Choque Gestão Em Minas Gerais - Políticas Da Gestão Pública Para o Desenvolvimento

O Choque de Gesto em Minas GeraisPolticas da gesto pblica para o desenvolvimento

choque-gestao-pre_textos.indd 1 17/3/2006 19:19:46

Universidade Federal de Minas GeraisReitora: Ana Lucia Almeida GazzolaVice-Reitor: Marcos Borato Viana

Editora UFMGDiretor: Wander Melo MirandaVice-Diretora: Heloisa Maria Murgel Starling

Conselho EditorialWander Melo Miranda (presidente)Carlos Antnio Leite Brando Heloisa Maria Murgel Starling Jos Francisco Soares Juarez Rocha Guimares Maria das Graas Santa Brbara Maria Helena Damasceno e Silva Megale Paulo Srgio Lacerda Beiro


Renata Vilhena Humberto Falco Martins

Caio MariniTadeu Barreto Guimares

(Organizadores)

O Choque de Gesto em Minas Gerais

Polticas da gesto pblica para o desenvolvimento

Belo Horizonte Editora UFMG

2006


Projeto grficoFormatao:

Montagem de capaEditorao de textos

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Produo grfica

Marcelo BelicoVera Lgia StiroPaulo SchmidtAna Maria de MoraesSimone de Almeida GomesAlexandre Vasconcelos de Melo Michel Jorge GannamWarren M. Santos

2006, Os Autores. 2006, Editora UFMGEste livro ou parte dele no pode ser reproduzido sem autorizao escrita do Editor

O Choque de Gesto em Minas Gerais: polticas da gesto pblica para o desenvolvimento / Renata Vilhena ... [et al. ]. (Organizadores). - Belo Horizonte : Editora UFMG, 2006.

363 p. il. (Avulsa)

Inclui referncias.ISBN: 85-7041-518-4

1. Administrao pblica - Minas Gerais. I. Vilhena, Renata.

CDD: 350.7CDU: 35.07 (815.1)

C549

Ficha catalogrfica elaborada pela CCQC - Central de Controle de Qualidade da Catalogao da Biblioteca Universitria da UFMG

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SEPLAGSecretaria de Estado de Planejamento e GestoRua Thomaz Gonzaga, 686 - LourdesTelefone: (31) 3290-8100www.planejamento.mg.gov.br

Antnio Augusto AnastasiaSecretrio de Estado

Renata VilhenaSecretria-Adjunta

Fdua Handam de Matos BayoSubsecretria de Gesto

Tadeu Barreto GuimaresSubsecretrio de Planejamento e Oramento


Agradecimentos

O xito e os resultados alcanados pelo Choque de Gesto introduzido em Mi-nas Gerais foram, sem dvida, consequncia de coragem, determinao, ousadia e, sobretudo, da obstinao em acreditar que era possvel implementar, no setor pblico, um modelo de gesto eficiente, voltado para resultados concretos.

Minas Gerais se orgulha desta conquista histrica. Mas as conquistas s so possveis graas ao comprometimento de todos os envolvidos, e, por este motivo, no se pode deixar de agradecer a cada um dos servidores pblicos de nosso Estado. A todos aqueles cujos nomes no esto neste volume, mas sem os quais no seria possvel chegar at aqui. O trabalho cotidiano, e muitas vezes annimo, de cada um representou o elo de uma corrente que tornou possvel a obteno dos resultados exitosos.

Assim, nossos agradecimentos a todos aqueles que se empenharam, que realizaram seu trabalho dirio com comprometimento e responsabilidade, acre-ditando que este ideal era possvel, em especial Renata Vilhena, Fdua Bayo, Tadeu Barreto Guimares e Luiz Arnaldo Pereira da Cunha que se dedicaram, de forma incansvel, juntamente com suas equipes, ao Choque de Gesto. Agradeo, tambm, a colaborao valiosa do Instituto de Desenvolvimento Gerencial INDG.

Antnio Augusto Anastasia

11

13

21

43

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67

77

Sumrio

Prefcio

ApresentaoAntecedentes e Origem do Choque de Gesto Antnio Augusto Anastasia

Parte 1Fundamentos do Choque de Gesto e a Obra

Captulo 1

Introduo Renata Vilhena, Humberto Falco Martins, Caio Marini

Parte 2A Agenda Estratgica de Governo

Captulo 2

O Duplo PlanejamentoTadeu Barreto Guimares, Bernardo de Almeida

Captulo 3

O Planejamento Estratgico de Longo Prazo Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimares

Captulo 4

A Integrao Planejamento-Oramento Ana Clara de Oliveira, Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimares

Captulo 5

A Gesto dos Investimentos Estratgicos Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimares

95

129

145

161

191

211

231

Parte 3O Alinhamento das Organizaes

Captulo 6

Acordo de ResultadosKnnya Duarte, Carolina Lemos, Caio Marini, Humberto Falco Martins

Captulo 7

Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP Carolina Lemos, Adriana Barbosa, Felipe Rocha, Flvio Alcoforado

Captulo 8

Parcerias Pblico-Privadas Luiz Antnio Athayde, Gustavo Gusmo, Marco Aurlio de Barcelos Silva

Parte 4O Alinhamento das Pessoas

Captulo 9

Avaliao de Desempenho IndividualJomara Silva, Mnica Bernardi, Maria Aparecida Jorge

Captulo 10

Reestruturao das Carreiras Jomara Silva, Fdua Bayo, Fernanda Neves, Luciana Meireles

Captulo 11

Realinhamento de Competncias Jomara Silva, Afonso Ferreira

Parte 5O Alinhamento dos Sistemas Administrativos

Captulo 12

Gesto de Pagamentos e Benefcios Antonio Luiz Musa de Noronha

247

269

283

301

311

323

335

351

357

Captulo 13

Compras Governamentais Jorge Santana, Frederico S. Tescarolo, Renata Coelho

Captulo 14

Governana EletrnicaMarconi Martins de Laia

Captulo 15

Auditoria de GestoMaria Celeste Morais Guimares

Parte 6O Alinhamento e o Pressuposto Fiscal

Captulo 16

O Equilbrio das ContasFuad Noman e Equipe da SEF

Captulo 17

Gesto da ReceitaFuad Noman e Equipe da SEF

Captulo 18

Gesto do TesouroFuad Noman e Equipe da SEF

Captulo 19

Gesto do GastoRenata Vilhena, Maria Thais Santos

Parte 7O Futuro do Choque de Gesto

Captulo 20

Rumo Segunda Gerao do Choque de Gesto Renata Vilhena

Sobre os autores

Prefcio

O passado recente legou lies que se transformaram em verdadeiros con-sensos nacionais: o aperfeioamento da poltica e da democracia; a estabilidade monetria e a responsabilidade fiscal; o crescimento e a dinamizao dos mer-cados; a diminuio de desigualdades e a incluso social; e a preservao e a utilizao racional do nosso patrimnio natural.

Desenvolvimento talvez seja, hoje, a nica palavra capaz de unir todas estas dimenses numa direo coerente. Os avanos em determinadas reas, por mais que sejam louvveis, no podem se dar em prejuzo ou em detrimento de outras. Por isso, desenvolvimento pela metade no desenvolvimento!

Por outro lado, desenvolvimento no ocorre de forma espontnea. Tem que ser sonhado, provocado, consensado e construdo. Envolve um complexo trabalho de formulaes e implementaes. E envolve, principalmente, resultados o que, talvez, mais aproxime, nos dias de hoje, a poltica da administrao.

O atual Governo encontrou Minas com dois monumentais desafios.

Primeiro ajustar-se dura realidade fiscal caracterizada pelo dficit, que, pela insuficincia das receitas em cobrir as despesas da administrao pblica e pela existncia de pesados passivos do passado, restringiam a realizao de investimentos.

Segundo, e, sobretudo, reencontrar seu rumo dentro de si mesma, do Brasil e do mundo; resgatar sua identidade, recuperar o seu vigor poltico e avanar. Em suma, era preciso o remdio amargo do ajuste fiscal, mas no s ele. Era preciso aprender a fazer mais e melhor com menos para transformar, passo a passo, em realidade, o sonho de fazer de Minas o melhor Estado para se viver no Brasil.

Essas constataes j estavam presentes desde cedo no Plano de Governo 2003/2006 Prosperidade: a face humana do desenvolvimento, onde foi pela primeira vez apresentado o Choque de Gesto. Estava claro que o caminho do desenvolvimento deveria ser trilhado, que demandava adequadas condies fiscais, liderana poltica e capacidade de realizao. L estava claro que o principal aspecto do desenvolvimento que se buscava era o desenvolvimento social.

Nesse sentido, o Choque de Gesto atende a vrios propsitos: saneador, direcionador e capacitador. A dramaticidade da expresso no retrica: choque porque deve provocar constataes abruptas em relao a um estado

12 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

de coisas inaceitvel a situao fiscal e a falta de rumo; deve render efeitos instantneos e provocar o rompimento de paradigmas na busca de resultados. Foi assim que o choque de gesto se tornou tambm um estado de nimo, uma atitude de superao de dificuldades para o alcance de resultados de desenvolvimento. Ganhou amplitude nacional e internacional e espalhou-se pela administrao pblica, fazendo o Estado gastar menos com ele prprio e mais com o cidado; pela iniciativa privada, criando ambiente e oportunidades de investimento e de mercado, e pelas organizaes no governamentais, ampliando sua atuao, inclusive em parcerias com o Estado. No se alcanaria os resultados emblemticos que se alcanou e o reconhecimento de tantas outras instncias de gesto sem a permanente colaborao dos demais Poderes, em especial da Assembleia Legislativa, com os quais se dividiu desafios e responsabilidades.

Este volume constitui a memria viva do choque de gesto e retrata, de maneira fiel, a luta deste Governo pelo desenvolvimento. Retrata tambm o formidvel trabalho realizado pelos servidores mineiros.

Acredita-se que servir no apenas para documentar o presente, mas, sobre-tudo, traar o futuro.

Governo do Estado de Minas GeraisBelo Horizonte, abril de 2006.

Apresentao

Antecedentes e Origem do Choque de Gesto

Antnio Augusto Anastasia

O ideal de um aparato pblico funcionando com plena eficincia, apresentando resultados positivos e, por consequncia, sendo reconhecido como adequado pela respectiva comunidade a meta de todo administrador bem intencionado.

A prpria insero do princpio da eficincia no texto de nossa Constituio Federal, em 1998, sinaliza com esta prioridade.

Todavia, entre a inteno e a realidade existe um grande espao, onde se inserem frustraes e fracassos. Assim, qualquer iniciativa orquestrada de refor-ma da Administrao Pblica deve sopesar, de forma muito objetiva, todos os elementos que se vinculam ao que se prope, sob pena de mais uma desiluso, somando-se srie histrica de reformas institucionais no exitosas tentadas em nosso pas.

Aqui, vamos relatar, em apertada sntese, os antecedentes e as origens do Projeto Choque de Gesto, descrevendo os fatos que levaram o Governo de Minas Gerais a realizar este grande esforo no sentido de aprimorar o seu modo de funcionamento, sempre com o cuidado de no incorrer no que acima se descreve.

Creio que o resultado muito positivo, conforme se ver.

Antecedente Ftico do Choque de Gesto

Em 2002, o panorama da Administrao Pblica estadual mineira no era positivo. semelhana de outros Estados federados, Minas Gerais apresentava um gravssimo quadro fiscal, com notrio dficit oramentrio existente desde 1996, pelo que faltavam recursos para todas as despesas, inclusive para o regular e tempestivo pagamento da folha de pessoal. Naturalmente, investimentos com recursos do Tesouro no existiam, levando a um processo de sucateamento da mquina administrativa, merc, tambm, de cortes agudos nos recursos desti-nados ao custeio.


Este dramtico quadro no poderia ser atribudo a um nico Governo ou a um nico fator, mas sim soma de circunstncias que levaram o Estado a este pata-mar, gerando, inclusive, descrdito internacional, fuga de investimentos privados, eroso da infraestrutura pblica e, portanto, sensvel reduo do sentimento de autoestima do povo mineiro, sempre cioso de sua condio e orgulhoso das tradies de nossa terra, inclusive quanto ao modelo administrativo, j que, no passado, o servio pblico mineiro sempre foi identificado com a operosidade de seus funcionrios e com o bom desempenho em suas atividades.

Todavia, o quadro objetivo no podia ser negado. Era grave a situao da Administrao Estadual, que, ao contrrio do que ocorreu em outros Estados da Federao, no havia sofrido os ajustes necessrios de adaptao nova situao econmica nacional, com a estabilidade da moeda, que representou profunda alterao nos mecanismos fiscais do Poder Pblico. Sem os ajustes imprescin-dveis nova realidade, claudicava a Administrao estadual em alcanar os seus objetivos.

Assim, nos diversos setores: educao, sade, transportes, segurana pbli-ca, fomento ao desenvolvimento econmico, dentre outros, sentia a sociedade mineira uma no correspondncia do aparato estatal mineiro aos seus anseios. O desnimo era evidente.

Por via de consequncia, a falta de ao governamental, motivada pela au-sncia material de recursos, implicava em atonia dos servidores, desacreditados e desestimulados. Os mtodos de gesto no se renovavam e o ciclo vicioso se fechava.

Neste contexto, o prestgio do Estado no cenrio federativo ficava compro-metido. Em diversos rankings, Minas Gerais no figurava com o destaque me-recido, fruto de sua condio de segundo Estado da Federao em populao e riqueza. Ao contrrio, o enfraquecimento institucional da Administrao e a falta de eficincia do servio pblico provocavam dados de decadncia em diversos setores sociais e econmicos.

Por evidente, tal quadro no resultava de qualquer manobra intencional de qualquer administrao anterior, mas, como j se afirmou, ele decorreu de uma soma perversa de fatores negativos, todos eles vinculados noo de uma ges-to pblica no voltada para os resultados, sem critrios de metas e formas de acompanhar o desempenho de rgos e servidores, a par de uma grave lacuna no processo estadual de planejamento.

Observava-se, objetivamente, um ambiente de desnimo nos atores respon-sveis pelo processo de gesto, como que descrentes em qualquer reverso positiva de quadro to nefasto.

Apresentao - 15

A Origem do Choque de Gesto

Foi neste contexto, adverso como se sabe, que se realizou a eleio de 2002.

Ao conceber o programa de Governo, o ora Governador do Estado, ento candidato, contou com o concurso de um grupo de tcnicos de diversas reas do conhecimento e com vasta experincia no trato da coisa pblica, sob nossa coordenao. Das reunies deste grupo com o ento candidato percebeu-se, em todos os segmentos, que havia um srio problema de gesto na Administrao Pblica, ou seja, no somente enfrentvamos uma crise fiscal, como tambm a forma de funcionamento do Estado estava obsoleta e bolorenta, sem condio de responder s necessidades da populao, em todos os setores relevantes. Destarte, percebeu-se que de nada valeria recuperar a capacidade de investimento do Poder Pblico se no se modificasse o seu modus operandi, sob pena de continuarmos com indicadores deficientes nas polticas pblicas estaduais.

Deste modo, o tema da boa gesto assumiu relevo nas discusses com o en-to candidato. E como haveria pressa na introduo destes novos mecanismos, por fora da draconiana situao a ser enfrentada, logo surgiu a ideia de um choque, ou seja, um conjunto de medidas de rpido impacto para modificar, de vez, o padro de comportamento da Administrao estadual, imprimindo-lhe um ritmo consentneo com a contemporaneidade prpria de uma gesto eficiente, efetiva e eficaz. E este choque deveria operar-se sobre os mtodos de gesto na Administrao Pblica.

Surgia, assim, o Projeto Choque de Gesto, linha condutora principal do programa governamental para Minas Gerais.

Eleito, em primeiro turno, com ampla e histrica maioria, o Governador eleito determina sua equipe de transio, sob nossa coordenao, o incio da implantao do Projeto, com a apresentao de propostas objetivas que permitissem a reformulao da gesto estadual, especialmente do comportamento da mquina administrativa, mediante novos valores e princpios, de forma a se obter, ainda que a longo prazo, uma nova cultura comportamental do setor pblico mineiro, voltado para o desenvolvimento de nossa sociedade, dentro de padres ticos rigorosos e de critrios objetivos para se medir o desempenho dos resultados das aes governamentais, a par de se adotar fatores de estmulo e motivao dos servidores pblicos, imprescindveis para o sucesso deste novo modo de funcionamento da Administrao Pblica.

Naquele momento, importante registrar, todo o apoio do ento Governo estadual foi obtido, com o propsito de se adotar as necessrias providncias, inclusive legislativas, para o incio do processo, que se antevia complexo.


Interessante, tambm, como nota histrica, relembrar que a expresso Cho-que de Gesto, absolutamente indita e profundamente criativa, apresentava, durante a campanha eleitoral, um impacto muito grande por materializar, de forma muito sinttica, uma ideia-fora extremamente positiva e de fcil per-cepo pela sociedade, receptora dos maus servios pblicos e, naturalmente, preocupada com a respectiva melhoria em sua gesto.

Primeiras Medidas do Choque de Gesto

A implantao das medidas decorrentes do Projeto Choque de Gesto ante-cedeu posse do novo Governo. Ainda no curso do mandato do Governador anterior, foi solicitada delegao de poderes Assembleia Legislativa para pro-mover a reformulao da estrutura administrativa do Poder Executivo do Estado, adaptando-a s necessidades do mencionado Projeto, bem como colaborando com a hemorrgica necessidade de reduo de custos do setor pblico, cujo dficit ultrapassava a cifra dos dois bilhes de reais. Para esta medida, tambm, contou-se com a total colaborao do Governo anterior, que findava a sua misso.

O novo desenho do Poder Executivo Estadual resultou de uma profunda anlise das competncias e responsabilidades da esfera federada estadual, em harmonia com os critrios de concepo do Choque de Gesto, de tal modo que a estrutura administrativa do Executivo, bem como as vinculaes das entidades descentralizadas pudessem, desde o primeiro momento do novo Governo, sina-lizar com uma moderna concepo de funcionamento do Estado, preocupado com os resultados e metas que se apresentaram como vitais ao xito da Admi-nistrao que ora se iniciava.

Neste contexto, assume destaque a criao do rgo que seria responsvel pela conduo do projeto: a Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto. At ento, a estrutura administrativa do Poder Executivo de Minas Gerais apresentava duas Secretarias de Estado, incumbidas das questes referentes ao processo de gesto pblica: a Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenao Geral e a Secretaria de Estado de Recursos Humanos e Administrao, a par da Secre-taria de Estado de Fazenda, responsvel pela receita e pela gesto do Tesouro estadual.

Com o firme propsito de se instituir um rgo central de gesto forte e titular dos meios necessrios plena execuo do Projeto Choque de Gesto, a criao da mencionada Secretaria, cuja sigla, SEPLAG, tornou-se bem conhecida, foi o primeiro passo na implantao das aes do Projeto. A partir de sua instituio, as demais providncias foram acionadas.

Apresentao - 17

Na concepo desta nova Secretaria de Estado, figurava a necessidade de se concentrar, sob um nico comando, todas as aes relativas ao Projeto, ou seja, os instrumentos vinculados ao planejamento: oramentos anual e plurianual, planificao de mdio e longo prazos, coordenao geral das aes governamen-tais, bem como os instrumentos vinculados gesto em sentido estrito: recursos humanos, governana eletrnica, logstica.

Inequivocamente, a atribuio a esta nova pasta das funes de coordena-o geral do Governo, concretizada com a Presidncia das criadas Cmaras de Planejamento, Gesto e Finanas; de Desenvolvimento Econmico e de Desenvolvimento Social, bem como da Junta de Programao Oramentria e Financeira, permitiu a percepo de relevncia dada pelo Governador do Estado ao Projeto Choque de Gesto.

Ademais, a unificao do comando do oramento do Estado com a maior des-pesa pblica (a folha de pessoal) permitiu uma viso integrada das necessidades do Poder Pblico, em estreita sintonia com as diretrizes e prioridades da rea fazendria, cuja harmonia governamental interna com a SEPLAG importante fator de sucesso do Projeto Choque de Gesto.

A partir da, iniciaram-se os diversos programas integrantes do Choque de Gesto, quer as iniciativas legislativas, onde a compreenso e parceria do Poder Legislativo estadual foram decisivas, tambm, para o xito do Projeto, quer as de natureza executiva, atomizadas por toda a estrutura do Poder Pblico, conforme se ver adiante.

Parte 1

Fundamentos do Choque de Gesto e a Obra

CAPTULO 1

Introduo

Renata Vilhena Humberto Falco Martins Caio Marini

O choque de gesto um conjunto integrado de polticas de gesto pbli-ca orientado para o desenvolvimento. Esta sinttica definio oculta questes basilares que povoam o debate contemporneo sobre gesto pblica, questes estas que fundamentam o choque de gesto.

Este captulo introdutrio tem um triplo propsito. O primeiro enunciar questes do debate contemporneo que o choque de gesto evoca e cujo equa-cionamento contribui para sua singularidade frente a experincias nacionais e in-ternacionais, nomeadamente, a integrao das polticas de gesto e sua orientao para o desenvolvimento. O segundo destacar a originalidade e singularidade do choque de gesto no panorama/trajetria das polticas de gesto nacionais e internacionais. O terceiro apresentar este volume, sua organizao e contedo, e informar ao leitor as formas como o mesmo pode ser lido.

1. A Integrao das Polticas de Gesto e sua Orientao para o Desenvolvimento1

As polticas de gesto pblica2 compreendem aes em distintas perspectivas de aplicao: a) na perspectiva macrogovernamental, cuja unidade de aplicao o governo como um todo; b) na perspectiva institucional, cuja unidade de aplicao so organizaes governamentais; e c) na perspectiva individual, cuja


unidade de aplicao o servidor. Por outro lado, estas trs perspectivas esto relacionadas a distintas categorias de agregao de valor pblico: a) resultados (desde planos governamentais, gesto de programas, polticas setoriais, estratgias organizacionais, pactuaes de resultados organizacionais, metas individuais etc.); b) processos (processos centrais de gesto de recursos humanos, compras, logstica, governo eletrnico, controle, gesto da qualidade, padres de atendi-mento, capacitao de servidores, direo pblica etc.); e c) recursos (reduo de gastos, racionalizaes de insumos, dimensionamento da fora de trabalho etc.). O Quadro 1 a seguir busca ilustrar este cruzamento de perspectivas.

QUADRO 1 Polticas de gesto pblica a partir de sua

aplicao e da agregao de valor

PERSPECTIVAS

DA APLICAO

Macrogover- namental

Organizacional/ Institucional

Individual/Grupal

Resultado

Planos de desenvolvimento (planos estratgicos e plano plurianual)

Gesto por programas (formulao, monitoramento e avaliao de programas e aes)

Planejamento estratgico

Contratualizao/ agencificao (contratos de gesto, acordos de resultado etc.)

Avaliao de desempenho individual e grupal

Processo

Sistemas centrais (compras, RH, logstica, TI/governo eletrnico, oramento, finanas etc.)

Controle, promoo da transparncia e accountability e luta contra corrupo

Gesto da qualidadeSimplificao administrativa

Gesto do atendimento

Gesto da organizao governamental (estruturas e modelos institucionais, regulao, parcerias com a sociedade etc.)

Capacitao e gesto de competncias

Direo pblica

Gesto de cargos e carreiras

Assistncia ao servidor

Recurso

Gesto da qualidade do gasto

Represso fiscal

Gesto oramentria, financeira e contbil

Eficincia

Reduo de despesas

Dimensionamento da fora de trabalho

Produtividade

Poltica de reajustes salariais

Previdncia do servidor

DA

AG

REG

A

O

DE

VA

LOR

PBL

ICO

Parte 1 - 23

O problema que estes quadrantes de poltica de gesto tratam diferentes temas sob responsabilidade de diferentes domnios institucionais, com atuao tendencialmente autonomista (vises peculiares sobre problemas e solues em distintas estruturas encarnadas por distintas comunidades epistmicas) e de forma usualmente fragmentada, com problemas de coerncia (fraca convergncia com objetivos e vises globais), consistncia (conflitos, barreiras e aes de anulao entre temas e domnios) e coordenao (baixa integrao e articulao entre e dentro de temas e domnios).3 A Figura 1 abaixo busca ilustrar este quadro, revelando territrios bem demarcados das polticas de gesto.

FIGURA 1 - Polticas de gesto e distintos domnios institucionais

DA

AG

REG

A

O

DE

VA

LOR

PBL

ICO

Planejamento Servios Administrativos

Recursos humanos

Controle

Planejamento Servios Administrativos

Recursos Recursos humanoshumanos

Modernizao

Gesto Fiscal

Gesto Gesto FiscalFiscal

PERSPECTIVAS

DA APLICAO

Macrogover-namental

Organizacional/Institucional

Individual/Grupal

Resultado

Planos de desen-volvimento (planos estratgicos e plano plurianual)

Gesto por programas (formulao, monito-ramento e avaliao de programas e aes)


Contratualizao/agencificao (contratos de gesto, acordos de resultado etc.)


Processo



Gesto da qualidade

Simplificao administrativa




Direo pblica



Recurso


Represso fiscal


Eficincia

Reduo de despesas

Dimensionamento da fora de trabalho Produtividade



logstica, TI/governo logstica, TI/governo logstica, TI/governo logstica, TI/governo

finanas etc.)eletrnico, oramento,

Sistemas centrais Sistemas centrais (compras, RH,

da transparncia e da transparncia e da transparncia e da transparncia e

contra corrupoaccountability e luta

Controle, promoo

desempenho desempenho individual e grupalindividual e grupalindividual e grupalindividual e grupal

Capacitao e Capacitao e Capacitao e Capacitao e

competnciascompetncias

Direo pblicaDireo pblica

Gesto de cargos e Gesto de cargos e Gesto de cargos e Gesto de cargos e

Assistncia ao Assistncia ao

Dimensionamento da Dimensionamento da fora de trabalho fora de trabalho ProdutividadeProdutividade

Poltica de reajustes Poltica de reajustes

Avaliao de Avaliao de desempenho desempenho

Previdncia do Previdncia do

estratgico

Contratualizao/agencificao (contratos de gesto, (contratos de gesto, acordos de resultado

Gesto da qualidade

Simplificao Simplificao administrativa


Gesto da organizao governamental (estruturas e modelos (estruturas e modelos institucionais,


institucionais, regulao, parcerias


A questo que para que as polticas de gesto logrem seus propsitos no basta apenas que haja, nas trs perspectivas (macrogovernamental, organizacio-nal e individual), prticas inovadoras de gesto para resultados, de melhoria dos processos (de gesto de programas, da gesto em geral e dos servidores) e de racionalizao de recursos. , sobretudo, necessrio que haja alinhamento entre estas perspectivas e que este alinhamento aponte para a gerao de resultados de desenvolvimento. Vista na horizontal, esta integrao significa que a promoo de resultados das pessoas deve estar voltada ao alcance dos objetivos de suas instituies e estes, por sua vez, devem estar direcionados para implementar a agenda de governo. A melhoria das pessoas (via capacitao, por exemplo) deve ser a base da melhoria da gesto, que essencial para a execuo das aes que conduzem aos resultados. Ainda nesta perspectiva horizontal, a gesto de quadros e salrios deve ser tratada de forma alinhada com imperativos de efi-cincia organizacional, que se vincula a metas agregadas de desempenho fiscal no mbito de governos. Na perspectiva vertical, por exemplo, surgem outras integraes essenciais: a gesto da despesa compatvel com a execuo das aes necessrias gerao dos resultados; a gesto da eficincia baseada em ganhos estruturais de qualidade da gesto, promovendo os resultados buscados a um custo menor; e a obteno do mximo rendimento dos quadros funcionais a partir de investimentos em capital humano alinhados com os resultados individuais. A Figura 2 a seguir ilustra a necessria integrao entre as polticas de gesto.

Parte 1 - 25

FIGURA 2 - Fluxos e movimentos de integrao entre as polticas de gesto pblica

Com efeito, muitas polticas de gesto se posicionam na perspectiva dos recursos, no apenas impondo limitaes, a priori, s perspectivas dos processos e resultados, mas, via de regra, sacrificando o alcance dos resultados estabelecidos (mesmo aqueles formulados dentro de uma zona de viabilidade). Por outro lado, muitas polticas de gesto posicionadas na perspectiva dos processos se descuidam de sua necessria vinculao visceral com resultados e com a eficincia. Ainda, muitas polticas de gesto posicionadas na perspectiva dos resultados (principalmente aquelas que proporcionam um tratamento de gesto de projetos a processos e organizaes) parecem prescindir da necessria melhoria dos processos que os geram, dos recursos que alimentam os processos e de

PERSPECTIVAS

DA APLICAO

Macrogover-namental

Organizacional/Institucional

Individual/Grupal

Resultado






Processo



Gesto da qualidadeSimplificao administrativa




Direo pblica



Recurso


Represso fiscal


EficinciaReduo de despesas

Dimensionamento da fora de trabalho

Produtividade

Poltica de reajustes salariaisPrevidncia do servidor

DA

AG

REG

A

O

DE

VA

LOR

PBL

ICO


uma compreenso acerca da organizao. No obstante notveis resultados em diversas perspectivas em particular, o grande desafio gerar alinhamento entre as diferentes perspectivas. No basta uma boa atuao isolada, mesmo que se adentre em todas as perspectivas (resultados, processos, recursos, macrogovernamental, organizaes e pessoas). necessrio que aes estruturadas a partir destas perspectivas se comuniquem, se harmonizem, sejam dotadas de coerncia e convirjam para o alcance dos resultados de governo. Esta , por excelncia, a marca distinta das polticas de gesto pblica de ltima gerao: racionalizar e melhorar a gesto para alcanar resultados de desenvolvimento. A Figura 3 busca contrastar duas orientaes de polticas de gesto pblica: uma orientada para o desenvolvimento (caracterstica das reformas de segunda gerao), outra enredada no ajuste fiscal (caracterstica das reformas de primeira gerao).

PERSPECTIVASDA APLICAO

MacrogovernamentalOrganizacional/

InstitucionalIndividual/Grupal

Resultado






Processo

Sistemas centrais (compras, RH, logstica, TI/governoeletrnico, oramento, finanas etc.)


Gesto da qualidadeSimplificao administrativaGesto do atendimento



Direo pblica



Recurso


Represso fiscal


Eficincia

Reduo de despesas

Dimensionamento da fora de trabalho Produtividade



DA

AG

REG

A

O

DE

VA

LOR

PBL

ICO

Reduo de despesasReduo de despesasReduo de despesasReduo de despesasReduo de despesasReduo de despesasReduo de despesasReduo de despesasReduo de despesasReduo de despesasReduo de despesasReduo de despesasReduo de despesasRepresso fiscalRepresso fiscalRepresso fiscalRepresso fiscalRepresso fiscalRepresso fiscalRepresso fiscalRepresso fiscal

Ori

enta

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FIGURA 3 - Orientaes das polticas de gesto

Parte 1 - 27

As reformas de primeira gerao (anos 80 e 90) tinham uma orientao essen-cialmente econmica e fiscal, tendo como elemento central a crise do Estado. O pressuposto era de que o ajuste fiscal se bastaria, sinalizando credibilidade e atraindo investimentos, ou seria uma pr-condio para o desenvolvimento. Em todo caso, o ajuste fiscal puro imps uma agenda predominantemente negativa de cortes e restries. O problema no estaria apenas no faseamento (ajustar, depois crescer), mas nos efeitos colaterais do ajuste sobre a capacidade de cres-cer (Stiglitz, 2000).

A marca distinta das reformas de segunda gerao no incio do sculo XXI a promoo do desenvolvimento na perspectiva da governana social, buscando-se fortalecer Estado, mercado e terceiro setor para a gerao concertada de resultados. Acredita-se que os imensos desafios sociais em escala global, manifestos pela crescente desigualdade e pobreza (Kliksberg, 2004), no podem ser vencidos pela simples ao dos mercados, mas por meio do fortalecimento de instituies tais como Estado, o mercado e o terceiro setor. Por um lado, a forte correlao entre instituies e desenvolvimento tem sido empiricamente comprovada em diversos estudos recentes, sugerindo que a consolidao institucional o fator primordial de desenvolvimento (Graham, 2002; Rodrik & Subramanian, 2003). Por outro lado, argumenta-se (Offe, 1988) que a boa governana social depende de um equilbrio (de capacidade e poder) entre as esferas do Estado (domnio dos polticos e burocratas), do mercado (domnio dos investidores e consumidores) e terceiro setor (domnio dos cidados organizados em torno de seus interesses, mais pblicos ou particularsticos em diferentes extenses). Cada uma destas trs esferas possui limitaes e vantagens comparativas, bem como demonstram a histria recente. O Estado promove equidade, mas menos eficiente. Enfraquec-lo em detrimento das demais esferas pode levar baixa capacidade de governo; fortalec-lo pode levar ao estatismo dirigista e formas autoritrias perversas. O mercado virtuoso em eficincia, mas insensvel em equidade. Enfraquec-lo em detrimento das demais esferas pode levar ineficincia e perda de competitividade; fortalec-lo pode levar a formas perversas de mercado livre, concentrao e capitalismo selvagem. O terceiro setor virtuoso porque o domnio do valor, da causa, provendo meio de expresso de iniciativas comunitrias e cidads essenciais afirmao da identidade cvica, mas sua natureza no a regra de direito. Fortalec-lo em detrimento das demais esferas pode gerar formas anmicas de atuao paroquial ou formas perversas de comunitarismo excessivo; enfraquec-lo pode levar negligncia de comunidades e identidades.

As reformas de segunda gerao no dispensam o ajuste fiscal e a preocupa-o com a estabilidade econmica, mas enfatizam o aumento de bem-estar de forma integrada responsabilidade fiscal e com ganhos de eficincia que se baseiam em transformaes estruturais, no na mera reduo de despesas.


As reformas de segunda gerao trazem de volta as questes recorrentes da Administrao para o Desenvolvimento (Motta, 1972): Como tornar governos mais capazes de formular e alcanar resultados de desenvolvimento? Como promover a formulao e a implementao efetivas? Quais concepes de pla-nejamento e gesto governamentais proporcionam isto?

Mas estas questes possuem novas respostas. A velha Administrao para o Desenvolvimento se baseava em uma ideia nacionalista, xenfoba e autctone de desenvolvimento a partir da qual se buscava a independncia econmica da nao (Melo, 1986). Dicotomizava desenvolvimento econmico (primordialmente relacionado industrializao e crescimento do produto interno bruto) e desenvolvimento social (associado distribuio da renda). O modelo preconizava um crescimento centralizado, com nfase na composio das indstrias nacionais, [...] e falta de opo pela distribuio da renda (Tavares, 1972). Considerava o Estado como grande motriz do desenvolvimento, mas atuando como produtor direto inclusive de bens privados, numa linha estatista-dirigista, forjando um capitalismo dependente do Estado empreendedor (Barros de Castro & Pires de Souza, 1981) ao qual cabia, inclusive, criar uma burguesia industrial privada ou tecnoburocrtica. Baseava-se em um modelo de planejamento tecnocrtico e centralizado, a partir de um forte rgo central de planejamento, e preconizava a burocracia ortodoxa como modelo ideal de gesto para implementao. O pensamento original da Comisso Econmica para a Amrica Latina CEPAL foi fundamental para consolidar este modelo.

A nova Administrao para o Desenvolvimento se baseia em um conceito de desenvolvimento aberto, num contexto marcado pela globalizao, integrao e interdependncia. Busca tratar de forma integrada a dimenso do desenvolvimento econmico (estabilidade e crescimento), do desenvolvimento social (o incremento sustentvel de bem-estar geral em termos de desenvolvimento humano)4 e da sustentabilidade ambiental.5 Tambm atribui papel central ao Estado, mas numa linha de um Estado-rede (Castells, 1998), um elemento concertador, ativador e direcionador das capacidades do mercado e da sociedade civil na direo do desenvolvimento. Fica patente a considerao do aparato estatal no apenas como recurso, mas como um ator que atua em conjunto com outros atores (Evans, Rueschemeyer & Skocpol, 1985). Trata-se do Estado incrustado na sociedade no apenas no sentido de que reproduz suas demandas, mas tambm no sentido de que promove aes conjuntas (parcerias e alianas no provimento de servios de relevncia social e mesmo empreendimentos) e constitui uma inteligncia estratgica que se manifesta na interlocuo e na participao na gesto das polticas pblicas. O desenvolvimento requer um Estado eficaz, que encoraje e complemente o mercado e a sociedade civil, como parceiro, catalisador e facilitador (World Bank, 1997).

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2. A Singularidade do Choque de Gesto

O choque de gesto no mais uma concepo de reforma administrativa ou de reforma do Estado. H duas principais distines no choque de gesto. Primeiramente, constitui adequao institucional voltada para o desenvolvimento. No a adequao institucional pela forma (buscando a necessria implantao de padres, tais como, por exemplo, da burocracia ortodoxa ou de concepes autodenominadas ps-burocrticas), tampouco a adoo de um corolrio desenvolvimentista sem cho implementador. Segundo, e complementarmente, foi concebido a partir de uma perspectiva integradora de polticas. Estes atributos so originais tanto em perspectiva histrica nacional como internacional.

Originalmente, os processos de transformao da gesto promovidos no mbito de governos se denominavam reforma administrativa e possuam um significado meramente instrumental. Tratava-se de uma adequao de meios, buscando dotar os governos de um equipamento administrativo dentro de padres e princpios estabelecidos de eficincia. A inspirao do termo provm da denominada Administrao Pblica Progressivista, que entra em voga a partir da dcada de 1930, buscando aplicar e desenvolver no setor pblico emergentes tecnologias gerenciais (em boa parte provenientes da denominada escola clssica de administrao), de modo a instrumentar um papel ativista do Estado na promoo do desenvolvimento. A Administrao Pblica Progressivista baseava--se no pressuposto de que a implantao de um padro ortodoxo de burocracia pblica (muito identificado com o tipo ideal weberiano) capacitaria os estados para quaisquer propsitos em geral e seria condio suficiente para colocar em operao o desenvolvimentismo keynesiano e, de resto, poderia tambm suplantar o patrimonialismo em favor de uma maior racionalidade nas relaes entre poltica e administrao. Embora tenha sido extensamente aplicada em favor do desenvolvimento, a essncia da reforma administrativa o padro burocrtico--ortodoxo, no a finalidade desenvolvimentista. Reproduzia, nesse sentido, o pressuposto mais perigoso da burocracia ortodoxa: a execuo dos meios dentro dos padres estabelecidos conduz automaticamente ao alcance dos fins. No havia arranjos especficos para determinados fins, arranjos padro levariam a quaisquer fins. A reforma daspiana6 um exemplo desta abordagem.

Houve dois principais problemas com esta concepo. No que se refere aos fins, os sistemas burocrtico-ortodoxos poderiam capacitar estados autoritrios a cumprir objetivos esprios de desenvolvimento (desde interesses caudilhescos tipicamente latino-americanos at o nazismo). No que se refere aos meios, o padro burocrtico-ortodoxo provou-se potencialmente incapacitante, tendo em conta uma srie de limitaes estruturais relacionadas ao seu carter pretensamente impessoal (base das denominadas buropatologias) e, sobretudo, relacionadas a transformaes no contexto (principalmente a partir do advento


da sociedade do conhecimento), cuja dinmica crescente exigiria um modelo de gesto capaz de respostas mais rpidas, mais focado no cliente/beneficirio, orientado para resultado, flexvel e transparente (em vez de auto-orientado, procedimental, rgido e insulado, caractersticas-padro do modelo burocrtico ortodoxo). Em suma, houve um descolamento entre meios e fins.

Posteriormente, a estrita preocupao com os meios foi substituda pela cen-tralidade dos fins, dos objetivos de desenvolvimento, dando lugar ao conceito de modernizao administrativa, expresso que se destacou nas dcadas de 1960, 70 e 80.7 A diferena era que a modernizao administrativa comportava um ingrediente claramente teleolgico: os meios (no os meios-padro) deveriam estar de acordo com o alcance de determinados fins. A modernizao adminis-trativa robusteceu uma trajetria de planejamento governamental que se estendia desde os anos 30 e promoveu o advento da era de ouro do planejamento entre os anos 50 e 70. So exemplos deste conceito o Plano de Metas no Governo JK, que prescindiu da burocracia ortodoxa para sua implementao e estabeleceu uma burocracia paralela (os grupos executivos) nada ortodoxa, e o Decreto-Lei 200/67 (que pavimentou o caminho da era dos PNDs),8 que tambm abdicou da burocracia ortodoxa (notadamente a administrao direta) e estabelecia um padro heterodoxo de burocracia baseada no princpio do planejamento, na descentralizao e na flexibilizao (a diferenciao de formas institucionais e seus amplos graus de autonomia na gesto de seus meios). Nessa concepo, o problema dos fins teve um tratamento privilegiado no mbito de distintas con-cepes de planejamento governamental (que buscavam equacionar gargalos ao desenvolvimento e germinar potencialidades de forma sistmica).

Os principais problemas desta concepo esto relacionados aos meios e aos fins. No que se refere aos fins, h problemas relacionados com a forma de definio dos fins, ou o modelo de planejamento, que se revelou excessivamen-te tecnocrtico, e problemas relacionados aos resultados de desenvolvimento, voltados a implementar uma estratgia de substituio de importaes que se esgotou. Posteriormente, o planejamento governamental entra em declnio, quer pelas bruscas mudanas no contexto (da crise do petrleo nos anos 70, crise de liquidez nos anos 80), quer pela intensa instabilidade macroeconmica nos anos 80 e incio dos 90, dando incio a uma sequncia de planos de estabiliza-o sem perspectiva de desenvolvimento a longo prazo. No que se refere aos meios, por um lado, observou-se uma tendncia de engolfamento, pela buro-cracia ortodoxa, das estruturas heterodoxas paralelas concebidas para realizar os fins especficos. Por outro lado, observou-se o desalinhamento das estruturas descentralizadas com os planos numa espiral de insulamento burocrtico. De novo, o descolamento entre meios e fins.

A era da reforma do Estado, inspirada nos ideais da nova gesto pblica, buscou equacionar estes problemas histricos num outro contexto: globalizao, democracia e crise econmica (caracteristicamente a instabilidade macroeco-nmica tpica dos anos 80 e incio dos 90, no bojo da qual se insere a crise do

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Estado). Mas a nfase foi nos meios, no nos fins. Em relao aos fins, o ideal do desenvolvimento substitudo pela necessidade pragmtica (emblematicamente evocada no corolrio do consenso de Washington) de promoo de um ajuste estrutural, para adequao do sistema econmico e do Estado a um novo contexto de economia de mercado globalizado. Este contexto no apontava, portanto, um retorno triunfal do planejamento, mas lograria uma dcada de ajuste fiscal e de reformas estruturais na ordem econmica, no perfil de atuao do Estado (a partir das privatizaes, principalmente) e nas polticas sociais (previdncia, principalmente). Mas, por outro lado, a estabilidade econmica permitiu o ressurgimento do planejamento governamental, a partir da incorporao de metodologias de gesto de programas.

Em relao aos meios, a era da reforma do Estado propunha um novo padro de burocracia governamental, frequente e erroneamente autodenominado ps--burocrtico. Trata-se de uma burocracia que (justamente por ser burocracia, no perde o carter racional-legal-impessoal) possui uma morfologia distinta, mais afeita ao contexto atual: modelo de gesto mais orgnico, posicionada na perspectiva da governana social, portanto, parceirizada com o terceiro setor e mercado, orientada para a eficincia e sujeita a maior controle social e transparncia. Curiosamente, semelhana da concepo de reforma administrativa, a reforma do Estado buscava incorporar administrao pblica tecnologias gerenciais emergentes (no mais da sociedade industrial do sculo passado, mas da sociedade do conhecimento do sculo XXI), em busca de um novo paradigma de gesto que no estava vinculado a nenhum ideal finalstico de transformao seno, talvez, ao ideal da eficincia. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, no bojo da reforma gerencial de 1995, o exemplo emblemtico desta concepo.

Mas a era da reforma do Estado no logrou alinhar meios e fins. O plano diretor estava voltado aos meios (o aparelho do Estado) e no estava alinhado a nenhum projeto de desenvolvimento; o plano plurianual, mesmo sem estar amparado num projeto nacional de desenvolvimento, por seu turno, prescindia de intervenes nos demais domnios das polticas de gesto presumindo que os programas seriam implementados graas atuao providencial de seus gerentes nas estruturas de governo. A era da reforma do Estado forjou uma brecha entre o planejamento e a gesto (termo utilizado para denominar as demais polticas de gesto, excetuado o planejamento e a gesto fiscal), logrou atividade, inclusive inovadora, em diversos campos das polticas de gesto, mas de forma fragmentria, sob baixa integrao e baixa convergncia com ideais comuns.

A reforma gerencial deixou, portanto, vrias lies: a necessidade de se construir um norte, um ideal de desenvolvimento, de se promover inovaes gerencias e de integrar as polticas de gesto, alinhando-as para trilhar o caminho escolhido. O desafio seria segui-las nas janelas de oportunidades que surgiriam em governos estaduais e municipais, principalmente.


O choque de gesto se aproveitou destas lies do passado de uma maneira ecltica e inteligente, combinando elementos dos programas de ajustes com ini-ciativas vigorosas voltadas para o desenvolvimento do Estado. Representa, neste sentido, um caso singular de adoo de medidas (duras e necessrias) tpicas das reformas de primeira gerao, mas de forma simultnea e subordinada aos princpios da reforma de segunda gerao. Ao optar por uma atuao nas duas vertentes (ajuste e promoo do desenvolvimento) o Choque de Gesto inovou, pois partiu (e isto fundamental e o diferencia) de um plano estratgico orientado para o futuro (PMDI, PPAG, GERAES etc.) com aes definidas, priorizadas e im-plementadas mesmo no contexto de crise. E os ganhos decorrentes da eficincia do ajuste foram usados para incrementar aes previstas no plano.

Em sntese, o choque de gesto se diferencia porque uma iniciativa bem--sucedida, na partida, de integrao entre meios e fins o que nada mais do que o prprio conceito de gesto: definir os resultados certos e faz-los acontecer. Por outro lado, o choque de gesto tambm uma prova cabal de que as estratgias abrangentes e coerentes (alinhadas com uma finalidade) de transformao da gesto so possveis e necessrias e que as agendas minimalistas, excessivamente focadas ou fragmentrias de polticas de gesto, apresentam potencialmente baixos resultados.

3. O Volume e sua Organizao

Este volume est dividido em 7 partes, cuja sequncia est amparada nos fundamentos apresentados. A primeira parte busca introduzir o choque de gesto, seus fundamentos e o plano desta obra. A segunda parte trata do elemento orientador do conjunto de polticas de gesto que compem o choque de gesto: o planejamento governamental, ou o conjunto de esforos voltados formulao, monitoramento e avaliao de resultados de desenvolvimento. A terceira parte trata de polticas de gesto que buscam alinhar as organizaes para a gerao dos resultados definidos, abordando instrumentos contratuais de gesto por resultados aplicados entre organizaes pblicas (Acordo de Resultados) e entre o Poder Pblico e instituies privadas do Terceiro Setor (OSCIPs) ou do mercado (PPP). A quarta parte tem como objeto as pessoas, tratando de apresentar os mecanismos de alinhamento entre resultados individuais e institucionais presentes na reestruturao de carreiras, na avaliao de desempenho individual e no desenvolvimento de competncias. A quinta parte trata do alinhamento dos sistemas administrativos centrais de governo com a gerao dos resultados vislumbrados nos mbitos da gesto de pagamentos e benefcios, da governana eletrnica, das compras governamentais e de controle. A sexta parte trata da dimenso fiscal do choque de gesto, tais como equilbrio fiscal, gesto da receita, gesto do tesouro e gesto do gasto, constituindo, no conjunto, um pressuposto e, ao mesmo tempo, mais um alinhamento em busca de resultados de eficincia.

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A stima e ltima parte busca elaborar um balano geral do choque de gesto at o presente momento e sinalizar uma agenda de consolidao para o futuro.

Os pargrafos a seguir buscam detalhar o contedo de cada parte e seus respectivos captulos. Cabe, nesse sentido, informar ao leitor de que, embora a sequncia da obra constitua o desdobramento de um argumento (do alinhamento das estruturas, pessoas e sistemas administrativos aos resultados de desenvolvi-mento), os captulos se sobrepem em alguma extenso e possuem um certo grau de autonomia, podendo ser lidos isoladamente ou em conjunto sequenciado ou no, sob a recomendao de que a leitura da primeira parte seja precedente.

Antecede a parte 1 e a este Captulo a Apresentao intitulada: Antecedentes e Origem do Choque de Gesto, de autoria de Antnio Augusto Anastasia, que elabora uma contextualizao do estado de coisas que motivou, como respos-ta, o choque de gesto, descreve seu processo de formulao e a decorrente reorganizao governamental necessria sua implementao, com destaque para a integrao das polticas de planejamento e gesto numa nica secretaria, a SEPLAG.

A parte 2 tem como objeto o planejamento governamental e contm quatro captulos que tratam da concepo do duplo planejamento (as perspectivas de curto e longo prazo), do planejamento estratgico de longo prazo, da integrao entre planejamento e oramento e da gesto estratgica de projetos de investimento.

O captulo 2, intitulado O Duplo Planejamento, de autoria de Tadeu Barreto Guimares e Bernardo de Almeida, busca apresentar resumidamente o conceito de Duplo Planejamento (interao entre os enfoques hoje para hoje e hoje para amanh) descrever o processo implantado e a institucionalizao inicial dessa abordagem, cujos indcios so apresentados ao final do captulo.

O captulo 3, intitulado O Planejamento Estratgico de Longo Prazo, de autoria de Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimares, busca relatar a experincia de Minas Gerais na construo dos instrumentos de planejamento de longo e mdio prazo (PMDI, Geraes e PPAG) e, em seguida, concluir apontando algumas lies aprendidas no processo. A concluso inclui, adicionalmente, uma referncia sinttica ao resultado da avaliao da coerncia estratgica do Governo.

O captulo 4, intitulado A Integrao Planejamento-Oramento, de autoria de Ana Clara de Oliveira, Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimares, objetiva descrever as medidas adotadas a partir de 2003 e os resultados parciais da integrao planejamento-oramento, sob a tica da realizao da estratgia. Sintetizam-se as inovaes que buscam assegurar maior aderncia dos instrumentos e processos de planejamento e oramento estratgia do governo. Conclui-se que as inovaes do governo mineiro garantiram uma efetiva integrao planejamento-oramento que, associada ao gerenciamento intensivo dos projetos estratgicos, possibilita uma eficiente realizao da estratgia.


O captulo 5, intitulado A Gesto dos Investimentos Estratgicos, de auto-ria de Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimares, aborda a experincia mineira na gesto de projetos estratgicos (construo de planos de projeto e sistemtica de acompanhamento), da absoro da tecnologia de gerenciamento de projetos s inovaes adotadas face s particularidades do setor pblico. Os impactos da tecnologia de gerenciamento de projetos no desempenho dos projetos estratgicos so demonstrados ao final do captulo.

A parte 3 trata do alinhamento das organizaes (a plataforma implementadora) aos resultados definidos pelo planejamento e compe-se de 3 captulos que tm como objeto modelos contratuais de gesto por resultados entre organizaes pblicas, entre o poder pblico e o terceiro setor e entre o poder pblico e a iniciativa privada, respectivamente o Acordo de Resultados, OSCIP e PPP.

O captulo 6, intitulado Acordo de Resultados, de autoria de Knnya Duarte, Carolina Lemos, Caio Marini e Humberto Falco Martins, trata da introduo de um novo modelo de gesto de resultados na administrao pblica mineira, tendo como instrumento o Acordo de Resultados, como recurso de alinhamento das organizaes pblicas aos resultados de Governo. O captulo busca carac-terizar este instrumento, descrevendo suas partes constitutivas e processo de implementao; relatar a experincia recente com a implantao de 16 acordos de resultados, seus fatores crticos de sucesso; e elaborar um balano dos re-sultados alcanados, das lies aprendidas e dos necessrios direcionamentos futuros. Conclui-se que o AR um vigoroso instrumento de alinhamento entre as estratgias governamentais e as estratgias de cada instituio e de promoo de resultados.

O captulo 7, intitulado Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP, de autoria de Carolina Lemos, Adriana Barbosa, Felipe Rocha e Flvio Alcoforado, discorre sobre a concepo e implantao das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico de Minas Gerais, um modelo de parceria realizada entre o Estado e a sociedade civil organizada, pautada na contratualizao de resultados com entes de cooperao. O captulo apresenta o contexto em que emerge o modelo de OSCIP, descreve suas principais caractersticas, relata a experincia de implementao do modelo, aborda os principais problemas enfrentados na sua implementao e vantagens que j podem ser percebidas da execuo dos primeiros Termos de Parceria e enumera desafios que se vislumbra no aperfeioamento do modelo.

O captulo 8, intitulado Parceria Pblico-Privadas, de autoria de Luiz Antnio Athayde, Gustavo Gusmo e Marco Aurlio de Barcelos Silva, busca ilustrar algumas das aes e iniciativas adotadas pelo Estado de Minas Gerais para a implantao do seu Programa de Parcerias Pblico-Privadas, discorrendo sobre sua concepo, a estruturao dos primeiros projetos de PPP, os resultados at ento obtidos e as perspectivas fixadas. O Programa de PPP mineiro revela a preocupao em se consolidar um ambiente propcio ao investimento, assentado nos pilares de governana, confiana e intenso dilogo com a sociedade civil.

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A parte 4 trata do alinhamento das pessoas com os resultados de Governo e suas organizaes e possui 3 captulos que buscam abordar a instituio da avaliao de desempenho individual, o processo de reestruturao de carreiras e o realinhamento de competncias.

O captulo 9, intitulado Avaliao de Desempenho Individual, de autoria de Jomara Silva, Mnica Bernardi e Maria Aparecida Jorge, aborda a instituio e implantao da Avaliao de Desempenho Individual - ADI dos servidores pblicos do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais implementada, simultaneamente, em 61 rgos e entidades, o que significou a avaliao de aproximadamente 100 mil servidores. O captulo relata a experincia da ADI no Poder Executivo estadual, explicitando a concepo e a contextualizao da ADI, seus objetivos e benefcios; apresentando os processos de concepo, estruturao e implementao do instrumento, a definio da metodologia e do acompanhamento da ADI, as estratgias para sua implementao, os procedimentos utilizados e o desenvolvimento do sistema informatizado para o acompanhamento da ADI nos rgos e entidades, bem como os fatores facilitadores e dificultadores de sua implementao; apresentando os resultados quantitativos e qualitativos da implementao da ADI; e prospectando-se prosseguimentos necessrios.

O captulo 10, intitulado Reestruturao das Carreiras, de autoria de Jomara Silva, Fdua Bayo, Fernanda Neves e Luciana Meireles, aborda o processo da reestruturao e implantao das carreiras dos servidores pblicos do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Aps 11 anos, 128 carreiras dos aproximadamente 390.000 servidores, ativos e inativos, foram reestruturadas, contendo 309.569 cargos efetivos, excludas as carreiras dos Policiais Civil, Militar e Corpo de Bombeiros. O captulo elabora uma contextualizao, os antecedentes, os fundamentos legais, as diretrizes e os fatores dificultadores para a reestruturao das carreiras; apresenta as etapas da implementao, as diretrizes para a elaborao das tabelas salariais, o processo de negociao para elaborao, bem como o processo de tramitao dos Projetos de Lei na Assembleia Legislativa; apresenta as caractersticas e as inovaes das novas carreiras e os resultados quantitativos e qualitativos da reestruturao das carreiras, os impactos financeiros decorrentes da implantao das novas tabelas salariais; e aponta prosseguimentos e direcionamentos futuros.

O captulo 11, intitulado Realinhamento de Competncias, de autoria de Jomara Silva e Afonso Ferreira, aborda a gesto por competncia e foi estruturado em quatro partes. A primeira apresenta o histrico, a contextualizao, os conceitos, quais institutos importantes para a gesto por competncia foram implementados de maneira emergencial e o alinhamento dos institutos implementados. Na segunda parte, so apresentados os programas de capacitao e treinamento, bem como os programas acadmicos tradicionalmente mantidos pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho e o processo de reorganizao por que tem passado a prpria Escola de Governo. Na terceira


parte, est explicitada a poltica de desenvolvimento dos servidores e, por ltimo, tem-se a concluso.

A parte 5 trata do alinhamento dos sistemas administrativos centrais com os resultados de governo e possui 4 captulos pelos quais se aborda o gasto com pagamentos e benefcios, a governana eletrnica, as compras governamentais e o controle.

O captulo 12, intitulado Gesto de Pagamentos e Benefcios, de autoria de Antonio Luiz Musa de Noronha, expe o processo de modernizao da gesto da folha de pagamento e das bases de dados funcionais dos servidores civis do Estado de Minas Gerais, processo este que engloba os pagamentos devidos aos servidores civis da Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo, os benefcios de natureza previdenciria e as contrataes de natureza temporria, sejam as decorrentes dos contratos administrativos ou as de designao para funo pblica. O captulo aborda aes de relevante interesse para a administrao de pessoal, tendo gerado maior economicidade, presteza e eficincia no atendimento aos usurios.

O captulo 13, intitulado Compras Governamentais, de autoria de Jorge Santana, Frederico S. Tescarolo e Renata Coelho, aborda o mencionado tema e est estruturado em quatro partes. Na primeira parte, demonstra-se o alinhamento estratgico entre as atividades de compras e o Programa Mineiro de Desenvolvi-mento Integrado (PMDI). Na segunda, so detalhadas as principais caractersticas do sistema integrado de administrao de materiais e servios SIAD com a apresentao de alguns dados sobre a evoluo do perfil de compras do Poder Executivo estadual. Por fim, as demais atividades relativas a poltica de supri-mentos so descritas e so indicados os prximos passos a serem implementados durante o ano de 2006.

O captulo 14, intitulado Governana Eletrnica, de autoria de Marconi Martins de Laia, destaca o programa de governo eletrnico (e-gov) implantado no Governo de Minas Gerais, aps o ano de 2003. O captulo elabora uma breve contextualizao do tema governo eletrnico, expondo brevemente alguns aspectos conceituais; descreve o processo de planejamento das aes de e-gov no governo mineiro e como elas se alinharam ao planejamento estratgico governamental por meio do projeto choque de gesto, incluindo-se o modelo de anlise para compreenso dos projetos em desenvolvimento no Governo de Minas; e elabora um balano dos principais projetos e aes de governo eletrnico desenvolvidas no trinio 2003-2005, ressaltando os principais desafios e oportunidades vivenciados no perodo. A principal concluso do captulo que as aes de governo eletrnico so instrumento efetivo para modernizao e transparncia do Estado, por meio do uso intensivo das novas tecnologias da informao e comunicao e, principalmente, para a efetiva gesto das informaes governamentais, condio essencial para o fortalecimento da cidadania e para o desenvolvimento.

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O captulo 15, intitulado Auditoria de Gesto, de autoria de Maria Celeste Morais Guimares, destaca a importncia desse modelo para o alcance da efetividade das aes na Administrao Pblica, em geral, e na de Minas, em particular. O captulo, em sua primeira parte, apresenta uma metodologia de auditoria de gesto para programas sociais, para em seguida demonstrar dois casos concretos: os desafios enfrentados e as possibilidades de operacionalizao dessa auditoria voltada para resultados.

A parte 6 trata, em quatro captulos, da dimenso fiscal do choque de gesto, que constitui tanto pressuposto, por meio de aes de gesto da receita e do tesouro, visando ao ajuste das contas pblicas, como um alinhamento, por meio de aes de reduo da despesa e aumento da eficincia em diversas reas do Governo.

O captulo 16, intitulado O Equilbrio das Contas, de autoria de Fuad Noman e Equipe da SEF, apresenta de forma sucinta o equilbrio das finanas pblicas alcanado pelo Estado de Minas Gerais. Primeiramente, ilustra-se a gravidade da situao do Estado, expressa em termos dos indicadores fiscais e de endividamento notadamente os estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF e marcada tambm por atrasos no pagamento de suas obrigaes financeiras, o que contribua para uma avaliao negativa de Minas Gerais. Na sequncia, so apresentadas as estratgias utilizadas pelo Estado, concretizadas a partir da implementao de medidas que reverteram a situao crtica de suas finanas. Por fim, so apresentados os principais indicadores, bem como o resultado do equilbrio alcanado a partir das mudanas adotadas, que possibilitam hoje ao governo estadual a implementao de programas e aes voltados para o atendimento das demandas da sociedade.

O captulo 17, intitulado Gesto da Receita, de autoria de Fuad Noman e Equipe da SEF, apresenta a contribuio das aes de modernizao e gesto da Receita Estadual para o equilbrio das contas do Estado. So destacadas as medidas adotadas no exerccio de 2003, incluindo a elaborao do novo modelo de gesto da Receita Estadual, e demonstradas as iniciativas tomadas de forma a melhorar a qualidade do atendimento clientela da SEF. Tambm so abordados os esforos despendidos na adoo de uma poltica tributria, que teve como diretriz o aumento de receita sem aumento de carga tributria. Apresenta-se, ainda, uma anlise dos resultados alcanados com a implementao de medidas fiscais e tributrias, que permitiram a Minas alcanar resultados excepcionais na arrecadao.

O captulo 18, intitulado Gesto do Tesouro, de autoria de Fuad Noman e Equipe da SEF, apresenta a contribuio das aes de modernizao e gesto do Tesouro Estadual para o equilbrio das contas do Estado, abordando as mudanas nas polticas e na gesto financeira do Estado, demonstrando as iniciativas inovadoras no sentido de se alcanar o equilbrio das contas pblicas e apresentando os novos mecanismos de gesto financeira adotados, de forma a garantir esse equilbrio.


O captulo 19, intitulado Gesto do Gasto, de autoria de Renata Vilhena e Maria Thais Santos, trata da gesto da despesa sob dois pilares: a reduo do consumo e a reduo de gastos em bases unitrias, superando a concepo de cortes lineares de custeio e pessoal. O captulo apresenta a metodologia do Gerenciamento Matricial de Despesas; as aes e resultados referentes reduo de despesas de pessoal e de suprimentos; as aes e resultados relativos reduo de despesas gerada por meio de reviso de processos em reas crticas de governo, tais como defesa social, fazenda e planejamento e gesto; e elabora, a ttulo de concluso, dificuldades de implementao e os desafios futuros.

A parte 7 fecha o volume com o captulo 20, intitulado Rumo Segunda Gerao do Choque de Gesto, em que Renata Vilhena realiza um balano da primeira fase do Choque de Gesto e elabora elementos de uma agenda de continuidade e aperfeioamentos que deveriam compor a segunda gerao do choque de gesto.

No poderamos deixar de apresentar os mais sinceros agradecimentos a todos os autores deste livro que entusiasticamente aceitaram o nosso convite para escrever sobre o Choque de Gesto em Minas Gerais. Agradecemos tambm a todos que colaboraram para a concretizao desta obra, em especial Maria Thais Costa Oliveira Santos, cujo prestimoso apoio na organizao e reviso dos manuscritos originais foi decisivo.

nOTAS

1 Contm excertos de MARINI, Caio & MARTINS, Humberto. Um Governo Matricial estruturas em rede para gerao de resultados de desenvolvimento. IX Congresso Interamericano do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administrao Pblica, realizado em Madrid, em novembro de 2004; e MARINI, Caio & MARTINS, Humberto. Um modelo de gesto governamental para resultados. I Seminrio Administrao Pblica - Anlise Contextual e Propostas de Modernizao, Comisso de Trabalho e Administrao Pblica da Cmara dos Deputados, Braslia, dezembro de 2005.

2 NadefiniodeBARzELAy (2001): Polticas de gesto pblica referem-se a regras e rotinas que se apli-cam administrao pblica como um todo em relao macro-organizao governamental, processo de planejamento,oramentoegestofinanceira,funcionalismo,organizaosistemasemtodos,controleeavaliao e aquisies.

3 AprincipaldefiniodepartidadateoriadafragmentaodepolticaspblicasdesenvolvidaporMARTINS(2003) que a fragmentao pode ser atribuda falta de coerncia, consistncia e coordenao na formu-lao/ implementao de polticas, programas ou projetos. Lida, portanto, com a categoria integrao. A integrao implica que as polticas devem idealmente apoiar umas s outras, ou, pelo menos, no devem ser contraditrias. (OCDE, 2003) A coerncia nas polticas envolve a promoo sistemtica de aes que se reforcem mutuamente nos diferentes rgos do governo, criando sinergias para a realizao dos ob-jetivoscomuns.(OECD,2003)Acoordenaonaspolticassignificafazercomqueosdiversossistemasinstitucionais e gerenciais que formulam polticas trabalhem juntos, de forma congruente. (BRINKERHOFF, 1996)Aconsistncianaspolticassignificaassegurarqueaspolticasindividuaisnosejaminternamentecontraditrias e que as polticas que se opem ao alcance de um determinado objetivo sejam evitadas

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ou integradas. A integrao nas polticas tem uma dimenso horizontal, uma vertical e uma temporal. A integrao horizontal busca assegurar que os objetivos individuais e as polticas desenvolvidas por vrias entidades se reforcem mutuamente. A integrao vertical busca assegurar que as prticas das agncias, autoridades e rgos autnomos, bem como o comportamento dos nveis subnacionais do governo, se reforcem mutuamente com os compromissos polticos mais amplos. A integrao temporal busca assegurar que as polticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo e que as decises de curto prazo no se oponham aos compromissos de longo prazo. H tambm a integrao transversal e setorial. A primeira aplica-sesquestestransversaisouintersetoriaiseintergeracionais,dificilmentetratadasdeformacoe-rente devido ao tratamento especializado na legislao e em diferentes reas de governo. (OECD, 2002) J a integrao setorial est associada ao grau de consistncia lgica e operacional, entre aes de diversos atores envolvidos numa mesma arena de polticas pblicas. (IADB, 2003) Metaforicamente, o extremo de umasituaofragmentriaassemelha-seaumaflotilhasemrumo,naqualasnavesperseguemtrajetriasdivergentes, se atacando reciprocamente. Por outro lado, a integrao plena, que no impe necessari-amente um pensamento gerencial nico, uma situao hipottica, quer porque fruto de uma estrutura perfeita, quer porque seu custo, o custo da integrao, supera o custo da fragmentao. Dessa forma, uma teoria da fragmentao no presume nem o caos (a fragmentao total) nem a ordem (a integrao total) como condies naturais das polticas pblicas, mas pressupem: a) que a natureza fragmentria e disruptiva de algumas polticas esto associadas a fatores estruturais que as (re)produzem assim; e b)que estes fatores podem ser, em alguma extenso, controlveis, tornando a fragmentao, por sua vez, em algumaextenso,controlvel.Afragmentaoumacondiocrticaqueafligesociedades,governoseorganizaes em alguma extenso, exigindo contnuas aes integradoras.

4 O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi consagrado como grande indicador de desenvolvimento e inspirou as metas de desenvolvimento humano do milnio, por iniciativa da Organizao das Naes Unidas. O IDH foi criado por Mahbub ul Haq, com a colaborao do indiano Amartya Sen, ganhador do Prmio Nobel de Economia de 1998, partindo do pressuposto de que para aferir o avano de uma popu-lao no se deve considerar apenas a dimenso econmica, mas tambm outras caractersticas sociais, culturaisepolticasqueinfluenciamaqualidadedavidahumana.[...]Eleumcontrapontoaoutroindicadormuito utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que considera apenas a dimenso econmica do desenvolvimento. O IDH pretende ser uma medida geral, sinttica, do desenvolvimento humano. O IDH, alm de computar o PIB per capita, depois de corrigi-lo pelo poder de compra da moeda de cada pas, tambm leva em conta dois outros componentes: longevidade e educao. Para aferir a longevidade, o indicador utiliza nmeros de expectativa de vida ao nascer. O item educao avaliado pelo ndice de analfabetismo e pela taxa de matrcula em todos os nveis de ensino. Essas trs dimenses tm a mesma importncia no ndice, que varia de zero a um. (PNUD, 2004)

5 Atividade econmica, meio ambiente e bem-estar da sociedade formam o trip bsico no qual se apoia a ideia de desenvolvimento sustentvel. O marco desta compreenso o relatrio da Comisso Mundial da ONU sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED) de 1987, intitulado Our Common Future, mais conhecido por relatrio Brundtland (Gro Harlem Brundtland presidia a Comisso). O Relatrio Brundtland elabora um conceito de desenvolvimento sustentvel que no se restringe ao impacto da atividade econmica no meio ambiente, mas abrange as consequncias dessa relao na qualidade de vida e no bem-estar da sociedade, tanto presente quanto futura. O relatrio diz que: Desenvolvimento susten-tvel desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras geraes satisfazerem suas prprias necessidades.

6 Reforma que criou o DASP - Departamento de Administrao do Servio Pblico, em 1936, com as funes deimplementardiretrizesvoltadasparaaprofissionalizaodagesto,desupervisionaraadministraopblicaedeformarosadministradorespblicosdoprimeiroescalo,almdefixarooramentonacional.

7 Veja-se, a propsito da distino entre os conceitos de reforma e modernizao adminsitrativa, WAHRLICH, 1974 e 1984.

8 Planos Nacionais de Desenvolvimento, adotados a partir dos anos 70, pelos governos militares.


REFERnCIAS

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WORLD BANK (1997) World Development Report 1997: The State in a Changing World.

Parte 2

Agenda Estratgica de Governo

CAPTULO 2

O Duplo Planejamento*

Tadeu Barreto Guimares Bernardo de Almeida

1. Introduo

No incio de 2003, o setor pblico mineiro apresentava crtica situao financeira, com uma dcada de dficits fiscais crnicos e endividamento crescente, planejamento e oramento desarticulados, com consequente descrdito dos planos, despesas oramentrias sem cobertura financeira, acarretando srias dificuldades com fornecedores e ausncia de instrumentos de controles gerenciais, especialmente de planejamento e oramento. Dado esse contexto, uma das plataformas da campanha do Governador eleito foi a necessidade de revigorar o planejamento pblico em Minas.

O sistema de planejamento existente em Minas Gerais possui os seguintes instrumentos:

PlanoMineirodeDesenvolvimentoIntegrado-PMDI,particularaMinas Gerais, equivale formulao estratgica ou plano estratgico dasorganizaes.Responsvelpeladefiniodaestratgiadelongoprazo do Governo, o PMDI um instrumento de planejamento previsto na Constituio Estadual e no possui prazo de vigncia.

*AgradecemosascontribuiesdeIvanBeckCkagnazaroffeHelgerMarraLopesnestecaptulo,eximindo-osde quaisquer incorrees remanescentes.


Plano Plurianual de Ao Governamental - PPAG, desdobramento do PMDI para um perodo de quatro anos. O PPAG detalha os programaseaesdogoverno,comasprevisesfinanceirasederealizao fsica.

LeideDiretrizesOramentrias-LDO,comoindicaonome,estabe-lece as orientaes para elaborao dos oramentos anuais.

LeiOramentriaAnual - LOA, dispositivo legal que apresenta odetalhamentodasprevisesfinanceirasefsicasdoPPAGparacadaexerccio.

JuntadeProgramaoOramentriaeFinanceira-JPOF,particulartambm a Minas, constitui um frum composto por representantes da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto - SEPLAG e Secre-taria de Estado da Fazenda - SEF. Responde pelas deliberaes sobre alocao ou contingenciamento de recursos com base no comporta-mento da receita e em consonncia com os outros instrumentos de planejamento.

DecretodeProgramaoOramentriaeFinanceira -DPOF,esta-beleceoslimitesoramentriosefinanceirosparaprogramase/ouunidades oramentrias.

O planejamento do Estado de Minas Gerais, adotado em 2003, foi deno-minado Duplo Planejamento um plano estratgico baseado em abordagem dual, com estratgias de curto prazo para o primeiro ano e, simultaneamente, um planejamento estratgico de mdio e longo prazo (PPAG 2004-2007 e PMDI). No primeiro ano, a JPOF foi o instrumento fundamental na implantao da estratgia de curto prazo, visto que a LOA j estava em vigncia e o foco foi o ajuste fiscal.

A implantao do Duplo Planejamento exigiu que fossem remodelados e revigorados os instrumentos existentes, alm da criao de um novo, o GERAES - Gesto Estratgica de Recursos e Aes do Estado. Este novo instrumento constitui-se de um conjunto de projetos estratgicos do Governo, denominados estruturadores, que objeto de uma metodologia especfica de gerenciamento.

O objetivo deste captulo apresentar resumidamente o conceito de Duplo Planejamento, descrever o processo implantado e a institucionalizao inicial dessa abordagem. A prxima seo enfoca os conceitos utilizados, e a terceira descreve a experincia de planejamento do Governo de Minas, mantendo-se no texto o quanto possvel a dualidade do processo e o esforo de interao entre os dois enfoques, o de hoje para hoje e o hoje para amanh. Ao final do captulo, so apresentados alguns argumentos que indicam a institucionalizao do Duplo Planejamento.

Parte 2 - 45

2. Planejamento Estratgico e Duplo Planejamento: principais conceitos

O conceito de planejamento estratgico, subjacente a essa experincia, con-sidera o planejamento como um mtodo que possibilita aos executivos-chave de uma organizao definir suas metas principais, a estratgia para alcan-las e os projetos e aes prioritrias, baseado em anlise do ambiente externo e interno da organizao. Em outras palavras, planejar escolher; escolher a viso de futuro (o propsito da organizao); escolher os alvos (as metas principais ou mobilizadoras); escolher os caminhos, estratgias e tticas, os projetos, as aes, os responsveis e os prazos; e, especialmente, escolher o que no ser feito.

Em relao ao conceito de Duplo Planejamento (ou processo dual), a refe-rncia o trabalho do Professor F. Abell Derek, do International Institute for Management Development (IMD), Duplo Planejamento (1990),1 que apresenta essa abordagem para empresas privadas.2

Segundo Abell, dado o contexto da economia atual, o conceito de Duplo Planejamento surge porque os agentes econmicos precisam, cada vez mais, competir no presente e, paralelamente, se preparar para o futuro. No basta mais uma nica estratgia englobando presente e futuro. A abordagem dual exige duas estratgias simultneas e coerentes entre si. Uma com foco na excelncia da gesto das atividades atuais e outra concentrada na competncia para gerenciar as mudanas necessrias para o futuro.

No presente hoje para hoje cabe aos responsveis pelo planejamento escolher uma estratgia prpria, consistente com uma viso de como a organi-zao deve funcionar hoje. Cabe, portanto, definir claramente as atividades da organizao, os segmentos-alvo, as funes-chave e o modelo para gerir tais atividades com excelncia, visando atender s necessidades dos atuais benefi-cirios.

Planejar para o amanh hoje para amanh requer uma viso de futuro para a empresa e uma estratgia de como chegar l. Nesta perspectiva, cabe aos executivos descobrir como a atividade da organizao precisa ser redefinida para o futuro e quais as mudanas necessrias para esse fim, que geralmente inclui remodelar os modos de gerir a organizao.

As estratgias do hoje para hoje esclarecem as escolhas de segmentos (programas ou projetos) e a destinao de recursos. Requer estabelecer a me-lhor combinao entre as competncias e meios existentes com as atividades e os segmentos a serem atendidos. Ou seja, dados os meios e as competncias atuais, como atender de forma mais eficiente os clientes com as atividades j definidas.

As estratgias do hoje para amanh definem, a partir de certas possibilidades, escolhas sobre o redesenho da organizao, incluindo a redefinio de escopo de


atuao, a reorientao das estruturas e a nova priorizao de projetos, aes e recursos. Esse redesenho exige muitas vezes a construo de novas competncias e o desenvolvimento de novos recursos.

Para a institucionalizao do Duplo Planejamento so necessrios no mnimo quatro requisitos: definio clara das responsabilidades dos lderes; equilbrio adequado entre estruturas e processos organizacionais; reconhecimento da duali-dade nos sistemas de planejamento; e mecanismos de controle reformulados.

No que diz respeito definio de responsabilidades, o principal executivo precisa estar preparado para a busca da excelncia no presente e para as mudan-as no futuro. Aos demais executivos cabe fomentar a necessidade do pensamento dualista e transmitir a existncia e importncia de duas agendas para todas as reas da organizao. Equipes de projetos e grupos multifuncionais, ou de nveis mltiplos, incumbidos de repensar estratgias ou processos importantes, consti-tuem instrumentos fundamentais na difuso das razes das duas agendas.

O equilbrio entre estruturas e processos deve se basear na gesto por pro-gramas (ou clientes), cujos gestores passam a ser responsveis pela definio do que precisa ser feito para atingir os resultados e pela excelncia na gesto. Na gesto hoje para hoje, os gestores de recursos (ou gestores funcionais) devem acompanh-los, ou seja, os responsveis pelos recursos devem se orientar pelas definies dos gestores de programas. O mais importante implantar programas cujas estruturas reflitam as atividades existentes (ou segmentao de mercado). Todos os sistemas devem ser geridos cuidadosamente no sentido de facilitar a implementao da estratgia escolhida. Na perspectiva hoje para amanh, os gestores funcionais assumem maior importncia por conhecer melhor o conjunto de possibilidades de recursos para o futuro.

Na abordagem do Duplo Planejamento considera-se a necessidade de intera-o das duas agendas, de curto e longo prazo. Assim, na administrao do sistema de planejamento deve-se explicitar o esquema dual que orienta todo o processo. necessrio que fique claro que as mudanas hoje para amanh, tpicas do planejamento de mdio e longo prazo, estabelecem os novos fundamentos para os planos hoje para hoje no perodo subsequente. E a gesto intensiva dos planos anuais e operacionais, com horizontes diferentes, com foco no presente, pode corrigir definies e alimentar a agenda hoje para amanh.

Por fim, para os mecanismos de controle, Abell prope quatro reas de medidas: uma operacional para hoje, baseada em relatrios detalhados de progresso; outra operacional para amanh, com foco na gesto oramentria; uma estratgica para hoje, com base no acompanhamento de grandes marcos; e outra estratgica para amanh, com nfase no monitoramento dos fatores- -chave para o futuro.

Parte 2 - 47

3. A Experincia Mineira

No ano de 2003, o Estado convivia com uma das piores situaes fiscais do pas e o ambiente econmico no gerava confiana aos agentes privados. Tal situao das finanas pblicas determinou uma ampla reforma administrativa, que foi institucionalizada a partir da edio de um conjunto de 63 leis delegadas em janeiro, e um contingenciamento para os primeiros 100 dias do Governo. A gesto do presente j comeava no primeiro ms. Foram extintas secretarias, su-perintendncias, diretorias, unidades administrativas e cargos comissionados.

Diante desse contexto, o Duplo Planejamento, como abordagem a ser utili-zada pelo planejamento estadual, foi apresentado na primeira reunio gerencial do Governo em 18/02/03 (Quadro 1). O objetivo era deixar claro para todos os executivos-chave do Governo a importncia de combinar as duas agendas, uma centrada no ajuste fiscal e na reduo de estruturas, estratgias imprescindveis no curto prazo, com a construo de uma agenda de desenvolvimento de m-dio e longo prazo, centrada em investimentos que apontassem a construo

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Choque Gestão Em Minas Gerais - Políticas Da Gestão Pública Para o Desenvolvimento