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ApresenteobradisponibilizadapelaequipeLeLivroseseusdiversosparceiros,comoobjetivodeoferecercontedoparausoparcialempesquisaseestudosacadmicos,bemcomoosimplestestedaqualidadedaobra,comofimexclusivodecomprafutura.

expressamenteproibidaetotalmenterepudavelavenda,aluguel,ouquaisquerusocomercialdopresentecontedo

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OLeLivroseseusparceirosdisponibilizamcontedodedominiopublicoepropriedadeintelectualdeformatotalmentegratuita,poracreditarqueoconhecimentoeaeducaodevemseracessveiselivresatodaequalquerpessoa.Vocpodeencontrarmaisobrasemnossosite:lelivros.loveouemqualquerumdossitesparceirosapresentadosnestelink.

"Quandoomundoestiverunidonabuscadoconhecimento,enomaislutandopordinheiroepoder,entonossasociedadepoderenfimevoluiraumnovonvel."

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manualdedireitoadministrativo1ed.:1997;2ed.:1998;3ed.:1998;4ed.:1999;5ed.:1999;6ed.:2000;

7ed.:2001;8ed.:2001;9ed.:2003;10ed.2003;11ed.:2004;12ed.:2004;13ed.:2005;14ed.:2005;15ed.:2006;16ed.:2006;17ed.:2007;18ed.:2007;

19ed.:2008;20ed.:2008;21ed.:2009;22ed.:2009;23ed.:2010.

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Categoria:DireitoProcessualCivil

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ImpressonoBrasilPrintedinBrazil

ISBN9788537509012

Dedicatria

AShirlei,comamor,pelocarinhoeincentivoquesemprerecebi.AMaurcioeAdriana,meusfilhos.Ameuspais,queplantaramasemente.

Jusgentiumestquodnaturalisratiointeromneshominesconstituit.(Odireitodasgentesoquearazonaturalconstituientretodososhomens)Comoavidaomaiorbenefciodouniversoenohmendigoquenoprefiraamisriamorte,segue-sequeatransmissodavida,longedeserumaocasiodegalanteio,ahorasupremadamissaespiritual.

MACHADODEASSIS

TrabalhosdoAutor

I-LIVROS

ManualdeDireitoAdministrativo.LumenJuris,24ed.,2011.AoCivilPblica.ComentriosporArtigo.LumenJuris,7ed.,2009.ProcessoAdministrativoFederal,LumenJuris,4ed.,2009.ComentriosaoEstatutodaCidade,LumenJuris,3ed.,2009.ConsrciosPblicos.LumenJuris,2009.

II-OBRASCOLETIVAS

1) O Princpio da Efetividade e os Direitos Sociais Urbansticos (A Efetividade dos Direitos

Sociais(obracoletiva,coord.porEmersonGarcia,LumenJuris,2004).2)ProcessoAdministrativo(DireitoAdministrativo(obracoletiva,srieDireitoemFoco),Ed.

Impetus,2005,coord.porMarceloLeonardoTavareseValterShuenquenerdeArajo).3) A Discricionariedade: Anlise de seu Delineamento Jurdico (Discricionariedade

Administrativa,obracoletiva,coord.deEmersonGarcia,LumenJuris,2005).4) O direito de preempo do municpio como instrumento de poltica urbana. Novos aspectos

(ArquivosdeDireitoPblico,obracoletiva,Ed.Mtodo,2007,org.AdrianoSantAnnaPedra).5) Polticas Pblicas e Pretenses Judiciais Determinativas (Polticas Pblicas: Possibilidades e

Limites,obracoletiva,coord.porCristianaFortini,JlioCsardosSantosEsteveseMariaTerezaFonsecaDias,Ed.Frum,MG,2008).

6) OMinistrio Pblico e o Combate Improbidade Administrativa (Temas Atuais do MinistrioPblico,coord.porCristianoChavesdeFaria,NelsonRosenvaldeLeonardoBarretoMoreira,Ed.LmenJris,2008).

7)ASobreviventeticadeMaquiavel (Corrupo,ticaeMoralidadeAdministrativa, coord. porLuisManuelFonsecaPires,MaurcioZockuneRenataPortoAdri,Ed.Frum,2008).

8)PolticasPblicasePretensesDeterminativas(GrandesTemasdeDireitoAdministrativo,org.porVolneiIvoCarlin,Ed.Conceito,2009).

9)TerceirizaonoSetorPblico:EncontroseDesencontros(TerceirizaonaAdministrao,obraemhomenagemaoProf.PedroPaulodeAlmeidaDutra,Ed.Frum,2009).

10) O Processo Administrativo de Apurao da Improbidade Administrativa, em Estudos sobreImprobidadeAdministrativa emHomenagemaoProf. J.J.Calmon dePassos, ob. colet. org. porAlexandreAlbagliOliveira,CristianoChaveseLucianoGhigone,LumenJuris,RJ,2010.

11)InteressePblico:VerdadeseSofismas,emSupremaciadoInteressePblico,ob.colet.coord.porMariaSylviaZanelladiPietroeCarlosViniciusAlvesRibeiro,Atlas,SP,2010.

12)AoCivilPblicaeAodeImprobidadeAdministrativa:UnidadeouDualidade?,emAAoCivilPblicaaps25Anos,ob.colet.coord.pordisMilar,RT,SP,2010.

13)OFormalismoModeradocomoDogmadoProcessoAdministrativo,emProcessoAdministrativo.TemasPolmicosdaLein9.784/99,ob.colet.coord.porIrenePatrciaNoharaeMarcoAntnioPraxedesdeMoraesFilho,Atlas,SP,2011.

III-TRABALHOSPREMIADOS

1)OMinistrioPbliconoMandadodeSegurana(monografiapremiadaporsuaclassificaoem1lugarno1ConcursoPrmioAssociaodoMinistrioPblicodoEstadodoRiodeJaneiropublicadonaRevistadeDireitodaProcuradoria-GeraldeJustiadoRJ,vol.13,1981).

2) A Exausto daViaAdministrativa e o Controle Jurisdicional dosAtosAdministrativos (PrmioSanThiagoDantasVIEncontrodoMinistrioPblicodoRiodeJaneiro,CaboFrio,1985publicadonaRevistadeDireitodaProcuradoria-GeraldeJustia,n22,1985).

3) OMinistrio Pblico e oControle doMotivo dosAtosAdministrativos luz daConstituio de1988(TrabalhoapresentadonoXIIEncontrodoMinistrioPblicodoRiodeJaneiro,outubro/91PrmioMarizaPerigaultpelo1lugarnareacvel).

IV-ARTIGOSJURDICOS

1)OContenciosoAdministrativonoBrasil(RevistadeDireitodaProcuradoria-GeraldeJustiadoRiodeJaneiro,n8,1979).

2)AResponsabilidadeCivildasEntidadesParaestatais (RevistadeDireitodaProcuradoria-GeraldeJustia,n9,1980,eRevistaJuriscvel,n100).

3)DaAvaliaoPenalnaPenaAcessriadePerdadeFunoPblica(TesedeMestradoaprovada,UFRJ,1981).

4)AExtinodosAtosAdministrativos(RevistaJuriscvel,n1171982,eRevistadeDireitodaProcuradoria-GeraldeJustiadoRiodeJaneiro,n16,1982).

5) O Fato Prncipe nos Contratos Administrativos (Revista de Direito da Procuradoria-Geral deJustiadoRiodeJaneiro,n23,1986).

6)OMinistrioPblicoeoPrincpiodaLegalidadenaTuteladosInteressesColetivoseDifusosTeseaprovadanoVIIICongressoNacionaldoMinistrioPblico,Natal1990(RevistadeDireitodaProcuradoria-GeraldeJustiadoRiodeJaneiro,n32,1990).

7)AsNovasLinhasdoRegimedeLicitaes(RevistadoTribunaldeContasdoRJn25set./93eLivrodeEstudosJurdicos,n7,1993).

8)ExtensibilidadedosDireitosFuncionaisaosAposentados(RevistadoMinistrioPblicodoRiodeJaneiro,vol.1,1995,eRevistadoTribunaldeContasdoRJn26,1994).

9)OsInteressesDifusoseColetivoseoPrincpiodaLegalidade(LivrodeEstudosJurdicos,n3,1992).

10) Exame Psicotcnico: natureza e condies de legitimidade (Livro de Estudos Jurdicos, n 9,1994).

11)ObservaessobreoDireitoObtenodeCertides(LivrodeEstudosJurdicos,n5,1992).12)ResponsabilidadeCivildoEstadoporAtosLegislativos(LivrodeEstudosJurdicos,n6,1993).13)ONovoProcessoExpropriatrioparaReformaAgrria(RevistadoMinistrioPblicodoRiode

Janeiro,vol.2,1995,eLivrodeEstudosJurdicos,n8,1994).14) A Eficcia Relativa do Controle da Constitucionalidade pelos Tribunais Estaduais (Livro de

EstudosJurdicos,n10,1995).15)AContradiodaLein8.987/95quantoNaturezadaPermissodeServiosPblicos(Revista

ArquivosdoTribunaldeAlada,vol.21,1995,eLivrodeEstudosJurdicos,n11,1995).16)RegimeJurdicodosAtosAdministrativosdeConfirmaoedeSubstituio(RevistaDoutrina,

vol.1,1995,eRevistaArquivosdoTribunaldeAlada,vol.24,1996).17) A Prescrio Judicial das Aes contra o Estado no que Concerne a Condutas Comissivas e

Omissivas(RevistaDoutrina,vol.2,1996).18)AspectosEspeciaisdoMandadodeSeguranaPreventivo(RevistaDoutrina,vol.3,1997).19)AcumulaodeVencimentoscomProventosdaInatividade(RevistaDoutrina,vol.4,1997).20)ANovaLimitaodoEfeitoergaomnesnaAoCivilPblica(RevistaDoutrina,vol.5,1998).21) As novas agncias autrquicas diante da privatizao e da globalizao da economia (Revista

Doutrina,n6,1998).22)Ocontroleautrquiconoprocessodedesestatizaoedaglobalizaodaeconomia(Revistado

MinistrioPblico[RJ],n8,1998).23) O controle da relevncia e urgncia nasmedidas provisrias (RevistaDoutrina, n 7, 1999, e

RevistadoMinistrioPblico[RJ],n9,1999).24)Ainvestiduraemcargosemcomissoeoprincpiodamoralidade(RevistaDoutrina,n8,1999).25)OFuturoEstatutodasEmpresasPblicaseSociedadesdeEconomiaMista(RevistaDoutrina,RJ,

n9,2000)eRevistadoMinistrioPblico[RJ],n11,2000).26)Opregocomonovamodalidadedelicitao(RevistaDoutrina,n10,2000).27)Regimeespecialdosservidores temporrios(Revista Ibero-AmericanadeDireitoPblico,vol.

III,2001).28) Ao Civil Pblica e Inconstitucionalidade Incidental de Lei ou Ato Normativo (Revista do

MinistrioPblico[RJ],n12,jul./dez.2000).29)OdireitodepreempodoMunicpiocomoinstrumentodepolticaurbana(RevistaDoutrina,

n12,2001).30)OControleJudicialdaConcretizaodoConceitosJurdicosIndeterminados(RevistaForense,n

359,2002,eRevistadaProcuradoria-GeraldoEstadodoRiodeJaneiro,n54,2001).31)Aresponsabilidadefiscalpordespesascompessoal(RevistadoMinistrioPblicodoRJ,n14,

2001).32)PersonalidadeJudiciriadergosPblicos(RevistadaEMERJEscoladaMagistraturado

RJ,n19,set./2002).33)Autorizaodeusodebempblicodenaturezaurbanstica(RevistaIbero-AmericanadeDireito

Pblico,nVII,2002).34) Autorizao e permisso: a necessidade de unificao dos institutos (Revista do Ministrio

PblicodoRJn16,2002;RevistaIbero-AmericanadeDireitoPbliconVIII,2003).35)OsbenspblicosnonovoCdigoCivil(RevistadaEMERJEscoladaMagistraturadoERJ

n21,2003).36)Propriedade,polticaurbanaeConstituio(RevistadaEMERJEscoladaMagistraturado

ERJn23,2003).37)ADeslegalizaonoPoderNormativodasAgnciasReguladoras (Revista InteressePblico n

35,Notadez(RS),2006.38) O novo regime funcional de agentes comunitrios de sade e agentes de combate s endemias

(RevistaGestoPblicaeControle,Trib.ContasdoEstadodaBahia,n2,2006).39) Operaes Urbanas Consorciadas (com a Prof Cristiana Fortini, in Revista da Procuradoria-

GeraldoMunicpiodeBeloHorizonteAno1,n1,2008).40) Regularizao Fundiria: Direito Fundamental na Poltica Urbana (Revista de Direito

Administrativon247,Atlas,jan./abr./2008.41)Adesapropriaoeoprincpiodaproporcionalidade(RevistadoMinistrioPblicodoEstado

doRiodeJaneiro,n28,2008;RevistaInteressePblico,Ed.Frum,n53,2009).42)EstadoMnimovs.EstadoMximo:oDilema(CadernosdeSoluesConstitucionais,Malheiros,

n3,2008).43)AConcessodeUsoEspecialparaFinsdeMoradiacomoInstrumentodeRegularizaoFundiria

(Direito Administrativo, obra em homenagem ao Prof. Francisco Mauro Dias, coord. MarcosJuruenaVillelaSouto,LmenJris,2009).

44)ComentriosConstituioFederalde1988(coord.PauloBonavides,JorgeMirandaeWalberdeMouraAgra,comentriosaosarts.39a41daCF;Forense,2009).

45) Precatrios e Ofensa Cidadania (Revista do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro n 33,jul/set/2009).

46)ASobreviventeticadeMaquiavel(RevistadoMinistrioPblicodoEstadodoRiodeJaneiron34,out/dez/2009).

47)Servidorpblico:elementosdassanes(InformativoCOADn28,2010).48) ConselhosNacionais da Justia e doMinistrioPblico: complexidades e hesitaes (Revista

InteressePblico,Frum,n63,set/out/2010).

Apresentao

OProf. Jos dos Santos Carvalho Filho membro doMinistrio Pblico no Estado do Rio deJaneiro, tendo integrado a instituio doMinistrio Pblico desde 1974, para isso bem aprovado emrenhidoconcursopblicodeprovasettulos.

Foititularda2ProcuradoriadeJustiajunto8CmaraCveldoTribunaldeJustiadoRiodeJaneiro,tendoexercido,duranteosltimosdezanos,funesdeassessorianoGabinetedoProcurador-GeraldeJustianaChefiadaAssessoriadeDireitoPblicoeAssuntosInstitucionais,naCoordenadoria-ExecutivadoCentrodeEstudosJurdicosenaAssessoriadeAssuntosInstitucionais,labutando,assim,comraraeimportanteintensidadenareadeDireitoPblicoatinenteaoParquet.

professordeDireitoAdministrativodaUniversidadeVeigadeAlmeida,daUniversidadeEstciodeS(ondelecionatambmDireitoConstitucionaleTeoriaGeraldoEstado),daFaculdadedeDireitoCndidoMendes Ipanema (licenciado) e do Curso de Ps-Graduao da Faculdade de Direito deCampos, lecionando a mesma matria, em largos perodos, na Escola da Magistratura (EMERJ), naFundaoEscola doMinistrio Pblico (FEMPERJ) e noCEPAD, curso preparatrio para concursospblicosparacarreirasdareajurdica,noRiodeJaneiro.

TemMestradoemDireitodoEstadopelaUFRJemembrodoInstitutodosAdvogadosBrasileiros(IAB).

autor,ainda,dolivroAoCivilPblicaComentriosporArtigo,em1995,editadoigualmentepelaFreitasBastos,juntamentecomaFEMPERJ,comenormesucessoeaceitaoemtodooBrasil.

Tal substanciosocurrculo jdemonstraque, tantonaatividadeministerial, quantonaacadmica,MestreCarvalhopdeobtereelaborarosmelhoresconhecimentosea indispensvelexperinciaparadar agora a pblico este seu Manual de Direito Administrativo, em si mesmo fruto de laborioso,incansveleperfeccionistatrabalho,reunido,comtodoocuidado,aolongodeanoseanosdeestudosepesquisas, de emisso de pareceres pelo Ministrio Pblico, de preparao e aplicao de aulas eprovas,deacompanhamentodealunosemconcursospblicos,devivncia,enfim,noDireitoPblico.

OAutor,nesteManual,pdeser,porisso,sempreclaro,didaticamente,eobjetivo,conceitualmente,ao transmitir seu pensamento doutrinrio, contribuindo, ao mesmo tempo, de modo criativo, para oaprofundamento do estudo de nosso Direito Pblico, neste ambiente de ar rarefeito que o DireitoAdministrativo.

Serve o Manual de boa fonte de consulta e de estudos, no somente para acadmicos, pelaabrangnciaesimplicidadecomqueelaborado,masparaprofissionaiseoperadoresdoDireitoemgeral,pela pesquisa e sntese da melhor doutrina e do mais acertado entendimento de relevantes e atuaiscontrovrsiasemtemasligadossatividadesdaAdministraoPblica.

Inova, outrossim, a obra, ao ajuntar, ordenada e conjugadamente, ao fim de cada captulo, comgrande proveito para quem necessite se atualizar e reciclar em matria de Direito Administrativo,exemplos jurisprudenciaismais significativos e, ainda, questes submetidas a candidatos em recentes

provas de concursos pblicos para ingresso nas carreiras daMagistraturaEstadual e doTrabalho, doMinistrio Pblico, da Procuradoria doEstado e daDefensoria Pblica, que encontram respostas nosensinamentosantesexpostos,noManual.

Comcerteza,portudoisso,vindodequemvemesendocomo,opresenteManualtervidalongaefrutificar.

Dr.ElioGitelmanFischberg

ProcuradordeJustiaProf.daFEMPERJFund.Esc.doMin.Pbl.doRJ.

NotadoAutor

QuandoavidameinclinouparaoDireitoPblico,eespecialmenteparaoDireitoAdministrativo,procurei, a cada dia, buscar mais e mais ensinamentos entre os juristas ptrios e estrangeiros, parasolucionar as infindveisdvidasqueathojemevmassaltando.Ea cadadia continuoaprendendo,porqueavidaeodireitosomesmoumeternoaprendizado.

Mastalveznotenhahavidoaprendizadomaiordoqueoqueproveiodasaulasquenessesltimosquinzeanostenhoministrado,emFaculdadeseemcursosdepreparaoparaconcursosdareajurdica,edojhojesignificativoexrcitodealunos,verdadeirosamigos,quesempremedispensaramcarinhoeestmulo.vidasougratopelomagistrio;aosalunos,pelasliesquerecebi.

Entreasvriaslies,quatromemarcaram.Primeiramente,oacessoinformao:todosexigiamlinguagem que permitisse amais eficaz comunicao, com excluso de todo excesso ou preciosismo.Depois,apoiavam-menosistemadidticoorganizado,peloqualprocureirelacionareexaminarostemasdeDireitoAdministrativoatravsdasucessoordenadadetpicos,itensesubitens,visandoafacilitaroestudoe a anlisedos temas.Em terceiro lugar, sentio interesseque sempredespertouaopiniodosjulgadores,deprimeirograuedosTribunais,emrelaoacadaassuntoestudado;foiaeternabuscadeaplicaodoDireito.Porfim,fuisempreinformadopelosalunosdequefaziamfaltaquestesconcretaseproblemasparaquepudessemmedirseusconhecimentos;procurei,porisso,entremearosensinamentostericoscomaprticadessaformadetreinamento.Nestaobraprocureiexatamenteretrataressaslies.Almdeorganizar,daformamaisdidticapossvel,osdiversos temasdeDireitoAdministrativo,adotando linguagemdiretaeobjetiva, fizacrescentar,emcadaCaptulo,umtpicodestinadojurisprudnciapertinenteeoutrocomumroldequestesconcretas,a maioria delas constantes de provas para a Magistratura, oMinistrio Pblico e outras carreirasjurdicas.Longe fiquei de qualquer pretenso que pudesse vislumbrar definitividade ou verdade absoluta. Aocontrrio, trata-se de trabalho no voltado para juristas, mas sim para aqueles, estudantes ouprofissionais,queseinteressempeloDireitoAdministrativoepelosvriosaspectostericos,prticosepolmicosdadisciplina,quebusqueideixarespraiadospeloscaptulosdolivro.

Insistoemqueaobrarepresentaummomentodemeusestudos.Porisso,estoucertodequemuitosdemeusatuaispensamentospodemviramodificar-se,maiorsejaouniversodeconhecimentoseestudosque venha a adquirir. Pintei-o em cores menos professorais, porque sonho com que as idias nelaconsignadaspossamseranalisadas,questionadas,confirmadasoucriticadas.Tudofazpartedaprpriadialtica doDireito, razo por que receberei, humildemente e de corao aberto, todas as opinies arespeitodoquedeixei registrado.Meusonho,naverdade,dsuportemotivaomaiorcontinuareperseguiroobjetivoquealvejei.

SincerosagradecimentosaminhasamigasELIZABETHHOMSI,MARIADELOURDESFRANCO

DEALENCAR,MARIAELIZABETHCORKER,FABIANAVIANNADEOLIVEIRA;aminhaesposa,SHIRLEI RANGEL CARVALHO; e a meu filho, MAURCIO JOS RANGEL CARVALHO, que meauxiliaramnarevisodaobra.EaGLRIAMARIAPINTODEOLIVEIRA,minhasecretria,quemeauxiliounotrabalhodedigitao.

Janeirode1997

JosdosSantosCarvalhoFilho

Nota24edio

MaisumavezprocedemosrevisodesteManual,agoraparaoanode2011,introduzindooquedemais relevante surgiunoanode2010.Emaisumavezqueremoshomenagearnossos fiis leitores,que,aoprestigiaraobra,permitiramqueseesgotasseaedioanterior.Reiteramos,pois,nossasinceragratidoatodoseles.

Comodehbito,inserimosnestanovaedioasmaisrecentesdecisesjudiciais,cercadeoitenta,sobretudodosTribunaisSuperiores,que,emltimainstncia,norteiamoscenriosjurdicoseinspiram,comoregra,osoperadoresdareajurdica.

Novasobraseartigosjurdicos,algunsdejovensetalentososjuristas,tambmforammencionados,atporqueodinamismododireitoexigeoconhecimentodenovastendnciaseopinies.

Fizemosrefernciaseguintelegislaomaisrecente:1) Lei n 11.977, de 07.07.2009: institui o Programa Minha Casa, Minha Vida e regula a

legitimaodaposse(Caps.XIIIeXVI);2)Lein12.188,de11.01.2010:instituiaPolticaNacionaldeAssistnciaAgriculturaFamiliare

alteraaLein8.666/93(licitaesecontratos)(Cap.VI);3)Lein12.232,de29.04.2010:regulalicitaesecontratosdeserviosdepublicidade(Caps.Ve

VI);4)Lein12.314,de19.08.2010:alteraaLein8.745/93,queregulacontratosdeservidorespelo

regimeespecial(CapXI);5Lein12.349,de15.12.2010:alteraaLein8.666/93(licitaesecontratos)(Caps.VeVI);6)Lei n 12.353, de 28.12.2010: dispe sobre a participao de empregados em conselhos de

administraodeentidadesdaadministraoindiretafederal(Cap.IX);e7)MedidaProvisrian514,de01.12.2010:alteraLein11.977/2009,inclusivealegitimaode

posse(Cap.XVI).Reportamo-nos,ainda,anovassmulasdoSTJqueguardampertinnciacomocontedodaobra.

SoelasasSmulasns421(Cap.XV);434(Cap.III);452(Cap.XV);460(Cap.XV);463(Cap.XI);467(Cap.III)e470(Cap.XV).

Foramcriadoscinconovositens,ouemvirtudedenovasleisouparadesenvolvertemasespecficosquetmrecebidoconstantesabordagens.Eisositens:a)Contratosdeserviosdepublicidade(Cap.V);b)Licitaesparaserviosdepublicidade(Cap.VI);c)Cessodeservidores(Cap.XI);d)Pagamentoamaiordeservidores(Cap.XI);e)AnteprojetodenormasgeraisdaAdministraoPblica(Cap.IX).

Denossaparte,podemosafirmarqueencetamosnossomaioresforoparacontinuarmerecendoaconfianadosleitores.

querida e prestimosa amiga, Dra. ANA MARIA BENS DE OLIVEIRA, expressamos nosso

agradecimentopelotrabalhodereviso.

JOSDOSSANTOSCARVALHOFILHOJaneirode2011.

AbreviaturaseSiglas

ADIN-AoDiretadeInconstitucionalidadeACO-AoCvelOriginriaAgR-AgravoRegimentalAI-AgravodeInstrumentoApCv-ApelaoCvelBDA-BoletimdeDireitoAdministrativoBDM-BoletimdeDireitoMunicipalCCv-CmaraCvelCF-ConstituioFederalCLT-ConsolidaodasLeisTrabalhistasCNJ-ConselhoNacionaldeJustiaCNMP-ConselhoNacionaldoMinistrioPblicoCP-CdigoPenalCPC-CdigodeProcessoCivilCPP-CdigodeProcessoPenalDJ-DiriodaJustiadaUnioDO-DirioOficialEC-EmendaConstitucionalEInf-EmbargosInfringentesGCm-GrupodeCmarasHC-HabeasCorpusMI-MandadodeInjunoMP-MinistrioPblicoMPv-MedidaProvisriaMS-MandadodeSeguranaQO-QuestodeOrdemRcl-ReclamaoRDA-RevistadeDireitoAdministrativoRDP-RevistadeDireitoPblicoRDPGERJ-RevistadeDireitodaProcuradoria-GeraldoEstadodoRiodeJaneiroRE-RecursoExtraordinrioRDE-RevistadeDireitodoEstadoREsp-RecursoEspecialRF-RevistaForenseRJTJSP-RevistadeJurisprudnciadoTribunaldeJustiadoEstadodeSoPauloRMS-RecursoemMandadodeSeguranaRO-RecursoOrdinrioRSTJ-RevistadoSuperiorTribunaldeJustiaRT-RevistadosTribunais

RTDP-RevistaTrimestraldeDireitoPblicoRTJ-RevistaTrimestraldeJurisprudnciadoSTFSLS-SuspensodeLiminaredeSentenaSS-SuspensodeSeguranaSTA-SuspensodeTutelaAntecipadaSTF-SupremoTribunalFederalSTJ-SuperiorTribunaldeJustiaTA-TribunaldeAladaTCv-TurmaCvelTFR-TribunalFederaldeRecursos(extinto)TJ-TribunaldeJustiaTRF-TribunalRegionalFederalTSE-TribunalSuperiorEleitoral

CaptuloI

DireitoAdministrativoeAdministraoPblica

I.Introduo1.OEstado

Diversossoossentidosdotermoestado,eissoporquediversospodemserosngulosemquepodeserenfocado.

No sentido, porm, de sociedade poltica permanente, a denominao Estado[1] surge pelaprimeiraveznosculoXVInaobraOPrncipe,deMaquiavel,indicando,noentanto,ascomunidadesformadaspelascidades-estado.

DiscutemospensadoressobreomomentoemqueapareceuoEstado,ouseja,qualaprecednciacronolgica:oEstadoouasociedade.Informa-nosDALMODALLARIqueparacertadoutrinaoEstado,comoasociedade, sempreexistiu;aindaquemnimapudesseser, teriahavidoumaorganizaosocialnosgruposhumanos.OutradoutrinadsociedadeemsiprecednciasobreaformaodoEstado:esteteriadecorridodenecessidadeouconveninciasdegrupossociais.Umaterceiracorrentedepensamentoainda retarda o nascimento do Estado, instituio que s passaria a existir com caractersticas bemdefinidas.[2]

A matria tem seu estudo aprofundado na Teoria Geral do Estado, a, portanto, devendo serdesenvolvida. O que importante para o presente estudo o fato, atualmente indiscutvel, de que oEstadoumentepersonalizado,apresentando-senoapenasexteriormente,nasrelaesinternacionais,como internamente, neste caso como pessoa jurdica de direito pblico, capaz de adquirir direitos econtrairobrigaesnaordemjurdica.

O novo Cdigo Civil (Lei n 10.406, de 10/1/2002), com vigor a partir de janeiro de 2003,atualizouoelencodepessoasjurdicasdedireitopblico,mencionandoentreelasaspessoasque,porseremfederativas,representamcadacompartimentointernodoEstadofederativobrasileiro:aUnio,osEstados,oDistritoFederaleosMunicpios(art.41,IaIII).[3]Diversamente,porm,doqueocorriasoba gide do Cdigo anterior, o Cdigo vigente alude expressamente aos Territrios, pondo fim controvrsiasobreoassuntoeconfirmando-oscomopessoas jurdicasdedireitopblico,conforme jregistrava a doutrina dominante,[4]muito embora sem autonomia poltica e sem integrar a federao,como se infere do art. 18 da CF, que a eles no alude. Cuida-se, com efeito, de mera pessoaadministrativadescentralizada(paraalgunscomanaturezadeautarquiaterritorial),integrantedaUnioereguladaporleicomplementarfederal(art.18,2,CF).

Emnossoregimefederativo,porconsequncia,todososcomponentesdafederaomaterializamoEstado,cadaumdelesatuandodentrodoslimitesdecompetnciatraadospelaConstituio.

A evoluo da instituio acabou culminando no surgimento doEstado de direito, noo que sebaseianaregradequeaomesmotempoemqueoEstadocriaodireitodevesujeitar-seaele.Afrmuladoruleof law prosperoude tal formaquenomundo jurdicoocidental foi elaguindada averdadeiropostuladofundamental.[5]

2.PodereseFunesCompe-seoEstadodePoderes,segmentosestruturaisemquesedivideopodergeraleabstrato

decorrentedesuasoberania.OsPoderesdeEstado,comoestruturas internasdestinadasexecuodecertasfunes,foramconcebidosporMontesquieuemsuaclssicaobra,[6]pregandoograndefilsofo,comnotvelsensibilidadepolticaparaapoca(sculoXVIII),queentreelesdeveriahavernecessrioequilbrio,deformaaserevitadaasupremaciadequalquerdelessobreoutro.

OsPoderesdeEstado figuramde formaexpressaemnossaConstituio:soPoderesdaUnio,independenteseharmnicosentresi,oLegislativo,oExecutivoeoJudicirio(art.2).

AcadaumdosPoderesdeEstadofoiatribudadeterminadafuno.Assim,aoPoderLegislativofoicometidaafunonormativa(oulegislativa);aoExecutivo,afunoadministrativa;e,aoJudicirio,afunojurisdicional.

Entretanto,nohexclusividadenoexercciodasfunespelosPoderes.H,sim,preponderncia.AslinhasdefinidorasdasfunesexercidaspelosPoderestmcarterpolticoefiguramnaConstituio.Alis,nessesentidoquesehdeentendera independnciaeaharmoniaentreeles: se,deum lado,possuem sua prpria estrutura, no se subordinando a qualquer outro, devem objetivar, ainda, os finscolimadospelaConstituio.

Poressa razoqueosPoderesestatais,embora tenhamsuas funesnormais (funes tpicas),desempenhamtambmfunesquematerialmentedeveriampertenceraPoderdiverso(funesatpicas),sempre,bvio,queaConstituiooautorize.

O Legislativo, por exemplo, alm da funo normativa, exerce a funo jurisdicional quando oSenadoprocessaejulgaoPresidentedaRepblicanoscrimesderesponsabilidade(art.52,I,CF)ouosMinistrosdoSupremoTribunalFederalpelosmesmoscrimes(art.52,II,CF).Exercetambmafunoadministrativaquandoorganizaseusserviosinternos(arts.51,IV,e52,XIII,CF).

O Judicirio, afora sua funo tpica (funo jurisdicional), pratica atos no exerccio de funonormativa,comonaelaboraodosregimentosinternosdosTribunais(art.96,I,a,CF),edefunoadministrativa,quandoorganizaosseusservios(art.96,I,a,b,c;art.96,II,a,betc.).

Por fim,oPoderExecutivo,aoqual incumbeprecipuamentea funoadministrativa,desempenhatambmfunoatpicanormativa,quandoproduz,porexemplo,normasgeraiseabstratasatravsdeseupoderregulamentar(art.84,IV,CF),[7]ou,ainda,quandoeditamedidasprovisrias(art.62,CF)ouleisdelegadas (art.68,CF).Quanto funo jurisdicional,o sistemaconstitucionalptriovigentenodeumargemaquepudesseserexercidapeloExecutivo.[8]Afunojurisdicionaltpica,assimconsideradaaquelaporintermdiodaqualconflitosdeinteressessoresolvidoscomocunhodedefinitividade (resiudicata), praticamente monopolizada pelo Judicirio, e s em casos excepcionais, como visto, eexpressamentemencionadosnaConstituio,eladesempenhadapeloLegislativo.[9]

Em relao tipicidade ou atipicidade das funes, pode suceder que determinada funo se

enquadre, emcertomomento, como tpica eodireitopositivovenhaa convert-la ematpica, evice-versa.ExemploelucidativoocorreucomaediodaLein11.441,de04.01.2007,quealterouoCdigodeProcessoCivil. Inventrio,separaoconsensualedivrcioconsensualsempreconstituram funojurisdicionalatpica,porque,adespeitoderetrataremfunoadministrativa,tinhamqueserprocessadosefinalizadospelojuiz,aindaqueinexistisselitgioentreosinteressados.Acitadalei,noentanto,passouaadmitirqueo inventrioeapartilha(quandoos interessadossocapazeseconcordes),bemcomoaseparaoconsensualeodivrcioconsensual(quandonohfilhosmenoresouincapazes)possamserrealizadosporsimplesescriturapblicaemOfciodeNotascomum,servindoo ttuloparao registropblico adequado (arts. 982 e 1.124-A, do CPC, com a alterao da Lei n 11.441/2007). Com talinovao,oqueera funojurisdicionalatpicapassouacaracterizar-secomo funoadministrativatpica.

3.FunoAdministrativaNoconstituitarefamuitofcildelinearoscontornosdoqueseconsiderafunoadministrativa.Os

estudiosos tm divergido sobre o tema. Todos, no entanto, fazem referncia ao pensamento deOTTOMAYER,que,aofinaldosculopassado,defendiaaautonomiadoDireitoAdministrativoemfacedoDireitoConstitucional,eafirmava:AadministrativaaatividadedoEstadopararealizarseusfins,debaixo da ordem jurdica. A viso do grande jurista alemomostrava que a funo administrativahaveriadeterduasfaces:aprimeirarelativaaosujeitodafuno(aspectosubjetivo);asegundarelativaaosefeitosdafunonomundojurdico(aspectoobjetivoformal).

Paraaidentificaodafunoadministrativa,osautoressetmvalidodecritriosdetrsordens:1)subjetivo(ouorgnico),quedrealceaosujeitoouagentedafuno;2)objetivomaterial,peloqualseexaminaocontedodaatividade;e3)objetivoformal,queexplicaafunopeloregimejurdicoemquesesituaasuadisciplina.Nenhum critrio suficiente, se tomado isoladamente. Devem eles combinar-se para suscitar o

precisocontornodafunoadministrativa.Naprtica, a funoadministrativa temsidoconsideradadecarter residual, sendo,pois, aquela

que no representa a formulao da regra legal nem a composio de lides in concreto.[10] Maistecnicamente pode dizer-se que funo administrativa aquela exercida pelo Estado ou por seusdelegados,subjacentementeordemconstitucionalelegal,sobregimededireitopblico,comvistasaalcanarosfinscolimadospelaordemjurdica.[11]

Enquantoopontocentraldafunolegislativaconsistenacriaododireitonovo(iusnovum)eodafunojurisdicionaldescansanacomposiodelitgios,nafunoadministrativaograndealvo,defato,agestodosinteressescoletivosnasuamaisvariadadimenso,consequnciadasnumerosastarefasaquesedeveproporoEstadomoderno.Comotalgestoimplicanormalmenteaprticadevriosatoseatividades alvejando determinada meta, a Administrao socorre-se, com frequncia, de processosadministrativoscomoinstrumentoparaconcretizarafunoadministrativa.[12]

Exatamentepelailimitadaprojeodeseusmisteresquealgunsautorestmdistinguidogovernoe

administrao,[13] e funo administrativa e funo poltica, caracterizando-se esta por no tersubordinaojurdicadireta,aocontrriodaquela,sempresujeitaaregrasjurdicassuperiores.[14]

No custa, por fim, relembrar que, a despeito da reconhecida diversidade dos critriosidentificadores da funo administrativa, como mencionamos acima, o critrio material que temmerecido justo realce entre os estudiosos; cuida-se de examinar o contedo em si da atividade,independentementedoPoderdeondeprovenha.Emvirtudedessaconsideraoqueconstituemfunomaterialmente administrativa atividades desenvolvidas no Poder Judicirio, de que so exemplosdecisesemprocessosdejurisdiovoluntriaeopoderdepolciadojuiznasaudincias,ounoPoderLegislativo, como as denominadas leis de efeitos concretos, atos legislativos que, ao invs detraarem normas gerais e abstratas, interferem na rbita jurdica de pessoas determinadas, como, porexemplo,a leiqueconcedepensovitalciavivadeex-presidente.[15]Emrelaoaelasa ideiasempreresidual:ondenohcriaodedireitonovoousoluodeconflitosdeinteressesnaviaprpria(judicial),afunoexercida,soboaspectomaterial,aadministrativa.

4.FederaoDesdeaConstituiode1891,quandopassoua ser repblica,oBrasil temadotadoo regimeda

federaocomoformadeEstado.HojetalformatemprevisoexpressanaConstituioFederal(arts.1e18).

Afederao,comoformadeEstado,foiinstitudapelaprimeiraveznosEstadosUnidos,apsalutaempreendida para a libertao das colnias inglesas do jugo britnico (sculoXVIII). O federalismoamericano decorreu de processo de agregao, tornando-se unidos, num s Estado, os estadossoberanos, que antes se uniam atravs de confederao (federalismo centrpeto). No Brasil, porm,resultoudeprocessodesegregao,umavezqueduranteoImprioeraadotadooregimeunitrio,comapenasumnicopoderpoltico(federalismocentrfugo).

ComobemobservaCELSORIBEIROBASTOS,afederao,comoformadeEstado,foiaformamais imaginosa j inventada pelo homempara permitir a conjugao das vantagens da autonomiapolticacomaquelasoutrasdefluentesdaexistnciadeumpodercentral.[16]Defato,sedeumladonoserechaaopodercentralesoberano,deoutrorecebemaspartescomponentescapacidadepolticaderivadadoprocessodedescentralizao.

4.1.CaractersticasAdescentralizao poltica a caracterstica fundamental do regime federativo. Significa que,

almdo poder central, outros crculos de poder so conferidos a suas reparties.NoBrasil, h trscrculos de poder, todos dotados de autonomia, o quepermite s entidades componentes a escolhadeseusprpriosdirigentes.CompemafederaobrasileiraaUnioFederal,osEstados,osMunicpioseoDistritoFederal(art.18,CF).

Afigura-sefundamentalosistemaderepartiodecompetncias,porquantocombasenelequesedimensiona o poder poltico dos entes do Estado Federal. Assim, pertencem Unio as matrias depredominante interesse nacional; ao Estado, as de interesse regional; e aoMunicpio, as de interesselocal.Na verdade, o critrio ontolgico do sistema funda-se naprevalncia do interesse da entidade

federativa.[17]OutrascaractersticassoaparticipaodavontadedosEstadosnavontadenacional,representados

noSenadoFederal(art.46,CF),eopoderdeautoconstituio,conferidodeformaexpressaaosEstadosdemodoapermitirsejamregidostambmporsuasprpriasConstituies(art.25,CF).OsMunicpios,porsuavez,sarambastantefortalecidosnaCartavigente.EmboranoselhestivessepermitidoterumaConstituiosoboaspectoformal,admitiu-sefossemregidosporleiorgnica,deefeitosassemelhadosaosquedecorremdasConstituies(art.29,CF).[18]

4.2.Autonomia:CapacidadedeAutoadministraoAConstituio Federal deixou registrado expressamente que os entes que compem a federao

brasileirasodotadosdeautonomia.Autonomia, no seu sentido tcnico-poltico, significa ter a entidade integrante da federao

capacidade de auto-organizao, autogoverno e autoadministrao.[19] No primeiro caso, a entidadepodecriarseudiplomaconstitutivo;nosegundo,podeorganizarseugovernoeelegerseusdirigentes;noterceiro,podeelaorganizarseusprpriosservios.

este ltimo aspecto que apresenta relevncia para o tema relativo Administrao Pblica.Dotadasdeautonomiae,pois,dacapacidadedeautoadministrao,asentidadesfederativas tero,porviadeconsequncia,assuasprpriasAdministraes,ouseja,suaprpriaorganizaoeseusprpriosservios,inconfundveiscomodeoutrasentidades.

Poder-se-,assim,consideraraAdministraoPblicanumsentidogeral,considerando-setodososaparelhosadministrativosdetodasasentidadesfederativas,enumsentidoespecfico,abrangendocadapessoadafederaotomadaisoladamente.

5.DireitoAdministrativo

5.1.BreveintroduoOestudodesseramodoDireitoreclama,deincio,adistinoentreoDireitoAdministrativo,de

um lado, e as normas e princpios que nele se inserem, de outro. Normas hoje consideradas comopertencentesaesseramosempreexistiram,inclusiveaotempoemqueafiguradoEstadoaindanosehaviaconstitudocomafisionomiaatual.Comefeito,mesmoquedespidosdequalquersistematizao,osordenamentosmais antigos exibiam normas que pretendiam regular, conquanto timidamente, a relaojurdicaentreoPodereosintegrantesdassociedadesdemodogeral.

ODireitoAdministrativo,contudo,comosistemajurdicodenormaseprincpios,somenteveioalumecomainstituiodoEstadodeDireito,ouseja,quandooPodercriadordodireitopassoutambmarespeit-lo. O fenmeno nasce com osmovimentos constitucionalistas, cujo incio se deu no final dosculoXVIII.Atravsdonovosistema,oEstadopassavaa terrgosespecficosparaoexercciodaadministraopblicae,porviadeconsequncia,foinecessrioodesenvolvimentodoquadronormativodisciplinadordasrelaesinternasdaAdministraoedasrelaesentreestaeosadministrados.Porisso,podeconsiderar-sequefoiapartirdosculoXIXqueomundojurdicoabriuosolhosparaessenovoramojurdico,oDireitoAdministrativo.

Noperodoanteriororegimevigoranteeraodasmonarquiasabsolutas,emquetodosospoderesdo

Estadodesaguavamnasmosdomonarca, tornando frgeisas relaesentreoEstadoeos sditos.Obrocardo da poca era o clebre Ltat cest moi, para indicar a concentrao dos poderesexclusivamente sob o manto real.[20] Com a teoria da separao de poderes concebida porMONTESQUIEU, o Estado, distribuindo seu prprio poder poltico, permitiu que em sua figura sereunisse,aomesmotempo,osujeitoativoepassivodocontrolepblico.Nesseambiente,foipossvelcriarnormasprpriasparaaexecuodessecontrole.[21]

5.2.ConceitoComodesenvolvimentodoquadrodeprincpiosenormasvoltadosatuaodoEstado,oDireito

Administrativosetornouramoautnomodentreasmatriasjurdicas.ComoassinalouVEDEL,agoraacomunidade jurdica no mais se defrontava com normas derrogatrias do direito privado, mas, aocontrrio, surgiam normas diretamente vocacionadas soluo de eventuais litgios oriundos dasrelaes entre o Estado e os administrados, formando um bloco diverso do adotado para o direitoprivado.[22]

Entretanto, o Direito Administrativo, como novo ramo autnomo, propiciou nos pases que oadotaramdiversoscritrioscomofocodeseuobjetoeconceito.NaFrana,prevaleceuaideiadequeoobjeto desse Direito consistia nas leis reguladoras da Administrao. No direito italiano, a correntedominante o limitava aos atos do Poder Executivo.[23]Outros critrios foram ainda apontados comofocodoDireitoAdministrativo,comoocritriode regulaodosrgos inferioresdoEstadoeodosservios pblicos. medida, porm, que esse ramo jurdico se desenvolvia, verificou-se que suaabrangncia se irradiava para um mbito maior, de forma a alcanar o Estado internamente e acoletividadeaquesedestina.

MuitossoosconceitosencontradosnosautoresmodernosdeDireitoAdministrativo.Algunslevamem conta apenas as atividades administrativas em si mesmas; outros preferem dar relevo aos finsdesejadospeloEstado.Emnossoentender,porm,oDireitoAdministrativo,comaevoluoqueovemimpulsionando contemporaneamente, h de focar-se em dois tipos fundamentais de relaes jurdicas:uma,decarterinterno,queexisteentreaspessoasadministrativaseentreosrgosqueascompem;outra,decarterexterno,queseformaentreoEstadoeacoletividadeemgeral.

Dessemodo,semabdicardosconceitosdosestudiosos,parece-nossepossaconceituaroDireitoAdministrativo como sendo o conjunto de normas e princpios que, visando sempre ao interessepblico, regem as relaes jurdicas entre as pessoas e rgos do Estado e entre este e ascoletividadesaquedevemservir.

Defato,tantooDireitoAdministrativoqueregula,porexemplo,arelaoentreaAdministraoDireta e as pessoas da respectiva Administrao Indireta, como tambm a ele compete disciplinar arelao entre o Estado e os particulares participantes de uma licitao, ou entre o Estado e acoletividade,quandoseconcretizaoexercciodopoderdepolcia.[24]

No custa, ao final deste tpico, lembrar que, como ensina DIEZ, o Direito Administrativoapresenta trs caractersticas principais: 1) constitui um direito novo, j que se trata de disciplinarecente com sistematizao cientfica; 2) espelha um direito mutvel, porque ainda se encontra emcontnuatransformao;e3)umdireitoemformao,nosetendo,atomomento,concludotodoo

seuciclodeabrangncia.[25]

5.3.RelaescomoutrosramosjurdicosOestudomodernodoDireitonomaiscomportaaanliseisoladaeestanquedeumramojurdico.

Naverdade,oDireitoums;soasrelaesjurdicasquepodemterdiferentenatureza.Assim,emborade forma sucinta, cabvel indicar algumas linhas emque oDireitoAdministrativo se tangencia comoutrasdisciplinasjurdicas.

No entanto, antes de serem indicados os pontos de contato entre as disciplinas, vale a penarelembrar um assunto sempre comentado: a antiga classificao romana, que admitia, como os doisgrandes ramos jurdicos,oDireitoPblico eoDireitoPrivado.Tal classificaoesthoje superada,comoregistrampraticamentetodososestudiosos.Ofundamentoestemquetodoramojurdicocontm,de algum modo, normas de ambos os campos; significa, portanto, que nenhuma disciplina se afigurainflexvelquantonaturezadasnormasqueaintegram.Setalfundamentoverdadeiro,nomenosoofundamentodeque,emcadaDireito,predominamasnormasdeumramosobreasdooutro.EsobesseaspectonohdvidadequeoDireitoAdministrativoseinserenoramodoDireitoPblico,talcomoocorrecomoDireitoConstitucional,oDireitoPenal,oDireitoProcessual,oDireitoEleitoraleoutros.No campo doDireito Privado ficam, em ltima instncia, o Direito Civil e o Direito Comercial (ouEmpresarial,seassimsepreferir).

A relaodemaior intimidadedoDireitoAdministrativocomoDireitoConstitucional. E nopoderia ser de outra maneira. o Direito Constitucional que alinhava as bases e os parmetros doDireitoAdministrativo;este,naverdade,o ladodinmicodaquele.NaConstituioseencontramosprincpiosdaAdministraoPblica(art.37),asnormassobreservidorespblicos(arts.39a41)eascompetnciasdoPoderExecutivo(arts.84e85).Somencionados,ainda,naLeiMaiorosinstitutosdadesapropriao (arts. 5, XXIV, 182, 4, III, 184 e 243), das concesses e permisses de serviospblicos (art. 175), dos contratos administrativos e licitaes (arts. 37, XXI e 22, XXVII) e daresponsabilidadeextracontratualdoEstado(art.37,6),entreoutros.

ComoDireitoProcessual oDireitoAdministrativo se relaciona pela circunstncia de haver emambosos ramosa figuradoprocesso: embora incidamalgunsprincpiosprprios emcadadisciplina,existem inevitveis pontos de ligao entre os processos administrativos e judiciais. Como exemplo,lembre-sequeodireitoaocontraditrioeampladefesaincidetantonumacomonoutracategoria(art.5,LV,CF).Poroutrolado,nosprocessosadministrativosdenaturezaacusatriasoaplicveisalgunspostuladosenormasdoprocessopenal.[26]Noquedizrespeitoaoprocessocivil,esteprevalgumasnormasqueconsideramespecificamenteoEstadocomopartedarelaoprocessualeque,porisso,lheoutorgamalgumasprerrogativas(v.g.,arts.188e475,doCd.Proc.Civil).

A relao com o Direito Penal se consuma atravs de vrios elos de ligao. Um deles apreviso,noCdigoPenal,doscrimescontraaAdministraoPblica(arts.312a326,Cd.Penal)eadefinio dos sujeitos passivos desses delitos (art. 327, caput, e 1, C. Penal). A interseo se dtambm no caso de normas penais em branco, aquelas cujo contedo pode completar-se com normasadministrativas.

TambmcomoDireitoTributriohmatriasconexaserelacionadas.Umadelasaqueoutorga

aoPoderPblicooexercciodopoderdepolcia,atividadetipicamenteadministrativaeremuneradaportaxas(art.145,II,CFearts.77e78,doCd.TributrioNacional).Deoutrongulo,tem-sequeasnormasdearrecadaotributriaseinseremdentrodoDireitoAdministrativo.

ODireito do Trabalho outra disciplina que apresenta alguns pontos de contato com oDireitoAdministrativo.Primeiramente, porque as normas reguladoras da funo fiscalizadora das relaes detrabalho esto integradas no Direito Administrativo. Depois, de se reconhecer que ao Estado-Administrao permitido o recrutamento de servidores pelo regime trabalhista, aplicando-sepreponderantementeaessarelaojurdicaasnormasdaConsolidaodasLeisdoTrabalhoCLT.

Existem, ainda, relaes entre o Direito Administrativo e os Direitos Civil e Comercial (ouEmpresarial).Diga-se,alis,quesointensasessasrelaes.guisadeexemplo,todavia,valeanotarqueateoriacivilistadosatosenegciosjurdicoseateoriageraldoscontratosseaplicasupletivamenteaosatosecontratosadministrativos(vide,porexemplo,oart.54,daLein8.666/93oEstatutodosContratoseLicitaes).Numaoutravertente,destaque-sequeoEstadopodecriarempresaspblicasesociedadesdeeconomiamistaparaaexploraodeatividadeeconmica(art.173,1,CF).AnovaLeideFalncias (Lei n 11.101, de 9.2.2005), a seu turno, exclui do regime falimentar aquelas entidadesadministrativas.

Porltimo,deatentar-separaasrelaesquealgunsnovosramosjurdicosmantmcomoDireitoAdministrativo.Comoexemplo,cite-seoDireitoUrbanstico,que,objetivandooestudo,apesquisaeasaes de poltica urbana, contm normas tipicamente de Direito Administrativo. Poderia at mesmodizer-se, sem receio de errar, que se trata de verdadeiro subsistema do Direito Administrativo. OEstatuto da Cidade (Lei n 10.257, de 10.07.2001) dispe sobre vrios instrumentos prprios desseramo,comoaslicenas,asobrigaesurbansticas,oestudoprviodeimpactodevizinhanaetc.

II.AdministraoPblica:SentidosHumconsensoentreosautoresnosentidodequeaexpressoadministraopblicadecerto

mododuvidosa,exprimindomaisdeumsentido.UmadasrazesparaofatoaextensagamadetarefaseatividadesquecompemoobjetivodoEstado.Outraoprprionmerodergoseagentespblicosincumbidosdesuaexecuo.Exatamentepor issoque,paramelhorprecisarosentidodaexpresso,devemosdividi-losobaticadosexecutoresdaatividadepblica,deumlado,edaprpriaatividade,deoutro.

1.SentidoObjetivoO verbo administrar indica gerir, zelar, enfim uma ao dinmica de superviso. O adjetivo

pblicapodesignificarnosalgoligadoaoPoderPblico,comotambmcoletividadeouaopblicoemgeral.

Osentidoobjetivo,pois,daexpressoqueaquidevesergrafadacominiciaisminsculas[27]deve consistir na prpria atividade administrativa exercida pelo Estado por seus rgos e agentes,caracterizando, enfim, a funo administrativa, com os lineamentos que procuramos registraranteriormente(videitemn3).

Trata-sedaprpriagestodosinteressespblicosexecutadapeloEstado,sejaatravsdaprestao

de servios pblicos, seja por sua organizao interna, ou ainda pela interveno no campo privado,algumasvezesatdeformarestritiva(poderdepolcia).Sejaqual forahiptesedaadministraodacoisapblica(respublica),inafastvelaconclusodequeadestinatrialtimadessagestohdeseraprpriasociedade,aindaqueaatividadebeneficie,de forma imediata,oEstado.quenosepodeconceberodestinoda funopblicaquenosejavoltadoaos indivduos,comvistasa suaproteo,seguranaebem-estar.Essaaadministraopblica,nosentidoobjetivo.

2.SentidoSubjetivoAexpressopodetambmsignificaroconjuntodeagentes,rgosepessoasjurdicasquetenhama

incumbncia de executar as atividades administrativas. Toma-se aqui em considerao o sujeito dafunoadministrativa,ou seja,quemaexercede fato.Paradiferenciar este sentidodanooanterior,deveaexpressoconterasiniciaismaisculas:AdministraoPblica.

A Administrao Pblica, sob o ngulo subjetivo, no deve ser confundida com qualquer dosPoderes estruturais do Estado, sobretudo o Poder Executivo, ao qual se atribui usualmente a funoadministrativa.Paraaperfeitanoodesuaextensonecessriopremrelevoafunoadministrativaem si, e no o Poder em que ela exercida. Embora seja o Poder Executivo o administrador porexcelncia, nos Poderes Legislativo e Judicirio h numerosas tarefas que constituem atividadeadministrativa,comoocaso,porexemplo,dasquesereferemorganizaointernadosseusserviosedosseusservidores.Dessemodo,todososrgoseagentesque,emqualquerdessesPoderes,estejamexercendofunoadministrativa,serointegrantesdaAdministraoPblica.

AConstituiovigente,justoqueseregistrealis,sehouvecomelogiveltcnicaaodisporemseparadodaAdministraoPblica(CaptuloVIIdoTtuloIII)edosPoderesestruturaisdaRepblica(CaptulosI,IIeIIIdoTtuloIV).

Osrgoseagentesaquenos temosreferido integramasentidadesestatais,ouseja,aquelasquecompem o sistema federativo (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). Entretanto, existemalgumas pessoas jurdicas incumbidas por elas da execuo da funo administrativa. Tais pessoastambmseincluemnosentidodeAdministraoPblica.Soelasasautarquias,sociedadesdeeconomiamista, empresas pblicas e fundaes pblicas. No primeiro caso temos a Administrao Direta,responsvelpelodesempenhodasatividadesadministrativasdeformacentralizada;nosegundoseformaa Administrao Indireta, exercendo as entidades integrantes a funo administrativadescentralizadamente.

As referidasentidades,porestaremunidasporpontosde identificaoeporoutrosdedistino,seroexaminadasemcaptuloprprio(CaptuloIX),aqueremetemosoleitor.

III.rgosPblicos1.Introduo

AnoodeEstado,comovisto,nopodeabstrair-sedadepessoajurdica.OEstado,naverdade,consideradoumentepersonalizado,sejanombitointernacional,sejainternamente.QuandosetratadeFederao,vigoraopluripersonalismo,porquealmdapessoajurdicacentralexistemoutrasinternasquecompemosistemapoltico.

Sendo uma pessoa jurdica, o Estadomanifesta sua vontade atravs de seus agentes, ou seja, aspessoasfsicasquepertencemaseusquadros.

Entre a pessoa jurdica em si e os agentes, compe o Estado um grande nmero de repartiesinternas,necessriassuaorganizao,tograndeaextensoquealcanaetamanhasasatividadesaseucargo.Taisrepartiesqueconstituemosrgospblicos.

2.ARelaorgo/PessoaPrimitivamenteseentendeuqueosagenteserammandatriosdoEstado(teoriadomandato).No

podiaprosperarateoriaporque,despidodevontade,nopoderiaoEstadooutorgarmandato.Passou-se a considerar os agentes como representantes do Estado (teoria da representao).

Acerbas foram tambmas crticas a essa teoria.Primeiro,porqueoEstadoestaria sendoconsideradocomo uma pessoa incapaz, que precisa da representao. Depois, porque se o dito representanteexorbitassedeseuspoderes,nosepoderiaatribuirresponsabilidadeaoEstado,estecomorepresentado.Asoluoseria,evidncia,inquaeinconveniente.

PorinspiraodojuristaalemoOTTOGIERKE,foiinstitudaateoriadorgo,esegundoelaavontadedapessoajurdicadeveseratribudaaosrgosqueacompem,sendoelesmesmos,osrgos,compostosdeagentes.[28]

2.1.CaractersticaBsicaAcaracterstica fundamental da teoria do rgo consiste noprincpio da imputao volitiva, ou

seja,avontadedorgopblico imputadapessoajurdicaacujaestruturapertence.H,pois,umarelaojurdicaexterna,entreapessoajurdicaeoutraspessoas,eumarelaointerna,quevinculaorgopessoajurdicaaquepertence.

A teoria tem aplicao concreta na hiptese da chamada funo de fato. Desde que a atividadeprovenha de um rgo, no tem relevncia o fato de ter sido exercida por um agente que no tenhainvestidura legtima.Bastamaaparncia da investidura e o exerccio da atividade pelo rgo: nessecaso,osefeitosdacondutavoserimputadospessoajurdica.

2.2.CriaoeExtinoRepresentandocompartimentosinternosdapessoapblica,osrgospblicosnosolivremente

criados e extintos pela s vontade da Administrao. Tanto a criao como a extino de rgosdependemdelei,enessesentidodispeavigenteConstituioquandoincluiaexigncianarelaodasdenominadasreservas legais,matriascujadisciplina reservada lei (art.48,XI).Anteriormenteeraexigidaleiparaacriao,estruturaoeatribuiesdosrgos,mascomanovaredaodadaaodispositivopelaECn32,de11/9/2001,aexignciapassouaalcanarapenasacriaoeaextinodergos.Emconsequncia,aestruturaoeasatribuiespodemserprocessadaspordecretodoChefedoExecutivo,comoconsta,alis,noart.84,VI,a,daCF,tambmalteradopelareferidaEmenda.

Noobstante,peloevidenteinteressedaAdministrao,aCartareservaaoPresidentedaRepblica(e, por simetria, aos demais Chefes de Executivo) iniciativa privativa para deflagrar o processolegislativo sobre a matria (art. 61, 1, II, e, CF).[29] A EC n 32/2001, alterando este ltimodispositivo, fez remisso ao art. 84, VI, da CF, tambm alterado pela aludida Emenda, como vimos,

segundo o qual da competncia do Presidente da Repblica dispor, mediante decreto, sobreorganizao e funcionamento daAdministrao Federal, desde que no haja aumento de despesa nemcriaoouextinodergospblicos.Sendoassim,solegtimasatransformaoeareengenhariadergospblicosporatoprivativodoChefedoExecutivo(e,portanto,dispensadalei)quandotaisfatosadministrativosseincluremnomeroprocessodeorganizaodaadministraopblica.

Anovadiretrizconstitucionaljtinhaoendossodepartedadoutrina,segundoaqualserialcitoqueo Executivo criasse rgos auxiliares, inferiores ou subalternos, desde que aproveitasse os cargos jexistentes e tivesse a competncia delegada por lei, somando-se ainda a condio de no serempraticadosatosquepudessemconstrangeraesfera jurdicadosparticulares.[30]Dequalquer forma,aConstituioagorapareceterdirimidoqualquerdvidaarespeitodessapossibilidade.

Sobre o poder de deflagrar o processo legislativo para a criao de rgos pblicos (iniciativareservada ouprivativa), dois aspectosmerecem realce. De um lado, inconstitucional a lei sobre amatriaquesetenhaoriginadodainiciativadeoutrorgo:seainiciativa,porexemplo,doChefedoPoderExecutivo,oprojetodeleinopodeserapresentadopormembrooucomissodoLegislativo.[31]De outro, deve ser lembrado que a Constituio aponta hipteses em que a iniciativa reservada atribuda a rgos diversos.Assim, almdo art. 61, 1, II, e, daCF (iniciativa doPresidente daRepblicae,porsimetria,dosdemaisChefesdoExecutivo),encontra-setaltipodeiniciativanosarts.96,II,ced(iniciativadosTribunaisjudicirios)e127,2(iniciativadoMinistrioPblico).

NoPoderLegislativo, a criao e a extino de rgos se situamdentro do poder que tm suasCasasdedisporsobresuaorganizaoefuncionamento,conformeprevistonosarts.51,IV(CmaradosDeputados)e52,XIII(SenadoFederal).Porviadeconsequncia,nodependemdelei,massimdeatosadministrativos praticados pelas respectivas Casas. Como retratam princpios extensveis atinentes organizaofuncional,taismandamentosaplicam-setambmaoLegislativodeEstados,DistritoFederaleMunicpios.

3.TeoriasdeCaracterizaodorgoEstudioso do tema, CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO observa, em sua conhecida

monografia,[32]quehtrsteoriasqueprocuramcaracterizarosrgospblicos.Aprimeira teoriaasubjetiva, edeacordocomelaosrgospblicos soosprpriosagentes

pblicos. Tal pensamento no se coaduna com a realidade administrativa, pois que, a ser assim, sedesaparecidooagente,extintoestariatambmorgo.

Temos ainda a teoria objetiva: rgos pblicos seriam as unidades funcionais da organizaoadministrativa. A crtica teoria objetiva tambm tem procedncia: que, prendendo-se apenas unidadefuncionalemsi,repudia-seoagente,queoverdadeiroinstrumentoatravsdoqualaspessoasjurdicasrecebemaoportunidadedequerereagir.

A terceira a teoria ecltica, que no rechaa qualquer dos dois elementos nem o objetivo,significandooscrculosdecompetncia,nemosubjetivo,ligadoaosprpriosagentespblicos.Tambmestateoriamereceacrticaquelhefeitanosentidodequeincidenomesmocontra-sensodasprimeiras.

Opensamentomodernoresideemcaracterizar-seorgopblicocomoumcrculoefetivodepoderque,paratornarefetivaavontadedoEstado,precisaestarintegradopelosagentes.Emoutraspalavras,

osdoiselementossereclamamentresi,masnoconstituemumasunidade.[33]

4.ConceitoAnte a fixao dessas premissas, pode-se conceituar o rgo pblico como o compartimento na

estruturaestatalaquesocometidasfunesdeterminadas,sendointegradoporagentesque,quandoasexecutam,manifestamaprpriavontadedoEstado.

5.CapacidadeProcessualComocrculointernodepoder,orgoemsidespersonalizado;apenasintegraapessoajurdica.

A capacidade processual atribuda pessoa fsica ou jurdica, comobem averba o art. 7 doCPC,segundooqualtodapessoaqueseachanoexercciodosseusdireitostemcapacidadeparaestaremjuzo.Sendoassim,orgonopode,comoregrageral,tercapacidadeprocessual,ouseja,idoneidadepara figurar em qualquer dos plos de uma relao processual. Faltaria a presena do pressupostoprocessualatinentecapacidadedeestaremjuzo.NessesentidojdecidiuoSTF[34]etmdecididoosdemaisTribunais.[35]

Dealgumtempoparac, todavia, temevoludoa ideiadeconferircapacidadeargospblicospara certos tiposde litgio.Umdesses casos oda impetraodemandadode seguranaporrgospblicosdenatureza constitucional, quando se tratadadefesade sua competncia, violadapor atodeoutrorgo.Emconsequncia,paraexemplificar,aAssembliaLegislativaEstadual,apardeserrgocom autonomia financeira expressa no oramento do Estado, goza, legalmente, de independnciaorganizacional. titular de direitos subjetivos, o que lhe confere a chamada personalidadejudiciria,queaautorizaadefenderosseusinteressesemjuzo.Tem,pois,capacidadeprocessual.[36]Emoutrahiptese,jseadmitiumandadodeseguranaimpetradoporCmaraMunicipalcontraoPrefeito para o fimde obrig-lo devida prestaode contas aoLegislativo, tendo sido concedida asegurana.[37]

Repita-se,porm,queessaexcepcionalpersonalidadejudiciriasaceitaemrelaoaosrgosmaiselevadosdoPoderPblico,deenvergaduraconstitucional,quandodefendemsuasprerrogativasecompetncias.Poroutrolado,essetipodeconflitosepassaentrergosdamesmanatureza,comoocaso (talvezomais comum)de litgio entre oExecutivo eoLegislativo, e, comopertencemmesmapessoa poltica, no haveria mesmo outra alternativa seno admitir-lhes, por exceo, a capacidadeprocessual.Oquenonosparecetecnicamenteadequadoaformaodelitisconsrcioentreorgoeaprpriapessoaaquepertence,comoj foidecidido.[38]Ouapersonalidade judiciriaatribudaaorgoemsiparaadefesadesuacompetncia,ou,seoproblemadiverso,acapacidadedeveserdapessoafederativa,aindaqueacontrovrsiaatinjamaisespecificamentedeterminadorgo.

ParaosconflitosentrergoscomunsdaAdministrao, a soluodeve ter carter internoe serprocessada pelos rgos a que so subordinados, em observncia ao princpio da hierarquiaadministrativa.

Mais recentemente,veioadisporoCdigodoConsumidor (Lein8.078,de11/9/1990)quesolegitimados para promover a liquidao e execuo de indenizao as entidades e rgos daadministrao pblica, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurdica, especificamentedestinadosdefesadosinteressesedireitosprotegidosporesteCdigo(art.82,III).

Talsituaoprocessual,diga-seporoportuno,excepcionalesadmissvelanteexpressaprevisolegal.

6.ClassificaoSo osmais diversos os critrios adotados para definir-se a classificao dos rgos pblicos.

Veremososmaisimportantes:6.1.Quantopessoafederativa:deacordocomaestruturaemqueestejamintegrados,osrgos

dividem-seemfederais,estaduais,distritaisemunicipais.6.2.Quantosituaoestrutural:estecritriolevaemcontaasituaodorgooudaestrutura

estatal.Classificam-seem:1)Diretivos,aquelesquedetmfunesdecomandoedireo;e2)Subordinados,osincumbidosdasfunesrotineirasdeexecuo.[39]

6.3.Quantocomposio: sob este aspecto, podemosrgosdividir-se em singulares, quandointegradosporumsagente(comoaChefiadoExecutivo;oinventariantejudicial),ecoletivos,osmaiscomuns,quandocompostosporvriosagentes.Estesltimospodemsubdividir-seemdoisgrupos:a) rgos de Representao Unitria: aqueles em que a exteriorizao da vontade dodirigentedorgobastanteparaconsubstanciaravontadedoprpriorgo.ocaso,porexemplo,deumDepartamentooudeumaCoordenadoria:amanifestaovolitivadorgorepresentadapelamanifestaovolitivadoDiretoroudoCoordenador;b)rgosdeRepresentaoPlrima:aquelesemqueaexteriorizaodavontadedorgo,quandosetratadeexpressaratoinerentefunoinstitucionaldorgocomoumtodo,emanadaunanimidadeoudamaioriadasvontadesdosagentesqueointegram,normalmenteatravsde votao. o caso de Conselhos, Comisses ou Tribunais Administrativos. Como amanifestaodorgoresultadavontadeconjugadadeseusmembros,tmsidodenominadosdergoscolegiados.[40]

Ressalte-se,contudo,que,seoatoderotinaadministrativa,avontadedorgoderepresentao

plrima ser materializada pela manifestao volitiva apenas de seu presidente. Ademais, se forimpetradomandadodeseguranacontraatodorgo,anotificaoparaprestarinformaesdeverserdirigidaexclusivamenteaoagentequeexeraasuapresidncia.[41]

IV.AgentesPblicosOsagentessooelementofsicodaAdministraoPblica.Naverdade,nosepoderiaconcebera

Administraosemasuapresena.Comovistoanteriormente(tpicoIII,n3),nosepodeabstrairdosagentesparaaprojeodavontadedoEstado.

Agentes pblicos so todos aqueles que, a qualquer ttulo, executam uma funo pblica comoprepostos doEstado.So integrantes dosrgospblicos, cuja vontade imputada pessoa jurdica.Compem,portanto,atrilogiafundamentalquedoperfildaAdministrao:rgos,agentesefunes.

EmvirtudedavariadafisionomiadasrelaesjurdicasqueosvinculamaoEstado,permitimo-nos

examinarotemarelativoaosagentespblicosemlocalprprio(CaptuloXI).

V.PrincpiosAdministrativosPrincpios administrativos so os postulados fundamentais que inspiram todo omodo de agir da

AdministraoPblica.Representamcnonespr-normativos,norteandoacondutadoEstadoquandonoexercciodeatividadesadministrativas.BemobservaCRETELLAJNIORquenosepodeencontrarqualquerinstitutodoDireitoAdministrativoquenosejainformadopelosrespectivosprincpios.[42]

Adoutrinamodernatem-sedetido,paraaobtenodomelhorprocessodeinterpretao,noestudoda configurao das normas jurdicas. Segundo tal doutrina nela destacados os ensinamentos deROBERT ALEXY e RONALD DWORKIN as normas jurdicas admitem classificao em duascategoriasbsicas:osprincpioseasregras.Asregrassooperadasdemododisjuntivo,valedizer,oconflitoentreelasdirimidonoplanodavalidade:aplicveisambasaumamesmasituao,umadelasapenasaregular,atribuindo-seoutraocarterdenulidade.Osprincpios,aorevs,noseexcluemdoordenamentojurdiconahiptesedeconflito:dotadosquesodedeterminadovalorourazo,oconflitoentreelesadmiteaadoodocritriodaponderaodevalores (ouponderaode interesses), valedizer, dever o intrprete averiguar a qual deles, na hiptese sub examine, ser atribudo grau depreponderncia.Noh,porm,nulificaodoprincpiopostergado;este,emoutrahipteseemediantenovaponderaodevalores,poderseropreponderante,afastando-seooutroprincpioemconflito.[43]

Adotando-se essa nova anlise, poder ocorrer, tambm em sede de Direito Administrativo, acolisoentreprincpios,sobretudoosdendoleconstitucional,sendonecessrioverificar,apsodevidoprocessodeponderaode seusvalores, qual o princpiopreponderante e, pois, aplicvel hipteseconcreta.

No so unnimes os autores quanto a tais princpios, muitos deles originados de enfoquespeculiaresAdministraoPblicaevistospelosestudiososcomodemaiorrelevncia.

Por ter aConstituioFederal enunciado algunsprincpios bsicospara aAdministrao, vamosconsider-los expressos para distingui-los daqueles outros que, no o sendo, so aceitos pelospublicistas,equedenominaremosdereconhecidos.

1.PrincpiosExpressosAConstituiovigente,aocontrriodasanteriores,dedicouumcaptuloAdministraoPblica

(CaptuloVIIdoTtuloIII)e,noart.37,deixouexpressososprincpiosaseremobservadosportodasaspessoasadministrativasdequalquerdosentesfederativos.Convencionamosdenomin-losdeprincpiosexpressosexatamentepelamenoconstitucional.

Revelamelesasdiretrizes fundamentaisdaAdministrao,demodoquessepoderconsiderarvlidaacondutaadministrativaseestivercompatvelcomeles.

1.1.PrincpiodaLegalidadeOprincpiodalegalidadecertamenteadiretrizbsicadacondutadosagentesdaAdministrao.

Significa que toda e qualquer atividade administrativa deve ser autorizada por lei. No o sendo, aatividadeilcita.[44]

Tal postulado, consagrado aps sculos de evoluo poltica, tem por origem mais prxima acriaodoEstadodeDireito,ouseja,doEstadoquedeverespeitarasprpriasleisqueedita.

Oprincpioimplicasubordinaocompletadoadministradorlei.Todososagentespblicos,desde o que lhe ocupe a cspide at omaismodesto deles, devem ser instrumentos de fiel e dcilrealizao das finalidades normativas.[45] Na clssica e feliz comparao de HELY LOPESMEIRELLES, enquanto os indivduos no campo privado podem fazer tudo o que a lei no veda, oadministradorpblicospodeatuarondealeiautoriza.[46]

extremamenteimportanteoefeitodoprincpiodalegalidadenoquedizrespeitoaosdireitosdosindivduos.Naverdade,oprincpioserefletenaconsequnciadequeaprpriagarantiadessesdireitosdepende de sua existncia, autorizando-se ento os indivduos verificao do confronto entre aatividadeadministrativaealei.Umaconclusoinarredvel:havendodissonnciaentreacondutaealei,deveraquelasercorrigidaparaeliminar-seailicitude.

Nocustalembrar,porltimo,que,nateoriadoEstadomoderno,hduasfunesestataisbsicas:ade criar a lei (legislao) e a de executar a lei (administrao e jurisdio).Esta ltimapressupe oexerccio da primeira, de modo que s se pode conceber a atividade administrativa diante dosparmetrosjinstitudospelaatividadelegisferante.Porissoqueadministrarfunosubjacentedelegislar. O princpio da legalidade denota exatamente essa relao: s legtima a atividade doadministradorpblicoseestivercondizentecomodispostonalei.

1.2.PrincpiodaImpessoalidadeA referncia a este princpio no texto constitucional, no que toca ao termo impessoalidade,

constituiuumasurpresaparaosestudiosos,quenooempregavamemseustrabalhos.Impessoaloquenopertenceaumapessoaemespecial,[47]ouseja,aquiloquenopodeservoltadoespecialmenteadeterminadaspessoas.

O princpio objetiva a igualdade de tratamento que a Administrao deve dispensar aosadministrados que se encontrem em idntica situao jurdica.Nesse ponto, representa uma faceta doprincpiodaisonomia.Poroutrolado,paraquehajaverdadeiraimpessoalidade,deveaAdministraovoltar-seexclusivamenteparaointeressepblico,enoparaoprivado,vedando-se,emconsequncia,sejamfavorecidosalgunsindivduosemdetrimentodeoutroseprejudicadosalgunsparafavorecimentodeoutros.Aquirefleteaaplicaodoconhecidoprincpiodafinalidade,sempreestampadonaobradostratadistasdamatria,segundooqualoalvoaseralcanadopelaAdministraosomenteointeressepblico,enosealcanaointeressepblicoseforperseguidoointeresseparticular,porquantohavernessecasosempreumaatuaodiscriminatria.

No se pode deixar de fora a relao que a finalidade da conduta administrativa tem com a lei.Umaatividadeeumfimsupemumanormaquelhesestabelea,entreambos,onexonecessrio,nafelizsntesedeCIRNELIMA.[48]Comoaleiemsimesmadeverespeitaraisonomia,porqueaissoaConstituioaobriga(art.5,caputeinc.I),afunoadministrativanelabaseadatambmdeverfaz-lo,sobpenadecometer-sedesviodefinalidade,queocorrequandooadministradorseafastadoescopoquelhedevenortearocomportamentoointeressepblico.[49]

Embora sob a expresso desvio de finalidade, o princpio da impessoalidade temproteo no

direitopositivo:oart.2,alneae,daLein4.717/65,queregulaaaopopular,cominacomasanodeinvalidadeodesviodefinalidade.

Assim, portanto, deve ser encarado o princpio da impessoalidade: a Administrao h de serimpessoal,semteremmiraesteouaqueleindivduodeformaespecial.[50]

1.3.PrincpiodaMoralidadeOprincpiodamoralidadeimpequeoadministradorpbliconodispenseospreceitosticosque

devemestarpresentesemsuaconduta.Devenosaveriguaroscritriosdeconvenincia,oportunidadeejustiaemsuasaes,mastambmdistinguiroquehonestodoquedesonesto.AcrescentamosquetalformadecondutadeveexistirnosomentenasrelaesentreaAdministraoeosadministradosemgeral,comotambminternamente,ouseja,narelaoentreaAdministraoeosagentespblicosqueaintegram.[51]

O art. 37 da Constituio Federal tambm a ele se referiu expressamente, e pode-se dizer, semreceiodeerrar,quefoibemaceitonoseiodacoletividade,jsufocadapelaobrigaodeterassistidoaos desmandos de maus administradores, frequentemente na busca de seus prprios interesses ou deinteressesinconfessveis,relegandoparaltimoplanoospreceitosmoraisdequenodeveriamafastar-se.

OquepretendeuoConstituintefoiexatamentecoibiressaimoralidadenombitodaAdministrao.Pensamos, todavia, que somente quando os administradores estiverem realmente imbudos de espritopblico que o princpio ser efetivamente observado. Alis, o princpio da moralidade estindissociavelmente ligadonoodobomadministrador,quenosomentedeveserconhecedorda leicomodosprincpiosticosregentesdafunoadministrativa.[52]

AConstituio referiu-se expressamente aoprincpiodamoralidadeno art. 37,caput. Embora ocontedodamoralidadesejadiversododalegalidade,ofatoqueaqueleestnormalmenteassociadoaeste. Em algumas ocasies, a imoralidade consistir na ofensa direta lei e a violar, ipso facto, oprincpio da legalidade. Em outras, residir no tratamento discriminatrio, positivo ou negativo,dispensado ao administrado; nesse caso, vulnerado estar tambm o princpio da impessoalidade,requisito,emltimaanlise,dalegalidadedacondutaadministrativa.[53]

A falta demoralidade administrativapode afetar vrios aspectos da atividadedaAdministrao.Quandoaimoralidadeconsisteematosdeimprobidade,que,comoregra,causamprejuzosaoerrio,odiploma regulador a Lei n 8.429, de 2/6/1992, que prev as hipteses configuradoras da falta deprobidade na Administrao, bem como estabelece as sanes aplicveis a agentes pblicos e aterceiros, quando responsveis por esse tipo ilegtimo de conduta. Ao mesmo tempo, contempla osinstrumentos processuais adequados proteo dos cofres pblicos, admitindo, entre outras, aes denatureza cautelar de sequestro e arresto de bens e o bloqueio de contas bancrias e aplicaesfinanceiras,semcontar, logicamente,aaoprincipaldeperdimentodebens,ajuizadapeloMinistrioPblicooupelapessoadedireitopblicointeressadanareconstituiodeseupatrimniolesado.[54]

Outroinstrumentorelevantedetutelajurisdicionalaaopopular,contempladanoart.5,LXXIII,davigenteConstituio.Anteriormentesdirecionadatuteladopatrimniopblicoeconmico,passouatutelar,maisespecificamente,outrosbensjurdicosdeinegveldestaquesocial,comoomeioambiente,

opatrimniohistricoeculturaleamoralidadeadministrativa.Pelaaopopular, regulamentadapelaLein4.717,de29/6/65,qualquercidadopodededuzirapretensodeanularatosdoPoderPblicocontaminadosde imoralidadeadministrativa.Por isso,advogamosoentendimentodequeo tradicionalpressuposto da lesividade, tido como aquele causador de dano efetivo ou presumido ao patrimniopblico, restou bastantemitigado diante do novo texto constitucional namedida em que guardamaioradequao tutela do patrimnio em seu sentido econmico. Quando a Constituio se refere a atoslesivosmoralidadeadministrativa,deveentender-sequeaaocabvelpelosimplesfatodeofenderesseprincpio,independentementedehaverounoefetivalesopatrimonial.[55]

Porfim,nosepodeesquecerdetambmcitaraaocivilpblica,previstanoart.129,III,daCF,como uma das funes institucionais do Ministrio Pblico, e regulamentada pela Lei n 7.347, de24/7/85,comooutrodosinstrumentosdeproteomoralidadeadministrativa.Estaseencontrainseridanosomentenoconceitodepatrimniosocialcomotambmdentreosinteressesdifusos,ambosreferidosnaquele dispositivo constitucional. A Lei Orgnica doMinistrio Pblico (Lei n 8.625, de 12/2/93)consagra, com base naqueles bens jurdicos, a defesa da moralidade administrativa pela ao civilpblicapromovidapeloMinistrioPblico.[56]

fcilobservar,dessemodo,quenofaltaminstrumentosdecombateacondutaseatosofensivosaoprincpiodamoralidadeadministrativa.Cumpre,istosim,aosrgoscompetenteseaoscidadosemgeraldiligenciarparaqueseinvalidemessesatoseseapliquemaosresponsveisseveraspunies,isso,bvio,enquantoofuturonodemonstrarqueosadministradorespblicoseaspessoasemgeralestejamrealmentemaisapegadosaosvaloresmoraisquedeveminspirarumasociedadejustaeequnime.[57]

Quantonecessidadedepreservarospadresdemoralidadenoserviopblico,justosublinhar(e tambm aplaudir) a disciplina aprovada pelo Conselho Nacional de Justia, em resoluoregulamentadora de dispositivo constitucional, pela qual ficou expressamente vedada a condenvelprtica donepotismo, sem dvida uma das revoltantes formas de improbidade naAdministrao.[58]Paratanto,ficouproibidaanomeaoparacargosemcomissooufunesgratificadasdecnjuge(oucompanheiro)ouparenteemlinhadiretaouporafinidade,atoterceirograuinclusive,demembrosdetribunais, juzes e servidores investidos em cargos de direo ou assessoramento, estendendo-se avedao ofensa por via oblqua, concretizada pelo favorecimento recproco, ou por cruzamento (oparentedeumaautoridadesubordina-seformalmenteaoutra,aopassoqueoparentedestaocupacargovinculadoquela).

Excetuam-se da vedao para tais hipteses, claro, os casos em que a nomeao recai sobrecnjuge ou parente que ocupam cargos efetivos por efeito de aprovao em concurso pblico. Aindaassim,porm,nopodemexercerfunescomsubordinaodiretaaojuizouautoridadeadministrativaaos quais estejam vinculados por matrimnio, unio estvel ou parentesco. A norma proibitiva oportuno consignar pretende alcanar, isto sim, parentes que sequer integramos quadros funcionais,propiciandoseuingressonestes,portanto,semconcursopblico.

Avedaoatinge,damesma forma, a contratao temporriaporprazodeterminadodasmesmaspessoas (salvo quando comprovada necessidade temporria de excepcional interesse pblico, comoaverbaoart.37,IX,daCF,epormeiodeprocessoseletivo),bemcomoacontrataodepessoajurdicadequesejamscios,gerentesoudiretoresosaludidosparentes.Ficouvedada,ainda,acontrataode

prestaodeserviocomempresaquetenhaentreseusempregadoscnjugesouparentesdejuzesedetitulares de cargos de direo e assessoramento.[59]Almde estabelecer as proibies, aResoluoCNJn7fixouoprazode90diasparaproceder-seexoneraodosservidoresqueseencontramnassituaesatualmentevedadas.[60]OConselho,posteriormente,excluiudasvedaes:1)osservidoresadmitidosantesdaConstituiode1988,quandonoeraexigidoconcursopblico;2)osparentesdejuzesaposentadosoufalecidos;3)quemsecasoucommagistradoapsanomeaoparaoscargosemcomisso.

A despeito da resistncia oposta por alguns setores do Poder Judicirio, o Supremo TribunalFederal declarou a constitucionalidade da aludida Resoluo ao argumento de que se encontra emcompletasintoniacomosaxiomasconstitucionaisprevistosnoart.37daLeiMaior, sobretudonoquetangeaosprincpiosdaimpessoalidade,eficinciaeigualdade,aomesmotempoemquerepudiouatesede ofensa ao princpio federativo, eis que o CNJ no usurpou qualquer funo atribuda ao PoderLegislativo.[61]

ACorte Suprema, todavia, no cingiu a sua orientao apenas ao Poder Judicirio. E nem seriarazovelqueofizesse:afinalnoonicoresponsvelportalprtica.Dessemodo,considerouofensivaConstituioqualquernomeaoparacargosoufunesdeconfiana,ouaindafunesgratificadasde cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau,inclusive,doagentenomeanteoude servidorque,namesmapessoa jurdica,ocupecargodedireo,chefia ou assessoramento. A vedao estende-se administrao direta e indireta de qualquer dosPoderesdaUnio,Estados,DistritoFederaleMunicpios.Nelaseinclui,ainda,onepotismotransverso(ounepotismocruzado),ouseja,aqueleresultantedeajustemediantedesignaesrecprocas.[62]

A determinao guarda algum radicalismo e certamente provocar algumas injustias, visto queexistemparentesocupandocargosefunesdeconfianadotadosdeeficincia,interesseadministrativoeespritopblico.Noobstante,tantosforamosabusoscometidoseosapadrinhamentosocorridos,etodensasereveloua insatisfaosocialcomesseestadodecoisas,queareaoacabouporexcederoslimitesemfunodosquaisfoioposta.Essaaconstataoque,numavisosociolgica,frequentementese encontra. Por outro lado, a norma, tal como veiculada, provocar algumas complexidades em suaaplicao.

Ficaram, porm, fora da proibio as nomeaes de parente para cargos polticos, como os deMinistro ou Secretrio Estadual ou Municipal, e isso em virtude de terem esses cargos naturezaeminentementepoltica,diversa,portanto,daquecaracterizaoscargosefunesdeconfianaemgeral,osquaistmfeionitidamenteadministrativa.Sendoassim,serlcitoqueGovernadornomeieirmopara o cargo de Secretrio de Estado, ou que Prefeito nomeie sua filha para o cargo de SecretriaMunicipal de Educao.[63] De qualquer modo, devem ser evitadas tais nomeaes, se possvel:independentemente da natureza poltica dos cargos, sempre vai pairar uma suspeita de favorecimentoilegtimo.[64]

1.4.PrincpiodaPublicidadeOutro princpio mencionado na Constituio o da publicidade. Indica que os atos da

Administraodevemmereceramaisampladivulgaopossvelentreosadministrados,eissoporque

constituifundamentodoprincpiopropiciar-lhesapossibilidadedecontrolaralegitimidadedacondutadosagentesadministrativos.Scomatransparnciadessacondutaquepoderoosindivduosaquilataralegalidadeounodosatoseograudeeficinciadequeserevestem.

paraobservaresseprincpioqueosatosadministrativossopublicadosemrgosdeimprensaouafixadosemdeterminadolocaldasrepartiesadministrativas.Oqueimporta,comefeito,daraelesamaiorpublicidade,porquesomenteemrarssimashiptesesseadmiteosigilonaAdministrao.

Oprincpiodapublicidadepodeserreclamadoatravsdedoisinstrumentosbsicos:1)odireitodepetio,peloqualosindivduospodemdirigir-seaosrgosadministrativospara

formularqualquertipodepostulao(art.5,XXXIV,a,CF);e2)ascertides,que,expedidasportaisrgos,registramaverdadedefatosadministrativos,cuja

publicidadepermiteaosadministradosadefesadeseusdireitosouoesclarecimentodecertassituaes(art.5,XXXIV,b,CF).

Negado o exerccio de tais direitos, ou ainda no veiculada a informao, ou veiculada

incorretamente, ter o prejudicado os instrumentos constitucionais para garantir a restaurao dalegalidade omandado de segurana (art. 5, LXIX, CF) e o habeas data (art. 5, LXXII, CF). Naverdade, no sedeveperder devista que todas as pessoas tmdireito a receber dosrgospblicosinformaesdeseuinteresseparticularoudeinteressecoletivo,comexceodassituaesresguardadasporsigilo(art.5,XXXIII,CF),eoexercciodetaldireito,deestaturaconstitucional,hdepressupornecessariamenteaobedinciadaAdministraoaoprincpiodapublicidade.[65]

Porfim,importantequenosedeixedeforaoregistrodequeaoprincpiodapublicidadedevemsubmeter-setodasaspessoasadministrativas,querasqueconstituemasprpriaspessoasestatais,queraquelasoutrasque,mesmosendoprivadas,integramoquadrodaAdministraoPblica,comoocasodasentidadesparaestatais(empresaspblicas,sociedadesdeeconomiamistaefundaespblicas).

AConstituiodeixoubemclaranosomenteaexistnciadetaisdireitos,comotambmrealouodireitodeacessosuatutela.Assim,fezconstardotextoquesoelesasseguradosindependentementedopagamentodetaxas(art.5,XXXIV,aeb),considerandoaatuaodosrgosadministrativosnessas hipteses como dever inafastvel e geral da Administrao Pblica. A esta cabe o nus daprestao de semelhante servio, s se admitindo, em algumas situaes, a cobrana ressarcitria, ouseja,aquelaquecorrespondeaogastocomomaterialempregado.Paraofornecimentoemsidacertido,porm,nohcomocobrarqualquertipodetaxaparaoadministrado,mesmoqueaimposiodotributo,nofundo,dissimuleessetipodecobrana.[66]

Odireitodeacessoexpediodecertidessomenteestsujeitoarestrio,ouatmesmoaoseunoreconhecimento,quandoointeressadoagecomabusodedireito,oqueocorreemsituaesnasquaisformulasejamenunciadosfatosabsurdosouinviveis,oureiterapedidossucessivosdemodoirrazovelouincuo.Taissituaesdevemsercuidadosamenteanalisadas,demodoque,constatadooabuso,noseaplicaroprincpiodapublicidade.

Vrias questes sobre a publicidade dos atos daAdministrao foram enfrentadas pelo STF emaodiretadeinconstitucionalidadedeleiestadual,ajuizadaporGovernadordoEstado,aqual,oriunda

deiniciativaparlamentar,disciplinouaaludidamatria.[67]Primeiramente,oTribunalrejeitouaalegaodevciodeiniciativaparlamentar, jqueamatria

nosereferiacriao,estruturaoeatribuiesdergopblico,estasim,dainiciativareservadadoChefe do Executivo (art. 61, 1, II, e, CF). Rejeitou, tambm, a alegao de inferioridade doExecutivoemrelaoaoLegislativoeJudicirioemvirtudedanormaqueexigiaqueapublicidadedosatos, programas, obras ou servios implementados pelo Executivo deveria ter carter educativo,informativo ou de orientao social, no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que pudessemcaracterizarpromoopessoaldeautoridadespblicas.OSTFindeferiuacautelarsoboargumentodequenohaviaplausibilidadejurdicadatese,tendoemvistaqueanormaguardavacompatibilidadecomoart.37,1,daCF.

Entretanto, foi deferida a cautelar para suspender a eficcia do dispositivo que vedava qualquerpublicidadeque constitusse propagandadireta ou subliminar, j quehaveria dificuldadena aplicaoprticadanormapeladificuldadeemidentificar-seoqueseriapropagandadiretaesubliminar,fatoquepoderia causar prejuzo ao dever de informar e prestar contas, inerente competncia do Chefe doExecutivo.

Outra questo enfrentada diz respeito ao dispositivo que exigia que em atos do Executivo emjornais,comunicados,avisoseoutrosdognerofossefeitamenoaocustoparaoscofrespblicos.OTribunal deferiu a liminar porque a exigncia ofendia os princpios da proporcionalidade e darazoabilidade, sobretudo porque a obrigao s era destinada ao Executivo. Alm disso, a exignciaprovocariamaiscustosaoerrio,violandooprincpiodaeconomicidade.

Finalmente, o STF deferiu a cautelar e determinou a suspenso da norma que obrigava o PoderExecutivo a informar Assemblia Legislativa, trimestralmente, todos os gastos com publicidade edivulgao de comunicados oficiais ou publicaes legais. Entendeu o Tribunal que tal imposioextrapolava,aparentemente,oart.71,I,daCF,segundooqualaoCongressoNacionalcompeteapreciaranualmenteascontasdoPresidentedaRepblica.

Semembargodacircunstnciadequeapublicidadedosatosconstituiaregra,osistemajurdicorepita-se institui algumas excees, tendo em vista a excepcionalidade da situao e os riscos queeventual divulgao poderia acarretar. O prprio art. 5, XXXIII, da CF, resguarda o sigilo deinformaesquandoserevelaindispensvelseguranadasociedadeedoEstado.Omesmoocorrenaesferajudicial:nostermosdoart.93,IX,daCF,comaredaodadapelaE.C.45/2004,apesardeserempblicososjulgamentos,poderaleilimitarque,emcertosatos,sestejampresentesasparteseseusadvogados,ou,conformeahiptese,apenasestesltimos.AConstituiopretendeuprotegerodireitointimidade do interessado diante de certos casos, considerando-o prevalente sobre o princpio dointeresse pblico informao. Vale dizer: a prpria Carta admitiu o conflito entre tais princpios,indicando,naponderaodevaloresaserfeitapelointrprete,aprepondernciadodireitodesigiloeintimidadesobreoprincpiogeraldeinformao.

Situaoquemerececomentriodizrespeitoaosefeitosdecorrentesdafaltadepublicidade(maiscomumentedepublicao)deatosadministrativos.Cuida-sedesabersetalausnciasesituanoplanodavalidadeoudaeficcia.Anteriormente,adoutrinaeramaisinflexvel,considerandocomoinvlidooatosempublicidade; ou seja, a publicidade seria requisito de validade.Modernamente, tem-se entendido

quecadahipteseprecisaseranalisadaseparadamente,inclusivealeiquedisponhasobreela.Emvriassituaes,afaltadepublicidadenoretiraavalidadedoato,funcionandocomofatordeeficcia:oatovlido,masinidneoparaproduzirefeitosjurdicos.Seofor,airregularidadecomportasaneamento.[68]

Ultimamente, tem-sedesenvolvidoaaoadministrativadenominadadechamadapblica, pormeiodaqualaAdministraopublicaeditalcomoobjetivodedivulgaraadoodecertasprovidnciasespecficas e convocar interessados para participar da iniciativa, indicando, quando for o caso, oscritrios objetivos necessrios seleo. o caso, entre outros, da convocao de interessados paracredenciamento junto Administrao, ou de capacitao de comunidades para recebimento de algumservio pblico, ou ainda para apresentao de projetos e programas a serem estudados por rgosadministrativos.Semelhante instrumentoespelha,semdvida,aaplicaodoprincpiodapublicidade,na medida em que, de forma transparente, a Administrao divulga seus objetivos e permite queinteressadosdosetorprivadoacorramnamedidadeseusinteresses.

Poroportuno,cabeaindadardestaqueaofatodequeapublicidadenopodeserempregadacomoinstrumento de propaganda pessoal de agentes pblicos. De acordo com o art. 37, 1, da CF, apublicidade de atos, programas, servios e campanhas dos rgos pblicos tem por objetivo somenteeducar,informareorientar.vedadosautoridadesquesevalhamdosistemadedivulgaodeatosefatos para promoo pessoal, muito embora seja comum referido desvio, numa demonstrao deegocentrismo incompatvel com o regime democrtico. Vulnerar aquele mandamento representa, aomesmotempo,ofensaaosprincpiosdaimpessoalidadeedamoralidade,comojtmdecididoosnossosTribunais,exigindorigorosanecessidadedecoibirsemelhantesprticas.[69]

1.5.PrincpiodaEficinciaA Emenda Constitucional n 19/98, que guindou ao plano constitucional as regras relativas ao

projeto de reforma do Estado, acrescentou, ao caput do art. 37, outro princpio: o da eficincia(denominadodequalidadedoservioprestadonoprojetodaEmenda).

Comaincluso,pretendeuoGovernoconferirdireitosaosusuriosdosdiversosserviosprestadospela Administrao ou por seus delegados e estabelecer obrigaes efetivas aos prestadores. No difcil perceber que a inserodesseprincpio revela o descontentamentoda sociedadediante de suaantiga impotnciapara lutar contra adeficienteprestaode tantos serviospblicos, que incontveisprejuzos jcausouaosusurios.Defato, sendo taisserviosprestadospeloEstadooupordelegadosseus, sempre ficaram inacessveisparaosusuriososmeios efetivospara assegurar seusdireitos.Ospoucosmeiosexistentesse revelaraminsuficientesou incuosparasanaras irregularidadescometidaspeloPoderPbliconaexecuodessesservios.

Ainclusodoprincpio,quepassouaserexpressonaConstituio,suscitounumerosaseacerbascrticasporpartedealgunsestudiosos.Umadelasconsistenaimprecisodotermo.Ouseja:quandosepodedizerqueaatividadeadministrativaeficienteouno?Poroutro lado,afirma-seainda,denadaadianta a referncia expressa na Constituio se no houver por parte da Administrao a efetivaintenodemelhoraragestodacoisapblicaedosinteressesdasociedade.Comefeito,nenhumrgopblicosetornareficienteportersidoaeficinciaqualificadacomoprincpionaConstituio.[70]Oqueprecisamudar, istosim,amentalidadedosgovernantes;oqueprecisahaverabuscadosreais

interesses da coletividade e o afastamento dos interesses pessoais dos administradores pblicos.Somenteassimsepoderfalaremeficincia.

Oncleodoprincpioaprocuradeprodutividadeeeconomicidadee,oquemaisimportante,aexignciadereduzirosdesperdciosdedinheiropblico,oqueimpeaexecuodosserviospblicoscompresteza,perfeioerendimentofuncional.[71]

Includo em mandamento constitucional, o princpio pelo menos prev para o futuro maioroportunidadeparaosindivduosexerceremsuarealcidadaniacontratantasfalhaseomissesdoEstado.Trata-se,naverdade,dedeverconstitucionaldaAdministrao,quenopoderdesrespeit-lo,sobpenade serem responsabilizados os agentes que derem causa violao. Diga-se, entretanto, que de nadaadiantaramenoa talprincpiosenohouverumadisciplinaprecisaedefinidasobreosmeiosdeassegurarosdireitosdosusurios,aqual,diga-seporoportuno,jhmuitodeveriatersidoinstitudasetivesse sido regulamentado o art. 37, 3, da Constituio Federal, que, mesmo antes da alteraointroduzidapelamencionadaEmendaConstitucional,previaexpressamenteaediodeleipararegularasreclamaesrelativasprestaodeserviospblicos.Forada,oprincpio,tantoquantotemsidoesseltimomandamento,tornar-se-letramorta.

Vale a pena observar, entretanto, que o princpio da eficincia no alcana apenas os serviospblicosprestadosdiretamentecoletividade.Aocontrrio,deveserobservadotambmemrelaoaosserviosadministrativosinternosdaspessoasfederativasedaspessoasaelasvinculadas.SignificaqueaAdministraodeverecorrermodernatecnologiaeaosmtodoshojeadotadosparaobteraqualidadetotaldaexecuodasatividadesaseucargo,criando,inclusive,novoorganogramaemquesedestaquemasfunesgerenciaiseacompetnciadosagentesquedevemexerc-las.Taisobjetivosqueensejaramasrecentes ideiasarespeitodaadministraogerencialnosEstadosmodernos(publicmanagement),segundo a qual se faz necessrio identificar uma gerncia pblica compatvel com as necessidadescomuns da Administrao, sem prejuzo para o interesse pblico que impele toda a atividadeadministrativa.[72]

A Emenda Constitucional n 45, de 8.12.2004 (denominada de Reforma do Judicirio),acrescentouoincisoLXXVIIIaoart.5daConstituio,estabelecendo:atodos,nombitojudicialeadministrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios que garantam aceleridade de sua tramitao.O novomandamento, cuja feio a de direito fundamental, temporcontedooprincpiodaeficincianoqueserefereaoacessojustiaeestampainegvelreaocontraainsatisfao da sociedade pela excessiva demora dos processos, praticamente tornando incuo oprincpiodoacessojustiaparaenfrentarlesesouameaasadireito(art.5,XXXV,CF).Note-sequeanovanormaconstitucionalnosecingeaosprocessosjudiciais,mastambmquelesquetramitamnavia administrativa, muitos destes, da mesma forma, objeto de irritante lentido. No basta, porm, ainclusodonovomandamento;urgequeoutrasmedidassejamadotadas,emleiseregulamentos,paraqueadisposiopossaviraterdensaefetividade.[73]

Exatamenteporessemotivoqueoart.7dacitadaE.C.n45/2004determinouainstalaopeloCongressoNacionaldecomissoespecialmista,comoobjetivodeelaborar,emcentoeoitentadiasdapromulgao da Emenda, os projetos de lei para a regulamentao do que nela foi disciplinado.Cominou-se, ainda, mesma comisso a obrigao de promover alteraes na legislao federal, no

intuito de ampliar o acesso justia e tornar mais clere e efetiva a prestao jurisdicional, c