Curso de Direito Administrativo - Diogo de Figueiredo.pdf

8/11/2019 Curso de Direito Administrativo - Diogo de Figueiredo.pdf

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"Quando o mundo estiver unido na busca do conhecimento, e no mais lutando por dinheiro e

poder, ento nossa sociedade poder enfim evoluir a um novo nvel."
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Edies da obra

edio 1970

edio 1974

edio 1974

edio 1974

edio 1976

edio 1983

edio 1989

edio 1989

edio 1990

0 edio 1992

1 edio 1996

1 edio 1997 complemento

1 edio 1998 2 tiragem


2 edio 2001


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6 edio 2014


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Capa: Danilo Oliveira

Produo Digital: Contentra

1 edio 1970/1971 / 16 edio 2014
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CIP Brasil. Catalogao na fonte.Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ.

Moreira Neto, Diogo de Figueiredo

Curso de direito administrativo: parte introdutria, parte geral e parte especial /Diogo de Figueiredo Moreira Neto. 16. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro : Forense, 201

ISBN: 978-85-309-5371-3

1. Direito administrativo. I. Ttulo.


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Agradecimento especial ao meu revisRAFAEL VRAS DE FREITA

Rara inteligncia e impressionante dedica


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DEDICATRIA

A Cleinha, querida esposa, sabendo que esta dedicatria muito pouco, mas certo de que vntir em todo o livro a inspirao de sua presena e a minha imensa gratido por seu incenti

ituras, sugestes e, muito, por sua pacincia durante as longas horas de trabalho.

A Lus Diogo, Guilherme e Rodrigo, queridos lhos, e Felipe, Carolina, Karina, Maria LuiMaria Cristina e Miguel, queridos netos, para que meu carinho ternamente os acompanhe.

A Lcia Elisa, in memoriam, nica lha, que me deixou o vazio que procuro completar cmbranas e saudades.


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APRESENTA

H quatro dcadas, em 1969, este Cursofoi concebido e redigido em sua verso origiob a motivao de seis anos de experincia docente na Faculdade de Direito da, ho

niversidade Candido Mendes, e sob a inspirao de quase dois anos de estudos e meditao em Universidades europeias, vindo luz no ano seguinte, em 1970, inicialmen

ividido em dois tomos: o Primeiro, com aParte Introdutriae aParte Geral, e o Segundo, coParte Especial. Em 1974, toda a obra foi fundida em nico volume, passando a apresentm seus vinte Captulos, os fundamentos da Disciplina, mantendo a sistemtica originrue se mostrara sucientemente exvel, no correr desses anos, para expandir-secomodar satisfatoriamente os novos temas nas sucessivas edies, at esta, apresentadaeus antigos e novos leitores.

s preocupaes iniciais, que me valia recolhendo experincia docente poca, ual se mostrava o reprovvel apego do alunado ao uso das denominadas apostilas de auls quais dava preferncia como fonte principal, seno que nica, para os estudos acharelado, ou, como tambm se observava naqueles anos, a inevitvel carncia de espacadmico para debate e crtica, em parte pelas escassas alternativas de livros-textos pauiar os primeiros contatos com a disciplina, sucederam-me essas e outras inquietaidticas.

Assim, na medida em que novas preocupaes foram se agregando, em tempos queireito Administrativo entrava em fase de grandes e cleres transformaes, durante ltimas dcadas do sculo passado, tanto em suas vertentes doutrinrias como na positiva jurisprudencial, o que ainda mais se veio a se acelerar, culminando com os impulsenovadores da exitosa experincia brasileira de reconstitucionalizao , em 1988, seguiu-seua absoro pelo Direito Ptrio, notadamente graas ao precioso contributo jurisprudenco Supremo Tribunal Federal e ao uxo de tendncias renovadoras, ainda em cur

marcaram o advento do racionalismo e do positivismo novecentistas e o incio da paulatiemolio de velhos mitos, acumulados durante a modernidade, tais como o totalitarismostatizao da vida social e a intoxicao das ideologias de planto, as quais, por quase uculo de absurdo culto a mazelas de planto, minimizaram e entorpeceram a Cincia ireito.

Dessa forma que esta obra se inseriu, desde logo, entre as primeiras respostas ireito Pblico brasileiro ao grande repto lanado comunidade acadmica com o advena nova Constituio, o que ocorreu na sua 7 edio, refundida e atualizada, editada lo

m seguida promulgao da Carta, que bem reetia a renovao de prprio conceito


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ireito Administrativo, que ento emergia na linha traada pela ordem recm-inauguradubstituindo o primado doEstado-administrador, pelo dapessoado administrado.

Contudo, essa permanente preocupao, com a magnca atualizao conceitual qavia partido da viso do administrado-sdito para elevar-se doadministrado-cidado,

motivada e absorvida graas s constantes e profundas inuncias hauridas no contato corandes Mestres de elevada compreenso humanstica, que ponticaram durante o scu

X, como, no Brasil, de FRANCISCO CAMPOS, na Filosoa do Direito, ainda nos bancos outorado da ento Faculdade Nacional de Direito da Universidade do Brasil; MARCELO CAETANO, em Portugal, em curso de especializao na Faculdade de Direito

niversidade de Lisboa; de THEODOR MAUNZ, na Alemanha, em estgio no Instituto ireito Pblico e Cincia Poltica da Universidade de Munique, e, a partir de 1971, DUARDO GARCA DE ENTERRA, jurista maior da latinidade, cuja amizade desde entcalento ternamente, tornando-me participante assduo de seus celebrados Seminrios atedrticos de Direito Administrativo das quartas-feiras na Universidade Complutense

Madri e, no menos, do frutfero intercmbio que me proporcionou com a sua formidscola de Catedrticos, nica na Espanha e provavelmente em toda a Europa, a cujas reuninuais venho comparecendo, por vezes em companhia de meu discpulo e alhado FB

MEDINA OSRIO, doutorado da Casa, para desfrutar da companhia de tantos amigos qzemos e, sempre, aprender um pouco mais.

Desse modo, mantendo-se tradicional quanto ao mtodo, mas buscando sempreanguarda quanto ao contedo, pois que preciso estar atento s sucessivas muta

nevitveis e necessrias em qualquer Cincia, este Cursoalcana a sua dcima sexta edimantendo, esquematicamente: em suaParte Introdutria, a propedutica atualizada pncorporao dos enfoques cientcos da ps-modernidade, visando a oferecer umrientao interdisciplinar, notadamente juspoltica, ao leitor; em suaParte Gerstematizada em torno do conceito central da ao administrativa, consolidando as bases isciplina, e, ao cabo, em suaParte Especial, a mais extensa, distribuda em dez Captulatando os seus campos de atividade especcos, em resposta seguinte ordem metdie questes quem age, como age ecomo se controla a juridicidade da ao administrativa

stado, sempre com foco na experincia brasileira.Como qualquer obra didtica que pretenda manter-se em dia, foi-me imprescind

aler-me de toda a colaborao que me prestaram, em forma de sugestes, de crticas e esquisas ao longo dessas dcadas no Brasil, tanto quanto foi importante a maturaroporcionada por uma, a esta altura, j longa experincia acadmica, vivida no Brasil e xterior, de modo que, como o tenho feito nas edies anteriores, cumpro de pblico o deve gratido de, entre tantos que me ajudaram, estimularam e honraram com suas valioontribuies, declinar a nmina de colaboradores mais diretos, como a querida amiCIA LEFBVRE FISHER, Chefe da Biblioteca da Procuradoria-Geral do Estado do Rio


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empo MIGUEL SEABRA FAGUNDES a quem rendo meu preito de imperecvel dbitoaudade.

Diogo de Figueiredo Moreira N


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PREFCIOPREFCIOPRIMEIRA EDI

com a maior alegria que abrimos esta primeira obra de carter sistemtico do Profes

iogo de Figueiredo Moreira Neto. E, de sada, esta satisfao cresce sombra do casaro raa XV: o autor terou, aqui, e aqui s, o seu aprendizado didtico praticamente exclusio a experincia e o dilogo temperados pelo reenvio incessante da crtica, entre o meso alunado que finalmente chegam sua forma exata, nas pginas que seguem.

Tem razo o Professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto de combater a apostila, e fazo, mais do que com brilho retrico, merc da verdadeira forma de transcendla. Ou sejae, em realidade, levar a organizao dos Cursos ao cuidado, clareza sistemtica, avamento interior em que se reconhece j um marco objetivo da sua prpria obra entista social. Mas a fugir da limitao dos textos demasiadamente agarrados ao cotidiaas prelees, guardou o Professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto a somunicabilidade: o escopo ntido da mensagem desimpedida do meandro verbal, ou nterrogao, muitas vezes a esmo, da obra no radicalmente comprometida comansmisso.

, pois, uma simplicidade contida, e guardada como eco daquele dilogo a que estas pginas, mantendo o mesmo vio das aulas de Diogo de Figueiredo Moreira Neto. E

usto empolgamento que desata nos seus alunos j o de uma voz vigorosa que, no quado Direito Administrativo brasileiro, arranca para a contribuio original, toda delineada resente trabalho. Mais do que esteira da tradio dos epgonos do Direito Administratirasileiro, o autor inete, em cheio, para os rumos e as fontes em que bebeu diretamenta escola de Theodor Maunz, na Alemanha, e dos Queir e Gonalves Pereira, que hoeixam sua marca to funda no novo Direito Administrativo portugus. de se ver com

nclusive, na delidade extrema e ao mesmo tempo atual sistemtica do tratado, Dioe Figueiredo Moreira Neto arma a sua obra em torno da noo de relao jurdicdministrativa, e a declina, em compasso certo e abrangente, em todas as gamas em qquela categoria fundamental vai permitir uma crescente institucionalizao. No descuunca dos eixos fundamentais e no sem razo que a sucesso de suas pginas evidencipura tranquila de quem pode fazer do compndio, j, o reexo de uma organizantelectual altamente integrada.

Entendemos como esplndido o marco estratgico que escolheu para consegupresentar o repertrio categorial necessrio apreenso, no Direito Administrativo, d

ompetncias fundamentais da ao do Estado no desenvolvimento. A sua despretenso


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ue , sobretudo, uma sutil lio de rigor e de um rico aparelho cultural que, na verdadograria Diogo de Figueiredo Moreira Neto resultar na sua lio clara e percutente. ela qgora se amplia, nos quadros da Faculdade de Direito Cndido Mendes, para toda uma noerao de universitrios brasileiros despertados para a eminncia e a importncia da formui mais sensvel do Direito Pblico, na edicao das instituies de uma sociedade e

mudana.

Cndido Antnio Mendes de Alme


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ntimidade com o Estado social: um direito exposto, por conseguinte, a problemas materie segurana existencial cujo imediatismo o cidado percebe a cada passo numonexidade direta e indeclinvel que nas sociedades menos desenvolvidas o atormentamveis de impacincia e desespero.

So problemas concretos e assoberbantes, tais como os da execuo de uma poltica meio ambiente, da energia, dos transportes, das reas metropolitanas, da melhoria d

ervios pblicos, enm, problemas no raro de um ineditismo postulador da improvisae regras e solues jurdicas, cuja delicadeza se patenteia na eventual ocorrncia de lesos direitos da pessoa humana, acarretada por uma inadvertida e sufocante dilatao doderes do Estado.

Estado administrador por excelncia ou repartidor e distribuidor, produziu ele um noireito Administrativo colocado precipuamente na grande faixa de interveno econma sociedade; um Direito Administrativo dotado, primeira vista, de neutralidade poltiparente, mas que, em verdade, traduz o angustiante desequilbrio entre o Estado social

stado de direito. Preso a esferas tericas, o Estado de direito se identica com o Direonstitucional, de tradio clssica; j o Direito Administrativo, ao contrrio, traduzansparente realidade do Estado social, pelo contato direto e imediato que estabelece enindivduo e as prestaes concretas do ordenamento estatal, indispensveis satisfao ecessidades existenciais mnimas e inarredveis.

A sociedade democrtica no indiferente, porm, contradio que divorcioustado social do Estado de direito nem poder concorrer para agrad-la, at que tom

onsequncias ruinosas ou irremediveis, mutiladoras daquela herana liberal de direitoue se prende um patrimnio de liberdade, cuja perda engolfaria a vida na tristeza olido totalitria.

Ocorrem essas breves e sumrias reexes ao termos a honra de prefaciar um lividtico do quilate deste que sai da lavra do Professor Diogo de Figueiredo Moreira Nem publicista dotado de excepcionais predicados de cultura, com a viso larga e aberta aroblemas mais relevantes de nossa poca.

De formao germnica, seria de temer, base de um encanecido preconceito, queginas do esplndido manual entregue s mos acadmicas trouxessem a erudiedante e indigesta de alguns cultores das letras jurdicas alems. Tal acontece sempre q

supercialidade e carncia de conceitos costumam inchar textos com citampertinentes, apregoadoras de uma pseudocultura, a que falta alicerce cientfico.

Apesar de que as nascentes de sua formao assentam na familiaridade dos melhoruristas da Alemanha, de um Lorenz von Stein ou de um Otto von Gierke, fez-se todaviarofessor Moreira Neto exemplar de clareza expositiva, ao transmitir, com amenida

eculiar aos pensadores latinos, os conceitos fundamentais do Direito Administrativo.


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Aliando ao slido da doutrina o brilho de certas qualidades elucidativas da invulgceitao que seu compndio obteve no meio universitrio deste Pas, o Professor Diogo igueiredo Moreira Neto no relutou em tratar assuntos difceis com singeleza, como fazes Mestres, pois matrias graves s com razes claras se inculcam, e as que melhor eclaram sempre so as mais elegantes; poucos as sabem dizer com clareza, porqueegncia nunca foi de muitos. Era a lio do autor da Summa Poltica, o Bispo Conde

oimbra, conrmada agora nas pginas excelentemente didticas do livro do Professiogo de Figueiredo Moreira Neto, um jurista da elegncia e da clareza.

Paulo Bonavi


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Parcerias Pblico-Privadas de Medicamentos (PDPS). Coordenador Srgio de ReginBelo Horizonte: Editora Frum, 2013.

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Advocacia do Estado Questes constitucionais para a construo de um Estado Justia. Coordenado por Jefferson Cars Guedes e Luciane Moessa de Souza. BeloHorizonte: Editora Frum, 2009.

Nota da Editora:o Acordo Ortogrfico foi aplicado integralmente nesta obra.


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11.5. Deslegalizao

Captulo IIISISTEMA FEDERATIVO BRASILEIRO

12. Soberania e autonomia

13. Federao

14. Integrao administrativa: o federalismo brasileiro

II PARTE GERAL

Captulo IVO DIREITO ADMINISTRATIVO

15. Conceito de direito administrativo15.1. Grupo de conceitos limitativos15.2. Grupo de conceitos ampliativos15.3. O conceito

16. Taxinomia do direito administrativo16.1. Relaes com as demais disciplinas jurdicas16.2. Relaes com disciplinas no jurdicas

17. Evoluo histrica e indicaes bibliogrficas do direito administrativo

17.1. Frana17.2. Alemanha17.3. Itlia17.4. Espanha17.5. Portugal17.6. Inglaterra17.7. Estados unidos

17.8. ustria17.9. Sua17.10. Grcia17.11. Blgica17.12. Argentina17.13. Cuba17.14. Mxico17.15. Peru

17.16. Chile


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17.17. Colmbia17.18. Bolvia17.19. Uruguai17.20. Venezuela17.21. Japo17.22. Equador

17.23. Brasil18. Fontes do Direito Administrativo

18.1. Fontes organizadas18.1.1. A norma jurdica18.1.2. A Constituio18.1.3. A norma legal18.1.4. A doutrina18.1.5. A jurisprudncia

18.2. Fontes inorganizadas18.2.1. O costume18.2.2. A praxe administrativa

18.3. O constitucionalismo contemporneo e o Direito Administrativo

Captulo VPRINCPIOS INFORMATIVOS E INTERPRETATIVOS

19. Principiologia jurdica19.1. Conceito de princpios19.2. Eficcia dos princpios19.3. Hierarquizao e classificao dos princpios19.4. Aplicao dos princpios jurdicos

20. Principiologia do direito administrativo20.1. Princpios fundamentais

20.1.1. Princpio da segurana jurdica20.1.2. Princpio republicano20.1.3. Princpio democrtico20.1.4. Princpio da cidadania20.1.5. Princpio da dignidade da pessoa humana20.1.6. Princpio da participao

20.2. Princpios gerais do Direito20.2.1. Princpio da juridicidade

20.2.2. Princpio da legalidade20.2.3. Princpio da legitimidade


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20.2.4. Princpio da igualdade20.2.5. Princpio da publicidade20.2.6. Princpio da realidade20.2.7. Princpio da responsabilidade20.2.8. Princpio da responsividade20.2.9. Princpio da sindicabilidade

20.2.10. Princpio da sancionabilidade20.2.11. Princpio da ponderao20.3. Princpios gerais do Direito Pblico

20.3.1. Princpio da subsidiariedade20.3.2. Princpio da presuno de validade20.3.3. Princpio da indisponibilidade do interesse pblico20.3.4. Princpio do devido processo da lei20.3.5. Princpio da motivao

20.3.6. Princpio do contraditrio20.3.7. Princpio da descentralizao

20.4. Princpios gerais do Direito Administrativo20.4.1. Princpio da finalidade20.4.2. Princpio da impessoalidade20.4.3. Princpio da moralidade administrativa20.4.4. Princpio da discricionariedade20.4.5. Princpio da consensualidade

20.4.6. Princpio da razoabilidade20.4.7. Princpio da proporcionalidade20.4.8. Princpio da executoriedade20.4.9. Princpio da continuidade20.4.10. Princpio da especialidade20.4.11. Princpio hierrquico20.4.12. Princpio monocrtico

20.4.13. Princpio do colegiado20.4.14. Princpio disciplinar20.4.15. Princpio da eficincia20.4.16. Princpio da economicidade20.4.17. Princpio da autotutela20.4.18. Princpio da boa administrao20.4.19. Princpio da coerncia administrativa

20.5. Princpios setoriais do Direito Administrativo

21. Interpretao no Direito Administrativo


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21.1. Tcnica de interpretao21.2. Tcnica de integrao

Captulo VIADMINISTRAO PBLICA

22. Conceito de Administrao Pblica

23. Administrao Pblica e Poltica24. Administrao Pblica e Direito

24.1. Vinculao lei24.2. Vinculao ao Direito

25. Classificao das atividades administrativas Pblicas segundo a natureza dosinteresses

25.1. Administrao Pblica extroversa e introversa

25.2. Administrao Pblica extroversa25.2.1. A polcia25.2.2. Os servios pblicos25.2.3. O ordenamento econmico25.2.4. O ordenamento social25.2.5. O fomento pblico

25.3. Administrao Pblica introversa

26. Gesto e descentralizao da administrao dos interesses pblicos

26.1. A descentralizao territorial26.2. A descentralizao funcional26.3. A descentralizao hierrquica26.4. A descentralizao por delegao26.5. A descentralizao setorial26.6. A descentralizao social

27. Funes administrativas do Estado

28. Classificao da execuo administrativa dos interesses pblicos28.1. Execuo direta da administrao pblica dos interesses pblicos28.2. Execuo indireta da administrao pblica dos interesses pblicos28.3. Execuo da administrao privada dos interesses pblicos

29. A administrao pblica e o Estado contemporneo

Captulo VIICONSTITUIO DA RELAO JURDICA ADMINISTRATIVA

30. Generalidades sobre a relao jurdica administrativa


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30.1. Efeitos jurdicos da manifestao de vontade30.2. Relaes jurdicas

Seo IO Ato Administrativo

31. O conceito de ato administrativo

32. Elementos constitutivos do ato administrativo32.1. Competncia32.2. Finalidade32.3. Forma32.4. Motivo32.5. Objeto

33. Caractersticas do ato administrativo

33.1. Imperatividade33.2. Existncia33.3. Validade33.4. Eficcia33.5. Exequibilidade33.6. Executoriedade33.7. Efetividade33.8. Relatividade

34. Classificaes do ato administrativo34.1. Critrio da natureza da relao34.2. Critrio da competncia34.3. Critrio da formao da vontade da Administrao34.4. Critrio da existncia34.5. Critrio da validade34.6. Critrio da eficcia34.7. Critrio da exequibilidade34.8. Critrio da executoriedade34.9. Critrio da originalidade do objeto34.10. Critrio da articulao do objeto34.11. Critrio relacional do objeto34.12. Critrio da extenso dos efeitos34.13. Critrio da retratabilidade34.14. Critrio da durao dos efeitos

34.15. Critrio da forma34.16. Critrio misto dos efeitos visados e da forma


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39.5. Execuo de fato39.6. Observaes finais sobre os contratos Administrativos

Seo IIILicitaes

40. Conceito de licitao

41. Princpios setoriais da licitao42. As licitaes no direito positivo

42.1. Modalidades licitatrias42.2. Afastamento da licitao42.3. Habilitao42.4. Processo e julgamento42.5. Inabilitao, desclassificao, revogao e anulao

42.6. O Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas rdcSeo IV

Ato Administrativo Complexo

43. Conceito de ato administrativo complexo

44. Elementos e caractersticas do ato administrativo complexo44.1. Elementos do ato administrativo complexo44.2. Caractersticas do ato administrativo complexo

45. Atos administrativos complexos em espcie45.1. Convnio45.2. Consrcio45.3. Acordo de programa45.4. Contrato de gesto

45.4.1. Contrato de gesto constitucional45.4.2. Contratos de gesto infraconstitucionais

45.5. Contrato de gesto de organizaes sociais45.6. Termo de parceria de organizaes da sociedade civil de interesse pblico45.7. Acordo substitutivo

Captulo VIIIDESCONSTITUIO DA RELAO JURDICA ADMINISTRATIVA

46. Generalidades sobre a juridicidade da ao administrativa46.1. Ilegalidade46.2. Ilegitimidade


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46.3. Ilicitude46.4. Sntese

Seo IDesfazimento do Ato Administrativo

47. Espcies de desfazimento do ato administrativo

48. Nulidade do ato administrativo48.1. Nulidade por defeito de competncia

48.1.1. Usurpao de competncia48.1.2. Abuso de competncia48.1.3. Invaso de competncia

48.2. Nulidade por defeito de finalidade48.3. Nulidade por defeito de forma48.4. Nulidade por defeito de motivo48.5. Nulidade por defeito de objeto

49. Anulao do ato administrativo

50. Desfazimento do ato administrativo por motivos de mrito

51. Revogao do ato administrativo

Seo IIDesfazimento do Contrato Administrativo

52. Tipos de desfazimento do contrato administrativo52.1. Desfazimento fundado na lei: anulao52.2. Desfazimento fundado no interesse pblico: denncia52.3. Desfazimentos fundados nas clusulas do contrato: resciso e reverso52.4. Desfazimentos fundados na ulterior vontade das partes: distrato e renncia

Seo IIIDesfazimento do Ato Administrativo Complexo

53. Tipos de desfazimento do ato administrativo complexo53.1. Desfazimento fundado na lei: anulao53.2. Desfazimento fundado no interesse pblico: denncia53.3. Desfazimento fundado nas clusulas do ato complexo: resciso53.4. Desfazimento por ulterior vontade das partes: distrato53.5. Peculiaridades dos contratos de gesto e termos de parceria

Captulo IX


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APERFEIOAMENTO DA RELAO JURDICA ADMINISTRATIVA COM DEFEITO DELEGALIDADE SANATRIA

54. O instituto da sanatria

55. Atos sanatrios: ratificao, reforma e converso55.1. Ratificao55.2. Reforma55.3. Converso

56. Fato sanatrio: prescrio56.1. Prescrio e decadncia

Captulo XCONTROLE DE JURIDICIDADE

57. Princpio da juridicidade

57.1. Conceituao57.2. Atuao

58. Sistemas de controle de juridicidade58.1. rgos de controle judicial

58.1.1. rgos judicantes da Administrao58.1.2. rgos judicantes do Judicirio58.1.3. rgos judicantes especializados do Judicirio

58.2. Objeto do controle59. Classificaes do controle de juridicidade da atividade administrativa

59.1. Critrio da competncia59.2. Critrio da finalidade59.3. Critrio da forma

59.3.1. Controle da juridicidade objetiva59.3.2. Controle da juridicidade subjetiva

59.4. Critrio do motivo

59.5. Critrio do objeto59.5.1. Controle de fiscalizao59.5.2. Controle de promoo59.5.3. Controle de correo

60. Controle administrativo Autocontrole

61. Controle parlamentar61.1. Controle parlamentar de correo

61.1.1. Controle parlamentar de correo pelo Congresso Nacional


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61.1.2. Controle parlamentar de correo pela Cmara dos Deputados61.1.3. Controle parlamentar de correo pelo Senado Federal61.1.4. Controle de correo exercido pelo Tribunal de Contas, no desempenh

de sua competncia constitucional independente de controle externofinanceiro-oramentrio

61.2. Controle parlamentar de fiscalizao61.2.1. Controle de fiscalizao pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas

Casas61.2.2. Controle parlamentar de fiscalizao pelas Casas Legislativas

separadamente ou por qualquer de suas Comisses61.2.3. Controle parlamentar de fiscalizao pela Cmara dos Deputados

61.3. Controle constitucional autnomo de fiscalizao atravs do Tribunal de Cont

62. Controle judicirio62.1. Natureza do controle judicial

62.2. Competncia para o controle judicial63. Restries ao controle judicirio

63.1. Restries quanto matria63.2. Restries quanto amplitude do controle63.3. Restries quanto oportunidade do pronunciamento63.4. Restries quanto extenso do pronunciamento

III PARTE ESPECIAL

Captulo XIENTES ADMINISTRATIVOS

64. Sujeitos da relao jurdica administrativa

65. Personificao de direito pblico interno65.1. Interesse pblico

65.2. Vontade estatal65.3. Nveis de personificao dos entes administrativos65.4. rgos administrativos despersonalizados anmalos

Seo IAdministrao Direta

66. Administrao direta federal A Unio

67. Administrao direta dos Estados68. Administrao direta do Distrito Federal


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69. Administrao direta dos municpios69.1. Poderes municipais pr-constitudos69.2. A competncia supletiva municipal69.3. Organizao e controle

70. Administrao direta dos territrios

71. Administrao direta do estado do Rio de Janeiro

Seo IIAdministrao Indireta

72. Administrao indireta por pessoas de direito pblico As autarquias

73. Classificao das autarquias73.1. Critrio do campo de atuao administrativa73.2. Critrio das peculiaridades de seu regime

73.2.1. Autarquias ordinrias73.2.2. Autarquias especiais73.2.3. Autarquias territoriais73.2.4. Autarquias fundacionais73.2.5. Autarquias corporativas73.2.6. Autarquias consorciais

73.3. Critrio do modo de atuao73.3.1. Autarquias reguladoras

73.3.2. Autarquias executivas73.3.3. Autarquias corporativas profissionais

74. Controle autrquico74.1. Controle poltico74.2. Controle administrativo74.3. Controle financeiro74.4. Controles de juridicidade especficos

75. Administrao indireta por pessoas de direito privado Entidades paraestatais76. Espcies de paraestatais integrantes da administrao indireta

76.1. Empresas pblicas76.2. Sociedades de economia mista76.3. Subsidirias de empresas pblicas e sociedades de economia mista76.4. Fundaes pblicas76.5. Notas complementares sobre as empresas estatais76.6. Diferenas entre as empresas pblicas e as sociedades de economia mista


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82.4. Empregados pblicos da Administrao Direta e Indireta82.5. Agentes pblicos82.6. Regimes jurdicos82.7. Servidores pblicos de fato

Seo IRegime Estatutrio Civil

83. Relao jurdica administrativa da funo pblica83.1. Teorias bilaterais da funo pblica83.2. Teorias unilaterais da funo pblica

84. Institutos bsicos dos estatutos de servidores pblicos84.1. Institutos estatutrios doutrinrios

84.1.1. Servidor pblico84.1.2. Funo pblica84.1.3. Cargo pblico84.1.4. Classe84.1.5. Carreira84.1.6. Grupo ocupacional84.1.7. Quadro84.1.8. Lotao

84.2. Institutos estatutrios constitucionais

84.2.1. Normas organizativas84.2.2. Normas de ingresso e desempenho84.2.3. Normas relativas aos estipndios84.2.4. Normas relativas ao afastamento84.2.5. Normas de garantia

85. Provimento no servio pblico85.1. Nomeao85.2. Promoo

85.3. Ascenso85.4. Transferncia85.5. Substituio85.6. Readmisso85.7. Reintegrao85.8. Aproveitamento85.9. Reverso

85.10. Readaptao85.11. Transformao e reclassificao


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85.12. Reconduo

86. Desprovimento no servio pblico86.1. Exonerao86.2. Demisso86.3. Aposentadoria86.4. Falecimento

87. Direitos dos servidores pblicos87.1. Direito funo pblica87.2. Direito ao exerccio87.3. Direitos que se fundam no exerccio87.4. Direitos ao amparo social e dignidade do status

88. Espcies remuneratrias

89. Deveres dos servidores pblicos

89.1. Deveres internos89.1.1. Lealdade89.1.2. Obedincia89.1.3. Assiduidade89.1.4. Dedicao ao servio89.1.5. Sigilo89.1.6. Residncia89.1.7. Urbanidade

89.1.8. Probidade89.2. Deveres externos

89.2.1. Boa conduta89.2.2. Sujeio aos impedimentos funcionais89.2.3. Proibio de intermediao

90. Responsabilidade dos servidores pblicos90.1. Responsabilidade administrativa

90.2. Responsabilidade civil90.3. Responsabilidade criminal

91. Responsabilizao dos servidores pblicos91.1. Meios internos

91.1.1. Processo administrativo disciplinar91.1.2. Processos disciplinares sumrios91.1.3. Representao administrativa sobre improbidade

91.2. Meios externos

91.2.1. Processo civil ordinrio


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91.2.2. Processo preparatrio de sequestro91.2.3. Processo de perdimento de bens91.2.4. Processo penal comum91.2.5. Processo parlamentar de crime de responsabilidade91.2.6. Processo penal de crime de responsabilidade91.2.7. Petio contra ilegalidade ou abuso de poder

91.2.8. Processo de responsabilidade penal nos casos de abuso de autoridadeSeo II

Regime Estatutrio Militar

92. Generalidades do regime estatutrio militar92.1. Estatuto das corporaes militares92.2. Patentes militares92.3. Proibio absoluta de acumular

92.4. Proibio de sindicalizao e de greve92.5. Proibio de filiao a partidos polticos92.6. Habeas corpus92.7. Proventos e penses92.8. Teto remuneratrio, vedao de vinculao ou equiparao de quaisquer

espcies remuneratrias, inacumulabilidade de acrscimos pecunirios para finde concesso de acrscimos ulteriores e irredutibilidade remuneratria

92.9. Direitos sociais

93. Organizao militar93.1. Fundamentos da organizao militar93.2. Peculiaridades do regime estatutrio militar

93.2.1. Atividade e inatividade93.2.2. Ingresso e egresso

Seo IIIRegime de Natureza Administrativa Contratual e Temporrio

94. Contratados por tempo determinado

Seo IVRegime de Natureza Trabalhista

95. Contratados trabalhistas

Captulo XIIIDOMNIO PBLICO


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Seo IDomnio do Estado

96. Conceitos bsicos sobre o domnio do Estado e os regimes jurdicos de bens96.1. Domnio eminente e soberania96.2. Propriedade96.3. Fundamentos do regime geral de bens

96.4. Domnio pblico patrimonial96.5. Res nullius

97. Manifestao do domnio eminente

98. Bens pblicos e suas classificaes98.1. Princpio da indisponibilidade dos bens pblicos98.2. Classificaes dos bens pblicos

98.2.1. Classificao quanto titularidade

98.2.2. Classificao quanto utilizao98.2.3. Classificao quanto destinao original98.2.4. Classificao quanto disponibilidade98.2.5. Classificao quanto natureza fsica

99. Afetao, desafetao e alienao de bens pblicos99.1. Afetao e desafetao de bens pblicos99.2. Alienao de bens pblicos99.3. Modalidades de alienao de bens pblicos

99.3.1. Formas contratuais99.3.2. Formas no contratuais

100. Utilizao de bens pblicos por particulares100.1. Utilizao comum100.2. Utilizao especial

100.2.1. Reconhecimento100.2.2. Licena

100.2.3. Autorizao100.3. Utilizao privativa

100.3.1. Modalidades unilaterais100.3.2. Modalidades contratuais100.3.3. Modalidades complexas

Seo IIDomnio Terrestre

101. Terras pblicas


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102. Terras da Unio102.1. Terras devolutas da Unio102.2. Ilhas da Unio102.3. Terrenos de marinha102.4. Praias102.5. Terrenos marginais

102.6. Terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios103. Outros bens do domnio terrestre da Unio103.1. Os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica exclusi103.2. Os potenciais de energia hidrulica e os recursos minerais, inclusive os do

subsolo103.3. As cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e pr-histricos103.4. A faixa de fronteira103.5. As terras necessrias s vias federais de comunicao

104. Domnio terrestre dos Estados

Seo IIIDomnio Hdrico

105. Regime das guas105.1. Partilha hdrica105.2. Competncia hdrica

106. Classificao do domnio hdrico e situao das guas106.1. Classificaes do domnio hdrico106.2. Situao das guas

106.2.1. guas externas106.2.2. guas internas

107. Domnio e uso das guas internas107.1. guas pblicas

107.2. guas comuns107.3. guas particulares107.4. guas pluviais e subterrneas

108. lveo abandonado e derivao

Seo IVDomnio Areo

109. Regime da ocupao do espao areo

110. Regime da navegao area e aeroespacial


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Captulo XIVO DOMNIO PRIVADO E O ESTADO

111. Interveno na propriedade e interveno econmica

112. A propriedade privada e o estado

113. Classificao dos instrumentos jurdicos da interveno do Estado na propriedade e

atividades privadas113.1. Quanto ao motivo113.2. Quanto extenso sobre o objeto113.3. Quanto abrangncia113.4. Quanto onerosidade113.5. Quanto durao113.6. Quanto ao exerccio113.7. Quanto executoriedade

113.8. Quanto ao grau de sacrifcio imposto114. Institutos de interveno administrativa ordinatria na propriedade e nas atividad

privadas em espcie114.1. Ocupao temporria114.2. Requisio114.3. Limitao administrativa114.4. Servido administrativa114.5. Tombamento114.6. Desapropriao

114.6.1. Natureza jurdica114.6.2. Espcies114.6.3. Formas114.6.4. Declarao expropriatria114.6.5. Objeto da desapropriao114.6.6. Indenizao

114.6.7. Tredestinao114.6.8. Desapropriao indireta114.6.9. Desapropriao por zonas114.6.10. Desapropriao de imvel rural, por interesse social, para fins de

reforma agrria

115. Institutos de interveno administrativa sancionatria sobre a propriedade e asatividades privadas em espcie

115.1. Conceito

115.2. Espcies de atos administrativos de interveno sancionatria


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115.2.1. Multa115.2.2. Interdio115.2.3. Destruio de coisas115.2.4. Confisco ou perda de bens

116. Confronto e deslinde prtico entre institutos afins de interveno na propriedade enas atividades privadas

116.1. Extremando a ocupao temporria116.2. Extremando a requisio116.3. Extremando a limitao administrativa116.4. Extremando a servido administrativa116.5. Extremando o tombamento116.6. Extremando a desapropriao116.7. Extremando os institutos da interveno administrativa sancionatria

Captulo XVPOLCIA

117. Conceito

Seo IPolcia Administrativa

118. Conceito e classificao da polcia administrativa

119. Atuao da polcia administrativa119.1. Ordem de polcia119.2. Consentimento de polcia119.3. Fiscalizao de polcia119.4. Sano de polcia

120. Campos de atuao da polcia administrativa120.1. Segurana

120.2. Salubridade120.3. Decoro120.4. Esttica

121. Setores de atuao da polcia administrativa121.1. Polcia de costumes121.2. Polcia da comunicao121.3. Polcia sanitria121.4. Polcia de viao

121.5. Polcia do comrcio e da indstria


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121.6. Polcia das profisses121.7. Polcia ambiental121.8. Polcia de estrangeiros121.9. Polcia edilcia

Seo IIDireito Administrativo da Segurana

122. Conceitos de ordem pblica e de segurana pblica122.1. A ordem122.2. A segurana122.3. Fatores de insegurana122.4. Direito administrativo da segurana

123. Segurana externa, segurana interna e segurana pblica123.1. Segurana externa e interna123.2. Segurana pblica123.3. Preveno e represso

124. Preveno e represso na segurana externa

125. Preveno e represso na segurana interna125.1. Segurana interna e articulaes de seus setores125.2. Polcia administrativa de segurana pblica125.3. Represso policial na segurana pblica

126. Represso poltica na segurana interna127. Represso judiciria na segurana interna

128. Represso militar na segurana interna

129. Instrumentos jurdicos da represso poltico-militar129.1. Instrumentos polticos da represso militar

129.1.1. O estado de defesa129.1.2. O estado de stio

129.1.3. A interveno federal129.2. Instrumentos poltico-administrativos da represso militar

129.2.1. Mobilizao129.2.2. Requisio militar129.2.3. Servio militar

Captulo XVISERVIOS PBLICOS

130. Conceito de servios pblicos


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131. Os princpios informativos especficos dos servios pblicos131.1. Princpio da generalidade131.2. Princpio da continuidade131.3. Princpio da regularidade131.4. Princpio da eficincia131.5. Princpio da atualidade

131.6. Princpio da segurana131.7. Princpio da cortesia131.8. Princpio da modicidade

132. Competncia para a execuo de servios pblicos

133. Partilha constitucional da competncia instituidora133.1. Servios pblicos federais133.2. Servios pblicos estaduais133.3. Servios pblicos municipais

134. Formas de prestao dos servios pblicos134.1. Prestao direta134.2. Prestao indireta

134.2.1. Prestao autrquica134.2.2. Prestao paraestatal134.2.3. Prestao contratual134.2.4. Prestao complexa

134.2.5. Prestao unilateral135. Concesso de servios pblicos

135.1. Histrico135.2. Natureza135.3. Caractersticas135.4. Clusulas contratuais135.5. Princpios constitucionais setoriais atinentes concesso de servios pblicos

135.5.1. Princpio da licitao135.5.2. Princpio da contratao135.5.3. Princpio da participao dos usurios135.5.4. Princpio da tarifa poltica135.5.5. Princpio do servio adequado

135.6. A tarifa135.7. A retomada do servio pblico concedido135.7.1. Reverso

135.7.2. Anulao135.7.3. Encampao


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135.7.4. Caducidade135.7.5. Resciso135.7.6. Distrato135.7.7. Renncia135.7.8. Desfazimento por fora maior

135.8. Agncias reguladoras de servios pblicos

136. Permisso de servios pblicos137. Execuo de obras pblicas integradas

Captulo XVIIORDENAMENTO ECONMICO

138. Conceito e classificao138.1. Princpios gerais da ordem econmica

138.2. Conceito de ordenamento econmico138.3. Modalidades de atuao

Seo IRegimes Especiais de Bens

139. Regime dos recursos minerais139.1. Sistemas de riquezas minerais139.2. Sistemas adotados no brasil

139.3. Institutos bsicos do Direito da Minerao139.3.1. Conceitos tcnicos139.3.2. Pesquisa mineral139.3.3. Explorao e seus regimes especficos139.3.4. Minas139.3.5. Direito do proprietrio do terreno139.3.6. Empresas de minerao

140. Regime dos potenciais de energia hidrulica140.1. Regime livre140.2. Regime de autorizao140.3. Regime de concesso140.4. Regime paraestatal

141. Regime das florestas141.1. Competncia141.2. Regime de preservao e explorao florestal

141.3. Polcia florestal


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168. Atividade econmica suplementar do Estado iniciativa privada168.1. Generalidades sobre a suplementaridade setorial168.2. As empresas estatais168.3. Desestatizao e privatizao

Seo IIFomento Social O Homem

169. O homem e o fomento pblico social

170. Fomento pblico social da educao, da pesquisa e da informao

171. Fomento pblico social do trabalho171.1. Setor industrial171.2. Setor comercial171.3. Setor rural

172. Fomento pblico social da cultura, do lazer, dos desportos e do turismo172.1. Fomento cultural172.2. Fomento do turismo

173. Fomento pblico social ambiental

174. Fomento pblico social rural e reforma agrria

Seo IIIFomento Econmico A Empresa

175. Fomento pblico econmico e a empresa175.1. A empresa175.2. Fomento cooperativo175.3. Fomento s empresas de pequeno porte

176. Fomento pblico de atividades econmicas primrias176.1. Fomento agropecurio176.2. Fomento da pesca

176.3. Fomento da produo mineral177. Fomento pblico cientfico e tecnolgico

178. Fomento pblico financeiro e creditcio178.1. Sistemas de financiamento pblico178.2. Sistemas de financiamento pblico de projetos integrados

Seo IVFomento Institucional


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179. Setor pblico no estatal179.1. Desmonopolizao do Poder179.2. Despolitizao de interesses pblicos179.3. Pluralizao de interesses179.4. Entes intermdios

180. Fomento pblico administrao associada

180.1. Organizaes sociais180.2. Organizaes da sociedade civil de interesse pblico

Captulo XXCONTROLE DA ADMINISTRO PBLICA

181. Generalidades sobre o controle da administrao pblica181.1. O interesse pblico181.2. Expresso poltica do interesse pblico e legitimidade181.3. Expresso jurdica do interesse pblico e legalidade

182. Generalidades sobre os controles de legitimidade e de legalidade182.1. Controle de legitimidade182.2. Controle de legalidade182.3. Os campos de atuao do controle

Seo IO Controle Administrativo

183. Conceito de controle administrativo183.1. Controle administrativo de legitimidade183.2. Controle administrativo de legalidade183.3. O controle como funo administrativa

184. Atuao e instrumentos do controle administrativo184.1. Modalidades de atuao do controle administrativo

184.2. Instrumentos para atuao do controle administrativo184.2.1. Direito de petio184.2.2. Reclamao relativa prestao dos servios pblicos184.2.3. Recursos em processos administrativos

185. Autocontrole contbil, financeiro, oramentrio, operacional e patrimonial interno

186. O controle pelo processo administrativo

Seo II

O Controle Parlamentar


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194.2.1. Danos causados por agentes pblicos194.2.2. Direito de regresso

194.3. Danos causados por abuso de autoridade194.4. Danos causados por ato legislativo194.5. Danos causados por ato judicirio

Seo IV

Os Meios de Controle Judicirio

195. Generalidades sobre o controle judicirio

196. Meios inespecficos de controle judicirio196.1. Meios ordinrios

196.1.1. Ao ordinria196.1.2. Ao penal

196.2. Meios especiais196.2.1. Interditos possessrios196.2.2. Ao de nunciao de obra nova196.2.3. Ao de consignao em pagamento

197. Meios especficos de controle judicirio de provocao do Estado197.1. Execuo fiscal197.2. Ao de desapropriao197.3. Ao de interveno de defesa econmica

197.4. Ao discriminatria de terras devolutas197.5. Ao de dissoluo de sociedades ilcitas197.6. Ao de renda e indenizao por trabalhos de pesquisa mineral

198. Meios especficos de controle judicirio de provocao do administrado198.1. Habeas corpus198.2. Mandado de segurana

198.2.1. Histrico198.2.2. Objeto198.2.3. Motivo198.2.4. Parte ativa198.2.5. Parte passiva198.2.6. Medida liminar198.2.7. Defesa198.2.8. Direito lquido e certo198.2.9. Ilegalidade ou abuso de poder

198.2.10. Procedimento198.2.11. Coisa julgada


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198.3. Mandado de segurana coletivo198.4. Ao popular

198.4.1. Sujeito ativo198.4.2. Sujeito passivo198.4.3. Ato lesivo198.4.4. Valores tutelados

198.4.5. Procedimento198.4.6. Sentena198.5. Habeas data198.6. Mandado de injuno198.7. Ao penal privada subsidiria nos crimes de ao pblica

199. Meios especficos de controle judicirio de provocao comum do Estado e dosadministrados

199.1. Ao direta de inconstitucionalidade

199.2. Ao declaratria de constitucionalidade199.3. Conflito de atribuies199.4. Ao civil pblica199.5. Reclamao para preservao de competncia e garantia da autoridade de

decises do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justia199.6. Arguio de descumprimento de preceito fundamental de competncia

exclusiva do Supremo Tribunal Federal199.7. Reclamao contra ato administrativo ou deciso judicial que contrariar

smula aplicvel ou que indevidamente a aplicar199.8. Ao de improbidade administrativa

0. Execuo de sentena contra a administrao

ice onomstico

ice alfabtico-remissivo


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NDICE DOS QUADROS ESQUEMTICO

uadro I Composio de Conflitos

uadro II Relaes Jurdicas

uadro III Expresses do Poder Estatal

uadro IV Transferncia de Funes

uadro V Integrao Administrativa no Federalismo Brasileiro

uadro VI Evoluo do Conceito de Direito Administrativo

uadro VII Taxinomia do Direito Administrativo

uadro VIII Classificaes dos Princpios Jurdicos

uadro X Interesse Pblico

uadro XI Descentralizao da Administrao dos Interesses Pblicos

uadro XII Execuo da Administrao dos Interesses Pblicos

uadro XIII Fenomenologia do Direito Administrativo

uadro XIV Desconstituio da Relao Jurdica Administrativa

uadro XV Sanatria

uadro XVI Classificao do Controle de Juridicidade

uadro XVII Controle de Juridicidade

uadro XVIII Entes Administrativos

uadro XIX Pessoal Pblico

uadro XX Domnio Pblico

uadro XXI Utilizao dos Bens Pblicos por Particulares

uadro XXII Interveno na Propriedade Privada

uadro XXIII Atuao da Polcia Administrativa

uadro XXIV Polcia Administrativa

uadro XXV Formas de Prestao de Servios Pblicos

uadro XXVI Ordenamento Econmico

uadro XXVII Ordenamento Social

uadro XXVIII Fomento Pblico

uadro XXIX Controle Judicirio


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ORGANIZA O POL TICA E JUR DICA

A organizao juspoltica, apresentada como elemento essencial existncia do Estadompreende um conceito dplice, estrutura efuncionamento, muito semelhana com uorpo fsico, que, para atingir suas nalidades, desenvolvefunes especcas e, pesempenh-las, gera rgosespecializados.

Observa-se que, desde a rudimentar vida comunitria, por que passam os grupos soci

rimitivos, s mais complexas formas desociedades polticascontemporneas, essas funesses rgos vo lentamente desenvolvendo certos padres de regularidadriginariamente, esses padres surgiram como fruto da reiterao espontneaomportamentos reputados como de comprovada ecincia social, levando a cristalizaree, alguns deles, como normas costumeiras, consensualmente acatadas pelo grupo. Aos pouca medida em que essas sociedades evoluem, aqueles padres normativos recebe

mpositividade, por parte do poder poltico institudo, dando origem a normas jurdic

istinguindo-se as destinadas aofuncionamento e as destinadas estruturao da vida rupo.

A essesistema integradode normas desenvolvidas na sociedade, d-se o nome deordrdica, conceituada, assim, como um modelo abstrato de condutas interpessoais destinareger harmonicamente as relaes sociais, imposto com a nalidade de manter a unidadpermanncia do grupo (segurana) e proporcionar-lhe o mximo de eficincia na v

ssociativa (progresso).

Para isso, a organizao jurdica se articula sobre certosprincpios, destinados a confessa desejada harmonia e dar sentido ordem social e ordem poltica que instituem, paonformar as traves mestras de uma ordem jurdica.

comum, por isso, em uma primeira e ainda limitada aproximao para desenvolver uonceito de Direito Administrativo, aqui tomado em relao ao Estado, conot-rincipalmente, s suas regras defuncionamento, como um administrador de interesses gera sociedade, que lhe so cometidos pela atribuio e partilha de competncias denidor sua arquitetura constitucional, lanando, com isso, as vigas mestras de sua estruturao

Esta viso, ainda que muito esquemtica e simplicada, til como um primeiromplo enfoque sobre o Direito Administrativo, no contexto do Estado e de sua ordeurdica, que se seguir ampliado e enriquecido sob uma perspectiva integral do Direblico.

INTERESSES, DIREITOS E DIREITO

A convivncia numa sociedade civilizada seria impossvel sem um mnimo desegurane seus membros de que certo ncleo fundamental de interesses individuaisser invariavelme


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espeitado e protegido.

Portanto, aoEstado, como a organizao juspoltica da sociedade, cabe declarar quais ssses interesses, que devem ser por ele assegurados, uma vez que, para o desempenho de

misso, ele veio a se tornar historicamente o centro da mais signicativa concentrao oder institucionalizado, constituindo-se como umPoder Pblicoe, desse modo, atuanomofonte de direito.

Como se pode observar, nem todos os interesses dos indivduos, em determinaociedade, recebem tutela na ordem jurdica instituda, de modo que remanesce umnnidade de interesses simples, ao lado dospoliticamente selecionados para sernstitucionalizados como interesses juridicamente protegidos.

Por muito tempo, os interesses protegidos e, portanto, os respectivos direitos assicavam apenas sob o critrio de sua relevncia em face do prprio Estado: eram assipenas,privadosoupblicos.

Apluralizao dos interesses na vida contempornea levou a reclassic-los em noategorias, em ateno a critrios mais recentes, como a transindividualidade, a divisibilidadsolidariedade, que passaram a ter grande importncia prtica nas sociedad

ontemporneas, dando surgimento a novas categorias, como as dos interesses edireidividuais, dos interessesedireitos individuais homogneos, dos interessesedireitos coletivose teresses edireitos difusos, entre outras mais, que incessantemente se desdobram e

dentificam no curso do processo civilizatrio.

Assim, interessesoudireitos individuaisso aqueles que dizem respeito a cada pessoa, fs

u jurdica, singularmente considerada.Interesses oudireitos individuais homogneos so,ue afetos a cada pessoa singularmente considerada, repetem-se e se tornam comuns eerto grupo, que se liga e se identica pela mesma relao de fato, que os tornam direitpcionalmentesolidrios oudivisveis em seu exerccio.Interesses oudireitos coletivosariedades ditas transindividuais (oumetaindividuais), porque sua titularidade se entendem grupo determinado de pessoas, ligado por uma relao que, solidarizando-as, os tornadivisveisem seu exerccio.Interesses edireitos difusos tambm sotransindividuais, porq

ua titularidade se estende a um nmero indeterminado de pessoas, envolvendo todaociedade ou segmentos dela, tendo em comum, como liame, que os solidariza, umrcunstncia de fato juridicamente relevante, sendo tambm indivisveisem seu exercci

odos esses interesses que materializam os denominados direitos fundamentais de terceerao esto, hodiernamente, consagrados no art. 81 da Lei n. 8.078/1990 (Cdigo efesa do Consumidor).

Mas os prprios interesses pblicos tambm se distinguiram em subcategorias mportncia prtica, como a que parte da diferenciao entre interesses pblicos primrios, q

izem respeito sociedade, e os interesses pblicos secundrios, que se referem ao prp


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stado, enquanto pessoa moral qual se imputam direitos e deveres, valendo observar qs interesses pblicossecundrios s so legtimos quando forem instrumentais paratingimento dosprimrios.

Finalmente, para encerrar essas consideraes vestibulares, tenha-se em mentessica conceituao geral deDireito, formulada por Rudolf von Ihering, como complexo d

ondies existenciais da sociedade asseguradas pelo Poder Pblico, da qual se pode partir co

egurana para integr-la aos demais elementos conceptuais at aqui examinados.A primeira ideia, contida na expresso o complexo, est a indicar a existncia do que

ode chamar de uma nomografia, ou seja, uma coleo de normas, que evolui para tornarmsistema de normas.

A seguir, das condies existenciais, contm a armao de que o Direito, como tcnie convivncia social, pressuposto da prpria sobrevivncia das organizaes sociais.

Por da sociedade, entende-se a referncia feita a um grupo humano sucientemen

oeso para desenvolver autonomamente uma unidade de propsitos e de atuar em funeles.

Por m, identica-se na expresso asseguradas pelo Poder Pblico, a introduo istintivo elemento jurdico da coero com o sentido de mando, de poder, de supremam suma, de imperium que est na prpria essncia do Estado, como seu legti

monopolista nas sociedades juspoliticamente organizadas.

Este conceito, uma vez agregado ao de organizao poltica, assim se sintetiza:Direito omplexo das condies existenciais de uma organizao poltica. Nele esto compreendidas tans relaes basicamente de coordenao, que se travam no plano da sociedade, como elaes basicamente desubordinao, que se estabelecem entre ela e o Poder Pblico, beomo as relaes, tanto de coordenaocomo desubordinao, que se travam internamena prpria estrutura e funcionamento do aparelho instrumental do Estado.

Em se considerando a relao meramente pragmtica entre ambos os conceitos, chege concluso de que analidade formal, imediataeinstrumental do Direito, reexamentee criar e manter a organizao poltica que o sustente, ou seja, a de criar e manter o prp

stado, como condio essencial para alcanar a suanalidade material, mediata efinalstiue a imposio dos valores convivenciaisque o inspiram.

Deduz-se, assim, que, no sentido instrumental, o Direito uma elaborada tcnica socmilenarmente desenvolvida para a manuteno de estruturas sociais estveis, de modoarantir a satisfao dos interesses dos membros de uma sociedade, e, na mesma linha, stado, a sua mxima expresso formal, ao qual se cometem poderes para proteg-los, beomo para promover e acautelar determinados interesses comuns, denidos como interesblicos, a cargo de rgose por meio deprocessosprprios.

Fcil observar-se que a ideia de Poder e, aqui mais precisamente, a dePoder Pblic


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a que se apresenta com um relevo mais ntido, na base dos conceitos oferecidos. Umxpresso que, no sentido orgnico, ou subjetivo, sinnima degoverno, e no sentiuncional, ou objetivo, indica a prpria coerode que vem caracteristicamente dotado.

Em sntese, pode-se conceituar oPoder Pblico como ocomplexo de rgos e funaracterizado pela coero, destinado a assegurar uma ordem jurdica, em certa organizao poltonsiderada.

Ao destacar, novamente, as expresses rgo efuno, ganham maior profundidassas noes propeduticas, de modo a identicar no rgoumaparteatuante de um cou de um sistema, e, nafuno, a atividadepor ele desenvolvida.

Ora, como j se tem adiantado, oDireito Administrativo disciplina de naturredominantementefuncional, no que se extrema, desde logo, do ramo do Direito Pblue lhe est mais prximo, o do Direito Constitucional, em que releva a nalidaredominantemente estruturalenticade suas normas.

No caso da estruturao do prprio Estado, como sistemapolicntrico epoliorgnico,unes nele se multiplicam e se descentralizam, na medida em que lhe so cometidas mais diversas atribuies constitucionais, em processo que tende a constituir cada vez m

msistema polifuncional.

Segue-se o exame mais detido, de como se apresenta o complexo institucional, orgnicouncional caracterstico das sociedades civilizadas, identificado como ordem jurdica.

ORDEM JURDICA

Como exposto, em suas trajetrias histricas, as sociedades, no importa por qrocessos, elegem determinadosfinscomuns a serem por elas alcanados, para este eferdenando-se institucionalmente com a criao de organizaes polticas de todo gneestacadamente formalizadas como Estados ou como associaes de Estados.

A oEstado, como organizao juspoltica contempornea dominante, resultado milenar evoluo, voltada a atingir os ns para os quais foi criado, so atribudospoderes, q

imanam da sociedade que os gera, de modo que, nele concentradose por ele aplicadossam prover duas bsicas modalidades de funes: as de natureza teleolgica, destinadarosseguir os ns sociais cometidos ao Estado, e as de natureza metodolgica, que visamssegurar a situao de ordem e de equilbrio, na qual se torna possvel a convivnrodutiva entre as variadssimas manifestaes de poder que passam a ser nele coexistente

Para o desempenho dessas duas funes bsicas, o Estado desenvolve atividardicas, que so assim designadas porque so vinculadamente desempenhadas a u

onjunto de normas de obrigatria observncia: a ordem jurdica, conceito aqui tomado eeu sentido mais amplo, abrangendo todo tipo deprincpios, e regras, inclusive, em ltim


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nlise, os atosque os concretizam.

A doutrina contempornea insiste, ademais, que o Direito no se reduz ao complexo ormas jurdicas, ou seja, a uma simples nomologia, ampliando essa viso, dita normativa, coreconhecimento de que a normavem a ser, ao mesmo tempo,produto eparte operantem conceito maior, a de instituio jurdica, que lhe d vida infundindo-lhe o poder cogenisso consistindo o que se denomina de viso institucionaldo Direito.

Dito de outro modo, a ordem jurdicade um Estado no se limita nem se esgota oleo das normas de direito positivo, embora seja um sistema central de referncia, pela ainda se integram: (1) osprincpiosgerais e especiais do Direito e de seus ramos; (2)receitos ouregras, oriundos de fontes jurdicas secundrias, institucionais ou costumeiotadas de eccia, tais como as normas setoriais de todo gnero, como as admitidas, econhecidas, as recepcionadas e as deslegalizadas, (3) os costumes e (4) amoral, tantoeral, como a prpria de grupos diferenciados.

Resulta da ordem jurdica, considerada assim em suaplenitudee tomada agora em uplo aspecto, normativo econcreto, o estabelecimento de uma condio de segurana e quilbrio da sociedadena qual, teoricamente,torna-se possvel harmonizar todos os interesses qela coexistem, produzindo uma situao genericamente definida como a ordem social.

Esta submisso se obtm tanto no aspecto estticoe tradicional do Direito, que vem a dapreveno e composio dos conitos de interesses, como no aspecto dinmico e

anguarda, que o do condicionamento socioeconmico desses interesses, o que leva, como iscorrer, a outras distines funcionais relevantes para a classicao das atividad

rprias do Direito Administrativo.

OS CONFLITOS DE INTERESSES E O DIREITO PBLICO

A harmonia social uma situao de equilbrio instvel. Osconitos de interessesnevitveis e devem ser considerados sob todos os seus aspectos. Existiro sempre conitm quaisquer modalidades de relaes humanas, mas nem todos repercutiro sobre o gruocial e, ainda assim, nem sempre nele se reetiro negativamente, pois muitas divergncodem apresentar um potencial criativo e aperfeioador. Sobreviro, porm, inevitavelmenem maior nmero, aqueles conitos que perturbam a harmonia social e que introduzem potencial destrutivo e corruptor, sendo esses, pois, os que devero ser evitadose, uma v

manifestados,solucionados.

desses conflitossocialmente deletrios, cuja deteco e definio cabem notadameno legislador, o tema de que se ocupa a ordem jurdica, tantoprevenindosua ecloso atrae normasde conduta como osreprimindo, se instaurados, atravs desanes. Eis por que

ntende como norma jurdica completa, aquela dotada depreceitoesano, embora nem to


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ano deva ser necessariamente punitiva.

Enquanto os conitos se travam entre pessoas, fsicas ou jurdicas, da sociedade civilstado intervm geralmente sob provocao, no vasto campo das relaes sociais horizontaegidas pelo Direito Privado. Quando os conitos passam a comprometer interesses mbrangentes, denidos pela prpria ordem jurdica como interesses pblicos, o Estado assumcondio de parte na relao, passando a atuar por direito prprio, mesmo ex ocio ,

ecessrio para compor as relaes sociais regidas pelo Direito Pblico.O entendimento da mecnica desses fenmenos contenciosos, notadamente os de s

omposio, torna-se mais fcil, se iluminado por uma breve etiologia da norma jurdica.

Parte-se, para apresent-la, da ideia de valor, concebido como todo bem, corpreo ncorpreo, que traz uma vantagem, um prazer, uma satisfao, uma garantia, um cmode qualquer natureza, ao indivduo. O interesse, pois, o liame que se estabelece entre omeme umvalor, representado como uma projeo da personalidade sobre um bem.

Dois interesses, ou mais, podem coincidir sobre o mesmo bem. Se no se exclueemos, na hiptese, uma relao de coordenao, mas se antagnicos, tem-se instaurada umlao de confrontao, ou, como mais conhecida, de conflito.

Ora, uma vez suscitado o conflito, para no se romper a paz social, torna-se manifestaecessidade de solucion-lo o que se denomina de composio do conito existindo, panto, basicamente, trs solues: a tica, a transacionale a deautoridade.

Nasoluo tica, um dos conflitantes desistede seu interesse em favor da paz.

N asoluo transacional

, os conitantes, mediante concesses recprocas, abrem marcialmente de seus interesses. Esta soluo admite, por sua vez, trs subtipos, conformeansao se d por acordo, por mediao ou porarbitramento. No acordo, as prprias par

nteressadas dispem sobre a frmula transacional. Na mediao, as partes pactuam que uerceiro, de conana de ambas, oferecer uma soluo capaz de compor satisfatoriamenconito, embora no as obrigue. No arbitramento, tambm se demanda a interveno

m terceiro, delegado dos conitantes, mas que deles recebepoderpara criar uma frmbrigatria de harmonizao.

Observe-se que a soluo transacional arbitralj importa na utilizao de umatcnicaomposio, envolvendo a aplicao de alguma normapreexistente.

A terceira classe de instrumentos de composio funda-se nasoluo de autoridade, qe caracteriza pela imposiode uma frmula de composio, por um terceiro, que noelegado dos conitantes. Aqui tambm duas modalidades so distinguveis: asolurbitrriae asoluo jurdica.

A diferena entre ambas que esse terceiro, dotado de autoridade, que dever redu

conito, impondo a frmula de composio, ou agir arbitrariamente, ou seja, nonsultando mais que sua prpria vontade, ou vinculadamente, neste caso, aplicando ao ca


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oncreto uma vontade editada anteriormente instaurao do conito, formulada eermos gerais e abstratos, cujo teor era ou poderia ser do conhecimento dos conitantes, eja: uma norma jurdica(v. quadro I).

QUADRO I COMPOSIO DE CONFLITOS

Eis por que a composio jurdica caracteriza-se tambm como umatcnica social, q

xige um elementosubjetivo, que a presena de um terceiro, estranho ao conito e dotae poder de impor a soluo, e um elemento objetivo, que um sistema de normas ao qualncular a deciso.

A diferena ntida: se faltar autoridadeao elemento subjetivo, a soluo serarbitral;altar anterioridade,generalidadeepublicidadeao elemento objetivo, a soluo serarbitrria.

luz dessas consideraes, oDireito pode ser entendido, agora sob um enfoqminentemente pragmtico, como umsistema instrumental voltado soluo de conitos, o

m outros termos, uma refinada tcnica de convivncia social.Os conitos, todavia, considerados agora quanto a seu contedo, podem se apresen

nvolvendo diversas ordens de interesses, variando, em consequncia, as frmulas e tcnice composio a serem empregadas.

Quando se trata de interesses entre Estados soberanos, busca-se a regra de composiurdica noDireito Internacional Pblico(Direito Pblico Externo), conformado por normas oordenao.

Quando os interesses conitantes se referem a entes ou a rgos submetidos mesm


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oberania, ser oDireito Pblico Interno composto de normas preponderantemente oordenao que conter a regra de composio.

Quando os conflitos se travam entre interesses do Estado e de seus desdobramentos, m lado, e dos indivduos, de outro, aplicam-se, ainda, as normas deDireito Pblico Intereste caso, preponderando normas de subordinao. Finalmente, quando os conitos

nstaurarem exclusivamente entre interesses particulares, sero as regras deDireito Priva

pica e preponderantemente de coordenao, as aplicveis, em suas grandes divises: CiomercialeInternacional Privado.

O interesse pblico, legalmente denido como o que est posto sob a responsabilidadestado e tido comofinalidadede sua ao, no outro seno, em sntese, o interesse geralociedade, ou, em se preferindo, o bem comum, como acepo metajurdica inspiradora o poltica, que o Direito, denir discriminadamente: para cada sociedade e para caempo. A positivao deste conceito, embora de inegveis efeitos prticos para a denio galidade de seu atendimento, no afasta as diculdades conceptuais trazidas pelopluralism

rprio das sociedades democrticas contemporneas, que passa a exigir a considerao mltiplos e diferentes interesses grupais, setoriais e regionais na conformao dessasntue o Estado deve satisfazer tendo em vista a legitimidade de seu atendimento, tornanbsoleto, em consequncia, o antigo conceito, ainda rousseauniano, de interesses gerais.

Antes da democracia representativa e, agora, da agregada modalidadeparticipativaifundirem como regime poltico dos povos civilizados, frequentemente ocorria que nteresses denidos pelo Estado no coincidissem com os interesses da sociedade. Deve

o paulatino aprimoramento do regime democrtico e de seus institutos juspolticos analizao dos interesses da sociedade a tendncia reduo desse risco, tornando caez mais satisfatria a desejvel convergncia entre o interesse pblico positivado (expresela legalidade) e o conceito tico-poltico do interesse comum (expresso pela legitimidade)

Do exposto, possvel extrair algumas concluses sobre a natureza das normasaplicveada relao conitante, segundo o interesse em jogo, no s das destinadas soluo onflito como das voltadas sua preveno.

A norma de Direito Internacional Pblico norma de coordenao

, porque parte ssuno de que os interesses das naes tm igual valor e devem ser composegociadamente em caso de conito. A norma de Direito Internacional Privado, p

mesma razo, de coordenao, porque parte da igualdade bsica dos indivduos e de surganizaes privadas conflitantes.

J o Direito Pblico (Interno) rege, em regra, campos de interesses que eventualmene podem apresentar juridicamente desigualados, neste caso empregando normasubordinao, para que prevalea um deles sobre o outro. Todavia, quando se tratar

onitos em que no esteja denida qualquer preponderncia de valores, o Direito Pbli


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onter tambm normas de coordenaopara regrar a sua composio.

Simetricamente, no campo do Direito Privado, poder ocorrer que, na esfera dnteresses individuais conitveis ou conitantes, a ordem jurdica erija certo interesomo interesse pblico, submetendo-o sua tutela. Quando isso ocorrer, no obstanncontrar-se essa norma excepcional inserida em um sistema privado, ordinariamente oordenao, ela ter substncia de Direito Pblico: como norma de ordem pblica

ortanto, desubordinao(v. quadro II).QUADRO II RELAES JURDICAS

Esse ocasional alamento de um interesse qualquer, pinado das relanterindividuais, categoria de interesse mediatamente pblico, ditado pela orientao polt

revalecente e leva em considerao a inconvenincia de deferir-se o eventual desate donitos a outras solues que no as previstas na norma jurdica, protegendo-se, eonsequncia, o imediatointeresse pblico.

Com isso, pode-se afirmar que as teorias que procuravam encontrar as distines entrireito Pblico e o Privado ou na titularidadedo interesse, ou na existncia dasupremacia

elao jurdica, no so satisfatrias. Muito mais conceptualmente prxima da realidaarece-nos ainda a clssica denio de Ulpiano: Publicum ius est quod ad statum reipublipectat. Privatum ius est quod singulorum utilitatem pertinet, Direito Pblico o que se refere

stado, Direito Privado o relativo s utilidades individuais, em traduo livre desse conc


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onceito que intacto vara os sculos.

Partindo apenas da natureza do interesseem jogo, segundo essa velha frmula romanda assim se pode laborar em equvoco, ao se identicar certas normas de Direito Privarotegendo interesses metaindividuais, como ocorre amide no ramo civil, em razo ocializao de institutos como o da propriedade privada, dos contratos e do poder familionsagrados, outrora, como corolrios do Direito Privado Liberal dos oitocentos, mas que, e

empos ps-modernos, so reinterpretados luz das diretrizes axiolgicas onstitucionalizao do Direito Civil fenmeno hermenutico pautado pelos princpios ignidade da pessoa humana e da solidariedade social.

Do mesmo modo, recorrendo distino alem, j consignada, entre relaes oordenaoerelaesde subordinao, so tambm encontradas normas de subordinao ireito Privado, como, caracteristicamente, as relativas autoridade do capito de navioo ptrio poder.

Por outro lado, ocorre que, no Direito contemporneo, cada vez mais os interesblicos nem se apresentam homogneos nem, tampouco, se constituem como

monoplio do Estado. Como agudamente alguns estudiosos da evoluo do Direito Pblm observado, passou-se a admitir com Massimo Severo Giannini, na Europa e, entre nom Odete Medauar a heterogeneidadee amultiplicidadedointeresse pblico, da decorrenue sua promoo e defesa, em muitos de seus aspectos, devam ser compartilhadas comociedade atravs de suas prprias organizaes, pois, na dico de Umberto Allegretti, nteresse pblico no pertence Administrao como seu prprio, mas ao corpo social.

Parece, assim, mais indicada, nessas circunstncias, a adoo de um conceito didte corte tradicional, compsito e exvel:Direito Pblico o ramo da Cincia Jurdica que estus princpios, regras e institutos atinentes s relaes de subordinao e de coordenao referidos stado, aos seus desdobramentos, aos seus delegados e sociedade organizada, na denirossecuo e defesa de interesses pblicos, assim entendidos tanto os primrios, atinentes prpociedade, como os secundrios, referentes ao Estado, desde que compatveis com os primrios.

Princpios, regras e institutos, se disse, porque se a referncia se cingisse apenas

oleo das normas, ou seja, ao sistema positivo, estar-se-ia negando-lhe ostatus

deCinc

econhecido apenas quando seja possvel estruturar umaprincipiologia, que integre e oerncia sistemtica aos preceitos e institutos jurdicos.

Atinentes s relaes de subordinao e de coordenao, pois, como visto, as normas oordenao partem de uma presumida igualdade jurdica entre os polos de uma relaoue no ocorre quando se cogitam de normas de subordinao que, consequentemente, squelas em que ntida a armao do imperium, desde h muito apontado por Ferraomo caracterstica

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