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CURSO INTENSIVO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA -CIPAD
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
André Cirne de Paula Flávia Ramos Galvão Glícia Gomes Franco
O PRINCÍPIO DO CONTRADITÓDIO E DA AMPLA DEFESA NO ÂMBITO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Rio de Janeiro, Junho de 2007
CURSO INTENSIVO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA -CIPAD
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
O PRINCÍPIO DO CONTRADITÓDIO E DA AMPLA DEFESA NO ÂMBITO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Por
André Cirne de Paula Flávia Ramos Galvão Glícia Gomes Franco
Monografia apresentada à conclusão do Curso
Intensivo de Pós-Graduação em Administração
Pública
Rio de Janeiro, Junho de 2007
Ficha Catalográfica
Paula, André Cirne de; Galvão, Flávia Ramos; Franco, Glícia Gomes. O Princípio do Contraditório e da Ampla Defesa no Âmbito do Tribunal de contas do Estado do Rio de Janeiro. 60f.
Orientador: Vera Lúcia de Almeida Corrêa.
Trabalho de Conclusão de curso. Curso Intensivo de Pós-Graduação em
Administração Pública. Fundação Getulio Vargas - Rio de Janeiro, 2007.
1. Ampla Defesa. 2. Contraditório. 3. Tribunal de Contas.
As nossas famílias por terem tido
compreensão em nossas ausências e,
nos dado o apoio necessário nos
momentos mais difíceis.
AGRADECIMENTO(S)
Ao Conselheiro José Gomes Graciosa, então Presidente do Tribunal de
Contas do Estado do Rio de Janeiro, pela fundação da Escola de Contas e Gestão,
por ter-nos propiciado a participação no Curso Intensivo de Pós-Graduação em
Administração Pública, em parceria com a Fundação Getúlio Vargas; ao atual
Presidente deste Tribunal, Conselheiro José Maurício de Lima Nolasco, pela
continuidade neste estudo.
Aos nossos chefes, Maria Luiza Bulcão Burrowes e Sylvio Mário de Lossio
Brasil, por autorizarem e estimularem a nossa participação.
Aos nossos mestres pelo excelente curso ministrado que com certeza
contribuiu em muito, para o nosso crescimento profissional, em destaque à Mestre
Vera Lúcia Corrêa, pela sua disponibilidade e paciência no processo de ensino-
apredizagem.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS CRFB/88 Constituição Federal de 1988 TCE/RJ Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro AR Aviso de Recebimento RI Regimento Interno OAB Ordem dos Advogados do Brasil CNP Conhecimento e não provimento CP Conhecimento e provimento CPP Conhecimento e provimento parcial NC Não conhecimento LO-TCE/RJ Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro SCAP Sistema e Controle de Acompanhamento de Processos
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS PROGRAMA FGV MANAGEMENT
Curso Intensivo de Pós-Graduação em Administração Pública
O Trabalho de Conclusão de Curso
O PRINCÍPIO DO CONTRADITÓDIO E DA AMPLA DEFESA NO ÂMBITO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
elaborado por André Cirne de Paula, Flávia Ramos Galvão e Glícia Gomes Franco
e aprovado pela Coordenação Acadêmica do Curso Intensivo de Pós-Graduação em
Administração Pública foi aceito como requisito parcial para a obtenção do
certificado do curso de pós-graduação, do Programa FGV Management.
Rio de Janeiro, ___ de _________ de 2007.
_________________________________________
Prof. Armando dos Santos Cunha
Coordenador Acadêmico
TERMO DE AUTENTICIDADE
O(s) aluno(s) André Cirne de Paula, Flávia Ramos Galvão, Glícia Gomes
Franco, abaixo-assinado(s), do Curso Intensivo de Pós-Graduação em
Administração Pública, do Programa FGV Management, realizado no período
de 15 de dezembro de 2006 a 28 de junho de 2007, declara(m) que o conteúdo
do trabalho de conclusão de curso intitulado: O Princípio do Contraditório e da
Ampla Defesa no Âmbito do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, é
autêntico, original, e de sua autoria exclusiva.
Rio de Janeiro, ___ de _________ de 2007.
___________________________
André Cirne de Paula
___________________________
Flávia Ramos Galvão
___________________________
Glícia Gomes Franco
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO .................................................................................................10 2. OS PRINCÍIPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA
E O SISTEMA POLÍTICO BRASILEIRO ..........................................................15
2.1. DEMOCRACIA E CONSTITUIÇÃO ......................................................................15
2.2. O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA .........22
3. PROCEDIMENTOS GARANTIDORES NO ÂMBITO DO TCE-RJ ..................28
3.1 COMUNICAÇÕES, NOTIFICAÇÕES E CITAÇÕES ............................... ...................31
3.1.1 Sobre o Sistema de Comunicação Digital (SICODI) ..........................38
3.1.2 Dos Alcançados Pela Decisão do Tribunal .........................................39
3.1.3 Delegação de Competência ..............................................................42
3.2 RECURSOS ..................................................................................................42
3.2.1 Recurso de Reconsideração .............................................................45
3.2.2 Embargos de Declaração ...........................................................................49
3.2.3 Recurso de Revisão ....................................................................................51
3.2.4 Recurso Administrativo ...............................................................................52
3.3 DEFESA ORAL ...............................................................................................53
4. CONCLUSÃO ..................................................................................................54
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................58
APÊNDICE A – DADOS QUANTITAVOS SOBRE
DECISÕES DE RECURSOS ....................................................61
10
1. INTRODUÇÃO
O Direito de defesa é o que distingue os regimes democráticos dos totalitários e a Constituição Brasileira, ao consagrar a ampla defesa, tanto na esfera administrativa, quanto na judicial, no inciso LV, do artigo 5º, assim redigido: “Aos litigantes em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”, firmara de forma inconteste o caráter democrático de nosso Estado de Direito. 1
A frase acima, de autoria do Senador Ulisses Guimarães, Presidente da
Assembléia Nacional Constituinte que promulgou a Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988, bem demonstra a grande conquista para a democracia
brasileira ao consagrar no texto constitucional de 1988 os princípios do Contraditório
e da Ampla Defesa.
Muito embora as constituições brasileiras anteriores a 1988 tenham
previsto implicitamente a inocência dos acusados, e ainda, que os princípios do
contraditório e da ampla defesa tenham reconhecidamente caráter universal e
eterno, tendo sido, inclusive inscritos na Declaração Universal dos Direitos dos
Homens2, na qual o Brasil contribuiu com a sua participação e voto, o fato é que em
um sistema de legalidade estrita como o nosso, em que prevalece a regra escrita e
não os precedentes anteriores (como ocorre nos EUA), o reconhecimento de um
princípio implícito torna-se raro.
Como se pode notar, toda a acepção dos princípios do contraditório e da
ampla defesa consagrou-se no âmbito do processo penal. É que, como bem
1 Ives Gandra da Silva Martins, O direito de Defesa Implodido, www.academus.pro.br/professor/
ivesgandra/artigos_implodido.htm. Data de acesso: 10 de janeiro de 2007. 2 Dispõe o artigo 11, inciso I, da Declaração dos Direitos dos Homens que: “Todo homem acusado de
um ato delituoso tem o direito de ser presumido inocente até que a sua culpabilidade tenha sido provada, de acordo com a lei, em julgamento público, no qual lhe tenham sido asseguradas todas as garantias necessárias à sua defesa”.
11
constatou o prof. Uadi Lammêgo Bulos3, quando da análise cronológica quanto à
inserção de tais princípios nas Constituições brasileiras, “o princípio do contraditório
não alcançava de modo expresso, os processos civil e administrativo. Apenas em
relação ao processo penal a garantia vinha expressa”.
Apenas a partir da Constituição Federal de 1988 (CRFB/88) é que foi
consignada a abrangência dos princípios do contraditório e da ampla defesa, de
maneira a abarcar, além do processo penal, os processos civis e administrativos. Na
realidade, a presença cada vez maior e constante do Estado sobre a esfera
individual aflorou a constatação de que seria necessária a irrestrita obediência ao
devido processo legal não apenas no processo penal, mas também no campo
administrativo.
Assim, passou-se a assegurar aos litigantes em processo judicial ou
administrativo, e aos acusados em geral, o contraditório e a ampla defesa, com os
meios e recursos a ela inerentes (artigo 5º, inciso LV, da CRFB/88).
No plano federal, a Lei nº 9.784, de 29/1/1999, que regula o processo
administrativo no âmbito da Administração Pública Federal trata da matéria em seu
artigo 2º, que determina expressamente que a Administração Pública obedecerá aos
princípios da ampla defesa e do contraditório. O parágrafo único desse dispositivo
estabelece que nos processos administrativos sejam observados, dentre outros, os
critérios de “observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos
administrados” (inciso VIII) e de “garantia dos direitos à comunicação” (inciso X).
Os meios e os procedimentos legais previstos para o exercício dos
princípios do contraditório e da ampla defesa no âmbito do Tribunal de Contas do
Estado do Rio de Janeiro encontram-se plenamente assegurados na Lei
Complementar nº. 63/90, do Regimento Interno (RI) do próprio Tribunal de Contas e
da Deliberação TCE/RJ nº. 204/96.
Com efeito, os processos que tramitam pelas Cortes de Contas têm
natureza tipicamente administrativa, tornando inevitável, pois, o respeito às garantias
do contraditório e da ampla defesa, nos termos do artigo 5º, LV, da Constituição
Federal, de maneira a melhor exercer as suas competências legais, sem, contudo,
transgredir as garantias e direitos fundamentais do indivíduo ou órgão tutelado.
3 BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal Anotada. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 239.
12
No âmbito dos processos sujeitos ao Tribunal de Contas, os princípios do
contraditório e da ampla defesa assumem a antiga parêmia latina auditatur et altera
pars, que consistem na obrigação de conceder ao jurisdicionado – pessoa, órgão ou
entidade que possam ser alcançadas pelas decisões da Corte de Contas – a
oportunidade de ouvir os seus argumentos e ponderações, permitindo-lhes, ainda, o
acesso às informações relativas ao andamento e aos atos do processo, de tal
maneira que lhes seja permitido ter as suas razões consideradas, desde que
obedecidas as formalidades legais vigentes.
Contudo, não obstante a plena regulamentação da matéria por intermédio
desses dispositivos legais, muitos dos administradores públicos alcançados pelas
decisões do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro acabam prejudicados
ao exercer tais princípios constitucionais, possivelmente em razão do
desconhecimento da legislação, o que acarreta na sua incorreta aplicação.
A inobservância do direito de defesa e da oportunidade de resposta
acarreta a nulidade do processo administrativo. Tanto assim que o texto
constitucional foi claro ao estender o alcance desses princípios também para o
âmbito administrativo. Daí a constante preocupação por parte das Cortes de Contas
no sentido de prover aos interessados em processo administrativo o pleno exercício
do direito de defesa e do contraditório.
Caso não seja garantido o contraditório e a ampla defesa, ocorrerá a
possibilidade de o prejudicado interpor perante o Poder Judiciário um pedido de
nulidade do processo administrativo, por não terem sido apreciadas as justificativas
nele inseridas, quando então poderá a Corte de Contas valer-se da inobservância
dos ritos e prazos processuais previstos na legislação pertinente, em sua defesa.
Por essa razão é que se torna cada vez mais constante um desafio avaliar
a maneira como tais princípios poderão afetar os processos submetidos aos
Tribunais de Contas, de maneira a melhor desenvolvê-los, na hipótese de não
estarem plenamente assegurados.
Como observou o jurista Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (2006) em seu
artigo “Princípios do Contraditório e da Ampla Defesa – Especificidades na Ação do
Controle Externo”, o tema desafia a inteligência por exigir um profundo
conhecimento da natureza das diversas funções que as Cortes de Contas exercem e
como, quando e em favor de quem devem ser concretizados tais princípios.
13
Ocorre muitas vezes que, a despeito de todo o aparato legislativo e de
toda a doutrina que trata sobre os princípios do contraditório e da ampla defesa, o
fato é que poucos são os estudos que se voltam com particularidade para os
processos administrativos em trâmite nos Tribunais de Contas. Aliás, ainda que o
Poder Judiciário tenha em diversas oportunidades se manifestado sobre o tema,
restam ainda muitas lacunas doutrinárias capazes de fornecer a melhor
interpretação e esclarecimentos quanto aos momentos, à forma e procedimentos a
serem adotados para o melhor exercício de tais princípios.
Diante de todo esse quadro, não incomum, surge então a seguinte
questão: Como melhor exercer os princípios do contraditório e da ampla defesa no
âmbito do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro?
Em face do problema acima exposto, pretende o presente estudo
descrever as maneiras de melhor exercer os princípios do contraditório e da ampla
defesa no âmbito do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.
Para tanto, será necessário identificar o liame existente entre os princípios
do contraditório e da ampla defesa e o Estado Democrático de Direito, bem como a
sua evolução histórica, conceitos e inserção no plano constitucional; relacionar os
trâmites processuais, em especial no que diz respeito aos prazos e às formas a
serem observadas para a apresentação de defesa nos processos em trâmite no
Tribunal de Contas do Rio de Janeiro. Será necessário, ainda, relacionar as
prováveis causas da não apreciação do mérito dos recursos e razões de defesa
apresentados e identificar as fases a serem preenchidas para o correto exercício do
contraditório e da ampla defesa, por intermédio da pesquisa de decisões plenárias.
Por tudo isso é que um estudo que detalhe os procedimentos corretos a
serem preenchidos para o pleno exercício dos princípios do contraditório e da ampla
defesa em processos que tramitam na Corte de Contas do Estado do Rio de Janeiro
certamente contribuirá para a sociedade - nela incluídos não apenas os
jurisdicionados, os responsáveis 4, cidadãos, advogados e estudantes, como
4 Vale reforçar que, consoante restou claro no parecer da lavra do Procurador Dr. Felipe Deiab, em
processo administrativo do TCE-Rio de Janeiro, “responsável, na acepção atribuída pela Carta Constitucional, é a pessoa que tem obrigação funcional de guarda ou de custódia de bens e dinheiros públicos, e não propriamente o culpado pelo ato lesivo ao erário”.
14
também os alcançados pelas decisões do Tribunal de Contas – bem como aos
próprios servidores deste Tribunal, que poderão se valer do estudo para a
possibilidade de aplicações práticas.
15
2. OS PRINCÍIPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA E O SISTEMA
POLÍTICO BRASILEIRO 2.1. DEMOCRACIA E CONSTITUIÇÃO
A democracia não tolera a intolerância. A democracia não admite o desacato às regras da presunção da inocência, do devido processo legal, do contraditório, da ampla defesa. A democracia impõe ao Estado que assegure o respeito à dignidade, à honra, à intimidade, à privacidade e à imagem.
Esta assertiva foi extraída do discurso proferido pelo Ministro do Superior
Tribunal de Justiça, Edson Vidigal, em discurso na Conferência Nacional da Ordem
dos Advogados do Brasil (OAB), realizado em Florianópolis – SC – em 29/9/2005.
Muito embora o discurso tenha tido como objetivo rechaçar as diversas
denúncias vazias contra autoridades públicas, o fato que é a afirmação denota o
estreito liame existente entre o atual Estado Democrático de Direito e os princípios e
garantias fundamentais elencados na Constituição Federal promulgada em 1988.
Como bem manifestado por Paulo Bonavides 5, “fora da Constituição, não
há instrumentos nem meio que afiance a sobrevivência democrática nas
instituições”.
É que, de fato, democracia e constituição estão intrinsecamente
relacionadas sob as seguintes importantes perspectivas:
O Estado Democrático de Direito é compreendido, na visão de Carré de
Malberg, como aquele que
5 BONAVIDES. Paulo. Do País Constitucional ao País Neocolonial: a derrubada da Constituição e a
recolonização pelo golpe do estado institucional. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 13.
16
[...] em suas relações com seus cidadãos e para a garantia de seu status individual, se submete ele próprio a um regime de direito, e isto enquanto ele encadeia sua ação nesses cidadãos através de regras, algumas das quais determinam os direitos reservados a estes, e a outras estabelecem adiantadamente as vias e meios para realizar os objetivos do Estado. 6
A idéia de democracia não mais se utiliza mais do conceito de “regra da
maioria” ou “o governo de maior número”. Outro entendimento um pouco mais
estendido, elaborado por Norberto Bobbio 7, fez-se no sentido de não abandonar o
conceito original de ”regra da maioria”, muito embora passe a não o considerar como
elemento de maior relevância, vez que, em sua nova concepção, para que se forme
o adequado conceito de democracia, é necessária a existência de regras
institucionalizadas que determinem o sujeito que tomará as decisões coletivas bem
como os instrumentos adequados a produzi-las (são os denominados
procedimentos). Tal conceito, todavia, encontrou barreiras identificadas pelo próprio
autor, que considerou que essa idéia por si não é capaz de fomentar uma
convivência democrática.
Diante de tais perspectivas, qual seria então o conceito contemporâneo
de democracia?
No entendimento de Ruy Samuel Espíndola 8, o que se firma hoje é o
conceito de democracia calçado na
[...] crença, a convivência e os costumes sociais e políticos perspectivados sob o apanágio, a inspiração de valores: valores éticos, políticos e jurídicos. Ou seja: a democracia orientada segundo diretivas axiológicas e normativas. A Democracia como um conjunto de idéias, de ideais, de princípios (éticos, políticos e jurídicos) ordena a vida do povo e os fins da ação pública do Estado.
Sob esse novo prisma, a democracia se funda não apenas na idéia de
consenso nas decisões, mas sim naquilo que é decidido por consenso dentro de um
espírito de razoabilidade. Assim sendo, aquilo que for considerado razoável por
todos, aceito como o bem de todos em qualquer tempo e lugar, implicará na
6 MALBERG, Carré de, apud VIEIRA, Rosiane. Democracia e exclusão social: um paradoxo no
Estado Democrático de Direito Brasileiro. Revista do MP/GO. Goiânia. Ano IX, nº. 12. Abril/2006. 7 BOBBIO. Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Tradução Marco
Aurélio Nogueira. 4ª Ed. São Paulo: Paz e Terra, 1989.8 ESPÍNDOLA. Ruy Samuel. Democracia, Constituição e princípios constitucionais: reflexão crítica no
âmbito do direito constitucional brasileiro. Disponível na internet via www.ter-sc.gov.br/sj/cjd/doutrinas/ruy.htm, acessado em 6/2/2007.
17
denominada “democracia justa”, que conjuga a antiga idéia de consenso com a de
democracia solidificada sob a égide dos direitos humanos.
Compreendeu assim, que para os fins de sua obra, o aspecto que mais
deve grassar na democracia “é o de que ela representa uma convivência comunitária
fundada à luz dos direitos humanos, na perspectiva de assegurá-los, com real
eficácia a todos os homens em suas dignidades de pessoas humanas”. E completa:
“Democracia constitucional que, para a consecução desses fins, serve-se,
sobremaneira, dos princípios jurídicos assentados nas constituições, dos princípios
constitucionais integrantes da ordem jurídica”.
Sob esse prisma é que a constituição deixa de ser um simples compilador
de intenções políticas e passa a funcionar como norma de direito. A constituição de
um Estado se torna, pois, um complexo normativo; a lei máxima, suprema e
fundamental de um Estado.
Daí advém a estreita relação entre a democracia e a constituição. O
centro de atenção da democracia repousa numa concepção de sociedade, que
somente poderá ser desenvolvida onde os seus direitos de liberdade de valores
éticos, políticos e jurídicos ordenadores do Estado sejam plenamente reconhecidos
e garantidos por uma constituição.
Por tal razão é que Espíndola é categórico ao afirmar que a concepção de
democracia bem se amolda ao atual estágio do Direito Constitucional, relacionando-
se de maneira imediata aos princípios constitucionais positivados pela Constituição
Federal de 1988.
Hodiernamente, os princípios constitucionais tornaram-se parâmetros de
aferição de constitucionalidade do sistema; verdadeiros indicadores normativos e
hermenêuticos que servirão de base ao cumprimento da democracia, calçada nos
valores éticos, políticos e jurídicos neles estabelecidos. Os princípios inseridos na
Constituição funcionam como verdadeiros sumários de toda a ordem jurídica
constitucional. Devem ser compreendidos como fornecedores e orientadores das
regras dispostas na norma jurídica, de tal modo que, para a correta aplicação da
Constituição, mister se faz necessário analisar os princípios que a fomentam.
Tais valores, traduzidos sob a forma de princípios constitucionais
encontram-se por toda a parte da Carta Magna, pelo que cita-se, a título de
ilustração, o princípio constitucional da dignidade da pessoa humana (artigo 1º,
18
inciso III); o princípio democrático (artigo 1º) e o princípio do contraditório e da ampla
defesa, assim considerados valores éticos, políticos e jurídicos, respectivamente.
Sob esse enfoque é que se estabelecem como inseparáveis os conceitos
de democracia e constituição. Nos dizeres de Espíndola, “e assim se forma a idéia
de que a democracia é impensável sem uma constituição que a garanta, que ordene
e estruture seus desenvolvimentos e regule suas realizações presentes e futuras”.
E completa com palavras que brilhantemente traduzem as suas
conclusões:
Não é possível realizar a democracia apartada da realização e da efetividade dos princípios constitucionais. Não há democracia sem respeito à constituição, sem acato a sua principiologia constitucional (...) O futuro de nossa democracia está irremediavelmente ligado ao futuro de nossa Constituição, já que desrespeitar a Constituição é desrespeitar a democracia; ferir a Constituição é ferir a democracia, de tal modo que um ato inconstitucional, emanado do Legislativo, do Judiciário e do Executivo, é um ato, antes de tudo, antidemocrático e abreviador de nossa convivência em democracia.
Não se pode esquecer, por fim, que os Tribunais de Contas exercem hoje
fundamental papel na consolidação da democracia, já que a própria Constituição
Federal, em seu artigo 71 e seguintes, estrutura todo o arcabouço de
sustentabilidade jurídico-legal, no que se refere à estrutura, jurisdição,
competências, e atribuições dessas Cortes de Contas, fornecendo-lhes a devida
autonomia para o pleno exercício de sua missão constitucional, em auxílio ao
Congresso Nacional.
Aqui, cabe lembrar que a Carta Magna estendeu aos Tribunais de Contas
estaduais e Distrito Federal a aplicação das mesmas normas que dispõem sobre o
Tribunal de Contas da União (vide artigo 75, da CRFB/88).
Convém salientar que o “auxílio” que os Tribunais de Contas fornecem ao
Poder Legislativo – vale lembrar, nos caso dos Estados, às Assembléias Legislativas
estaduais – implica dizer que não poderão essas Casas atuar no controle externo
senão com a ajuda das Cortes de Contas, daí concluir-se não haver qualquer
relação de hierarquia entre este órgão e aquele Poder.
Assim sendo, qual seria a função dos Tribunais de Contas? Qual a sua
posição na estrutura administrativa brasileira e a sua inserção no Sistema
Democrático brasileiro?
19
Sobre esse tema, vale lembrar as lições de Carlos Ayres Britto9, Ministro
do Supremo Tribunal Federal, que, em entrevista à Revista do TCMRJ nº. 25,
quando perguntado sobre a qual Poder o Tribunal de Contas mais se assemelharia,
pronunciou o seguinte:
A referência organizativo-operacional que a Lei Maior erige para os Tribunais de Contas não reside no Poder Legislativo, mas no Poder Judiciário. Esta é a razão pela qual o artigo 73 da Carta de Outubro confere ao Tribunal de Contas da União, “no que couber”, as mesmas atribuições que o art. 96 outorga aos tribunais judiciários. Devendo-se entender o fraseado “no que couber” como equivalente semântico da locução mutatis mutandis; ou seja, respeitadas as peculiaridades de organização e funcionamento das duas categorias de instituições públicas: a categoria dos órgãos que a Lei Maior da República eleva à dignidade de um tribunal judiciário. Mas não se esgota nas atribuições dos tribunais judiciários o parâmetro que a Lei das Leis estabelece para o Tribunal de Contas da União, mutatis mutandis. É que os Ministros do Superior Tribunal de Justiça também comparecem como referencial (em igualdade de condições , averbe-se) para “as garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens” dos Ministros do TCU, tudo conforme os expressos dizeres do parágrafo 3º do artigo constitucional 73. Acresça-se: parte das competências que a Magna Lei confere ao Tribunal de Contas nem passa pelo crivo do Congresso Nacional ou de qualquer das Casas Legislativas Federais. O TCU se posta é como órgão da pessoa jurídica da União, diretamente, sem pertencer a nenhum dos três poderes federais. Exatamente como sucede com o Ministério Público, na legenda do art. 128 da Constituição, incisos I e II. Toda essa comparação com o Ministério Público é, deveras, apropriada. Assim como não se pode exercer a jurisdição com o descarte do parquet, também é inconcebível o exercício da função estatal de controle externo sem o necessário concurso ou o contributo obrigatório dos Tribunais de Contas. Mas esse tipo de auxiliaridade nata tem de subalternidade operacional, vale a repetição do juízo. Traduz a co-participação inafastável de um dado Tribunal de Contas no exercício da atuação controladora externa que é própria de cada Poder Legislativo, no interior da respectiva pessoa estatal-federada. O que se precisa entender é muito simples. No âmbito da função legislativa, que é a função mais típica do parlamento ou a função que empresta seu nome ao Poder que dela se encarrega, o prestígio que a Lei Maior confere ao parlamento mesmo é o maior possível: ele é quem dá a última palavra a respeito de todo e qualquer ato legislativo (mesmo quando se trate da edição de medidas provisórias). Mas não é assim que ocorre no círculo da função de controle externo, pois algumas atividades de controle nascem e morrem do lado de fora das Casas Legislativas, a partir da consideração de que as próprias unidades administrativas do Poder Legislativo Federal são fiscalizadas é pelo Tribunal de Contas da União. Como poderia, então, o poder administrativamente fiscalizado sobrepairar sobre o órgão fiscalizador?
9 BRITTO, Carlos Ayres. O Poder dos Tribunais de Contas. Revista TCMRJ. Rio de Janeiro: Tribunal
de Contas, Coordenadoria Setorial de Gráfica Reprográfica do TCE-RJ. Dezembro 2003, Nº 25.
20
Na mesma diretriz, pronunciou-se, Rita Marasco Ippólito 10:
Nesse prisma é que se colocam os Tribunais de Contas, que a Constituição Federal reteve como Cortes diferenciadas, exercentes de uma jurisdição sobremodo especializada, como deflui à leitura do art. 70 et seq da Constituição Federal. Conquanto as Cortes de Contas não figurem no rol dos órgãos componentes do Poder Judiciário (CF, Art. 92, I a VII), é indisputável que elas exercem com independência, autonomia e exclusividade, o segmento específico da jurisdição em matéria de fiscalização “contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial” (art. 70), como órgão de controle externo, acoplado ao Legislativo (art. 71). A circunstância de suas decisões poderem, eventualmente, ser objeto de contraste ulterior pelo Poder Judiciário (por exemplo, em ação popular onde se discuta matéria antes decidida por Tribunal de Contas) não enfraquece o caráter coercitivo de seus julgamentos, porque, de um lado, aquele contraste advém por outra razão, a saber, a inafastabilidade do controle jurisdicional (dito princípio da ubiqüidade da Justiça: CF, art. 5o, XXXV): de outro lado, sendo certo que impende preservar desejável harmonia entre as competências constitucionalmente estabelecidas, é forçoso admitir que aquela revisão judicial não se dá necessariamente e, quando ocorra, não poderá implicar uma singela “substituição” dos critérios adotados pelo Juiz de contas, por aqueles que acodem ao Juiz togado.
A se entender de outro modo, ter-se-ia o Tribunal de Contas como
instância inferior, ou primeiro grau em face do Poder Judiciário, o que, com certeza,
não está na letra nem no espírito do texto constitucional e configuraria exegese de
todo aberrante do nosso sistema jurídico. A nosso ver, não imbricam, não se
confundem nem se sobrepõem às funções do Poder Judiciário e dos Tribunais de
Contas. Interessante solução conciliadora é trazida por Lúcia Valle de Figueiredo, a
propósito da palavra julgar, constante do art. 71, II, da CF, onde se alude ao Tribunal
de Contas da União:
Considerando-se o monopólio de jurisdição pelo Judiciário, o correto seria dizer apreciar para homologar, glosar (rejeitar) e, por via de conseqüência, sancionar. Ocorre, pois, que julgar não pode denotar atividade da apreciação do poder Judiciário. Pode, isso sim, significar, que, exercida a competência, há preclusão administrativa. É dizer, após o julgamento, não poderá mais a Administração ou órgão fiscalizador se voltar sobre as despesas, inquinando-as de ilegais.
Nesse sentido, há tempos já decidiu o Supremo Tribunal Federal: “Ao
apurar o alcance dos responsáveis pelos dinheiros públicos, o Tribunal de Contas
10 IPPÓLITO, Rita Marasco. Jurisdição. Mestrado em Direito Processual Civil. Pontifícia Universidade
Católica do Rio Grande do Sul – PUC RS – Centro de Ciências Jurídicas e Sociais. Porto Alegre. maio de 2001.
21
pratica ato suscetível de revisão na via judicial a não ser quanto ao seu aspecto
formal ou tisna de ilegalidade manifesta”. 11
Diante dessas considerações acerca do posicionamento dos Tribunais de
Contas na ordem jurídico-administrativa brasileira, é que se verifica que as suas
funções são grandes estabilizadoras do Estado Democrático brasileiro. Isso porque,
os Tribunais de Contas atuam no controle das contas públicas, julgando as contas
dos administradores e demais responsáveis por bens, dinheiros e valores públicos;
exercem a função contábil, financeira, orçamentária e operacional dos Poderes dos
Estados e dos Municípios (vide artigo 2º, incisos I e II, do Regimento Interno do
Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro), impondo multas e outras
penalidades previstas nos seus Regimentos Internos, e ainda, possibilitam a
qualquer cidadão a formalização de denúncias quanto as irregularidades ou
ilegalidades atinentes às matérias do seu âmbito de competência, respeitadas as
formalidades legais. Assim sendo, não seria forçoso concluir que os Tribunais de
Contas têm atualmente fundamental importância no exercício da democracia, até
mesmo por estabelecerem um canal de comunicação com a sociedade.
A título de ilustração, cabe lembrar das palavras do Presidente do
Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro, Thiers Vianna Montebello,
acerca da matéria, em entrevista concedida à Revista do Tribunal de Contas do
Estado do Rio de Janeiro nº. 56, ano 6, de janeiro a abril de 2007: O Papel dos
tribunais de contas na democracia.
Os tribunais de contas vêm conquistando significativamente a ampliação de sua missão. O controle externo, que antes se restringia a aspectos de legalidade formal, atua, hoje, de forma mais ampla, visando aos requisitos da legitimidade, economicidade e razoabilidade dos atos administrativos. Assim, além do controle formal, passou a exercer o controle material. Atualmente, o Tribunal de Contas é o órgão técnico especializado que fornece ao Poder Legislativo as engrenagens precisas e necessárias que movem a máquina do check and balance, ou seja, o sistema de freios e contrapesos que garante o controle recíproco entre os poderes. Isso garante a autonomia e o exercício pleno de suas funções constitucionais, bem como assegura à sociedade a fruição de melhores serviços, desempenhando importante papel no fortalecimento da democracia.
11 D’Ávila, Min. Henrique. Acórdão em Mandado de Segurança nº. 7.280, citado na Revista STJ.
Brasília: Supremo Tribunal de Justiça, MÊS, ANO. Nº. 30. p. 395
22
2.2. O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA
Os princípios do contraditório da ampla defesa têm as suas raízes na
Carta Magna de João Sem Terra de 1215, historicamente reconhecida como a carta
da liberdade civil inglesa, que reconheceu aos súditos do rei uma série de direitos
fundamentais, inicialmente manifestados sob a cláusula do devido processo legal.
É de verificar-se que, muito embora se discuta o real alcance das
disposições da Carta 12 à época, não se pode negar o valor do documento, tido não
apenas como um marco na história constitucional da Inglaterra, como também um
importante escrito que positivou os direitos humanos, ao enunciar suntuosos
princípios, que atravessaram séculos e que hoje se consolidaram na constituição da
maioria dos países ocidentais, mesmo que não sob a mesma denominação ou sob
os mesmos efeitos, mas com a garantia de sua aplicabilidade, ao menos no campo
processual.
Um desses importantes valores diz respeito à cláusula do devido
processo legal, inserida no Capítulo 39 da Carta Magna de 1215, que assim previa:
[...] nenhum homem livre será detido ou preso ou tirado de sua terra ou posto fora da lei ou exilado ou, de qualquer outro modo destruído (arruinado), nem lhe imporemos nossa autoridade pela força ou enviaremos contra ele nossos agentes, senão pelo julgamento legal de seus pares ou pela lei da terra. 13.
Como se há de verificar, a exigência de um julgamento justo e em
conformidade com a lei do país denota o antecedente histórico do princípio do
devido processo legal, que teve a sua expressão consagrada pelo direito norte-
americano como a cláusula do Devido Processo Legal (Due Process of Law).
Na Constituição Brasileira, a consagração do devido processo legal se
deu no artigo 5º, inciso LIV, que determina o seguinte: “ninguém será privado de
liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”. (BRASIL, 1988).
12 Há correntes históricas que concluem que a Carta Magna de 1215 decorreu de um pacto entre o rei
e os nobres, de tal modo que as declarações nela contidas teriam alcance limitado à nobreza, não sendo crível que o povo tivesse sido beneficiado pelas liberdades asseguradas naquele documento.
13 LIMA, Maria Rosynete. Devido Processo Legal. Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris Editor. 1999. p. 31.
23
Aqui vale registrar que o devido processo legal seguramente representa
uma expressão do Estado de Direito, por ter tido a sua gênese na idéia fundamental
de controle do poder ou limitação ao poder, fenômenos que caracterizam o Estado
de Direito.
A título de ilustração, cita-se o julgamento do Recurso de Apelação em
Mandado de Segurança nº. 86.453-SP 14 pelo antigo Tribunal Federal de Recursos,
que de maneira bastante clara descreveu a relação existente entre o Estado de
Direito e o princípio do devido processo legal, ainda no tempo em que tal princípio
não se encontrava inserido no texto constitucional:
Nas hipóteses como a dos autos, entretanto, em que o ato anulado criou situação subjetiva ou estado de fato em favor de uma pessoa, seria sumamente odioso permitir que o Poder Público decidisse liminarmente, sem antes proporcionas ao titular dessa situação a oportunidade de defesa. No Estado de Direito, como assevera Miguel Reale, a ação estatal deve desenvolver-se com plena salvaguarda dos interesses e prerrogativas dos indivíduos (Revogação e Anulamento do Ato Administrativo, 1968. p. 114) e, para tanto, mister se faz a observância restrita do devido processo legal.
Portanto, como concluem os ensinamentos de Maria Rosynete Lima, “o
princípio do devido processo legal proporciona forma e matéria ao Estado de Direito
brasileiro, inclusive no que pertine ao seu acréscimo democrático, que agrega
noções de justiça, igualdade jurídica e respeito aos direitos fundamentais”. 15
Posta assim a questão, é de se afirmar que, em um sentido amplo, “o
princípio do due process of law caracteriza-se pelo trinômio vida-liberdade-
propriedade, vale dizer, tem-se o direito de tutela àqueles bens da vida em seu
sentido mais genérico”. 16
Pois, em seu sentido estrito, o devido processo legal deve ser
compreendido sob dois propósitos principais: em sentido substancial e em sentido
processual. A primeira vertente – enfoque substantivo – significa em garantir
limitações ao Estado, que não poderá de maneira arbitrária privar os cidadãos dos
seus direitos fundamentais. Isso importa em concluir, em sucinta exposição, que o
Estado deve agir de maneira razoável, não privando os indivíduos de seus direitos
14 TRF – Apelação em Mandado de Segurança nº 86.453-SP. Relator Ministro Antônio Torreão Braz,
julgado em 31.03.81. 15 LIMA, op.cit., p. 32.
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fundamentais. Isso implica em afirmar ainda que até mesmo a função legislativa não
está totalmente livre, porque dela decorre a imperatividade de o legislador produzir
leis que satisfaçam o interesse público.
Daí porque os doutrinadores traduzem o devido processo legal em sua
feição substantiva como corolário do princípio da razoabilidade das leis, já que toda
lei que não for considerada como razoável, isto é, seja contrária ao direito, deve ser
controlada pelo Poder Judiciário. 17.
Por outro lado, tem-se o sentido processual, que é a expressão
efetivamente utilizada no Direito Brasileiro quando se pretende se referir ao termo
“devido processo legal”.
Isso porque no sentido processual, devido processo legal importa no
dever de propiciar ao litigante: a comunicação adequada sobre a recomendação ou
base de uma ação governamental; um juiz imparcial; a oportunidade de deduzir
defesa oral perante o juiz; a oportunidade de apresentar provas; a chance de
reperguntar às testemunhas e de contrariar as provas que foram utilizadas contra um
litigante; o direito de ter um defensor constituído nos autos; uma decisão
fundamentada, ou seja, a plena igualdade de tratamento; o direito ao contraditório e
à ampla defesa e até mesmo o direito que tem o cidadão de ter o mais amplo acesso
Justiça, e uma vez lá estando, defender-se e apresentar todas as suas provas da
maneira mais ampla possível. 18
Em razão disso é que o devido processo legal se configura como um
princípio basilar, e não uma norma jurídica, que visa a garantir a existência de um
processo ordenado segundo a lei, instruindo qualquer atuação restritiva do Estado
nos direitos fundamentais tutelados, com o intuito de evitar intromissões arbitrárias.
Sua manifestação mais incisiva reflete-se nos princípios do contraditório e da ampla
defesa, que nada mais são do que garantias do cidadão, que têm por base o
princípio da igualdade.
Desde logo há que se esclarecer que o princípio do devido processo legal
não é gênero, dos quais os princípios do contraditório e da ampla defesa seriam
espécies. Daí porque afirmar que a Constituição Federal não incorreu em
redundância ao inseri-los em duas cláusulas distintas, quais sejam, os incisos LIV e
16 NERY JUNIOR, Nelson. Princípios do Processo Civil na Constituição Federal. 5ª ed. São Paulo:
RT. p.33. 17 JUNIOR, op. cit, p. 36.
25
LV. Seria incorreto deduzir que a explicitação dos princípios do contraditório e da
ampla defesa no corpo do inciso LV teria sido irrelevante ou inútil (como se o isso
fosse permitido ao legislador constituinte), dada a inclusão do devido processo legal
no inciso anterior, qual seja, o LIV.
Como ensina Maria Rosynete de O. Lima (1999, p. 181),
Os princípios do contraditório, da ampla defesa, do juiz natural, e outros, não são corolários, deduções, ou conseqüências do princípio do devido processo legal, mas princípios que têm um grau de concretização mais elevado e que são chamados a concretizar o devido processo legal; daí a chamá-los de subprincípios, e não subespécies do devido processo legal. A independência, e não dedutibilidade, destes subprincípios é visível na medida em que podem servir para concretizar, ou realizar, mais de um princípio, além de poderem gozar também de outros subprincípios que o concretizem. Os princípios do contraditório e da ampla defesa, por exemplo, servem para concretizar não apenas o devido processo legal mas o princípio da isonomia.
E assim completa o raciocínio: “Daí a razão por que um destes
subprincípios, ou a reunião de alguns deles, acaba por revelar, na aplicação do caso
concreto, uma nuança, uma faceta do princípio do devido processo legal”.
Também não se pode atribuir conceitos idênticos ao princípio do
contraditório e ao da ampla defesa, muito embora encontrem-se inseridos no mesmo
inciso constitucional e, por vezes, um se insira no outro, por assumirem funções
diferentes no âmbito de um processo, seja ele judicial ou administrativo, senão
vejamos:
Nas lições de Romeu Felipe Bacellar Filho 19,
O contraditório, princípio que também é assegurado pelo art. 5º, LV, da Constituição Federal e acolhido expressamente pelo artigo 2º da Lei nº 9.784/99, traduz-se na efetiva participação do acusado na instrução do processo, ativa e crítica, de modo que ele produza suas próprias razões e provas e que possa contestar argumentos e formação probatória que lhe sejam desfavoráveis. O contraditório reflete um diálogo, uma alternância bilateral da manifestação das partes conforme a fase do processo e a decisão final. A eficiência do contraditório depende que seja soposada a dialética processual. A decisão do processo deve ser tomada em vista dos pensamentos contrapostos e do cotejo das posições distintas. O contraditório permite que todos os envolvidos tenham as mesmas oportunidades de convencimento.
18 JUNIOR, op. cit, p. 38 a 40. 19 BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Direito Administrativo, Coleção Curso & Concurso (coordenador
Edílson Mougenot Bonfim), São Paulo: Saraiva, 2005. p. 82.
26
Vicente Greco Filho (1996, p.90) sintetiza o princípio do contraditório de
maneira mais prática e simples:
O contraditório se efetiva assegurando-se os seguintes elementos: (a) o conhecimento da demanda por meio de ato formal de citação; (b) a oportunidade, em prazo razoável, de se contrariar o pedido inicial; (c) a oportunidade de produzir prova e se manifestar sobre a prova produzida pelo adversário; (d) a oportunidade de estar presente a todos os atos processuais orais, fazendo consignar as observações que desejar; (e) a oportunidade de recorrer da decisão desfavorável.
Por seu turno, no que diz respeito à ampla defesa, entende Manoel de
Oliveira Franco Sobrinho 20 se tratar ao “direito das partes serem ouvidas, de
apresentarem razões de convencimento, de produzir provas e de repelir provas
oferecidas pela Administração”.
Ainda nessa linha, cabe apontar a seguinte distinção apresentada por
Alexandre Moraes. 21
Por ampla defesa, entende-se o asseguramento que é dado ao réu de condições que lhe possibilitem trazer para o processo todos os elementos que tendentes a esclarecer a verdade ou mesmo omitir-se ou calar-se, se entender necessário, enquanto o contraditório é a própria exteriorização da ampla defesa, impondo a condução dialética do processo (par conditio), pois a todo ato produzido pela acusação, caberá igual direito de defesa de opor-se-lhe ou de dar-lhe a versão que melhor se apresente, ou, ainda, de fornecer uma interpretação jurídica diversa da que foi dada pelo autor.
Na realidade, o contraditório e a ampla defesa devem ser compreendidos
como uma garantia efetiva de participação das partes no processo, de tal maneira
que, em plena igualdade de condições, possam influir ativamente para o seu
desenvolvimento e melhor êxito.
Interessante a avaliação do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria,
que em voto do Ministro Gilmar Mendes, relator do processo Mandado de Segurança
nº. 25787/DF, enfatizou que o direito de defesa não se resume ao direito de
simplesmente se manifestar em um processo, mas sim assegurar uma pretensão à
20 FRANCO SOBRINHO, Manuel de Oliveira. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva,
1979. p.289. 21 MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 11ª ed. São Paulo: Atlas, 2002. p. 124
27
tutela jurídica. E tal pretensão corresponde exatamente à garantia ao contraditório e
à ampla defesa na medida em que passam a ser garantidos:
1) direito à informação (Recht auf Information), que obriga o órgão julgador a informar à parte contrária dos atos praticados no processo e sobre os elementos dele constantes; 2) direito de manifestação (Recht auf Äusserung), que assegura ao defendente a possibilidade de manifestar-se oralmente ou por escrito sobre os elementos fáticos e jurídicos constantes do processo; 3) direito de ver seus argumentos considerados (Recht auf Berücksichtigung), que exige do julgador capacidade, apreensão e isenção de ânimo para contemplar as razões apresentadas. 22.
Finalmente, há que se considerar que toda a acepção dos princípios
objeto do presente estudo consagrou-se no âmbito do processo penal. É que, como
bem analisado pelo prof. Uadi Lammêgo Bulos (2005, p. 239), quando da análise
cronológica quanto à inserção de tal princípio nas Constituições brasileiras, “o
princípio do contraditório não alcançava de modo expresso, os processos civil e
administrativo. Apenas em relação ao processo penal a garantia vinha expressa”.
Apenas a partir da Constituição Federal de 1988 é que foi consignada a
abrangência dos princípios do contraditório e da ampla defesa, de maneira a
abarcar, além do processo penal, os processos civis e administrativos. Na realidade,
a presença cada vez maior e constante do Estado sobre a esfera individual aflorou a
constatação de que seria necessária a irrestrita obediência ao devido processo legal
não apenas no processo penal, mas também no campo administrativo.
Assim, passou-se a assegurar aos litigantes em processo judicial ou
administrativo, e aos acusados em geral, o contraditório e a ampla defesa, com os
meios e recursos a ela inerentes.
22 Informativo STF nº. 449, Brasília, de 20 a 24 de novembro de 2006.
28
3. PROCEDIMENTOS GARANTIDORES NO ÂMBITO DO TCE-RJ
Como visto, os processos que tramitam junto ao Tribunal de Contas do
Estado do Rio de Janeiro têm natureza administrativa e são denominados de
processos administrativos.
Vale registrar de maneira sucinta que deve-se conceituá-lo como
processo administrativo e não como procedimento pelas seguintes razões:
1. O processo administrativo, assim como o processo judicial, tem como
objetivo fim obter uma decisão, que no caso do primeiro resulta “na
prática do ato administrativo final” 23. A despeito de haver distinções
marcantes entre o processo judicial e o administrativo – tais como,
enquanto o primeiro exerce a função jurisdicional, havendo
necessariamente a existência de um conflito de interesses, o segundo
traduz o desempenho da atividade administrativa – a bem da verdade,
a terminologia processo já está bastante consolidada. Tanto assim que
a própria Constituição Federal faz referência a tal expressão quando
quer se referir aos atos formais pelos quais se exerce a função
administrativa;
2. Processo e procedimento não se confundem vez que este corresponde
ao rito que será utilizado no âmbito do processo, como uma forma de
realização daquele. Na visão de Odete Medauar, o processo
administrativo “implica, além do vínculo entre os atos, vínculos jurídicos
23 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 10ª ed. Rio de Janeiro: Ed.
Lumen Juris. 2003. p. 775.
29
entre os sujeitos, englobando direitos, deveres, poderes, faculdades na
relação processual”.24
Dito isto, o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, na fiel
observância aos ditames constitucionais, assegura plenamente aos responsáveis,
em processo administrativo, os princípios do contraditório e da ampla defesa, nos
processos submetidos à sua apreciação, a teor do que dispõem a Lei Complementar
nº. 63/90, o Regimento Interno deste Tribunal de Contas, aprovado pela Deliberação
TCE-RJ nº. 167/92 e a Deliberação TCE-RJ nº. 204/96.
Tal garantia encontra-se acolhida no art. 68, da Lei Complementar 63/90
c/c art. 85 do Regimento Interno do Tribunal, em que expressa a observância em
todos os processos encaminhados ao TCE/RJ, aos responsáveis ou, interessados, a
ampla defesa (ver também artigo 15).
Os princípios do contraditório e da ampla defesa estão inseridos no
capítulo VI, da Lei Complementar 63/90 e no capítulo VIII do Regimento Interno, que
tratam dos recursos e da competência recursal. Contudo, o oferecimento do
contraditório e da ampla defesa não se dão somente após o julgamento de mérito
dos processos encaminhados ao Tribunal de Contas. Já na fase preliminar, ou seja,
em decisões intermediárias, em que se procura buscar elementos que subsidiem o
julgamento de mérito, pode-se observar o respeito a esses princípios constitucionais,
por meio de comunicação de diligências externas, notificações e citações
preliminares.
Como exposto, os processos que tramitam no Tribunal de Contas do
Estado do Rio de Janeiro (TCE/RJ) encontram-se no âmbito administrativo. Isto
porque, ao traçar uma analogia com o processo judicial, pode-se afirmar que os
processos em tramitação no TCE/RJ procuram, de forma ordenada, apurar e
esclarecer os fatos, cujas decisões sempre perseguem a defesa do interesse
público, podendo culminar com penalidades aos responsáveis pelos atos
inquinados, ou até a devolução aos cofres públicos do débito apurado, se for o caso.
Necessariamente, no afã de melhor compreender as regras insculpidas
nos dispositivos garantidores dos princípios do contraditório e da ampla defesa no
âmbito do TCE/RJ, faz-se necessário, preliminarmente, caracterizar quais as
24 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 11ª Edição. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2007.
30
modalidades de processos administrativos que tramitam na Corte de Contas do
Estado do Rio de Janeiro.
A princípio, de acordo com o inciso I, do art. 1º da Lei Complementar nº.
63/90, compete ao Tribunal de Contas:
Art. 1º - Ao Tribunal de contas do Estado do Rio de Janeiro, órgão de controle externo, compete, na forma estabelecida nesta lei: I – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos [...]
Como se observa, este inciso trata do julgamento das contas dos
responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos, hipótese em que os processos
serão formalizados sob o título de Prestações de Contas ou Tomada de Contas.
O inciso II do mesmo dispositivo citado, e o art. 3º e seus incisos
conferem competência ao tribunal para: “exercer a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial das unidades dos Poderes do Estado e das
demais entidades referidas no inciso anterior [...]”.
Os processos enquadrados neste inciso, e também aqueles relacionados
nos incisos do art. 3º da Lei Complementar 63/90, representam todos os atos
administrativos encaminhados ao Tribunal, que englobam as dispensas de licitação,
inexigibilidades de licitação, contratos, editais, convênios, concessão de
aposentadorias, pensões, outros, além dos processos procedentes do próprio
Tribunal de Contas, como os Relatórios das Inspeções, Auditorias, Promoções e
outros.
Aqui, há que se esclarecer que as decisões do Tribunal de Contas nesses
processos podem ser preliminares ou definitivas.
Nas decisões preliminares, estabelece-se o início do contraditório quando
o Plenário determina o chamamento ao processo do responsável ou interessado,
conforme o caso, ao identificar irregularidade ou ilegalidade nas contas, contratos ou
atos objeto de sua apreciação, a fim de que seja ele cientificado das falhas
apontadas e possa exercer seu direito de defesa.
O responsável será considerado em juízo, para todos os efeitos de direito,
com a entrada do processo no Tribunal de Contas, estabelecendo-se o contraditório
quando tomar ciência da decisão prolatada (art. 15 da Lei Complementar 63/90). .
31
O chamamento do responsável ou interessado ao processo far-se-á por
comunicação, notificação ou citação, conforme o caso, como dispõe o art. 6º da
Deliberação TCE-RJ nº. 204/96.
Para todas as formas de cientificação das decisões do Tribunal, os prazos
contam-se, excluído o primeiro e incluído o último, da data do recebimento do Ofício,
seja da comunicação, notificação ou citação (art. 34 do RI) , art. 34 do RI).
3.1. COMUNICAÇÕES, NOTIFICAÇÕES E CITAÇÕES
O regramento no âmbito do Tribunal de Contas do Estado do Rio de
Janeiro, visando ao chamamento dos responsáveis e/ou dos interessados para
ingressarem nos autos, objetivando assegurar a ampla defesa de seus direitos, por
meio da cláusula do devido processo legal, está previsto na Deliberação TCE/RJ
204/96 e pode se dar por intermédio dos Atos de Comunicação, Notificação ou
Citação.
Comunicação, segundo a definição contida no art. 6º, § 1º da Deliberação
TCE/RJ 204/96, é o ato pelo qual o Tribunal determina ao responsável, com força
coercitiva, o cumprimento de diligência ou apresentação de razões de justificativa,
para saneamento do processo, bem como lhe comunica as decisões plenárias.
Notificação, de acordo com o disposto no § 2º do art. 6º da Deliberação
nº. 204/96, é o ato, precedido ou não de comunicação, em que o Tribunal,
verificando a existência de irregularidades ou ilegalidades, sem que haja débito
apurado, determina ao responsável que apresente razões de defesa.
Citação, conforme o § 3º, é o chamamento do responsável, ou do
interessado, para apresentar razões de defesa ou recolher o débito apurado, quando
determinada em Decisão Preliminar, na verificação de ocorrência de dano ao erário
ou para interpor recurso, quando se tratar de Decisão Definitiva, nos termos do art.
23 da Lei Complementar 63/90.
Somente a comunicação, notificação ou citação válidas aperfeiçoam o
processo e estabelecem o contraditório, podendo, o responsável ou interessado,
acompanhar o processo a partir de então, até decisão final (art. 7º da Del. TCE/RJ
204). Para serem consideradas válidas, as decisões deverão ser publicadas
juntamente com a Ata de cada Sessão Plenária de Julgamento, contendo relação
32
com os nomes dos citados, dos procuradores constituídos nos autos e dos
notificados, e bem assim, os números dos processos que deram origem às citações
e notificações.
Também deverão conter os seguintes elementos:
a) nome do responsável ou interessado, ou órgão interessado;
b) a finalidade da citação, notificação ou comunicação;
c) advertência das conseqüências pelo não atendimento no prazo
estabelecido;
d) a penalidade, se houver;
e) local e horário em que lhe será dada vista dos autos;
f) cópia da decisão plenária com os documentos pertinentes;
g) prazo para a resposta.
Em se tratando de notificação ou citação, quando a entrega for realizada
pelos Correios, no domicílio do destinatário, o Aviso de Recebimento (AR) deverá
ser juntado aos autos.
A comunicação, notificação ou citação também serão consideradas
válidas quando realizadas por edital (quando restarem infrutíferas as outras formas),
a partir da data da sua última publicação, nos casos de ser desconhecido pelo
Tribunal o endereço do citado ou notificado, ou de sua recusa em receber o ofício
pertinente e ainda, nas hipóteses em que haja o comparecimento espontâneo do
responsável ou do interessado nos autos, seja apresentando sua defesa, seja
interpondo o recurso.
O art. 26 do Regimento Interno do Tribunal de Contas estabelece que,
qualquer que seja a forma de chamamento ao processo, a cientificação dar-se-á na
ordem prevista nos incisos I a III do citado dispositivo legal, ou seja,
preferencialmente na seguinte seqüência:
a) pelo correio, mediante carta registrada pelo Sistema de Mão Própria,
cujo recibo será juntado ao processo;
b) pessoalmente, contra apresentação de identificação e recibo passado
na guia de remessa, onde o servidor do Tribunal de Contas registrará
a espécie do documento apresentado, seu número, órgão emitente e
data de emissão ou, se for o caso, os fatos que impediram sua
localização, juntando-se ao processo;
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c) por edital, publicado no Diário Oficial do Estado, pelo menos 2 (duas)
vezes, com um intervalo mínimo de 5 (cinco) dias entre uma e
outra publicação, quando o destinatário da citação, notificação ou
comunicação de diligência não for localizado, juntando-se ao
processo cópia de cada publicação.
Atualmente, o Tribunal, procurando resguardar-se de possíveis alegações
quanto ao cerceamento de defesa, em razão da incerteza da ciência ao destinatário,
vem tomando o cuidado de certificar-se que os ofícios sejam entregues aos próprios
destinatários, através da assinatura do responsável mediante identificação por meio
de documento oficial, no AR, ou na guia de expedição de Ofício, expedida pela
Coordenadoria de Expedição do Tribunal.
Todavia, se não restar caracterizado a entrega do Ofício ao próprio
destinatário, tal procedimento não invalida a ciência ao interessado, caso
observadas as exigências previstas na Deliberação TCE/RJ 204/96.
Em que pese o Regimento Interno do Tribunal, aprovado pela Deliberação
TCE/RJ 167/92, estabelecer que a citação, a notificação e/ou a comunicação de
diligência deverão, para ciência do responsável ou do interessado,
preferencialmente, ser feita pelo correio, mediante carta registrada pelo Sistema de
Mãos Próprias; já o inciso I, § 1º do art. 7º da deliberação TCE/RJ 204/96, norma
posterior ao Regimento Interno, não exige que a comunicação, notificação ou
citação seja entregue ao próprio destinatário, bastando que a entrega se faça no
domicílio declarado pelo responsável/interessado.
Neste sentido, cabe citar recente decisão do Supremo Tribunal Federal,
no julgamento do mandado de segurança nº. 25.816-1, sob a relatória do Ministro
Eros Grau, em que o Tribunal Pleno negou, por unanimidade, provimento ao agravo
regimental interposto contra decisão do Tribunal de Contas da União, em que os
agravantes alegaram que as intimações procedidas pela autoridade coatora não
atenderam ao princípio da pessoalidade, pois foram expedidas por via postal com
aviso de recebimento simples, entregue no endereço declarado do destinatário,
porém não recepcionado pelo próprio.
Na hipótese de o responsável não atender a decisão do Tribunal e, se
ficar comprovada a validade da comunicação, é praxe o Tribunal notificar o
administrador público responsável pelo órgão, para que apresente razões de defesa
pelo não atendimento da decisão anterior, sem prejuízo do encaminhamento do que
34
fora solicitado, alertando-o ainda para a penalidade prevista no art. 63, inciso IV da
Lei Complementar 63/90, o qual estabelece aplicação de multa, em razão do não
atendimento, sem causa justificada, da diligência ou da decisão do Tribunal. Neste
momento, também é usual o Tribunal comunicar o responsável pelas contas ou, pelo
ato examinado, para que tome ciência da decisão prolatada, informando-lhe da
situação em que se encontra o processo.
Se após essas medidas o atual responsável pelo órgão não se
manifestar, o Tribunal poderá aplicar-lhe a sanção prevista no art. 63 da Lei
Complementar 63/90, inciso IV, por descumprimento de decisão, e comunicará o
responsável pelas contas e/ou atos, configurando agora o chamamento aos autos,
para que apresente os elementos necessários à continuação da análise, bem como
alertará ao atual gestor para que facilite o acesso do responsável pelas contas, ou
do ato examinado, aos documentos necessários à elaboração da resposta.
Ao responsável, agora comunicado, também se aplicam as normas
citadas para o pedido de prorrogação de prazo.
Entretanto, na hipótese de o administrador público ainda permanecer no
cargo, quando verificada uma impropriedade e/ou irregularidade em processo de sua
responsabilidade, dependendo do que for apurado durante a análise preliminar, o
responsável e/ou interessado poderão ser chamados aos autos por meio de
comunicação, notificação ou citação.
Atualmente, de acordo com as decisões mais recentes, conforme
pesquisa de votos realizada no SCAP, o Plenário tem optado, preliminarmente, em
razão de caracterizar, inequivocamente, o oferecimento do contraditório e da ampla
defesa, por comunicar os responsáveis para apresentação de esclarecimentos,
mesmo quando evidenciada pelo Corpo Instrutivo a existência de irregularidades ou
ilegalidades, sem débito apurado.
Malgrado esta tendência, isso não quer dizer que o administrador público
ou responsável tenha que ser, obrigatoriamente, comunicado ante a constatação de
irregularidades ou ilegalidades cometidas durante sua gestão, pois se constatada
qualquer irregularidade ou ilegalidade, acompanhada de elementos contundentes, o
responsável poderá ser, de plano, notificado, caso a irregularidade ou ilegalidade
não tenham causado dano ao erário; ou mesmo citado, quando da constatação de
dano, para apresentação de razões de defesa ou recolhimento do débito apurado.
35
Tratando especificamente da citação para apresentação de razões de
defesa ou recolhimento do débito apurado, atualmente, quando o responsável opta
por apresentar razões de defesa e o Plenário as rejeita, o Tribunal comunica o
responsável, com base no art. 17 § 1º c/c art. 26, § 1º, ambos da Lei Complementar
63/90, sobre as razões do não acolhimento das razões de defesa e concede novo e
improrrogável prazo, desta vez somente para o recolhimento do débito, visto que já
houve a exposição de justificativas por parte do citado, pois, se não houver outro
impedimento e ocorrendo o efetivo recolhimento do débito que foi apurado, o
processo estará saneado.
Contudo, este procedimento é relativamente recente, visto que
anteriormente, ante a rejeição das razões de defesa apresentadas pelo responsável,
era expedida nova citação, com base no art. 18, § 1º do Regimento Interno do
Tribunal, c/c a própria definição de citação, prevista no § 3º do art. 6º da Deliberação
TCE/RJ e o § 2º do art. 9º do mesmo dispositivo.
Para que haja uma melhor compreensão, analisemos as diferenças
existentes entre as legislações pertinentes:
A Lei Complementar 63/90 dispõe o seguinte:
Art. 17 - Verificada irregularidade nas contas, o Tribunal: I - definirá a responsabilidade individual ou solidária pelo ato inquinado; II - se houver débito, ordenará a citação do responsável para, no prazo estabelecido no Regimento Interno, apresentar defesa ou recolher a quantia devida; III - se não houver débito, notificará o responsável, para, no prazo fixado no Regimento Interno, apresentar razões; IV - adotará outras medidas cabíveis. § 1º - O responsável cuja defesa for rejeitada pelo Tribunal será cientificado para, em novo e improrrogável prazo estabelecido no Regimento Interno, recolher a importância devida. (grifo nosso) § 2º - Reconhecida pelo Tribunal a boa-fé, a liquidação tempestiva do débito atualizado monetariamente sanará o processo, se não houver sido observada outra irregularidade nas contas. Art. 26 - A citação, a notificação ou a comunicação de diligência far-se-ão: § 1º - A rejeição dos fundamentos da defesa ou das razões de justificativa será comunicada ao responsável ou interessado, na forma prevista neste artigo. (grifo nosso)
Apesar de o § 1º do art. 17 ser usado como fundamentação na
comunicação a ser expedida após a rejeição das razões de defesa, em virtude de
uma citação anterior, o embasamento legal aceitável para justificar este
procedimento seria o § 1º do art. 26. O primeiro dispositivo (art. 17, § 1º) justificaria
36
apenas que, naquela oportunidade, ou seja, após a rejeição das razões de defesa,
não seria o momento adequado de se julgar definitivamente o processo.
Primeiramente, porque, na citação, o tribunal deu a opção ao responsável
de apresentar defesa ou recolher o débito apurado. Portanto, ao permitir estas
hipóteses, o Tribunal parte da premissa de que o débito ainda não é líquido e certo,
visto que concedeu ao responsável a oportunidade de apresentar suas razões de
justificativas para o ato que sugere a ocorrência dano ao erário.
Logo, se o responsável optar por apresentar as razões de defesa e estas
forem rejeitadas, o Tribunal lhe comunica e reabre novo prazo para recolhimento do
débito apurado. Note-se que, por parte do jurisdicionado, nesta fase, não lhe resta
outra opção, a não ser recolher o débito apurado.
Por conseguinte, entendemos que o § 1º do art. 17 sugere apenas que,
no momento da rejeição das razões de defesa apresentadas, o processo ainda não
deve ser julgado definitivamente e não que a ciência ao responsável do resultado da
análise das razões de defesa deva ser procedida por meio de um ofício de
comunicação.
O fato de constar a expressão cientificação, não quer dizer que o
responsável, após a rejeição de suas razões de defesa, deve ser comunicado, pois,
o art. 26, inciso I da Lei Complementar 63/90., estabelece que a comunicação,
notificação ou citação, far-se-ão, mediante ciência do responsável, na forma
estabelecida no Regimento Interno deste Tribunal, portanto, pelo simples fato do art.
17, § 1º, dispor sobre a cientificação do responsável, esta expressão, por si só, não
determina que a mesma seja efetivada por meio de comunicação, pois, como vimos,
a Lei Complementar sugere que a cientificação do responsável poderá se dar nas
formas previstas no art. 26 da lei supra citada. Esta obrigação está unicamente
fincada no art. 26, § 1º, que preconiza objetivamente que as razões de defesa serão
comunicadas ao responsável.
Já o Regimento Interno do Tribunal e a Deliberação TCE/RJ 204/96
dispõem da seguinte forma:
Art. 18 - Verificada irregularidade nas contas, ainda na fase preliminar, na forma do disposto no art. 17, inciso I, deste Regimento, o Tribunal: I - definirá a responsabilidade individual ou solidária pelo ato inquinado; II - se houver débito, ordenará a citação do responsável para, no prazo de 30 (trinta) dias, apresentar defesa ou recolher a quantia devida;
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III - se não houver débito, notificará o responsável para, no prazo fixado no inciso anterior, apresentar razões; IV - adotará outras medidas cabíveis. § 1º - Rejeitada a defesa, o Tribunal julgará as contas irregulares e determinará a citação do responsável para, em novo e improrrogável prazo de 30 (trinta) dias, recolher a importância devida. (grifo nosso)
Deliberação 204/96:
Art. 6º - O chamamento ao processo, do responsável ou interessado, far-se-á por citação, notificação ou comunicação, conforme o caso. - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
§ 3º - Citação é o chamamento do responsável, ou do interessado, para apresentar razões de defesa ou recolher o débito apurado, quando determinada em Decisão Preliminar, nos termos do inc. II do art. 17 da Lei Complementar nº. 63, de 01.08.90, ou para interpor recurso, quando determinada em Decisão Definitiva, nos termos do art. 23 do mesmo Diploma Legal. Art. 9º - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - § 2º - As respostas oferecidas às citações expedidas nos termos do §1º do art. 18 do Regimento Interno, aprovado pela Deliberação nº. 167, de 10.12.92 (Decisão Definitiva), serão recebidas como Recursos de Reconsideração.
Pela transcrição dos dispositivos acima é fácil perceber o conflito
existente entre as legislações. O Regimento Interno do Tribunal e a Deliberação
TCE/RJ 204/96 determinam que, se rejeitadas as razões de defesa apresentadas
em resposta à citação preliminar em processo de prestação de contas, o
responsável terá as contas julgadas irregulares, devendo ser expedida citação
definitiva para recolhimento do débito.
Este procedimento, a nosso ver, feria o princípio da ampla defesa, pois,
se o débito apurado fosse a única irregularidade nas contas, o seu recolhimento,
após comunicação da rejeição das razões de defesa, sanearia o processo e não
mais existira óbice ao julgamento regular do processo em análise.
Outro argumento também utilizado para a não adoção deste
procedimento, baseia-se no Princípio da Hierarquia das Leis, visto que a Lei
Complementar está acima das normas editadas por intermédio de Deliberações.
É importante frisar que as respostas às notificações e citações não devem
ser encaminhadas como recurso e sim, como razões de defesa. Em nossa pesquisa
(citar a pesquisa), verificamos que em tantos processos, foram apresentados
38
recursos às notificações e citações e que foram recepcionadas pelo Tribunal como
razões de defesa.
3.1.1. Sobre o Sistema de Comunicação Digital (SICODI)
Levando-se em consideração a necessidade de adaptação às novas
tecnologias que propiciem o aumento de eficiência e eficácia aos processos, com
significativa economia de tempo e recursos, como também agilizar a comunicação
entre o Tribunal e os responsáveis pelas unidades gestoras jurisdicionadas, o
TCE/RJ vem implantando gradativamente a entrega de comunicações, notificações e
citações através da rede mundial de computadores (INTERNET) e por meio de
mensagens e documentos encaminhados eletronicamente.
Com este fim, foi instituído o SICODI – Sistema de Comunicação Digital,
regulamentado pela Deliberação TCE/RJ 234, em vigor desde 12/06/06.
Este novo procedimento, ainda em período de teste e, portanto, restrito a
um pequeno número de jurisdicionados, é realizado em ambiente totalmente seguro
e com total garantia de sigilo, preservação e integridade das informações, tanto para
o remetente quanto para o destinatário.
A segurança e a integridade das informações são garantidas pela
assinatura digital do responsável, em ambiente que utiliza certificados digitais
emitidos no âmbito da Infra-Estrutura de Chaves Públicas (ICP-Brasil).
A transmissão de informações e de documentos para o TCE/RJ será
realizada por meio de mensagem eletrônica enviada através da caixa de correio
eletrônico vinculada ao SICODI e assinada digitalmente pelo responsável.
Contudo, vale ressaltar que o envio de documentos e informações por
parte do responsável comunicado, notificado ou citado pelo TCE/RJ por meio digital
é facultativo, observando-se os prazos aplicáveis.
Em alguns casos, o Tribunal poderá solicitar que os envio de documentos
por parte dos responsáveis seja realizado da maneira convencional, sob pena de
responsabilidade de quem assim não proceder.
O responsável também poderá cadastrar um número de telefone celular
com caixa postal no SICODI, com a finalidade de receber informações sobre a
39
existência de mensagem eletrônica, o TCE-RJ enviará mensagem padrão ao
número indicado, na mesma oportunidade em que for enviada mensagem à caixa de
correio eletrônico vinculada ao SICODI.
O responsável também é incumbido de consultar periodicamente o
SICODI, com o intuito de tomar conhecimento do conteúdo das mensagens, sob
pena de responsabilidade, conforme disposto no art. 4º, inciso I da Lei Orgânica
deste Tribunal.
Se não houver a confirmação da abertura da mensagem eletrônica
encaminhada ao responsável, no prazo de cinco dias contados da sua remessa, o
TCE/RJ publicará os mesmos termos dos atos no Diário Oficial do Estado do Rio de
Janeiro – DOERJ, visando o aperfeiçoamento do chamamento do responsável aos
autos.
A assinatura digital e a certificação eletrônica contam com total amparo
legal e validade jurídica, introduzidos pela Medida Provisória 2.200-2, de 24 de
agosto de 2001, pelo Código de Processo Civil Brasileiro, na forma do artigo 332,
artigo 219 da Lei nº 10.406 de 10/01/2002, pela Lei 9.800/99 que ampara e cria
mecanismos de autorização e envio da denominada “petição eletrônica” no âmbito
dos Tribunais e Juizados Especiais, e pelo artigo 8º parágrafo 2° da Lei 10.259/01,
que autoriza o serviço de intimação e recepção de petições por meio eletrônico no
âmbito dos Juizados Especiais da Justiça Federal.
3.1.2 Dos Alcançados Pela Decisão do Tribunal
Todos os responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das
unidades dos Poderes do Estado e das entidades da administração indireta incluída
as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público estadual, os
fundos e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte dano ao erário.
Entretanto, a jurisdição do Tribunal de Contas não abrange apenas os
administradores públicos, de acordo com o art. 6º e seus incisos da Lei
Complementar 63/90, estão sob a jurisdição do Tribunal:
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a) qualquer pessoa física, órgão ou entidade a que se refere o art.1º,
inciso I, desta lei, e que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais o Estado
responda, ou que, em nome deste, assuma obrigações de natureza
pecuniária;
b) os que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte dano ao erário;
c) os responsáveis pela aplicação dos recursos provenientes de
compensações financeiras ou indenizações recebidas pelo Estado,
resultantes do aproveitamento, por terceiros, de seus recursos hídricos,
para fins de geração de energia elétrica e minerais, bem como da
exploração do petróleo,do xisto betuminoso e do gás natural da bacia
sedimentar terrestre e da plataforma continental;
d) os responsáveis pela aplicação dos recursos tributários arrecadados
pela União e entregues ao Estado, nos termos do art. 159, incisos I e II,
da Constituição Federal, dos recursos de outra natureza, exceto dos
repassados pela União ao Estado, mediante convênio, acordo, ajuste
ou outros instrumentos congêneres, consoante o disposto no art. 71,
inciso VI, da Constituição Federal;
e) os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas ou sob
intervenção, ou que de qualquer modo venham a integrar, provisória ou
permanentemente, o patrimônio do Estado ou de outra entidade
pública estadual;
f) os responsáveis por entidades dotadas de personalidade jurídica de
direito privado que recebam contribuições parafiscais e prestem serviço
de interesse público ou social;
g) os responsáveis pela aplicação de quaisquer recursos repassados pelo
Estado mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congêneres;
h) os responsáveis pela execução dos convênios, acordos, convenções
coletivas ou contratos celebrados, com aprovação da Assembléia
Legislativa, pelo Poder Executivo do Estado com os Governos Federal,
Estadual ou Municipal, entidades de direito público, privado, ou
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particulares, de que resultem para o Estado quaisquer encargos não
estabelecidos na lei orçamentária;
i) os sucessores dos administradores, e responsáveis a que se refere
este artigo, até o limite do valor do patrimônio transferido, nos termos
do art. 5º, inciso XLV, da Constituição Federal;
j) X - os responsáveis pela aplicação de adiantamento, quando as
respectivas contas foram impugnadas pelo ordenador da despesa;
k) os responsáveis pela administração da dívida pública;
l) os responsáveis pelo registro e escrituração das operações de gestão
dos negócios públicos nas entidades mencionadas no art. 1º, inciso I,
desta lei, bem como pela fiscalização da execução e da exação dos
registros procedidos;
m) os administradores de entidades de direito privado que recebam auxílio
ou subvenção dos cofres públicos, com referência aos recursos
recebidos;
n) os administradores de fundos;
o) os fiadores e representantes dos responsáveis;
p) os que ordenem, autorizem ou ratifiquem despesas, promovam a
respectiva liquidação ou efetivem seu pagamento;
q) os responsáveis pela elaboração dos editais de licitação e dos
convites, os participantes das comissões julgadoras dos atos
licitatórios, bem como os responsáveis e ratificadores dos atos de
dispensa e de inexigibilidade;
r) os que lhe devam prestar contas ou cujos atos estejam sujeitos à sua
fiscalização por expressa disposição de lei.
Portanto, nem só os administradores públicos estão sob a jurisdição do
Tribunal de Contas, mas também os Tesoureiros, e demais responsáveis pela
guarda de ativos do Erário, como o responsável pelos Bens Patrimoniais e por Bens
em Almoxarifado, os responsáveis pela escrituração e dos registros dos atos da
administração pública, como os responsáveis pelo setor contábil, os membros das
comissões permanentes e especiais de licitações, como também os particulares, que
não fazem parte da administração pública, mas recebem recursos, a título de
subvenções e auxílios.
42
3.1.3 Delegação de Competência
Segundo o art. 2º da Deliberação TCE/RJ 195/96, os titulares dos órgãos
da administração direta e das entidades da administração indireta, nestas incluídas
as fundações e as sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público, bem como
os gestores dos fundos, nas esferas estadual e municipal, poderão delegar
competência a servidor de sua confiança para, em seu nome, receber e encaminhar
expediente relativo a diligências formuladas em processo, obrigando-o à observância
dos prazos fixados em lei, no Regimento Interno do Tribunal de Contas, ou em
decisão do Plenário.
Entretanto, de acordo com o § 3º do mesmo dispositivo, a
responsabilidade do servidor, a quem a competência foi delegada fica restringida ao
atendimento dos prazos fixados, não envolvendo matéria de mérito, por ser esta
pessoal e intransferível dos administradores públicos ou dos responsáveis pelos atos
praticados, não eximindo, de forma alguma, a responsabilidade da autoridade
delegante do cumprimento do que foi diligenciado.
O delegante, contudo, não poderá alegar cerceamento de defesa caso o
servidor a quem a competência foi delegada deixar de dar cumprimento aos itens da
diligência.
3.2 RECURSOS
O recurso, de maneira geral, é uma forma de impugnação de uma
decisão, seja ela uma decisão judicial ou administrativa. É o mecanismo através do
qual o recorrente cujo interesse não foi atendido, seja este pessoal ou de maior
abrangência social, poderá, através de representantes ou do seu titular direto,
demonstrar o seu inconformismo diante dessa decisão.
Com a finalidade de permitir que os atos decisórios tenham alguma forma
de revisão, a garantia de recorribilidade das decisões administrativas está referida
legalmente no texto constitucional no inciso LV do artigo 5º.
43
Assim como no processo judicial, os processos submetidos a julgamento
no Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, evidenciando os princípios do
contraditório e ampla defesa, prevêem a interposição de recursos.
Os tipos de recursos previstos no ordenamento jurídico desta Corte de
Contas balizando-se no princípio da taxatividade encontram-se estremados na Lei
Complementar nº. 63/90, que instituiu a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do
Estado do Rio de Janeiro, em seu Capítulo VI e no Regimento Interno desta Corte
de Contas, aprovado pela Deliberação TCE-RJ nº. 167/92, em seu Capítulo VIII.
Os recursos no âmbito do Tribunal de Contas podem ser descritos como
um procedimento voluntário, interposto pelo responsável ou interessado, alcançado
por decisão, que se sente lesado e busca defender seu interesse através da
exposição de motivos na intenção de ver modificada a decisão que o alcançou.
A atual Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
estabelece em seu art. 69, três espécies de recursos:
a) Recurso de Reconsideração;
b) Embargos de Declaração; e
c) Recurso de Revisão.
O art. 75 do mesmo dispositivo legal prevê outra modalidade recursal,
denominada recurso administrativo. Esse recurso é cabível contra multas impostas
por autoridades administrativas, no âmbito do controle interno.
Especial atenção será dada aos recursos de reconsideração, embargos
de declaração e recursos de revisão, por serem as espécies apropriadas no
enfrentamento das decisões emanadas pela Corte de Contas e, conseqüentemente
as modalidades mais utilizadas pelos alcançados nas decisões do Tribunal, em sua
maioria, administradores públicos no exercício do direito de defesa em garantia aos
princípios dele norteadores.
Os recursos processuais adotados no sistema processual do Tribunal de
Contas devem obedecer ao que estabelecem os arts. 69 a 75 da Lei Orgânica e arts.
85 a 96 do Regimento Interno, de forma que sejam enquadrados, conforme o caso,
na espécie recursal adequada, observando-se os princípios da especificidade e
singularidade..
Outrossim, tal como nos recursos judiciais, perante as decisões do
Tribunal de Contas, também se aplica o Princípio da Fungibilidade, de forma que o
recorrente não poderá ser prejudicado pela interposição de um recurso por outro,
44
desde que atendidos os demais requisitos do recurso adequado, como por exemplo,
o esgotamento do prazo do recurso adequado.
Ainda, para se invocar o Princípio da Fungibilidade da interposição dos
recursos deve-se identificar a ausência de má-fé na utilização do recurso
inadequado, com pretenso efeito protelatório.
Os recursos interpostos junto ao TCE-RJ poderão ser conhecidos ou não
conhecidos pelo Plenário da Corte. Esta decisão sobre seu conhecimento ou não
estará condicionada ao atendimento dos pressupostos de admissibilidade previstos
na Lei Orgânica e no Regimento Interno do Tribunal, observando-se sempre o
princípio da fungibilidade.
Os pressupostos de admissibilidade que serão analisados
preliminarmente referem-se à sua tempestividade, cabimento e legitimidade do
recorrente para interpô-lo.
A tempestividade, com peculiaridades específicas à modalidade
analisada, consiste na verificação do atendimento ao prazo estabelecido na
legislação pertinente quando do envio da peça recursal.
Outro requisito que deve estar presente é a legitimidade. São
competentes para interpor recursos junto ao Tribunal de Contas os responsáveis por
ato impugnado, os alcançados por decisão, a Administração, membros do Ministério
Público junto ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro e ainda, todos
quantos, a juízo do Tribunal, comprovarem legítimo interesse na decisão.
O terceiro pressuposto para admissibilidade do recurso é que haja
cabimento, oportunidade em que se observa sua adequação e compatibilidade com
a situação concreta recorrida.
Após análise preliminar, verificada a presença dos três pressupostos de
admissibilidade, o recurso será conhecido, passando-se à fase seguinte, que é a
análise do mérito.
Em outra suposição, quando deixa de ser atendido um pressuposto de
admissibilidade o recurso não é conhecido, não se adentrando na análise meritória.
A fim de ilustrar o presente estudo, ressaltando a importância do tema,
após realizar um trabalho de pesquisa, onde foram selecionados todos os recursos
que deram entrada no protocolo deste Tribunal no período de 01/01/2005 a
31/12/2005, constatou-se que, do total geral de 858 recursos, já subtraídos os sem
decisão, 362 não foram conhecidos por não preencherem os requisitos de
45
admissibilidade, ou seja, 42,19% das peças recursais não ultrapassaram a fase
preliminar. Tabela 4, 6 e 8 do apêndice A.
Após a introdução a respeito de conceitos básicos sobre os recursos,
como as espécies e princípios aplicados nesta Corte de Contas, busca-se em
seqüência expor as peculiaridades de cada gênero estabelecido, contribuindo para o
conhecimento da legislação pertinente e esclarecimento quanto à sua utilização,
especialmente aos jurisdicionados, que, via de regra, são instados a se
manifestarem acerca dos atos praticados no gerenciamento e administração de
dinheiro, bens e valores públicos.
3.2.1 Recurso de Reconsideração
O Recurso de Reconsideração encontra previsão no art. 69 da Lei
Complementar nº. 63/90 e artigo 86 do Regimento Interno e somente poderá ser
interposto, uma única vez, mediante petição escrita dirigida ao Presidente.
O conhecimento do recurso de reconsideração pelo Tribunal de Contas,
implicará na suspensão dos efeitos da decisão proferida, retirando-lhe sua eficácia
durante o período necessário ao processamento e julgamento do mesmo, aplicando-
se o previsto efeito suspensivo (art. 70 da Lei Orgânica e art. 88 do Regimento
Interno).
O prazo definido para sua interposição é de 30 (trinta) dias corridos,
contados a partir da data de recebimento pelo responsável ou interessado da
comunicação da decisão que lhe desfavorece, ou ainda, a partir da publicação no
Diário Oficial do Estado, previsto nos mesmos artigos do parágrafo anterior.
Uma vez iniciada a contagem, os prazos fluirão contínuos, ou seja, sem
qualquer interrupção independentemente da ocorrência de sábados, domingos ou
feriados, excluindo-se o primeiro dia e incluindo-se o último dia, conforme previsto
no art. 34 do Regimento Interno do TCE-RJ.
Cabe ressaltar alguns dados conclusivos da pesquisa elaborada
(apêndice a, tabela 4), onde um grande número de recursos de reconsideração
deixou de ser conhecido por esta Corte de Contas, em função da intempestividade,
46
atingindo o montante de 75,78% do total de recursos que não foram conhecidos,
apontando como principal causa para o não conhecimento desta espécie recursal.
Existe a previsão de que os recursos poderão ser remetidos ao Tribunal
de Contas via fac-símile, cabendo ao interessado remeter os originais para
substituição das peças encaminhadas anteriormente, no prazo de até dois dias úteis
após sua transmissão.
Esse procedimento pode ser de grande conveniência e oportuno para os
interessados em apresentar recursos e que, por motivo fortuito, vejam-se
impossibilitados de cumprir o prazo regulamentar.
Importante neste caso é que se faça a regular permuta da documentação
enviada por fax, pois a não substituição das mesmas no prazo estabelecido,
implicará em destruição da petição, tornando-a inexistente para os fins a que se
destinava. As regras que disciplinam o recebimento de petições e recursos via fax
estão contidas na Deliberação TCE-RJ nº. 220, de 14 de dezembro de 2000.
São competentes para interpor recursos junto ao Tribunal de Contas, a
Administração, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, os responsáveis
pelos atos impugnados e os alcançados pelas decisões e ainda, todos quantos, a
juízo do Tribunal, comprovarem legítimo interesse na decisão, nos termos do art. 74
da Lei Complementar e 96 do Regimento Interno do TCE-RJ.
Quanto ao assunto, cabe esclarecer que as partes legitimadas possuem
capacidade de postular perante o Tribunal de Contas, ou seja, poderão
pessoalmente intervir no processo, sendo dispensável o acompanhamento do feito
por profissional inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil.
O recorrente optando em apresentar defesa através de advogado
constituído, deverá habilitá-lo nos autos, juntando a respectiva procuração, de modo
que fique demonstrado ao órgão julgador os poderes conferidos pelo outorgante.
A legitimidade para interposição do recurso de reconsideração não
constitui um evento marcante, considerando-se a ocorrência única de um recurso de
reconsideração que deixou de ser conhecido em face da ausência desse requisito,
registrada no trabalho de pesquisa elaborado (apêndice A, tabela 4), em
desconformidade ao estabelecido no art. 74 da Lei Orgânica do TCE-RJ.
Os recursos de reconsideração são cabíveis, consoante previsão do art.
87 do Regimento Interno, para atacar decisões originárias que:
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Art 87: I – reconhecerem a legalidade, ou declararem a ilegalidade da realização de qualquer despesa ou receita, determinarem ou solicitarem a sustação de ato impugnado, ou o julgarem nulo de pleno direito; II – determinarem ou denegarem registro, ou que forem pelo conhecimento, ou não, de atos e contratos; III – impuserem multas, ou determinarem outras penalidades em decorrência de infração da legislação ou de norma estatutária, ou pelo descumprimento de prazos, diligências e outros atos processuais; IV – julgarem nos processos de prestação ou de tomada de contas o responsável quite, em crédito ou em débito.
Tomando como base o trabalho de pesquisa realizada, pode-se observar
que esta modalidade recursal é, por muitas vezes, aplicada de forma inadequada
pelos recorrentes que se utilizam desse “remédio” jurídico para atendimento ao
chamamento inicial ao processo, quando o responsável, nesta fase processual, é
instado a prestar esclarecimentos e oferecer razões de defesa.
Para ilustrar a afirmativa, da leitura do quadro elaborado com os dados da
pesquisa realizada (apêndice A, tabela 3), podemos auferir que 16,9% dos recursos
de reconsideração julgados foram analisados como razões de defesa.
Esta ocorrência denota que todos esses recursos não possuíam como
pressuposto para sua admissão o quesito cabimento. Mesmo assim, o Tribunal de
Contas do Estado do Rio de Janeiro, procurando evidenciar a garantia constitucional
da ampla defesa aos responsáveis e aos interessados, recepcionou tais peças
recursais como razões de defesa, analisando-as como tal, vindo a considerar todos
os dados e informações encaminhadas, quando da sua decisão de mérito.
O que se observa por muitas vezes é a incorreta denominação de recurso
de reconsideração para a defesa apresentada, em um processo ainda em fase
preliminar, ou seja, fase em que o Tribunal, antes de pronunciar-se quanto ao mérito
da matéria enfocada, decide preliminarmente, por ordenar o chamamento do
responsável aos autos, seja por comunicação, notificação ou citação, procurando
apurar atos, esclarecer fatos para fins de produzir uma decisão meritória.
Importante frisar que, diferentemente das decisões preliminares, que
buscam reunir subsídios para julgar o mérito do processo, nas decisões originárias o
Tribunal de Contas, cercado por elementos e fatos necessários, se pronunciará a
respeito da matéria trazida a juízo, emanando decisão conclusiva adequada,
observada a especificidade de cada tipo de processo analisado.
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Para que se ajuíze quanto ao atendimento deste pressuposto, é imperioso
que se conheçam as decisões tomadas em cada tipo de processo e de que maneira
são adotadas.
As decisões meritórias no âmbito do Tribunal de Contas do Estado do Rio
de Janeiro são adotadas sempre de forma colegiada e em plenário, onde os
Conselheiros, reunidos em sessão Plenária, após ouvirem a exposição do voto do
Conselheiro Relator, debatem a matéria e proferem seus votos na forma regimental.
Não há decisões monocráticas, a exemplo das prolatadas pelos juízos de primeiro
grau, no âmbito do Poder Judiciário. Também não existe instância superior para
encaminhamento dos recursos, pois quem analisará e proferirá a decisão de
julgamento acerca dos recursos interpostos é o próprio Tribunal de Contas, autor da
decisão impugnada.
Neste Tribunal, as decisões proferidas no julgamento definitivo dos
processos que envolvem a prestação e tomada de contas podem ser regulares,
regulares com ressalva ou irregulares. Neste tipo de processo existe ainda
possibilidade do trancamento das contas, hipótese prevista no art. 25 do Regimento
Interno, que considera as contas iliquidáveis, quando caso fortuito ou de força maior,
comprovadamente alheio à vontade do responsável, torna-se materialmente
impossível o julgamento do mérito de forma a emitir uma decisão definitiva a respeito
das contas.
Desta forma, como disciplinado no inciso IV, do art. 87 do Regimento
Interno, os recursos de reconsideração são cabíveis para atacar as decisões
emanadas nestes processos, agora identificadas.
Observando a especificidade de cada tipo de processo, em se tratando
dos decorrentes de fiscalização de atos e contratos, a decisão adotada pelo Tribunal
de Contas nestes processos evidenciará manifestação quanto à legalidade,
eficiência, legitimidade ou economicidade dos respectivos atos, deliberando pela
regularidade ou irregularidade, sustando ou determinando ao Poder competente sua
sustação, quando for o caso.
Para estas decisões, cabe a aplicação do recurso de reconsideração,
como previsto no inciso I do art. 87 do Regimento Interno.
Exemplificando os processos decorrentes de atos sujeitos a registro, o
Tribunal de Contas deverá manifestar-se conclusivamente quanto a sua legalidade,
decidindo por registrar ou denegar o registro do ato.
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O recurso de reconsideração é cabível no enfrentamento de tais decisões,
nos termos do disposto no inciso II do artigo 87 do Regimento Interno do TCE-RJ.
Por último, o inciso III do artigo 87 do Regimento Interno, prevê o
cabimento do recurso de reconsideração para atacar decisões que impuserem
multas, ou determinarem outras penalidades em decorrência de infração da
legislação ou de norma estatutária, ou pelo descumprimento de prazos, diligências e
outros atos processuais.
As sanções aplicáveis no âmbito do Tribunal de Contas encontram-se
disciplinadas no Capítulo VII, do Regimento Interno e Capítulo V da Lei Orgânica,
ambos dispositivos do TCE-RJ.
3.2.2 Embargos de Declaração
Contemplado pelo artigo 496 do Código de Processo Civil, que elenca
taxativamente os recursos admitidos no âmbito judicial, os embargos de declaração
também encontram amparo no ordenamento jurídico da Corte de Contas do Estado
do Rio de Janeiro.
O conhecimento do recurso de embargos de declaração pelo Plenário, da
mesma forma que no recurso de reconsideração, também está condicionado ao
preenchimento dos pressupostos de admissibilidade peculiares ao caso.
O prazo para sua interposição é definido no parágrafo único do art. 71, da
Lei Orgânica e parágrafo único do art. 89 do RI, de redação idêntica, sendo de 30
(trinta) dias corridos, contados na mesma forma que o recurso de reconsideração.
Tal como ocorre nos recursos de reconsideração, são competentes para
interpor os embargos de declaração junto ao Tribunal de Contas, a Administração, o
Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, os responsáveis pelos atos
impugnados e os alcançados pelas decisões e ainda, todos quantos, a juízo do
Tribunal, comprovarem legítimo interesse na decisão.
Também é possível que os embargos sejam encaminhados ao Tribunal
de Contas via fax, cabendo ao interessado remeter os originais para substituição das
peças encaminhadas anteriormente, no prazo de até dois dias úteis após sua
50
transmissão, sob pena de destruição da petição, tornando-a inexistente para os fins
a que se destinava.
À vista das disposições do art. 89 do Regimento Interno e 71 da Lei
Orgânica, verifica-se que os embargos de declaração constituem “remédio” legal
para cuja utilização a lei exige a prolação de uma decisão ou um acórdão a que se
repute vício de obscuridade ou contradição, ou, ainda, a ocorrência de um
pronunciamento incompleto ou inexistente, configurando a hipótese de cabimento
dos embargos.
Do exposto é possível extrair os pressupostos legais para a interposição
dos embargos de declaração, quais sejam a tempestividade, a legitimidade e o
cabimento, requisitos esses a serem observados na forma discorrida em busca da
sua correta utilização para, conseqüentemente, tornar o embargo declaratório apto a
ser conhecido pelo Plenário.
O que se observa é que, por muitas vezes, os embargos de declaração
são utilizados incorretamente, hipótese em que os embargantes se valem desta
espécie recursal exclusivamente com a intenção de verem modificada a decisão que
lhes desfavorece. Desta forma, muitos embargos deixam de ser conhecidos, por
não apontarem como vício da decisão qualquer obscuridade, omissão ou
contradição.
Para confirmar a veracidade da afirmativa, observando-se a tabela 6 no
apêndice A, tem-se como principal causa para o não conhecimento dos embargos
de declaração o não cabimento, regulamentado pelo art. 89 do Regimento Interno do
TCE-RJ, com 83,33% do total dos embargos que não foram conhecidos.
Presentes os pressupostos para admissibilidade dos embargos de
declaração, o mesmo será conhecido e implicará na suspensão dos prazos para
cumprimento da decisão embargada e para interposição do pedido de
reconsideração. (Parágrafo único do art. 71 da Lei Orgânica e Parágrafo único do
art. 89 do Regimento Interno).
Ultrapassada a fase preliminar, uma vez conhecido os embargos de
declaração, segue-se à análise do quanto neles houver sido alegado pela parte
embargante, qual seja, o mérito.
Nessa oportunidade os vícios constatados na decisão embargada serão
corrigidos, impondo-se os efeitos que dela se acometerem em decorrência de seu
51
saneamento, caso venha a ensejar alguma modificação no teor da decisão
originária, produzindo o efeito modificativo.
3.2.3 Recurso de Revisão
A Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Rio de Janeiro, no seu art. 69,
inciso III, prevê a utilização do recurso de revisão, reservando em seus artigos 73 e
74 dispositivos que visam a disciplinar, na esfera dessa Corte, sua correta aplicação.
O recurso de revisão poderá ser conhecido se preencher os requisitos de
admissibilidade delimitados pelas normas reguladoras da matéria e, ainda, somente
poderá ser formulado por escrito e ser deduzido uma só vez.
Será tempestiva a peça recursal interposta dentro do prazo de cinco anos,
contados na forma prevista no art. 34, inciso III da Lei Orgânica, que prevê a
contagem a partir da data da publicação da decisão no Diário Oficial do Estado.
Dado ao largo prazo para sua interposição, a tempestividade raramente
obsta o conhecimento do recurso de revisão, o que pode ser evidenciado pela tabela
8, apêndice A, consignando um único evento ocorrido do total de 168 recursos de
revisão não conhecidos.
Diferentemente dos outros recursos admissíveis nesta Corte e já
abordados, o recurso de revisão não produz efeito suspensivo, ou seja, não
interrompe a produção dos efeitos da decisão atacada.
Tem legitimidade para interposição do recurso de revisão a
Administração, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, os responsáveis
pelos atos impugnados e os alcançados pelas decisões e, todos quantos, a juízo do
Tribunal, comprovem legítimo interesse na decisão, em acolhida ao art. 74 da Lei
Orgânica do TCE-RJ.
O art. 95 do Regimento Interno é mais completo ao disciplinar a matéria
referente ao cabimento do recurso de revisão, se comparado ao art. 73 da Lei
Orgânica, pois prevê a aceitação do pedido de revisão ao Plenário para as decisões
definitivas transitadas em julgado.
O recurso de revisão destina-se a atacar decisão definitiva, transitada em
julgado e deverá ser fundar-se:
52
Art 73: I – em erro de fato, resultante de atos, cálculos ou documentos; II – em evidente violação literal da lei; III – em falsidade ou insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado a decisão recorrida; IV – na superveniência de novos documentos, com eficácia sobre a prova produzida; V – na falta de citação do responsável, quando da decisão.
A admissibilidade do recurso de revisão, que é condicionada ao
atendimento deste quesito, restringe-se, portanto às hipóteses expressamente
previstas nos incisos I a V do art. 73 da Lei Orgânica que, de um modo geral,
limitam-se a falhas formais, processuais ou superveniência de novos documentos.
Igualmente aos embargos de declaração, a principal causa para o não
conhecimento dos recursos de revisão é o não cabimento, com um montante de
86,31% do total dos recursos de revisão que não foram conhecidos. (tabela 8,
apêndice A).
A decisão que der provimento ao recurso de revisão ensejará a correção
de todo e qualquer erro ou engano apurado.
3.2.4 Recurso Administrativo
Esta espécie recursal é aplicável para multas impostas por autoridades
administrativas, no âmbito do controle Interno, nos termos do art. 75 da Lei
Orgânica.
O prazo de interposição que em lei se prevê é de 30 dias, contados da
ciência ou da publicação da decisão.
Através de sua previsão única de aplicabilidade, torna-se bem restrito o
grupo ao qual é acessível, não se revestindo de relevância sua difusão.
O recorrente deverá instruir a petição com cópia das disposições legais
que fundamentaram o ato recorrido, daqueles em que se arrima seu arrazoado, e
ainda com a sua qualificação funcional, inclusive endereço para receber notificação
do Tribunal.
53
3.3 DEFESA ORAL
Aos responsáveis ou interessados o Regimento Interno em seu art. 126,
garante como forma de defesa nos julgamentos de prestação ou tomada de contas,
o direito de sustentar oralmente, por quinze minutos, admitido a sua prorrogação por
igual período, de modo a demonstrar as alegações de defesa em Plenário,
pessoalmente ou através de advogado habilitado, bastando requerer ao Presidente
do Tribunal de Contas até 24 horas antes do início da sessão de julgamento.
Buscando ampliar o rol dos processos onde serão admitidas defesa oral,
a Deliberação 204/96, em seu artigo 11 assegura ao responsável ou interessado, em
todos os processos onde houver sido instaurado o contraditório, o direito de defesa
oral em Plenário.
54
4. CONCLUSÃO
1º) É estreito o liame existente entre o atual Estado Democrático de
Direito e os princípios e garantias fundamentais elencados na
Constituição Federal promulgada em 1988.
2º) Democracia e constituição estão intrinsecamente relacionadas
considerando que hodiernamente a democracia se funda não apenas
na idéia de consenso nas decisões, mas sim naquilo que é decidido
por consenso dentro de um espírito de razoabilidade. Assim sendo,
aquilo que for considerado razoável por todos, aceito como o bem de
todos em qualquer tempo e lugar, implicará na denominada
“democracia justa”, que conjuga a antiga idéia de consenso com a de
democracia solidificada sob a égide dos direitos humanos. De tal
maneira, é que a constituição deixa de ser um simples compilador de
intenções políticas e passa a funcionar como norma de direito. A
constituição de um Estado se torna, pois, um complexo normativo; a
lei máxima, suprema e fundamental de um Estado.
3º) O centro de atenção da democracia repousa numa concepção de
sociedade, que somente poderá ser desenvolvida onde os seus
direitos de liberdade de valores éticos, políticos e jurídicos
ordenadores do Estado sejam plenamente reconhecidos e garantidos
por uma constituição. A atual concepção de democracia bem se
amolda ao atual estágio do Direito Constitucional, relacionando-se de
maneira imediata aos princípios constitucionais positivados pela
Constituição Federal de 1988.
4º) Os Tribunais de Contas exercem hoje fundamental papel na
consolidação da democracia, uma vez que as suas funções são
grandes estabilizadoras do Estado Democrático brasileiro. Isso
porque, os Tribunais de Contas ao atuarem no controle das contas
públicas e ao possibilitarem a qualquer cidadão a formalização de
denúncias quanto a irregularidades ou ilegalidades atinentes às
matérias do seu âmbito de competência, conclui-se que os Tribunais
55
de Contas têm papel fundamental importância no exercício e na
solidificação da democracia.
5º) Os princípios do contraditório da ampla defesa têm as suas raízes na
Carta Magna de João Sem Terra de 1215, que instituiu uma série de
direitos fundamentais, dentre os quais o que diz respeito à cláusula do
devido processo legal, que reza pela exigência de um julgamento
justo e em conformidade com a lei do país.
6º) Na Constituição Brasileira, a consagração do devido processo legal se
deu no artigo 5º, inciso LIV, que determina o seguinte: “ninguém será
privado de liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”
(BRASIL, 1988).
7º) O devido processo legal representa uma expressão do Estado de
Direito, por ter tido a sua gênese na idéia fundamental de “controle do
poder” ou “limitação ao poder”, fenômenos que caracterizam o Estado
de Direito.
8º) O princípio do devido processo legal não é gênero, dos quais os
princípios do contraditório e da ampla defesa seriam espécies.
Também não se confundem os conceitos do princípio do contraditório
com o princípio da ampla defesa, a despeito de estarem previstos no
mesmo inciso constitucional.
9º) Apenas a partir da Constituição Federal de 1988 é que foi consignada
a abrangência dos princípios do contraditório e da ampla defesa, de
maneira a abarcar, além do processo penal, os processos civis e
administrativos, como os que tramitam no âmbito da Corte de Contas
do Estado do Rio de Janeiro.
10º) Que já na fase preliminar de julgamento, ou seja, em decisões
intermediárias, em que se procura buscar elementos que subsidiem o
julgamento de mérito pode-se verificar o oferecimento ao princípio
constitucional do contraditório e a ampla defesa.
11º) A entrega de comunicação, notificação e citação no endereço de
correspondência declarado pelo responsável, não invalida a
cientificação, mesmo que os Ofícios não tenham sido recepcionados
pelo próprio destinatário.
56
12º) Quando a Lei Complementar 63/90 e o Regimento Interno do
Tribunal falam em ciência do responsável, esta poderá se dar não
somente por meio de Comunicação, mas também através de
Notificação e Citação.
13) No que compete ao exercício da ampla defesa, a Lei Orgânica do
Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, juntamente com o
Regimento Interno, aprovado pela Deliberação TCE-RJ nº. 167/92,
visando a assegurar a ampliação do direito de defesa põe à
disposição dos responsáveis ou alcançados por decisões desta Corte
de Contas três espécies recursais: o recurso de reconsideração, os
embargos de declaração e o recurso de revisão.
14) Considera-se um avanço o estabelecimento de regras para o
recepcionamento de petições e recursos via fac-símile, previstas pela
Deliberação TCE-RJ nº. 220/2000, demonstrando a constante
preocupação do Tribunal de Contas em facilitar o acesso aos seus
jurisdicionados, porém, a evolução dispõe hoje de outros meios, que
em nosso entendimento, podem ser igualmente disponibilizados, sem
olvidar a segurança que os atos devem demonstrar.
15) As espécies recursais contempladas na legislação do TCE-RJ
possuem, cada uma delas, hipóteses específicas de admissibilidade
delimitadas pela própria norma e com efeitos produzidos, nela
previstos, que devem ser observadas pelos recorrentes na busca de
terem sua defesa acatada.
16) A principal causa para o não conhecimento dos recursos de
reconsideração interpostos no TCE-RJ é a intempestividade, ou seja,
a não observância ao prazo delineado pela legislação pertinente.
17) Observa-se uma incorreta interposição das três espécies recursais,
sendo a mais evidenciada o recurso de reconsideração, em
detrimento da prestação de esclarecimentos e razões de defesa,
motivadas por comunicação, notificação ou citação, quando em fase
preliminar.
18) Para os recursos de embargos de declaração e de revisão, a principal
causa apontada para o não conhecimento das peças recursais é o
57
cabimento, delimitado pelo artigo 89 do Regimento Interno e artigo 95
do mesmo dispositivo legal, respectivamente.
58
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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59
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61
APÊNDICE A – DADOS QUANTITAVOS SOBRE DECISÕES DE RECURSOS
Foi realizada uma pesquisa no Sistema e Controle de Acompanhamento
de Processos – SCAP, sistema esse interno do TCE-RJ, onde se elegeram todos os
recursos que ingressaram no Tribunal no período de 01/01/2005 a 31/12/2005,
independente da espécie recursal.
A partir desta seleção, os mesmos foram separados por espécies,
agrupando-se em Recurso de Reconsideração, Embargos de Declaração e Recurso
de Revisão.
Então, foi realizada uma outra pesquisa, desta vez utilizando-se a
numeração que o processo recebeu ao ser protocolado no TCE-RJ.
A finalidade desta segunda pesquisa foi evidenciar a decisão de cada
recurso interposto, a fim de subsidiar o presente trabalho.
O quadro abaixo demonstra a quantidade de recursos por espécie e a
geral:
Tabela 1 - Quantidade de Recursos por Espécie.
Recurso de Reconsideração
Embargos de Declaração Recurso de Revisão Total Geral de
Recursos 802 135 297 1.234
Do total de 1.234 recursos que ingressaram no ano de 2005, excluindo-se
os que até o momento da conclusão do presente estudo não haviam sido alvo de
julgamento, tem-se o montante de:
Tabela 2 - Comparativo de Processos não Conclusos e Conclusos.
Recurso de Reconsideração
Embargos de Declaração
Recurso de Revisão
Total Geral de Recursos
Sem decisão 293 28 55 376
Com decisão 509 107 242 858
A quantidade total de recursos que ingressou no TCE-RJ no exercício de
2005, que já foram objeto de apreciação Plenária, importa em 858 (oitocentos e
cinqüenta e oito) processos, os quais serão tomados por base para as conclusões
elaboradas no presente trabalho.
62
Tabela 3 - Recursos de Reconsideração. Recursos de
Reconsideração %
Analisados razões de defesa 86 16,90
CNP/CP/CPP 284 55,79
NC – intempestividade 97 19,06
NC – art. 70 LO-TCE/RJ 12 2,36
NC - outros 19 3,73
Fungibilidade 5 0,98
Outras decisões 6 1,18
Total 509 100,00 Tabela 4 - Recursos de Reconsideração não Conhecidos.
Motivos para não conhecimento Quantidade %
NC – intempestividade 97 75,78
NC – art. 70 LO-TCE/RJ 12 9,38
NC – art. 74 LO-TCE/RJ 1 0,78
NC - outros 18 14,06
Total 128 100 Tabela 5 - Embargos de Declaração. Embargos de Declaração %
Analisados razões de defesa 1 0,93
CNP/CP/CPP 34 31,78
NC - intempestividade 7 6,55
NC – art. 89 RI 55 51,40
NC - outros 4 3,74
Fungibilidade 1 0,93
Outras decisões 5 4,67
Total 107 100,00 Tabela 6 - Embargos de Declaração não Conhecidos.
Motivos para não conhecimento Quantidade %
NC – intempestividade 7 10,61
NC – art. 89 RI 55 83,33
NC - outros 4 6,06
Total 66 100
63
Tabela 7 - Recursos de Revisão.
Recursos de Revisão %
Analisados razões de defesa 5 2,06
CNP/CP/CPP 58 23,97
NC - intempestividade 1 0,41
NC – art. 95 RI 145 59,92
NC - outros 21 8,68
Fungibilidade 2 0,83
Outros 10 4,13
Total 242 100,00 Tabela 8 - Recursos de Revisão não Conhecidos.
Motivos para não conhecimento Quantidade %
NC – intempestividade 1 0,59
NC – art. 95 RI 145 86,31
NC – 1 vez 1 0,59
NC - outros 21 12,51
Total 168 100
