Concurso Público de Consultor Legislativo da Câmara dos ... · Considerando a sua grande incidência nas provas dos concursos públicos, façamos uma análise detida do processo

Instituto de Gestão, Economia e Políticas Públicas – IGEPP

Prof. Leo van Holthe

Concurso Público de Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados

Processo Legislativo (arts. 21 a 24, 44 a 75 e 84 da CF/88)

IGEPP – Prof. Leo van Holthe

AULA 06

Pontos do edital enfrentados neste material: Processolegislativo: arts. 60, 62, 64, 68 e 69da CF/88.

EMENDAS À CONSTITUIÇÃO FEDERAL (art. 60 da CF)

Subseção II

Da Emenda à Constituição

Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:

I – de um terço, no mínimo, dos membros da Câmarados Deputadosoudo SenadoFederal;

II – do Presidente da República;

III – de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação,

manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

§ 1.º – AConstituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado

de defesa ou de estado de sítio.

§ 2.º – A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos,

considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.

§ 3.º – A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e

do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.

§ 4.º – Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:

I - a forma federativa de Estado;

II - o voto direto, secreto, universal e periódico;

III - a separação dos Poderes;

IV - os direitos e garantias individuais.

§ 5.º – A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não

pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.

As emendas à Constituição consistem em uma espécie de poder constituinte derivado

reformador e promovem alterações pontuais na CF/88, por meio de normas dotadas da mesma

hierarquia da Constituição originária.

Para melhor compreendermos as emendas constitucionais, precisamos estudar o quadro

do poder constituinte no Brasil, a fim de contextualizar o poder de reforma da Constituição de

1988 e seus limites de atuação.

A principal manifestação da soberania de um povo reside na prerrogativa de ele

estabelecer, em uma constituição, as bases políticas, sociais e jurídicas fundamentais sob as

quais deseja viver. O poder de elaborar essas normas constitucionais é doutrinariamente

denominado de poder constituinte, o qual se divide em:

a) poder constituinteoriginário (PCO), que é o poder de elaborar as normas de uma

nova constituição, a exemplo do que ocorreu na assembleia nacional constituinte de 1987/1988;

b) poder constituintederivado (PCD), que é o poder de alterar (PCD reformador) ou

de complementar (PCD decorrente) uma constituição já existente.

O PCD decorrente associa-se à forma federativa de Estado e permite que os entes

federados elaborem as suas próprias constituições, a fim de complementar a Carta Federal e de

adequá-la às realidades regionais. No Brasil, o PCD decorrente é o poder que os estados-

membros e o DF possuem de estabelecer as suas próprias organizações políticas e

administrativas fundamentais em constituições estaduais e na Lei Orgânica do DF (art. 25 da

CF/88 e art. 11 do ADCT).

Já o PCD reformador consiste na possibilidade de se alterar o texto da Constituição

originária de 1988, no intuito de atualizar a sua obra e permitir que ela acompanhe a evolução

dos fatos sociais e se adapte aos novos anseios e aspirações populares, sem que, para tanto, seja



necessário recorrer à revolução e à elaboração de uma nova constituição pelo poder constituinte

originário. Na lição da melhor doutrina:

Evita-se, desse modo, que o poder constituinte originário tenha de se

manifestar, às vezes, para mudanças meramente pontuais. Reduzem-se os

efeitos nefastos das contínuas rupturas da ordem constitucional.

Aceita-se, então, que a Constituição seja alterada, justamente com a

finalidade de regenerá-la, conservá-la na sua essência, eliminando as normas

que não mais se justificam política, social e juridicamente, aditando outras

que revitalizem o texto, para que possa cumprir mais adequadamente a

função de conformação da sociedade.

As mudanças são previstas e reguladas na própria Constituição que

será alterada (Gilmar Mendes).

Processo legislativo das emendas constitucionais

O art. 60 da CF/88 traz para as emendas à Constituição um processo legislativo especial,

solene e mais dificultoso do que o previsto para as leis ordinárias, revelando a rigidez da Carta

Política de 1988.

Não é demais lembrar que é essa rigidez que garante a superioridade e a supremacia

(jurídica ou formal) da CF/88, pois a maior dificuldade da aprovação de uma emenda à

Constituição em relação às leis infraconstitucionais (ordinárias, complementares, etc.) revela a

impossibilidade de as leis alterarem as normas da CF/88, o que abre espaço para a realização de

controle de constitucionalidade das leis e das emendas constitucionais que violem as normas

da CF/88 ou o procedimento solene de reforma constitucional.

Considerando a sua grande incidência nas provas dos concursos públicos, façamos uma

análise detida do processo de elaboração das emendas à CF/88.

Iniciativa legislativa

Nos termos do art. 60 da CF, a iniciativa legislativa da PEC é concorrente entre:

a) o presidente da República;

b) um terço, no mínimo, dos 513 deputados federais (171 deputados) ou dos 81

senadores (27 senadores);

c) mais da metade das assembleias legislativas das unidades da Federação,

manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. Tendo em vista que

o Estado Federativo brasileiro é formado atualmente por vinte e sete unidades federadas, a

apresentação da PEC, nesse caso, depende da iniciativa de quatorze assembleias estaduais ou

13 delas mais a Câmara Legislativa do DF.

Essa hipótese funciona da seguinte forma: cada Legislativo estadual aprova um decreto

legislativo no âmbito de sua casa, em um turno de discussão e votação e pela maioria simples

dos seus membros, cujo objeto consiste na concordância da apresentação de uma proposta de

emenda constitucional (PEC) no Congresso Nacional. Com a aprovação de pelo menos quatorze

Legislativos estaduais, a PEC já pode ser protocolada nas Casas do Congresso Nacional,

devidamente instruída com os decretos legislativos estaduais ou do DF autorizadores de sua

apresentação. Como podemos constatar, os municípios não podem propor alterações à CF/88.

É possível uma PEC proposta pelos cidadãos brasileiros?

Apesar de respeitáveis entendimentos doutrinários favoráveis a essa hipótese (a

exemplo de José Afonso da Silva), a maioria da doutrina entende que não cabe PECproposta

por iniciativa popular.

Isso é porque o art. 60 da CF/88 prevê exaustivamente os legitimados a propor uma

PEC e esse dispositivo não incluiu a possibilidade de os cidadãos brasileiros proporem

diretamente uma PEC no Congresso Nacional.

Conforme esse entendimento majoritário, a iniciativa popular de lei limita-se à

proposição de projetos de lei ordinária ou complementar, nos exatos termos do art. 61, § 2.º, da

Carta Federal.

A iniciativa legislativa privativa do art. 61, § 1.º, da CF/88 aplica-se à proposta de

emenda à Constituição?



Para a melhor doutrina, o art. 61, § 1.º, da CF/88 contempla algumas matérias, cuja

regulamentação em sede de lei ordinária ou complementar depende da iniciativa legislativa

exclusiva do presidente da República. Essa regra não se aplica à PEC, mas apenas aos

projetos de lei, razão pela qual a iniciativa legislativa da PEC é concorrente entre o presidente

da República, um terço de deputados ou de senadores e a maioria das assembleias legislativas,

sem que se fale em iniciativa legislativa reservada na PEC.

Concordamos com tal entendimento, apesar de fazermos a seguinte ressalva:

a) os conteúdos tipicamente constitucionais (organização política e administrativa

fundamental do Estado, direitos fundamentais, etc.) podem ser veiculados numa PEC de

qualquer dos legitimados do art. 60 da CF/88. Por exemplo: uma eventual alteração do mandato

presidencial ou da amplitude da autonomia dos estados-membros na CF/88 não é de iniciativa

legislativa privativa do presidente da República ou das assembleias legislativas estaduais, por

absoluta falta de previsão constitucional nesse sentido;

b) as matérias que devem ser reguladas em lei ordinária ou complementar, à luz do art.

61, § 1.º, da CF, não podem ser constitucionalizadas numa PEC de iniciativa dos parlamentares,

sem que haja uma fraude à CF/88. Exemplo: um deputado federal não pode propor um projeto

de lei ordinária para criar um órgão público no Ministério da Justiça, tampouco pode propor

uma PEC, juntamente com um terço dos deputados, com o mesmo objetivo, sob pena de

violação do art. 61, § 1.º, II, e, da CF/88 (STF, ADI 858/RJ).

Deliberação parlamentar A primeira questão a ser enfrentada refere-se à Casa Legislativa em que a PEC deve ser

protocolada pelos legitimados do art. 60, caput, da CF/88. Nesse ponto, não há dúvida de que

um terço dos deputados federais deve iniciar a sua PEC na Câmara dos Deputados e um terço de

senadores, no Senado Federal. Porém, a incerteza persiste em relação ao presidente da

República e à maioria das assembleias legislativas.

Segundo o melhor entendimento, enquanto um terço de deputados ou de senadores

propõe as suas PECs nas respectivas Casas Legislativas, o presidente da República e a maioria

das assembleias legislativas podem propor a sua PEC no Senado Federal ou na Câmara dos

Deputados, indistintamente.

Superada essa questão, passamos à análise da discussão e da votação da proposta de

emenda à CF/88. Nos termos do art. 60, § 2.º, a PEC será discutida e votada, em cada Casa do

Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver três quintos dos

votos dos respectivos membros.

Os arts. 201 a 203 do RICD e os arts. 354 a 373 do RISF regulam a tramitação da PEC

nas Casas do Congresso e nos revelam que ocorrem discussão (com a possível intervenção de

oradores contrários e favoráveis à aprovação da PEC) e votação em cada um dos dois turnos na

Câmara e no Senado. Há um interstício regimental entre os dois turnos de discussão e votação

(de cinco sessões ordinárias na Câmara – art. 202, § 6.º, do RICD), devendo a PEC ser

aprovada por 60% dos respectivos parlamentares em cada um desses turnos.

A existência de quatro votações (duas na Câmara e duas no Senado) e o quorum de

votação de três quintos são evidências da rigidez da CF/88.

É possível a utilização de referendo e de plebiscito no processo legislativo da PEC?

No seu art. 49, XV, a CF/88 confere ao Congresso Nacional a competência privativa

para autorizar referendos e convocar plebiscitos, os quais representam consultas diretamente

formuladas ao povo brasileiro para que ele delibere sobre ato legislativo ou administrativo,

anteriormente à sua elaboração ou posteriormente a ela, cumprindo ao povo a respectiva

ratificação ou rejeição (arts. 2.º e 3.º da Lei n.º 9.709/98).

O plebiscito e o referendo, portanto, podem ser adotados no âmbito do processo

legislativo, a fim de que os cidadãos brasileiros manifestem a sua concordância ou discordância

com a decisão política já tomada na lei (no caso do referendo) ou ainda a ser votada pelos

parlamentares no projeto de lei (no caso do plebiscito). Um exemplo recente refere-se ao

referendo previsto no art. 35 da Lei n.º 10.826/03 (o “Estatuto do Desarmamento”), pelo qual a

proibição de comercialização de armas de fogo dependeria da aprovação do povo brasileiro em



plebiscito efetivamente realizado em 23/10/2005 e autorizado pelo Decreto Legislativo n.º

780/2005 do Congresso Nacional.

A pergunta que fazemos é se esses instrumentos de democracia direta podem ser

utilizados no processo legislativo da PEC. A resposta, segundo a melhor doutrina, é positiva,

apesar de as emendas à CF/88 até hoje aprovadas não terem se utilizado desse expediente. Nada

impede, entretanto, que uma emenda futura à CF/88 proponha uma consulta direta à população

brasileira, no caso de grande polêmica ou da extrema sensibilidade do tema a ser tratado (o que

poderíamos imaginar diante de uma PEC que regulasse o tema do aborto, da eutanásia, do

casamento entre pessoas do mesmo sexo, etc.).

Primeira e segunda Casas na tramitação da PEC

No processo legislativo da PEC, a doutrina não se refere a uma deliberação inicial ou

principal e outra acessória ou revisional, como acontece no processo legislativo das leis

ordinárias.

Quando estudamos o processo legislativo ordinário, vimos que, aprovado o PL com

emendas de mérito na Casa Revisora, ele volta à Casa Iniciadora para apreciação exclusiva

dessas emendas.

Rejeitadas as emendas da Casa Revisora, o PL será encaminhado ao presidente da

República com a redação dada ao projeto pela Casa Iniciadora, vez que as emendas

aprovadas na Revisora foram rejeitadas.

Em resumo, essa é a predominância da Casa Iniciadora sobre a Revisora no processo

legislativo ordinário: no caso de a Iniciadora rejeitar as emendas apresentadas pela Revisora,

aquela encaminhará o “seu texto” ao chefe do Executivo, para o fim de sanção ou veto, o que

evidencia que a deliberação revisional tem um papel menor em relação à deliberação inicial ou

principal no processo de elaboração das leis ordinárias.

Pois bem. No processo legislativo da PEC, a sistemática é diferente e não se fala em

Casa Iniciadora e Revisora (mas em primeira e segunda Casa), tampouco predominância

daquela sobre esta.

Na tramitação da PEC, se a segunda Casa aprova alterações de mérito ao texto da

primeira Casa, esta receberá o texto modificado como nova PEC, devendo apreciar toda a

proposição, e não apenas as emendas da segunda Casa. Esse sistema (a que poderíamos chamar

de pingue-pongue) exige que o mesmo texto seja aprovado pelas duas Casas Legislativas do

Congresso, para que a PEC seja considerada aprovada e venha a ser posteriormente promulgada

e publicada.

Daí a doutrina afirmar que, na tramitação da PEC, não existe Casa Revisora e

Iniciadora, uma vez que a segunda Casa a votar (quer a Câmara, quer o Senado) não atua como

simples revisora da anterior, mas recebe o texto aprovado na Casa anterior e o trata como

proposta nova, reiniciando o processo legislativo (GabrielDEZEN Jr.).

Com isso, ao receber emendas de mérito na segunda Casa, a PEC volta para ser

totalmente reapreciada na primeira. Realizadas novamente alterações de mérito nesta Casa, a

PEC retorna à segunda Casa (e assim segue indefinidamente), até que as duas Casas concordem

com o mesmo texto normativo, quando, então, a PEC estará pronta para a promulgação.

Da mesma forma como registramos no processo legislativo ordinário, a jurisprudência

do STF entende que apenas as emendas de mérito, que são aquelas que propõem a alteração

substancial de alguma norma da proposição legislativa, provocam a necessidade de que a PEC

seja reapreciada pela outra Casa Legislativa (ADI 2.666/DF e ADC 3/DF). Se as emendas forem

meramente de redação ou de algum modo não alterem o sentido da norma, a PEC não precisa

retornar à outra Casa e já pode passar à fase da promulgação, caso tenha sido aprovada por três

quintos dos respectivos parlamentares em ambas as Casas do Congresso Nacional.

O que é PEC paralela?

Considerando que o processo legislativo da PEC pode ocasionar idas e vindas

intermináveis entre a Câmara e o Senado até que o mesmo texto substancial seja aprovado em

dois turnos nas duas Casas do Congresso, os parlamentares sedimentaram a prática (com a



chancela da jurisprudência do STF – ADI 2.031/DF) de fracionar a PEC, por meio do

requerimento de destaque de parte da proposição para formação de proposição autônoma (na

Câmara, essa prática encontra respaldo no art. 101, I, a, 4, do RICD).

Por meio dessa prática, a parte destacada é transformada em proposição autônoma (a

PEC paralela) e o restante da PEC já acatada na primeira Casa pode ser aprovada na segunda e

encaminhada para promulgação, enquanto a PEC paralela reúne a parte que obteve alterações de

mérito e que necessitará voltar posteriormente à primeira Casa.

Ressalte-se que esse fracionamento somente é admitido quando a parte destacada é

autônoma e não compromete o sentido do texto remanescente. Registramos, por fim, que o fracionamento da PEC por meio do destaque de alguns de

seus dispositivos para votação em separado pode ocasionar, não a formação de uma PEC

Paralela, mas a simples supressão de normas autônomas, sem que haja a necessidade de

reapreciação pela primeira Casa Legislativa.

Por exemplo: considere que uma determinada PEC foi aprovada na Câmara dos

Deputados com dez artigos e que seja aprovada também no Senado Federal, mas com um

destaque que resultou na rejeição do seu art. 3.º, o qual representava norma autônoma e

independente, e que não comprometeu o sentido dos outros nove artigos da PEC. Havendo a

simples rejeição do art. 3.º da PEC no Senado Federal, a referida proposição legislativa, de

acordo com esse entendimento, pode ser promulgada, considerando que não houve alteração

substancial dos nove artigos restantes da PEC, mas apenas total supressão de um dos artigos

originais, o que possibilita a promulgação e publicação dos artigos que foram efetivamente

aprovados em dois turnos nas duas Casas do Congresso Nacional.

Promulgação

Nos termos do art. 60, § 3.º, da CF/88, a PEC será promulgada pelas Mesas da

Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.

A primeira observação a ser feita é que as emendas à CF/88 possuem uma numeração

própria e distinta daquelas previstas para as demais espécies normativas (lei ordinária,

complementar, delegada, etc.).

A segunda refere-se ao fato de que aPEC não se submete a sanção ou veto

presidencial, tampouco é promulgada pelo presidente da República.

Depois de sua aprovação no Congresso Nacional (em dois turnos e mediante o voto de

três quintos dos parlamentares), a PEC será promulgada diretamente pelas Mesas da Câmara

dos Deputados e do Senado Federal, com o seu respectivo número de ordem (ex.: Emenda à

Constituição n.º 77/14).

Partindo dessas informações, podemos concluir que o presidente da República não

sanciona ou promulga a PEC, mas participa do seu processo legislativo no momento da

iniciativa da proposta de emenda à Constituição (CF, art. 60, II).

Princípio da irrepetibilidade na PEC

A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não

pode ser objeto de nova proposta na mesmasessão legislativa (CF, art. 60, § 5.º).

Primeiramente, devemos esclarecer que a PEC é:

a) rejeitada, quando ela não consegue alcançar a votação favorável de três quintos dos

deputados ou dos senadores em qualquer um dos dois turnos de discussão e votação em cada

Casa Legislativa;

b) prejudicada, por exemplo:

b.1) quando for idêntica a outra PEC que já tenha sido aprovada ou rejeitada, na mesma

sessão legislativa (art. 163, I, do RICD);

b.2) quando, entre outros casos, for semelhante a outra PEC considerada

inconstitucional, de acordo com parecer da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania

(art. (art. 163, II, do RICD).

O art. 60, § 5.º, determina que a matéria constante de PEC rejeitada ou declarada

prejudicada não pode ser objeto de nova PEC na mesma sessão legislativa.



A vedação do art. 60, § 5.º, recebe a denominação doutrinária de princípio da

irrepetibilidade, pois pretende que as proposições legislativas rechaçadas não venham a

obstruir a pauta de votações, por meio da sua incessante e repetida reapresentação. Tal princípio

foi previsto também para as medidas provisórias (CF, art. 62, § 10) e para os projetos de lei

ordinária ou complementar (CF, art. 67).

Quanto a este último caso, destacamos que o caro leitor não deve confundir o art. 60, §

5.º, o qual veda de maneira absoluta a reapresentação da matéria objeto de PEC rejeitada ou

havida por prejudicada na mesma sessão legislativa, sem exceções, com o art. 67 da CF/88, o

qual proíbe a reproposição da matéria constante de projeto de lei rejeitado na mesma sessão

legislativa, salvo mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das

Casas do Congresso Nacional.

Limites circunstanciais dos estados de sítio e de defesa e da intervenção federal

Ao analisarmos o procedimento legislativo rígido da PEC, previsto no art. 60, caput e

parágrafos 2.º, 3.º e 5.º, estudamos os limites procedimentais ou formais impostos pelo poder

constituinte originário ao poder constituinte derivado reformador de emenda constitucional.

Ocorre que a Constituição originária de 1988 ainda previu limites materiais, que são as

denominadas cláusulas pétreas (CF, art. 60, § 4.º), objeto do tópico seguinte, e os limites

circunstanciais, previstos no art. 60, § 1.º.

Por este último, a CF/88 não poderá ser emendada na vigência de intervenção

federal (CF, arts. 34 a 36), de estado de defesa (CF, art. 136) ou de estado de sítio (CF, art.

137).

Os limites circunstanciais, como o próprio nome indica, proíbem a reforma da CF/88

em circunstâncias excepcionais, tendo em vista que o estado de comoção nacional ou de

calamidade pública dificulta a livre deliberação parlamentar e pode levar à introdução de

normas descabidas na Carta da República.

Para a melhor doutrina (Luiz Alberto David Araújo), as decretações pelo presidente da

República do estado de sítio, do estado de defesa e da intervenção federal impedem não apenas

a votação da PEC, mas suspendem a sua própria tramitação.

Assim, na vigência de estado de sítio, estado de defesa ou de intervenção federal, é o

próprio processo legislativo da PEC que fica totalmente prejudicado (e não apenas a sua

votação), razão pela qual ficam suspensas as tramitações das propostas de emenda

constitucional enquanto perdurarem tais situações de anormalidade.

Observe-se que as intervenções federais, i.e., a intervenção da União em estado-membro

ou no Distrito Federal (CF, art. 34) ou, ainda, em município localizado em território federal

(CF, art. 35, 2.ª parte), é que inviabilizam a tramitação de uma PEC no Congresso Nacional. A

simples intervenção estadual, i.e., de um estado-membro em um município localizado no seu

território (CF, art. 35, 1.ª parte), não tem o condão de interferir na tramitação da proposta de

emenda à CF/88.

Cláusulas pétreas Partindo do pressuposto de que a reforma constitucional por meio da emenda ou da

revisão não pode romper com o sistema essencial de valores da Constituição originária é que o

PCO estabelece as cláusulas pétreas, cláusulas de eternidade, núcleo duro, intangível ou de

identidade da Constituição, as quais representam os valores fundamentais que não podem ser

suprimidos pelo poder de reforma constitucional, sob pena de violação do núcleo essencial do

projeto da Constituição originária.

Amplitude da proteção das cláusulas pétreas Dispõe o art. 60, § 4.º, da CF/88 que “não será objeto de deliberação a proposta de

emenda tendente a abolir...”.

O primeiro aspecto a ser ressaltado é que a CF/88 proíbe não apenas a aprovação e a

publicação de emenda constitucional contrária às cláusulas pétreas, mas a própria deliberação

parlamentar sobre a PEC. A partir dessa realidade, o STF admite que o parlamentar impetre



mandado de segurança, a fim de assegurar o seu direito líquido e certo de não ser obrigado a

discutir e votar uma proposição legislativa contrária às cláusulas pétreas e, consequentemente, o

direito de impedir o seu trâmite legislativo. Vejamos, nesse sentido, uma decisão do STF de

1980, lembrando que, sob a égide da Constituição de 1969, a república era uma cláusula pétrea:

Mandado de segurança contra ato da Mesa do Congresso que

admitiu a deliberação de proposta de emenda constitucional que a impetração

alega ser tendente a abolição da Republica. Cabimento do mandado de

segurança em hipóteses em que a vedação constitucional se dirige ao próprio

processamento da lei ou da emenda, vedando a sua apresentação (como é o

caso previsto no paragrafo único do artigo 57) ou a sua deliberação (como na

espécie). Nesses casos, a inconstitucionalidade diz respeito ao próprio

andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer –

em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas– que sequer se

chegue à deliberação, proibindo-a taxativamente. A inconstitucionalidade, se

ocorrente, já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei

ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita,

frontalmente, a Constituição (MS 20.257/DF). O segundo aspecto a ser ressaltado refere-se à expressão tendente a abolir as cláusulas

pétreas. Nesse ponto reside a principal questão acerca da abrangência e do alcance do núcleo de

identidade da CF/88.

Por um lado, observamos que não ofende as cláusulas pétreas apenas uma emenda à

CF/88 que determine a completa extinção do Estado federativo, do princípio da separação dos

Poderes, do voto ou dos direitos e garantias individuais, pois afronta o núcleo inegociável da

CF/88 qualquer emenda que tenda a abolir, que viole a essência de um desses postulados.

Por exemplo, uma PEC que transfira a competência tributária do IPTU dos municípios

para a União (ou que de alguma outra forma acentue a já centralizada Federação brasileira)

viola a cláusula pétrea do pacto federativo, por restringir indevidamente a autonomia municipal,

e deve ser declarada inconstitucional. O mesmo ocorre com uma PEC que tenda a abolir a

harmonia ou a independência entre os poderes, que atente contra o voto direto, secreto,

universal e periódico ou que restrinja indevidamente os direitos e garantias individuais.

Por outro lado, registramos que as cláusulas pétreas não impedem que as normas

constitucionais sobre a Federação brasileira, sobre a separação dos Poderes ou sobre os direitos

individuais sejam modificadas por emendas constitucionais (ex.: as ECs n.º 5/95, 15/96 e 46/04

alteraram dispositivos da Federação brasileira). Na verdade, a expressão “cláusulas pétreas” ou

“cláusulas de eternidade” nos induz a erro, pois os artigos da CF/88 que tratam das matérias que

fazem parte do núcleo duro da Constituição não são imodificáveis, mas apenas não podem ser

restringidos indevidamente para que não haja alteração substancial da identidade da CF/88.

Em outras palavras, as cláusulas pétreas não exigem que determinados artigos da

CF/88 sejam imutáveis, mas apenas proíbem a alteração que os restrinja indevidamente,

que viole o núcleo essencial dos seus preceitos. Na lição de Noêmia Porto, “as denominadas

„cláusulas pétreas‟ não significam artigos específicos da Constituição que não podem ser

emendados, mas „ideias‟ constitucionais que não podem ser vulneradas”.

Assim, deve o intérprete da Constituição analisar, em cada caso concreto, se a PEC

atinge a essência da separação de poderes, do pacto federativo, do voto direto, secreto, universal

e periódico ou dos direitos e garantias individuais previstos na CF/88, o que, na maioria das

vezes, revela ser uma tarefa das mais difíceis.

Cláusulas pétreas em espécie

Os limites materiais ao poder de reformar a CF/88 (como já visto, denominados de

cláusulas pétreas) são de duas ordens: expressos ou explícitos (CF, art. 60, § 4.º) e implícitos

ou inerentes. Trataremos aqui apenas das cláusulas pétreas implícitas, tendo em vista que as

cláusulas pétreas expressas encontram-se facilmente identificadas no art. 60, § 4º, da CF/88.



Cláusulas pétreas implícitas

As cláusulas pétreas implícitas referem-se a conteúdos que, por razões lógicas, não

podem ser restringidos indevidamente pelo PCD reformador, sob pena de este atuar

indevidamente como PCO. São elas:

a) o titular do PCO (i.e., o povo), pois o PCD reformador não pode alterar a

titularidade do poder que criou o próprio poder de reforma constitucional;

b) o titular do PCD reformador (o Congresso Nacional). Perceba, caro amigo, que os

limites materiais implícitos decorrem de alterações proibidas à emenda constitucional não por

expressa previsão da CF/88, mas pela lógica. Até agora, os limites implícitos vedam, por

exemplo, que uma PEC proponha a alteração da titularidade do PCO do povo para uma Junta

Militar ou da titularidade do PCD reformador do Congresso Nacional para o presidente da

República;

c) as normas que trazem os limites expressos (art. 60 da CF/88 e art. 3.º do ADCT).

Já afirmamos linhas atrás que é o PCO que estabelece os limites e os procedimentos pelos quais

uma constituição pode ser alterada, não podendo o PCD reformador subverter essas regras, sob

pena de atuar indevidamente como PCO. É por essa razão que a revisão constitucional (art. 3.º

do ADCT) não pode ser ressuscitada e a rigidez prevista no art. 60 da CF/88 não pode ser

abolida: esses procedimentos e limites foram estabelecidos pelo PCO e não podem ser

livremente dispostos pelo PCD reformador.

Finalmente, registramos que o CESPE tem considerado as normas da CF/88 que

regulam a emenda constitucional como imodificáveis, com base nessa ideia de que as normas

constitucionais que trazem os limites expressos ao poder constituinte derivado reformador

constituem igualmente limites materiais implícitos a esse poder.

REGIME DE URGÊNCIA CONSTITUCIONAL (ART. 64 DA CF)

Art. 64 [...]

§ 1.º – O Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua

iniciativa.

§ 2.º – Se, no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem

sobre a proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as

demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional

determinado, até que se ultime a votação.

§ 3.º – Aapreciação das emendas do Senado Federal pela Câmara dos Deputados far-se-á no

prazo de dez dias, observado quanto ao mais o disposto no parágrafo anterior.

§ 4.º – Os prazos do § 2º não correm nos períodos de recesso do Congresso Nacional, nem se

aplicam aos projetos de código.

A Constituição Federal, como regra,não estipulou prazos para que o Congresso nacional

delibere sobre as proposições legislativas. Desse modo, com a ressalva dos prazos fixados nos

regimentos internos de cada Casa Legislativa (ex.: prazo para a comissão parlamentar proferir o

seu parecer), a CF/88 não fixa limite de tempo para que um projeto de lei tramite no Congresso

Nacional. Não é raro, inclusive, que uma proposição demore anos, às vezes, décadas até que

seja definitivamente aprovada pelo Poder Legislativo (vide o atual Código Civil brasileiro

aprovado em 2002, cujo projeto original remonta a 1975).

Há, porém, uma exceção prevista nos parágrafos do art. 64 da CF/88, conhecida como

regime de urgência constitucional ou processo legislativo sumário (Alexandre de Moraes).

Por ele, o presidente da República pode solicitar urgência na deliberação de projetos de

lei ordinária ou complementar de sua iniciativa legislativa, seja concorrente, seja privativa.

O chefe do Poder Executivo, por óbvio, não é obrigado a encaminhar os seus projetos

de lei sob o regime de urgência constitucional, cuja incidência depende de expressa solicitação

do presidente da República. Na ausência de pedido, os projetos de lei de sua iniciativa

submetem-se ao trâmite normal.

Porém, havendo essa solicitação de urgência, a doutrina majoritária considera tal pedido

irrecusável, sendo desnecessária a sua deliberação pelos parlamentares, pois o regime de



urgência constitucional seria uma consequência automática da solicitação do chefe do Poder

Executivo.

Em regra, o pedido de urgência constitucional é feito na mensagem presidencial que

encaminha a proposição legislativa, mas nada impede ele seja solicitado em qualquer momento

da tramitação do projeto de lei na Câmara ou no Senado (v. art. 204, § 1.º, do RICD). Nesse

caso, os prazos de quarenta e cinco dias ou de dez dias, previstos nos parágrafos do art. 64 da

CF/88, começam a correr da data do recebimento do pedido de urgência.

É possível, ainda, que o presidente da República cancele o pedido de urgência, quando,

então, cessam os seus efeitos procedimentais, entre eles, a contagem de prazos e o trancamento

da pauta do Plenário da Casa Legislativa em que estiver tramitando. Caso reapareçam motivos

que ensejem o pedido de urgência, apesar da evidente inconveniência desse vai e vem, nada

impede que o presidente da República promova nova solicitação de urgência.

Finalmente, registre-se que não devemos confundir a urgência constitucional com as

urgências previstas nos regimentos internos das Casas Legislativas (v. arts. 153 a 157 do RICD),

as quais possuem outros prazos e regimes de tramitação (ex.: a maioria deles resulta de um

requerimento parlamentar que depende de deliberação do Plenário), a exemplo da chamada

urgência urgentíssima ou procedimento legislativo sumariíssimo.

Peculiaridades da tramitação da urgência constitucional

O projeto de lei submetido ao regime de urgência constitucional apresenta as mesmas

regras do procedimento legislativo ordinário, ao menos sob a ótica constitucional (exs.: limites

ao oferecimento de emendas parlamentares, regras do sistema bicameral, sanção e veto,

promulgação, publicação, princípio da irrepetibilidade, previstos nos arts. 63 e 65 a 67 da

CF/88), com a única diferença que existem prazos para que as Casas Legislativas deliberem

sobre o projeto.

Nesse sentido, a Câmara dos Deputados tem o prazo de quarenta e cinco dias para

votar definitivamente o PL submetido a regime de urgência constitucional, sob pena de

sobrestamento da pauta do Plenário da Câmara em relação a todas as demais deliberações

legislativas, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado (CF, art. 64, § 2.º).

Tendo em vista que o veto presidencial possui prazo constitucional determinado, mas é

apreciado em sessão conjunta do Congresso Nacional, e não em sessão privativa de cada Casa

(CF, art. 66, § 4.º), entendemos que a única exceção a que se refere o art. 64, § 2.º, da CF/88 é a

da medida provisória (CF, art. 62).

Assim, ultrapassado o prazo de 45 dias sem que a Câmara dos Deputados tenha

ultimado a votação do PL submetido a esse regime de urgência, sobrestar-se-ão todas as

demais deliberações legislativas da Câmara, com exceção das medidas provisórias (as quais

poderão ser votadas antes do PL que esteja promovendo esse trancamento de pauta).

No Senado Federal, a realidade se repete com a contagem de novo prazo de quarenta e

cinco dias, sob pena de sobrestamento da pauta do Plenário do Senado, com a exceção das MPs.

Caso haja emendas apresentadas no Senado Federal, a Câmara dos Deputados terá o prazo de 10

dias para apreciá-las, com a possibilidade de ocorrer o mesmo trancamento de pauta acima

mencionado.

Considerando a jurisprudência consolidada do STF no sentido de que apenas as

emendas de mérito, i.e., emendas que alterem o sentido, o conteúdo normativo da proposição

original, aprovadas pela Casa Revisora provocam a remessa do PL à Casa Iniciadora (STF, ADI

2.238/DF-MC), registramos que a aprovação de simples emendas de redação pelo Senado

Federal não suscitam o retorno do PL à Câmara dos Deputados para análise dessas emendas, por

força do parágrafo único do art. 65 da CF/88, sendo possível a sua remessa imediata ao

presidente da República para sanção ou veto.

A urgência constitucional encontra-se regulada nos arts. 375 do RISF e 204 e 139, IV,

do RICD. Sem a pretensão de esgotar as observações regimentais da tramitação do PL sob esse

regime de urgência, salientamos, como aspectos mais relevantes, que o PL tramitará

simultaneamente nas comissões parlamentares, e não sucessivamente em cada comissão como

ocorre na tramitação comum.



Findo o prazo para que as comissões profiram o seu parecer sem a apresentação deste, o

presidente da Casa determina a remessa do PL ao Plenário para inclusão na Ordem do Dia,

ocorrendo o trancamento da pauta do Plenário, salvo MPs, a partir do 46.º dia de sua tramitação

na Casa.

Ainda, o art. 64, § 4.º, da Constituição Federal dispõe que:

a) o processo legislativo sumário não pode ser utilizado para projetos de código.

Com toda a razão, projetos de código (i.e., que tratam de um tema da maneira mais

ampla possível, abordando diversos aspectos de uma mesma matéria – exs.: Estatuto da Criança

e do Adolescente, Estatuto do Idoso, Código Civil) não podem submeter-se aos prazos exíguos

do processo legislativo sumário (v. art. 205, § 8.º, do RICD).

Projeto de lei que apenas propõe a alteração de um código pode submeter-se ao regime

da urgência constitucional?

Sim, uma vez que esse PL não terá a abrangência ou a complexidade de um projeto que

proponha a instituição integral de um código, razão de ser de sua incompatibilidade com o

procedimento legislativo sumário;

b) os prazos do regime de urgência constitucional não correm nos períodos de recesso

do Congresso Nacional, i.e., durante os períodos de 18 a 31/07 e de 23/12 a 1.º/02.

Observe-se que, como regra geral, o procedimento legislativo sumário não poderá

ultrapassar os 100 dias (45 + 45 + 10). Porém, como esses prazos não contam nos períodos de

recesso parlamentar, é plenamente possível que o PL tramite no Congresso Nacional por mais

tempo, ainda que submetido ao referido regime de urgência.

Havendo convocação extraordinária do Congresso (CF, art. 57, § 6.º), o prazo só volta a

correr se, na pauta da convocação, estiver incluído o PL em regime de urgência. Caso contrário,

os prazos continuam suspensos. Nesse ponto, não podemos confundir a urgência constitucional

com o regime de tramitação das medidas provisórias:

1.º) MP em vigor é incluída automaticamente na pauta da convocação extraordinária,

nos termos do art. 57, § 8.º, da CF/88, o que provoca a reabertura da contagem do prazo de

cento e vinte dias para que a MP seja apreciada pelo Congresso Nacional (CF, art. 62, §§ 3.º, 4.º

e 7.º). Já o PL submetido à urgência constitucional não entra automaticamente na pauta da

convocação extraordinária e, se esta não inclui o aludido PL, os prazos de 45 dias ou de 10 dias

continuam suspensos;

2.º) o prazo de quarenta e cinco dias para que a MP comece a trancar a pauta do

Plenário da Casa em que ela estiver tramitando, previsto no art. 62, § 6.º, da CF/88, é contado

uma única vez. Por exemplo, ultrapassado esse prazo na Câmara dos Deputados, a MP tranca a

pauta do Plenário da Câmara a partir do 46.º dia e, votada nesta Casa, a MP já chega no

Senado Federal trancando a pauta do Plenário da Câmara Alta brasileira. No regime de

urgência constitucional, o prazo de 45 dias é contado duas vezes, iniciando-se uma nova

contagem de 45 dias, quando o PL chega no Senado Federal, e mais 10 dias, quando ele volta

para a Câmara deliberar as emendas do Senado. Finalizamos a explanação da urgência constitucional com um exemplo prático. Imagine

que um PL ingressa na Câmara dos Deputados em 1.º de novembro de determinado ano, a partir

da iniciativa do presidente da República, o qual solicita urgência em sua apreciação.

A Câmara possui 45 dias para apreciação desse PL (prazo que finda em 16/12), sob

pena de sobrestamento de todas as deliberações normativas da Casa, salvo medidas provisórias.

Considere que, em 1.º/12, a Câmara aprovou o PL e este chegou no Senado Federal no

dia 03/12. A partir daí, o Senado possui mais 45 dias para deliberar sobre o projeto, sob pena do

mesmo sobrestamento, salvo MPs.

Suponha que, no dia 22/12, último dia da sessão legislativa ordinária, o PL ainda não

havia sido votado no Senado. O prazo de 45 dias, então, é suspenso e apenas recomeça a fluir no

dia 02/02 do ano seguinte, quando ocorre a abertura da próxima sessão legislativa ordinária.

Aprovado o PL no Senado Federal com emendas de mérito, o projeto volta à Câmara

para nova deliberação das emendas no prazo de 10 dias, sob pena de ocorrer o mesmo



sobrestamento supracitado. Deliberadas as emendas do Senado na Câmara, segue o PL para a

sanção ou veto do presidente da República, nos termos do art. 66 da CF/88.

Relembremos que, no caso de desrespeito de algum desses prazos, nunca o PL será

considerado “aprovado por decurso de prazo”, tendo em vista que a CF/88 aboliu essa figura,

substituindo-a pelo sobrestamento da pauta do Plenário da Casa em que estiver tramitando,

salvo MPs.

Importante para concursos!

1. Em regra, a CF/88 não estabeleceu prazos para que as Casas do CN deliberem sobre

os PLs, salvo o regime de urgência constitucional (processo legislativo sumário).

2. Nesse regime, o PR pode solicitar urgência nos projetos de lei ordinária ou

complementar de sua iniciativa legislativa, seja privativa, seja concorrente.

3. Na urgência constitucional, a CD e o SF terão, cada qual, o prazo de 45 dias para

apreciação do PL, sob pena de sobrestamento da pauta do Plenário da Casa em que o PL estiver

tramitando, em relação a todas as demais deliberações legislativas, com a ressalva das que

tenham prazo constitucional determinado (ex.: MP).

4. No caso de aprovação de emendas (de mérito) no SF, a CD terá 10 dias para apreciá-

las, sob pena do mesmo trancamento de pauta. 45 dias para cada Casa do CN mais 10 dias na

CD para apreciação das emendas do SF totalizam 100 dias de prazo máximo para a deliberação

do CN sobre o PL em regime de urgência constitucional.

5. Tais prazos não correm nos períodos de recesso do CN. O regime de urgência

constitucional não se aplica a projetos de código.

Jurisprudência 1. A existência no Congresso Nacional de PL submetido à urgência do art. 64 da CF não

impede a edição de medida provisória sobre a mesma matéria: “Medida provisória: (...) edição na

pendência, em regime de urgência, de projeto de lei sobre matéria de iniciativa presidencial. (...) A

circunstância de a MP296/1991 ter sido baixada no curso do processo legislativo, em regime de urgência

(...), sobre projeto de iniciativa presidencial abrangendo a matéria por ela regulada, não ilide, por si só, a

possibilidade constitucional da sua edição” (ADI525‑MC).

LEIS DELEGADAS (art. 68 da CF)

Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá

solicitar a delegação ao Congresso Nacional.

Prevista no art. 68 da Carta Federal, a lei delegada (LD) é um ato normativo primário

(e, portanto, no mesmo nível hierárquico da lei complementar e da lei ordinária) elaborado e

editado pelo presidente da República (PR), mediante delegação por ele solicitada ao Congresso

Nacional (CN) e entregue de modo parcial, temporário e condicionado.

Apesar de a regra no âmbito do princípio da separação dos Poderes ser a

indelegabilidade, i.e., um Poder não pode delegar as suas funções típicas a outro, a LD

representa uma exceção legítima a essa regra por ter sido concebida pelo constituinte originário

de 1988. Registramos, ainda, que a LD éinstrumento típico do sistema parlamentarista, pelo

qual o parlamento delega ao governo o poder de editar regras jurídicas novas.

Finalmente, observe-se que os estados-membros e os municípios podem adotar a LD

nas suas constituições estaduais e leis orgânicas municipais, desde que sigam o modelo federal.

Por exemplo, a Constituição do glorioso estado de Minas Gerais prevê a LD no seu art. 72.

Delegação externa corporis e interna corporis

Não devemos confundir a LD, ora analisada, com a possibilidade de as casas

legislativas delegarem às suas próprias comissões o poder de votar, em caráter terminativo ou

conclusivo, as matérias que dispensarem a apreciação do plenário, nos termos dos respectivos

regimentos internos, hipótese prevista no art. 58, § 2.º, I, da CF/88.



Neste último caso, estamos diante da chamada delegação interna ou interna corporis, a

qual permite que as comissões parlamentares votem de maneira definitiva uma proposição

legislativa, sem necessidade de apreciação posterior do plenário da casa (salvo recurso subscrito

por um décimo dos seus membros). Mas isso, obviamente, não resulta em uma LD, pois a

proposição aprovada pelas comissões parlamentares ainda necessita da deliberação do Poder

Executivo, por meio da sanção ou do veto presidencial (CF, art. 66).

Já a LD representa a delegação externa¸ externa corporis ou propriamente dita,

considerando que a atribuição de elaborar um ato normativo primário é entregue pelo

Legislativo ao chefe de outro Poder.


- A LD, instrumento típico do parlamentarismo, é ato normativo primário elaborado

pelo PR mediante delegação solicitada ao CN.

- Desde que sigam o modelo federal, os estados-membros e os municípios podem

adotar a LD.

- A LD elaborada pelo PR (delegação externa) não deve ser confundida com a

delegação interna corporisdas comissões parlamentares (CF, art. 58, § 2.º, I).

Limites materiais à edição de lei delegada

§ 1.º – Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso

Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria

reservada à lei complementar, nem a legislação sobre:

I –organização do Poder Judiciárioedo Ministério Público, a carreira e a garantia de seus

membros;

II –nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;

III – planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.

As leis delegadas assemelham-se às medidas provisórias pelo fato de ambas serem

instrumentos típicos do parlamentarismo e constituírem atos normativos primários elaborados

pelo PR.

Outro ponto em comum é que a CF/88 previu limitações materiais à edição desses atos

normativos, i.e., proibiu que a LD e a MP regulamentem determinados assuntos.

O art. 68, § 1.º, da CF prevê as matérias que não podem ser objeto de LD. São elas:

a) os atos de competência exclusiva do CN (art. 49), da Câmara dos Deputados (art.

51) ou do Senado Federal (art. 52 e art. 155,§§ 2.º e 6.º);

b) a matéria reservada à lei complementar;

c) a legislação sobre:

c.1) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia

de seus membros;

c.2) nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;

c.3) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.

Observe-se que essas limitações materiais à edição de LD são apenas semelhantes, mas

não coincidentes com as matérias que não podem ser objeto de MP, previstas no art. 62, § 1.º,

da CF/88.

As diferenças entre as duas limitações materiais podem ser resumidas assim:

1.º) LD não pode versar sobre direitos individuais (que são os direitos do art. 5.º da

CF/88), impedimento que não existe para a MP;

2.º) toda a matéria orçamentária é vedada à LD, enquanto a MP não pode dispor sobre

orçamento, salvo créditos extraordinários (CF, art. 62, § 1.º, I, d);

3.º) direito penal, processual penal e processual civil, detenção ou sequestro de

poupança e demais ativos financeiros e matéria já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo

CN e pendente de sanção ou veto do PR são temas vedados à MP (art. 62, § 1.º, I, b, II e IV),

mas não à LD;



4.º)apesar de os atos de competência exclusiva do CN, da Câmara e do Senado

terem sido excluídos de modo expresso apenas da alçada da LD, a doutrina entende

implicitamente que a MP também não pode regular esses assuntos, razão pela qual, nesse

ponto, não há diferença entre elas.

As semelhanças entre os limites materiais da LD e da MP podem ser associadas aos

casos de:

a) iniciativa legislativa reservada de determinados órgãos (ex.: se o projeto de lei é da

iniciativa privativa do MP ou do Judiciário não poderia o Legislativo delegar a elaboração dessa

lei ao chefe do Executivo);

b) caráter fundamental de alguns temas (nacionalidade, cidadania, direitos políticos e

eleitorais), com a ressalva dos direitos individuais (art. 5.º da CF/88), os quais podem ser objeto

de MP. Já tivemos a oportunidade de comentar a infelicidade do legislador constituinte em

permitir MP sobre direitos individuais, em afronta direta aos princípios mais básicos do Estado

Democrático de Direito (vide nossos comentários ao art. 62, § 1.º, I, a, da CF/88).

As diferenças entre os limites materiais dessas espécies normativas encontram

justificativa nas peculiaridades da MP, a exemplo de sua urgência e provisoriedade. Assim, a

nota da urgência possibilita a essa espécie normativa dispor sobre créditos orçamentários

extraordinários (CF, art. 167, § 3.º). Por outro lado, o seu caráter provisório impede que ela

cuide de temas como direito penal ou processual (ex.: imagine a situação esdrúxula de alguém

ser preso pelo cometimento de um crime previsto em MP posteriormente rejeitada pelo

Congresso Nacional).

Por fim, destaque-se que, nos arts. 68, § 1.º, e 62, § 1.º, não consta a matéria direito

tributário, razão pela qual LD e MP podem instituir ou majorar tributos, desde que respeitado o

princípio da anterioridade tributária (CF, art. 150, III, b e c).


- Não podem ser objeto de LD (art. 68, § 1.º):

a) os atos de competência exclusiva do CN, da CD e do SF;

b) a matéria reservada à lei complementar;

c) a legislação sobre:

c.1) organização e garantias do PJ e do MP;

c.2) nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;

c.3) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.

Processo legislativo da lei delegada

§ 2.º – A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso

Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício.

§ 3.º – Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, este a fará

em votação única, vedada qualquer emenda.

A rigor, a LD, assim como a MP, não se submetem a verdadeiro processo legislativo, o

qual pressupõe um embate dialético e plural das forças políticas representativas da sociedade, a

fim de produzir uma norma que capte os anseios da maioria com o respeito aos direitos das

minorias, mas a simples procedimento de elaboração.

A partir desse raciocínio, não devemos falar em atos de iniciativa, discussão e votação

parlamentar, sanção, veto ou promulgação, mas em simples edição da lei delegada ou da MP

pelo presidente da República.

Feito esse registro doutrinário e despindo-nos do rigor semântico, o processo legislativo

da lei delegada começa com a solicitação do PR ao CN para que este lhe delegue poderes de

editar uma LD sobre matéria não contida no art. 68, § 1.º, da CF/88.

A iniciativa de solicitar a delegação é privativa e discricionária do PR e é denominada

pela doutrina de iniciativa solicitadora (Alexandre de Moraes).



Para autorizar a delegação, o Poder Legislativo federal deve aprovar uma resolução do

CN. Aresolução (esta, sim, submetida a verdadeiro processo legislativo) especificará o

conteúdo da LD a ser elaborada, bem como os termos do exercício da delegação, notadamente

o prazo e demais limitações formais e materiais (exs.: quantidade máxima de LDs, período de

vigência e respeito a determinados princípios).

Ressalte-se que o prazo a ser fixado na resolução delegadora para a edição da LD não

pode ultrapassar a legislatura, em respeito ao princípio da unidade da legislatura.

O STF já decidiu que a delegação somente pode ser concedida ao PR pela resolução do

CN, a teor do art. 68 da Carta Federal, e não por força de uma lei ordinária ou complementar

(ADI 1.296/PE – vide jurisprudência abaixo).

A delegação legislativa promovida por lei ordinária e destinada ao Executivo

corresponderiaa admitir, em nosso Direito, a figura dos regulamentos delegados ou

autorizados, por meio dos quais o legislador entrega um verdadeiro “cheque em branco” aos

órgãos administrativos, bem como delega de modo indevido a sua missão constitucional de

editar atos normativos inovadores da ordem jurídica. Tal prática não é aceita no Direito

brasileiro, em respeito ao art. 2.º da CF/88.

A delegação legislativa, portanto, somente pode ser outorgada ao chefe do Poder

Executivo (não a qualquer autoridade administrativa subalterna, ao Poder Judiciário ou ao MP)

por meio de resolução do CN, nos termos do art. 68 da CF/88.

Muito bem. Editada a resolução do Congresso Nacional, o chefe do Executivo elaborará

o texto legal e determinará a sua publicação no prazo que lhe foi concedido.

Ressalta-se que, se a Resolução do CN não exigir manifestação parlamentar posterior,

todo o restante do processo legislativo será realizado pelo presidente da República (o que é

chamado de delegação típica, própria ouincondicionada).

Ocorre que, nos termos do art. 68, § 3.º, da CF/88, a resolução pode determinar que o

CN aprecie o projeto de LD antes de ele ser publicado, o que resulta num controle

parlamentar prévio à lei delegada (essa é a chamada delegação atípica, imprópria ou

condicionada).

Neste caso, a deliberação do CN será feita em votação única, vedada qualquer

emenda parlamentar. Ou seja, o Congresso aprova ou rejeita o texto elaborado pelo PR, sem

possibilidade de propor qualquer emenda ao projeto (CF, art. 68, § 3.º).

Apesar de ser vedado ao CN propor emendas, é possível que os parlamentares

destaquem as partes do projeto da LD consideradas em desacordo com o ato da delegação, o que

pode resultar em aprovação de apenas parte do seu texto (vide art. 125 da Resolução n.º 1, de

1970-CN, o Regimento Comum do CN).

Aprovado o texto, ainda que parcialmente, entende a doutrina que não há possibilidade

de aposição de veto ou necessidade de sanção presidencial, devendo a LD ser encaminhada ao

PR, a quem cabe apenas publicá-la.

O art. 1.º, inciso IX, da Resolução n.º 1, de 1970-CN (regimento Interno do Congresso

Nacional) nos revela que a aprovação da resolução do CN autorizadora da delegação, assim

como a deliberação congressual posterior sobre o projeto de LD ocorrem em sessão conjunta

do Congresso.

Por fim, com base nas lições da doutrina, destacamos que:

a) o CN pode disciplinar por meio de lei ordinária a mesma matéria objeto da delegação,

ainda que durante o prazo concedido ao PR. Isso é porque a delegação ao Executivo não retira

do Legislativo o seu poder de legislar sobre a matéria delegada;

b) o PR pode não editar qualquer LD no prazo que lhe foi concedido, uma vez que a

delegação não resulta na obrigação de produzir a referida norma;

c) para Manoel Gonçalves Ferreira Filho, é ampla a possibilidade de o PR editar mais de

uma LD no prazo fixado na resolução do CN.

Na visão de Alexandre de Moraes, a edição de mais de uma LD deve estar

expressamente autorizada na resolução do CN, interpretando-se o seu silêncio como proibição

de tal conduta.



Controles judicial e parlamentar sobre a lei delegada

A LD que extrapola os limites da delegação legislativa pode sofrer dois tipos de

controle:

a) um judicial, por todas as ações que realizam controle de constitucionalidade (exs.:

ação ordinária, mandado de segurança, ADI genérica, ADC e ADPF), seja pelo modelo difuso-

incidental, seja pelo modelo concentrado-principal;

b) outro político ou parlamentar, o qual pode ocorrer de modo preventivo, como no

caso da delegação atípica (CF, art. 68, § 3.º), ou repressivo, consistente na possibilidade de o

CN sustar, mediante decreto legislativo, a LD que exorbitou dos limites da delegação

concedida (CF, art. 49, V).

Esse controle político posterior exercido sobre a LD, também conhecido como veto

legislativo,permite aoCongresso, por meio de decreto legislativo, sustar de forma não retroativa

(ex nunc) os efeitos da parte da LD que excedeu a delegação. Registre-se que não é dado ao

referido decreto legislativo sustar os efeitos da parte da LD que respeitou os seus limites

constitucionais.


- O PR solicita a delegação ao CN, que o concede por resolução do CN (nunca por lei

formal). Esta especificará o conteúdo, os termos do exercício e o prazo da delegação. O prazo

não pode ultrapassar o período da legislatura.

- Na delegação típica ou própria, o PR elabora a LD e determina a sua publicação. Na

delegação atípica ou imprópria, a resolução do CN determina que o projeto de LD seja

apreciado pelo Congresso em sessão conjunta e em votação única, vedada qualquer

emenda parlamentar. Em ambos os casos, não ocorre a sanção ou o veto presidencial.

- O CN pode revogar a delegação antes do término do prazo, assim como, nesse mesmo

período, editar uma lei sobre a matéria delegada.

- É possível a edição de mais de uma LD no prazo concedido pelo CN, desde que

haja autorização para tanto na resolução do CN e que a primeira LD não tenha exaurido o

conteúdo da delegação.

- Uma vez solicitada a delegação, o PR não é obrigado a editar a LD.

- A LD que extrapola os limites da delegação sofre dois tipos de controle: um judicial

e outro parlamentar, o qual pode ser prévio (CF, art. 68, § 3.º) ou repressivo, consistente na

possibilidade de o CN sustar, mediante decreto legislativo e com efeitos ex nunc, a LD que

exorbitou dos limites da delegação concedida (CF, art. 49, V).

Jurisprudência 1. Inadmissibilidade, em nosso Direito, de delegação legislativa pela lei comum e do

regulamento autorizado ou delegado: “A essência do direito tributário– respeitados os postulados

fixados pela própria Constituição– reside na integral submissão do poder estatal a ruleoflaw. A lei,

enquanto manifestação estatal estritamente ajustada aos postulados subordinantes do texto

consubstanciado na Carta da República, qualifica-se como decisivo instrumento de garantia

constitucional dos contribuintes contra eventuais excessos do Poder Executivo em matéria

tributária. Considerações em torno das dimensões em que se projeta o princípio da reserva constitucional

de lei.

A nova Constituição da Republica revelou-se extremamente fiel ao postulado da separação de

poderes, disciplinando, mediante regime de direito estrito, a possibilidade, sempre excepcional, de o

Parlamento proceder a delegação legislativa externa em favor do Poder Executivo. A delegação

legislativa externa, nos casos em que se apresente possível, só pode ser veiculada mediante resolução, que

constitui o meio formalmente idôneo para consubstanciar, em nosso sistema constitucional, o ato de

outorga parlamentar de funções normativas ao Poder Executivo. A resolução não pode ser validamente

substituída, em tema de delegação legislativa, por lei comum, cujo processo de formação não se ajusta a

disciplina ritual fixada pelo art. 68 da Constituição. [...]

O Executivo não pode, fundando-se em mera permissão legislativa constante de lei comum,

valer-se do regulamento delegado ou autorizado como sucedâneo da lei delegada para o efeito de

disciplinar, normativamente, temas sujeitos a reserva constitucional de lei. [...]



Isso significa dizer que o legislador não pode abdicar de sua competência institucional para

permitir que outros órgãos do Estado – como o Poder Executivo – produzam a norma que, por efeito de

expressa reserva constitucional, só pode derivar de fonte parlamentar.

Olegislador, em consequência, não pode deslocar para a esfera institucional de atuação do Poder

Executivo– que constitui instância juridicamente inadequada– o exercício do poder de regulação estatal

incidente sobre determinadas categorias temáticas– (a) a outorga de isenção fiscal, (b) a redução da base

de cálculo tributária, (c) a concessão de crédito presumido e(d) a prorrogação dos prazos de recolhimento

dos tributos–, as quais se acham necessariamente submetidas, em razão de sua própria natureza, ao

postulado constitucional da reserva absoluta de lei em sentido formal” (STF, ADI 1.296/PE-MC).

2. O decreto legislativo que susta os efeitos de um ato normativo do Poder Executivo (art.

49, V) pode, por sua vez, ser declarado inconstitucional pelo STF em sede de ADI, caso tenha

considerado de maneira equivocada que houve abuso do poder regulamentar ou extrapolação dos limites

da delegação legislativa (ADI 1.553/DF).

LEIS COMPLEMENTARES (art. 69 da CF)

Art. 69. As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta.

Segundo a melhor doutrina (Alexandre de Moraes), as leis complementares existem

para regular certas matérias importantes, as quais não devem ser tratadas na Constituição (sob

pena de engessamento) tampouco em leis ordinárias (o que facilitaria a sua constante alteração).

Para essas matérias, o legislador constituinte (aquele que elabora a Constituição)

expressamente exige tratamento por meio de lei complementar, a qual se diferencia da lei

ordinária em dois aspectos: o material e o formal.

A diferença material consiste no fato de que leis complementares e leis ordinárias

possuem campos de incidência distintos (ou seja, tratam de matérias diferentes).

Assim, a Constituição Federal estabelece taxativamente as matérias que somente

podem ser reguladas por meio de lei complementar (ex.: art. 7.º, I; art. 18, §§ 2.º e 3.º, etc.). As

demais matérias que não tenham essa exigência podem ser reguladas em lei ordinária (ex.: art.

5.º, incisos XXIV e XXXII). A diferença formal refere-se ao processo legislativo: enquanto o

projeto de lei ordinária é aprovado pela maioria simples ou relativa dos parlamentares de cada

casa do Congresso Nacional (CF, art. 47), o projeto de lei complementar somente é aprovado

pelo voto da maioria absoluta(CF, art. 69).

A diferença formal refere-se ao processo legislativo: enquanto o quorumpara aprovação

da lei ordinária é o de maioria simples (CF, art. 47), o quorumpara aprovação da lei

complementar é o de maioria absoluta (CF, art. 69).

Entende-se como maioria absoluta o primeiro número inteiro subsequente à divisão dos

membros da Casa Legislativa por dois. Assim, maioria absoluta no Senado Federal atual

equivale invariavelmente a quarenta e um senadores (81 ÷ 2 = 40,5), enquanto que, na Câmara

dos Deputados, corresponde a duzentos e cinquenta e sete parlamentares (513 ÷ 2 = 256,5). No

Senado Federal, portanto, a aprovação de um projeto de lei complementar depende da

aquiescência de, pelo menos, quarenta e um senadores.

Hierarquia entre lei ordinária e lei complementar

Apesar de doutrinadores de peso (Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Pontes de Miranda,

Geraldo Ataliba, etc.) defenderem a existência de hierarquia entre essas normas, a doutrina

majoritária (Celso Bastos, Michel Temer, etc.) e o STF entendem que não existehierarquia

jurídica entre lei ordinária e lei complementar, uma vez que ambas retiram seu fundamento

de validade da própria Constituição Federal, i.e., ambas são atos normativos primários e estão

no mesmo degrau da pirâmide do ordenamento jurídico brasileiro.

Para a corrente majoritária, a diferença entre as leis ordinárias e complementares não

passa por uma relação de hierarquia jurídica, mas simplesmente por uma questão de campos

materiais de incidência distintos (ou seja, elas tratam de matérias diversas), estabelecendo a

CF/88, de maneira taxativa, os campos de atuação reservados às leis complementares.



Conflito entre lei ordinária e lei complementar

Como vimos, a doutrina majoritária afirma não existir hierarquia entre lei ordinária e lei

complementar. Para além dessa afirmação, resta-nos esclarecer a dúvida se a lei ordinária pode

tratar de matéria reservada à lei complementar e vice-versa.

Respondemos essas questões da seguinte forma:

1) tendo em vista que é mais fácil aprovar uma lei ordinária (por maioria simples) do

que uma lei complementar (por maioria absoluta), em regra,a lei ordinária não pode tratar de

matéria reservada pela CF/88 à lei complementar.

A lei ordinária que invadir o campo de incidência reservado à lei complementar conterá

um vício de inconstitucionalidade formal e deverá ser declarada inconstitucional.

A única hipótese em que a lei ordinária pode tratar de matéria reservada

constitucionalmente à lei complementar refere-se ao caso de aquela ter sido elaborada numa

época em que a Constituição em vigor ainda não exigia esta última e norma constitucional

posterior recepcionar a lei ordinária “com força de lei complementar”.

Nesse caso, estaremos diante de uma lei formalmente ordinária, mas materialmente

complementar. É o que ocorre atualmente com o Código Eleitoral (Lei Ordinária n.º 4.737/65)

e com o Código Tributário Nacional (Lei Ordinária n.º 5.172/66), em face do que dispõem os

arts. 121 e 146 da CF/88;

2) existem casos em que a lei ordinária pode revogar a lei complementar. São eles:

a) quando a lei complementar trata de matéria que a CF não a exige expressamente.

Nesse caso, a lei é formalmente complementar, mas materialmente ordinária (i.e., ela trata de

assunto de lei ordinária). Aqui, lei ordinária posterior pode revogar essa lei, uma vez que a

CF/88 não exigiu lei complementar para tratar do assunto;

b) quando a matéria, no passado, era reservada à lei complementar, mas deixou de ser,

em virtude do surgimento de uma nova Constituição ou de emenda constitucional.

Por exemplo, imagine que a CF de 1967 exigia lei complementar para tratar de

determinado assunto e que, em 1970, ela foi editada. Considere, ainda, que a CF/88 deixou de

exigir a lei complementar para tratar do assunto. Da mesma forma que no caso anterior, a

referida lei passou a ser formalmente complementar e materialmente ordinária, abrindo caminho

para que uma lei ordinária a revogue;

3) no caminho inverso, não há impedimento que alei complementar revogue uma lei

ordinária anterior.

Se a lei ordinária seria suficiente para tratar de determinado assunto e o Congresso

resolve aprovar uma lei complementar, não existe aí vício de inconstitucionalidade formal,

considerando que é mais difícil aprovar a lei complementar.

Apenas, essa lei complementar será formalmente complementar e materialmente

ordinária, razão pela qual ela pode ser revogada por lei ordinária posterior.

Hipóteses em que se exige lei complementar

É importante fixar que a CF/88 estabelecede maneira taxativa quais matérias estão

reservadas às leis complementares. Se a Constituição não a exige expressamente, podemos

concluir que aquele assunto pode ser regulado por meio de lei ordinária.


1) A doutrina majoritária e o STF entendem que não existe hierarquia jurídica entre a lei

ordinária e a lei complementar e alegam que a diferença entre elas não passa por uma relação

de hierarquia, mas simplesmente por uma questão de campos de incidência distintos, vez que a

Constituição estabelece, de maneira taxativa, quais matérias estão reservadas às leis

complementares.

2) Apesar de não haver essa hierarquia, regra geral, a lei ordinária (aprovada por maioria

simples) não pode tratar de matéria que a Constituição reservou à lei complementar (aprovada

por maioria absoluta), sob pena de incorrer em vício de inconstitucionalidade formal.



LEIS ORDINÁRIAS

As leis ordinárias são os atos normativos típicos produzidos pelo Poder Legislativo e

são caracterizadas, em regra, pela sua abstração e generalidade (quando, então, são consideradas

lei em sentido formal e material).

Ocorre que, por vezes, o Poder Público lança mão da elaboração de uma lei ordinária

destinada a um pequeno grupo de indivíduos, a fim de regular situações concretas (ex.: leis que

concedem anistia a um setor específico da sociedade). Nesses casos, a doutrina entende tratar-se

de lei apenas no sentido formal, mas não no material, o qual pressupõe a abstração e a

generalidade da norma jurídica.

O processo legislativo das leis ordinárias (processo legislativo ordinário) já foi

amplamente estudado nos tópicos anteriores em suas três fases: introdutória, constitutiva e

complementar.

Quanto ao âmbito de incidência, considera-se que as leis ordinárias poderão versar

sobre quaisquer matérias, desde que não reservadas à lei complementar, aos decretos

legislativos e às resoluções (arts. 49, 51 e 52 da CF/88).

DECRETOS LEGISLATIVOS

Os decretos legislativos são os atos normativos primários que regulam as matérias de

competência exclusiva do Congresso Nacional (CF, arts. 49 e 62, § 3.º). Eles não se

submetem à sanção presidencial e caracterizam-se pela produção de efeitos externos, tendo

em vista que tratam de assuntos que ultrapassam as relações jurídicas travadas no interior das

Casas Legislativas (ex.: autorizar o presidente da República a declarar a guerra e celebrar a paz

– art. 49, II, da CF/88).

Na clássica lição de Pontes de Miranda, o decreto legislativo é uma “lei sem sanção”, ou

seja, um ato do Congresso que tem a mesma estatura da lei, mas que se completa sem a

intervenção do presidente da República, manifestando uma competência exclusiva do

Congresso Nacional.

A CF/88 não regulou o processo de elaboração dos decretos legislativos. Essa matéria

encontra-se prevista nos regimentos internos das Casas Legislativas.

A iniciativa legislativa dessas normas, em regra, cabe a qualquer membro ou comissão

da Câmara, do Senado ou do Congresso Nacional, de onde podemos concluir que não há

iniciativa extraparlamentar quanto aos projetos de decreto legislativo.

Por ser um ato privativo do Congresso, os decretos legislativos tramitam

necessariamente em suas duas Casas e devem ser promulgados e publicados pelo presidente

do Senado Federal, na qualidade de presidente do Congresso (art. 57, § 5.º, da CF e art. 48,

XXVIII, do RISF). Não é demais lembrar que essas normas não se submetem à sanção ou ao

veto do presidente da República.

O projeto de decreto legislativo é apreciado em um turno de discussão e votação em

cada Casa do Congresso e aprovado pelo quorum de maioria simples (CF, art. 47), com as

seguintes ressalvas:

a) os decretos legislativos que apreciam os tratados internacionais de direitos humanos

(TIDHs) podem ser aprovados em dois turnos de discussão e votação, por três quintos dos

votos dos respectivos parlamentares, quando o Congresso Nacional optar pelo rito previsto no

art. 5.º, § 3.º, da CF/88. Quando essa opção não for feita, os TIDHs submetem-se ao rito comum

de um turno de discussão e votação e aprovação por maioria simples (CF, art. 49, I);

b) o decreto legislativo que aprova o estado de defesa ou autoriza o estado de sítio (CF,

art. 49, IV) deve ser aprovado pelo voto da maioria absoluta dos parlamentares, nos termos dos

arts. 136, § 4.º, e 137, parágrafo único, da CF/88;

c) o decreto legislativo que não renova a concessão ou permissão de emissoras de rádio

e televisão (CF, art. 49, XII) deve ser aprovado por, pelo menos, dois quintos dos congressistas,

em votação nominal, de acordo com o art. 223, § 2.º, da CF/88.



Por fim, registre-se que os decretos legislativos somente podem regular as matérias de

competência privativa do Congresso Nacional (CF, arts. 49 e 62, 62, § 3.º), razão pela qual não

podem dispor sobre as matérias próprias da lei complementar, da lei ordinária ou de resolução

da Câmara dos Deputados (CF, art. 51) ou do Senado Federal (CF, art. 52).


1. Os decretos legislativos são os atos normativos primários que regulam as matérias de

competência exclusiva do CN, não se submetem à sanção presidencial e produzem efeitos

externos.

2. Sua iniciativa cabe, em regra, a qualquer membro ou comissão da CD, do SF ou do

CN e são promulgados pelo presidente do SF.

3. Os decretos legislativos submetem-se a um turno de discussão e votação e são

aprovados por maioria simples, salvo:

a) os que apreciam os TIDHs, aprovados em dois turnos, por três quintos dos

parlamentares, quando o CN optar pelo rito previsto no art. 5.º, § 3.º, da CF/88;

b) os que aprovam o estado de defesa ou autorizam o estado de sítio, aprovados por

maioria absoluta;

c) os que não renovam a concessão ou permissão de emissoras de rádio e televisão,

aprovados por dois quintos dos congressistas, em votação nominal.

Decretos Legislativos e Tratados e Atos Internacionais

Dos decretos legislativos que dispõem sobre as competências privativas do Congresso

Nacional, previstas nos arts. 49 e 62, § 3.º, da CF/88, destacamos aquele que aprecia um tratado

internacional (CF, art. 49, I), diante das diversas considerações doutrinárias e jurisprudenciais

existentes sobre o tema e da sua grande incidência nas provas dos concursos públicos.

Tratado internacional é o acordo formal celebrado entre sujeitos de direito internacional

público (exs.: Estados independentes e organizações internacionais – ONU, OIT, OMS,

UNESCO, etc.) e destinado a produzir efeitos jurídicos (REZEK, 2008). Conforme o seu

conteúdo e objetivo, os tratados internacionais podem assumir diversas denominações, a

exemplo dos atos, convenções, protocolos, declarações, convênios, ajustes e acordos. Um tratado internacional (TI) passa por quatro fases até ser incorporado ao

ordenamento jurídico brasileiro:

1.º)o presidente da República possui competência privativa para celebrar o TI,

sujeito a posterior referendo do Congresso Nacional (CF, art. 84, VIII). Nessa fase inicial,

ocorrem os atos de negociação, conclusão e assinatura do tratado.

Registre-se, a título de curiosidade, que, apesar de a CF/88 conferir competência

privativa ao presidente da República para a celebração do TI (art. 84, VIII) e o art. 84, parágrafo

único, da CF não se referir expressamente à possibilidade de delegação dessa competência, na

prática, o presidente pode delegar tal função ao Ministro das Relações Exteriores (MRE), a

chefe de missão diplomática ou a qualquer autoridade, que receberá uma carta de plenos

poderes, firmada pelo presidente da República e referendada pelo MRE, a qual concede à

autoridade plenipotenciária o poder de negociar e concluir o TI (Valério Mazzuoli);

2.º)o Congresso Nacional resolve definitivamente sobre os tratados, acordos ou atos

internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional (CF,

art. 49, I).

Inicialmente, registre-se que a redação do art. 49, I, da CF/88 peca por dois motivos.

Primeiro porque o Congresso Nacional não “resolve definitivamente” sobre o TI, considerando

que, aprovado o tratado pelo Legislativo federal, o presidente da República pode não ratificá-lo

e optar por paralisar o seu processo de formação.

Em verdade, o Congresso apenas resolve definitivamente o TI quando o rejeita, pois aí o

procedimento de formação do tratado é encerrado de maneira definitiva.

Segundo porque, apesar de a redação do art. 49, I, nos levar a crer que apenas os

tratados internacionais “que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio

nacional” são apreciados pelo Congresso, a melhor doutrina entende que a deliberação do



Poder Legislativo é necessária para a incorporação ao Direito brasileiro da grande

maioria dos tratados internacionais, decorrendo sua formação, na verdade, de um ato

complexo, derivado da manifestação de vontade dos Poderes Executivo e Legislativo.

Para essa doutrina, apenas os tratados internacionais considerados como acordos

executivos não precisam da aprovação do Congresso Nacional, a exemplo daqueles que

simplesmente interpretam cláusulas de um tratado anterior ou que decorram lógica e

necessariamente de algum tratado vigente, funcionando como seu complemento.

Portanto, o Congresso Nacional delibera sobre a grande maioria dos tratados

internacionais, por meio de projeto de decreto legislativo (CF, art. 49, I). Para a aprovação

dessa proposição legislativa, exige-se apenas um turno de discussão e votação em cada Casa do

Congresso e o voto favorável da maioria simples dos parlamentares.

Esse é o quorum de aprovação exigido para a generalidade dos tratados internacionais.

Não obstante, a EC n.o 45/04 permitiu que os tratados internacionais sobre direitos humanos (e

apenas eles, apesar que de maneira facultativa) sejam aprovados, em cada Casa do Congresso

Nacional, por três quintos dos votos dos respectivos membros em dois turnos de discussão e

votação, quando, então, serão equivalentes às emendas constitucionais (CF, art. 5.º, § 3.º);

3.º)o presidente da República ratifica o TI (i.e., confirma que o Brasil aderiu ao TI),

momento a partir do qual o tratado passa a obrigar o Brasil no âmbito internacional. Percebam

que não é o Congresso Nacional quem ratifica o tratado, mas o presidente da República, por

meio de um ato externo que comunica às autoridades estrangeiras a vontade do Brasil de

efetivamente aderir ao pacto. O ato de ratificação insere-se no contexto das relações

internacionais, cuja atribuição é do Chefe do Executivo, nos moldes do art. 84 da CF/88.

Conforme esclarecem Hildebrando Accioly e Geraldo Eulálio do Nascimento e Silva:

Na realidade, não é propriamente a ratificação, isto é, o ato de firmar e selar

a carta de ratificação, que dá vigor ao tratado. O que o torna perfeito

eacabado é a troca de tal instrumento contra outro idêntico, da outra parte

contratante, ou o seu depósito no lugar para isto indicado no próprio tratado.

Aliás, um simples depósito, às vezes, não basta para o aludido resultado.

Com efeito, o depósito é exigido, geralmente, para tratados multilaterais, e

estes requerem quase sempre certo número de depósitos, se não o de todas as

partes contratantes para a sua entrada em vigor (grifos dos autores);

4.º) finalmente, o presidente da República expede um decreto, a fim de promulgar o

TI e fazer publicar o seu textono diário oficial, momento a partir do qual o tratado passa a

vigorar no ordenamento jurídico interno.

Devemos atentar que, com a ratificação, o Brasil passa a vincular-se juridicamente ao TI

no âmbito do direito internacional. Todavia, para adquirir força obrigatória no ordenamento

jurídico interno, o tratado deve ser promulgado e publicado por decreto executivo do presidente

da República.

Essa realidade evidencia que o Brasil adotou a concepção dualista, pela qual o direito

internacional, que regula as relações entre os Estados, e o direito interno, que cuida da relação

do Estado com os indivíduos, formam dois sistemas normativos distintos e autônomos.

Na prática, os países que adotam o dualismo exigem, após a ratificação do TI (e de sua

vigência no direito internacional), a elaboração de um ato interno receptivo que transforme o TI

em lei nacional, considerando que, como visto, os dois ordenamentos jurídicos não se

confundem. Caso o Estado exija a edição de uma lei que permita ao TI vigorar no direito interno

com essa força, falamos em dualismo radical. Quando a incorporação ao direito pátrio depende

de um ato receptivo menos formal do que a lei, falamos em dualismo moderado.

Pois bem, a doutrina majoritária e o STF entendem que o Brasil adotou o dualismo

moderadopara a incorporação do TI em nosso Direito interno, tendo em vista que, após a

ratificação do tratado, exige-se apenas a edição de um decreto do presidente da República que

promulgue o tratado e o publique no Diário Oficial da União, momento a partir do qual ele

passa a vigorar no Direito brasileiro.



Jurisprudência O STF decidiu que o Poder Judiciário, fundado na supremacia da Constituição, dispõe de

competência para, quer em sede de fiscalização abstrata, quer no âmbito do controle difuso, efetuar o

exame de constitucionalidade dos tratados ou convenções internacionais já incorporados ao sistema do

direito positivo interno. Para tanto, anula-se os atos normativos (a saber: do decreto legislativo do

Congresso Nacional e do decreto do presidente da República) que incorporam esses tratados

internacionais ao direito positivo interno do Brasil (ADI 1.480/DF-MC).

Emendas parlamentares e reservas ao tratado internacional

Muito já se discutiu na doutrina se, durante a deliberação do Congresso Nacional sobre

o TI, os congressistas podem aprovar emendas parlamentares ao tratado ou se cabe a eles apenas

a função de aceitá-lo ou rejeitá-lo globalmente, sem a possibilidade de oferecerem emendas ou

reservas ao tratado internacional.

Sobre essa questão, a doutrina pátria não admite que o Congresso Nacional aprove

parcialmente o TI e oponha-lhe emendas que modifiquem os seus preceitos, pois

competindo ao Executivo a dinâmica das relações internacionais e tendo sido,

pelo seu chefe ou pelos seus plenipotenciários, negociado o tratado no âmbito

externo, resultado do acordo pleno de vontades dos países participantes, uma

vez submetido o seu texto à aprovação do Parlamento, fica afastada a

possibilidade de qualquer alteração ou emenda em seu conteúdo, uma vez

que a um dos Estados não é dada a possibilidade de, posterior e

unilateralmente, modificar o acordado internacionalmente, o que implicaria

na renegociação do tratado pelos demais Estados, somente possível,

constitucionalmente, pelo Poder Executivo, a quem compete „celebrar

tratados, convenções e atos internacionais‟ (CF, art. 84, VIII) (MAZUOLLI,

2002).

Para essa corrente doutrinária, a aprovação de quaisquer emendas ao texto do TI pelos

parlamentares equivale à rejeição do tratado pelo Congresso Nacional.

Por outro lado, a melhor doutrina(Pontes de Miranda e Celso de Albuquerque Mello

apud MAZUOLLI, 2002)aceita que o Congresso Nacional aprove o TI com reservas em

relação a alguns de seus preceitos. De acordo com o art. 2.º, § 1.º, d, da Convenção de Viena

sobre o Direito dos Tratados, a reserva significa

uma declaração unilateral, qualquer que seja a sua redação ou denominação,

feita por um Estado ao assinar, ratificar, aceitar ou aprovar um tratado, ou a

ele aderir, com o objetivo de excluir ou modificar o efeito jurídico de certas

disposições do tratado em sua aplicação a esse Estado.

Para a doutrina, enquanto a emenda propõe a modificação de determinadas cláusulas do

TI, as reservas visam a negar a sua aplicação. De acordo com esse entendimento, a aprovação de

reservas ao TI pelo Congresso Nacional seriam admitidas nos tratados multilaterais que

expressamente a permitem ou que se omitam quanto a essa questão. As reservas apenas

estariam vedadas:

a) nos tratados bilaterais, considerando que nesses acordos as vontades das partes

devem estar em perfeita harmonia;

b) nos tratados que expressamente a proíbem; ou

c) no caso de reservas incompatíveis com a essência e com as finalidades do tratado

celebrado.

Não obstante essas considerações doutrinárias, a prática revela casos em que o

Congresso Nacional aprova tratados internacionais tanto com reservas, quanto com emendas

(ex.: Decretos Legislativos de n.º 656/2010 e 658/2010).


1. Um TI passa por quatro fases até ser incorporado ao Direito brasileiro:

1.º)o PR possui competência privativa para celebrar o TI, sujeito a posterior



referendo do CN;

2.º)o CN resolve definitivamente sobre os TIs que acarretem encargos ou

compromissos gravosos ao patrimônio nacional. Em verdade, a deliberação do CN é necessária

para a grande maioria dos TIs, salvo os “acordos executivos”.

Em regra, a deliberação do CN se dá em um turno de discussão e votação e pelo voto

da maioria simples dos parlamentares. Em relação aos TIDHs, o CN pode optar por aprová-los

em dois turnos, por três quintos dos votos (CF, art. 5.º, § 3.º);

3.º)o PR ratifica o TI, momento a partir do qual o tratado passa a obrigar o Brasil no

âmbito internacional;

4.º) o PR expede um decreto, a fim de promulgar o TI e fazer publicar o seu texto,

momento a partir do qual o tratado passa a vigorar no Direito interno. O Brasil adotou o

dualismo moderado.

2. Os TIs podem ser declarados inconstitucionais. Nesses casos, a nulidade recai sobre

os atos (decreto legislativo e decreto presidencial) que incorporam o TI ao Direito pátrio.

3. O CN não pode aprovar emendas ao TI, mas pode aceitá-lo com reservas, em

relação aos tratados multilaterais que expressamente a permitem ou que se omitam quanto a

sua proibição.

Força jurídica dos tratados internacionais no Direito brasileiro Aprovado pelo Congresso Nacional, ratificado pelo presidente da República no âmbito

internacional e promulgado e publicado no Diário Oficial da União pelo decreto presidencial,

resta saber com que força o TI ingressa no Direito pátrio.

Para bem entendermos esse tema tão palpitante, façamos uma pequena digressão

histórica. Conforme jurisprudência pacificada no STF desde meados de 1970, os tratados

internacionais são incorporados ao Direito brasileiro com força de lei ordinária (daí o TI não

poder versar sobre matéria reservada à lei complementar), podendo, inclusive, ser revogado

por legislação ordinária posterior que verse sobre a mesma matéria (RE 80.004/SE).

Apesar de a CF/88 ter perdido uma bela oportunidade de pacificar a questão, o seu art.

5.º, § 2.º, asseverou que os direitos fundamentais da Constituição Cidadã não excluem (i.e.,

incluem) aqueles previstos em tratados internacionais de que o Brasil seja parte.

Diante do caráter essencialmente constitucional dos direitos fundamentais (que são

aqueles direitos que concretizam a dignidade humana previstos na constituição de um país), a

doutrina brasileira em peso (Antônio Augusto Cançado Trindade, Fábio Konder Comparato,

Flávia Piovesan, Ingo Wolfgang Sarlet, Valério Mazuolli, etc.) defendia que, a partir da Carta

de 1988, os tratados internacionais de direitos humanos (sendo estes os mesmos direitos que

concretizam a dignidade humana – vida, liberdade, intimidade, etc. –, mas previstos em um

tratado internacional) possuem a mesma força da CF/88, i.e., força de norma constitucional.

Ocorre que o STF manteve-se irredutível em sua jurisprudência consolidada, alegando

que, pelo fato de o TI submeter-se à deliberação do Congresso Nacional em um turno de

discussão e votação e à aprovação da maioria simples dos parlamentares, todos os tratados

ingressavam no Direito brasileiro com força de lei ordinária, dissessem ou não respeito a

direitos humanos, em razão de seu procedimento legislativo pouco rígido.

Esse raciocínio prevaleceu até a aprovação da EC n.º 45/04 (a “Reforma do Poder

Judiciário”), a qual introduziu um § 3.º no art. 5.º da CF/88, dispondo que os tratados e

convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do

Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros,

serão equivalentes às emendas constitucionais.

Com isso, os tratados internacionais sobre direitos humanos (TIDHs) aprovados no

Congresso Nacional por esse rito especial são considerados equivalentes às emendas

constitucionais (isto é, terão status constitucional). Os demais tratados (não relacionados com

direitos humanos e os de direitos humanos não submetidos ao rito especial) continuavam com

força de lei ordinária.

Percebe-se que o legislador da EC n.º 45/04 tentou conciliar a posição firme da doutrina

de prestigiar os TIDHs com a jurisprudência do STF que negava o status constitucional a



normas aprovadas em um turno de discussão e por maioria simples dos votos: se o TIDH fosse

aprovado com a mesma rigidez da emenda constitucional (CF, art. 60, § 2.º), teria força de

norma da CF/88.

Não é difícil entender o porquê de a solução encontrada pela EC n.º 45/04 ter sido

duramente criticada pela doutrina. Considerando que ela nitidamente previu um rito legislativo

de caráter facultativo, apenas aqueles TIDHs que sejam aprovados por esse rito especial terão

força constitucional. Os demais, incluindo aí os TIDHs anteriormente aprovados pelo rito

comum, continuavam com força de lei ordinária.

Posteriormente, em 03/12/2008, o STF modificou a sua jurisprudência consolidada e

passou a entender que os TIDHs que não forem aprovados pelo rito do art. 5.º, § 3.º, da CF/88

possuem status normativo supralegal, mas infraconstitucional (isto é, acima das leis, porém

abaixo da Constituição), tornando inaplicável a legislação infraconstitucional com eles

conflitante, seja ela anterior ou posterior a esses tratados.

Apesar de não haver previsão constitucional ou legal que expressamente embase tal

raciocínio, reconheceu a Alta Corte brasileira que a importância desses tratados de direitos

humanos confere-lhes posição intermediária no ordenamento jurídico brasileiro:

hierarquicamente superior a qualquer lei ordinária ou complementar, mas inferior ao

texto constitucional (HC 87.585/TO, vide Informativo n.º 531 do STF), tendo o STF, com essa

decisão, criado mais um degrau (ou um degrau intermediário) na pirâmide do ordenamento

jurídico brasileiro.

Diante de todo o exposto, podemos concluir que um TI ingressa no Direito interno

brasileiro com força:

a) de emenda constitucional, se um TIDH for aprovado pelo rito especial previsto no

art. 5.º, § 3.º, da CF/88 (ex.: Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com

Deficiência e seu Protocolo Facultativo, aprovado pelo Decreto Legislativo n.º 186/2008);

b) supralegal, porém infraconstitucional, no caso dos TIDHs aprovados pelo rito

comum (inclusive todos os incorporados anteriormente à EC n.º 45/04, a exemplo do Pacto de

São José da Costa Rica – Convenção Americana de Direitos Humanos –, aprovado pelo Decreto

Legislativo n.º 27/1992);

c) de lei ordinária, no caso de todos os tratados internacionais que não versem sobre

direitos humanos (ex.: acordo comercial), os quais não podem, por esse motivo, tratar de

assuntos reservados pela CF/88 à lei complementar.


1. Os TIDHs que forem aprovados pelo rito do art. 5.º, § 3.º, da CF (2 turnos de

discussão e votação e 3/5 de aprovação) serão equivalentes às emendas constitucionais.

2. Os demais TIDHs, não aprovados pelo rito do art. 5.º, § 3.º, da CF, mas pelo rito

comum (1 turno e maioria simples), possuem status jurídico supralegal, porém

infraconstitucional, conforme entendimento atual do STF (HC 87.585/TO).

3. Os TIs comuns (ex.: comerciais) possuem força de lei ordinária e não podem versar

sobre matérias reservadas às leis complementares.

4. Os tratados internacionais são internalizados no Direito brasileiro por meio de um

ato complexo dos Poderes Legislativo (por decreto legislativo) e do Executivo (por decreto

presidencial).

RESOLUÇÕES

As resoluções são os atos normativos primários destinados a regular as matérias de

competência privativa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (CF, arts. 51 e 52),

bem como algumas competências do Congresso Nacional (Regimento Comum do CN e

delegação legislativa prevista no art. 68, § 2.º, da CF/88).

Assim, é por meio de resolução que o Senado Federal aprova, após arguição pública, as

nomeações das autoridades elencadas na Constituição (CF, art. 52, III e IV) e a Câmara dos

Deputados dispõe sobre sua organização, funcionamento e polícia (CF, art. 51, IV).



À semelhança dos decretos legislativos, a Constituição não definiu o processo de

elaboração das resoluções, razão pela qual cabe a cada Casa Legislativa e ao Congresso

Nacional estabelecê-lo por intermédio dos seus regimentos internos.

A iniciativa legislativa dessas normas, em regra, cabe a qualquer membro ou comissão

da Câmara, do Senado ou do Congresso Nacional, de onde podemos concluir que não há

iniciativa extraparlamentar quanto aos projetos de resolução.

As resoluções da Câmara e do Senado tramitam exclusivamente na sua respectiva Casa

e são promulgadas e publicadas pelo seu presidente. Já a resolução do Congresso Nacional

tramita nas duas Casas Legislativas e é promulgada e publicada pelo presidente do Senado

Federal, na qualidade de presidente do Congresso (art. 57, § 5.º, da CF e art. 52, parágrafo

único, do RCCN). Não é demais lembrar que essas normas não se submetem à sanção ou ao

veto do presidente da República.

O projeto de resolução da Câmara, do Senado ou do Congresso é apreciado em um

turno de discussão e votação e aprovado pelo quorum de maioria simples (CF, art. 47), com

algumas ressalvas, elencadas abaixo a título exemplificativo:

a) a resolução da Câmara dos Deputados que autoriza a instauração de processo contra o

presidente e o vice-presidente da República e os ministros de Estado, aprovada por dois terços

(CF, art. 51, I);

b) a resolução do Senado Federal que condena determinadas autoridades públicas no

processo de impeachment, aprovada por dois terços (CF, art. 52, parágrafo único);

c) a resolução da Câmara ou do Senado que suspende as imunidades dos deputados ou

dos senadores, durante o estado de sítio, aprovada por dois terços(CF, art. 53, § 8.º);

d) a resolução do Senado Federal que aprova previamente a escolha dos membros do

STF, do STJ, do CNJ e do CNMP, aprovada por maioria absoluta(arts. 101, parágrafo único,

104,parágrafo único, 111-A, 103-B, § 2.º, e 130-A);

e) a resolução do Senado Federal que aprova previamente a escolha do procurador-geral

da República ou a sua destituição antes do término do mandato, aprovada por maioria absoluta

(arts. 52, XI, e 128, § 1.º).

Por fim, ressaltamos que a doutrina assinala duas distinções entre o decreto legislativo e

a resolução:

1.ª) enquanto os decretos legislativos são privativos do Congresso Nacional, as

resoluções podem ser editadas pela Câmara dos Deputados, pelo Senado Federal ou pelo

próprio Congresso Nacional;

2.ª) os decretos legislativos produzem, em regra, efeitos externos. Jáas resoluções

costumam limitar-sea matérias de caráter interno do Poder Legislativo.

Esta última distinção, contudo, apresenta falhas, pois existem resoluções com nítidos

efeitos externos previstas na CF/88, a exemplo da resolução do Congresso Nacional que

possibilita a delegação legislativa (art. 68, § 2.º) e das resoluções do Senado Federal em matéria

financeira (art. 52, V a IX) e tributária (CF, art.155, § 2.º, IV e V).


1. Enquanto os decretos legislativos são privativos do Congresso Nacional, as

resoluções podem ser editadas pela Câmara dos Deputados, pelo Senado Federal ou pelo

próprio Congresso Nacional.

2. A iniciativa das resoluções cabe, em regra, a deputados, senadores e comissões. Elas

são promulgadas pelos presidentes das Casas do Congresso.

3. As resoluções são aprovadas por maioria simples, salvo:

a) por dois terços, a resolução da CD que autoriza a instauração de processo contra o

PR, vice-PR e ministros de Estado; a resolução do SF que condena determinadas autoridades

no processo de impeachment; a resolução da CD ou do SF que suspende as imunidades

parlamentares, durante o estado de sítio; e a resolução do SF (de iniciativa da maioria absoluta

dos senadores) que fixa as alíquotas máximas nas operações internas para resolver conflito

específico entre estados e o DF;

b) por maioria absoluta, a resolução do SF que fixa as alíquotas do ICMS



interestaduais e de exportação, bem como as alíquotas mínimas nas operações internas; a

resolução do SF que aprova previamente a escolha dos membros do STF, do STJ, do CNJ e do

CNMP; e a resolução do SF que aprova previamente a escolha do PGR ou a sua destituição (ou

a destituição do procurador-geral de justiça do MPDFT) antes do término do mandato,

aprovada por maioria absoluta.

4. Os decretos legislativos produzem efeitos externos, enquanto as resoluções

produzem, em regra, efeitos internos(exceções: CF, art. 68, § 2.º; art. 52, V a IX.

MEDIDAS PROVISÓRIAS

Breve Histórico

A Medida Provisória (MP) foi introduzida no Direito brasileiro pela Constituição de

1988, em substituição ao antigo decreto-lei previsto nas Constituições anteriores.

Os constituintes da CF/88 sentiram a necessidade de permitir ao presidente da

República (PR) a edição de medidas com força de lei, em um ato normativo excepcional e

célere, para atender a necessidades urgentes e relevantes, garantindo, porém, a participação mais

atuante do Poder Legislativo: eis a MP. Ela foi talhada segundo o modelo italiano dos decretos-

leis.

Conceito e EC 32/01

A MP é ato privativo do presidente da República, com força de lei ordinária (ato

normativo primário, portanto), utilizada em casos de relevância e urgência e sujeita a posterior

aprovação do Poder Legislativo.

A MP é, ainda, mecanismo dos freios e contrapesos entre os Poderes Legislativo e

Executivo, sendo, nesse sentido, uma exceção à separação dos Poderes. Para José Afonso da

Silva, a MP é ato de governo do Poder Executivo que representa uma lei em sentido material, a

qual, após aprovação do Congresso Nacional (CN), transforma-se em lei em sentido formal.

A MP possui, ao menos, dois efeitos imediatos: o de inovar o ordenamento jurídico,

tendo em vista que possui força de lei desde a sua publicação no Diário Oficial da União, e

incita o Poder Legislativo a deliberar sobre determinada matéria. De qualquer modo, a MP não

se confunde com um simples projeto de lei, pois: a) já possui força de lei ordinária com a sua

publicação e não pode ser retirada da apreciação do Congresso nacional, ao contrário do PL

(STF, ADI 2.984 MC/DF).

A Emenda Constitucional n.º 32, de 11 de setembro de 2001, alterou o art. 62 da CF/88,

o qual estabelece as regras para a conversão das MPs em lei.

Essas alterações buscaram limitar os abusos até então cometidos (notadamente, a

“enxurrada” de medidas provisórias desprovidas de relevância e urgência e a prática

inescrupulosa de reeditá-las infinitamente, perpetuando o que era para ser apenas “provisório”)1.

A EC 32/01, ainda, consolidou alguns entendimentos jurisprudenciais e doutrinários sobre a

MP. Vejamos como ficou a nova redação do art. 62 após a EC n.º 32/01: Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar

medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso

Nacional.

§ 1.º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

I – relativa a:

a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito

eleitoral;

b) direito penal, processual penal e processual civil;

c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia

de seus membros;

1 Apesar de pesadas críticas da doutrina, essa prática de reeditar indefinidamente as medidas provisórias recebeu o

aval da jurisprudência do STF, como podemos perceber do enunciado n. 651 de sua Súmula: “A medida provisória

não apreciada pelo Congresso Nacional podia, até a Emenda Constitucional 32/2001, ser reeditada dentro do seu

prazo de eficácia de trinta dias, mantidos os efeitos de lei desde a primeira edição”.



d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e

suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3.º;

II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer

outro ativo financeiro;

III – reservada a lei complementar;

IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo CongressoNacional e

pendente de sanção ou veto do Presidente da República.

§ 2.º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos,

exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício

financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que

foi editada.

§ 3.º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12, perderão

eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias,

prorrogável, nos termos do § 7.º, uma vez por igual período, devendo o Congresso

Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.

§ 4.º O prazo a que se refere o § 3.º contar-se-á da publicação da medida provisória,

suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.

§ 5.º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito

das medidas provisórias dependerá dejuízo prévio sobre o atendimento de seus

pressupostos constitucionais.

§ 6.º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias

contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada

uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação,

todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.

§ 7.º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida

provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua

votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.

§ 8.º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados.

§ 9.º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas

provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada,

pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional.

§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que

tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.

§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3.º até sessenta dias

após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas

constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela

regidas.

§ 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida

provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado

o projeto.

Medida provisória versus legislação anterior

A mera publicação da MP não tem o poder de revogar a legislação anterior que trate do

mesmo tema. Isso é porque a MP é “provisória” e, caso ela revogasse as leis anteriores, a sua

rejeição pelo Congresso resultaria em lacunas no ordenamento jurídico.

Assim, para evitar esses “vazios legislativos”, entende-se que a legislação anterior

incompatível com a medida provisória tem a sua eficácia suspensa (ou “temporariamente

paralisada”) pela publicação da MP. A partir daí, duas situações podem ocorrer:

1.ª) se a MP for rejeitada expressamente pelo Congresso Nacional ou perder a sua

eficácia por decurso de prazo, a lei que estava suspensa volta a produzir seus efeitos (o que é

considerado por alguns doutrinadores como um efeito repristinatório – Marcelo Novelino);

2.ª) se a MP for aprovada e convertida em lei, opera-se, nesse momento, a revogação da

legislação anterior incompatível com a nova lei publicada.

Processo legislativo da medida provisória

O processo legislativo da MP começa com a sua edição pelo presidente da República

(PR) em casos de relevância e urgência.



Nesse momento, não há participação do Legislativo, pois a MP é elaborada

exclusivamente pelo Executivo, que a edita e a publica no diário oficial, momento a partir do

qual ela já começa a valer com força de lei.

Registre-se que o STF já decidiu que a existência no Congresso Nacional de projeto de

lei de iniciativa do PR, submetido à urgência constitucional (CF, art. 64), não impede a edição

de MP sobre a mesma matéria (ADI 525 MC/DF).

Pois bem. Uma vez editada, a MP deve ser encaminhada de imediato ao CN (i.e., no

mesmo dia de sua publicação no DOU). Lá chegando, será designada (para cada MP) uma

comissão mista de deputados e senadores, que examinará:

a)o seu aspecto constitucional (limites materiais da MP, requisitos de relevância e

urgência, etc.);

b) a adequação financeira e orçamentária da MP;

c) o mérito da MP (i.e., se há interesse público em sua aprovação).

Essa CM é formada por um número paritário de deputados e senadores, nos termos do

art. 2.º, §§ 2.º e 3.º, da Resolução n.º 1, de 2002-CN.

Nessa fase, a MP receberá um parecer da CM no sentido de sua conversão em lei

(inclusive com a possibilidade de apresentação de emendas ao texto original) ou de sua

rejeição.Ressalte-se que, no caso de MP que abra crédito extraordinário à lei orçamentária anual

(CF, arts. 62, § 1.º, I, d, e 167, § 3.º), o exame e o parecer serão realizados pela Comissão Mista

de Orçamento prevista no art. 166, § 1.º, da CF/88 (art. 2.º, § 6.º, da Resolução n.º 1/02-CN).

Sobre a Comissão Mista, é muito importante observar que o STF, na ADI 4.029/AM,

decidiu que a emissão de parecer pela CM configurafase de observância obrigatóriae

insuprimívelno processo de conversão da MP em lei. Nesse sentido, é inválida a lei fruto da

conversão de uma MP, se, no referido processo legislativo, a CM não proferiu o parecer

previsto no art. 62, § 9º, da CF, não sendo suficiente que o relator da CM profira parecer

oral e monocrático em Plenário, sob pena de se instaurar um “império” do relator (razão pela

qual o art. 5º, “caput” e o art. 6º, “caput” e §§ 1.º e 2.º, da Resolução n. 1/02-CN são

inconstitucionais).

Da Comissão Mista, a MP passa a ser apreciada pelo Plenário das duas Casas do CN,

separadamente, iniciando-se a votação pela Câmara dos Deputados (CF, art. 62, § 8.º).

Atenção! - Antes da EC n.º 32/01, o CN deliberava sobre a MP em sessão conjunta. Atualmente, essa

deliberação é feita separadamente pelo Plenário de cada Casa do CN, começando pelo

Plenário da Câmara dos Deputados (à semelhança de um PL de iniciativa do PR).

- Diferentemente do processo de elaboração das leis ordinárias, no processo legislativo da

MP,não há possibilidade de deliberação conclusiva no âmbito das comissões (delegação

interna corporis– art. 58, § 2.º, I, da CF).

Nos termos do art. 62, § 5.º, da CF/88, a deliberação sobre o mérito das MPs, em cada

Casa Legislativa, depende de juízo prévio sobre o atendimento dos seus pressupostos

constitucionais (materiais – art. 62, § 1º, e art. 246 da CF – e formais – de relevância e

urgência, adequação financeira e orçamentária, competência privativa do PR).

Isso significa que a votação em cada Casa Legislativa terá necessariamente dois

momentos:

a) no primeiro deles, o Plenário decide se a MP atende aos seus pressupostos

constitucionaisformaise materiais;

b) no segundo, o Plenário vota sobre o mérito da MP, isto é, se há interesse público

em sua conversão em lei e se o seu conteúdo harmoniza-se com a CF/88.

Havendo a votação desfavorável à MP em qualquer desses momentos na Câmara ou no

Senado, ela é considerada rejeitada.

Prazo para apreciação da MP



O prazo para apreciação da MP pelo Congresso Nacional é de 60 dias, prorrogável

automaticamente por mais 60 dias, se o prazo inicial não tiver sido suficiente para a conclusão

do processo legislativo nas duas Casas do Congresso, totalizando 120 dias (CF, art. 62, § 7.º)2.

Esse prazo será contado da publicação da MP, suspendendo-se durante os períodos de

recesso parlamentar (CF, art. 62, § 4.º).

Ou seja, o prazo de 120 dias não corre nos períodos de 23 de dezembro a 1.º de

fevereiro e de 18 a 31 de julho, quando o Congresso está de recesso (CF, art. 57). Inclusive, se a

MP é editada em janeiro de um ano, durante o recesso, o prazo de 120 dias só começa a contar a

partir de 02/02.

Atenção! - Antes da EC n.º 32/01, a situação era bem diferente! Se uma MP fosse editada no período de

recesso parlamentar, exigia-se a convocação extraordinária do CN para a deliberação da MP

no prazo de 5 dias.

- Pelo modelo atual, não há mais a obrigatoriedade de convocação extraordinária do Congresso,

uma vez que os prazos da MP ficam suspensos durante os períodos de recesso.

Ocorre que, havendo a convocação extraordinária do Congresso por um motivo

qualquer (CF, art. 57, § 6.º), o prazo da MP passa a correr, voltando a ficar suspenso quando a

convocação extraordinária acabar e for restabelecido o recesso parlamentar.

Essa é a interpretação que extraímos do art. 57, § 8.º, da CF, o qual determina que,

“havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária do Congresso

Nacional, serão elas automaticamente incluídas na pauta da convocação”.

Ora, se, nesses casos, o Congresso vai deliberar sobre a MP, o mais lógico é que o prazo

de 120 dias (60 + 60) corra normalmente.

Trabalhemos com um caso prático.

Considerando que uma MP foi editada em 02 de janeiro de determinado ano e que, de

10 a 20 de janeiro, houve convocação extraordinária, quando termina o prazo do

Congresso para deliberar sobre a MP?

Primeiramente, observemos que a MP foi editada em pleno recesso parlamentar (02/01),

razão pela qual, de início, o referido prazo não começara a correr.

Porém, tivemos uma convocação extraordinária com 10 dias de duração. Como a MP

foi obrigatoriamente incluída na pauta da convocação extraordinária, a fim de que o Congresso

deliberasse sobre ela (CF, art. 57, §§ 7.º e 8.º), o prazo correu nesse período. Sobraram, então,

110 dias.

A partir do fim do recesso parlamentar, em 02/02, devemos contar 110 dias para que o

Congresso delibere sobre a MP, razão pela qual o referido prazo finda, salvo exceções como

anos bissextos, em 23/05 do mesmo ano.

Desse exemplo, podemos concluir que uma MP pode vigorar por mais de 120 dias, vez

que a esse período devemos somar os dias de recesso parlamentar, em que a MP produz plenos

efeitos, mas o prazo de 120 dias não corre.

Em nosso exemplo, a MP começou a vigorar em 02/01 e somente perderia os seus

efeitos em 23/05 (142 dias depois), com o término do prazo para a sua deliberação pelo

Congresso Nacional.

Duas últimas observações para concursos:

1.ª) Não havendo a deliberação do Congresso sobre a MP nos primeiros 60 dias, a

prorrogação por mais 60 dias é automática e independe de qualquer ato do presidente da

República.

Haverá apenas um ato do presidente da Mesa do Congresso Nacional, comunicando

essa prorrogação automática (art. 10, § 1.º, da Resolução n.º 1, de 2002-CN).

2.ª) Como veremos em breve, se o prazo de deliberação do Congresso (120 dias)

esgotar-se sem a conclusão do processo legislativo, a medida provisória perderá a sua eficácia

2Observe-se que o PR não participa do ato de prorrogação, a qual é automática e adotada pelo presidente do

CN. Nesse ato, tampouco pode haver alteração do conteúdo da MP.



desde a edição (ou seja, com efeitos retroativos, extunc), sendo esse fato considerado como

uma rejeição tácita daMP.

Estudaremos em breve as consequências dessa situação.

Trancamento de pauta (regime de urgência constitucional para as MPs)

Dispõe o art. 62, § 6.º, da CF/88 que, se a MP não for apreciada em até quarenta e

cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subsequentemente, em

cada uma das Casas do CN, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais

deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.

Isso significa que, a partir do quadragésimo sexto dia após a sua publicação, a MP passa

a tramitar em regime de urgência, não importando a Casa legislativa em que se encontre.

Assim, se a MP ainda estiver tramitando na Câmara dos Deputados após 45 dias de sua

publicação, no dia seguinte, a MP passa a trancar a pauta desta Casa até que ela seja votada.

Concluída sua votação, a MP segue para o Senado Federal já trancando a pauta desta

Casa, uma vez que não é contado novo prazo de 45 dias no Senado Federal.

Ressalte-se que, de acordo com o atual entendimento do STF, o sobrestamento das

deliberações legislativas das Casas do Congresso Nacional pelas MPs – previsto no § 6.º do art.

62 – somente se aplica aos projetos de lei ordinária, cuja matéria a MP possa dispor (CF,

arts. 62, § 1.º, e 246).

Isso é porque, no julgamento do MS 27.931/DF, o STF deu interpretação conforme ao

art. 62, § 6º, da CF, para, sem redução de texto, restringir-lhe a interpretação, de modo que o

regime de urgência constitucional da MP apenas seja aplicado às leis ordinárias que versem

sobre matérias que a MP possa dispor.

Nesse sentido, segundo o STF, apesar de a Constituição determinar o sobrestamento de

“todas as demais deliberações legislativas”, o trancamento de pauta da MP não atinge os

projetos de lei complementar, de decreto legislativo, de resolução, de propostas de emenda

constitucional ou de lei ordinária em matérias que a MP não pode dispor (ex.: direito penal)3.

Atenção!

- O prazo de 45 dias começa a ser contado da publicação da MP.Apesar de a CF/88 não ter

mencionado, entendemos que esse prazo também se suspendeem períodos derecesso

parlamentar.

- Quando vence o prazo de 45 dias, a MP passa a trancar a pauta da Casa onde estiver. Se o

prazo venceu na Câmara, a MP já chega no Senadotrancando a pauta! Isso é porque não se

conta um novo prazo de 45 dias no Senado.

- De acordo com o STF, o trancamento de pauta pela MP atinge apenas projetos de lei ordinária

que disponham sobre matéria que a MP pode dispor, e não “todas as demais deliberações

legislativas da Casa”.

Por fim, não devemos confundir o prazo de 120 dias de deliberação da MP com o prazo

de 45 dias para que ela tramite em regime de urgência.

Passados 45 dias sem o desfecho do processo legislativo da MP nas duas Casas do

Congresso, ela passa a trancar a pauta da Casa Legislativa onde estiver tramitando.

Mantendo-se o Congresso inerte, a MP continuará a trancar a pauta legislativa até ser

definitivamente aprovada, rejeitada ou até findar o prazo de 120 dias.

Observe-se que o trancamento de pauta não influencia na contagem do prazo de

120 dias, o qual continua a transcorrer normalmente.

3 Veja-se trecho da decisão do STF: “Mais do que isso, a decisão em causa teria a virtude de devolver, à Câmara dos

Deputados, o poder de agenda, que representa prerrogativa institucional das mais relevantes, capaz de permitir, a essa

Casa do Parlamento brasileiro, o poder de selecionar e de apreciar, de modo inteiramente autônomo, as matérias que

considere revestidas de importância política, social, cultural, econômica e jurídica para a vida do País, o que ensejará

– na visão e na perspectiva do Poder Legislativo (e não nas do presidente da República) – a formulação e a

concretização, pela instância parlamentar, de uma pauta temática própria, sem prejuízo da observância do bloqueio

procedimental a que se refere o § 6º do art. 62 da Constituição, considerada, quanto a essa obstrução ritual, a

interpretação que lhe deu o Sr. presidente da Câmara dos Deputados” (MS 27.931‑MC).



Assim, o trancamento pode durar longos 75 dias (120 - 45), inviabilizando, nesse

período, a votação de projetos de lei ordinária na Casa em que estiver tramitando, enquanto não

for concluída a votação da MP.

Conversão em lei (com ou sem alterações) ou rejeição da MP

No âmbito do Congresso Nacional, a medida provisória pode:

a) ser rejeitada expressamente pela Câmara ou pelo Senado;

b) não ser apreciada no prazo de 120 dias, o que provoca a chamada rejeição tácita;

c) ser aprovada totalmente e convertida em lei sem emendas de mérito, o que se denomina

de conversão integral;

d) ser aprovada parcialmente e convertida em lei com emendas de mérito, que vem a ser a

conversão parcial.

Vejamos cada uma dessas situações.

Rejeição expressa ou tácita da MP

Ocorre a rejeição expressa da MP quando a Câmara ou o Senado votam contrariamente

a ela, seja porque a MP não atende aos seus requisitos formais (ex.: relevância e urgência), seja

porque não foi considerada meritória.

A rejeição tácita(ou caducidade) ocorre quando o prazo de 120 dias (60 + 60) esgota-

se sem a conclusão do processo legislativo da MP.

Considerando que a CF/88 aboliu a chamada aprovação de leis por decurso de prazo,

se o CN não aprecia a MP no prazo de 120 dias, ela perde a sua eficácia, entendendo-se que ela

foi rejeitada tacitamente.

Importante para concursos! - A inércia do Poder Legislativo em analisar a MP no prazo constitucional não resulta em

sua aprovação por decurso de prazo, mas sim em sua rejeição por esse mesmo motivo,

entendendo-se que houve uma rejeição tácita.

Rejeitada expressa ou tacitamente, a CF/88 estabelece que a MP perde a sua eficácia

desde a edição (ou seja, com efeitos retroativos, extunc), devendo o CN disciplinar, por

decreto legislativo, as relações jurídicas consolidadas no período em que a MP produziu

eficácia (CF, art. 62, § 3.º). No caso de perda retroativa de eficácia da MP, ficam invalidados

todos os atos jurídicos praticados com fundamento nela.

Assim, regra geral, a MP rejeitada perde os seus efeitos retroativamente (como se não

tivesse regulado o período em que esteve em vigor), devendo o Congresso expedir um decreto

legislativo, a fim de definir quais regras valerão para as relações jurídicas consolidadas no

período em que a MP efetivamente vigorou.

Nos termos do § 11 do art. 62, o Congresso Nacional tem até 60 dias, a partir da

rejeição expressa ou tácita, para editar o decreto legislativo.

Passado esse prazo, o CN não pode mais expedir o referido decreto e as relações

jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante a vigência da MP

permanecerão por ela regidas (i.e., nesse caso, a MP não perde efeitos retroativamente, mas

sim, ex nunc!). Para Gilmar Mendes, aqui, a CF criou hipótese de ultra-atividade da MP não

convertida em lei, em relação às relações jurídicas consolidadas no período em que a MP

vigorou.


- Nos casos de rejeição expressa ou de perda de eficácia por decurso de prazo (rejeição

tácita), a MP, em regra, perde os seus efeitos retroativamente.

- O CN tem 60 dias (contados da rejeição expressa ou tácita) para expedir um decreto

legislativo e regular as relações jurídicas consolidadas no período em que a MP vigorou.

- Expirado o prazo de 60 dias, o CN perde a competência de expedir esse decreto legislativo

e as relações jurídicas consolidadas durante a vigência da MP permanecerão por ela regidas.

Vejamos se a questão fica mais clara com um caso prático. Imagine uma MP publicada

em 01/04 e que perde a eficácia em 12/08, por não ter sido convertida em lei (prazo de 120 dias



+ 14 dias referentes ao mês de julho, quando o prazo da MP estava suspenso pelo recesso

parlamentar).

Nos termos do art. 62, § 3.º, a perda da eficácia retroagirá até o momento da edição da

MP (em 01/04), operando efeitos extunc. A partir de 12/08, o Congresso Nacional terá 60 dias

para editar um decreto legislativo, a fim de regular as relações jurídicas ocorridas entre 01/04 e

12/08, quando a MP vigorou.

Caso o Congresso não edite o decreto legislativo até 11/10 (60 dias após a rejeição

tácita, ocorrida em 12/08), as relações jurídicas consolidadas e ocorridas entre 01/04 e 12/08

conservar-se-ão regidas pelas regras contidas na MP.

Conversão integral da MP

Caso a MP seja aprovada pelo Congresso Nacional sememendas de mérito em relação

ao seu texto original, o art. 12 da Resolução n.º 1, de 2002-CN determina que ela será

promulgada pelo presidente da Mesa do Congresso Nacional e seguirá para publicação, como

lei, no Diário Oficial da União.

Ora, se a MP foi aprovada pelo Congresso sem emendas de mérito, não haveria mesmo

necessidade de ela retornar ao presidente da República (para sanção ou veto), pois este

presumidamente concorda com o texto da MP por ele mesmo proposto!

A referida Resolução determina, para esses casos, a promulgação da MP pelo presidente

da Mesa do CN (que é o Presidente do Senado, nos termos do art. 57, § 5.º, da CF/88).

Apenas destaco que emendas formais, que não alteram o conteúdo das normas da MP

(ex.: emendas de redação, que simplesmente melhoram a redação ou a técnica legislativa), não

impedem a sua conversão integral e a consequente promulgação pelo Presidente do CN4.

Conversão parcial da MP Caso sejam aprovadasemendas de mérito ao texto original da MP, esta se transforma

em projeto de lei de conversão (PLC), o que significa que houve conversão parcial da MP.

Com efeito, a aprovação do projeto de lei de conversão significa que o CN concordou

apenas em parte com a MP e introduziu alterações de mérito em seu texto original.

Esse PLC, votado e aprovado nas duas Casas Legislativas, segue para a sanção ou veto

presidencial (encaminhado pela Casa que concluiu a votação), uma vez que o seu texto difere

do texto original da MP, o que justifica a deliberação do PR sobre o Projeto!

Ressalte-se que, a partir da transformação da MP em projeto de lei de conversão, este

segue o mesmo caminho do processo legislativo ordinário, incluindo a fase de sanção ou veto,

promulgação e publicação pelo chefe do Executivo (CF, art. 66).


- Na conversão integral da MP, não há necessidade de sanção ou veto do presidente da

República, pois o texto aprovado pelo Congresso não apresenta modificações de mérito em

relação àquele proposto na MP original. Nesse caso, a promulgação da MP será feita pelo

Presidente da Mesa do Congresso Nacional.

- Já na conversão parcial, a MP recebe emendas de mérito e transforma-se em “projeto de

lei de conversão”. Nesse caso, teremos sanção/veto, promulgação e publicação, nos mesmos

moldes do processo legislativo ordinário (CF, art. 66).

Por fim, registre-se que,segundo a melhor doutrina (Gilmar Mendes), uma matéria

vedada à MP (ex.: direito penal) pode ser inserida no projeto de lei de conversão, desde

que fruto de uma emenda parlamentar, e não constante da MP original. Já se a mesma

matéria constava da MP original, a aprovação da lei de conversão não sana os vícios da MP (à

semelhança do que ocorre com a sanção presidencial de PL com vício de iniciativa legislativa!).

Assim, segundo o STF, os vícios da MP original são transmitidos para a lei de conversão.

Art. 62, § 12

4 Art. 12 da Resolução n. 1/02-CN: Aprovada Medida Provisória, sem alteração de mérito, será o seu texto

promulgado pelo Presidente da Mesa do Congresso Nacional para publicação, como lei, no Diário Oficial da União.



Dispõe o art. 62, § 12, que: “Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto

original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado

ou vetado o projeto”.

Esse dispositivo trata da hipótese de conversão parcial da MP, quando ela recebe

emendas de mérito e se transforma em “projeto de lei de conversão”.

Como vimos, o projeto de lei de conversão submete-se a sanção ou veto (uma vez que o

seu texto normativo difere do texto original da MP), promulgação e publicação, nos mesmos

moldes do processo legislativo ordinário.

O que o art. 62, § 12, pretende é prolongar o prazo de 120 dias para os casos de

conversão parcial da MP da seguinte forma: tendo o projeto de lei de conversão sido aprovado

pelas duas Casas do Congresso no prazo de 120 dias, as fases subsequentes de sanção ou veto

(cujo prazo é de 15 dias úteis - CF, art. 66, § 1.º) e de derrubada do veto (em 30 dias – CF, art.

66, § 4.º) não interferem no pleno vigor da MP original, a qual, nesses casos, continuará a

produzir efeitos normalmente, apesar de já ultrapassado o prazo de 120 dias.

Resumindo:

a) no caso de conversão parcial da MP, basta que o projeto de lei de conversão seja

aprovado pelas duas Casas do Congresso no prazo de 120 dias;

b) as fases subsequentes (de sanção ou veto e de derrubada do veto) podem ocorrer

depois de expirado o prazo de 120 dias, sem que isso resulte na perda de eficácia da

MP original.

Possibilidade de reedição

Antes da EC n.º 32/01, não havia limites para a reedição das medidas provisórias. Em

passado recente, isso permitiu uma prática execrável de reedições infinitas de medidas

provisórias que não eram apreciadas pelo Congresso Nacional no prazo constitucionalmente

determinado (vide Súmula 651 do STF).

A EC 32/01 estabeleceu a impossibilidade de reedição, na mesma sessão legislativa, de

medida provisória que tenha sido rejeitada expressamente pelo Congresso Nacional ou que

tenha perdido a sua eficácia por decurso de prazo (rejeição tácita) (CF, art. 62, § 10).

Dessa forma, proíbe-se a reedição de MPs cujo texto reproduza os aspectos essenciais

das que foram rejeitadas expressa ou tacitamente na mesma sessão legislativa (02/02 a 17/07 e

01/08 a 22/12 – CF, art. 57). Em consequência, admite-se a reedição dessas MPs, em sessões

legislativas futuras (em relação àquela em que ocorreu a rejeição da MP). Exemplo: MP editada

em 20/12/2011 e rejeitada pelo Congresso em 03/03/2012, não pode ser reeditada na sessão

legislativa de 02/02/2012 a 17/07 e de 1.º/08 a 22/12.

Do mesmo modo, se a matéria de um PL foi rejeitada ou se parte da MP foi rejeitada

pelo Congresso, na forma da apresentação de um projeto de lei de conversão, não cabe ao PR

editar uma MP sobre matéria idêntica à rejeitada na mesma sessão legislativa (ADI 2.010).

Por fim, registre-se a possibilidade de a MP ser editada no mesmo ano em que a matéria

foi rejeitada, desde que tal rejeição tenha ocorrido em sessão legislativa distinta, seja ordinária,

seja extraordinária. Ex.: matéria rejeitada em janeiro, durante sessão legislativa extraordinária,

pode ser objeto de MP em março do mesmo ano (STF, ADI 1.441/DF)

Atenção!

- Não devemos confundir prorrogação com reedição de MP.

- A prorrogação por mais 60 dias ocorre automaticamente quando o prazo inicial de 60 dias não

for suficiente para a conclusão do processo legislativo da MP nas duas Casas do Congresso

Nacional (CF, art. 62, § 7.º).

- Já a reedição de uma MP rejeitada expressa ou tacitamente (i.e., quando expirar o prazo de 60

+ 60 dias) não pode ocorrer na mesma sessão legislativa, o que não impede a mesma reedição

em sessões legislativas futuras.

Revogação O STF entende que o presidente da República pode editar uma MP para revogar outra

que ainda está sendo objeto de apreciação pelo Congresso Nacional (ADI 1659/DF-MC).



Nessa hipótese, suspende-se (ex nunc) a eficácia e a apreciação da MP revogada (MP 1)

até que haja pronunciamento do Poder Legislativo sobre a MP revogadora (MP 2). Inclusive,

caso a MP 1 esteja trancando a pauta do CN (CF, art. 62, § 6º), a sua revogação pela MP 2

provoca o destrancamento da pauta.

Se a MP 2 for convertida em lei (com ou sem emendas), torna-se definitiva a revogação

da MP 1. Se a MP 2 for rejeitada, a MP 1 retomará os seus efeitos e a sua tramitação pelo

período que ainda lhe restava para vigorar (ADI 1.665 MC/DF).

Retirada

O STF decidiu que o presidente da República não pode retirar a MP do Congresso

Nacional, depois que ela já foi remetida para o Legislativo, a fim de ser apreciada e convertida

ou não em lei (ADI 221/DF-MC).

Entendeu a Suprema Corte brasileira que, com a sua publicação no Diário Oficial da

União, a MP sai do poder de disposição do PR e ganha autonomia jurídica, razão pela qual não

pode ser retirada do Congresso por simples vontade presidencial.

O que o chefe do Executivo pode fazer, como vimos, é utilizar-se de uma MP para

revogar outra ainda em tramitação.

Por fim, o STF já decidiu que o PR não pode editar uma medida provisória com o

intuito de declarar a inconstitucionalidade de outra MP anterior. Isso é porque a declaração de

inconstitucionalidade das leis é tarefa entregue pela CF/88 ao Poder Judiciário, não cabendo ao

Poder Legislativo editar uma lei ou o PR editar uma MP, com a finalidade de declarar a

inconstitucionalidade de outra lei ou MP (STF, ADI 221/DF).

Resumindo:

Prorrogação A MP seráprorrogada automaticamente quando o prazo inicial de 60

dias não for suficiente para a conclusão do seu processo legislativo no

Congresso Nacional (CF, art.62, § 7.º).

Revogação Uma MP pode revogar outra que ainda esteja sendo apreciada pelo

Congresso Nacional.

Reedição É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de MP rejeitada

expressa ou tacitamente.

Retirada O PR não pode retirar a MP já em tramitação no CN, tampouco editar

uma MP para declarar a inconstitucionalidade de MP anterior.

Controle dos requisitos de relevância e urgência da MP

A MP possui pressupostos formais e matérias para sua edição. Os materiais são

extraídos do art. 62, § 1.º, e do art. 246 da CF/88 (os quais serão estudados a seguir). Já os

formais são os requisitos de relevância e urgência e a competência do PR para editá-la.

Segundo a jurisprudência do STF, os requisitos de relevância e urgência para edição

de medida provisória (CF, art. 62) são primordialmente reservados à apreciação discricionária

(de oportunidade e de valor) do presidente da República e, posteriormente, do Congresso

Nacional quando delibera sobre a MP, não cabendo ao Poder Judiciário o seu exame, em

respeito ao princípio da separação dos Poderes.

Ocorre que, em casos de abuso do poder de legislar ou quando evidenciada

objetivamente a ausência de um desses requisitos de relevância ou urgência (não quando a

análise dependa de umaavaliação subjetiva, estritamente política, mediante critérios de

oportunidade e conveniência), o STF tem excepcionalmente admitido que o Judiciário declare a

inconstitucionalidade da MP por ausência de tais pressupostos (ADI 1.717 MC/DF).

Limites materiais à edição de medidas provisórias

A EC n.º 32/01 estabeleceu limites materiais à edição de medidas provisórias (ressalte-

se, semelhantes, mas não coincidentes com os previstos para as leis delegadas) no art. 62, § 1.º,

da CF, o qual dispõe: § 1.º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

I – relativa a:



a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito

eleitoral;

b) direito penal, processual penal e processual civil;

c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia

de seus membros;

d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e

suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3.º;

II – que vise a detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer

outro ativo financeiro;

III – reservada a lei complementar;

IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e

pendente de sanção ou veto do Presidente da República.

§ 2.º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos,

exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no

exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia

daquele em que foi editada.

Importante ter em mente que é inadmissível medida provisória relativa a direito penal,

processual penal e processual civil, direito eleitoral, cidadania (o que inclui ação popular,

referendo, plebiscito, voto e direito de petição) e matérias reservadas a lei complementar.

Por outro lado, admite-se que medida provisória verse sobre direitos individuais (salvo

sobre nacionalidade, cidadania e direitos políticos), direito civil e direito tributário.

A doutrina (Gilmar Mendes) reconhece um limite material implícito às MPs em relação

às matérias que a CF/88 reserva à iniciativa legislativa exclusiva de outro Poder que não o

Executivoou da competência exclusiva do Congresso e de suas Casas(ex.: arts. 49, 51, 52, 96

e 127, § 2o, da CF/88). Nesses temas, não cabe MP.

Em relação ao direito tributário, a própria EC n.º 32/01, seguindo a jurisprudência do

STF (ADI 1667/DF-MC), admitiu a edição de MPs para instituição ou majoração de impostos,

desde que respeitado o princípio da anterioridade, nos termos do art. 62, § 2.º.

Finalmente, outros dois dispositivos da CF/88 trazem limites materiais à edição de

medidas provisórias. São eles:

1º) O art. 25, § 2.º, proíbe a edição de medida provisória estadual na regulamentação

dos serviços locais de gás canalizado.

2.º) O art. 246 veda a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da

Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1.º de

janeiro de 1995 até a promulgação da EC n.º 32/01, inclusive.

Atenção!

Muito cuidado com o art. 246 da CF/88! Ele não proíbe que a MP regulamente artigos da

CF/88 que tenham sido alterados por emendas constitucionais antes de 01/01/1995 ou pela

EC n.º 33 em diante.

Ele apenas impede que medidas provisóriasregulamentem artigos da Constituição que

foram modificados pelas Emendas Constitucionais 5/1995 (a 1.ª publicada em 1995) até

a 32/2001.

Segue um quadro comparativo entre os limites materiais da lei delegada e da MP.

MP não pode dispor sobre: Lei delegada não pode dispor sobre:

- atos de competência exclusiva do Congresso, da

Câmara ou do Senado (limitação implícita,

segundo a doutrina);

- atos de competência exclusiva do Congresso, da

Câmara ou do Senado;

- matéria reservada à lei complementar; - matéria reservada à lei complementar;

- nacionalidade, cidadania, direitospolíticos,

partidos políticos e direitoeleitoral;

- nacionalidade, cidadania, direitospolíticos e

eleitorais;

– x – x – x – - direitos individuais;

- organização do Judiciário e do MP, a carreira e

a garantia de seus membros;

- organização do Judiciário e do MP, a carreira e

a garantia de seus membros;

- PPA, LDO e orçamentos, salvo crédito - PPA, LDO e orçamentos;



extraordinário (CF, art. 167, § 3.º);

- direito penal, processual penal e processual civil; – x – x – x –

- detenção ou sequestro de poupança e demais

ativos financeiros;

– x – x – x –

- matéria já disciplinada em PL aprovado pelo

Congresso e pendente de sanção ou veto do

presidente da República;

– x – x – x –

- Serviço de gás canalizado (CF, art. 25, § 2.º); – x – x – x –

- Regulamentação de artigo da CF/88 alterado por

emenda constitucional promulgada entre 1.º/01/95

até 11/09/01 (i.e., das ECs de n.º 05/95 à 32/01)

(CF, art. 246).

– x – x – x –

Considerações finais sobre os limites materiais à edição de MP:

a) Antes da EC 32/01, quando a MP majorava imposto, a jurisprudência do STF

entendia que,se a MP fosse editada em um ano (ex.: 2011) e convertida em lei no ano seguinte

(ex.: 2012), o imposto submetido ao princípio da anterioridade tributária já poderia ser cobrado

em 2012, pois valia, aqui, o ano de edição da MP. Com a EC 32/01 (vide a literalidade do art.

62, § 2º), o marco a ser considerado é o ano da conversão da MP em lei! Assim, no exemplo

dado, o imposto só poderia ser cobrado em 2013!

b) Registre-se que, apesar de a MP não poder dispor sobre matéria já disciplinada em

PL aprovado pelo Congresso e pendente de sanção ou veto do PR, nada impede que o presidente

da República vete o PL e, em seguida, edite a MP.

Medidas provisórias e controle de constitucionalidade

Apesar do caráter “provisório”, a MP é um ato normativo em pleno vigor desde a sua

publicação, razão pela qual se submete ao controle de constitucionalidade, tanto pelo modelo

difuso (realizado por qualquer juiz ou tribunal brasileiro nas mais diversas ações judiciais),

quanto pelo modelo concentrado (promovido pelo STF e pelos tribunais de justiça dos estados e

do DF nas ADIs, ADCs e ADPFs).

Como vimos, o controle será possível tanto em relação aos limites formais e requisitos

constitucionais de relevância e urgência, quanto em relação ao mérito da MP.

Ocorre que o STF entende que:

a) se houver alteração substancial (de mérito) da MP em relação à lei de conversão, a

ADI ajuizada contra a MP fica prejudicada, devendo ser ajuizada uma nova ADI contra a lei

fruto da conversão da MP (ADI 1991 MC/DF);

b) se a MP for convertida em lei sem alterações substanciais, tal fato não prejudica a

ADI ajuizada contra a MP, bastando que ocorra o aditamento da petição inicial dessa ação, no

sentido de que, agora, o pedido de invalidade da ADI incide sobre essa lei (ADI 691 MC/DF).

Registre-se que, em ambos os casos, os vícios da MP original contaminam a

respectiva lei de conversão, não tendo essa conversão o condão de sanar os vícios (formais

ou materiais) da MP, razão pela qual a promulgação da lei de conversão não afasta a

análise judicial da presença dos requisitos constitucionais da MP (STF, ADI 3.100 MC/DF).

Medidas provisórias nos estados-membros e municípios

Conforme já dito, o STF considera as regras básicas de processo legislativo previstas na

CF/88 como modelos obrigatórios às constituições estaduais e leis orgânicas municipais.

Em relação às medidas provisórias, entendeu o Supremo que os estados-membros

podem adotar a MP, desde que prevista na constituição estadual e respeite o modelo básico

previsto na Carta Magna (ADI 812/TO-MC).

Tal entendimento pode ser estendido aos municípios, desde que haja previsão em sua lei

orgânica e na constituição do estado respectivo.

Com isso, entende-se que estados, o DF e municípios podem adotar a medida

provisória, desde que haja previsão na respectiva constituição estadual ou lei orgânica



municipal ou do DF, sendo obrigatória a observância do modelo básico previsto no art. 62 da

CF/88.

Medidas provisórias anteriores à EC n.º 32/01

O art. 2.º da EC n.º 32/01 determina que: “As medidas provisórias editadas em data

anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as

revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional”.

Por força desse dispositivo constitucional, as medidas provisórias editadas

anteriormente à publicação da EC n.º 32/01 adquiriram vigência por prazo indeterminado

(independentemente de qualquer ato do presidente da República ou do Congresso)!

Essas MPs anteriores à EC n.º 32/01, portanto, continuarão em vigor por prazo

indeterminado, até que MP posterior as revogue ou até sua deliberação definitiva pelo CN.

Ressalte-se que, caso o Congresso venha a deliberar sobre elas, deverá utilizar o

processo legislativo previsto para a MP antes da EC n.º 32/01, o qual incluía a votação da

MP em sessão conjunta do CN, e não separadamente pelo Plenário de cada Casa Legislativa.

QUESTÕES DE CONCURSOS ANTERIORES

1. (CESPE 2011 AL/CE Analista Legislativo Direito) A Constituição não pode ser emendada na vigência

de intervenção federal.

2. (CESPE - 2009 - TRF - 2ª REGIÃO – Juiz) Quanto à atuação do Poder Legislativo federal e às

espécies normativas, assinale a opção correta.

a) Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do presidente da República, autorizar, em terras indígenas,

a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais.

b) É da competência exclusiva do Congresso Nacional permitir que forças estrangeiras transitem pelo

território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei

complementar.

c) Cabe ao Congresso Nacional disciplinar, em resolução, as relações jurídicas decorrentes de medidas

provisórias não convertidas em lei no prazo constitucional.

d) A edição de medida provisória acarreta a revogação de lei anterior que verse acerca do mesmo assunto.

e) Caso o presidente da República extrapole os limites fixados na resolução concedente da delegação

legislativa, o Congresso Nacional, mediante decreto legislativo, pode sustar a lei delegada, com efeitos ex

nunc.

3. (CESPE - 2008 - DPE-CE - Defensor Público) Lei ordinária pode revogar lei complementar.

4. (CESPE.Juiz.TJCE.2011) Acerca do processo legislativo na ordem jurídica pátria, assinale a opção

correta.

A Celebrado tratado, convenção ou ato internacional pelo presidente da República, cabe ao Congresso

Nacional o correspondente referendo ou aprovação, mediante a edição de resolução específica.

B No processo legislativo da lei ordinária, o veto presidencial parcial pode abranger trecho, palavras ou

expressões constantes de artigo, parágrafo ou alínea.

C O controle exercido pelo Congresso Nacional sobre a lei delegada opera efeitos extunc.

D Segundo o STF, uma vez editada a medida provisória, não pode o presidente da República retirá-la da

apreciação do Congresso Nacional nem tampouco ab-rogá-la por meio de nova medida provisória.

E Lei ordinária posterior pode revogar lei formalmente complementar, desde que materialmente ordinária.

5. (CESPE - 2011 - STM - Analista Judiciário - Execução de Mandados) A delegação, ao presidente da

República, para a elaboração de lei delegada tomará a forma de decreto legislativo a ser editado pelo

Congresso Nacional, que especificará o conteúdo da delegação e os termos de seu exercício.

6. (CESPE.Analista.Judiciário.STJ.2012) A constituição de um estado pode estabelecer norma que

condicione a reforma de seu texto à aprovação do projeto de reforma por quatro quintos da totalidade dos

membros integrantes da assembleia legislativa.



7. (CESPE.Procurador.AGU.2010) De acordo com a CF, uma vez aprovado projeto de lei de conversão

alterando o texto original da medida provisória, a eficácia dos dispositivos que sofreram alteração fica

suspensa até que seja sancionado ou vetado o projeto.

8. (CESPE.Promotor.MPE/ES.2010) Acerca do processo legislativo na CF, assinale a opção correta.

A De acordo com o STF, a não conversão da medida provisória tem efeito repristinatório sobre o direito

com ela colidente.

B A CF consagrou, em seu texto, a iniciativa popular, sem restrição de matérias, para promover proposta

de emenda constitucional.

C É vedada a edição de medidas provisórias relativas a matéria de direito civil.

D Projeto de lei de iniciativa do STF e dos demais tribunais superiores deverá ser iniciado, mediante o

respectivo depósito junto à mesa, no Senado Federal.

E A ausência de sanção pelo chefe do Poder Executivo no prazo constitucional de quinze dias em projeto

de lei encaminhado pelo Poder Legislativo faz caducar o projeto, por não existir forma silente de sanção.

9. (CESPE.AGU.2012) A CF admite a edição de medida provisória que institua ou majore impostos,

desde que seja respeitado o princípio da anterioridade tributária.

10. (CESPE.Diplomata.IRB.2012) O Congresso Nacional aprova os tratados e convenções internacionais

mediante a edição de resolução, ato que dispensa sanção ou promulgação por parte do presidente da

República.

11. (CESPE.Diplomata.IRB.2012) Embora esteja previsto na CF que os tratados aprovados em cada Casa

do Congresso Nacional, em dois turnos, por dois terços dos votos dos respectivos membros, equivalham

às emendas constitucionais, não há, na atualidade, registro de ato ou convenção internacional que tenham

sido aprovados de acordo com esse trâmite.

12. (CESPE.Juiz.TJ.PI.2011) As medidas provisórias, cujo prazo de validade é de sessenta dias,

prorrogável por mais sessenta, devem ser votadas em sessão conjunta do Congresso Nacional.

13. (CESPE.Juiz.TJ.PI.2011) As leis delegadas, elaboradas pelo presidente da República em virtude de

autorização do Poder Legislativo, devem ser aprovadas por maioria absoluta.

14. (CESPE.Juiz.TRF5.2011) Uma vez obtida resolução delegatória, o presidente da República fica

obrigado a editar a lei objeto do pedido de delegação ao Congresso Nacional.

15. (CESPE - 2011 - EBC - Analista – Advocacia) Durante a vigência do estado de sítio, apenas a fase da

votação das propostas de emenda à Constituição Federal fica suspensa.

16. (CESPE.Juiz.TRF3.2011) Somente por emenda constitucional admite-se a alteração da forma

federativa de Estado, para que o Brasil venha, eventualmente, a assumir a condição de Estado unitário.

17. (CESPE.Procurador.TCE.BA.2010) O presidente da República só pode solicitar urgência para

apreciação de projetos de sua iniciativa, seja privativa, seja concorrente.

18. (CESPE.Juiz.TJAC.2011) As leis delegadas serão elaboradas pelo presidente da República após a

edição pelo Congresso Nacional de decreto legislativo com a especificação do conteúdo e dos termos de

exercício da delegação.

19. (CESPE.Juiz.PA.2011) Com relação ao processo legislativo, assinale a opção correta.

A As medidas provisórias que perderem sua eficácia por decurso de prazo poderão ser reeditadas na

mesma sessão legislativa, mas as que forem expressamente rejeitadas, não.

B Por serem atos normativos internacorporis da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, as

resoluções não são aptas à produção de efeitos externos.

C Durante os períodos de recesso do Congresso Nacional, os prazos relativos ao processo legislativo

ficam suspensos, salvo no que se refere aos projetos de código.

D Decreto legislativo é a espécie normativa destinada a regular assuntos de competência privativa da

Câmara dos Deputados e do Senado Federal, como, por exemplo, a aprovação de seus regimentos

internos.



E Para que o presidente da República edite lei delegada, é necessária autorização do Congresso Nacional,

por meio de resolução.

20. (CESPE.Gestor.Público.AM.2006 - ADAPTADA) É vedada a edição de medidas provisórias a

respeito de matéria relativa a orçamentos, planos plurianuais e diretrizes orçamentárias, excepcionada a

abertura de crédito extraordinário para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes

de guerra.

21. (CESPE.Promotor.MP.PI.2012) Medida provisória que seja rejeitada ou perca sua eficácia por

decurso de prazo não poderá ser reeditada na mesma legislatura.

22. (CESPE.Promotor.MP.RN.2009) No que diz respeito ao processo legislativo, assinale a opção correta.

A A CF pode ser emendada por proposta de assembleia legislativa de uma ou mais unidades da

Federação, manifestando-se cada uma delas pela maioria relativa de seus membros.

B A iniciativa das leis delegadas cabe a qualquer membro ou comissão da Câmara dos Deputados ou do

Senado Federal, na forma e nos casos previstos na CF.

C O parlamentar dispõe de legitimação ativa para suscitar, por meio de mandado de segurança, o controle

incidental de constitucionalidade pertinente à observância, pelo Parlamento, dos requisitos que

condicionam a válida elaboração das proposições normativas, enquanto essas se acharem em curso na

casa legislativa a que pertença esse parlamentar; no entanto, se a proposta legislativa for transformada em

lei, haverá a perda do objeto da ação e a perda da legitimidade ativa do parlamentar.

D As emendas constitucionais não podem ser objeto de declaração de inconstitucionalidade, visto que não

existe, no sistema brasileiro, a possibilidade de normas constitucionais inconstitucionais.

E A proposta de emenda constitucional deve ser discutida e votada em cada casa do Congresso Nacional

em dois turnos, considerando-se aprovada, se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos

membros. A casa na qual tenha sido concluída a votação deve enviar o projeto de emenda ao presidente

da República, para que este, aquiescendo, o sancione.

23. (CESPE/Analista - TCE-TO/2008) O presidente da República pode editar medida provisória dispondo

acerca da fidelidade partidária.

24. (CESPE - 2010 - MPS - Agente Administrativo) Pode ser objeto de emenda constitucional a proposta

tendente a abolir o direito de petição aos poderes públicos ou a obtenção de certidões em repartições

públicas.

25. (CESPE/UNB-AGU.2004) Após a aprovação do projeto de lei de conversão pelo Congresso Nacional

e de seu envio à sanção presidencial, permanece em vigência a medida provisória (MP) correspondente,

apenas pelo período que lhe reste do prazo de 120 dias contados da data de sua publicação; caso

transcorra o período restante de vigência da MP antes da sanção do projeto de lei de conversão, ela será

considerada revogada, cabendo ao Congresso Nacional, por decreto legislativo, disciplinar as relações

jurídicas dela decorrentes.

26. (TRT19/2008) No que concerne às Medidas Provisórias, de acordo com a Constituição Federal de

1988, é INCORRETO afirmar:

a) Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação,

entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional.

b) Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á

integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.

c) Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de

sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso

Nacional.

d) Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas

emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão conjunta, pelo plenário do Congresso Nacional.

e) A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias

dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais.

27. (TRF1/2006) Sobre Processo Legislativo, é INCORRETO afirmar que

a) a emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal,

com o respectivo número de ordem.



b) é vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que

tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.

c) a Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de

estado de sítio.

d) as leis que disponham sobre servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico,

provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria, são de iniciativa privativa do Presidente da

República.

e) as leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente do Congresso Nacional, que deverá solicitar a

delegação ao Presidente da República.

28. (CESPE Analista Com Ext MDIC) Um tratado anterior pode prevalecer sobre uma lei ordinária

posterior em razão de ser mais especial que ela.

29. (CESPE.Papiloscopista.PC.TO.2008 e CESPE - 2009 - TRF - 5ª REGIÃO – Juiz) Uma proposta de

emenda constitucional que tenha sido rejeitada ou prejudicada somente pode ser reapresentada na mesma

sessão legislativa mediante a propositura da maioria absoluta dos membros de cada casa do Congresso

Nacional.

30. (CESPE - 2009 - TRF - 5ª REGIÃO – Juiz) O orçamento público rege-se pelo princípio da reserva de

lei. Assim, os orçamentos e os créditos adicionais e extraordinários somente podem ser aprovados ou

autorizados por meio de lei, não sendo admitida a edição de medida provisória.

31. (CESPE.Analista Judiciário.TRE.MT.2010 e Analista.TCE.AC.2009) A reedição, na mesma sessão

legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de

prazo será permitida apenas uma vez, por igual período.

32. (CESPE - 2008 - TJ-SE – Juiz) Determinada lei ordinária, sancionada em 1973, disciplina uma dada

matéria. Entretanto, a CF dispôs que a mesma matéria agora deverá ser disciplinada por lei

complementar. Diante dos fatos acima narrados, é correto afirmar que

a) há vício formal na lei de 1973 por incompatibilidade com a atual CF.

b) resolução do Senado Federal, promulgada em 2007, poderia revogar a lei de 1973.

c) a lei de 1973 foi recepcionada como lei complementar, mas pode ser alterada por lei ordinária.

d) a lei de 1973 foi recepcionada como lei ordinária, mas só pode ser alterada por lei complementar.

e) a lei de 1973 pode ser revogada por emenda constitucional.

33. (CESPE Analista TCE AC 08) A medida provisória:

A) pode tratar de matéria reservada a lei complementar.

B) pode tratar de matéria penal e processual.

C) deve ser votada primeiramente na Câmara dos Deputados.

D) tem eficácia por 45 dias, sendo prorrogável uma única vez.

E) depende de maioria absoluta para ser aprovada.

34. (CESPE - 2011 - TRF - 2ª REGIÃO – Juiz) É expressamente vedada a edição de medida provisória

sobre matéria relativa à organização do Poder Judiciário e do MP, à carreira e à garantia de seus

membros.

35. (CESPE - 2012 - Câmara dos Deputados - Analista - Técnico em Material e Patrimônio) Não

comporta exceções a seguinte regra constitucional, considerada autoaplicável: medida provisória que

institua ou majore imposto só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida

em lei até o último dia do exercício em que foi editada.

36. (CESPE.AnalistaJud.Área Adm.TST.2008 - ADAPTADA) Para que uma emenda à Constituição

Federal venha a ser aprovada, ela precisa obter, em cada casa do Congresso Nacional, a aprovação de, no

mínimo, 60% dos membros que a compõem.

37. (CESPE - 2008 - OAB-SP) O presidente da República pode adotar medidas provisórias, com força de

lei, sobre

a) prazos processuais.

b) instituição e majoração de impostos.



c) definição de crime ou majoração de sanção penal.

d) prazos eleitorais.

38. (CESPE - 2011 - AL-ES – Procurador) A rejeição tácita da medida provisória impõe a imediata

aplicação de seus termos às relações firmadas durante o período de sua vigência.

39. (CESPE - 2011 - AL-ES – Procurador) O processo legislativo da emenda constitucional admite

emendas tanto no âmbito da Câmara dos Deputados quanto no do Senado Federal, independentemente da

necessidade de quórum para a respectiva apresentação.

40. (CESPE.AnalistaJud.Área Adm.TST.2008) Considere que, em uma sessão do Senado Federal, que é

composto por 81 membros, estivessem presentes 71 senadores e tenha havido exatos 36 votos pela

aprovação de determinado projeto de lei complementar. Nessa situação, é correto concluir que o referido

projeto foi rejeitado.

41. (CESPE - 2011 - AL-ES – Procurador) A CF atribui legitimação exclusiva ao presidente da República

para solicitar ao Congresso Nacional urgência na apreciação de projeto de lei de sua iniciativa.

42. (CESPE - 2011 - AL-ES – Procurador) Nas leis delegadas, a resolução do Congresso Nacional que

efetivar a delegação poderá determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, hipótese em que

será admitida a apresentação de emenda parlamentar.

43. (CESPE.Analista Administrativo e Financeiro.Direito.SEGER/ES.2007) Lei complementar pode ser

revogada por lei ordinária quando tratar de matéria específica desse tipo de lei.

44. (CESPE.Analista Administrativo e Financeiro.Direito.SEGER/ES.2007) No Brasil, a forma federativa

de Estado constitui cláusula pétrea insuscetível de abolição por meio de reforma constitucional.

45. (CESPE - 2008 - SERPRO - Analista – Advocacia) No momento em que um projeto de lei é

encaminhado para sansão5, o presidente da República, se entender preenchidos os requisitos legais, em

vez de vetá-lo, pode editar uma medida provisória sobre a mesma matéria.

46. (STF/Analista/2008) A CF, conforme seu próprio texto, pode ser emendada por meio de iniciativa

popular, desde que o projeto seja subscrito, por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído por,

pelo menos, cinco estados, com não menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles.

47. (CESPE - 2010 - TRT - 21ª Região (RN) - Analista Judiciário - Área Judiciária) Matéria referente a

nacionalidade e a cidadania pode ser objeto de lei delegada.

48. (CESPE - 2010 - TRT - 21ª Região (RN) - Analista) As matérias de competência exclusiva do

Congresso Nacional são reguladas por decretos legislativos.

49. (CESPE/TCE-AC/2009 e CESPE - 2010 – TRT - 21ª Região (RN) - Analista) As medidas provisórias

perdem a eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, prorrogável

uma vez, por igual período.

50. (CESPE - 2009 - PC-RN - Escrivão) Acerca do processo legislativo, assinale a opção correta à luz da

CF.

a) A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação, à Câmara dos Deputados, de projeto de lei

subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco estados, com não

menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles.

b) Prorrogar-se-á uma única vez, por igual período, a vigência de medida provisória que, no prazo de

quarenta e cinco dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do

Congresso Nacional.

c) As leis delegadas serão elaboradas pelo presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao

Congresso Nacional. Esta delegação confere plenos poderes ao presidente, pois a transferência de

competência é definitiva.

5 Foi o CESPE/Unb que redigiu sansão com “s”!!!



d) Após discussão e aprovação pelo Congresso Nacional, o presidente da República deve sancionar

proposta de emenda à CF, no prazo de quinze dias, sendo que seu silêncio importará sanção.

e) O projeto de lei ordinária aprovado por uma Casa do Congresso Nacional será revisto pela outra, em

dois turnos de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a casa revisora o aprovar, ou

arquivado, se a Casa o rejeitar.

51. (CESPE - 2005 - TRT-16R - Analista Judiciário) O presidente da República pode adotar medida

provisória, com força de lei, em caso de relevância e urgência, inclusive sobre matérias relativas a

aumento salarial de servidor público, previdência social, nacionalidade, planos plurianuais, diretrizes

orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares.

52. (CESPE - 2005 - TRE-MT - Analista Judiciário - Área Judiciária) Considere que o presidente da

República tenha apresentado projeto de lei dobrando a pena cominada a determinado crime eleitoral. Em

relação a essa situação, assinale a opção correta.

a) Para ser aprovado, o referido projeto precisaria do voto favorável da maioria absoluta dos deputados

federais e senadores da República.

b) Por ter sido apresentado pelo presidente da República, o referido projeto não precisaria ser submetido à

sanção presidencial, caso viesse a ser aprovado pelo Congresso Nacional.

c) Seria incompatível com a Constituição da República dispositivo do referido projeto de lei que

determinasse que ele entraria em vigor no primeiro dia do ano seguinte ao da sua publicação.

d) Violaria a Constituição da República a edição, pelo presidente da República, de medida provisória

acerca da matéria versada no referido projeto de lei.

e) Caso o referido projeto de lei tivesse sido aprovado e promulgado, seriam automaticamente dobradas

as penas das pessoas que, na data em que a respectiva lei entrasse em vigor, se encontrassem presas pela

prática do crime cuja pena seria majorada.

53. (CESPE - 2010 - ABIN – Oficial Técnico de Inteligência – Direito) Para aprovação de lei que preveja

indenização compensatória como meio de proteção contra a despedida arbitrária ou sem justa causa,

exige-se quórum de votação de maioria simples, conforme determina a CF.

O governador de determinado estado da Federação editou medida provisória e a enviou à assembleia

legislativa para discussão e eventual transformação em lei. A medida provisória concedia aumento aos

servidores do Poder Executivo e criava plano de cargos e salários para os professores da rede pública

estadual de ensino. Durante a tramitação do processo legislativo, um deputado estadual impetrou

mandado de segurança, alegando a inconstitucionalidade da proposição legislativa, pois a concessão de

aumento aos servidores do Poder Executivo, sem contemplar os demais poderes, implicaria ofensa ao

princípio da isonomia e da harmonia entre os poderes. Com referência a essa situação hipotética, julgue

os itens a seguir.

54. (CESPE.AnalistaJud.Área de Execução de Mandados.TJ.CE.2008) Na situação em apreço, o

mandado de segurança não poderá ser impetrado, pois não está em discussão aspecto procedimental da

tramitação legislativa, inexistindo direito líquido e certo apto a viabilizar a pretensão do impetrante.

55. (CESPE.AnalistaJud.Área de Execução de Mandados.TJ.CE.2008) Na situação hipotética em questão,

a medida provisória não poderia ser instrumento de criação do plano de cargos e salários mencionado.

56. (CESPE - 2008 - TRT - 1ª REGIÃO (RJ) - Analista Judiciário - ADAPTADA) No que concerne ao

processo legislativo, assinale a opção correta.

a) As medidas provisórias não podem ser objeto de deliberação em convocação extraordinária do

Congresso Nacional proposta pelo presidente da República.

b) O Congresso Nacional pode delegar ao presidente da República a edição de lei acerca da organização

do Poder Judiciário, desde que o Poder Executivo tenha uma comissão de reforma do Poder Judiciário.

c) Em regra, a tramitação de processo legislativo de proposta encaminhada pelo presidente da República

inicia-se no Senado Federal.

d) Lei complementar não é hierarquicamente superior às resoluções do Senado Federal.

57. (CESPE - 2009 - BACEN – Procurador) A respeito de espécies normativas, assinale a opção correta.



a) A proposta de emenda constitucional deve ser discutida e votada em cada casa do Congresso Nacional,

em dois turnos, e será considerada aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos

membros e for promulgada após a respectiva sanção presidencial.

b) Segundo posicionamento do STF, não gera inconstitucionalidade formal a emenda parlamentar a

projeto de lei de iniciativa de tribunal de justiça estadual que importe aumento de despesa, já que apenas

em proposta de iniciativa do chefe do Poder Executivo a CF veda a apresentação de emenda parlamentar

que implique aumento de despesa.

c) A medida provisória aprovada pelo Congresso Nacional com alterações é transformada em projeto de

lei de conversão e deve ser promulgada pelo presidente do Senado, independentemente de sanção ou veto

do presidente da República.

d) O decreto legislativo é espécie normativa destinada a dispor acerca de matérias de competência

exclusiva do Congresso Nacional e deve ser, obrigatoriamente, instruído, discutido e votado em ambas as

casas legislativas, no sistema bicameral.

e) As resoluções constituem atos normativos secundários que dispõem acerca da regulação de

determinadas matérias do Congresso Nacional não inseridas no âmbito de incidência dos decretos

legislativos e da lei.

58. (CESPE/ Analista administrativo - TRT 5a/2009) A CF veda expressamente a reedição, na mesma

sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por

decurso de prazo.

59. (CESPE - 2008 - PGE-CE - Procurador de Estado) A deliberação de cada uma das casas do Congresso

Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus

pressupostos constitucionais.

60. (CESPE - 2010 - TRE-MT - Analista Judiciário - Área Administrativa) Assinale a opção correta

quanto ao processo legislativo devidamente estabelecido na CF.

a) No que se refere a leis delegadas, se a resolução determinar a apreciação do projeto de lei pelo

Congresso Nacional, este a fará em votação única, sendo vedada qualquer emenda.

b) A CF poderá ser emendada mediante proposta de um terço das assembleias legislativas das unidades da

Federação, mediante a maioria relativa de seus membros.

c) Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a forma republicana de governo.

d) É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria relativa a direito civil.

e) Decorrido o prazo de quinze dias para o exame do projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional, o

silêncio do presidente da República importará veto, em razão da impossibilidade de ocorrer sanção tácita.

61. (CESPE/TJAA-STF/2008) O início da tramitação de proposta de emenda constitucional cabe tanto ao

Senado Federal quanto à Câmara dos Deputados, pois a CF confere a ambas as casas o poder de iniciativa

legislativa.

62.(CESPE/STF/Técnico/2008) Só cabe lei complementar, no sistema normativo brasileiro, quando

formalmente for necessária a sua edição por norma constitucional explícita.

63. (CESPE - 2010 - BRB – Advogado) É admissível emenda à Constituição Federal de 1988 (CF)

mediante proposta de mais da metade das assembleias legislativas das unidades da Federação, desde que

haja manifestação, em cada uma delas, da maioria relativa de seus membros.

64.(CESPE/AGU/2009) As medidas provisórias não convertidas em lei no prazo constitucional perdem a

eficácia a partir do ato declaratório de encerramento do prazo de sua vigência.

65. (CESPE - 2007 - TCU - Analista de Controle Externo) É possível regular por MP matéria que a

Constituição reserva à iniciativa legislativa exclusiva dos Poderes Legislativo ou Judiciário ou mesmo a

outros órgãos como o Ministério Público e o tribunal de contas, pois não há, quanto a isso, vedação

constitucional explícita.

66. (CESPE - 2007 - TCU - Analista de Controle Externo) As MPs produzem, ao serem editadas, pelo

menos dois efeitos: o efeito inovador da ordem jurídica e o efeito provocador do Congresso Nacional para

que este delibere sobre o assunto.



67. (CESPE - 2007 - TCU - Analista de Controle Externo) O Poder Judiciário não detém competência

para exercer crítica sobre o juízo de existência dos pressupostos da MP, pois eles são discricionários.

68. (CESPE - 2007 - TCU - Analista de Controle Externo) Um conceito válido de MP é aquele que a

entende como um ato normativo primário, sob condição resolutiva, de caráter excepcional no quadro da

separação dos poderes.

69. (CESPE/Procurador-BACEN/2009) As matérias de competência privativa do Senado Federal não

dependem de sanção presidencial e se materializam por meio de decreto legislativo.

70. (CESPE - 2008 - STF - Analista Judiciário) Governadores e prefeitos podem editar medidas

provisórias, desde que exista previsão na constituição estadual ou na lei orgânica municipal, sendo

obrigatória a observância do modelo básico adotado pela CF.

71.(CESPE.AnalistaJud.Controle Interno.TJDFT.2008) Os direitos e garantias individuais são arrolados

como cláusula pétrea, de forma que não se admitirá proposta de emenda que possa, de qualquer forma,

limitar esses direitos.

72. (CESPE - 2009 – IRB – Diplomata) É vedada a edição de medidas provisórias em matéria eleitoral,

ainda que aprovadas antes do início do ano das eleições de que cuida a norma.

73. (CESPE - 2009 – IRB – Diplomata) A instituição ou majoração de impostos podem ser objeto de

edição de medida provisória.

74.(CESPE.AnalistaJud.ÁreaAdm.TRT 10ª REGIÃO.2004) A Constituição da República permite ao

presidente da República a edição de medidas provisórias sobre direito do trabalho.

75. (CESPE - 2009 – IRB – Diplomata) Os ativos financeiros, como, por exemplo, poupanças privadas,

podem ser objeto de medida provisória que determine detenção temporária ou sequestro de bens.

76. (CESPE - 2007 - TRE-PA - Analista - Área Administrativa - ADAPTADA) A aprovação de uma

medida provisória com “quorum” de maioria absoluta permite o trato de assuntos de lei complementar.

77. (TRT24/2006) No que concerne ao Processo Legislativo Brasileiro é correto afirmar:

a) É de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre normas gerais de

organização do Ministério Público e da Defensoria dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.

b) A proposta de emenda da Constituição Federal será votada em dois turnos em cada casa do Congresso

e será aprovada com a obtenção de voto de 2/3 de seus respectivos membros.

c) A edição de medida provisória, com força de lei, em caso de relevância e urgência, é de competência

privativa do Presidente da República e poderá versar sobre matéria reservada à Lei Complementar.

d) O veto do Presidente da República a projeto de lei deverá ser feito no prazo de 10 dias úteis, contados

da data do recebimento. O silêncio presidencial durante este prazo importará em sanção.

e) A iniciativa popular pode ser exercida mediante a apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de

lei subscrito por, no mínimo, dois por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco

Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.

78. (CESPE - 2006 - ANATEL - Especialista em Regulação – Direito) Seria hierarquicamente

equivalente a uma emenda constitucional um tratado internacional que, disciplinando direitos individuais

dos usuários de serviços públicos, fosse referendado pelo Congresso Nacional pelo mesmo processo

legislativo de aprovação de emendas à Constituição.

79. (CESPE.TécJud.Área Adm.STJ.2008) Caso, visando agilizar o cumprimento das condenações

criminais, um grupo de quarenta senadores da República proponha emenda à CF para suprimir o inciso

LVII do art. 5.º da Carta Magna, que estabelece que ninguém será considerado culpado até o trânsito em

julgado da sentença penal condenatória, a proposta não deverá ser objeto de deliberação, por se tratar de

cláusula pétrea, que só pode ser modificada pelo constituinte originário.



Gabarito:

1-C 21-E 41-C 61-C

2-E 22-C 42-E 62-C

3-C 23-E 43-C 63-C

4-E 24-E 44-C 64-E

5-E 25-E 45-E 65-E

6-E 26-D 46-E 66-C

7-E 27-E 47-E 67-E

8-A 28-C 48-C 68-C

9-C 29-E 49-E 69-E

10-E 30-E 50-A 70-C

11-E 31-E 51-E 71-E

12-E 32-E 52-D 72-C

13-E 33-C 53-E 73-C

14-E 34-C 54-C 74-C

15-E 35-E 55-E 75-E

16-E 36-C 56-D 76-E

17-C 37-B 57-D 77-A

18-E 38-E 58-C 78-C

19-E 39-E 59-C 79-C

20-C 40-C 60-A

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