Cidadão | Portal TCU€¦ · Web view2015/08/18 · Em recente auditoria efetuada por esta Corte na Refinaria Abreu e Lima – 23/2/2015 a 15/5/2015 –, objeto do TC 002.922/2015-0,

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 004.025/2011-3

GRUPO I – CLASSE V – PlenárioTC 004.025/2011-3 Natureza(s): AcompanhamentoÓrgão/Entidade: Petróleo Brasileiro S.A. Advogados constituídos nos autos: Adriana Barbosa Felix – OAB/DF 32.396; Christiane Rodrigues Pantoja – OAB/DF 15.372

SUMÁRIO: FISCOBRAS 2010. REFINARIA ABREU E LIMA (RNEST). CONSTRUÇÃO DA UNIDADE DE COQUEAMENTO RETARDADO (UCR). QUEBRA JUDICIAL DE SIGILO COMERCIAL E FISCAL DA CONTRATADA. COMPARTILHAMENTO DE DADOS COM O TCU. INDÍCIOS DE SOBREPREÇO. CONVERSÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.

RELATÓRIO

Trata-se de acompanhamento decorrente de determinação constante do subitem 9.6 do Acórdão 3.362/2010-TCU-Plenário, o qual se originou de auditoria realizada no âmbito do Fiscobras/2010 nas obras de implantação da Refinaria Abreu e Lima (Rnest), localizada no Município de Ipojuca/PE.

2. O empreendimento em análise consiste na contratação da execução de obras de implantação, sob o regime de empreitada por preço global, das Unidades de Coqueamento Retardado (U-21 e U-22) da Rnest, incluindo suas subestações e casas de controle, suas seções de tratamento cáustico regenerativo (U-26 e U-27), fornecimento de materiais, fornecimento parcial de equipamentos, construção civil, montagem eletromecânica, preservação, condicionamento, testes, pré-operação, partida, assistência à operação, assistência técnica e treinamentos.

Vista aérea das Unidades de Coqueamento Retardado - UCR (possível verificar a diferença entre estágios do

Trem 1 e 2)

3. O Contrato UCR-Rnest foi resultado de procedimento licitatório da Petrobras em que a primeira licitação restou frustrada, devido ao não recebimento de propostas que se enquadrassem nos limites de preço estabelecidos pela Companhia. Na segunda licitação, acabou por se sagrar vencedor o Consórcio Nacional Camargo Corrêa/CNEC (CNCC), composto pelas empresas Construções e Comércio Camargo Corrêa S.A. e CNEC Engenharia S.A.

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4. O contrato foi então firmado em 22/12/2009, com o valor de R$ 3.411.000.000,00 e prazo de execução fixado em 1.470 dias. Atualmente, depois de dezesseis termos aditivos, o valor do contrato é de R$ 3.860.489.832,87 (acréscimo de R$ 450 milhões) e as obras ainda não se encontram concluídas.

5. O presente levantamento cuida de analisar, a partir da disponibilização de novas informações ao TCU, qual seja, o sigilo fiscal das contratadas, a adequação dos preços contratados referentes ao contrato em estudo. A partir dos indícios de sobrepreço apontados por ocasião de auditoria realizada em 2010, que tiveram por base as estimativas de custo da Companhia, bem como dos fatos e documentos novos trazidos ao conhecimento desta Corte por meio do desenrolar da "Operação Lava Jato", fez-se a nova análise. Para tanto, teve-se por base o Demonstrativo de Formação de Preços (DFP) do Consórcio CNCC em paridade com as novas informações obtidas.

6. Como nota informativa, o DFP é o documento apresentado pelas licitantes como forma de demonstrar a composição de seus preços nas licitações de obras realizadas pela Petrobras e se constitui como parte integrante dos contratos de obras firmados pela estatal, figurando entre seus anexos.

7. Transcrevo a seguir a manifestação da equipe de auditoria:

HISTÓRICO PROCESSUAL

7. Em 17/8/2010, a equipe de auditoria concluiu o relatório resultado da fiscalização original (TC 009.830/2010-3, peça 1, p. 84-165). Foram apontadas duas irregularidades verificadas em quatro contratos analisados naquela oportunidade, dentre os quais o UCR-Rnest: (i) sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado, classificada como Irregularidade Grave com recomendação de Paralisação (IG-P), nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias então vigente, e (ii) Estudo de Viabilidade Técnica e Econômico-Financeira deficiente, classificada como Outras Irregularidades (OI), também com supedâneo na respectiva LDO. Em consequência do trabalho, foi então prolatado, em dezembro de 2010, o Acórdão 3.362/2010-TCU-Plenário que determinou, dentre outras providências, a formação de quatro processos apartados para tratar da irregularidade relativa ao sobrepreço referente a cada um dos contratos analisados na auditoria, inclusive este.

8. Em julho de 2011, o TCU prolatou o Acórdão 1.784/2011-TCU-Plenário, ainda no âmbito do processo originário, em que, dentre outras medidas, determinou o sobrestamento dos quatro processos apartados (subitem 9.5 do acórdão), por considerar mais prudente adiar o seu exame até que se tivesse maior segurança quanto à apuração do valor do sobrepreço identificado pela unidade técnica na auditoria.

9. Registre-se que, para subsidiar a análise de preço com maior segurança, decidiu-se por autuar processo destinado a avaliar os procedimentos de estimativa de custos e a adequação do critério de aceitabilidade de propostas adotados pela Petrobras (TC 006.810/2011-0). Tal processo teve origem em determinação contida no Acórdão 3.069/2010-TCU-Plenário.

10. Em 14/12/2012, a unidade técnica avaliou, mediante instrução (TC 009.830/2010-3, peça 72), exclusivamente, se os argumentos apresentados pela Petrobras, até aquela data, em relação à irregularidade de sobrepreço alteravam ou não a classificação de indicação de paralisação (IG-P) das quatro obras fiscalizadas. Concluiu-se, naquela ocasião, diante da criticidade que as análises demonstravam, que deveriam ser mantidas as classificações para os quatro contratos, inclusive para o UCR-Rnest, com a ressalva de que, em relação a um dos contratos (Contrato 0800.0053456.09.2, referente à Unidade de Destilação Atmosférica - UDA), a classificação poderia ser alterada, tendo em vista a possibilidade de o indicativo de sobrepreço ser pouco significativo em relação ao valor total contratado.

11. Em 25/2/2013, o Ministro-Relator Benjamim Zymler, considerando importante para suas razões de decidir informações relativas ao estágio de execução física e financeira dos contratos, e,

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registrou que a unidade técnica deveria, em uma nova instrução, avaliar a repercussão dessas informações na classificação das obras como IG-P (TC 009.830/2010-3, peça 94).

12. Em 6/3/2013, nova instrução da unidade técnica (TC 009.830/2010-3, peça 104), cumprindo o determinado pelo Ministro-Relator, no sentido de avaliar a oportunidade de se manter a classificação da irregularidade como IG-P diante dos avanços físico-financeiro dos contratos, concluiu que a classificação deveria ser alterada de IG-P para IG-C (Irregularidade Grave com recomendação de Continuidade) para os quatro contratos, conforme excerto seguinte:

36. Das análises, concluiu-se que: (i) permanece ratificada a apreciação objeto do pronunciamento anterior da Secob-Energia, que concluiu não elididos os indícios de sobrepreço apontados nos contratos 0800.0053456.09.2 (Unidade de Destilação Atmosférica – UDA), 0800.0053457.09.2 (Unidade de Coqueamento Retardado – UCR), 0800.0057000.10.2 (Tubovias) e 0800.0055148.09.2 (Unidade de Hidrotratamento / Geração de Hidrogênio – UHDT/UGH), com danos potenciais avaliados em R$ 1.141.863.599,17 (à data-base de 14/12/2012); e (ii) não se afeiçoa oportuna a manutenção da classificação dos indícios de irregularidades como IG-P, em razão dos atuais avanços físicos e financeiros dos contratos.

13. Em sessão ocorrida em 20/3/2013, foi prolatado o Acórdão 572/2013-TCU-Plenário que decidiu alterar a classificação da irregularidade relativa ao indício de sobrepreço, de IG-P para IG-C, para os quatro contratos e levantar o sobrestamento incidente sobre os respectivos processos apartados, tendo em vista que, na mesma sessão, havia sido julgado o processo relativo à avaliação dos procedimentos de estimativa de custos e a adequação do critério de aceitabilidade de propostas, por meio do Acórdão 571/2013-TCU-Plenário, no qual se definiu que a metodologia até então adotada pela Companhia continha impropriedades técnicas e, portanto, deveria ser aprimorada.

14. Ao levantar o sobrestamento dos processos, o Tribunal determinou à unidade técnica que prosseguisse com o exame do indício de sobrepreço em cada um dos contratos "segundo as diretrizes especificadas no voto condutor desta deliberação e os procedimentos definidos no TC 006.810/2011-0" – processo que analisou os procedimentos de estimativa de custos e os critérios de aceitabilidade de preços no âmbito das licitações de obras conduzidas pela Petrobras.

15. Em paralelo a essa tramitação processual, os responsáveis indicados no relatório de auditoria - e a própria Petrobras e o consórcio contratado -, manifestaram-se nos autos. Todos negaram a existência do sobrepreço contratual apontado pelo TCU.

16. Adicionalmente, deve-se registrar que desde março de 2014, a Polícia Federal e o Ministério Público Federal têm descortinado um esquema de corrupção relativo à formação de cartel entre as principais construtoras do país no afã de burlar o caráter competitivo de grandes licitações de obras de refino realizadas pela Petrobras, inclusive aquela que originou a contratação ora em estudo (Contrato UCR-Rnest), a qual figurou como ponto de partida para vários dos desdobramentos da “Operação Lava Jato”

17. Esse vínculo, entre estes autos e a linha investigativa adotada pelos órgãos que cuidam da "Operação Lava Jato", permitiu, inclusive, por meio de decisão judicial, o acesso por parte deste Tribunal de Contas a documentos fiscais do Consórcio Nacional Camargo Corrêa - CNCC, o que possibilitou uma análise mais detalhada da adequação dos preços contratuais, sobre uma amostra ampliada. Esse contexto facultou, ao mesmo tempo, maior robustez nos exames e, consequentemente, em proposta de encaminhamento mais sólida.

18. Apresentado o histórico processual, cumpre, no próximo tópico, relatar a análise técnica realizada. Serão trazidas algumas informações preliminares que facilitarão a compreensão dos estudos aqui expostos, para, em seguida, apresentar a metodologia adotada, detalhando-a de forma a trazer conjuntamente os seus resultados.

EXAME TÉCNICO

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19. Preliminarmente, deve-se registrar que na auditoria realizada em 2010 nas obras de implantação da Rnest, a unidade técnica responsável decidiu por analisar a adequabilidade dos preços contratuais das obras da Petrobras, tendo por base a estimativa de custos elaborada pela Companhia. Isso ocorreu por dois motivos: primeiro, dado o estágio embrionário em que se encontravam as obras; e, segundo, porque a Petrobras não exige das empresas, em suas propostas comerciais, o detalhamento dos custos de maneira que viabilize controle efetivo sobre os itens de execução contratual. Isso fez com que as tentativas de analisar a razoabilidade dos preços contratados com base nos DFP se mostrassem potencialmente infrutíferas àquela época. A necessidade de exigência de melhor detalhamento tanto da estimativa de custo da Petrobras quando do Demonstrativo de Formação de Preços das contratadas foi objeto de recente decisão do Tribunal (Acórdão 621/2015-TCU-Plenário).

20. Apenas para esclarecer, DFP é o documento apresentado pelas licitantes como forma de demonstrar a composição de seus preços nas licitações de obras realizadas pela Petrobras e se constitui como parte integrante dos contratos de obras firmados pela Companhia, figurando entre seus anexos. É elaborado a partir de modelo da Petrobras, de preenchimento obrigatório pelos propensos contratantes.

21. Assim, na auditoria realizada em 2010, a estratégia adotada foi semelhante à prevista no Roteiro de Auditoria de Obras Públicas, aprovado pela Portaria-Segecex 33/2012, no qual indica a metodologia a ser utilizada em orçamentos de obras. Assim, ajustou-se a estimativa da Petrobras, tal qual um orçamento orientador de contratação, segundo os critérios técnicos e referenciais de preços de mercado, chegando-se a um valor considerado como limite máximo para a contratação. Nas situações em que o valor do contrato firmado superou tal limite, o excedente foi caracterizado como sobrepreço.

22. Em resumo, na auditoria foram ajustados os custos dos insumos estimados, o percentual de BDI aceitável e o critério de aceitabilidade das propostas (preços máximo e mínimo admitidos). Em síntese, os itens que normalmente sofreram ajustes e os respectivos referenciais adotados são apresentados no quadro a seguir:

Quadro 1 - Itens analisados e respectivos referenciais adotadosItem Referencial adotado

Mão de obra direta - MOD Sinapi ou acordos/convenções coletivasMão de obra indireta - MOI DatafolhaMateriais de aplicação SinapiEquipamentos de construção e montagem Sinapi ou Abemi ou Sicro2Alimentação CadtercTransporte CadtercBDI serviços Acórdão 325/2007-TCU-Plenário

BDI fornecimentos

Acórdãos 1.020/2007, 325/2007, 818/2007, 2.649/2007, 1.607/2008, 1.599/2008, 1.803/2008, 1.988/2008, 1.947/2008, 157/2009 e 2.875/2008, todos do Plenário desta Corte de Contas

Faixa de aceitação das propostasExclusão da aplicação do critério de aceitabilidade sobre os valores relativos aos itens de quantidades determinadas e bens tagueados

Fontes: TC 004.025/2011-3; 004.038/2011-8; 003.586/2011-1; 004.040/2011-2; 009.834/2010-9; 021.479/2009-8; 021.481/2009-6; 021.482/2009-3; e 007.318/2011-1.

23. Ocorre que, embora tecnicamente correta, viável e lógica, essa metodologia acabou por esbarrar em algumas limitações, que, apesar de não invalidar o método, desestimulam a continuidade de seu uso no caso vertente, mormente após as revelações da “Operação Lava Jato”. No novo

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cenário, demonstra-se razoável presunção de não ter havido competição nos certames licitatórios, devido à atuação de um cartel de empreiteiras.

24. De uma forma geral, pode-se elencar seis principais limitações que desaconselham a manutenção do método: (i) impossibilidade de concessão de vista e cópia integral dos autos às contratadas (as estimativas de custo da Petrobras, base das análises, são classificadas como sigilosas pela estatal); (ii) não vinculação das contratadas às premissas da estimativa; (iii) impossibilidade de a auditoria definir a faixa adequada de aceitabilidade das propostas (depende de distribuição prévia de riscos contratuais e nível de maturidade dos projetos); (iv) amostra analisada relativamente baixa; (v) dificuldade em se estimar um BDI referencial; e, principalmente, (vi) existência de alterações contratuais (aditivos e transações extrajudiciais) que acabam por desfigurar as premissas iniciais da contratação. Neste último caso, a obra, após os aditivos, se distanciava sobremaneira das estimativas iniciais da Petrobras.

25. Portanto, a partir do indício de sobrepreço, apontado com base na análise realizada em 2010, levando-se em conta a estimativa de custos, e diante das limitações impostas à caracterização definitiva de um valor de sobrepreço com fundamento nas premissas e informações da estimativa da estatal, a presente análise foi realizada com base no DFP da contratada. Nesse caso, para cada aditivo firmado, a contratada apresentou DFP respectivo às modificações de objeto ocorridas.

26. Em contraponto, um dos principais efeitos nocivos do modelo de DFP adotado pela Petrobras e preenchido pelas licitantes é a ausência de transparência no que diz respeito aos custos orçados para a obra, prejudicando sobremaneira o controle sobre as contratações realizadas pela Companhia, reduzindo significativamente as amostras a que se consegue analisar nos procedimentos de fiscalização. Essa dificuldade é ainda maior por conta da existência de número elevado de itens que o Tribunal não dispõe de referenciais oficiais ou mesmo mecanismos aptos o suficiente para a verificação de conformidade dos preços, como é o caso dos materiais e equipamentos “tagueados” fornecidos pelas contratadas, a exemplo das bombas, torres e vasos.

27. O novo quadro fático neste processo viabilizou contornar tal limitação, com o acesso, mediante autorização judicial, a dados fiscais, relativos aos custos reais dos insumos. Nesse ponto, quanto a referenciais de preços para esses bens de fornecimento, devido a documentos apreendidos e ao afastamento de sigilo no âmbito da “Operação Lava Jato”, a presente fiscalização passou a contar com importante recurso para a análise dos preços. Desde a sua deflagração, a publicação de alguns processos no sítio www.lavajato.mpf.mp.br, além do compartilhamento de outras peças via Grupo de Trabalho do TCU (Portaria-Segecex 17, de 9 de dezembro de 2014, alterada pela Portaria-Segecex 10, de 31 de março de 2015), possibilitou, dentre outros itens, o acesso a diversas notas fiscais da empresa Sanko Sider, fornecedora de tubos e conexões para a obra.

28. Além disso, a Justiça Federal do Paraná determinou o compartilhamento de informações fiscais do CNCC com o TCU relativas ao Contrato UCR-Rnest (peça 111). Com base nessa decisão, a unidade técnica expediu ofício de diligência ao Consórcio contratado solicitando notas fiscais dos equipamentos tagueados e dos subcontratos e, tendo sido atendido, possibilitou a ampliação da amostra a patamares inéditos para unidades de processo.

29. Essa estratégia se encontra em linha a elucidativo trecho do voto condutor do Acórdão 168/2011-TCU-Plenário, que orienta no sentido de sempre integrar as análises de preço com os dados mais adequados àquela fiscalização, considerando as especificidades a ela inerentes:

Com efeito, diante da inexistência de referenciais nos sistemas federais tais como Sinapi e o Sicro, não deve o Tribunal quedar-se manietado, eximindo-se de apreciar a compatibilidade dos preços de obras públicas com os preços de mercado. Deve, portanto, utilizar-se de outros referenciais confiáveis disponíveis, desde que adequados à avaliação da obra sob fiscalização, em razão das especificidades a ela inerentes, sempre orientado pela busca da verdade material e zelando pela boa e regular aplicação dos recursos públicos.

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http://www.lavajato.mpf.mp.br/


30. Assim, na presente análise de preço de contrato, a utilização de documentos fiscais como paradigma de preço - plenamente justificável no caso concreto, levando-se em consideração as públicas notícias de locupletamento ilícito - permitiu significativa ampliação da amostra, dada à representatividade que esses bens possuem no valor total do contrato. O montante previsto no DFP a ser gasto a título de fornecimentos de materiais e bens “tagueados” é da ordem de R$ 1,1 bilhão, de um total de R$ 3,37 bilhões; portanto, 33% do valor contratual original.

31. Soma-se a isso, o fato de que os órgãos e entidades de fiscalização das leis (TCU, MPF, Cade, Receita Federal, dentre outros), embora imparciais e independentes, atuam em cooperação sob a denominada “Rede de Controle”. Nesse contexto, a utilização de notas fiscais e informações de subcontratos, obtidas por meio de quebra de sigilo fiscal do consórcio contratado, permitiram ampliar a amostra passível de se analisar a adequação do valor.

32. Frise-se que, de forma conservadora, o que será feito nesta análise é utilizar, quando possível, valores referenciais que usualmente norteiam as análises de adequabilidade de preços realizada por esta Corte de Contas, buscando manter o máximo possível de aderência às técnicas de auditorias já consagradas neste Tribunal.

33. Assim, partindo dessa nova situação processual é que se desenvolveu a análise que se apresentará em seguida. Destaca-se que, pela mudança na forma de cálculo de eventual sobrepreço, as respostas apresentadas às audiências e oitivas já feitas com base na metodologia anterior serão aproveitadas, no que for possível, no conteúdo das presentes análises, no sentido de buscar a verdade material. Todavia, caso este TCU entenda pela subsistência do sobrepreço contratual amparado nas novas análises, necessariamente nova oportunidade será oferecida aos responsáveis para que exerçam a plenitude de seus direitos constitucionais de ampla defesa e contraditório.

34. Trazidas essas informações preliminares acerca da fundamentação metodológica das análises, passa-se à descrição da metodologia empregada, acompanhada dos resultados alcançados, inclusive no que diz respeito à responsabilização. Após, serão apresentadas algumas informações adicionais relevantes ao deslinde processual, seguidas da conclusão deste trabalho técnico e suas respectivas propostas de encaminhamento.

Metodologia de análise

35. Visando estabelecer uma metodologia válida e, ao mesmo tempo, que permitisse uma análise simplificada e otimizada a respeito da adequação do preço contratado, decidiu-se por estratificar o DFP contratado de forma a possibilitar a seleção dos itens mais relevantes (curva ABC). Dessa forma, o DFP foi inicialmente dividido em sete parcelas: mão de obra, projeto, fornecimentos, equipamentos de montagem, serviços e insumos, subempreiteiros e outros itens; e, ainda, acresceu-se os custos relativos a "Verba de chuvas" e termos aditivos, conforme figura seguinte:

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Figura 1 - Parcelas em que se segmentou o valor contratual

Parcela Valor DFP Rep. 1Rep.

Acum. 2

Fornecimentos 1.125.748.666,26R$ 29% 29%Mão de obra 742.999.355,54R$ 19% 48%Outros itens 624.125.071,33R$ 16% 65%Aditivos 449.489.832,87R$ 12% 76%Equipamentos de montagem 363.327.824,06R$ 9% 86%Subempreiteiros 318.725.000,45R$ 8% 94%Serviços e insumos 109.131.142,96R$ 3% 97%Projeto 85.624.259,87R$ 2% 99%Verba de chuvas 41.000.000,00R$ 1% 100%Total 3.860.171.153,34R$ 100% 100%1 - Representatividade da parcela em relação ao valor contratual; e2 - Representatividade acumulada em relação ao valor contratual.

36. Apresentada a figura acima, cumpre relatar que três parcelas deixaram de ser analisadas na presente instrução, conforme motivação seguinte, são elas: "Verba de chuvas", "Projeto" e "Aditivos".

37. Em relação ao valor relativo a "Verba de chuvas", cumpre registrar que se trata do item menos relevante da figura acima, do ponto de vista material (1%), e que a sua regularidade já está sendo objeto de análise em outro processo nesta Corte (TC 009.758/2009-3), de modo que não se realizou qualquer análise de adequabilidade técnica ou de preço nesta instrução.

38. Em relação ao segundo item em ordem inversa de relevância material, "Projeto", o valor total estimado no DFP do consórcio contratado foi de R$ 86 milhões (2%). Ainda que se tenha identificado que a Chemtech Serviços de Engenharia e Software foi a empresa contratada para a execução dos serviços relacionados à adequação dos projetos (peça 196), a verificação de adequabilidade de preços enfrentaria ainda outras dificuldades (percentual de execução do contrato, escopo exato do subcontrato a respeito de fornecimentos de softwares, por exemplo, etc.) e, possíveis questionamentos técnicos, de forma que os dados até então obtidos desestimulam o aprofundamento das análises porque não se mostram robustos o suficiente para caracterizar - a menos até o momento - sobrepreço que nem sequer se mostraria materialmente relevante.

39. Em relação às alterações contratuais promovidas por meio de termos aditivos, o valor total referente a essas alterações no contrato em análise corresponde a R$ 612 milhões num total de dezesseis instrumentos formalizados (até maio de 2015), o que corresponde a 18% do valor contratual original. Ocorre que, desses aditivos, três foram de redução de valor contratual, somando R$ 81 milhões, sendo quase a totalidade referente ao benefício fiscal concedido para a compra de equipamentos. Assim, as alterações contratuais resultaram em um saldo de R$ 450 milhões de acréscimo ao valor original do contrato, que corresponde a 12% do valor total contratado, conforme Figura 1.

40. Decidiu-se por classificar esses aditivos por ordem de materialidade de suas alterações contratuais, o que permitiu constatar que os cinco maiores aditivos respondem por mais de 90% das alterações contratuais, sendo um deles relativo à redução de R$ 72 milhões a título de incentivos fiscais, conforme figura abaixo:

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Figura 2 - Detalhamento dos aditivos firmados em relação ao Contrato UCR-Rnest

Aditivo Escopo Valor Rep. 1 Rep. Acum. 2

15Prorrogar os prazos e aumentos o valor em virtude dos custos indiretos

vinculados à prorrogação de prazos325 53,08% 53,08%

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a) Incremeta tubulações em função do aumento na capacidade de processamento e também para (resfriamento de válvulas, despressurização dos tambores de coque, dentre outros).

B) Montagem de estruturas metálicas não previstas

74 12,04% 65,12%

5Repenec sobre o saldo contratual em 31/01/12 ( 6° do artigo 4°do Decreto n.o 7.320/2010 e na cláusula 5.3 do contrato original

72- 11,80% 76,93%

9fabricação e fornecimento de estrutura metálicas, aumento das

tubulações (aumento na capacidade de processamento), alterar QD60 9,78% 86,71%

12 Custos adicionais pela análise e verificação de projetos 24 3,89% 90,60%

8Inclui o fornecimento de equipamentos, reforços estruturais em blocos de

fundações, e execução de estacas22 3,60% 94,20%

6a) Incluir o fornecimento de estacas hélices de 700mm (item 10)

b) Adequar os quantitativos de eletrodutos da Tabela de QD (item 11)17 2,85% 97,06%

7Repenec sobre o saldo contratual em 09/05/2012 (6° do artigo 4°do Decreto n.o 7.320/2010 e na cláusula 5.3 do contrato original

7- 1,13% 98,19%

13 Inclusão de válvulas de controle do tipo on-off e materiais de segurança 4 0,72% 98,91%16 Adequar os quantitativos de estruturas metálicas da Tabela de QD 2 0,38% 99,28%10 Incluir no escopo o fornecimento de cabos elétricos, alterar QD 2 0,36% 99,64%

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Inclusão do fornecimento de: caçambas para drenagem de vasos, ejetores, discos de ruptura, manômetros, equipamentos elétricos, cabeçotes de

exaustão, dentre outros- Realizar o ajuste em QD

2- 0,36% 100,00%

1 Cessão - 0,00% 100,00%2 Alteração do Cronograma da Engenharia de Detalhamento - 0,00% 100,00%3 Introdução de sociedade sucessora - CNEC Worleyparsons - 0,00% 100,00%

4Aumentou para o prazo indicado em virtude do atraso na entrega do

detalhamento dos projetos- 0,00% 100,00%

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1 - Representatividade da parcela em relação ao valor contratual; e2 - Representatividade acumulada em relação ao valor contratual.

Total de alteraçõesObs.: Valores em milhões de reais;

- - - - -

41. Caso se selecionasse, para análise, aqueles aditivos que correspondem a mais de 90% do total das alterações ocorridas, ter-se-ia o valor de R$ 482 milhões, excluído aquele que promoveu a redução devido ao incentivo fiscal concedido. Ainda que tenha havido negociação de aditivos em condições vantajosas à Petrobras, o que é improvável pelo contexto da presente contratação, a existência de descontos comerciais não seria suficiente para invalidar a constatação de sobrepreço realizada nesta instrução.

42. Por outro lado, a complexidade da análise, a baixa materialidade relativa individual de cada instrumento e a informação obtida em auditoria realizada na Rnest no período de fevereiro a maio de 2015, no sentido de que ainda existiam 29 propostas de alteração de escopo referentes ao Contrato UCR-Rnest em análise motivaram à unidade técnica, nesta etapa processual, deixar de analisar a regularidade e adequação dos preços dos aditivos contratuais firmados. Portanto, para a presente análise, não se considerou oportuno o dispêndio de maior tempo na análise dos aditivos, o que poderá ser feito, caso se entenda necessário, no âmbito de eventual TCE que venha a ser instaurada, isso porque, com a consolidação dos aditivos, ainda por serem firmados, poderá ser alterada a análise de

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relevância realizada neste trabalho. Pormenorizações na avaliação das alterações pode ser realizada nas fases processuais persecutórias da reparação do eventual dano encontrado.

43. Dessa forma, as parcelas que foram objeto de análise de adequação do preço contratado no presente trabalho encontram-se detalhadas na figura seguinte:

Figura 3 - Parcelas analisadas

Parcela Valor contratual (DFP)Fornecimentos 1.126 349 31%Mão de obra 743 499 67%Outros itens 624 147 23%Equipamentos de montagem 363 323 89%Subempreiteiros 319 60 19%Serviços e insumos 109 85 78%Total 3.284 1.462 45%

Amostra analisada

Obs.: Valores em milhões de reais.

44. Em cada uma dessas parcelas, a estratégia de análise foi específica, levando-se em conta as peculiaridades, principalmente devido aos referenciais de preços disponíveis, e suas análises encontram-se explicadas em seguida.

Fornecimentos

45. Em relação à parcela relativa a fornecimentos, inicialmente, deve-se registrar que foram incluídos nessa parcela todos os itens classificados no DFP sob essa rubrica. Dessa forma, o valor total relativo a esse item é materialmente relevante e atingiu R$ 1,1 bilhão (32,2% do valor inicial do contrato). Para iniciar a análise, decidiu-se classificar os subtipos de fornecimentos de acordo com a relevância material de cada, conforme figura seguinte:

Figura 4 - Classificação da parcela de fornecimento em subtipos

Subtipo Preço total DFP Rep. 1Rep.

Acum. 2

EQUIPAMENTOS MECÂNICOS 537.284.526 48% 48%TUBULAÇÃO NACIONAL 247.202.769 22% 70%ESTRUTURA METÁLICA 93.281.400 8% 78%TUBULAÇÃO IMPORTADA 66.147.670 6% 84%EQUIPAMENTOS DE INSTRUMENTAÇÃO 57.580.096 5% 89%MATERIAIS DE ELÉTRICA 53.416.500 5% 94%MATERIAIS DE INSTRUMENTAÇÃO 29.192.849 3% 96%EQUIPAMENTOS ELÉTRICOS 11.605.815 1% 97%EQUIPAMENTOS MECÂNICOS 11.128.235 1% 98%INSTRUMENTAÇÃO 10.835.058 1% 99%MATERIAIS DE CIVIL 4.560.481 0% 100%MATERIAIS DE SMS 2.536.808 0% 100%MATERIAIS DE TELECOM 976.459 0% 100%

1.125.748.666 Fonte: Peça referente à análise de preços ("Análise de preços 2015.xls", aba "Fornecimentos");

- - - - -

Obs.: Valores em reais;1 - Representatividade do subitem em relação à parcela; e2 - Representatividade acumulada em relação à parcela.

Total

9


46. Assim, em uma abordagem sobre o princípio de Pareto (ou curva ABC) – que indica que 80% das consequências advêm de 20% das causas –, com a análise dos quatro primeiros subtipos de fornecimentos, atinge-se o percentual de 84% do total relativo a fornecimentos, o que equivale a mais de R$ 940 milhões.

47. No caso em tela, entretanto, não foi possível analisar a integralidade dos subtipos que fizeram parte dessa amostra mais representativa do conjunto de fornecimentos, por ausência de detalhamentos e referenciais de custo válidos, conforme se demonstrará em seguida.

Equipamentos Mecânicos Nacionais

48. Para os equipamentos mecânicos nacionais, inicialmente, elaborou-se uma tabela classificada pela relevância material desses componentes (curva ABC). Diante da indisponibilidade de referenciais adequados de preços de mercado, sob pena de inviabilidade de análise, utilizou-se, como paradigma, as informações obtidas no âmbito da quebra de sigilo fiscal autorizada por meio de despacho datado de 8/7/2014 (Peça 111). Trata-se de documentos fiscais do consórcio relativos à compra dos seis equipamentos de maior valor, que juntos respondem por 24% desse subtipo de fornecimento.

49. Nesses casos específicos - e na indisponibilidade de outros referenciais - de posse dos valores obtidos das notas fiscais, admitiu-se um BDI de 27,21%, o mesmo utilizado na contratação, para compor o preço utilizado como referencial para esses itens. Nesse ponto, cumpre registrar que essa consideração mostra-se conservadora, por aceitar para os itens de fornecimento um BDI idêntico ao utilizado no restante da contratação, o que, normalmente, não é aceito nesta Corte, por se tratar de uma intermediação de compra e venda, cujos dispêndios indiretos da contratada tendem a ser menores (BDI diferenciado para equipamentos).

50. Comparando os custos reais obtidos nas notas fiscais, acrescidos de BDI de 27,21% (percentual conservador por se tratar de itens de fornecimento), com os valores indicados no DFP da contratada, que serviram de base de pagamento pelos fornecimentos, o que se obteve foi um sobrepreço de 135%, sendo que em um dos itens o sobrepreço chegou a 458%. O detalhamento da análise encontra-se na planilha eletrônica elaborada (peça 197) e o resumo encontra-se a seguir apresentado:

Figura 5 - Detalhamento da análise relativa ao subitem "Equipamentos Nacionais"

Descrição Preço totalDFP

Preço total referencial (c/ BDI)

Equipamento 1 41.257.271 22.686.781 18.570.489 82%Equipamento 2 24.383.148 4.370.256 20.012.893 458%Equipamento 3 19.216.988 12.682.969 6.534.019 52%Equipamento 4 14.609.185 6.975.469 7.633.716 109%Equipamento 5 13.738.658 4.572.579 9.166.079 200%Equipamento 6 13.738.658 3.090.304 10.648.354 345%

537.284.526 126.943.908 54.378.357 72.565.550

133%

Equipamentos NacionaisSobrepreço

(DFP - Referencial)

Resumo

Fonte: Peça referente à análise de preços ("Análise de preços 2015.xls", aba "Anexo 1");Obs.: Valores em reais;

Proposta total (DFP)

Preço ReferencialSobrepreço (amostra - referencial)% Sobrepreço (sobrepreço/referencial)

Amostra analisada (DFP)

10


51. Cumpre chamar a atenção para o fato de que todos os equipamentos analisados apresentaram sobrepreço superior a 50%, o que indica que, caso se amplie a amostra, a tendência é de aumento significativo do valor do sobrepreço neste subtipo do fornecimento. Não obstante, esse maior aprofundamento das análises pode ser realizado no âmbito de TCE, para perfeita quantificação do dano.

52. Quanto ao uso de notas fiscais como referências de preço, repisam-se os ensinamentos do Exmo. Ministro Valmir Campelo, ao relatar fiscalização na Refinaria Presidente Getúlio Vargas – Repar, no qual afirmou ser dever deste Tribunal buscar preços referenciais compatíveis e “adequados à avaliação da obra sob fiscalização, em razão das especificidades a ela inerentes, sempre orientado pela busca da verdade material” (voto condutor do Acórdão 168/2011-TCU-Plenário). Ora, no caso, não há referencial que reflita melhor a verdade material da contratação do que as próprias notas fiscais de aquisição dos equipamentos. Ainda mais na inexistência de outros paradigmas públicos tradicionais.

53. Em síntese, no que diz respeito aos custos previstos no DFP a título de equipamentos mecânicos nacionais, a análise amostral realizada aponta sobrepreço elevado, material (R$ 73 milhões) e percentualmente (133% em relação à amostra), e sistêmico (os seis itens apresentaram sobrepreço, sendo o mínimo de 52%).

Tubulação Nacional

54. Para os materiais de tubulação nacional, inicialmente elaborou-se uma tabela classificada pela relevância material desses componentes (curva ABC). A partir dessa primeira classificação, buscou-se identificar quais seriam os itens de maior relevância e com possibilidade de obtenção de referencial de preços nos documentos disponíveis, que são, basicamente, as notas fiscais de fornecimento da Empresa Sanko Sider. Mais uma vez: na ausência de outras referências tradicionais e em razão do contorno delineado pela "Operação Lava Jato" utilizou-se "referenciais reais" de preço para as análises. Assim, foram priorizados para o aprofundamento das análises os seguintes itens: tubos, flanges e curvas 90º, sem, contudo, deixar de analisar outros materiais em que se encontrou referência de preço adequada

55. Nesse tom, foram analisadas as notas fiscais de fornecimento da Empresa Sanko Sider para o consórcio contratado e quando encontrada correspondência nas especificações, o valor foi utilizado como referencial, acrescido do BDI de 27,21%, de maneira conservadora, por se tratar de mero fornecimento.

56. Assim, de um montante de R$ 247 milhões, divididos em 1.302 itens, foi possível analisar R$ 118 milhões (48% do total), divididos em 184 itens (14% do total). O resultado foi um indício de sobrepreço de R$ 76 milhões, o que representa expressivos 179% na amostra analisada. O detalhamento da análise encontra-se na planilha eletrônica elaborada (peça 197) e o resumo encontra-se a seguir apresentado:

Figura 6 - Resumo da análise relativa ao subitem "Tubulação Nacional"

247.202.769 118.322.441 42.368.587 75.953.854

179,27%

Amostra analisada (DFP)

% Sobrepreço (sobrepreço/referencial)Fonte: Peça referente à análise de preços ("Análise de preços 2015.xls", aba "Anexo 7");

Obs.: Valores em reais;

Proposta total (DFP)

Preço ReferencialSobrepreço (amostra - referencial)

57. Cumpre chamar a atenção, novamente, para o fato de que não se identificou um comportamento aleatório na amostra. Ao contrário, dos 184 itens analisados, somente cinco deles

11


apresentaram preço no DFP inferior ao valor de nota fiscal acrescido de BDI, ou seja, em 97% dos itens analisados foi constatado sobrepreço. Além disso, o tamanho do sobrepreço unitário também é alarmante. Em alguns itens, o percentual de sobrepreço supera 1.000%, chegando a 2.451% em dois itens.

58. A análise dos fornecimentos de materiais de tubulação nacional reforça a importância da quebra do sigilo fiscal para a continuidade das análises em âmbito de TCE, pois, na sua ausência, dificilmente será possível obter referenciais tão robustos, que espelhem tão fidedignamente a realidade material da contratação e evidenciem a contundência dos sobrepreços praticados, como se fez nestas análises iniciais.

59. Portanto, no que diz respeito aos custos previstos no DFP a título "Tubulação Nacional", os dados obtidos também apontaram sobrepreço sistêmico e elevado, material (R$ 76 milhões) e percentualmente (179% na amostra).

Estrutura metálica

60. Para o subtipo relativo às estruturas metálicas, o DFP contratual não faz qualquer subdivisão ou detalhamento, sendo o valor total correspondente a uma única linha que expressa a tonelagem total prevista. Para a análise de adequação do preço, fez-se a comparação, em prova emprestada e em presunção juris tantum, dos valores previstos no DFP com os valores de fornecimento de estrutura metálica obtida por meio de nota fiscal colhida no âmbito da fiscalização realizada no Contrato 14/2010 firmado entre a Companhia Petroquímica de Pernambuco - Petroquímica Suape - e Construtora Norberto Odebrecht S.A., para a construção das obras da Companhia Industrial Têxtil de Pernambuco – Citepe. Também neste caso, foi utilizado o BDI conservador de 27,21%. Decidiu-se por essa estratégia pelos seguintes motivos:

i) Não existem referenciais oficiais em obras industriais para o referido item;

ii) Não há detalhamento no DFP contratual que permita uma análise mais aprofundada, o que não pode privilegiar o Consórcio CNCC;

iii) As obras da Citepe são contíguas às obras da Rnest, evitando a diferenciação dos valores relacionada ao tipo de obra, porte da construtora, localização geográfica, temporalidade, dificuldades de acesso, tributações etc.;

iv) As obras da Citepe são contemporâneas às obras da Rnest, evitando o risco de distorção de valores com a necessidade de atualização monetária por períodos longos, diferenças de conjuntura econômica ou aquecimento de mercado;

v) O fornecedor, ou um dos fornecedores, da estrutura metálica do Consórcio CNCC, segundo subcontratos (peça 215), é o mesmo que forneceu as estruturas metálicas cujas notas fiscais foram utilizadas como parâmetro de preços (Metasa);

61. Como o DFP não apresentou detalhamento da rubrica, alocando todo o quantitativo e valor em um único item, a comparação com o valor referencial adotado permitiu a análise da totalidade do valor cotado a esse título.

62. Deve-se atentar, nesse ponto, que as notas fiscais emitidas por uma empresa e utilizadas como referência de preço em análise de contrato de outra empresa se revestem do devido sigilo fiscal. Com isso, não poderão ser franqueadas ao Consórcio CNCC vistas e cópias das referências de preço advindas de notas fiscais de terceiros utilizadas pelo TCU. Não obstante, o consórcio poderá contrapor os indícios de sobrepreço mediante o acostamento de provas de suas próprias contratações, eventualmente no âmbito da TCE.

63. Portanto, com essa metodologia, foi possível constatar indícios de sobrepreço de cerca de R$ 32 milhões no subtipo de fornecimento "Estrutura Metálica", de um valor discriminado no DFP de

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R$ 93 milhões, o que corresponde a 52% de sobrepreço neste subitem. O detalhamento da análise encontra-se na planilha eletrônica elaborada (peça 197) e o resumo encontra-se a seguir apresentado:

Figura 7 - Resumo da análise relativa ao subitem "Estrutura Metálica"

93.281.400 93.281.400 61.568.814 31.712.586

51,51%

Proposta total (DFP)Amostra analisada (DFP)Preço ReferencialSobrepreço (amostra - referencial)% Sobrepreço (sobrepreço/referencial)Fonte: Peça referente à análise de preços ("Análise de preços 2015.xls", aba "Anexo 4");Obs.: Valores em reais.

Tubulação Importada

64. A metodologia de análise do subtipo "Tubulação Importada" seguiu critérios idênticos ao subtipo "Tubulação Nacional", já detalhado neste trabalho, destacando, apenas, a diferença no que diz respeito à conversão dos valores das notas fiscais para a data-base contratual, que, neste caso, foi realizada pela cotação do dólar dos Estados Unidos.

65. De um valor orçado no DFP equivalente a R$ 66 milhões, foi possível encontrar referencial para uma amostra de R$ 10 milhões (15%). Desse valor, cerca de R$ 5 milhões foram considerados como sobrepreço, o que representa um percentual de 108% na amostra para esse subtipo de fornecimento. O detalhamento da análise encontra-se na planilha eletrônica elaborada (peça 197) e o resumo encontra-se a seguir apresentado:

Figura 8 - Resumo da análise relativa ao subitem "Tubulação Importada"

66.147.670 10.182.982 4.899.061 5.283.921

107,86%

Proposta total (DFP)Amostra analisada (DFP)Preço ReferencialSobrepreço (amostra - referencial)% Sobrepreço (sobrepreço/referencial)Fonte: Peça referente à análise de preços ("Análise de preços 2015.xls", aba "Anexo 12");Obs.: Valores em reais.

66. Neste caso, foram analisados 26 itens de fornecimento e em apenas um deles foi verificado valor referencial maior, o que permite, mais uma vez, se inferir que o sobrepreço foi, de fato, sistêmico nesses itens.

67. Com isso, se completa a análise relativa aos quatro itens de fornecimento mais relevantes, cuja consolidação encontra-se a seguir apresentada:

Figura 9 - Consolidação da análise relativa à parcela "Fornecimentos"

Subtipo Preço total DFP

(A) Preço total

Referencial (C) EQUIPAMENTOS MECÂNICOS 537.284.526 126.943.908 24% 54.378.357 72.565.550 133%TUBULAÇÃO NACIONAL 247.202.769 118.322.441 48% 42.368.587 75.953.854 179%ESTRUTURA METÁLICA 93.281.400 93.281.400 100% 61.568.814 31.712.586 52%TUBULAÇÃO IMPORTADA 66.147.670 10.182.982 16% 4.899.061 5.283.921 108%

943.916.365 348.730.731 37% 163.214.819 185.515.912 114%Fonte: Peça referente à análise de preços ("Análise de preços 2015.xls", aba "Fornecimentos");

Sobrepreço(D = A - C)

Total

Amostra do DFP analisada (B)

Obs.: Valores em reais;

68. Dando continuidade aos exames, passa-se ao detalhamento das análises relativas à parcela de mão de obra.

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Mão de obra

69. Para a parcela do preço da obra relativa ao custo com mão de obra, a estratégia de análise adotada foi subdividir os valores constantes no DFP em três partes: mão de obra direta; mão de obra indireta horista; e mão de obra indireta mensalista. Registre-se que cada parte contou com itens e valores relativos a construção civil e montagem eletromecânica.

70. Para os itens constantes da parte relativa a mão de obra direta, após classificá-los por ordem de relevância material, fez-se a comparação de todos os itens com o referencial Sinapi. Quando o cargo não foi encontrado no Sinapi, utilizou-se como referencial a convenção coletiva de trabalho vigente na data-base da proposta (peça 199), que também prevaleceu, por conservadorismo, quando os salários se mostraram superiores aos indicados no Sinapi. Também por conservadorismo, optou-se por não ajustar o valor nem a quantidade de horas-extras previstas.

71. Idêntica metodologia foi utilizada para a mão de obra indireta horista.

72. Para os itens constantes da parte relativa a mão de obra indireta mensalista, após classificá-los por ordem de relevância material, fez-se o cotejamento dos valores propostos, constantes no DFP, com os valores praticados à época da elaboração da proposta na região das obras, mediante a extração de dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados - Caged - obtida no sítio eletrônico do Ministério do Trabalho e Emprego - MTE.

73. Registre-se que a extração dos dados do Caged foi realizada para a capital do Estado de Pernambuco (assim como procede o Sinapi, de forma a imprimir conservadorismo à análise, vez que, em regra, os salários nas capitais tendem a ser maiores do que nos interiores). Foram pesquisados os salários referentes aos seis meses anteriores à data-base da proposta; ou seja, de novembro de 2008 a abril de 2009, de modo a melhor refletir na amostra o conjunto de cargos previstos na contratação. Os dados extraídos foram juntados à planilha eletrônica que cuida da análise detalhada dos preços.

74. Assim, de um montante de R$ 743 milhões constante no DFP a título de mão de obra, mediante a estratégia de análise adotada, foi possível analisar R$ 499 milhões (67%). O resultado a que se chegou foi um indício de sobrepreço de R$ 317 milhões, o que representa uma avaliação a maior correspondente a 174% da amostra analisada. O detalhamento da análise encontra-se na planilha eletrônica elaborada (peça 197) e o resumo encontra-se a seguir apresentado:

Figura 10 - Resumo da análise relativa à parcela "Mão de Obra"

Mão de obra direta 381 283 74% 134 149 111%Mão de obra indireta horista 6 5 74% 2 2 105%Mão de obra direta mensalista 356 211 59% 45 166 366%Total 743 499 67% 182 317 174%

1 - Inclusive encargos e BDI;

DescriçãoPreço total DFP 1 (A)

Preço total referencial 1

Obs.: Valores em milhões de reais;

Amostra do DPF analisada 1 (B)

Sobrepreço(D = B - C)

75. Entende-se que os preços inicialmente estabelecidos para a contratação devam refletir adequadamente a realidade do mercado local naquela oportunidade, o que valida a análise realizada. Em outras palavras, os gestores da Petrobras responsáveis pela contratação, bem como os propensos contratados, deveriam estimar os custos da contratação com base na realidade do mercado local no momento da contratação. Eventuais desajustes posteriores na relação contratual, provocado por fatores extracontratuais, deveriam (se fosse o caso) ter sido satisfeitos por meio dos instrumentos adequados: aditamentos por reequilíbrio.

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76. Assim, eventual compensação de valores inicialmente cobrados acima dos preços de mercado devido a posteriores onerações extracontratuais é considerada ilegal por esta Corte, por não ser dever do gestor e dos contratados prever aumentos em seus insumos que destoem da normalidade, uma vez que existem remédios previstos na legislação para esses casos.

77. Ademais, registre-se que a obra em estudo foi objeto provável de um esquema montado para fraudar licitações de obras da Petrobras, com participação efetiva de membros da alta administração da Companhia, muitas vezes autorizando e concedendo ajustes contratuais às empresas potencialmente cartelizadas (as evidências estão disponíveis nos processos judiciais que tratam da "Operação Lava Jato"). Assim, não se pode afastar do contexto de análise o ambiente da contratação, que pouco incentivava a busca pela eficiência empresarial. Não custa acrescentar que é dever do gestor probo zelar pelo uso eficiente dos recursos públicos, em atendimento aos princípios constitucionais da economicidade, eficiência e efetividade.

78. Portanto, diante dos elementos que se dispõe e tendo por base a legislação pátria e a melhor jurisprudência desta Corte de Contas, considera-se que há, na parcela original do DFP relativo a mão de obra, um sobrepreço contratual de R$ 317 milhões. Registra-se, em acréscimo, que eventuais aditivos relacionados a custo adicional com mão de obra deverão ser analisados, se oportuno, em eventual tomada de contas especial que porventura seja instaurada, em conjunto com os outros elementos já citados que envolvem o ambiente em que se desenrolou a contratação sob análise.

Outros itens

79. Em relação à parcela denominada "Outros itens", foram incluídos os itens do DFP que não se enquadraram em nenhum daqueles individualizados. Exemplificativamente, alguns itens são: alimentação, transporte, aluguel de veículos, passagens, hospedagens, seguros, garantias, etc.

80. Dessas rubricas, foram analisados os seguintes: alimentação, transporte e locação de veículos. Ainda, o valor relativo a ferramental, por ter sido considerado um percentual em relação ao valor da mão de obra direta, foi por via reflexa ajustado. O valor total relativo a essa parcela no DFP atingiu R$ 624 milhões, dos quais foram analisados R$ 146 milhões, equivalendo a uma amostra de 23%.

81. Para o valor relativo a alimentação, adotou-se como presunção os valores insertos na análise já realizada por este Tribunal no âmbito do processo originário (TC 009.830/2010-3), decorrente de notas fiscais da contratação para fornecimento de alimentação na obra de construção da planta de POY e PET da Petroquímica Suape. Naquela oportunidade, ressaltou-se que as obras estavam sendo executadas em locais adjacentes, sendo também semelhantes o porte, as condições e o tipo de obra.

82. Para o valor relativo a transporte, utilizou-se como paradigma o Cadterc ajustado, com a inclusão do custo referente ao IPVA. Adicionalmente, no sentido de comprovar a validade do referencial, cotejou-se o custo unitário referencial com o valor constante da planilha de preços unitários da subcontratação (peça 207) e, dessa forma, verificou-se que o valor utilizado é inclusive conservador, frente aos custos reais incorridos.

83. Por fim, como referencial para o custo com a locação de veículos foi utilizada a Tabela Abemi, devido à carência de referenciais oficiais e seguindo a ordem de prioridade dos comparativos utilizados, mantendo assim a coerência da análise.

84. Em síntese, o resultado a que se chegou para a parcela denominada "Outros itens", mediante as análises acima mencionadas, foi a constatação de um sobrepreço total de R$ 38 milhões, o que representa 35% de sobrepreço na amostra, conforme figura seguinte:

15


Figura 11 - Resumo da análise relativa à parcela "Outros Itens"

624.125.071 146.507.341 108.205.785 38.301.556

35,40%

Proposta total (DFP)Amostra analisada (DFP)Preço ReferencialSobrepreço (amostra - referencial)% Sobrepreço (sobrepreço/referencial)Fonte: Peça referente à análise de preços ("Análise de preços 2015.xls", aba "Outros itens");Obs.: Valores em reais.

Equipamentos de montagem

85. Em relação à parcela relativa a "Equipamentos de montagem", cumpre inicialmente registrar que se trata de equipamentos utilizados durante a execução das obras para a realização ou auxílio à execução de serviços. Como exemplos, cita-se os guindastes (utilizados para içar cargas), máquinas de solda, torres de iluminação (para possibilitar eventuais trabalhos noturnos), etc. A respeito desses itens, o DFP indicou um total de R$ 363 milhões, somados os valores relativos a construção civil e montagem eletromecânica.

86. Para o exame, classificaram-se os itens em ordem de relevância material em relação ao custo total e, a partir da lista classificada, priorizou-se a obtenção de referenciais para os equipamentos de montagem de maior custo. Com essa estratégia, foram analisados 57 itens, de um total de 160 (36%), perfazendo uma amostra bastante representativa, de 89% (R$ 323 milhões).

87. A análise desses itens foi realizada utilizando, prioritariamente, referenciais de preço do Sinapi, como orienta o Roteiro de Auditoria de Obras Públicas do TCU. Todavia, no caso em tela, há equipamentos não usuais em construções das quais o Sinapi cataloga os custos, o que motivou, subsidiariamente, a procura por valores referenciais na Tabela da Abemi e, em último caso, em notas fiscais de locação de equipamentos similares na região da Rnest.

88. No que se refere aos referenciais utilizados, há que se dizer que alguns dos itens indicativos de preço de mercado puderam ser confrontados com os valores efetivamente praticados pela contratação, mediante o confronto com notas fiscais. Nessa análise, o que se viu foram preços referenciais que chegaram a ser 4.500% superiores aos valores efetivamente praticados (Compressor diesel 250 PCM). A respeito desse mesmo item, o custo informado no DFP é quase 14.000% superior ao valor efetivamente pago.

89. Como exemplo, veja-se o caso de seis itens da tabela que apresentaram diferenças significativas em relação aos valores das respectivas notas fiscais:

Figura 12 - Comparativo do custo contratual (DFP), custo referencial e custo real (equipamentos de montagem)

Descrição CUSTO UNIT. MENSAL DFP

CUSTO UNIT. MENSAL

Referencial

CUSTO UNITÁRIO REAL (nota fiscal)

Betoneira eletrica 320l c/ carregador 3.120 1.068 195 Betoneira eletrica 450l c/ carregador 4.506 826 195 Bomba submersível 343 234 210 Guind s/ esteira treliça cap. 250 ton 440.797 206.042 106.534 Guind s/ esteira treliça cap 600 ton 968.270 588.692 241.748 Compressor Diesel 250 PCM 9.684 3.196 70

Fonte: peça 218.Obs.: Valores em reais.

90. Não obstante, mesmo com a adoção prioritária dos custos referenciais (Sinapi ou Tabela Abemi), imprimindo elevado conservadorismo à análise, o valor de sobrepreço na parcela de

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equipamentos de montagem atingiu R$ 120 milhões, o que representa quase 59% de sobrepreço na amostra, conforme figura seguinte:

Figura 13 - Resumo da análise relativa à parcela "Equipamentos de Montagem"

363.327.824 319.354.266 200.710.578 118.643.688

59,11%

Obs.: Valores em reais.

Proposta total (DFP)Amostra analisada (DFP)Preço ReferencialSobrepreço (amostra - referencial)% Sobrepreço (sobrepreço/referencial)Fonte: Peça referente à análise de preços ("Análise de preços 2015.xls", aba "Equipamentos de montagem");

Subempreiteiros

91. Em relação à parcela relativa a subempreiteiros, foram incluídos os itens do DFP, tanto da parte de construção civil, como de montagem eletromecânica. Dessa forma, o valor total relativo a essa parcela atingiu R$ 319 milhões.

92. Tendo em vista a dificuldade de se obter um referencial adequado, seja pela ausência de detalhamento do DFP, ou pela própria singularidade dos serviços, a estratégia adotada foi identificar, na lista de subempreiteiros, aqueles que pudessem ser comparados a algum tipo de referencial, independentemente de suas relevâncias. Mediante essa estratégia, não foram encontradas referências a qualquer dos subempreiteiros de montagem eletromecânica e somente a sete dos subempreiteiros de construção civil. Destaca-se, neste ponto, em especial (por se tratar de serviços subcontratados), que de forma conservadora, acatou-se o BDI contratual para essa parcela.

93. O resultado a que se chegou, a partir da análise de uma amostra de R$ 60 milhões, que representa 19% do valor proposto para a parcela, foi a constatação de um indício de sobrepreço de R$ 20 milhões, ou seja, 50% em relação à amostra, conforme figura seguinte (peça 197):

Figura 14 - Resumo da análise relativa à parcela "Subempreiteiros"

318.725.000 59.906.276 39.831.769 20.074.507

50,40%

Proposta total (DFP)Amostra analisada (DFP)Preço ReferencialSobrepreço (amostra - referencial)% Sobrepreço (sobrepreço/referencial)Fonte: Peça referente à análise de preços ("Análise de preços 2015.xls", aba "Subempreiteiros");Obs.: Valores em reais.

Serviços e insumos

94. Em relação à parcela relativa a serviços e insumos, foram igualmente analisados os itens do DFP constantes na parte de construção civil e montagem eletromecânica. Dessa forma, o valor total relativo a essa parcela atingiu R$ 109 milhões.

95. Para a análise, em relação aos itens de construção civil, por se tratar de poucos itens e que são encontrados no Sinapi, analisaram-se todos os itens da planilha além e mais dois itens extra, de uma relação anexa. Assim, de um total de R$ 80 milhões, analisou-se a adequabilidade de preço referente a uma amostra de R$ 68 milhões, ou seja, 85%.

96. Em relação aos itens de montagem eletromecânica, analisaram-se três itens (os mais representativos), que juntos somam R$ 17 milhões, de um total de R$ 29 milhões, ou seja, 57%.

97. Dessa avaliação, relativa aos itens de construção civil e montagem eletromecânica, resultou uma diferença a menor de R$ 6 milhões; ou seja, houve um desconto em relação aos referenciais correspondente a 7%, conforme figura seguinte (peça 197):

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Figura 15 - Resumo da análise relativa à parcela "Serviços e Insumos"

109.131.143 84.912.553 91.090.852 6.178.299-

-6,78%

Proposta total (DFP)Amostra analisada (DFP)Preço ReferencialSobrepreço (amostra - referencial)% Sobrepreço (sobrepreço/referencial)Fonte: Peça referente à análise de preços ("Análise de preços 2015.xls", aba "Serviços e insumos");Obs.: Valores em reais.

98. Registre-se que, por medida de conservadorismo e rigor metodológico, foi utilizado o Sinapi como referencial. Porém, diante das notas fiscais contratuais disponíveis, não se absteve de analisar, ainda que de forma complementar, o comportamento entre custos reais e custos referenciais. Essa análise demonstrou que, ao contrário do que as empreiteiras e Petrobras costumam alegar em suas manifestações nos diversos processos em trâmite no TCU, os custos do Sinapi se mostraram não apenas adequados, mas conservadores, conforme figura seguinte (peça 219):

Figura 16 - Comparativo do custo contratual (DFP), custo referencial e custo real (insumos)

Descrição Custo unitário (DFP) Custo unitário Referencial 1

Custo unitário Real (dado fiscal) 2

Concreto para estacas (m3) 339,36 300,30 237,65 Tela Aço Q75 D=3,8mm (kg) 6,35 6,18 3,27 areia (m³) 45,60 44,45 27,17 brita (m³) 66,51 66,51 60,67 Tela Aço Q138 D=4,2mm (kg) 6,27 6,27 3,27 Aço para estacas (kg) 3,65 4,41 2,55 cimento (kgf) 0,36 0,41 0,33 concreto (m³) 244,62 300,30 214,57 aço (kgf) 3,65 4,41 2,55 Obs.: Valores em reais.1 - Fonte: peça 197, aba "Serviços e insumos"2 - Fonte: peças 220 a 223.

99. Em complemento, essa investigação confirma o entendimento de que o custo, ou preço, dos insumos em obras de grande vulto tendem a ser inferiores aos apresentados nos referenciais oficiais, devido à ocorrência dos chamados “efeito escala” (ganho de eficiência decorrente da repetição sistemática de determinada atividade); “efeito cotação” (o executor da obra realiza pesquisa de preços e seleciona aquele com o menor preço e não o mediano, como no Sinapi); e “efeito barganha” (obtenção de descontos devido à compra de grandes quantidades).

100. Sobre o tema, no XIII Sinaop - Simpósio Nacional de Auditoria de obras Públicas, realizado em Porto Alegre/RS, em 2010, três servidores da Polícia Federal apresentaram trabalho intitulado: Efeito Barganha e Cotação: Fenômenos que Permitem a Ocorrência de Superfaturamento com Preços Inferiores às Referências Oficiais (peça 224). Do trabalho, cumpre apresentar o trecho relativo à conclusão:

Este trabalho demonstrou que o uso do 1º quartil do SINAPI representa de maneira segura o efeito cotação, aplicável em qualquer porte de obra e que provoca, de maneira geral, descontos entre 5% e 8% do total orçado com base nas referências atuais. [para os comparativos de preço do TCU com base no Sinapi, utilizam-se a mediana dos preços e não o primeiro quartil, como indicado, tornando as análises do Tribunal ainda mais conservadoras]

Em obras de grande porte, cujo custo global supere 4 milhões de reais, no caso de infraestrutura e pavimentação, e 10 milhões de reais, no caso de edificações, o efeito cotação deve ser somado ao

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efeito barganha, resultando em descontos da ordem de 15% em relação ao custo total orçado pela mediana do SINAPI.

O impacto provocado pelos efeitos cotação e barganha no custo total das obras ainda é bem inferior aos 35% de desconto que a Administração obtém em licitações com efetiva competitividade, conforme demonstrado por LIMA (2009) e PEREIRA (2009).

101. Portanto, em que pese na presente análise ter se utilizado, de forma conservadora, a mediana do referencial Sinapi, em eventual TCE pode-se rever a estratégia, uma vez que a utilização das notas fiscais do próprio consórcio como referência de preços aproximaria as análises da verdade material, ainda mais para itens de insumos de grande poder de barganha que dispõem, por seus portes, as empresas integrantes do consórcio contratado, como cimento, areia, brita, aço, formas etc.

Consolidação da análise

102. Como resultado das análises de preços, chega-se a um indício de sobrepreço total de R$ 673 milhões sobre um contrato de R$ 3,37 bilhões (originais e sem "Verba de Chuvas"), dos quais se analisou uma amostra correspondente a R$ 1,46 bilhão, conforme demonstra o quadro seguinte:

Figura 17 - Consolidação da análise de adequação dos preços contratuais

ParcelaValor

contratual DFP (A)

Referencial(C)

Fornecimentos 944 349 37% 163 186 114%Mão de obra 743 499 67% 182 317 174%Outros itens 624 147 23% 108 38 35%Equipamentos de montagem 363 319 88% 201 119 59%Subempreiteiros 319 60 19% 40 20 50%Serviços e insumos 109 85 78% 91 6- -7%Total 3.102 1.458 47% 785 673 86%

Amostra(B)


Fonte: Peça referente à análise de preços ("Análise de preços 2015.xls", aba "Resumo");Obs.: Valores em milhões de reais

103. Observa-se, na figura acima, que o indício de sobrepreço no presente contrato tem origem, à exceção da parcela relativa a mão de obra (cujo embate técnico deve se seguir), naqueles itens que o Tribunal de Contas da União, de forma ordinária, não possuiria condição de analisar a adequabilidade dos preços, tendo em vista a ausência de referenciais. Em contrapartida, a análise dos itens que normalmente esta Corte possui referenciais, apresentou, inclusive, desconto em relação aos referenciais utilizados.

104. Chama atenção essa constatação (que poderia ser chamada de "estratégia") pelo fato de que, em análises anteriores desta Corte, realizada sobre o DFP contratual, principalmente nas obras da Refinaria Presidente Getúlio Vargas - Repar, foi possível a constatação de sobrepreço, inclusive nos itens que o Tribunal utiliza como referencial os dados do Sinapi. Assim, não é demais supor que, cientes de que o Tribunal poderia averiguar a adequabilidade daqueles preços, as empresas tenham incluído o sobrepreço nos itens de fornecimento de bens, para os quais não acreditavam que este Tribunal poderia confrontar com algum parâmetro, o que só se tornou possível com o afastamento do sigilo fiscal do consórcio pelo poder judiciário e o seu compartilhamento com este órgão.

105. Por esse motivo é que se acredita que nos itens analisados de fornecimento, mediante a confrontação com notas fiscais, houve percentuais tão elevados de sobrepreço. Afinal, necessitou-se apresentar valores mais baixos em alguns itens e, como forma de manter o sobrepreço nos níveis desejados, a fim de maximizar os lucros e elevar a proposta até próximo ao teto da margem aceita pela Petrobras para contratação, necessitou-se inflar demasiadamente os demais itens.

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106. Dessa forma, analisando o valor de R$ 1,5 bilhão, em que se constatou sobrepreço situado acima de 17% do valor contratual (somados os aditivos), atingindo a cifra de R$ 673 milhões, correspondente, então, a um sobrepreço de quase 90% em relação à amostra, fazendo com que a proposta de encaminhamento principal que seguirá, junto à presente análise, será no sentido de conversão dos presentes autos em Tomada de Contas Especial - TCE, tendo em vista que as evidências ora apresentadas são suficientes para a caracterização de forma robusta da existência de sobrepreço, sendo que o valor final poderá e deverá ser calculado no âmbito da TCE a ser instaurada.

107. Paralelamente à quantificação definitiva do dano, a se realizar no âmbito da TCE proposta, deve-se realizar a análise da respectiva responsabilização, cujo direcionamento será a seguir descrito.

Responsabilização

108. As análises realizadas até a presente data apontavam um sobrepreço contratual com fundamento na análise da estimativa de custos da Petrobras, o que resultou na indicação do Sr. Sérgio dos Santos Arantes como responsáveis pela irregularidade, por ter aprovado as estimativas com valores superiores aos referenciais de mercado; e os Srs. Ivo Tasso Bahia Baer, Marcos José Pessoa de Resende e Flávio Fernando Casa Nova da Motta, por terem aprovado o relatório da comissão de licitação em conjunto com as propostas apresentadas para o certame licitatório, conforme relatório de auditoria (peça 1, p. 30-32).

109. De início, cumpre ressaltar que a constatação de sobrepreço a partir da análise do DFP, que ora se realizou, não invalida a análise anterior (de que a estimativa de custos já continha falhas e sobrepreço), a exemplo da faixa de aceitação elevada, decorrente de um projeto imaturo. Acrescenta-se que, agora, pôde-se perceber que além daqueles itens já apontados, outros itens poderiam ser acrescidos àquela amostra, a exemplo dos bens tagueados, que desde a estimativa de custos já apresentava sobrepreço médio de 54% (peça 225).

110. Com o novo cenário, sabe-se que o DFP contratual também apresentou sobrepreço e que, de forma geral, concentrou-se em itens para os quais o Tribunal (ou a sociedade; ou os acionistas) não dispunha de referenciais de preços, onde a expectativa do controle era sabidamente ínfima.

111. Assim, para efeito de responsabilização, a estratégia adotada será de buscar identificar aqueles funcionários que deram causa ao ocorrido, analisando-se as causas e efeitos para o resultado negativo obtido: contratação com sobrepreço. Identificou-se que a origem foi a estimativa elaborada com parâmetros que já continham valores acima dos praticados no mercado. Em seguida, identifica-se que deu causa também a metodologia da Petrobras em incluir a faixa de aceitação de 20% em todos os seus contratos, independentemente de qualquer análise de risco ou maturidade do processo. Em sequência, atribui-se responsabilidade àqueles gestores que decidiram por licitar os contratos, mesmo que a partir de projetos imaturos. Ou seja, cumpre, a partir de agora, identificar os nomes e respectivos CPF da cadeia decisória retro mencionada.

112. Para isso, torna-se imperioso a realização de diligências à Petrobras, no sentido de que apresente os documentos que possibilitem essa identificação. Registre-se, neste ponto, que comunicação realizada pelo Exmo. Ministro André Luiz de Carvalho determinou a essa unidade técnica que, ao analisar os processos da Petrobras, dever-se-ia analisar de forma conclusiva a questão da responsabilidade do Conselho de Administração da Companhia, que faz parte, por óbvio, da estrutura decisória relatada, restando observar qual o nível de decisão adotada e a culpabilidade real, caso a caso. Essas análises também deverão ser aprofundadas no âmbito de eventual TCE que venha a ser instaurada.

Conclusão do exame técnico

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113. O presente tópico tratou de detalhar as análises feitas no Demonstrativo de formação de Preços do Consórcio Nacional Camargo Corrêa - CNCC, informando a metodologia utilizada e resultados obtidos em relação à adequabilidade dos preços contratados e analisar eventuais condutas irregulares a serem responsabilizadas.

114. O resultado foi a constatação de um sobrepreço, mediante a utilização de diversos referenciais, a depender dos itens analisados, cujo montante soma R$ 673 milhões e o resumo encontra-se na figura 17.

115. O potencial superfaturamento foi calculado a partir de uma amostra de R$ 1,5 bilhão (40%) e, ao que indicam as análises, caso se aprofunde nos exames, de forma a ampliar a amostragem, a tendência é que esse sobrepreço seja ampliado.

116. Essa análise, em linha com as análises precedentes realizadas pelo TCU sobre as estimativas de custo, ratifica o entendimento desta Corte sobre os problemas ocorridos na licitação e contratação da obra da UCR-Rnest e indicam, inclusive, pelo cotejamento com documentos fiscais do próprio contrato, a magnitude dos danos causados.

117. Em relação à responsabilização, o que se fez foi uma estruturação das ações que teriam dado causa às irregularidades aqui tratadas, indicando que o aprofundamento e conclusão da análise deve ser realizado no âmbito de eventual TCE que venha a ser instaurada, conforme será proposto.

INFORMAÇÕES ADICIONAIS

118. Feita a avaliação técnica da matéria, torna-se necessário apresentar algumas informações adicionais que, por relevantes, acabarão sendo inseridas na proposta de encaminhamento que será apresentada.

119. De início, registra-se que estes autos são de relevante importância a outros entes da República, razão pela qual, ao final do presente trabalho, será proposto o encaminhamento do acórdão que porventura venha a ser exarado, juntamente com os seus relatório e voto, aos seguintes entes: Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional (CMO), por ser o ente legislativo com competência legal para a exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária; Comissão Parlamentar de Inquérito - Petrobras, por ter sido criada com o objetivo de "investigar a prática de atos ilícitos e irregulares no âmbito da empresa Petróleo Brasileiro S/A (Petrobras), entre os anos de 2005 e 2015, relacionados a superfaturamento e gestão temerária na construção de refinarias no Brasil; (...)"; Departamento de Polícia Federal, por estar diretamente envolvido na apuração de eventuais crimes ocorridos no âmbito da implantação da Rnest com possíveis vínculos com as análises ora realizadas; Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), por interesse em apurar eventuais práticas lesivas à ordem econômica (suposta atuação de cartel); Secretaria da Receita Federal do Brasil, por interesse em eventuais práticas lesivas ao fisco (potencial sonegação fiscal); Procuradoria da República no Paraná (PR/PR), por estar conduzindo os trabalhos relativos aos desdobramentos da "Operação Lava Jato", cujas práticas ilícitas potencialmente cometidas vinculam-se, também, ao contrato ora em análise; Petróleo Brasileiro S/A (Petrobras), por ser parte processual e principal interessada nos resultados das análises;.

120. Ademais, cumpre registrar que se adotou a estratégia de omitir do texto da presente instrução informações de caráter sigiloso, a exemplo de informações extraídas de notas fiscais e subcontratos do Consórcio CNCC, ainda que relevante, com objetivo de que a presente instrução, bem como o relatório, voto e acórdão que porventura sejam proferidos com fundamento na presente análise possam se tornar públicos. Afinal, trata-se de documentação empresarial estratégica cujo compartilhamento do sigilo foi autorizado por meio de decisão judicial e, portanto, cabe a essa corte e seus servidores o manuseio adequado, nos termos da Lei 12.527/2011 – Lei de Acesso à Informação.

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121. Para efeito de garantir o direito de ampla defesa e contraditório, as informações a que se referiu o parágrafo anterior, bem como outras informações sigilosas, assim classificadas pela Petrobras ou pelo Consórcio CNCC, foram inseridas como peças processuais e terão seus acessos controlados por meio de cadastro de peças com restrição de acesso. Essa definição das peças sigilosas encontra-se acostada a essa instrução, sob forma do Anexo 1. A esse respeito cumpre registrar que se apresentará proposta no sentido de que tal anexo seja juntado aos autos sob forma de peça de "Cadastro de Restrição de Acesso".

CONCLUSÃO

122. A presente instrução tratou de analisar a adequação dos preços contratados referentes ao Contrato UCR-Rnest. A partir dos indícios de sobrepreço apontados por ocasião de auditoria realizada em 2010, que tiveram por base as estimativas de custo da Companhia, bem como dos fatos e documentos novos trazidos ao conhecimento desta Corte por meio do desenrolar da "Operação Lava Jato", fez-se novel análise; desta vez, tendo por base o Demonstrativo de Formação de Preços (DFP), documento apresentado pelas licitantes como forma de demonstrar a composição de seus preços nas licitações de obras realizadas pela Petrobras, do Consórcio Nacional Camargo Corrêa (CNCC), contratado para a execução das obras,.

123. Antes de adentrar no exame técnico, porém, entendeu-se necessário apresentar contextualização do desenvolvimento processual e sucinta explanação dos motivos que levaram esta unidade técnica a refazer a análise de adequabilidade de preços, utilizando-se, agora, do DFP contratual.

124. Passando à etapa do exame técnico, o trabalho detalhou a metodologia de análise do DFP contratual, em que se subdividiu o os itens do documento em parcelas. Para cada uma dessas parcelas foi desenvolvida estratégia de análise específica, conforme as peculiaridades de cada uma, o que foi explicitado e detalhado ao longo do tópico relativo ao exame técnico para, ao final, fazer a consolidação dos resultados a que se chegou.

125. Em termos de resultado, o que se obteve foi a constatação de um sobrepreço de R$ 673 milhões, a partir da análise de uma amostra de R$ 1,5 bilhão, o que corresponde a um sobrepreço equivalente a 17% do valor contratual e corresponde a quase chamativos 90% de sobrepreço em relação à amostra. Ressaltou-se, ainda, que os indícios demonstram que, caso haja uma expansão do valor amostral, a tendência é que se aumente o sobrepreço constatado. Por essas razões, e devido ao fato de que o contrato ainda não ter se encerrado, a proposta apresentada será de imediata conversão dos autos em Tomada de Contas Especial, para dar prosseguimento às análises no sentido de concluir a quantificação do dano causado, bem como da identificação dos responsáveis.

126. No tocante à responsabilização dos agentes que deram causa ao sobrepreço, os documentos acostados aos autos não se mostraram suficientes a possibilitar uma análise pormenorizada das ações e competências dos envolvidos. Dessa forma, este trabalho indicou as condutas que possivelmente culminaram no resultado potencialmente irregular, indicando que o aprofundamento deverá se dar no âmbito da TCE que eventualmente venha a ser instaurada.

127. Em termos de informações adicionais, a presente instrução trouxe aos autos elementos que comprovam o interesse do Congresso Nacional acerca das análises realizadas do presente processo, especialmente de duas de suas Comissões: Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização e Comissão Parlamentar de Inquérito da Petrobras 2015. Identificou-se, também, eventual interesse do Departamento de Polícia Federal, do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) e da Secretaria da Receita Federal do Brasil nas informações constantes destes autos. Assim, será proposto o encaminhamento de cópia do acórdão que eventualmente seja proferido, acompanhado de seus relatório e voto a essas entidades.

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128. Também foi demonstrado ao longo da instrução, e consolidado no tópico relativo às informações adicionais, o interesse da Procuradoria da República no Paraná acerca das análises e decisões desta Corte relativas a este processo, de forma que se proporá o encaminhamento, também a esse órgão, de cópia do acórdão que eventualmente seja proferido, acompanhado de seus relatório e voto.

129. De igual forma, por óbvio, será proposto o encaminhamento de documentação similar à própria Petrobras, para que a principal interessada no processo tenha ciência das constatações e conclusões preliminares a que se chegou esta Corte de Contas.

130. Por fim, considerando as normas aplicáveis à proteção das informações sigilosas produzidas ou custodiadas pelo TCU: Lei 12.527/2011 – Lei de Acesso à Informação, foi realizada uma análise acerca das peças constantes no presente processo com o objetivo de classificar aquelas que necessitam de controle de acesso, por serem de natureza sigilosa. Como resultado, foi inserido o Anexo 1 - Cadastro de Informações com Restrição de Acesso - a esta instrução, se propõe que ele seja incluído como peça processual norteadora de eventuais concessões de vistas e cópias, sem prejuízo da classificação pública da presente instrução, por não apor ou espelhar o conteúdo fiscal sigiloso.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

131. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior propondo o seu encaminhamento ao gabinete do Ministro-Relator Benjamim Zymler com a seguinte proposta:

131.1. com fundamento nos artigos 1º, incisos I e II, e 47 da Lei 8.443/1992, combinados com o art. 252 do Regimento Interno, converter o presente processo em tomada de contas especial;

131.2. encaminhar cópia do inteiro teor da decisão que vier a ser prolatada, acompanhada do respectivo relatório e voto que a fundamentar, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, à Comissão Parlamentar de Inquérito da Petrobras 2015, ao Departamento de Polícia Federal, ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica, à Secretaria da Receita Federal do Brasil, à Procuradoria da República no Paraná e à Petróleo Brasileiro S/A, para as providências que entender cabíveis.

131.3. incluir como peça processual o "Cadastro de Informações com Restrição de Acesso" (Anexo 1), autorizando, caso solicitado, a concessão de vistas e cópias destes autos de acordo com a classificação prevista no aludido anexo; (grifou-se)

8. O Sr. Diretor assim se manifestou:

2. Registra-se, de início, que a instrução ora apresentada encerra ciclo de fiscalizações que teve início ainda em 2010, nas obras de construção de uma importante unidade de processo da Rnest.

3. Desde a primeira oportunidade de análise, ocasião em que as obras da UCR estavam, ainda, em estágio embrionário de execução, esta unidade técnica (então SecobEnergia) já relatava fortes indícios de sobrepreço contratual. Naquela época, em investigação que teve por base a estimativa de custos da Petrobras, deu-se notícia de possível sobrepreço de R$ 355 milhões, registrado por meio do acórdão 2.537/2010-Plenário, mas veementemente denegado pela Petrobras.

4. O que se passou desde esse registro foram diversos debates técnicos – no mais das vezes provocados pela estatal petroleira – acerca de metodologias empregadas pelo Tribunal para análises de preço; de referenciais de preço utilizados; de critérios de auditoria empregados (a exemplo da dita “faixa de aceitabilidade de propostas”). Em tempo algum, ao longo desses anos de fiscalização, se percebeu ato da estatal no sentido de investigar, ao menos, a razoabilidade do que o TCU apontava em tutela do patrimônio da própria companhia. Não buscou, a Petrobras, questionar o contratado. Pelo contrário. Seus atos, manifestos no processo de controle externo, mais se assemelham a litigância a favor de sua contratada: o Consórcio CNCC.

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5. Decorrido o tempo, no atual estágio processual, a equipe técnica apresenta nova instrução contendo a medida mais drástica e menos desejada desde o início das fiscalizações: a conversão dos autos em tomada de contas especial.

6. A Petrobras não foi sensível às ações preventivas deste Tribunal ao informar à estatal a existência de indícios de sobrepreço no contrato e, em medida mais enérgica, inclusive, recomendar ao Congresso Nacional a paralisação do fluxo orçamentário-financeiro do contrato (IG-P), em cumprimento à Lei de Diretrizes Orçamentárias então vigente. As obras da UCR seguiram o curso previsto pela estatal, assim como diversas outras que se encontravam na mesma situação, tanto na Rnest como no Comperj.

7. Pois os elementos atuais apresentados nesta instrução indicam superfaturamento potencial de mais de R$ 670 milhões no contrato da UCR, que, diga-se, somente foi possível aferir mediante o uso de informações fiscais do contratado, obtidas por autorização judicial no âmbito da “Operação Lava Jato”. Esse montante de desperdício de recursos públicos – que poderia ter sido evitado, caso os alertas deste Tribunal tivessem sido considerados quando expedidos – deverá ser buscado em regresso mediante instauração de processo específico e adequado ao feito: TCE.

8. Há dizer que a Polícia Federal realizou recente laudo pericial neste mesmo contrato que se analisa (Laudo 1342/2015-SETEC/SR/DPF/PR) e também encontrou relevante sobrepreço de R$ 648,5 milhões; bastante próximo, como se vê, ao resultado das análises presentemente obtidas pela equipe de auditoria deste Tribunal.

9. Também se faz oportuna a citação da mais recente sentença da 13ª Vara Federal Criminal de Curitiba (Processo 5083258-29.2014.404.7000), na qual houve condenação de então dirigentes da empreiteira Camargo Correa e da Petrobras por diversos crimes estritamente (mas não exclusivamente) atrelados à relação contratual em epígrafe. Por sua relevância, destaca-se excerto da peça sentencial:

Considerando as provas enumeradas, é possível concluir que há prova muito robusta de que a Camargo Correa obteve os contratos com a Petrobras para construção da Unidade de Coqueamento Retardado – UCR (U-21 e U-22) e Unidades de Tratamento Cáustico Regenerativo (TCR) para a Refinaria do Nordeste Abreu e Lima – RNEST e para a construção da Unidade de Coqueamento Retardado – UCR, Unidade de Manuseio de Coque, Unidade de Recuperação de Enxofre, da carteira de Coque e HDT da Refinaria Presidente Getúlio Vargas – REPAR, mediante crimes de cartel e de frustração da concorrência por ajuste prévio das licitações, condutas passíveis de enquadramento nos crimes do art. 4º, I, da Lei nº 8.137/1990 e do ar. 90 da Lei nº 8.666/1993. (Ação Penal 5083258-29.2014.4.04.7000/PR, p. 39) (grifei)

10. Feito esse exórdio, destaco que as análises empreendidas pelo auditor Eduardo Vilhena são tecnicamente consistentes e foram realizadas de maneira imparcial, autônoma e independente, mesmo diante de uma vasta gama de informações que surgiram pelo descortino de ilícitos no âmbito da Operação Lava Jato, razão pela qual parabenizo o auditor pelo trabalho desenvolvido, especialmente considerada a complexidade da situação encontrada.

11. Ao final dos trabalhos, como adiantado, propõe-se a conversão dos autos em tomada de contas especial e o envio de cópias do relatório e acórdão que vier a ser proferido a órgãos interessados.

12. Por último, há que se considerar a classificação pública atribuída à instrução técnica. A despeito de se basear em documentos resguardados por exceções de sigilo, não há no corpo textual da instrução transcrição de trecho sensível, tampouco a exposição de dados que possam comprometer os direitos tutelados pelas restrições de acesso impostas pelos proprietários das informações. Aos documentos que servem de evidências para os trabalhos, foram mantidos os graus de sigilo conforme classificação original, em atendimento à lei 12.527/20, art. 25, § 2º, c/c Memorando-Circular 43/2014-Segecex.

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13. De todo o exposto, manifesto-me de acordo com as conclusões e encaminhamentos apostos na instrução precedente e submeto os autos à apreciação superior, para posterior remessa ao Gabinete do Exmo. Sr. Ministro-Relator Benjamin Zymler.

9. O titular da unidade técnica assim se manifestou:

Ao tempo em que parabenizo o Auditor Eduardo Juntolli Vilhena pelo trabalho, faço coro com as considerações do Diretor da Subunidade, Marcelo Rodrigues Alho, responsável pela condução dos trabalhos em suas valorosas manifestações.

Saliento, primordialmente, a classificação da derradeira instrução elaborada pelo Auditor, quanto ao sigilo da informação. Não obstante as conclusões dos trabalhos – eminentemente o potencial dano ao erário de R$ 673 milhões – pautarem-se, dentre outras referências, em documentos fiscais das contratadas, devendo esta Corte guardar o respectivo sigilo (nos termos da Lei de Acesso à Informação), os dados específicos que espelhariam as informações provenientes das notas fiscais e livros contábeis não foram imediatamente transcritos no relatório; mas tão os resultados das análises. Os dados sigilosos constam de anexo específico, este sim devidamente aposto com restrição de acesso respectiva, no zeloso dever deste Tribunal resguardar informações restritas a ela disponibilizada.

A exemplo da figura 5, da instrução antecessora, em que se explicitou metodologia para aferição do justo preço de equipamentos na empreitada analisada:

...

Como visto, os equipamentos inscritos na coluna “Descrição”, embora não nominados, apresentam-se detalhados no Anexo I (sigiloso), com os respectivos paradigmas fiscais empregados como parâmetro comparativo.

Aliás, ao se mencionar a utilização das referências “reais” de preços, faço outro aparte para destacar o caráter pioneiro do trabalho apresentado.

No estrito teor do despacho da 13ª Vara Criminal Federal de Curitiba (peça 111) e com a anuência do relator deste processo (peça 119), a Sua Excelência, o Juiz Sérgio Moro, deferiu o acesso aos documentos fiscais da contratada neste processo específico.

No caso concreto, o impedimento de utilizar os custos verdadeiramente contratados seria limitar – ou mesmo impedir – a precisa apuração dos reais prejuízos decorrentes em face dos escrutínios realizados no âmbito da Operação Lavajato. Afinal, há que se levar em conta a altíssima especialidade das obras que ora se acompanham, a ensejar limitações para a equipe instrutiva circularizar, no mercado, a justeza dos preços pactuados, como também comparar os contratos com os paradigmas tradicionais da administração pública. Cite-se, ademais que os próprios bancos de preços da Petrobras podem estar “contaminados” por contratações anteriores antieconômicas. Um outro argumento é o baixo nível de detalhamento nas motivações dos preços estimados para o empreendimento, tanto por parte da Petrobras, quanto das licitantes; aliado, finalmente, aos fortíssimos indícios de conluio das empresas participantes das licitações apuradas.

Avalia-se, por isso, que neste caso, descreditar o uso dos “custos reais” contábeis, seria, também, privilegiar o praticante da irregularidade: quanto menor motivado o preço contratado e quanto menos existem referências demonstrativas das práticas de mercado, menos os órgãos de controle podem confrontar posteriormente a justeza do preço ofertado e mais tortuoso se torna a recuperação do prejuízo. Ou: quanto menos atendida a lei, mais difícil se tornaria a respectiva apuração do dano. Seria “premiar” o infrator.

As particularidades deste caso concreto, portanto, não somente autorizam a utilização de tal metodologia, como clamam-lhe a utilização.

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Algumas constatações relevantes seriam impassíveis de serem observadas de outra forma: vejam-se os expressivos 179% de sobrepreço na tubulação nacional (figura 6 do relatório), em R$ 76 milhões de potencial prejuízo, com variações unitárias superiores a 1000%; ou a sobreavaliação de 133% nos equipamentos nacionais (figura 5), em variações unitárias de 52% a impressionantes 345%, em mais R$ 72 milhões de dano indiciário.

Saliento, em todas as avaliações, a atuação do Grupo de Trabalho constituído pela Presidência desta Corte para minerar dados e empreender a análise dos documentos compartilhados pela Justiça no âmbito das investigações em curso, nominado GT Lavajato. O trabalho dos servidores alocados naquela força tarefa não somente redundou nos resultados ora trazidos, como ainda se farão efetivos nos demais processos em apreciação nesta Unidade.

Em epílogo, concordo que os elementos trazidos correntemente já permitem a conversão do processo em tomada de contas especial. Para as sucessoras citações, sinalizo que, não obstante a conformação do potencial prejuízo, a perfeita delimitação de responsabilidades, em face das diversas instâncias decisórias na Petrobras com eventual nexo de causalidade com o dano apurado, ensejará exames específicos, o que redundará na necessidade de ações processuais saneadoras específicas.

Solicito, diante disso, que, para a delimitação dos responsáveis, se autorize, desde já, as diligências e inspeções que se façam necessárias, no âmbito da TCE a ser constituída.

No mais, ponho-me de acordo com o encaminhamento esposado pelo Auditor-instrutor e pelo Diretor responsáveis por este trabalho. (grifou-se)

10. Depois de incluído o processo em pauta, o Consórcio Nacional Camargo Corrêa/CNEC requereu a sua retirada de pauta para que pudesse se manifestar acerca da última instrução da unidade técnica.

É o relatório.

VOTO

Trata-se de acompanhamento decorrente de determinação constante do subitem 9.6 do Acórdão 3.362/2010-Plenário, o qual se originou de auditoria realizada no âmbito do Fiscobras/2010 nas obras de implantação da Refinaria Abreu e Lima (Rnest), localizada no Município de Ipojuca/PE.

2. O empreendimento em análise consiste na contratação da execução de obras de implantação, sob o regime de empreitada por preço global, das Unidades de Coqueamento Retardado (U-21 e U-22) da Rnest.

3. O contrato, firmado em 22/12/2009, foi resultado de procedimento licitatório da Petrobras em que se sagrou vencedor o Consórcio Nacional Camargo Corrêa/CNEC (CNCC), composto pelas empresas Construções e Comércio Camargo Corrêa S.A. e CNEC Engenharia S.A.

4. No valor inicial de R$ 3.411.000.000,00 e prazo de execução fixado em 1.470 dias, a avença foi objeto de dezesseis termos aditivos. Como consequência, o seu valor atual é de R$ 3.860.489.832,87 (acréscimo de R$ 450 milhões). Em relação à execução físico-financeira, a equipe de auditoria constatou que uma das unidades de coqueamento encontra-se concluída e em operação parcial e a outra encontra-se 82% executada, o que perfaz uma execução contratual de 91%.

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II

5. O foco do presente trabalho é verificar se os preços praticados na contratação estão compatíveis com aqueles de mercado.

6. De início, cabe registar que, consoante exposto no relatório, “desde março de 2014, a Polícia Federal e o Ministério Público Federal têm descortinado um esquema de corrupção relativo à formação de cartel entre as principais construtoras do país no afã de burlar o caráter competitivo de grandes licitações de obras de refino realizadas pela Petrobras, inclusive aquela que originou a contratação ora em estudo (Contrato UCR-Rnest), a qual figurou como ponto de partida para vários dos desdobramentos da ‘Operação Lava Jato’”. (grifou-se)

7. O vínculo, entre estes autos e a linha investigativa adotada pelos órgãos que cuidam da "Operação Lava Jato", permitiu, por meio de decisão judicial, o acesso por parte deste Tribunal de Contas a documentos fiscais do Consórcio Nacional Camargo Corrêa – CNCC.

8. A análise dos contratos do consórcio com os seus fornecedores permitiu à equipe técnica avaliar a economicidade dos preços praticados em itens para os quais dificilmente esta Corte de Contas conseguiria levantar parâmetros de referência. Isso porque, consoante destacado pelo titular da unidade técnica, “há que se levar em conta a altíssima especialidade das obras que ora se acompanham, a ensejar limitações para a equipe instrutiva circularizar, no mercado, a justeza dos preços pactuados, como também comparar os contratos com os paradigmas tradicionais da administração pública”. (grifou-se)

9. Trata-se, é bem verdade, de procedimento pioneiro que foge da prática usual desta Corte de Contas, o qual, usualmente, busca a utilização de sistema oficiais de referências de preço e não os preços dos acordos firmados entre a contratada e seus fornecedores. Entretanto, como exposto, as peculiaridades da presente contratação e daquelas, em geral, efetuadas pela Petrobras para obras de grande complexidade estão a justificar a metodologia adotada pela unidade técnica e a submissão do procedimento ao Plenário desta Corte para que se manifeste sobre a utilização dessa metodologia.

10. De qualquer maneira, sempre de forma conservadora, para os casos em que foi possível a utilização de um sistema de referência de preços, ele foi utilizado.

III

11. De acordo com a metodologia de seleção dos itens mais relevantes (curva ABC), o Demonstrativo de Formação de Preços da empresa contratada foi assim segmentado:

Parcela Valor contratual (DFP)Fornecimentos 1.126 349 31%Mão de obra 743 499 67%Outros itens 624 147 23%Equipamentos de montagem 363 323 89%Subempreiteiros 319 60 19%Serviços e insumos 109 85 78%Total 3.284 1.462 45%

Amostra analisada

Obs.: Valores em milhões de reais.

12. Em cada uma dessas parcelas, a estratégia de análise adotada pela unidade técnica foi específica, levando-se em conta as suas peculiaridades, principalmente devido aos referenciais de preços disponíveis. Suas análises encontram-se explicadas em seguida.

13. O tamanho da amostra analisada é, em parte, consequência da não apresentação, pelo Consórcio Nacional Camargo Corrêa – CNCC, de todos os documentos de seus fornecedores

27


referentes à contratação em análise. O aprofundamento das investigações por parte da unidade técnica e a requisição de documentos adicionais no bojo dos desdobramentos do presente processo permitirão a ampliação da amostra e uma avaliação mais completa dos preços praticados.

III.1

14. Para o primeiro segmento “fornecimentos”, também foi utilizada a curva ABC e se verificou que quatro itens (equipamentos mecânicos, tubulação nacional, estrutura metálica e tubulação importada) representavam 80% do valor da parcela “fornecimentos”.

15. Para os itens equipamentos mecânicos, tubulação nacional e tubulação importada, diante da indisponibilidade de referenciais adequados de preços de mercado, utilizou-se, como paradigma, as informações obtidas no âmbito da quebra de sigilo comercial e fiscal. Ou seja, comparou-se os preços pagos pela Petrobras (constantes do Demonstrativo de Formação de Preços – DFP da empresa contratada) com aqueles dos fornecedores do consórcio.

16. Para o item estrutura metálica, em virtude da ausência de documentos referentes aos fornecedores do consórcio, utilizou-se os preços praticados em outra contratação contemporânea à da Rnest e em localização próxima (Contrato 14/2010, firmado entre a Companhia Petroquímica de Pernambuco - Petroquímica Suape - e Construtora Norberto Odebrecht S.A. para a construção das obras da Companhia Industrial Têxtil de Pernambuco – Citepe).

17. Sobre os valores de referência obtidos, foi acrescido o BDI (Benefícios e Despesas Indiretas) contratual (27,21%). Sempre de forma conservadora, cumpre registrar que se considerou para esses itens de fornecimento um BDI idêntico ao utilizado no restante da contratação, o que, normalmente, não é aceito nesta Corte, por se tratar de uma intermediação de compra e venda cujos dispêndios indiretos da contratada tendem a ser menores (BDI diferenciado para equipamentos).

18. Consoante a tabela abaixo, verificou-se para esses itens um sobrepreço da ordem de R$ 185 milhões, correspondentes a significativos 114% do total da amostra:

Subtipo Preço total DFP (A)

Amostra do DFP analisada(B)

Preço total Referencial

(C)


EQUIPAMENTOS MECÂNICOS 537.284.526 126.943.908 24% 54.378.357 72.565.550 133%TUBULAÇÃO NACIONAL 247.202.769 118.322.441 48% 42.368.587 75.953.854 179%ESTRUTURA METÁLICA 93.281.400 93.281.400 100% 61.568.814 31.712.586 52%TUBULAÇÃO IMPORTADA 66.147.670 10.182.982 16% 4.899.061 5.283.921 108%

Total 943.916.365 348.730.731 37% 163.214.819 185.515.912 114%Fonte: Peça referente à análise de preços ("Análise de preços 2015.xls", aba "Fornecimentos").Obs.: Valores em reais.

III.2

19. A próxima parcela do contrato objeto de averiguação trata dos custos de mão de obra. Para tanto, subdividiu-se os valores constantes no DFP em três partes: mão de obra direta; mão de obra indireta horista; e mão de obra indireta mensalista.

20. Para os itens referentes a mão de obra direta e mão de obra indireta horista, fez-se a comparação com o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi). Quando a função não foi encontrada no Sinapi, utilizou-se como referencial a convenção coletiva de trabalho vigente na data-base da proposta (peça 199), que também prevaleceu, por conservadorismo, quando os salários se mostraram superiores aos indicados no Sinapi.

28


21. Para os itens constantes da parte relativa à mão de obra indireta mensalista, por não haver referência no Sinapi, fez-se o cotejamento dos valores da DFP com aqueles praticados à época da elaboração da proposta na região das obras, mediante a extração de dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados - Caged - obtida no sítio eletrônico do Ministério do Trabalho e Emprego - MTE.

22. Consoante a tabela abaixo, sempre considerando a incidência do BDI, de um montante de R$ 743 milhões constante no DFP a título de mão de obra, analisou-se R$ 499 milhões (67%). O resultado a que se chegou foi um indício de sobrepreço de R$ 317 milhões, o que representa uma avaliação a maior correspondente a 174% da amostra analisada:

Descrição Preço total DFP 1 (A)

Amostra do DPF analisada 1 (B)

Preço total referencial 1

(C)


Mão de obra direta 381 283 74% 134 149 111%Mão de obra indireta horista 6 5 74% 2 2 105%Mão de obra direta mensalista 356 211 59% 45 166 366%Total 743 499 67% 182 317 174%Obs.: Valores em milhões de reais;1 - Inclusive encargos e BDI;

III.3

23. O próximo segmento do objeto contratado a merecer atenção é referente a equipamentos de montagem, caracterizados como aqueles necessários à realização de serviços referentes à obra (v.g. guindastes, máquinas de solda e betoneiras).

24. Foram analisados 57 itens, de um total de 160 (36%), perfazendo uma amostra representativa de 89% do valor total empregado nessa rubrica (R$ 363 milhões).

25. Como referencial de mercado, utilizou-se, de forma conservadora, os preços do Sinapi prioritariamente. Para equipamentos não contemplados nesse sistema, foram adotados os dados da Associação Brasileira de Engenharia Industrial - Abemi ou, na impossibilidade de sua utilização, as notas fiscais de locação de equipamentos similares na região da Refinaria Abreu e Lima.

26. Como resultado, apontou-se um sobrepreço da ordem de R$ 118 milhões, representativo de 59% do valor da amostra:

363.327.824 319.354.266 200.710.578 118.643.688

59,11%

Obs.: Valores em reais.

Proposta total (DFP)Amostra analisada (DFP)Preço ReferencialSobrepreço (amostra - referencial)% Sobrepreço (sobrepreço/referencial)Fonte: Peça referente à análise de preços ("Análise de preços 2015.xls", aba "Equipamentos de montagem");

III.4

27. Procedimentos semelhantes foram adotados em relação às parcelas denominadas "outros itens" (35% de sobrepreço); "subempreiteiros" (50,40% de sobrepreço) e "serviços e insumos" (6,78% de subpreço).

29


28. Consolidando-se a análise, verifica-se um indício de sobrepreço total de R$ 673 milhões sobre um contrato de R$ 3,37 bilhões (originais e sem "Verba de Chuvas"), dos quais se analisou amostra correspondente a R$ 1,46 bilhão. Ou seja, averiguou-se sobrepreço de 86% em relação à amostra, consoante exposto no quadro a seguir:

ParcelaValor

contratual DFP (A)

Referencial(C)

Fornecimentos 944 349 37% 163 186 114%Mão de obra 743 499 67% 182 317 174%Outros itens 624 147 23% 108 38 35%Equipamentos de montagem 363 319 88% 201 119 59%Subempreiteiros 319 60 19% 40 20 50%Serviços e insumos 109 85 78% 91 6- -7%Total 3.102 1.458 47% 785 673 86%

Amostra(B)


Fonte: Peça referente à análise de preços ("Análise de preços 2015.xls", aba "Resumo");Obs.: Valores em milhões de reais

29. Por certo, são valores preliminares, ainda sujeitos ao crivo do contraditório e que podem sofrer alterações com a ampliação do escopo da amostra. Entretanto, são indícios contundentes de dano ao erário e que justificam a conversão dos presentes autos em tomada de contas especial para apuração desse dano e identificação dos responsáveis.

IV

30. Trata-se, aqui, de contrato referente a uma obra representativa dos desdobramentos das apurações em curso na empresa Petrobras, quer no âmbito judicial quer no administrativo. Em função disso, não posso deixar de destacar as considerações do Sr. Diretor da unidade técnica que, de forma precisa, delineou, até o presente momento, a atuação da estatal frente às ações do TCU na obra em questão:

3. Desde a primeira oportunidade de análise, ocasião em que as obras da UCR estavam, ainda, em estágio embrionário de execução, esta unidade técnica (então SecobEnergia) já relatava fortes indícios de sobrepreço contratual. Naquela época, em investigação que teve por base a estimativa de custos da Petrobras, deu-se notícia de possível sobrepreço de [R$ 522 milhões], registrado por meio do acórdão [3.362/2010-Plenário], mas veementemente denegado pela Petrobras.

4. O que se passou desde esse registro foram diversos debates técnicos – no mais das vezes provocados pela estatal petroleira – acerca de metodologias empregadas pelo Tribunal para análises de preço; de referenciais de preço utilizados; de critérios de auditoria empregados (a exemplo da dita “faixa de aceitabilidade de propostas”). Em tempo algum, ao longo desses anos de fiscalização, se percebeu ato da estatal no sentido de investigar, ao menos, a razoabilidade do que o TCU apontava em tutela do patrimônio da própria companhia. Não buscou, a Petrobras, questionar o contratado. Pelo contrário. Seus atos, manifestos no processo de controle externo, mais se assemelham a litigância a favor de sua contratada: o Consórcio CNCC.

5. Decorrido o tempo, no atual estágio processual, a equipe técnica apresenta nova instrução contendo a medida mais drástica e menos desejada desde o início das fiscalizações: a conversão dos autos em tomada de contas especial.

6. A Petrobras não foi sensível às ações preventivas deste Tribunal ao informar à estatal a existência de indícios de sobrepreço no contrato e, em medida mais enérgica, inclusive, recomendar ao Congresso Nacional a paralisação do fluxo orçamentário-financeiro do contrato (IG-P), em cumprimento à Lei de Diretrizes Orçamentárias então vigente. As obras da UCR seguiram o curso

30


previsto pela estatal, assim como diversas outras que se encontravam na mesma situação, tanto na Rnest como no Comperj.

7. Pois os elementos atuais apresentados nesta instrução indicam superfaturamento potencial de mais de R$ 670 milhões no contrato da UCR, que, diga-se, somente foi possível aferir mediante o uso de informações fiscais do contratado, obtidas por autorização judicial no âmbito da “Operação Lava Jato”. Esse montante de desperdício de recursos públicos – que poderia ter sido evitado, caso os alertas deste Tribunal tivessem sido considerados quando expedidos – deverá ser buscado em regresso mediante instauração de processo específico e adequado ao feito: TCE.

8. Há dizer que a Polícia Federal realizou recente laudo pericial neste mesmo contrato que se analisa (Laudo 1342/2015-SETEC/SR/DPF/PR) e também encontrou relevante sobrepreço de R$ 648,5 milhões; bastante próximo, como se vê, ao resultado das análises presentemente obtidas pela equipe de auditoria deste Tribunal.

9. Também se faz oportuna a citação da mais recente sentença da 13ª Vara Federal Criminal de Curitiba (Processo 5083258-29.2014.404.7000), na qual houve condenação de então dirigentes da empreiteira Camargo Correa e da Petrobras por diversos crimes estritamente (mas não exclusivamente) atrelados à relação contratual em epígrafe. Por sua relevância, destaca-se excerto da peça sentencial:

Considerando as provas enumeradas, é possível concluir que há prova muito robusta de que a Camargo Correa obteve os contratos com a Petrobras para construção da Unidade de Coqueamento Retardado – UCR (U-21 e U-22) e Unidades de Tratamento Cáustico Regenerativo (TCR) para a Refinaria do Nordeste Abreu e Lima – RNEST e para a construção da Unidade de Coqueamento Retardado – UCR, Unidade de Manuseio de Coque, Unidade de Recuperação de Enxofre, da carteira de Coque e HDT da Refinaria Presidente Getúlio Vargas – REPAR, mediante crimes de cartel e de frustração da concorrência por ajuste prévio das licitações, condutas passíveis de enquadramento nos crimes do art. 4º, I, da Lei nº 8.137/1990 e do ar. 90 da Lei nº 8.666/1993. (Ação Penal 5083258-29.2014.4.04.7000/PR, p. 39) (grifei)

31. Ou seja, em que pese esta Corte de Contas sempre atuar em defesa do patrimônio da própria Petrobras, o que se verificou até o presente momento foi que a estatal invariavelmente buscou apenas contestar a atuação do TCU, quase sempre não adotando uma conduta colaborativa com as investigações levadas a efeito pelos auditores desta Casa. Pelo contrário, a atuação da Petrobras assemelhava-se à formação de um litisconsórcio com as empreiteiras contratadas.

32. Por certo, a Petrobras devia, como ainda deve, ter suas convicções acerca dos contratos por elas firmados, o que não deveria impedir a reflexão sobre as constatações apontadas pelo TCU e contribuir com as investigações, de forma a estabelecer uma parceria para que a verdade material viesse à tona.

33. Em recente auditoria efetuada por esta Corte na Refinaria Abreu e Lima – 23/2/2015 a 15/5/2015 –, objeto do TC 002.922/2015-0, mais uma vez os auditores do TCU depararam-se com restrições impostas pela Petrobras em razão da ausência do fornecimento de documentos referentes à licitação do remanescente das obras da Unidade de Abatimento de emissões Atmosféricas (SNOX). Em razão desses fatos, exarei despacho autorizando a abertura de representação para a apuração do ocorrido.

34. Espera-se que, com os recentes acontecimentos, envolvendo a apuração judicial e administrativa da licitude dos grandes contratos firmados pela estatal, a Petrobras mude sua linha de ação para que passe a efetivamente defender o seu patrimônio e não exerça uma defesa intransigente dos atos praticados por seus gestores, a qual, muitas vezes, não acompanha o interesse público.

V

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35. Não olvido, que os presentes autos ainda se ressentem da correta quantificação do dano sofrido pela estatal na presente contratação e da identificação dos responsáveis por tanto. Assim, seguindo o natural desenrolar processual, caberia o saneamento do feito antes de sua conversão em tomada de contas especial. Entretanto, como exposto, prevê-se aqui a utilização de procedimentos não usualmente seguidos por esta Corte, considerando, na ausência de outros parâmetros, documentos decorrentes da quebra judicial de sigilo comercial e fiscal da contratada como referência de preços de mercado. Em sendo assim, entendo que cabe, desde logo, a submissão do feito ao Plenário desta casa para que autorize a utilização dessas metodologias de cálculo expostas neste voto e no relatório que o precede.

36. Outrossim, observo que não merece prosperar a solicitação efetuada pelo Consórcio Nacional Camargo Corrêa/CNEC para que o processo seja excluído de pauta de forma a possibilitar ao consórcio que se manifeste acerca da última instrução da unidade técnica. Isso porque o presente processo ainda não se encontra na fase de oferecimento de contraditório, o que somente deverá ocorrer na medida em que os responsáveis forem instados a se manifestar mediante audiência ou citação, nos termos do art. 160 do Regimento Interno do TCU.

37. Diante do exposto, sem deixar de notar a excelência do trabalho efetuado pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Petróleo, Gás Natural e Mineração, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 12 de agosto de 2015.

BENJAMIN ZYMLER Relator

ACÓRDÃO Nº 1990/2015 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 004.025/2011-3. 2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Acompanhamento3. Interessados/Responsáveis: não há.4. Órgão/Entidade: Petróleo Brasileiro S.A.5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.6. Representante do Ministério Público: não atuou.7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Petróleo, Gás Natural e Mineração (SeinfraPet).8. Advogados constituídos nos autos: Adriana Barbosa Felix – OAB/DF 32.396; Christiane Rodrigues Pantoja – OAB/DF 15.372

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento decorrente de determinação constante do subitem 9.6 do Acórdão 3.362/2010-TCU-Plenário,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

8.1. com fundamento nos artigos 1º, incisos I e II, e 47 da Lei 8.443/1992, combinados com o art. 252 do Regimento Interno, converter o presente processo em tomada de contas especial, devendo a unidade técnica, na medida do possível, ampliar o tamanho da amostra considerada para averiguar a

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existência de sobrepreço no Contrato UCR-Rnest;

8.2. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e Voto que o fundamentam, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, à Comissão Parlamentar de Inquérito da Petrobras 2015, ao Departamento de Polícia Federal, ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica, à Secretaria da Receita Federal do Brasil, à Procuradoria da República no Paraná e à Petróleo Brasileiro S/A.

10. Ata n° 32/2015 – Plenário.11. Data da Sessão: 12/8/2015 – Ordinária.12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1990-32/15-P.13. Especificação do quorum: 13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler (Relator), Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)AROLDO CEDRAZ

(Assinado Eletronicamente)BENJAMIN ZYMLER

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

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Cidadão | Portal TCU€¦ · Web view2015/08/18 · Em recente auditoria efetuada por esta Corte na Refinaria Abreu e Lima – 23/2/2015 a 15/5/2015 –, objeto do TC 002.922/2015-0,