Curso de Vigilância em Saúde do - saude.mt.gov.br · Angel Lucia Piccini Oliveira Darléia C. Gross A. Nascimento Edson Lima Ferreira Janine Angélica de Moraes Luzenil Maria da

Curso de Vigilância em Saúde do Trabalhador:

Apostila 1 – conceitos básicos.

20/07/2012

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GOVERNO DE MATO GROSSO

SILVAL DA CUNHA BARBOSA

Governador do Estado de Mato Grosso.

CHICO DALTRO

Vice-Governador do Estado de Mato Grosso

SECRETARIA DE ESTADO DE SAÚDE

VANDER FERNANDES

Secretário de Estado de Saúde de Mato Grosso

EDSON PAULINO DE OLIVEIRA

Secretário Adjunto do Executivo

Secretário Adjunto de Saúde

MARIA CONCEIÇÃO E. VILLA

Secretário Adjunto de Gestão Estratégica

© 2012 Secretaria de Estado de Saúde.Todos os direitos reservados. É permitida a reprodução parcial ou total desta obra, desde que citada à fonte e que não seja para venda ou qualquer fim comercial.

Edição digital

Distribuição e informações: SECRETARIA DE ESTADO DE SAÚDE Superintendência de Vigilância em Saúde Coordenadoria de Saúde do Trabalhador Gerência de Vigilância em Saúde do Trabalhador Gerência do Centro de Referência Estadual em Saúde do Trabalhador

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Elaboração: Fábio José da Silva

Colaboradores: Angel Lucia Piccini Oliveira Darléia C. Gross A. Nascimento Edson Lima Ferreira Janine Angélica de Moraes Luzenil Maria da Silva Lima Márcia Suzane S. da Silva Casola Silmara Souza Campos Thais Arrais da Costa Wanderlino Arruda

Revisão Cleoni Silvana Kruger Fábio José da Silva

Editoração Fábio José da Silva

Capa: Marcelo Geraldo Vieira e Silva

Impresso no Brasil / Printed in Brazil

____________________________________________________________________________

Brasil. Mato Grosso. Secretaria de Estado de Saúde. Superintendência de Vigilância em Saúde. Coorde-

nadoria de Saúde do Trabalhador.

Curso de Vigilância em Saúde do Trabalhador: Apostila 1 – conceitos básicos. 2012 / Fábio José da Sil-

va. Secretaria de Estado de Saúde de Mato Grosso - Cuiabá, 2012. 37 páginas.

1. Risco sanitário. 2. Vigilância Sanitária. 3. Avaliação do risco

____________________________________________________________________________

Títulos para indexação.

Em inglês: Course in Worker Health Surveillance: Handout 1 - Basic Concepts. Em espanhol: Curso de Vigilancia en Salud Laboral: Documento 1 - Conceptos básicos sobre.

http://www.saude.mt.gov.br/

mailto:[email protected]

Lista de siglas

Agência Espacial Americana ............................................................................................................. (NASA)

Análise de Perigos e Pontos Críticos de Controle ......................................................................... (HACCP)

Constituição Federal de 88 ................................................................................................................ (CF/88)

Ministério do Trabalho e Emprego ...................................................................................................... (MTE)

Ministério Público ................................................................................................................................... (MP)

Ministério Público da União ................................................................................................................. (MPU)

Ministério Público do Distrito Federal e Territórios ......................................................................... (MPDFT)

Ministério Público do Trabalho ............................................................................................................ (MPT)

Ministério Público dos Estados ........................................................................................................... (MPE)

Ministério Público Federal ................................................................................................................... (MPF)

Ministério Público Militar ...................................................................................................................... (MPM)

Organização Mundial da Saúde .......................................................................................................... (OMS)

Quadro.

Quadro 1: Relação dos fatores de risco e suas conseqüências segundo o tipo de fator da Portaria nº 25/MTE de 1994. _______________________________________________ 7

Sumário

1. AVALIAÇÃO EM SAÚDE 2

2. JUÍZO DE VALOR 4

3. FATOR DE RISCO 6

4. RISCO 9 4-1. RISCO SANITÁRIO 10 4-2. AVALIAÇÃO DO RISCO 11

5. PERIGO SANITÁRIO 13

6. EXPOSIÇÃO PARA VIGILÂNCIA SANITÁRIA 14

7. PRODUTO 15

8. ATIVIDADE OU CONDIÇÃO 15

9. CONTROLE, FISCALIZAÇÃO E INSPEÇÃO. 15

10. PODER DE POLÍCIA NA SAÚDE 16

11. MINISTÉRIO PÚBLICO E PODER JUDICIÁRIA 18 11-1. MINISTÉRIO PÚBLICO 19 11-2. PODER JUDICIÁRIO 19

12. ROTEIRO DE INSPEÇÃO 20 12-1. DIVISÃO E ORGANIZAÇÃO DO ROTEIRO 23

Apresentação

O presente material faz uma incursão teórica sobre os conceitos sanitários

envolvidos nas ações de vigilância sanitária, para então propor aos alunos que vivenciem estes

conceitos na pratica de uma inspeção. Esta base se desvencilhou da formação das caixinhas

conceituais das áreas da vigilância, porém sem deixar de englobar os aspectos de suas diver-

sas áreas – saúde e trabalho, epidemiologia, qualidade de produtos e serviços, segurança sa-

nitária. Ele também abandona, ao menos em parte, o conceito de risco tradicionalmente utiliza-

do na área da saúde, para apresentar uma abordagem usada principalmente na área ambiental

e da geografia, na qual o foco esta votado para o perigo.

Esta revisão busca embasar um instrumento para a inspeção, capaz de for-

necer informação referente aos riscos existentes e do nível do cumprimento do regramento,

assim contribuir com a avaliação em saúde. Esta avaliação pressupõe a aplicação de um con-

junto de técnicas, saberes e teorias, para a obtenção de julgamento de valor sobre uma inter-

venção, pelo uso de informações - cientificamente valida e socialmente legitima -, devendo este

julgamento ser capaz de se traduzir em ação.

A linha de trabalho do risco medido pelo perigo é dosar a intensidade do ris-

co. Neste modelo o perigo é entendido como um evento com possibilidade de gerar o dano,

porém nem sempre a realização do evento perigoso irá gerar o dano. A proposta da análise de

risco é impedir a materialização do dano existente no perigo, impedindo o contato dos fatores

de risco com o indivíduo. Com base nessas informações, acredita-se que a sua aplicação é

adequada ao setor, pois a obrigação do setor é agir nas situações potencialmente danosas,

independente da existência do sinistro.

O objetivo do curso é inserir as ações de saúde do trabalhador na rotina de

trabalho da Vigilância Sanitária, para isso este material apresenta um instrumento de avaliação

dor risco, por meio da avaliação da intensidade do perigo. Durante o curso são utilizadas duas

apostilas a primeira tem o objetivo de fazer um nivelamento conceitual. Já a segunda apresenta

o método de avaliação do risco. O curso é ministrado no formato de leitura discutida do materi-

al, com momentos de pratica de inspeção e de mensuração do risco. Como resultado se apre-

senta a intensidade do risco de cada estabelecimento inspecionado.

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1. Avaliação em saúde

busca pela melhoria da qualidade nos serviços de saúde tem

sido um dos principais objetivos da Organização Mundial da

Saúde (OMS) desde a década de 80 (1). Nos últimos anos a

qualidade tem sido o foco de um grande número de países, independente do desenvol-

vimento econômico. Neste sentido, fica para trás a concepção que considera o discurso

da qualidade como uma condição atingível apenas pelos países ricos e com sistemas

de saúde avançados (1).

O conceito de qualidade tem varias vertentes, fazendo com que te-

nhamos diferentes sentidos para um mesmo conceito, na saúde esta situação também

pode ser vivenciada, em parte devido aos seguintes fatores (1):

1. A complexidade do conceito de saúde (1);

2. A diversidade de atores que observam a qualidade no âmbito da saúde (1);

3. A pluralidade de metodologia e de abordagem para a avaliação em saúde.

Neste sentido são considerados elementos para a avaliação: qualidade técnica, uso

eficiente dos recursos, controle dos riscos oriundos das práticas assistenciais,

acessibilidade da atenção, aceitabilidade por parte dos pacientes (1);

4. A avaliação é desenvolvida sobre a prestação de um serviço e não em um

produto (1);

5. A concepção de qualidade é condicionada por fatores contextuais históri-

cos, culturais, políticos, sociais e institucionais (1).

A avaliação da qualidade possui três olhares diferentes, cada relacio-

nado com um ator interessado na análise, sendo eles:

Qualidade para usuário: o que os usuários e acompanhantes desejam

do serviço, como indivíduo ou grupo (1);

Qualidade profissional: se o serviço satisfaz as necessidades dos pro-

fissionais que prestam a atenção (condição de trabalho) e se as técnicas e os pro-

cedimentos necessários utilizados são executados de forma apropriada (1);

Qualidade gerencial: o uso eficiente e produtivo dos recursos para res-

A


ponder às necessidades de todos os usuários dentro dos limites e das diretrizes es-

tabelecidas pelas autoridades (1).

A estrutura metodológica da avaliação em saúde tem sido usada para

examinar a implantação de políticas e programas de saúde principalmente dos gover-

nos (2), é nesta vertente que se insere a avaliação no campo da vigilância. Dentre estas

políticas estão compreendidas as que respaldam as ações que visam minimizar, elimi-

nar e controlar os riscos, vindos da circulação e produção de produtos e da prestação

de serviços.

A avaliação no âmbito da Vigilância Sanitária difere o risco medido e o

risco percebido (3) (4), atualmente o fiscal utiliza a percepção para produzir o seu juízo de

valor, para o qual são considerados aspectos técnicos e sociais, advindos de sua expe-

riência de vida. Em um primeiro olhar pode parecer uma tarefa simples, porém a pes-

soalidade na análise origina questionamentos quanto ao juízo emitido. Portanto é fun-

damental a elaboração de um método que permita uma análise de vários olhares, para

garantir a credibilidade do julgamento do fiscal, principalmente fora do momento da

inspeção. Todavia o caráter difuso da ligação causa efeito na vigilância sanitária dificul-

ta a associação do risco ao fator, mas é possível se identificar o perigo que o fator pode

gerar, e a partir deste se identificar ou inferir a gravidade e frequência do acontecimen-

to.

A identificação dos perigos e a classificação pela sua intensidade per-

mitem ao gestor: 1) traçar políticas públicas voltadas para melhoria da qualidade do

serviço em função da intensidade do perigo; 2) compor um indicador com o número de

leitos por cada unidade, identificando quantos leitos estão contidos em cada grau de

intensidade do perigo; 3) avaliar se o conjunto de políticas públicas está resultando em

impacto na redução da intensidade do perigo a população; 4) identificar a capacidade

de gerenciamento do risco dos sistemas locais de vigilância.

A mensuração da prevalência e/ou taxa de inadequações permite um

número maior de análise de acordo com o foco que se pretende dar. Basicamente o

modelo proposto permite os seguintes focos: as normas, a classificação da exigência

segundo a teoria geral de sistemas, os fatores de risco ligados ao item, a seção de um


serviço e a área da vigilância em saúde.

Quando se avalia uma norma é possível visualizar quais as exigências

sanitárias que possuem maior dificuldade de serem cumpridas, ou mesmo se a capaci-

dade de cumprimento de um determinado grupo de itens de uma norma está aumen-

tando ou diminuindo com base na taxa de inadequações novas de cada item. Esta in-

formação permite ao gestor a negociação e o estabelecimento de um parâmetro de

prazos para a adequação, conforme a capacidade de cumprimento da norma e a rele-

vância do item. Este tipo de ação reduz os conflitos entre o setor regulado e a vigilân-

cia, além de dar segurança de trabalho para o seguimento empresarial e sindical.

Como se percebe as possibilidades de utilização dos indicadores são

inúmeras, e sem duvida não foram explorados na sua totalidade neste documento, mas

demonstram a sua pertinência para a análise em saúde. Essas informações vindas da

inspeção enriquecem a avaliação em saúde, com o olhar do fiscal sobre o território o

que melhora o desenho do estudo que subsidia a discussão das diretrizes. Este novo

olhar vindo do fiscal melhora a discussão de aspectos como: efetividade do processo

normativo, necessidade de políticas especificas, financiamento da atenção em saúde

voltado para a melhoria da qualidade. Esta melhora ocorre por colocar aspectos quali-

tativos na baila da discussão das diretrizes.

Como leitura complementar sugerimos o artigo ―Avaliação da qualidade

em saúde. Reflexões teórico-metodológicas para uma abordagem multidimensional‖ de

Mauro Serapioni (1).

2. Juízo de valor

onsiste em emitir uma opinião sobre um caso concreto classi-

ficando-o em: bom ou ruim, certo ou errado, regular ou irregu-

lar, conforme ou não conforme (3) (5). É através do juízo de va-

lor que o indivíduo tem condições de se decidir entre o certo e o errado, o bom e o ruim

(3) (5). São considerados atos do juízo de valor: pronunciar um juízo, categorizar uma

pessoa, pronunciar uma sentença (6).

C


Para o fiscal o juízo de valor é a matéria prima para a discricionarieda-

de enquanto atributo do poder de polícia (3) (7) (8). O discricionário não pode ser entendi-

do como a afirmação de um poder supremo, ao contrário ela encontra o limite na lei (9)

(3) (8), assim o fiscal, quando a lei prevê, deve usar do juízo de valor com base em crité-

rios técnico-científicos, sociais e políticos (7). Com isso, ele não pode inovar criando cri-

térios que não existam, mas deve decidir diante do caso concreto se o procedimento

que presencia atende aos preceitos legais. Esta posição deve ser precisa, apresentar

respaldo técnico e provas sobre o seu juízo de valor.

O juízo de valor também é aplicado após a inspeção, onde diante do

caso concreto identificado durante a inspeção, o fiscal opta por permitir ou não o fun-

cionamento de um determinado estabelecimento (8). Da mesma forma quando decide

sobre quais penas cautelares serão aplicadas, ou ainda quais outras medidas serão

aplicadas como: emissão de termo de compromisso, notificação (8).

O juízo orienta a atitude, mas não é a atitude, não diz que atitude será

tomada (10) (6), no caso do poder de polícia a atitude a ser tomada é materializada na lei

e não cabe ao fiscal inovar, ele deve escolher dentre as previstas na lei para o caso, a

que melhor se enquadra a situação. Portanto, a construção do juízo exige a aplicação

de um dispositivo capaz de produzir informações confiáveis acerca da situação perante

a norma (1) (10) (11).

Apesar da importância do juízo de valor quanto ao cumprimento do re-

gramento, para a aplicação do poder de polícia, este não é o único parâmetro a ser

utilizado na tomada de decisão. Esta deve ser tomada considerando informação técni-

co–cientifica, social e política (3) (7). Nessa visão temos dois juízos, um sobre o cumpri-

mento do regramento, e outro sobre a melhor medida sanitária para o caso conforme a

lei.

Como se vê o conceito de juízo de valor adotado não adentra a ques-

tão da moral e do direito, não se trata de uma concepção do direito positivo ou de valo-

res de justiça, até por que não cabe ao fiscal inovar, o seu discricionário é limitado na

lei. Portanto cabe a ele julgar se atende os princípios legais e qual a melhor medida

legal para o caso, de acordo com o seu juízo de valor.


3. Fator de risco

origem da palavra fator remonta ao termo factor do latim e

significa aquilo que produz, portanto apresenta uma relação

causal com um acontecimento (12). Segundo Lieber (13) o fator

de risco é compreendido como ―as características ou circunstâncias cuja presença está

associada a um aumento da probabilidade de que o dano venha a ocorrer, sem prejul-

gar se o fator em questão é ou não uma das causas do dano‖. O termo fator de risco

adequado à vigilância sanitária é o utilizado no modelo explicativo sistêmico da epide-

miologia, onde ele é tudo aquilo que pode levar ao adoecimento (11) (14) (15), sendo assim

um componente obrigatório do perigo (12) (15). Podemos citar como fator de risco: 1) o

atributo de uma determinada população; 2) um fenômeno de natureza física, química,

orgânica, psicológica, genética, fenotípica ou social ou 3) doenças do passado ou crô-

nicas (12).

O fator de risco pode ser classificado quanto à origem como:

Endógenos ou pessoais – são aqueles provenientes do próprio indivíduo (fato-

res genéticos, hemofilia) (12) (15) (16).

Exógenos ou ambientais – são os externos ao individuo, proveniente do ambi-

ente em que vive ou trabalha, entendendo o ambiente como o conjunto de fatos, hábi-

tos, rotinas, bens naturais, produtos e serviços a que se expõe uma comunidade (lumi-

nosidade do ambiente, alimento contaminado, medicamento vencido, produto estocado

inadequadamente, padrão social de beleza) (12) (14) (16).

Como se percebe fator de risco compreende um considerável número

de variáveis, portanto não podemos ter a presunção de acreditarmos que na inspeção

iremos identificar todos os fatores de risco a que está exposta uma população, a inspe-

ção em si é limitada. Pois ela não é uma ação de pesquisa exploratória na população e

sim uma ação de identificação, eliminação, minimização ou gerenciamento dos perigos

presentes em uma dada atividade econômica e consequentemente dos agravos à saú-

de que podem acontecer mediante a ocorrência do perigo. Não pode esta afirmação

ser entendida como o limite do papel da Vigilância Sanitária, pois ela extrapola a ativi-

dade econômica e adentra o campo da comunidade, englobando todos os fatores de

A


risco, até por que a inspeção não é o único instrumento de trabalho deste setor (11).

O entendimento do termo ―fator de risco‖ e o seu estudo facilita o traba-

lho do fiscal na visualização e descrição dos perigos, bem como na identificação dos

possíveis danos, pois as consequências variam em função do agente de risco. O cam-

po de saúde do trabalhador possui uma larga experiência com a utilização destes ele-

mentos na formação do nexo causal. A Norma Regulamentadora nº 05 enumera um

conjunto de fatores de risco e os classificas de acordo com a sua característica. O ma-

terial do Ministério da Saúde ―Doenças Relacionadas ao Trabalho: manual de procedi-

mentos para os serviços de saúde‖ (17), a Lista de Doenças Relacionadas ao Trabalho

(18) e a Portaria nº 25/MTE de 1994 (19), trazem um conjunto de agentes e os possíveis

agravos relacionados a saúde, o quadro abaixo traz uma adaptação destes fatores pa-

ra o uso em Vigilância Sanitária.

Quadro 1: Relação dos fatores de risco e suas consequências segundo o tipo de fator da Portaria nº 25/MTE de 1994.

Tipo de fator - Físico

Fator de risco Consequência

Ruídos Cansaço, irritação, dores de cabeça, diminuição da audição, aumento da pressão arterial, problemas do aparelho digestivo, taquicardia e perigo de infarto.

Vibrações Cansaço, irritação, dores dos membros, dores na coluna, doença do movimento, artrite, problemas digestivos, lesões ósseas, lesões dos tecidos moles, lesões circulatórias, etc.

Calor Taquicardia, aumento da pulsação, cansaço, irritação, choques térmicos, fadiga térmica, perturba-ções das funções digestivas, hipertensão.

Radiações ionizantes Alterações celulares, câncer, fadiga, problemas visuais, acidentes de trabalho.

Radiações não ionizantes Queimaduras, lesões nos olhos, na pele e nos outros órgãos.

Umidade Doenças do aparelho respiratório, quedas, doenças de pele, doenças circulatórias.

Frio Fenômenos vasculares periféricos, doenças do aparelho respiratório, queimaduras pelo frio.

Pressões anormais Hiperbarismos – Intoxicação por gases Hipobarismo – Mal das montanhas.

Corpo estranho Podem causar desde pequenas lesões ou danos mais sérios aos consumidores provocados por acidentes com os objetos. E aquela que é provocada pela presença de objetos estranhos e visíveis no alimento, como, por exemplo, pregos, parafusos, cabelos, materiais plásticos ou vidro, pedras, areia, etc.

Tipo de fator – Químico


Poeiras minerais

Ex.: sílica, asbesto, carvão, minerais

Silicose (quartzo), asbestose (amianto) e pneumoconiose dos minerais do carvão.

Poeiras vegetais

Ex.: algodão, bagaço de canade-açúcar

Bissinose (algodão), bagaçose (cana-de-açúcar), etc.

Poeiras alcalinas Doença pulmonar obstrutiva crônica e enfisema pulmonar.

Poeiras incômodas Podem interagir com outros agentes nocivos no ambiente de trabalho potencializando sua nocividade.


Fumos metálicos Doença pulmonar obstrutiva crônica, febre de fumos metálicos e intoxicação específica de acordo com o metal.

Névoas, gases e vapores

(substâncias compostas ou produtos químicos em geral)

- Irritantes: irritação das vias aéreas superiores

Ex.: ácido clorídrico, ácido sulfúrico, amônia, cloro etc.

- Asfixiantes: dores de cabeça, náuseas, sonolência, convulsões, coma, morte etc.

Ex.:hidrogênio, nitrogênio, metano, acetileno, dióxido e monóxido de carbono etc.

- Anestésicas: a maioria dos solventes orgânicos tendo ação depressiva sobre o sistema nervoso, podendo causar danosos diversos órgãos e ao sistema formador do sangue.

Ex.: butano, propano, benzeno, aldeídos, cetonas, tolueno, xileno, alcoóis etc.

Tipo de fator – Biológico


Vírus, bactérias e protozoá-rios

Doenças infecto-contagiosas.

Ex.: hepatite, cólera, amebíase, AIDS, tétano, etc.

Fungos e bacilos Infecções variadas externas (na pele, ex.: dermatites) e internas (ex.: doenças pulmonares)

Parasitas Infecções cutâneas ou sistêmicas podendo causar contágio.

Tipo de fator – Ergonômico


- Esforço físico - Levantamento e transporte manual de pesos - Exigências de posturas

Cansaço, dores musculares, fraquezas, hipertensão arterial, diabetes, úlcera, doenças nervosas, acidentes e problemas da coluna vertebral.

- Ritmos excessivos - Trabalho de turno e noturno - Monotonia e repetitividade - Jornada prolongada - Controle rígido da produtividade - Outras situações (conflitos, ansiedade, responsa-bilidade)

Cansaço, dores musculares, fraquezas, alterações do sono, da libido e da vida social, com reflexos na saúde e no comportamento, hipertensão arterial, taquicardia, cardiopatia, asma, doenças nervosas, doenças do aparelho digestivo (gastrite, úlcera, etc.), tensão, ansiedade, medo e com-portamentos estereotipados.

Tipo de fator – Acidentes (Mecânicos)


Arranjo físico inadequado. Acidentes e desgaste físico excessivo.

Máquinas sem proteção. Acidentes graves.

Iluminação deficiente. Fadiga, problemas visuais e acidentes de trabalho.

Ligações elétricas deficientes. Curto-circuito, choques elétricos, incêndios, queimaduras, acidentes fatais.

Armazenamento inadequado. Acidentes por estocagem de materiais sem observação das normas de segurança.

Ferramentas defeituosas. Acidentes, principalmente com repercussão nos membros superiores.

Equipamento de proteção individual inadequado. Acidentes e doenças profissionais.

Animais peçonhentos (escorpiões, aranhas, co-bras).

Acidentes por animais peçonhentos.

Possibilidade de incêndio ou explosão. Acidentes graves.

Outras situações de risco que podem contribuir para a ocorrência de acidentes.

Acidentes

Adaptado de: Mapa de Risco/PUC – Minas Gerais (20)

.

O sistema HACCP/Almeida, Claudio R; M, D V; H, M P/CVE-SP (21)

Apesar deste estudo se referir ao trabalhador, eles podem ser aplica-

dos a qualquer cidadão que está exposto a estes agentes, evidentemente dependerá

da dose e da frequência com que a população está exposta ao perigo. Assim um agro-


tóxico utilizado em uma lavoura de tomates pode causar dano ao trabalhador e a popu-

lação, porém eles ocorrerão em circunstâncias e tempos diferentes, e em outros casos

poderão levar a agravos diferentes. O método de Análise de Perigos e Pontos Críticos

de Controle – HACCP, foi desenvolvido inicialmente para a produção de alimentos para

a Agência Espacial Americana – NASA, nele se identifica a presença da mesma classi-

ficação dos fatores de risco bem como as possíveis consequências (21), conforme des-

crito abaixo:

1. Fatores físicos - é aquela que é provocada pela presença de objetos estranhos e

visíveis no alimento, como, por exemplo, pregos, parafusos, cabelos, materiais

plásticos ou vidro, pedras, areia, etc.

2. Fatores biológicos: é aquela provocada pela presença de parasitos, vírus, fungos

e bactérias no alimento.

3. Fatores químicos: é aquela provocada por inseticidas, metais pesados, agrotóxi-

cos ou venenos adicionados ao alimento.

4. Risco

formação do conceito de risco aponta inicialmente para os

jogos de azar, e depois para a navegação marítima isso ocor-

rendo entre os séculos dezessete e dezoito (22). Neste momen-

to histórico ocorreu o processo de desvinculação de uma sociedade hierárquica (reis,

nobreza, plebe e feudos), para uma sociedade individual, alterando as formas de orga-

nização da sociedade como no caso das famílias (22) (23). Também surge a separação

entre esfera pública e privada, e entre direito individual e bem coletivo (22) (23). Este pro-

cesso evoluiu para uma sociedade reflexiva, onde os riscos extrapolam as fronteiras de

tempo e território, como parte de um sistema global favorecido pelo acréscimo tecnoló-

gico (23). Assim este processo parece ter trazido em seu bojo a necessidade de um olhar

disciplinador sobre os excessos de risco na esfera individual (22). O risco individual de

ganho e perda precisou, então, ser cerceado pelas instituições públicas, jurídicas, eco-

nômicas, sanitárias, apoiadas por corpos de saberes específico (22).

O campo da Vigilância Sanitária trabalha com dois tipos de riscos, o

A


medido e o percebido, sendo que neste segundo há presença do sentimento social, ou

seja, como ela percebe o risco que esta exposta (3) (4). Essa percepção influencia na

forma como a sociedade age para se proteger do risco, pautando as medidas de defe-

sa nas políticas públicas, em medidas regulatórias, no financiamento das ações e nas

suas opções pessoais quanto a se expor ou não a esse risco (3) (4) (24).

O risco medido ou mensurado, pertence à dimensão técnica (3) e se ex-

pressa por taxas, incidências e outras medidas estatísticas. Na saúde sua mensuração

esta associada à ciência denominada epidemiologia. Portanto mede a probabilidade de

ocorrência de um sinistro ou a relação de um evento com um dado fator de risco. Este

também é o significado predominante nas matérias jornalísticas sobre risco a saúde (22).

Porém este termo em vigilância sanitária não é adequado, pois dois agravos podem

possuir probabilidades iguais, todavia a gravidade de um pode levar a morte e do outra

apenas lesão temporária, ou mesmo em um ser uma morte aguda e trágica (acidente

de avião) e outra crônica (câncer). Assim apesar da probabilidade igual cada pessoa irá

considerar um risco maior ou menor em função de seus valores pessoais.

4-1. Risco sanitário

Trabalhar com risco na vigilância sanitária é lidar com incertezas. Por

vezes a ligação causa – efeito é indireta ou difusa, o que torna complexa e polêmica a

análise e o gerenciamento do risco (3) (4). O elemento ―incerteza‖ da ligação causa – efei-

to é a origem dos vários pontos de vista, presentes na dimensão ideológica da Vigilân-

cia Sanitária e da polêmica gerada na ação reguladora (4) (24) (25).

A dificuldade no estabelecimento da relação causa – efeito não é a úni-

ca fonte de imperfeição dos sistemas regulatórios, temos as questões econômicas, po-

líticas culturais e psicológicas (4). Portanto não são apenas aspectos técnicos que de-

terminam a percepção do risco por uma comunidade. Como se vê, o risco tem dois as-

pectos importantes para sua conceituação, sendo: a probabilidade (aspecto técnico,

mensuração e medição) e a percepção (influencias econômicas, políticas culturais e

psicológicas).

Neste texto vamos adotar a definição de risco como sendo uma elabo-

ração teórica, com o objetivo de medir a relação do homem com o perigo, visando mi-


nimizar os prejuízos e maximizar os benefícios, tendo nesse conceito a relação do ho-

mem com o risco a que este se sujeita (3).

Existem diversas formas de se medir risco, e ele tem sido abordado de

diversas formas (25) (26), com diversos níveis de objetividade e subjetividade (23). Os ter-

mos risco e perigo podem ainda possuir divergências na tradução do anglo-saxônico (23)

(27), neste sentido iremos adotar o termo magnitude ou intensidade do perigo para nos

referir à medida do risco sanitário. Independente da vertente que trabalha com risco

percebido o que se nota é que na mensuração da magnitude do perigo, estão presen-

tes os seguintes aspectos: a intensidade da exposição ao perigo, o nível dos mecanis-

mos de controle, a frequência com que o perigo ocorre e a severidade dos danos. A

figura abaixo traz ilustra a forma com que esta relação ocorre.

Adaptado de: Pedro, Ricardo. Métodos de Avaliação e Identificação de Riscos nos Locais de Trabalho

(28).

Os valores de cada aspecto pode ser analisando em uma matriz de va-

lores que são avaliados no paradigma da psicofísica, Pedro (28) aponta uma possível

matriz que pode ser adaptado para a vigilância sanitária, este modelo de mensuração

será mais bem estudado na apostila 2.

4-2. Avaliação do risco

A avaliação de risco já foi abordada sobre diversos olhares, atualmente

este campo da ciência da decisão tem crescido principalmente no que se refere à ava-

liação e ao gerenciamento do risco (25) (26). Os trabalhos da área de antropologia e socio-

logia, que utilizam a percepção do risco, mostram que ela tem suas raízes em fatores

culturais e sociais (29).


Luiz e Cohn (25), no trabalho ―Sociedade de risco e risco epidemiológi-

co‖, classificam estes estudos basicamente em três vertentes: Risco individual, Abor-

dagem de risco e Análise de risco (25). O enfoque dado pelo risco individual é a utiliza-

ção de estudos epidemiológicos e de estatísticas vitais para o cálculo do risco, referem

ao risco em função de características individuais como: hábitos, herança genética e

estilo de vida, a intervenção é focada na mudança no estilo de vida do indivíduo (25). A

abordagem de risco tem o enfoque voltado para a alocação dos recursos públicos, a

intenção é garantir a aplicação de recursos nos grupos menos favorecidos (25). A análise

de risco tem o seu foco no perigo, assim pesquisam e abordam os perigos das tecnolo-

gias e produtos utilizados pela população, bem como a percepção da população sobre

o risco (5) (25). Neste contexto o termo análise de risco incorpora tanto um caráter objeti-

vo (probabilidade e gravidade), como uma noção da percepção do risco em um caráter

mais subjetivo (sentimento da sociedade) (23) (27).

Marandola Jr e Hogan (27), no trabalho ―O risco em perspectiva: tendên-

cias e abordagens‖ apontam quatro bases metodológicas para falar sobre risco, que

são: (1) Avaliação e Gestão do Risco (que é a Análise do Risco), a (2) Percepção do

Risco (intimamente relacionada à abordagem cultural do risco), (3) Eventos e Sistemas

Ambientais e a (4) Sociedade de Risco (27). Segundo eles a avaliação e gestão do risco

esta ligada a estudos de probabilidade, seu resultados são geralmente utilizados na

gestão de órgãos públicos (27). Em um primeiro momento os estudos de percepção de

risco vieram para complementar os estudos de avaliação do risco, diminuindo o grau de

incerteza sobre o risco (27). Antes da incorporação da percepção do risco a avaliação do

risco era mais objetiva e menos subjetiva, assim ao se associar a percepção do risco

se incorpora uma medida mais social para o risco (27).

Queirós (23) et al, no artigo ―Uma reflexão a propósito do risco‖, estabe-

lece uma cadeia entre os estudos de probabilidade de um evento ocorrer, as conse-

quências deste evento na sociedade e as preocupações que movem ações de inter-

venção, tanto no campo individual como no coletivo (23). Para o autor ainda não há um

conceito universalmente aceito (23). Neste sentido aponta a dicotomia entre as áreas de

engenharia, física e epidemiologia; que buscam medir quantificar o risco; e, as ciências

sociais que buscam qualificar o risco (23).


Esta dicotomia não impede o dialogo, ao contrario se torna neste caso

um espaço para um rico dialogo. Aponta que parece haver um consenso entre os con-

ceitos sobre a distinção de realidade e possibilidade (23). Desta forma temos o perigo

como um evento que possui a possibilidade de gerar dano, mas nem sempre a ocor-

rência do evento resultará em dano. Neste trabalho temos duas medidas uma é a pro-

babilidade de ocorrer o perigo, e outra é a possibilidade da ocorrência do agravo (dano)

ligado ao perigo (23). Estas vertentes surgem para Queirós na revisão teórica dos traba-

lhos de Rabelo e Zêzere.

O nosso objetivo neste tópico não é aprofundar no estudo semântico

ou mesmo técnico de cada abordagem do risco apenas conhecer a existência e os

principais aspectos de cada.

O artigo de Carlos Machado de Freitas ―Avaliação de Riscos como Fer-

ramenta para a Vigilância Ambiental em Saúde‖ (30) é uma leitura complementar sobre o

tema. Nele o autor faz uma abordagem sobre os diversos tipos de estudos de risco.

5. Perigo sanitário

perigo é um evento indesejado que pode levar a um dano ao

trabalhador ou a população. A descrição do evento obrigato-

riamente requer um verbo e expressa uma sequência de a-

ção que leva o dano (12) (31) (32). Outro elemento obrigatório é o fator de risco, ou seja,

tudo aquilo que pode levar ao adoecimento (11) (14) (15). Portanto é o evento indesejado

proveniente da exposição ao fator de risco (31).

Vamos imaginar a seguinte situação: existe uma estrada com alto índi-

ce de acidentes, ou seja, risco medido é a incidência de acidentes. Porém nem todos

que pegam essa estrada sofrem o acidente, ou seja, o dano não se concretiza sempre.

Todavia todas as vezes que pegamos esta estrada estamos em perigo, este perigo po-

de ser mais ou menos intenso em função da frequência com que eu viajo na estrada,

assim como de outros fatores de risco como: cansaço e bebidas alcoólicas.

Os fatores de risco que estão presentes no perigo podem ser classifi-

O


cados em cinco tipos, são eles:

1. Físicos – São aqueles gerados por máquinas, condições físicas do ambiente de

produção e objetos estranhos que possam ser encontrados nos produtos.

2. Químicos – São aqueles representados pelas substâncias químicas que se en-

contram nas formas líquida, sólida e gasosa, e quando absorvidos pelo organis-

mo, podem produzir reações tóxicas e danos à saúde.

3. Biológicos – São aqueles causados por microrganismos como bactérias, fungos,

vírus e outros. São capazes de desencadear doenças devido à contaminação.

4. Ergonômicos – Os riscos ergonômicos estão ligados também a fatores externos

(do ambiente) e internos (do plano emocional), em síntese, quando há disfunção

entre o indivíduo e seu posto de trabalho.

5. Acidente – Os riscos mecânicos ou de acidentes ocorrem em função das condi-

ções físicas (do ambiente físico de produção) e tecnológicas impróprias, capazes

de colocar em perigo a integridade física do trabalhador.

6. Exposição para vigilância sanitá-ria

a ação da Vigilância Sanitária existe a aplicação do princípio

da precaução, desta forma a intervenção independe da expo-

sição ao fator de risco, basta que haja a possibilidade da ex-

posição, ou mesmo a possibilidade do fator gerar um dano. Tanto a possibilidade de

ser exposto ao fator de risco, como a possibilidade do fator de gerar um dano, respalda

a aplicação do princípio da precaução (12).

A intensidade ou frequência da exposição na vigilância sanitária por

vezes é uma medida de julgamento de valor do fiscal, pois nem sempre o evento ocor-

reu, dado o caráter preventivo da intervenção (9). Para a valoração pode ser utilizado

dados matemático de ocorrências anteriores. Na impossibilidade de uma avaliação his-

tórica a valoração pode ser obtida por entrevistas com clientes e trabalhadores ou por

julgamento próprio.

N


Portanto, a exposição para vigilância sanitária é o contato entre o fator

de risco e a população, ela pode ocorrer rotineiramente ou ser um provável contado de

uma determinada população com o fator de risco (12).

7. Produto

o objetivo da aplicação de uma força de trabalho para obtenção

de um objeto ou da prestação de um serviço.

8. Atividade ou condição

o padrão de como deveria ser realizada uma pratica ou a con-

dição ideal de uma estrutura, equipamento ou rotina. Também

pode ser entendido como a ausência de uma prática inadequa-

da ou de produtos irregulares.

9. Controle, Fiscalização e Inspeção.

omumente há uma confusão no entendimento destes concei-

tos (33), para o campo da vigilância sanitária o termo controle é

toda ação exercida sobre os estabelecimentos, locais, produ-

tos e outros espaços sujeitos a ação da vigilância sanitária (9).

Portanto controle é mais abrangente e envolve entre outras as ações as de: regulamen-

tação, comunicação de risco, educação sanitária e fiscalização (33).

A fiscalização é a ação realizada pela autoridade sanitária de verificar o

cumprimento do regramento, bem como a adoção de medidas cabíveis para o cumpri-

mento dos requisitos legais (9). Muitas vezes esta ação ocorre por meio da inspeção (33),

porém a inspeção não pode ser considerada o único meio de se realizar a fiscalização.

Ações como a verificação de documentos, análise de recurso em processo administra-

tivo sanitário, também estão compreendidas na fiscalização, uma vez que são ações

realizadas para se verificar o cumprimento da norma.

É

É

C


A inspeção sanitária compreende um conjunto de ações desenvolvidas

para avaliar os estabelecimentos, serviços de saúde, produtos, condições ambientais e

de trabalho (9). Essa avaliação pressupõe a emissão de um juízo de valor da situação

observada, em relação à conformidade desta com os padrões técnicos do regramento

(9). Como observado a definição inspeção passa o entendimento de uma vistoria.

10. Poder de polícia na saúde

s definições de vigilância sanitária e poder de polícia são tão

intimas, que não é raro entendimento, por parte da sociedade

em geral, de que a ação da vigilância está pautada no poder

de polícia, quando na verdade trata-se de uma das ações desenvolvida pelo setor (34) (35)

(8). Assim neste tópico tentaremos definir esta ação de forma que a leitura do termo no

texto não gere estranheza.

O termo ―polícia‖ possui uma conotação de limitação, que vem desde

os primórdios da civilização (34). Tanto os textos Bíblicos do Antigo Testamento como no

Hamurabi são compostos por normas sobre a saúde e as punições para o não cumpri-

mento das mesmas (34). Essa ação veio evoluindo à medida que se expandia o mercado

mundial, assim como as praticas mercantilistas e industriais (34) (36). O implemento tecno-

lógico produzido neste novo cenário de expansão foi sem duvida um dos propulsores

desta ação, assim como a introdução de novas tecnologias que implica na inserção de

novos fatores de risco, bem como de fatores desconhecidos (34) (35) (36).

O termo poder de polícia possui vários conceitos, porém em todos, ele

é uma competência exclusiva do estado gestor, que não se configura apenas um po-

der, é um dever de agir, na busca da proteção da coletividade com base na supremacia

do interesse público sobre o individual, se valendo para isso de ações coercivas de li-

mitação de liberdades individuais. (8)

Assim definiremos que o poder de polícia é a ação do estado gestor,

limitado pela lei, que disciplina e restringi direitos e liberdades individuais em prol dos

interesses públicos (8) (11) (35). Ele pode ser exercido por meio da atividade normativa (7) (8)

ou por ato (ação) que tenha como objetivo adequar à ação do indivíduo a Lei, podendo

A


o ato ser uma medida coerciva (34) (8). Possui como atributos: a discricionariedade, auto-

executoriedade, coercibilidade, atitudes negativas (8).

Sem esgotar a questão, são atos do exercício deste poder: expedição

ou suspensão de licenças (ato vinculado), emissão ou cassação de autorizações (ato

discricionário), imposição de medida cautelar (interdição, apreensão), imposição de

penas em processo administrativo sanitário, instauração de processo administrativo

sanitário, edição de normas e regulamentos.

Conforme a Constituição Federal de 88 e a Lei 8080/90, o exercício do

poder de policia no âmbito da saúde compete a Vigilância Sanitária. Entendendo saúde

como englobando, o bem estar da população conforme o capítulo da Seguridade Social

presente na Constituição Federal de 88, o qual incorpora a saúde como parte consubs-

tancial a ela. Uma leitura do artigo que define a Vigilância Sanitária já deixa clara a res-

ponsabilidade do setor no ambiente de trabalho, meio ambiente, na circulação e produ-

ção de bens e na prestação de serviço. A Lei 7.110/99 reforça ainda mais este aspecto.

CF/88 ... Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de ou-tros que visem à melhoria de sua condição social: ... XXII - redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de nor-mas de saúde, higiene e segurança; ... Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistên-cia social.

Lei 8.080/90 ... Artigo 5°... ... § 1º Entende-se por vigilância sanitária um conjunto de ações capaz de eliminar, diminuir ou prevenir riscos à saúde e de intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e circulação de bens e da prestação de serviços de interesse da sa-úde, abrangendo: I - o controle de bens de consumo que, direta ou indiretamente, se re-lacionem com a saúde, compreendidas todas as etapas e proces-sos, da produção ao consumo; e II - o controle da prestação de serviços que se relacionam direta ou indiretamente com a saúde.

Lei 7.110/99 Art. 1º Esta lei dispõe sobre a proteção, promoção e preservação da


saúde, nos aspectos relativos à Vigilância Sanitária, Vigilância Epi-demiológica e de preservação do ambiente, nele incluindo o do trabalho, e tem os seguintes objetivos: I - assegurar condições adequadas à saúde, à educação, à moradia, ao trabalho e ao transporte; II - promover a melhoria da qualidade do meio ambiente, nele incluído o do trabalho, garantindo condições de saúde, segurança e bem-estar público; III - assegurar condições adequadas de qualidade na produção, co-mercialização e consumo de bens e serviços de interesse à saúde, incluídos procedimentos, métodos e técnicas que a afetam; IV - assegurar condições adequadas para a prestação de serviços de saúde; V - promover ações visando ao controle de doenças, agravos ou fato-res de riscos à saúde; VI - assegurar a informação e promover a participação da população nas ações de saúde. ... Art. 5º Para os efeitos desta lei entende-se por Vigilância Sanitária o conjunto de ações capazes de eliminar, diminuir ou prevenir riscos à saúde e de intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e circulação de bens e da prestação de servi-ços de saúde, abrangendo o controle: I - de bens de consumo que, direta ou indiretamente, se relacionem com a saúde, compreendidas todas as etapas e processos, da produ-ção ao consumo; II - da prestação de serviços que se relacionam direta ou indiretamen-te com a saúde; III - dos resíduos dos serviços de saúde e dos serviços de interesse da saúde ou outros poluentes, bem como monitoramento da degra-dação ambiental, resultantes do processo de produção ou consumo de bens. IV - de ambientes insalubres para o homem ou propícios ao de-senvolvimento de animais sinantrópicos; V - dos processos e ambientes de trabalho e da saúde do traba-lhador.

O artigo ―Poder de polícia e as ações de vigilância sanitária‖ (8) é uma

leitura complementar singular para o entendimento desta atribuição do SUS.

11. Ministério Público e Poder Judici-ária

ão duas estruturas do estado democrático de direito que na

história recente do SUS estão tendo uma intensa participação.

É notório o interesse destas estruturas de poder em participar

da discussão do tema saúde, recentemente foi criado o Fórum Nacional da Saúde no

âmbito do Conselho Nacional de Justiça. Assim vamos discutir de forma simplificada os

S


principais aspectos sobre estes poderes.

11-1. Ministério Público

Estrutura criada na Constituição de 88 como uma estrutura essencial a

justiça e com total autonomia – administrativa, financeira e funcional (37) (38). A Lei Com-

plementar nº 75 de 20 de maio de 1993 dispõe sobre a organização, as atribuições e o

estatuto do Ministério Público da União, enquanto a Lei n.º 8.625/1993 versa sobre o

mesmo tema para os outros integrantes do Ministério Público (39). De acordo com a

Constituição de 88 são integrantes do MP (39):

Ministério Público da União (MPU) - compreende os ramos:

o Ministério Público Federal (MPF);

o Ministério Público do Trabalho (MPT);

o Ministério Público Militar (MPM) e

o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT)

Ministério Público dos Estados (MPE).

É papel do MP defender o patrimônio nacional, o patrimônio público e

social. O que inclui o patrimônio cultural, o meio ambiente, os direitos e interesses da

coletividade, especialmente das comunidades indígenas, a família, a criança, o adoles-

cente e o idoso (39).

O MP atua também na defesa dos interesses sociais e individuais in-

disponíveis, neste campo se encontra o direito a saúde, englobando nela a saúde do

trabalhador e as ações de vigilância. Desta forma, o órgão trata da investigação de cri-

mes, dentre eles os contra a saúde pública, da requisição de instauração de inquéritos

policiais, da promoção pela responsabilização dos culpados, entre outras possibilida-

des de atuação (39). Portanto o MP não aplica punição, mas investiga e busca o judiciá-

rio como forma de garantir o bem público em um sentido amplo.

11-2. Poder Judiciário

O poder judiciário é a estrutura responsável por aplicar o direito, e o faz

por meio da prolação de decisões (40). Possui total autonomia entre os demais poderes


(40). Ele é o guardião das liberdades, dos direitos individuais e sociais. Diferente dos

demais setores da organização publica o poder judiciário só age quando motivado, ou

seja, se foi movida uma ação judicial.

12. Roteiro de inspeção

controle do risco sanitário no Brasil possui uma lacuna nas

ações de comunicação do risco. Em parte devido a um vácuo

no que se refere à parametrização dos dados, que por con-

sequência dificulta a estruturação de indicadores que reflitam a realidade do risco. De

outra parte esta lacuna também possui uma ligação com o caráter coercivo, que dire-

ciona o trabalho do setor para a fiscalização, este caráter tem ligação com surgimento

da Vigilância Sanitária, conforme consta no antigo testamento Bíblico, assim como nos

textos do Hamurabi (34) (41). O Plano Diretor de Vigilância Sanitária (42) assim como o rela-

tório da I Conferência Nacional de Vigilância Sanitária (43), apontam a importância de se

extrapolar as ações da vigilância sanitária para além do caráter coercivo.

A vigilância deve compor avaliação em saúde e tem a contribuir com

este processo (35) (42). Para viabilizar essa composição, é necessário que ocorra uma

mudança na forma de entender e utilizar a inspeção e o roteiro. O olhar sobre a avalia-

ção em saúde na vigilância sanitária exige um aprofundamento sobre as possibilidades

do próprio setor, enquanto fonte de informação para o planejamento, acompanhamen-

to, avaliação e controle social. Neste caso se nota duas áreas: a primeira sobre a qua-

lidade do serviço da vigilância, a segunda voltada para a qualidade de produtos e ser-

viços nos aspectos do consumo e do trabalho.

Sem explorar o âmbito do direito e do exercício do poder de polícia e

independente da ótica adotada, na atualidade a inspeção compõe um retrato descritivo

do estabelecimento em um dado momento (41), ―[...] é um ato de observação e julga-

mento, ao qual sempre deverá corresponder a uma tomada de decisão [...]‖ (9). Desta

forma se deve olhar o roteiro como um instrumento padronizado de coleta de dados,

onde existe uma determinada população de itens para cada atividade. Cada item por

sua vez só existe em função de um perigo, ou seja, do evento indesejado proveniente

O


da exposição ao fator de risco. É pela ligação do item do roteiro ao perigo que se esta-

belece a vigilância sanitária como uma ação que antecede o risco, trabalhando por

meio de sinais que no caso são as irregularidades (9). Aqui estão contidos os dois focos

presentes no roteiro e na inspeção: o primeiro é a verificação do cumprimento de itens

do regramento; o segundo é o perigo que cada item do regramento pretende controlar.

Estes dois focos ocorrem rotineiramente durante uma fiscalização da

Vigilância Sanitária, porém há falha na sistematização e registro dos dados, e um fraco

embasamento metodológico para a coleta dos dados. Por consequência as informa-

ções geradas não são consistentes para a utilização na gestão, principalmente nos

momentos posteriores a inspeção. No caso do risco ela ocorre pela percepção do fis-

cal, e quase que na totalidade não é registrada ou metodologicamente embasada.

Esta revisão busca embasar um instrumento para a inspeção, capaz de

fornecer informação referente aos riscos existentes e do nível do cumprimento do re-

gramento, assim contribuir com a avaliação em saúde. Esta avaliação pressupõe a a-

plicação de um conjunto de técnicas, saberes e teorias, para a obtenção de julgamento

de valor sobre uma intervenção, pelo uso de informações - cientificamente valida e so-

cialmente legitima -, devendo este julgamento ser capaz de se traduzir em ação (1) (10)

(44).

O campo de trabalho da Vigilância Sanitária é amplo, e abrange todos

os aspectos referentes à saúde no momento da execução do poder de polícia (45). Por-

tanto abrange a intervenção aos possíveis danos a saúde da população que irá con-

sumir o produto1 como dos trabalhadores envolvido na produção (11) (45). Na atualidade

essa amplitude também ocorre pela absorção do direito difuso, abarcando até mesmo o

direito das gerações futuras, como no caso dos transgênicos (11).

A variedade de regulamentos específicos assim como a diversidade de

serviços e tecnologias disponíveis (45), são obstáculos à estruturação de roteiros de ins-

peção para a área de vigilância sanitária. A velocidade com que as técnicas, equipa-

1 Produto: É o objetivo da aplicação de uma força de trabalho para obtenção de um

objeto ou da prestação de um serviço.


mentos e serviços são disponibilizados, e a ampla difusão de conhecimento, dificultam

o acompanhamento da regulamentação (45), assim como pode de algum modo gerar o

aumento no número de regulamentos, pela velocidade com que as relações humanas

(sociais, comerciais) se formam e se desfazem (45).

A amplitude do campo de atuação (11) (45), a necessidade de emissão de

juízo no momento da inspeção, a identificação do risco pelo fiscal na inspeção e a vari-

edade de regulamentos (45), atrelada à necessidade de se produzir uma análise multidi-

mensional e metodologicamente embasada (1) (10) (44), dita o tom do desafio que se pro-

põe a este trabalho. O repto é produzir um conjunto de indicadores que extrapole a

lógica epidemiológica da doença, mas que de conta do objeto de trabalho da Vigilância

Sanitária (11). Estes fatores impelem a estruturação de um roteiro capaz de orientar o

setor regulado, a população e os fiscais, sobre os perigos envolvidos em cada ativida-

de.

Desta forma qualquer instrumento introduzido na inspeção deve consi-

derar esta ação como uma coleta de dados para a elaboração de futuros indicadores.

Do mesmo modo o roteiro não pode ser apenas um conjunto de requisitos legais, mas

um instrumento de pesquisa. Para que isso ocorra o estudo da norma deve ser a base

para a construção do roteiro e ocorrer antes da inspeção, e abranger todos os aspectos

de competência da Vigilância em saúde.

A construção de um roteiro de inspeção deve obedecer alguns requisi-

tos similares ao da elaboração de um questionário de pesquisa, ele necessita ser: de

fácil compreensão por parte do fiscal, sucinto, fácil de aplicar, simples de manusear,

adaptável as diversas realidades encontradas na inspeção. (33)

O que se propõem é uma estrutura de roteiro o qual sua aplicação nos

possibilite visualizar dois grupos de indicadores, um sobre os itens normatizados e ou-

tra sobre o perigo da unidade. De posse destes indicadores, o fiscal formar o seu juízo

de valor sobre a unidade, assim como os demais atores envolvidos (Gestores da uni-

dade, Gestores do sistema de saúde, Órgãos de fiscalização) serão capazes de produ-

zir análises de saúde que auxiliem na tomada de decisão.

Desta forma precisamos distinguir duas situações: uma é a medição


dos indicadores pela vigilância sanitária, outra é a utilização destes indicadores na aná-

lise de saúde. Na primeira o fiscal mede a situação da unidade em um determinado

instante do tempo, e retorna periodicamente, acompanhando a evolução dos indicado-

res e os perigos existentes para cada unidade, assim como aplicando o poder de polí-

cia na eliminação de fatores de risco presentes no momento da inspeção. No segundo

temos a utilização destes indicadores para avaliar as políticas públicas e a função regu-

latória.

12-1. Divisão e organização do roteiro

Esta proposta de roteiro será organizada em função dos serviços exis-

tentes para uma determinada atividade econômica. Cada serviço pode ter varias se-

ções e dentro das seções existem itens a serem observados, que neste caso chama-

remos de atividade ou condição. Esta divisão será explicada com mais detalhes no

próximo tópico. Para exemplificar vamos utilizar a atividade econômica de panificação

onde podem existir três serviços: Comercialização, Produção e Administração. A Co-

mercialização pode ter as seções de: Exposição e entrega de produtos, Armazenamen-

to de frios, Refrigeração bebidas, Produção (sucos e lanches), Estocagem de matéria

prima entre outras. A produção pode ter: Manuseio da massa, Lavagem de utensílios,

Forno, Estocagem de combustível, Estocagem de matéria prima, Montagem de produ-

tos, entre outros.

Neste tópico vamos trabalhar com dois conceitos, são eles:

Serviços - é a relação das tarefas, artes ou ocupações a que se destina

uma unidade, portanto o conceito aplicado a este roteiro não esta atrelado a um es-

paço físico. Isso porque na prática o que será avaliado é a qualidade e segurança

dos produtos e serviços ofertados, que podem ser realizados em mais de uma área

física, assim fixar a avaliação a um espaço demarcado pode reduzir a avaliação.

Seções – a seção se caracteriza pela divisão de um serviço. É a este tópi-

co, que serão ligados os itens do roteiro, que neste caso se chamarão atividade ou

condição, conforme será mais bem detalhado na apostila 2.

A definição da seção dos serviços é importante, pois ela passa a ser a

unidade básica de análise, é a esta unidade que será vinculado os itens do roteiro e do


relatório, ela é a divisão de um serviço na menor unidade possível, de forma que fique

garantida a uniformidade dos requisitos legais da atividade. Sua definição deve ser pa-

dronizada, para garantir a troca de informações e uma avaliação sistêmica.

Observem que o serviço será sempre a forma de atividade da empresa,

assim qualquer padaria deve: produzir, vender e administrar. Enquanto um mercado

que apenas vende produtos prontos: o armazenamento, a venda e a administração. Já

um canteiro de obra: armazena, produz o material, transposta material e trabalhadores,

executa a construção, prepara o solo e administra a obra.

O exercício proposto visa melhorar o entendimento da definição de

serviço e seção, assim relacione os serviços e as seções das atividades onde serão

realizadas as inspeções em grupo.


Serviço Seção


Índice remissivo

A

Abordagem de risco ......................................................... 11

agente de risco ................................................................... 6

agentes ........................................................................... 6, 7

agravos à saúde .................................................................. 5

ambiente de trabalho ....................................................... 16

Análise de risco ................................................................ 11

atitudes negativas ............................................................ 16

auto-executoriedade ........................................................ 16

avaliação da qualidade ....................................................... 1

B

bem coletivo ....................................................................... 8

C

capacidade de cumprimento da norma ............................. 3

capacidade de gerenciamento do risco .............................. 2

cientifica ............................................................................. 4

científicos ........................................................................... 4

coercibilidade ................................................................... 16

conceito de saúde .............................................................. 1

condição de trabalho.......................................................... 1

construção do juízo ............................................................ 4

controle dos riscos ............................................................. 1

credibilidade do julgamento .............................................. 2

culturais .................................................................... 1, 9, 10

D

dano ................................................................... 5, 8, 12, 13

difusa .................................................................................. 9

difuso............................................................................ 2, 20

direito individual ................................................................ 8

discricionariedade ........................................................ 4, 16

E

econômica .................................................................... 5, 22

eliminação..................................................................... 5, 22

epidemiologia ........................................................... 5, 9, 11

exposição .................................................. 10, 12, 13, 14, 20

F

frequência ......................................................... 2, 10, 12, 13

G

gerenciamento do risco ................................................ 9, 10

gerenciamento dos perigos ................................................ 5

Gestão do Risco ................................................................ 11

gestor ........................................................................ 2, 3, 15

gravidade .................................................................. 2, 9, 11

H

HACCP ................................................................................. 8

I

identificação ......................................................... 2, 5, 6, 21

inadequações .................................................................. 2, 3

incerteza ....................................................................... 9, 11

incertezas ............................................................................ 9

indicadores ....................................................... 3, 19, 21, 22

individual ................................................................ 8, 11, 15

inspeção ........................... 1, 2, 3, 4, 5, 14, 15, 19, 20, 21, 22

intensidade ............................................................. 2, 10, 13

M

magnitude ......................................................................... 10

minimização ........................................................................ 5

O

objetividade ...................................................................... 10


P

percepção ...................................................... 2, 9, 10, 11, 20

Percepção do Risco .......................................................... 11

pluralidade de metodologia ............................................... 1

política ................................................................................ 4

políticas públicas ...................................................... 2, 9, 22

políticos .......................................................................... 1, 4

população .................................... 5, 7, 11, 12, 14, 16, 19, 21

possibilidade .............................................................. 12, 13

preceitos legais ................................................................... 4

privada ............................................................................... 8

probabilidade ..................................................... 5, 9, 11, 12

probabilidades .................................................................... 9

programas de saúde ........................................................... 2

psicofísica ......................................................................... 10

pública .......................................................................... 8, 18

Q

qualidade no âmbito da saúde ........................................... 1

R

realidade ..................................................................... 12, 19

Risco individual ................................................................. 11

risco medido ............................................................. 2, 9, 12

risco percebido ............................................................. 2, 10

S

saúde da população .......................................................... 20

saúde do trabalhador.................................................... 6, 18

severidade ........................................................................ 10

Sistemas Ambientais ......................................................... 11

sociais ........................................... 1, 2, 4, 10, 11, 18, 19, 21

social ......................................................... 4, 5, 9, 11, 18, 19

Sociedade de Risco ........................................................... 11

sociedade reflexiva ............................................................. 8

subjetividade .................................................................... 10

T

técnico ...................................................................... 4, 9, 12

trabalhador ................................................................... 7, 12

trabalho .................................................... 14, 15, 19, 20, 21


Obras Citadas

1. Serapioni, Mauro. Avaliação da qualidade em saúde. Reflexões teórico-metodológicas para uma abordagem multidimensional. Revista Crítica de Ciências Sociais. Junho, 2009, 85, pp. 65-82. Disponível em: http://www.ces.uc.pt/myces/UserFiles/livros/362_RCCS_85_Mauro_Serapioni.pdf.

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