claret – Bacharel em Relações Internacionais (PUC Minas); bacharel em Ciências Sociais (UFMG); mestre em Administração Pública (FJP). Assessor, Secretaria-Geral da Governadoria.
Endereço eletrônico: [email protected] Flora Moara – Bacharel em Ciências Sociais (PUC Minas); Especialista em Políticas Públicas (UFMG). Assessora, Secretaria-Geral da Governadoria.
Endereço eletrônico: [email protected]
