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CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E

GESTÃO DO SUAS

MODULO 3

M3 D2: GESTÃO FINANCEIRA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL

PROFESSOR AUTOR: FERNANDO BRANDÃO

PROFESSOR TELEPRESENCIAL: FERNANDO BRANDÃO

COORDENADOR DE CONTEÚDO: MARCELO GARCIA

DIRETORA PEDAGÓGICA: MARIA UMBELINA C. SALGADO

MAIO DE 2012

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APRESENTAÇÃO DA DISCIPLINA “GESTÃO FINANCEIRA DA

ASSISTÊNCIA SOCIAL”

Caro aluno, cara aluna,

Na aula do dia 09 de Maio, vamos iniciar os estudos da disciplina

“Gestão Financeira da Assistência Social”. Este texto tem a finalidade de

propiciar uma avaliação do papel desempenhado pelo financiamento na

estruturação da política de assistência social, bem como avaliar o progresso e

os desafios que hoje se apresentam.

Na Parte I, vamos resgatar os conceitos básicos utilizados no

planejamento e na execução do orçamento público, também iremos abordar os

conceitos utilizados pela contabilidade na classificação das despesas. Estes

conceitos serão relevantes à compreensão, avaliação e análise da constituição

e evolução do financiamento público à política de assistência social.

Na Parte II, focalizaremos o modo como o processo de reestruturação

da política de assistência social, a partir do ano de 2005, altera a sistemática

de financiamento federal. Também, abordaremos as diretrizes da PNAS/2004

para a organização na nova lógica para o financiamento.

Na parte III, faremos o dimensionamento do gasto público com a política

de assistência social, analisaremos os avanços e principalmente, os desafios e

acertos de rumos que já se fazem necessários.

Saiba Mais!

O financiamento da política de assistência social é responsabilidade

compartilhada pelos entes federados, conforme estabelece a Constituição

Federal e a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS (Lei 8.742/93). Esta

responsabilidade compartilhada é denominada – “Cofinanciamento”.

Constituição Federal, Art. 204 – As ações governamentais na área de assistência social

serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no Art. 195, além

de outras fontes (...)

Lei 8.742/93 – Art. 28 – O financiamento dos benéficos, serviços, programas e projetos

estabelecidos nesta lei far-se-á com os recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios, das demais contribuições sociais previstas no art. 195 da Constituição

Federal, além daqueles que compõem o Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS);

(...) § 3º - O financiamento da assistência social no Suas, deve ser efetuado mediante

cofinanciamento dos 3 (três) entes federados, devendo os recursos alocados nos fundos de

assistência social ser voltados à organização, prestação, aprimoramento e viabilização dos

serviços, programas e projetos e benefícios desta política – (Incluído pela Lei 12.435 de 2011)

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METODOLOGIA TELEPRESENCIAL

Como nas demais disciplinas, são fundamentais para sua aprendizagem,

a leitura cuidadosa do Guia de Estudo e o estudo dos textos complementares

de leitura obrigatória indicados para o Estudo Individual Orientado (EIO).

Aulas telepresenciais

A proposta da metodologia telepresencial é que você acompanhe as

aulas por meio dos slides que, posteriormente, são disponibilizados no Espaço

do aluno. É importante que participe das aulas e apresente Suas dúvidas para

que o professor possa ajudá-lo (a) a situar-se melhor e a desenvolver bem o

Estudo Individual Orientado.

Estudo Individual Orientado

O Guia de Estudo orienta seu trabalho individual a distância,

apresentando uma síntese da aula telepresencial, de modo a permitir-lhe

refletir, com mais tranquilidade, sobre os temas tratados e apropriar-se deles

para sua prática.

Textos Complementares de Leitura Obrigatória

Os textos complementares de leitura obrigatória visam ao

enriquecimento ou à exemplificação/contextualização do tema tratado em cada

aula. Para cada parte do Guia de Estudo você tem a indicação de um texto

complementar, cuja leitura é indispensável e deve preceder a resposta da Lista

de Exercícios correspondente.

Listas de Exercícios

As Listas de Exercícios constituem um elemento de avaliação formativa,

isto é, ao mesmo tempo em que permitem caracterizar seu desempenho na

disciplina, oferecem grande oportunidade de estudo e de apropriação da

temática de cada aula.

É importante resolver os exercícios com atenção e não deixá-los para a

última hora. Você terá sempre três semanas para completar cada lista. Confira

o dia de entrega cada uma no fim deste tópico, no quadro Calendário

Atualizado da Disciplina. Caso haja algum imprevisto que resulte em atraso na

postagem de uma lista, a data de entrega será prorrogada por tempo igual.

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Fórum

O Fórum constitui um espaço de interação e debate. Ao longo de cada

Módulo serão postados ao menos quatro tópicos e você deve escrever um

comentário para cada um deles. Portanto, serão necessários quatro

comentários para que você obtenha a pontuação mínima de 70% do total dos

40 pontos correspondentes ao Fórum, em cada módulo. Esses 40 pontos são

distribuídos igualmente pelas quatro disciplinas, ou seja, 10 pontos para cada

uma.

Calendário Atualizado da Disciplina

Datas Aulas Tele

Guia de

Estudo Textos Complementares de Leitura Obrigatória

No Lista

Exercícios Data

Postagem Data Final

23 de maio de

2012

20h30 às

22h30

Parte I

MINISTÉIRO DO ORÇAMENTO, PLANEJAMENTO E GESTÃO, Secretaria do de Orçamento Federal. Manual técnico de orçamento MTO, Versão 2012. Brasília, 2011.

https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO/MTO_2012.pdf

BOSCHETTI, Ivanete e OLIVEIRA, Sandra. Imprecisão conceitual e pulverização dos recursos federais na Função Assistência Social, Revista Ser Social, no. 12 – UNB – Universidade de Brasília, 2002.

seer.bce.unb.br/index.php/SER_Social/article/download/279/108

18 24 de

Maio de 2012

05 de Junho

de 2012

06 de Junho

de 2012 20h30

às 22h30

Parte II, III

MDS, Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação; Secretaria Nacional de Assistência Social - Caderno SUAS V: financiamento da assistência social no Brasil.- Brasília, DF:, 2011. http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/secretaria-nacional-de-assistencia-social-snas/cadernos/cadernos-suas-financiamento-da-assistencia-social-no-brasil/cadernos-suas-financiamento-da-assistencia-social-no-brasil

IPEA, Texto para discussão 1724 – Cofinanciamento e responsabilidade federativa na política de assistência social – Brasil, DF. 2012

http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/TD_1724.pdf

19 05 de

Junho de 2012

03 de Julho

de 2012

Prova: 12 de Setembro de 2012

OBJETIVOS DA APRENDIZAGEM

Os objetivos específicos norteiam o resultado desejado, indicando os

aspectos que os coordenadores do curso e o professor da disciplina

consideram mais relevantes para sua formação como Especialista em Gestão

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do Suas. Leia cada um deles atentamente e verifique, ao longo das aulas e do

EIO, se você está apresentando o desempenho esperado. Desse modo, você

poderá monitorar seu próprio progresso nos estudos.

Ao concluir o estudo desta disciplina, esperamos que você demonstre

capacidade para:

1. Conhecer os conceitos básicos aplicados ao planejamento e

execução do orçamento público;

2. Conhecer o processo de planejamento público PPA – Plano

Plurianual, LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias e LOA - Lei de

Orçamento;

3. Explicar os princípios e diretrizes do Suas no financiamento dos

benefícios, serviços, programas e projetos socioassistenciais;

4. Descrever a classificação utilizada pelo Suas para orientar o

fortalecimento da política pública por meio do financiamento – os

Pisos;

5. Explicar as normas legais aplicáveis ao financiamento público da

política de assistência social;

6. Conhecer a evolução do financiamento público à política de

assistência social;

7. Analisar os avanços obtidos no campo do financiamento da

política de assistência social e apontar os limites a serem

superados, tendo por referência as diretrizes e princípios da

política de assistência social.

CONTEÚDO

Ementa da disciplina

Breve Histórico do Orçamento Público. Gestão Orçamentária e

Financeira: princípios orçamentários; objetivos da política orçamentária.

Orçamento Programa. O Ciclo Orçamentário. Instrumentos de Planejamento: o

Plano Plurianual (PPA); a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); a Lei

Orçamentária Anual (LOA); créditos adicionais. Planejamento e Orçamento no

Campo da Assistência Social.

Os Fundos no Sistema Único de Assistência Social. Instrumentos de

Gestão dos Fundos de Assistência Social. Gestão Orçamentária e Financeira.

Transferência entre Níveis de Governo. Controle e Prestação de Contas das

Transferências para os Municípios. Captação de Recursos.

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PARTE I - DESVENDANDO O ORÇAMENTO PÚBLICO – INTRODUÇÃO

AOS CONCEITOS ORÇAMENTÁRIOS E À CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA

PÚBLICA.

1.1. INTRODUÇÃO

Conta a história do mundo ocidental que o orçamento público teve

origem na revolta dos barões ingleses contra seu rei - João Sem Terra.

Segundo os historiadores, ao assinar a Carta Magna em 1215, o rei se

comprometeu a não lançar novos impostos sem a autorização de um senhor

feudal. Posteriormente, os interesses dos barões ingleses e do povo

materializaram-se no parlamento que passou a disciplinar a arrecadação de

tributos, fortalecido pelos interesses da nova classe que se formou – a

burguesia, assim ampliaram os poderes do parlamento sobre o controle das

despesas do reino.

No Brasil, o conflito entre a ânsia de arrecadação da Metrópole e os

interesses privados da Colônia esteve presente em vários momentos, sendo o

episódio da “Inconfidência Mineira” o mais marcante. Porém, a organização das

finanças nacionais se deu com a vinda da Corte Portuguesa para o Brasil.

Diante da abertura dos portos brasileiros às demais nações, a necessidade de

organização da tributação aduaneira se fez. O Erário Público (tesouro) e o

regime de contabilidade foram criados no ano de 1808.

Se anteriormente o orçamento serviu para limitar o ímpeto

arrecadador do rei, no mundo atual o orçamento público desempenha papel

importante no equilíbrio das finanças dos países moderno. A ação dos

governos por meio da política fiscal (arrecadação e gasto público) obedece a

três funções básicas:

a) alocativa – que busca superar a ineficiência na alocação de recursos

pelo sistema de mercado mediante a compra de serviços ou

investimentos em setores que não são rentáveis à iniciativa privada;

b) distributiva – promove ajustamento na distribuição de renda entre os

pares, por exemplo, institui impostos progressivos sobre a classe de

renda mais elevada com transferência para aquelas classes de renda

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mais baixa. Outro exemplo é a concessão de subsídios a bens de

consumo popular financiado por impostos sobre produtos

consumidos pelas classes de maior renda e gastos nas áreas sociais

(saúde, educação, assistência, habitação etc.);

c) estabilizadora – esta função busca a manutenção dos níveis de

emprego, a estabilidade dos preços, o equilíbrio do balanço de

pagamentos, elevadas taxa de crescimento econômico e estabilidade

nas transações com o exterior.

Importante!

Os programas de transferência de renda, Benefício de Prestação Continuada

(BPC) e Programa Bolsa Família (PBF), cumprem função distributiva, “têm bom

desempenho em comparações internacionais e apresentam custos compatíveis com

a capacidade orçamentária brasileira sem, aparentemente, ter efeito negativos sobre

os incentivos para o trabalho e a contribuição previdenciária” 1.

1.2. CONCEITOS ORÇAMENTÁRIOS

Os conceitos orçamentários fundamentam-se no “Direito Financeiro”

- que é a disciplina jurídica para as atividades financeiras do Estado (receitas,

despesas e crédito públicos), e no “Direito Tributário” - que é a disciplina

jurídica para a origem primária das receitas do Estado, o tributo.

Saiba Mais!

As normas básicas referentes ao Direito Financeiro e ao Tributário encontram-se na

CF; na Lei no 4.320, de 17 de março de 1964; na Lei no 5.172, de 25 de outubro de

1966 (CTN); na Lei Complementar No. 101, de 4 de maio de 2000 (LRF); e no

Decreto no 93.872, de 24 de dezembro de 1986 2.

Os incisos I e II do art. 24 da CF estabelecem competência concorrente para legislar

direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; e orçamento.

1.3 – PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

1 Marcelo Medeiros, Tatiana Brito e Fábio Soares – Transferência de Renda no Brasil, Novos

Estudos CEBRAP, Nov. 2007, São Paulo, SP.

http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0101-33002007000300001&script=sci_arttext

2 MINISTÉIRO DO ORÇAMENTO, PLANEJAMENTO E GESTÃO, Secretaria do de Orçamento

Federal. Manual técnico de orçamento MTO, Versão 2012. Brasília, 2011.

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Os princípios orçamentários buscam estabelecer regras básicas com

o objetivo de dar racionalidade, eficiência e transparência aos processos de

elaboração, execução e controle do orçamento público. Esses princípios são

estabelecidos por normas constitucionais e infraconstitucionais e, também,

pelas doutrinas. Os princípios são:

a) Unidade ou totalidade - requer que cada ente federado tenha reunido

em um único documento legal as receitas previstas e as despesas

fixadas em cada exercício financeiro: LOA3 . Visa evitar que uma

única pessoa política tenha múltiplos orçamentos (caput do art. 2º da

Lei 4.320/64);

b) Universalidade - requer que a LOA de cada ente federado contenha

todas as receitas e as despesas de todos os Poderes, órgãos,

entidades, fundos e fundações públicas (caput do art. 2o da Lei no

4.320, de 1964; c 5o do art. 165 da CF);

c) Anualidade ou periodicidade – estabelece que o exercício

financeiro seja o período de tempo ao qual se referem à previsão de

receitas e a fixação de despesas registradas na LOA. Este período é

o ano civil (1º de Janeiro a 31 de dezembro) conforme estabelece o

art. 34 da Lei 4.320/64;

d) Exclusividade – por este princípio estabelecido no § 8o do art. 165

da CF, o conteúdo da LOA deve ser exclusivo para a previsão da

receita e a fixação das despesas, não se admitindo dispositivos

estranhos, exceto para a abertura de créditos suplementares e a

contratação de operações de crédito.

e) Orçamento bruto – este princípio está previsto no art. 6º da Lei

4.320/64 e preconiza o registro das receitas e despesas na LOA pelo

seu valor total bruto sem quaisquer deduções;

f) Não vinculação da receita de impostos - estabelecido pelo inciso

IV do art. 167 da CF, este princípio veda a vinculação da receita de

3 A LOA – Lei Orçamentária Anual é estabelecida por proposição do executivo ao legislativo e

reúne os orçamentos do executivo, do legislativo, do judiciário das autarquias e empresas públicas.

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impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas

pela própria CF.

Importante!

Na LOA – Lei orçamentária anual, a receita é prevista e as despesas fixadas. Assim,

as despesas só podem ser executadas após a confirmação da realização da receita,

portanto é comum que os sistemas de controle da execução orçamentária adotem a

sistemática de liberação do gasto em cota duodecimais. Havendo redução da receita

em relação à previsão, as despesas também devem ser reduzidas, em prol do

equilíbrio fiscal.

1.4 – CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA

Para a compreensão do orçamento, faz-se necessário o

conhecimento de sua estrutura e organização, que são implantadas por meio

de um sistema estruturado de classificação. Esse sistema busca atender as

exigências dos interessados nas questões de finanças públicas.

Na estrutura atual do orçamento público, as programações estão

estruturadas em “programas de trabalho” que contêm as informações

qualitativas e quantitativas, sejam na forma física ou financeira. O programa de

trabalho define qualitativamente a programação orçamentária e responde às

perguntas clássicas que caracterizam o orçamento, tais como: Quem faz? ;

Qual o tema da política pública? ; O que será feito? ; Como fazer? ; Como

mensurar os resultados? ; etc.4

Importante!

O Orçamento-programa foi introduzido no Brasil pelo Decreto-Lei nº 200/67 para

integrar as funções de planejamento e de orçamento público em resposta à

necessidade de se planejar a ações, antes de executar o Orçamento. Era preciso,

antes de fixar as despesas ou distribuir as receitas, identificar as necessidades da

população e categorizar e qualificar as ações necessárias à correção ou minimização

dos problemas apontados.

1.5 – CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA POR ESFERA ORÇAMENTÁRIA

4 Ver MTO/2012 – Manual Técnico de Orçamento, item 5.1, páginas 33 e 34.

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Na linguagem corrente, é comum ouvir dizer que há três

orçamentos, porém o correto é dizer que há apenas um orçamento dividido em

três esferas que são Orçamento Fiscal, Orçamento da Seguridade Social e

Orçamento de Investimentos.

O Orçamento Fiscal refere-se aos gastos dos fundos, órgãos e

entidades da administração direta e indireta e fundações instituídas e mantidas

pelo poder público; o Orçamento da Seguridade Social abarca entidades e

órgãos, fundos e fundações vinculados á seguridade social seja na

administração direta ou indireta; e, o Orçamento de Investimento reúne o

orçamento das empresas públicas em que o poder público, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

Importante!

O § 2o do art. 195 da CF estabelece que a proposta de Orçamento da Seguridade

Social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde,

previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades

estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentária, assegurada a cada área a gestão de

seus recursos.

1.6 – CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL

A classificação institucional reflete as estruturas organizacional e

administrativa dos entes federados e compreendem dois níveis: órgão

orçamentário e unidade orçamentária (UO). As dotações orçamentárias

(recursos), especificadas por categoria de programação em seu menor nível,

são consignadas às unidades orçamentárias (UOs) que são as

responsáveis pela realização das ações. Órgão orçamentário é o

agrupamento de uma ou mais UOs.

Uma UO não corresponde obrigatoriamente a uma estrutura

administrativa, como, por exemplo, os fundos de assistência social que são

vinculados aos órgãos gestores da política (secretária, departamentos, outros).

De mesma forma, a maioria dos fundos especiais não correspondem à uma

unidade administrativa.

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Saiba Mais!

Segundo a NOB-SUAS um dos critérios para habilitação dos municípios aos níveis de

gestão é a alocação e execução de recursos financeiros próprios no Fundo de

Assistência Social, constituído na forma de Unidade Orçamentária (UO)

1.7 – CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL DA DESPESA

A classificação funcional busca responder em que área de atuação

do Estado a despesa será realizada, por exemplo, defesa, saúde, educação,

cultura, etc.

A classificação funcional são duas: função e subfunção, sendo que

a função é o maior nível de agregação das despesas nas diversas áreas de

atuação do setor público. Geralmente está vinculada à competência

institucional do órgão que se incumbe da ação governamental. A subfunção

representa o nível de agregação imediatamente inferior à função e busca

identificar a natureza da atuação do governo.

Todas as ações governamentais estão conectadas às subfunções,

entretanto, não existe uma conexão direta entre função e subfunção. Por

exemplo: a subfunção de número “244 – Assistência Comunitária” na tabela

está conectada diretamente à função de número “08 – Assistência Social”,

porém pode ser conectada a quaisquer outras funções, tais como, saúde,

educação, habitação etc.

Figura 1 – Funções e Subfunções na área de Assistência Social

1.8 – A ESTRUTURA PROGRAMÁTICA

Como já vimos anteriormente, todas as ações do governo estão

estruturadas em programas voltados para a realização e consecução dos

objetivos de curto, médio e longo, incluídos no planejamento.

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A primeira classificação da estrutura programática identifica o padrão

do programa a que a ações estão vinculados, que são: “Temáticos”, quando

representam os temas das diversas políticas públicas; e, de “Gestão,

Manutenção e Serviços ao Estado” quando destinados ao apoio à gestão e a

manutenção das ações do Estado.

A segunda classificação denominada “Ação” é definida como sendo

as operações das quais resultam os bens e serviços que contribuem para

atenderem os objetivos dos programas.

A tipificação de uma “Ação” requer alguns atributos, quais sejam:

Título; Finalidade; Descrição; Produto; Unidade de medida;

Especificação do produto; Tipo de ação; Forma de implementação;

Detalhamento da implementação; Base legal; Unidade responsável;

Custo total estimado; Total físico; Duração do projeto; Justificativa

para a repercussão financeira sobre o custeio da União; e Etapas

(específicos para os projetos).

Um dos atributos utilizado na classificação por “Ação” gerou um

profundo debate no campo do financiamento à Política de Assistência Social.

Este atributo é a “forma de implementação da ação”.

Há três tipos possíveis:

a) Direta – executada diretamente pela unidade responsável ou por

contratação de terceiros, sem que ocorra transferência de recursos;

b) Descentralizada – quando a atividade ou projeto, na área de

competência da União é executado por outro ente da Federação

(Estados-Membros, Municípios ou Distrito Federal) com recursos da

União;

c) Transferências: c.1 - Obrigatória – quando há uma operação

especial que transfere recursos, por determinação constitucional ou

legal, aos Estados, Distrito Federal ou Municípios; c.2 – Outras –

quando há uma operação especial que transfere recursos a

entidades privadas sem fins lucrativos, organizações não

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governamentais, e outras instituições. Destas operações se diz

chamar - “voluntárias”.

d) Linha de crédito – aquelas realizadas por empréstimo de recursos

aos beneficiários da Ação.

A relevância do debate sobre a “Ação implementada por

transferência obrigatória” será analisada, posteriormente, em tópico específico.

1.9 - A CLASSIFICAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS FUNDO A FUNDO NA ESTRUTURA

ORÇAMENTÁRIA

A estrutura programática do orçamento classifica a despesa por

“Ação”, definida como: bens e serviços que contribuem para atender ao

objetivo de um programa. Ocorre que as transferências entre níveis de

governos também são classificadas no orçamento como “Ação”, melhor

dizendo, a transferência entre governo é uma “forma de implementação de uma

ação”, um dos seus atributos classificatório. Por exemplo, no campo da política

de Assistência Social, uma das ações definidas no orçamento da União é

denominada “Proteção Social Básica – código 1384”, a forma de

implementação desta ação é por transferência entre níveis de governo.

2.0 – COMPONENTES DA PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA

A norma que regulamenta o processo de elaboração e execução do

orçamento público (Lei 4.320/64) dispõe que os itens da discriminação da

despesa serão identificados por números de código decimal na forma

específica em regulamentação inferior 5. O conjunto de informação que forma

o código é conhecido com “classificação por natureza da despesa” e informa a

“categoria econômica”, o “grupo” a que ela pertence, a “modalidade de

aplicação” e o “elemento” da despesa.

5 Portaria Interministerial STN/SOF no. 163, 4 de maio de 2.001.

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Figura 2 – Classificação por natureza da despesa – MTO/SOF.

A categoria econômica se desdobra em “Despesas correntes” – que

são aquelas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição

de bens de capital (serviços e bens de consumo); e as “Despesas de capital” –

que são aquelas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição

de bens.

O grupo de natureza de despesa (GND) é o agregador de

“elementos” de despesa que possuem as mesmas características quanto ao

objeto do gasto.

Fi

gura 3 – Grupo de Natureza de Despesa – MTO/SOF

Outro componente importante na programação financeira da

despesa é a “modalidade de aplicação” que tem por objetivo evitar a dupla

contagem dos recursos descentralizados. As modalidades de aplicação são

Transferências à União, Execução delegada; Transferências a Estados;

Transferências a municípios; Transferências a Instituições privadas;

Transferências a instituições multigovernamentais; Transferências a

consórcios; Transferências ao exterior e Aplicação direta.

15

Saiba Mais!

No âmbito da política de assistência social, nos orçamentos estaduais e

federal as aplicações são feitas na modalidade transferência “fundo a fundo”,

conforme faculta a Lei Federal 9.604/98. Nos orçamentos municipais a execução se

dá por aplicação direta ou transferência a instituições privadas. Para uma melhor

classificação foram criados códigos específicos para as “transferências fundo a

fundo”.

Por fim, acho importante entendermos a componente “elemento de

despesa” que tem por finalidade identificar os objetos de gasto (salários,

diárias, material de consumo, serviços de terceiros, obras, instalações,

equipamentos, material permanente etc.)

Os códigos de elementos de despesa estão definidos pela “Portaria

Interministerial STN/SOF No. 163 de 4/05/2001”. A descrição dos elementos

contida na Portaria pode não contemplar todas as despesas a eles inerentes,

portanto devemos entendê-la, em alguns casos, como exemplificativa. Alguns

municípios produzem seus próprios classificadores tendo como base a citada

portaria.

2.1 – O CICLO ORÇAMENTÁRIO E OS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO PÚBLICO

O ciclo orçamentário é um processo contínuo no qual se discute,

elabora, aprova, executa, controla, e avalia os programas e ações do setor

público em seus aspectos físicos e financeiros.

Esse processo, definido pela CF, compreende o Plano Plurianual –

PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual –

LOA.

m 200 , por meio da ei omplementar N 131, introduziu-se no

ciclo orçamentário o incentivo à participação popular e a realização de

audiências públicas durante o processo de elaboração e discussão dos planos,

lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.

Os PPAs são instrumentos de planejamento de médio prazo dos

governos (quatro anos) e estabelecem de forma setorizada as diretrizes,

objetivos e metas. Elaborados no primeiro ano de um mandato, geralmente,

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incorporam o programa de governo sufragado aos programas de duração

continuada.

A LDO é o instrumento norteador da elaboração da LOA, pois

dispõe, para cada exercício financeiro, sobre: prioridades, metas, estrutura,

organização, regras para elaboração, execução, revisão e outras diretrizes. A

Lei de Responsabilidade Fiscal atribuiu à LDO a incumbência de tratar de

matérias relacionadas ao equilíbrio fiscal dos orçamentos (metas, critérios,

etc.).

A LOA estima as receitas e fixa as despesas para cada exercício

financeiro. De iniciativa do executivo, que elabora o PLOA – (Proposta de Lei

Orçamentária Anual) as receitas e despesas são apresentadas à apreciação e

posterior aprovação Legislativo, de forma estruturada e detalhada.

Figura 4 – Ciclo Orçamentário

No âmbito da política de assistência social, organizada na forma de

sistema, o ciclo orçamentário deve incluir ainda:

a) as diretrizes do sistema SUAS;

b) as metas estabelecidas pelo Plano Decenal da Assistência Social;

c) os objetivos, diretrizes e metas do Plano de assistência social local;

d) as deliberações das Conferências, locais, estadual e nacional.

e) a participação popular, em todas as fases do planejamento e da

execução, representada pelos Conselhos de Assistência Social que

devem aprovar a proposta orçamentária antes de ser encaminhada

ao legislativo.

17

Saiba Mais!

LOAS – Art. 17 § 4º - Os Conselhos de que tratam os incisos II, III e IV do art. 16,

com competência para acompanhar a execução da política de assistência social,

apreciar e aprovar a proposta orçamentária, em consonância com as diretrizes das

conferências nacionais, estaduais, distrital e municipais, de acordo com seu âmbito de

atuação, deverão ser instituídos, respectivamente, pelos Estados, pelo Distrito

Federal e pelos Municípios, mediante lei específica (Redação dada pela Lei nº

12.435, de 2011)

Figura 5 – Ciclo Orçamentário da política de Assistência Social

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PARTE II - A ORGANIZAÇÃO DO FINANCIAMENTO DA ASSISTÊNCIA

SOCIAL NO ÂMBITO DO SISTEMA ÚNICO.

2.1 INTRODUÇÃO

A Constituição Federal (Art. 195) estabelece que a seguridade social

seja financiada por toda a sociedade, mediante recursos provenientes dos

Orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e que

os termos da lei definirão os critérios de transferência da União para os

Estados, o Distrito Federal e Municípios e dos Estados para os Municípios (§10

Art. 195).

A Lei Orgânica da Assistência Social (Lei 8.742/93) dispõe que o

financiamento à Assistência Social, de responsabilidade da União, será feito

com os recursos aportados no Fundo Nacionais de Assistência Social (Art. 28).

Estabelece, também, que é condição para receber recursos em transferência

aos Estados, Distrito Federal e Municípios (§10, Art. 195, CF) a efetiva

instituição e funcionamento de: Conselho de Assistência Social de composição

paritária entre governo e sociedade civil; Fundo de Assistência Social com

orientação e controle dos respectivos Conselhos de Assistência Social; Plano

de Assistência Social; e a comprovação de aporte de recursos próprios

alocadas nos respectivos fundos de assistência social (Art.30).

O financiamento do orçamento federal à assistência social, no

período que antecede a LOAS e também nos anos imediatamente posteriores,

é destinado a ações desarticuladas, paralelas e sobrepostas entregues a vários

órgãos. As rubricas que recebem recursos sob o título de Assistência Social

contêm ações e programas que não entram no escopo estabelecido pela

OAS. ”Estas ações (...) não se regem pelo disposto na LOAS. Tem-se como

exemplo, na saúde, as ações de distribuição de medicamentos, bolsa-

alimentação, aparelhos de órteses e próteses, e passes para transporte

coletivo; na educação a distribuição de material didático, merenda escolar e,

recentemente, os programas de bolsa-escola...” (BOSCHETTI & OLIVEIRA,

2002).

19

A LOAS veio delimitar o espaço de atuação, os objetivos das ações

e programas de assistência social, apontar aquelas práticas que não se

constituem objeto da política. Então, esperava-se que pelo Fundo Nacional de

Assistência Social, sob “comando único”, transitasse todo o recurso federal

aportado à função Assistência Social. “Entretanto, ao se verificarem as ações

que receberam recursos federais da função Assistência Social, no período

1996-2003, percebe-se que um percentual elevado destes continuou

transitando fora do Fundo” (PINHEIRO, 2005).

Nesse contexto, a PNAS/2004 e a Norma Operacional Básica –

NOB/SUAS/2005 objetiva, no campo do financiamento, enfrentar, pelo menos,

três grandes desafios:

a) Agrupar todos os recursos dos orçamentos públicos destinados à

Assistência Social em unidades orçamentárias específicas, nos três

níveis de governo;

b) Estruturar e dar capacidade de gestão aos Fundos de Assistência

Social para que possam garantir financiamento, de forma continuada,

aos serviços, programas e ações de assistência social, assim,

eliminando por vez a descontinuidade e a ineficácia no gasto público;

c) Consolidar, mediante incentivos financeiros, a estruturação de

serviços e programas em consonância com os princípios e diretrizes

da LOAS, afastando as práticas assistencialistas e clientelistas.

2.2 A ESTRUTURAÇÃO DOS FUNDOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

Os fundos especiais estão previstos na Lei Federal 4.320/64, e são

definidos como:

Produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à

realização de determinados objetos ou serviços, facultada a adoção

de normas peculiares de aplicação.

Dotados de contabilidade própria, organizada mediante segregação

de contas, pelas quais se produzirão informações específicas sobre a

sua gestão, com vistas ao controle e à avaliação de desempenho;

20

O saldo financeiro, apurado em balanço do exercício encerrado,

constitui-se em receita do exercício seguinte;

Devem ser criados por lei específica.

No âmbito da Assistência Social têm por finalidade agrupar os

recursos dos orçamentos públicos destinados à política, portanto sua

implantação e efetivo funcionamento é condição essencial para a habilitação

dos entes federados ao Sistema Único de Assistência Social (LOAS, Art.30).

Também, por disposição legal, tais fundos estão sobre orientação e controle

dos Conselhos de Assistência Social, em suas respectivas esferas.

Para além da atribuição de agrupar recursos, os Fundos de

Assistência Social têm por objetivo, dentre outros: vincular recursos à política;

garantir a regularidade do fluxo financeiro; materializar o pacto de

“cofinanciamento”; aproximar a participação popular do processo de

planejamento e de execução das ações socioassistenciais.

A estruturação dos fundos de assistência social teve início a partir do

ano de 2005, iniciando-se pela revisão da atuação do Fundo Nacional de

Assistência Social. Foi necessário unificar e organizar os recursos

orçamentários aportados à política de Assistência Social em dotações que

representassem a estrutura organizada por níveis de proteção, estabelecida

pela PNAS/2004.

Para além da reorganização orçamentária, a PNAS/2004 havia

formulado críticas aos critérios, então vigente, para alocação do financiamento,

tais como:

Iniquidade das distribuições dos recursos, concentração no

financiamento de serviços nas médias e grandes cidades e nas

regiões sul e sudeste;

Excessiva segmentação do financiamento por faixa etária, ciclo de

vida e vulnerabilidade específicas;

Fixação de valores per capita, que atribuíam recursos com base no

número total de atendimentos e não na conformação do serviços às

necessidades da população;

21

Recursos financeiros “engessados” por uma série histórica de

beneficiados;

Uma relação complexa, demorada e descontinuada no

estabelecimento de convênios para repasse de recursos;

Exigência de uma prestação de contas detalhada e complexa sem

nenhuma efetividade em mensurar a consecução dos objetivos

financiados.

Em resposta às diretrizes apontadas pela PNAS/2004, por meio da

NOB-SUAS, o sistema único (SUAS) foi organizado em quatros instâncias com

atribuições e competências relacionadas; dentre estas estão incluídos os

Fundos de Assistência Social, de forma hierarquizada.

A alocação e distribuição dos recursos a serem transferidos aos

Estados e Municípios passam a ser definidas pelas instâncias de formação de

pacto (CIT/CIB e CNAS), com base em indicadores de base territorial, que

consideram o porte dos municípios e a complexidade dos serviços ofertados.

Este processo de alocação de recursos é denominado “partilha”.

Na operacionalização das transferências financeiras aos Estados e

Municípios as operações do Fundo Nacional de Assistência Social são

simplificadas, informatizadas e organizadas em três níveis: Benefícios – pagos

na forma de transferência automática direto a pessoas, por meio da rede

bancária (BPC, RMV, Bolsa Família); Serviços, programas e gestão - pagos

por meio de transferência automática – (‘transferência legal’ ou fundo a fundo) ;

Investimentos (projetos) – pagos por meio de convênios firmados com os

fundos de assistência social dos Municípios e Estados. Estes procedimentos

visaram, principalmente, acabar com a descontinuidade do cofinanciamento

federal.

Por fim, o fluxo de recursos financeiros, transferidos pelo FNAS, foi

agrupado. Esta organização, denominada “PISOS”6, teve como referência os

níveis de proteções da PNAS/2004 (PSB e PSE), e posteriormente, a

“Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais”. Os objetivos foram:

organizar, orientar e avaliar o volume de recursos aplicados em cada nível de

6 Ver mais informações em http://www.mds.gov.br/assistenciasocial

22

proteção da política nacional; garantir a efetividade das alocações financeiras

pactuadas nas instâncias de deliberação (CIT, CIB); focalizar em nível regional

ou nacional os esforços financeiros de enfretamentos das questões urgentes;

colaborar com a transparência e com atuação dos Conselhos em sua atribuição

de fiscalização.

Figura 6 – Instâncias do Sistema Único de Assistência Social

Figura 7 – Modalidades e instrumentos para o cofinanciamento

Ficou sobre a responsabilidade do Fundo Nacional o apoio técnico

aos demais Fundos Estaduais e Municipais na estruturação do planejamento,

na organização do orçamento, do fluxo financeiro e das demais funcionalidades

requeridas pelo SUAS.

2.3 AS TRANSFERÊNCIAS FUNDO A FUNDO

Instituída no âmbito da política de Assistência Social pela Lei

Federal 9.604/98, a faculdade de transferir recursos do Fundo Nacional de

23

Assistência Social aos Fundos de Assistência Social dos Estados e Municípios,

só veio a ser efetivada a partir do ano de 2005.

A lei dispôs como condição para a efetivação dos repasses a

apresentação de planos de assistência social aprovados pelos respectivos

conselhos. Estes planos definiriam a finalidade e prioridade para a aplicação

dos recursos7.

A utilização do repasse automático, quando da implantação do

SUAS objetivou superar as interrupções no financiamento e a descontinuidade

na prestação dos serviços. Estas interrupções eram comuns em decorrências

dos trâmites complexos e demorados que eram determinados pelo sistema de

convênios então utilizado.

Diante da necessidade de estruturar os serviços socioassistenciais

preconizados pela PNAS/2004 e erradicar as prestações (benefícios e

serviços) que não observavam os princípios e diretrizes da LOAS, fez-se

necessário segmentar as transferências instituindo finalidades específicas,

mediante portarias ou resoluções, para cada segmento do repasse, além de

regras para a sua utilização – os pisos e suas respectivas portarias.

Observa-se que, na definição dos objetivos (finalidade) do gasto

financiado com transferência do FNAS a NOB-SUAS, retirou-se dos municípios

a possibilidade de programar seus gastos, em contrário ao que estabeleceu a

lei que instituiu a transferência “fundo a fundo”. sta medida foi prudente e

necessária, pois, naquela época poucos municípios reuniam condições para

planejar e programar seus gastos em consonância com as diretrizes e

princípios instituídos pela LOAS. Um grande número de municípios sequer

tinham em efetivo funcionamento as condições básicas para receber as

7 Lei 9.604/98 - Art. 2º Os recursos poderão ser repassados automaticamente para o fundo

estadual, do Distrito Federal ou municipal, independentemente de celebração de convênio, ajuste, acordo ou contrato, desde que atendidas as exigências deste artigo pelo respectivo Estado, Distrito Federal ou Município. Parágrafo único. Os recursos do Fundo Nacional de Assistência Social, recebidos pelos fundos estaduais, municipais ou do Distrito Federal, na forma prevista no caput, serão aplicados segundo as prioridades estabelecidas nos planos de assistência social aprovados, pelos respectivos conselhos, buscando, no caso de transferência aos fundos municipais, a compatibilização no plano estadual e respeito ao princípio de

equidade.

24

transferências, que são: funcionamento de conselho, fundo e plano de

assistência social.

2.4 AS ORIENTAÇÕES PARA ESTRUTURAÇÃO DOS FUNDOS

Os anos que se seguiram à implantação da sistemática “fundo a

fundo” exigiram modificações no planejamento e na execução orçamentária da

União, dos Estados e dos Municípios.

Os esforços para organizar as funcionalidades básicas para os

fundos de assistência social apontaram pelo menos três aspectos estruturantes

a serem orientados aos Estados e Municípios:

a) Aspectos legais – criar, por meio de lei, o Fundo e o Conselho de

Assistência Social, com competência para controle e orientação da

política; estabelecer, por meio de decreto, as competências e

atribuições na gestão do Fundo; inscrever o Fundo no CNPJ,

conforme determinação da Secretaria da Receita Federal; aportar

recursos de fonte própria na política de assistência social.

b) Aspectos organizacionais – instituir no orçamento a unidade

orçamentária para a programação e execução do Fundo; organizá-los

em consonância com as orientações da PNAS/2004 - alterando ou

incluindo novas funcionais programáticas; organizar a programação

financeira e orçamentária garantindo a continuidade dos serviços

implantados; organizar a guarda dos documentos inerentes à

execução do fundo, separadamente, e se possível organizar

contabilidade própria; organizar o controle patrimonial e os estoques

adquiridos com recursos do fundo; monitorar, avaliar e controlar a

prestação de serviços indireta (rede socioassistencial); prestar contas

ao Conselho, à sociedade e aos órgãos transferidores de recursos

em relatório escritos em linguagem de fácil compreensão.

c) Aspectos político-administrativos - instituir como gestor do fundo o

agente responsável pela política de assistência social; conceder ao

gestor autonomia administrativa e financeira, incluindo autonomia

para contratações e aquisições. Utilizar o fundo como instrumento de

vinculação de recursos à política de assistência social.

25

Na implantação do SUAS a habilitação dos municípios para gestão

ficou a cargo das CIB´s em seus respectivos Estados. A verificação do efetivo

funcionamento dos Fundos, Conselhos e a existência de um Plano de

Assistência foram feitas por declaração, se houve fiscalização “in loco” foram

poucas. Efetivamente, ainda hoje, pouco mais da metade dos municípios

reúne condições efetiva para uma eficiente gestão orçamentária e financeira

dos recursos da política de Assistência Social.

No plano federal os esforços foram concentrados em transferir para

o orçamento do Fundo Nacional os recursos destinados à política de

Assistência Social na Função 08; fazer valer no planejamento e na execução

orçamentária a natureza obrigatória das transferências a Estados e Municípios,

implantar no orçamento da União a organização das prestações públicas na

forma de serviços, programas e benefícios, conforme determinava a LOAS;

reestruturar as classificações orçamentárias e apresentar aos órgãos de

controle interno e externo a fundamentação legal para a “responsabilidade

compartilhada” que se implantava na execução das ações da política, no

âmbito do SUAS;

Figura 8 – Orientações do FNAS para organização dos FAS

26

PARTE III - DIMENSIONAMENTO DO GASTO PÚBLICO COM A POLÍTICA

DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E AVANÇOS E DESAFIOS PARA O

FORTALECIIMENTO DO FINANCIAMENTO

3.1 DIMENSIONAMENTO DO GASTO PÚBLICO

O Caderno SUAS, no. 5 de 2010, calcula o gasto total na política de

assistência social em 49,5 bilhões, assim distribuídos: 38,9 bilhões gastos pela

União (78%); 3,5 bilhões gastos pelos Estados (7,5 %); e, 7,1 bilhões gastos

pelos municípios (14,1%). xiste a possibilidade de “contagem dobrada” na

contabilidade dos dados e nos valores declarados pelos Estados e Municípios,

pressupõe-se terem sido os recursos aplicados em serviços e benefícios

socioassistenciais cofinanciados pela União e recomendado pelo SUAS. A

certeza não se pode ter, pelo contrário, há indicativos de que não, conforme

relatos do Tribunal de Contas da União.8 Outro indicativo se fundamenta na

interpretação que se depreende da pesquisa MUNIC 2009, que nos informa

que 85,6% dos municípios declararam ter implantado o Serviço de Atenção

Integral à Família – PAIF ao mesmo tempo em que 67,9% declaram possuir

“plantão social”, desta forma, sugerindo que as novas e velhas práticas de

“assistência" continuam a conviver dentro do sistema.

Apesar de impreciso quanto ao volume e incompreensível quanto a

destinação a participação dos estados e municípios no cofinanciamento vem se

mantendo estável ao longo da série 2004 a 2010, conforme se depreende da

análise da tabela 9 que integra o Caderno SUAS no.5.

8 Ver relatório de resultado da auditoria operacional procedida pelo Tribunal de Contas da

União, em 2009, Processo no. 024.821/2008-5.

27

Figura 9 – Participação de entes no financiamento da AS

3.2 - AVANÇOS E DESAFIOS PARA O FORTALECIMENTO DO FINANCIAMENTO

Sem dúvida, os grandes avanços na estruturação do financiamento

da política de Assistência Social podem ser assim enumerados: (i) a

estruturação dos Fundos como o “lugar” onde se materializa o gasto público

com a política; (ii) a organização dos “pisos” como orientadores dos gastos em

consonância com as diretrizes da PNAS/2004; e (iii) a sistemática de

transferência “fundo a fundo” e a “partilha” como instrumentos de regularidade

e viabilizadores do cofinanciamento federal.

Contudo, da mesma forma que estas estratégias permitiram

significativo avanço no plano federal não foi possível conseguir o mesmo

resultado no plano subnacional.

O provimento das capacidades técnicas e operativas aos fundos

Estaduais e Municipais ainda é um desafio ao Sistema, em muitos Municípios

os fundos são utilizados apenas para receber os recursos da transferência

federal, o cofinanciamento municipal, quando existe, é executado em outras

unidades orçamentárias que não a do fundo. Muito embora a legislação exija

que os recursos de cofinanciamento dos três entes ali sejam alocados.

O cofinanciamento mediante transferência “fundo a fundo” está

estruturado em uns poucos Estados, a maioria dos Estados ainda utilizam a

sistemática de convênio e não conseguiram estabelecer um fluxo automático

de transferências as seus respectivos Municípios.

Os “Pisos”, com suas regras específicas de aplicação, acabaram por

suscitar dúvidas sobre a correta aplicação. Muitos gestores, diante da ausência

de capacitação técnica ou conhecimento da correta aplicação das normativas,

acabaram por deixar de oferecer, ou subdimensionaram a oferta dos serviços

socioassistenciais por eles financiados.

Esta incapacidade para superar as dúvidas ou impedimentos

técnicos à utilização dos recursos transferidos tem gerado acúmulo de saldos

financeiros nas contas dos Municípios. Muitas vezes questões simples como a

suplementação de dotações ou abertura de créditos adicionais, em alguns

municípios, tornam-se grandes barreiras ao gasto eficiente e oportuno.

28

As dificuldades ainda são muitas, vão deste a simples adequação da

estrutura programática nos orçamentos municipais a questões mais complexas

como a formação de um quadro técnico capaz de operar o sistema na

complexidade que ele requer. Talvez o maior desafio do Sistema seja a

formação de um quadro de técnicos em política publica apto a operá-lo.

REFERÊNCIAS

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1950.

GIACOMONI, JAMES, ORÇAMENTO PÚBLICO, SÃO PAULO. EDITORA ATLAS. 14ª

EDIÇÃO. 2007

MINISTÉIRO DO ORÇAMENTO, PLANEJAMENTO E GESTÃO, SECRETARIA DO

DE ORÇAMENTO FEDERAL. MANUAL TÉCNICO DE ORÇAMENTO MTO, VERSÃO 2012.

BRASÍLIA, 2011.

BOSCHETTI, IVANETE E OLIVEIRA, SANDRA. IMPRECISÃO CONCEITUAL E

PULVERIZAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS NA FUNÇÃO ASSISTÊNCIA SOCIAL, REVISTA

SER SOCIAL, NO. 12 – UNB – UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA, 2002.

PINHEIRO, LESSI I.F., FUNDO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: DA TEORIA À

PRÁTICA SOCIAL; REVISTA VIRTUAL TEXTO & CONTEXTO, NO 4 , 2005.

MDS, SECRETARIA DE AVALIAÇÃO E GESTÃO DA INFORMAÇÃO; SECRETARIA NACIONAL

DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, CADERNO SUAS V: FINANCIAMENTO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL

NO BRASIL, BRASÍLIA, DF, 2011.

IPEA, TEXTO PARA DISCUSSÃO 1724 – COFINANCIAMENTO E RESPONSABILIDADE

FEDERATIVA NA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – DF, BRASIL. – 2012.

BRANDAO, F. – NOTAS INFORMATIVAS, MDS, FNAS/DGSUAS, BRASÍLIA, BRASIL –

2009 - 2011