CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA José Andrade Soares Neto

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

José Andrade Soares Neto

ADMINISTRAÇÃO E CONTROLE

Administrar compreende: planejar, organizar, dirigir e controlar.

A atividade controladora pressupõe o monitoramento de determinada variável com o intuito de compará-la a um dado padrão e, a partir dos resultados, implementar as ações devidas.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Atividades preponderantemente executórias, definidas por lei como funções do Estado, gerindo recursos para a realização de objetivos voltados à satisfação de interesses definidos como públicos. (MOREIRA NETO, 2002, p. 109)

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: CONCEITO

Poder-dever de inspeção, registro, fiscalização pela própria Administração, pelos demais poderes e pela sociedade, exercidos sobre conduta funcional de um poder, órgão ou autoridade com o fim precípuo de garantir a atuação da Administração em conformidade com os padrões fixados pelo ordenamento jurídico. (Patrícia Cardoso Rodrigues de Souza, 2004, p. 560)

FINALIDADES

Assegurar a eficiência e economicidade na administração e aplicação dos recursos públicos;

evitar desvios, perdas e desperdícios; garantir o cumprimento das normas técnicas,

administrativas e legais; identificar erros e fraudes; preservar a integridade patrimonial;

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO – MENÇÃO HISTÓRICA

Código Indiano de Manu (século XIII a.C.) Antiga China (censor / Rei) Grécia (Logistas – controle homens públicos) Roma (Questores – Senado - cobradores) Chambres de Comptes (Luis IX –TC) Exchequer (Inglaterra medieval - TC) Estados absolutistas x Estados modernos Erário Régio e Conselho de Fazenda – 1808 – Regência; 1824 (Tesouro); Dec. 966/890 (Ruy) - TCU

A palavra controle tem origem no latim roulum, em francês rôle, designando o rol dos contribuintes pelo qual se verificava a operação do arrecadador. No direito brasileiro, o vocábulo foi introduzido por Seabra Fagundes em sua obra O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário.

Adm Burocrática; Adm Gerencial;

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: CLASSIFICAÇÕES

Quanto aos órgãos incumbidos do controle:

Controle Legislativo – Realizado pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas.

Controle Administrativo – Realizado no próprio âmbito administrativo, pode ser tutelar ou hierárquico.

Controle Judicial - Realizado pelo Poder Judiciário.

Controle interno - realizado por órgãos da própria Administração Pública, podendo ser hierárquico ou tutelar.

Hierárquico - dentro da estrutura administrativa (recursos administrativos)

Controle tutelar - realizado por pessoa jurídica distinta daquela de onde precede o ato (supervisão ministerial)

Quanto ao âmbito do controle

Controle externo - É aquele feito por estrutura diversificada, como, por exemplo, Poder Legislativo/Tribunal de Contas; Poder Judiciário; Ministério Público.

Quanto ao âmbito do controle

Controle de legalidade – verifica-se a conduta do agente público em conformidade com a Lei (fundamento no artigo 37, caput, da Constituição Federal)

Controle de mérito – verificam-se os aspectos da conduta da Administração Pública sob os prismas de conveniência e oportunidade.

Quanto ao aspecto do controle

Quanto ao momento do controle

Prévio - verificado antes da realização da despesa (Licitação em fase interna);

Concomitante - é efetuado durante a realização da despesa (Auditoria TC);

Subseqüente ou corretivo – realizado após a realização do ato de despesa (Prestação de contas);

CONTROLE INTERNO

Visão clássica: O Controle Interno decorre do poder de autotutela da administração, que permite a esta rever seus próprios atos quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes.

Sumula 473: “A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revoga-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.

Visão moderna: Controle da gestão pública

Fundamentação na CF/88

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Fundamentação na CF/88

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

Controle interno no art. 74 da CF/88

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto á eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

Controle interno no art. 74 da CF/88

III – Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional;

§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

Formas de controle interno

Triagem de ingresso e saída veículos, bens e mercadorias;

acompanhamento das condições de qualidade dos serviços;

estatísticas; homologação, revogação e invalidação; fiscalização contábil (registros), orçamentária

(L.O.A; L.D.O, P.P.A), operacional (objetivos) e patrimonial interna (móveis, imóveis e créditos).

fiscalização hierárquica e tutelar (Questão DNPM);

Controle hierárquico x supervisão ministerial finalístico (art. 26, DL 200/67)

“Alvará de Pesquisa minerária concedido à empresa Zeta Minerações LDTA, foi revogado pelo DNPM (autarquia vinculada ao M.M.E), após o comando do exercito haver solicitado direito de exploração por questões estratégicas. Poderia o M.M.E., a pedido da interessada, realizar controle sobre o ato praticado?”

Caberia avocação ou algum recurso adm.? Controle interno ou externo? (C.A.B.M x M.S. e

J.S.C.F)

Controle Interno com participação do administrado

O controle interno também pode ser exercido mediante provocação do administrado.

Os instrumentos mais utilizados são: direito de petição, processo administrativo, reclamação, recursos administrativos e pedido de reconsideração.

Dificuldades para o estabelecimento de controle interno eficaz na Administração Pública

Não há risco de descontinuidade, porque a organização pública é essencial e não está sujeita a falência;

relativa estabilidade funcional dos agentes, que só perdem o cargo em situações especialíssimas;

grande rotatividade dos agentes políticos devido à vinculação político-partidária, que pode mudar a cada quatro anos;

não há risco financeiro ou patrimonial para os administradores;

Possíveis medidas para a integração do sistema de controle interno na Administração Pública

Designação de agente específico para o exercício do controle interno (CGU);

Realização de auditorias internas;

Fiscalização periódica do agente central;

Constituição de um Comitê de controle interno;

CONTROLE EXTERNO

“O controle externo é aquele desempenhado por órgão apartado do outro controlado, tendo por finalidade a efetivação de mecanismos, visando garantir a plena eficácia das ações de gestão governamental, porquanto a Administração pública deve ser fiscalizada, na gestão dos interesses da sociedade, por órgão de fora de sua estrutura...” (Evandro Martins Guerra, 2005, p. 108)

CONTROLE LEGISLATIVO

É aquele realizado pelas casas parlamentares: Senado e Câmara dos Deputados; Assembléias Legislativas e Câmaras de Vereadores, com auxílio dos Tribunais de Contas.

Controle legislativo direto.

Comissões Parlamentares de Inquérito

Art. 58, § 3º da CF: “As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.”

Comissões Parlamentares de Inquérito

Quebra de sigilo fiscal, bancário e dados;

Correspondência (Limite da interceptação);

Telefônico (Limites: interceptação direta (art. 5º, XXI da CF); interceptações clandestinas e com sigilo decretado); Informativo 514/STF – MS 27483-DF (Vencido: Min. Marco Aurélio)

ART. 5º, XII DA CF

"É inviolável o sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas, salvo, no último caso, por ordem judicial, nas hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal ou instrução processual penal."

Convocação de Autoridades;

Ex: Convocação do Ministro da Fazenda (G.M.) e do Presidente do Banco Central (H.M.), em março de 2010, para depor na CPI da dívida pública, a pedido do Dep. Ivan Valente;

Controvérsia: Foro privilegiado em crime de responsabilidade x convocação para depor.

Pedidos escritos de informação

Ex: Solicitação de informações por escrito aos Ministros do STF quando da instauração da CPI do grampo em 2008.

Fiscalização contábil, financeira e orçamentária

Julgamento das contas (balanços gerais e relatório central do órgão de controle interno) prestadas pelo Presidente da República, após parecer prévio do TCU, no prazo de 60 dias (CF);

Não sendo prestadas no prazo, serão tomadas pela Câmara dos Deputados.

A prestação das contas pelo PR é cláusula pétrea? (art. 60, §4º, III)

Sustação dos atos normativos do executivo

Ex: Tentativa do Dep. Arnaldo Jardim (PPS/SP) de provocar a sustação por decreto legislativo do PGO (Plano Geral de Outorgas) de 2008, instituído por decreto pelo Presidente, que viabilizou a compra da Brasil Telecom pela OI.

Exorbitaria o poder regulamentar por suposta violação à Lei Geral de Telecomunicações (n. 9.472/97)

Sustação de atos do Poder Judiciário pelo Congresso?

PEC 03/2011 – Dep. Nazareno Fonteles – PT/PI;

Origem: polêmica da suplência dos candidatos eleitos – partido (STF) x coligação (CN);

Resgate do equilíbrio entre os Poderes (?);

Voluntas legis x voluntas legislatoris;

Tribunais de Contas

Órgãos auxiliares do Poder Legislativo de atividade autônoma e execução independente, cuja atividade preponderante consiste no exame da realização de auditorias operacionais e acompanhamento de execuções financeiras e orçamentárias do estado e fiscalizadora junto a todos que manipulam bens e valores públicos, de quaisquer das esferas da Administração Pública. (SOUZA, Patrícia Cardoso Rodrigues de. Controle da Administração Pública. In: MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Curso Prático de Direito Administrativo. 2 ed. rev. atual. ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2004.)

Composição

TCU – 9 Ministros;

Indicações do Executivo (1/3) e Legislativo (2/3);

Garantias típicas do Poder Judiciário;

Presidente; plenário; câmaras e secretaria;

Competência do TCU (art. 71, CF)

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

A aprovação/rejeição das contas prestadas pelo P.R. é realizada pelo C.N.

Contas de Governo da República (art. 20 da LRF) são prestadas pelas demais autoridades como Presidente do STF, Congresso Nacional, TCU, MPU, etc e Julgadas pelo TCU. (vide art.71, II, CF)


II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

E.P. e S.E.M? (Posição antiga e posição atual do STF: MS 25.092/05)


IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;


V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;


VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

O TCU fiscaliza FPE e FPM?


VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;


VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

Multa/ressarcimento.


IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; (TCU não revoga/anula diretamente ato ou contrato)

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; (Art. 45, § 3º LOTCU)

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

O auxílio prestado pelos Tribunais de Contas não o torna órgão auxiliar hierarquicamente. Significa que, o exercício do controle a cargo do Poder Legislativo nas competências previstas no artigo 71 da Constituição Federal, depende da atuação dos Tribunais de Contas, não podendo ser exercido sem a participação destes.

Natureza das decisões dos Tribunais de Contas

Título executivo extrajudicial (apenas para imputação de débito ou multa);

É possível a revisão/anulação de decisões do TC pelo Poder Judiciário? (controle de mérito x Controle de legalidade)

Cabe ação rescisória contra as decisões do TC?

Novas tendências do Controle da Administração Pública

Direito por princípios e reconceitualização da legalidade:

Há uma tendência de reconhecer os princípios como normas e a aplicação destes em concorrência com as normas, na aplicação do caso concreto. (pós-positivismo)


Democratização de práticas políticas e Administração pública consensual:

No campo político, faz-se necessária a utilização de mecanismos para a participação direta do povo nas decisões do Estado, abrindo espaço para as influências sociais no espaço governamental (Leis orçamentárias, plano diretor).


Garantia de segurança jurídica x crise do legalismo:

Importante forma de controle, visto que restringe a liberdade volitiva do administrador e incrementa a possibilidade de controle da sua atuação.

Controle Jurisdicional da Administração Pública

“No nosso sistema de jurisdição judicial única, consagrado pelo preceito constitucional de que não se pode excluir da apreciação do Poder Judiciário qualquer lesão ou ameaça a direito, individual ou coletivo (art. 5º, XXXV), a Justiça ordinária tem a faculdade de julgar todo ato de administração praticado por agente de qualquer dos órgãos ou Poderes do Estado.”(Hely Lopes Meireles)

Concepção clássica

Controle de legalidade (Administração e Judiciário)

Controle de mérito (Limitado ao administrador)

Atos vinculados

Atos discricionários

Elementos do Ato Administrativo:

1) FORMA: De acordo com a lei. Em regra por escrito (Ex: em concurso- nomeação por decreto)

3)FINALIDADE: bem jurídico que pretende proteger.

2)COMPETÊNCIA(Sujeito): Diz respeito ao Agente público competente para a prática do ato. O Agente Público é qualquer pessoa que exerça a função pública, inclusive mesários em eleição, jurados, estagiário, etc.)

Elementos do Ato Administrativo:

4) OBJETO: É o resultado prático do ato, é o efeito jurídico imediato que o ato produz, o que este decide, certifica,opina, atesta. (Ex: nomeação em concurso).

5) MOTIVO: Razões que justificam a edição do ato. Sempre há uma motivo- razão que vai levar à prática do ato. Mas deve justificar (motivar), por que aquela razão (motivo), deve ensejar a prática do ato. (Ex: existência de vagas)

Ato Vinculado x Ato Discricionário

Vinculados: Não há margem de escolha pelo agente público. A Lei estabelece os requisitos e condições de sua realização. Estando presentes, o agente está obrigado a praticar o ato nos exatos termos da Lei. Ex: Licença para dirigir.

Discricionários: A administração pode praticar o ato com alguma liberdade de escolha, elegendo algumas condições que entenda mais convenientes à realização do interesse público. Ex: Punição disciplinar de servidor público.

Ato Vinculado x Ato Discricionário

COMPETÊNCIA; V

FORMA; V

FINALIDADE; V

MOTIVO; D/V

OBJETO; D/V

ANULAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

ANULAÇÃO: Ato administrativo eivado de vício de legalidade. Declara-se a sua nulidade. De regra não produz efeitos. Haverá a retroação ao estado anterior ao da prática do ato. (ex tunc – retroatividade).

O Judiciário pode anular os atos da administração, e não revogá-los.

Ex: Nomeação de candidato em concurso sem que atenda aos requisitos mínimos. Não tem a escolaridade exigida.

REVOGAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

REVOGAÇÃO: Na revogação a Administração retira um ato do ordenamento, por razões de mérito – conveniência e oportunidade –uma vez que não mais atende ao interesse público.

A revogação ocorre em atos discricionários, atividade vedada ao Judiciário.

Concepção moderna

Influência do neoconstitucionalismo;

Controle de mérito pelo Poder Judiciário;(concursos públicos: nomeação/ correção de

provas)

Razoabilidade e proporcionalidade;

STF e o controle sobre as políticas públicas da Administração

A jurisdição constitucional atribuída ao STF se expande a uma dimensão política que o permite exercer controle judicial em tema de implementação de políticas públicas?

Neoconstitucionalismo

Participação popular no controle da Administração Pública

Plebiscito e referendo;

Audiências Públicas (L.O.A; L.D.A e P.P.A);

Direito de petição; processos administrativos; recursos administrativos (Aux. Controle interno);

Mandado de Segurança; Ação Popular; Habeas Data; Habeas Corpus (Aux. Controle Jurisdicional);

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