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DIREITO ADMINISTRATIVO: Atos Administrativos Aula-resumo para concursos públicos

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Coisas do Direito

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1. Atos Administrativos

De início, é necessário diferenciar ato da Administração (gênero) de ato administrativo

(espécie). O primeiro é “todo ato praticado no exercício da função administrativa”1 e tem sentido mais

amplo, dividindo-se em diversos outros atos.

Usaremos a sistematização de DI PIETRO:

a. Atos de direito privado: compra e venda e locação;

b. Atos políticos: sujeitos a regime jurídico-constitucional, como o veto a um projeto de lei e o

indulto. Estão fora do âmbito do controle jurisdicional abstrato, mas, quando eivados de vícios de

legalidade ou constitucionalidade, admitem, de forma excepcional, controle judicial. Por isso, não é

suficiente a alegação de que se trata de ato político para tolher o controle judicial;

c. Atos materiais: não contêm manifestação de vontade e envolvem mera execução da atividade

pública, como a apreensão de uma mercadoria ou a demolição de um imóvel;

d. Atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor: também não contêm manifestação de

vontade que produza efeitos jurídicos, como certidões e pareceres; limitam-se a atestar um fato

(enunciativos ou de conhecimento) ou à emissão de uma opinião sobre dado assunto (atos de

opinião);

e. Atos normativos: atos de efeitos gerais e concretos, como decretos e regimentos;

f. Contratos;

g. Ato administrativo: “declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos

jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle

pelo Poder Judiciário”.2

Ao dizer que produz efeitos imediatos, diferencia o ato administrativo do ato normativo, bem

como dos atos não produtores de efeitos jurídicos diretos, como os materiais e os enunciativos. E ao

fazer menção ao regime jurídico de direito público, exclui os atos de direito privado praticados pelo

Estado.

Atributos do ato administrativo

As características que permitem concluir que o ato administrativo se submete a um regime

jurídico administrativo ou de direito público são:

1. Presunção de legitimidade e veracidade. A presunção de legitimidade “diz respeito à

conformidade com a lei”3, ou seja, até que se prova o contrário, o ato administrativo é presumivelmente

de acordo com a lei.

1 DI PIETRO, 2018, p. 225. 2 DI PIETRO, 2018, p. 230. 3 DI PIETRO, 2018, p. 232.

2

Já a presunção de veracidade está relacionada à verdade dos fatos alegados pela Administração,

também até prova em contrário.

Ambas são, portanto, presunções relativas, que podem ser desfeitas.

Por isso:

Enquanto não decretada a invalidade do ato pela própria Administração ou pelo Judiciário, ele produzirá efeitos da mesma forma que o ato válido, devendo ser

cumprido;

O ato administrativo só pode ter sua nulidade apreciada e decretada pelo Judiciário a pedido da pessoa interessada, e nunca de ofício;4

Há a inversão do ônus da prova, que, como se relaciona a fatos, é sempre decorrência da presunção de veracidade, e não da presunção de legitimidade.5

2. Imperatividade. Por conta deste atributo, decorrente do chamado poder extroverso da

Administração, o ato administrativo se impõe a terceiros de forma unilateral, independentemente de

sua concordância.

Segundo a doutrina, não está presente em todos os atos administrativos, mas apenas nos que

impõem obrigações, e não nos que conferem direitos ao administrado.6

3. Autoexecutoriedade. O ato administrativo, por força da autoexecutoriedade, pode ser

executado diretamente pela própria Administração Pública, sem necessidade de prévia decisão

judicial.

Nem todos os atos administrativos possuem este atributo: só quando houver expressa previsão

legal ou quando se tratar de medida urgente, apta a evitar um prejuízo maior para o interesse público,

a exemplo da demolição de prédio que ameaça ruir. Nada impede o controle judicial posterior.

4. Tipicidade. É o “atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas

previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados”7, tendo por fundamento o

princípio da legalidade (a Administração só pode fazer aquilo que é permitido por lei).

Mesmo para os atos discricionários a lei define os limites em que a discricionariedade poderá

ser exercida.

Elementos dos atos administrativos

São extraídos, com alguma adaptação, da Lei 4.717/65 – Lei da Ação Popular, art. 2º, que aponta

vícios que tornam nulos os atos lesivos ao patrimônio da Administração. São os cinco elementos:

sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade.

4 DI PIETRO, 2018, p. 232. 5 DI PIETRO, 2018, p. 232. 6 DI PIETRO, 2018, p. 234. 7 DI PIETRO, 2018, p. 235.

3

1. Sujeito. É a pessoa capaz e competente para a prática do ato administrativo. A Constituição

Federal atribui competência para tanto às pessoas políticas (União, Estados, DF e Municípios), ao

passo que as leis conferem competência a órgãos e servidores.

Consoante a lição de DI PIETRO, a competência é “o conjunto de atribuições das pessoas

jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo”.8 A competência é inderrogável e decorre

sempre de lei.

2. Objeto. Também chamado de conteúdo9, é o efeito jurídico imediato do ato administrativo

no mundo jurídico.

O objeto deve ser lícito, possível, determinado (certo) e moral.

3. Forma. É a exteriorização do ato aliada a todas as formalidades que devem ser observadas

durante o processo de formação da vontade da Administração.10

A Lei 9.784/99 – Lei do Processo Administrativo se mostrou bem flexível quanto à forma dos

atos praticados no âmbito do processo administrativo federal, ao prescrever o seguinte:

Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão

quando a lei expressamente a exigir.

§ 1o Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local

de sua realização e a assinatura da autoridade responsável.

§ 2o Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver

dúvida de autenticidade.

§ 3o A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão

administrativo.

O silêncio administrativo também pode representar uma manifestação de vontade, caso haja

consequência jurídica atribuída por lei, embora se discuta acerca de sua natureza: ato administrativo

ou fato administrativo.

A forma do ato administrativo é integrada pela motivação (“exposição dos fatos e do direito que

serviram de fundamento para a prática do ato”11).

Por fim, pelo princípio da instrumentalidade da forma, entende-se que esta não é essencial ao

ato, mas instrumental, tendo por fim alcançar o interesse público. Por isso, o vício de forma é, em regra,

sanável.

4. Finalidade. É o resultado que a Administração quer alcançar com a prática do ato, ou seu

efeito mediato, definido previamente pelo legislador.

8 DI PIETRO, 2018, p. 237. 9 Embora alguns autores façam distinção entre objeto (coisa sobre a qual o ato dispõe) e conteúdo (disposição jurídica). 10 DI PIETRO, 2018, 240. 11 DI PIETRO, 2018, p. 242.

4

O vício de finalidade acarreta a ilegalidade do ato, por desvio de poder ou de finalidade.

Exemplo clássico é o da remoção do servidor a título de punição, e não com vistas ao interesse público.

5. Motivo. É o pressuposto de fato (acontecimentos fáticos) e de direito (dispositivo legal) que

serve de fundamento ao ato administrativo.12

O ato administrativo é inválido quando não possui motivo ou há a indicação de um motivo falso. Fala-se, neste ponto, na teoria dos motivos determinantes, segundo a qual a validade do ato se vincula

aos motivos indicados como seu fundamento. Exemplo: se um servidor é exonerado ad nutum e, mesmo

não sendo necessário indicar o motivo neste caso, a Administração alega a falta de verba pública, o ato

será nulo por vício quanto ao motivo se, no dia seguinte, outro servidor é nomeado nas mesmas

condições.

Relembramos que a motivação integra a forma (“exposição do motivo”) e com este não se

confunde. Todavia, é a motivação, em regra, necessária, seja para atos discricionários ou vinculados

(STJ, MS 13.948-DF, j. 26.9.2012). Confira-se o disposto na Lei 9.784/99:

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos

fundamentos jurídicos, quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

V - decidam recursos administrativos;

VI - decorram de reexame de ofício;

VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres,

laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de

concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que,

neste caso, serão parte integrante do ato.

Discricionariedade e vinculação

Fala-se que o poder ou ato da Administração é vinculado quando a lei não deixa opções: diante

de certos requisitos, a Administração é obrigada a agir de maneira específica, tendo o particular direito

subjetivo a exigir a prática de tal ato da autoridade pública.

Por outro lado, quando a lei não define todos os aspectos da atuação administrativa, deixando

certa margem de liberdade de decisão à autoridade pública para optar por uma dentre várias soluções

válidas, o poder ou ato será discricionário. A escolha é feita segundo critérios de oportunidade e

conveniência, que não são absolutos, pois alguns aspectos são impostos por lei.

A propósito, a doutrina costuma dizer que competência, forma e finalidade são elementos

sempre vinculados (embora, a rigor, a forma possa ser discricionária, dependendo do que prescrever a

lei). Já o objeto (conteúdo) e o motivo do ato administrativo podem ser discricionários ou vinculados.

12 DI PIETRO, 2018, p. 243.

5

Segundo DI PIETRO, o motivo será discricionário quando a lei não o definir ou quando utilizar

noções vagas, os chamados conceitos jurídicos indeterminados, que devem ser apreciados pela

Administração Pública (“falta grave”, “procedimento irregular”).13 Mas há casos em que o motivo é

vinculado, a exemplo da aposentadoria compulsória aos 75 anos de idade para servidores titulares de

cargos efetivos.

O objeto ou conteúdo será vinculado quando a lei estabelecer só um como possível para atingir determinado fim, e discricionário quando estabelecer vários objetos para atingir o mesmo fim.

Exemplo: a prática de tal conduta pode ser punida com penas de suspensão ou de multa.14

Elementos VINCULADOS do ato administrativo Sujeito Finalidade Forma

Elementos do ato administrativo que podem ser DISCRICIONÁRIOS

Motivo Objeto (conteúdo)

No que tange ao controle pela Administração Pública, a doutrina costuma dizer que o ato

vinculado é analisado somente sob o aspecto da legalidade, enquanto o ato discricionário o é sob os

aspectos da legalidade e do mérito (conveniência e oportunidade, que só existe em alguns elementos

do ato discricionário).

Modernamente, defende-se a possibilidade de controle judicial dos atos administrativos

discricionários, sobretudo no tocante à razoabilidade e proporcionalidade em relação aos fins, bem

como no que diz respeito à moralidade. Segundo DI PIETRO, “quando se diz que o Judiciário pode controlar o mérito do ato administrativo, essa afirmação tem que ser aceita em seus devidos termos: o

que o Judiciário pode fazer é verificar se, ao decidir discricionariamente, a autoridade

administrativa não ultrapassou os limites da discricionariedade. Por outras palavras, o juiz

controla para verificar se realmente se tratava de mérito. As decisões judiciais que invalidam atos

discricionários por vício de desvio de poder, por irrazoabilidade ou desproporcionalidade da decisão

administrativa, por inexistência de motivos ou de motivação, por infringência a princípios como os da

moralidade, segurança jurídica, boa-fé, não estão controlando o mérito, mas a legalidade do ato”15.

Contudo, quando a lei deixa opções de escolhas válidas ao administrador público, não pode o

Judiciário se imiscuir em tal decisão, reputada legítima, pois, assim, estaria controlando o mérito do ato

administrativo.16

Vícios relativos aos elementos dos atos administrativos

1. Sujeito. Sob esse aspecto, o ato pode apresentar dos tipos de vício:

a) incompetência: será ilegal o ato praticado por quem não seja detentor das atribuições

definidas em lei ou quando o sujeito extrapola de suas atribuições, podendo ocorrer os seguintes vícios:

13 DI PIETRO, 2018, p. 247. 14 DI PIETRO, 2018, p. 248. 15 DI PIETRO, 2018, p. 251. 16 DI PIETRO, 2018, p. 251.

6

Usurpação de função: alguém pratica ato sem estar investido no cargo, emprego ou

função, com dolo. É crime definido no art. 328 do Código Penal.

Excesso de poder: a pessoa legalmente investida no cargo, emprego ou função (agente

público), embora competente para praticar o ato, excede os limites de sua competência.

Exemplos: o policial que excede no uso da força ou a autoridade que aplica penalidade

mais grave que não é de sua atribuição.17 É espécie de abuso de poder (gênero), ao lado

do desvio de poder (vício quanto à finalidade). Em regra, causa nulidade da atuação

administrativa, exceto quando se tratar de incompetência quanto à pessoa que não

seja exclusiva. Neste caso, o ato será anulável, autorizando sua convalidação.18

Função de fato: a pessoa que pratica o ato está irregularmente investida no cargo, emprego ou função, mas a sua situação tem aparência de legalidade. Ex.: servidor que

continua no cargo após o prazo da aposentadoria compulsória. O ato é tido como válido,

para proteger a boa-fé do administrado. Ademais, para que o Estado não enriqueça

ilicitamente, a remuneração não precisa ser restituída.

A doutrina cita duas espécies de agentes de fato (aqueles que exercem uma função de fato):

1) Agente putativo: o sujeito é investido na função pública com violação das normas legais, mas

há a aparência de legalidade;

2) Agente necessário: o sujeito age em estado de necessidade pública e assume funções

públicas temporariamente, agindo como se fosse o servidor competente.

VÍCIOS QUANTO À COMPETÊNCIA Usurpação de função Defeito grave Ato inexistente Excesso de poder Defeito médio Ato inválido. Mas, tratando-se de

incompetência quanto à pessoa: é anulável, salvo competência exclusiva (inválido)

Função de fato Defeito leve ou médio

Ato anulável, se presente a boa-fé, ou inválido, se há má-fé19

b) incapacidade: o sujeito pratica o ato sob suspeição ou impedimento. Nos termos da Lei

9.784/99:

Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:

I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;

II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se

tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;

III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge

ou companheiro.

Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à

autoridade competente, abstendo-se de atuar.

17 DI PIETRO, 2018, p. 272. 18 DI PIETRO, 2018, p. 279. 19 MAZZA, 2018, p. 329.

7

Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave,

para efeitos disciplinares.

Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima

ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros,

parentes e afins até o terceiro grau.

Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem efeito

suspensivo.

Vê-se que o impedimento gera uma presunção absoluta de incapacidade, constituindo,

inclusive, falta grave a sua não comunicação. Já a suspeição gera presunção relativa de incapacidade,

razão pela qual fica sanado o vício se não arguido no momento oportuno pelo interessado.20

Contudo, apesar dessa distinção, no direito administrativo ambas as hipóteses são anuláveis,

passíveis de convalidação por autoridade que não esteja na mesma situação de suspeição ou

impedimento.21

2. Objeto. Haverá vício quando o objeto for proibido por lei, diverso do previsto em lei,

materialmente impossível, juridicamente impossível, imoral ou incerto em relação aos destinatários.

A doutrina afirma que o objeto materialmente impossível causa a inexistência do ato

administrativo, enquanto o juridicamente impossível enseja a nulidade do ato, salvo se configurar

crime, quando será inexistente.22

3. Forma. O vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta de formalidades

indispensáveis à existência do ato. Por exemplo, para participar da concorrência, a única forma possível

para convocar os interessados é o edital.23

O defeito na forma torna o ato anulável, podendo ser convalidado.24

4. Motivo. Haverá vício quando o motivo do ato administrativo for inexistente ou falso.

5. Finalidade. O vício é o desvio de finalidade, modalidade de abuso de poder, e se dá quando

o agente pratica ato visando a fim diverso daquele previsto em lei.

Consequências decorrentes dos vícios.

20 DI PIETRO, 2018, p. 273. 21 DI PIETRO, 2018, p. 273. 22 MAZZA, 2018, p. 328. 23 DI PIETRO, 2018, p. 274. 24 MAZZA, 2018, p. 328.

8

Quando o vício é sanável ou convalidável, o caso é de nulidade relativa; quando não é possível

o saneamento ou a convalidação, a consequência é a nulidade absoluta.25

A convalidação, pois, é o suprimento do vício existente em um ato praticado em desacordo com

a lei, com efeitos retroativos à data da prática do ato.

Nem todos os atos são convalidáveis. Confira-se o entendimento majoritário:

Quanto ao sujeito: admite-se a convalidação em caso de vício de incompetência quanto

à pessoa, salvo se se tratar de ato de competência exclusiva.26

Quanto à forma: admite-se a convalidação, se não for a forma essencial à validade do ato.27

Quanto ao motivo: não é possível a convalidação.

Quanto à finalidade: não é possível a convalidação.

Quanto ao objeto: não é possível a convalidação, mas sim a conversão, que implica a substituição de um ato inválido por outro, válido, com efeitos retroativos à data do ato

original. Exemplo: concessão de uso feita sem licitação pode ser convertida para

permissão precária.28

Portanto, são os seguintes requisitos para a convalidação: a. a existência de vícios sanáveis

(forma, quando esta não for essencial à validade do ato, e competência, salvo se for competência

exclusiva ou em razão da matéria); e b. ausência de prejuízo à Administração Pública e a terceiros.

Nesse sentido:

Lei 9.784/99, Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse

público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser

convalidados pela própria Administração.

Para DI PIETRO, a convalidação é ato, às vezes, discricionário, e, outras vezes, vinculado:

Convalidação discricionária: no caso de ato discricionário praticado por autoridade

incompetente;

Convalidação vinculada: na hipótese de ato vinculado praticado por autoridade incompetente e nas demais hipóteses que admitem convalidação.

Confira-se o quadro completo:

ELEMENTOS CONCEITO VÍCIOS CONSEQUÊNCIAS CONVALI-DAÇÃO

Sujeito Pessoa capaz e competente para a prática do ato administrativo.

1. Usurpação de função 2. Excesso de poder 3. Função de fato 4. Incompetência 5. Incapacidade

1. Ato inexistente 2. Ato nulo 3. Ato anulável, se de boa-fé, ou nulo, se de má-fé 4. Ato anulável, salvo competência exclusiva 5. Ato anulável

Sim, no caso dos atos anuláveis, salvo competência exclusiva

25 DI PIETRO, 2018, p. 277. 26 STJ, REsp 1.348.472/RS, j. em 21/05/2013. 27 DI PIETRO, 2018, p. 279. 28 DI PIETRO, 2018, p. 280.

9

Forma Exteriorização do ato aliada a todas as formalidades que devem ser observadas durante o processo de formação da vontade da Administração

Inobservância da forma

Ato anulável, exceto se a forma for essencial (nulo)

Sim, salvo se a forma for essencial

Motivo Pressuposto de fato (acontecimentos fáticos) e de direito (dispositivo legal) que serve de fundamento ao ato administrativo

Inexistência ou falsidade do motivo

Ato nulo Não

Finalidade Resultado que a Administração quer alcançar com a prática do ato, ou seu efeito mediato, definido previamente pelo legislador

Desvio de finalidade

Ato nulo Não

Objeto Efeito jurídico imediato do ato administrativo, que deve ser lícito, possível, determinado e moral.

1. Materialmente impossível 2. Juridicamente impossível

1. Ato inexistente 2. Ato nulo, salvo se configurar crime (inexistente)

Não, mas admite conversão

Classificação dos atos administrativos

1. Quanto às prerrogativas com que atua a Administração:

Atos de império: atos que contêm todas as prerrogativas e privilégios de autoridade da Administração Pública;

Atos de gestão: praticados pela Administração em situação de igualdade com o particular.

2. Quanto à formação da vontade: os atos podem ser simples, compostos ou complexos:

Atos simples: estão perfeitos e acabados com a manifestação de vontade de um único

órgão, seja ele singular ou colegiado, a exemplo da portaria de nomeação de um servidor

(ou mesmo de diversos servidores).

Atos compostos: decorrem da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos, e são dois os atos praticados, um deles principal e o outro acessório (instrumental). O ato

composto é formado pela vontade única de um órgão, sendo apenas ratificado por outra

autoridade ou tendo por pressuposto um ato meramente acessório. Exemplo: dispensa

de licitação que exige homologação pela autoridade superior para produzir efeitos.29

29 DI PIETRO, 2018, p. 256.

10

Cuidado: para DI PIETRO, a nomeação do Procurador-Geral da República pelo Chefe do

Executivo é o ato principal, enquanto a aprovação prévia pelo Senado é o ato acessório, pressuposto

daquele, tratando-se de hipótese de ato composto.30 Contudo, para CARVALHO FILHO, situação

semelhante – a investidura do Ministro do STF, que se dá com a aferição pelo Senado Federal e com a

posterior escolha pelo Presidente da República – configura ato complexo.31

Atos complexos: resultam da manifestação de vontade conjugada de dois ou mais órgãos. As duas vontades são homogêneas e formam um ato único, como o decreto que

é assinado pelo Chefe do Executivo e referendado pelo Ministro de Estado. A

manifestação do último órgão ou agente é elemento de existência do ato complexo.

Somente após ela, o ato se torna perfeito e ingressa no mundo jurídico.

Outro exemplo importante é o da aposentadoria do servidor público, que exige manifestação

do órgão de origem e a aprovação do Tribunal de Contas. O ato começa a produzir efeitos desde o

primeiro momento, mas só estará perfeito e acabado após a aprovação.32 Por isso, não se impõem

contraditório e ampla defesa no primeiro momento:

Súmula Vinculante 3: “Nos processos perante o tribunal de contas da união asseguram-se o

contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato

administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de

concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.”

Contudo, ainda segundo o STF:

“(...) A recente jurisprudência consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir

que o TCU assegure a ampla defesa e o contraditório nos casos em que o controle externo de

legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e pensões,

ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa ao princípio da confiança — face

subjetiva do princípio da segurança jurídica. Precedentes. III — Nesses casos, conforme o

entendimento fixado no presente julgado, o prazo de 5 (cinco) anos deve ser contado a partir da data

de chegada ao TCU do processo administrativo de aposentadoria ou pensão encaminhado pelo órgão

de origem para julgamento da legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou pensão e posterior

registro pela Corte de Contas. (...)” (MS 24.781, j. 2-3-2011).

É preciso ficar atento ao julgamento do RE 636.553, em que se discute se o prazo decadencial

de cinco anos da lei que regula o processo administrativo no âmbito federal se aplica ao TCU para

revisão da legalidade do ato da aposentadoria. Em sessão realizada em 10.10.19, os Ministros MENDES

(Relator) e MORAES votaram no sentido de que o prazo decadencial não se aplica à hipótese, mas o

beneficiário deverá ter direito ao contraditório e à ampla defesa se esse prazo de cinco anos for

ultrapassado.

3. Quanto aos destinatários:

30 DI PIETRO, 2018, p. 256. 31 CARVALHO FILHO, 2014, p. 132. 32 “O ato de aposentadoria configura ato administrativo complexo, aperfeiçoando-se somente com o registro perante o Tribunal de Contas. Submetido a condição resolutiva, não se operam os efeitos da decadência antes da vontade final da Administração.” (STF, MS 24.997, j. 2-2-05).

11

Atos gerais: descrevem uma determinada situação fática e atingem pessoas sem

individualizá-las, isto é, todas aquelas que se encontram na mesma situação. Para DI

PIETRO, são os atos normativos, como regulamentos e resoluções.33

Atos individuais: são os que produzem efeitos jurídicos no caso concreto, especificando as pessoas que serão atingidas por eles, a exemplo da nomeação e da demissão, ainda que

de vários servidores ao mesmo tempo.

4. Quanto à exequibilidade:

Ato perfeito: já completou todo o ciclo de formação e, portanto, está em condições de produzir efeitos jurídicos. Nada impede que seja inválido (análise da conformidade do ato

com a lei).

Ato imperfeito: não completou o ciclo de formação. O prazo prescricional não corre enquanto o ato não se torna perfeito.

Ato pendente: está sujeito a condição ou termo para que possa produzir efeitos, embora já tenha completado seu ciclo de formação.

Ato consumado: já exauriu seus efeitos, não mais podendo ser impugnado na via administrativa ou judicial.

Atos administrativos em espécie

DI PIETRO divide o estudo dos atos administrativos em espécie da seguinte maneira: em

primeiro lugar, aponta as diferenças entre eles quanto ao conteúdo (autorização, licença, permissão,

homologação etc.). Depois, analisa as espécies quanto à forma (decreto, portaria, resolução, alvará

etc.).34 Estudaremos, neste tópico, somente os principais atos quanto ao conteúdo.

Autorização. É o ato administrativo unilateral e discricionário pelo qual a Administração

confere ao particular a faculdade de desempenhar uma atividade material (autorização como ato de

polícia, como a autorização para portar arma de fogo, embora a lei utilize o nome “licença”), ou a

faculdade de usar privativamente um bem público, a título precário (autorização de uso) ou por meio do qual delega ao particular a exploração de serviço público (autorização de serviço público).

Licença. É o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração confere ao

particular que preenche os requisitos legais a faculdade de exercer uma atividade. Cabe à

autoridade tão somente verificar se, em dado caso concreto, foram preenchidos os requisitos exigidos

por lei e, em caso afirmativo, expedir o ato, sem qualquer discricionariedade. Os exemplos clássicos são

a licença para dirigir veículos automotores e a licença para construir.

Conforme aponta CARVALHO FILHO, “se o interessado preenche os requisitos legais para a

concessão da licença, tem ele direito a obtê-la, e, se houver denegação, admissível será até mesmo

mandado de segurança para superar o abuso (art. 5º, LXIX, CF)”.35 O mesmo é válido para a omissão

em expedir o alvará de licença.

33 DI PIETRO, 2018, p. 257. 34 DI PIETRO, 2018, p. 259. 35 CARVALHO FILHO, 2014, p. 143.

12

AUTORIZAÇÃO Ato unilateral e discricionário Ato constitutivo de direito LICENÇA Ato unilateral e vinculado Ato declaratório de direito preexistente

Permissão. É o ato administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso,

pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a utilização privativa de bem público.36

No caso de permissão para a execução de serviço público, a CF e a Lei 8.987/95 fazem

referência a contrato de adesão, embora precário, o que será estudado no tópico pertinente.

Extinção dos atos administrativos

CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO aponta as seguintes hipóteses de extinção do ato

administrativo37:

I. Cumprimento dos seus efeitos, seja pelo esgotamento do conteúdo jurídico (gozo de férias),

seja pela execução material (demolição do imóvel), ou, ainda, pelo implemente de condição resolutiva

ou termo final.

II. Desaparecimento do sujeito (morte do servidor) ou do objeto (tomada do terreno da

marinha pelo mar).

III. Renúncia, ante a rejeição pelo beneficiário de uma situação jurídica favorável.

IV. Retirada, que abrange a revogação, a anulação (invalidação), a cassação, a caducidade e

a contraposição. Estudaremos uma a uma:

a) Contraposição. A retirada se dá “porque foi emitido ato com fundamento em competência diversa que gerou o ato anterior, mas cujos efeitos são contrapostos aos daqueles”, como a exoneração

de servidor, que tem efeitos contrapostos aos da nomeação.

b) Cassação. A retirada ocorre quando o destinatário descumpre condições que deveriam

permanecer atendidas para que pudesse continuar a desfrutar da situação jurídica, como a cassação de

licença para funcionamento de hotel que alterou sua destinação para casa de prostituição. Decorre de

culpa do beneficiário do ato.

c) Caducidade. A retirada se dá em razão de norma jurídica superveniente que torna

inadmissível a situação antes permitida pelo direito, a exemplo de nova lei de zoneamento incompatível

com a permissão para explorar parque de diversões naquele local. Decorre de alteração legislativa.

d) Revogação. A Administração edita um ato administrativo discricionário que extingue um

ato anterior válido, por razões de conveniência e oportunidade.

A lógica é bem simples: se o ato anterior era válido (em conformidade com a lei), a revogação

não retroage, mas produz apenas efeitos para o futuro (ex nunc).

É ato privativo da Administração Pública, isto é, não pode ser feita a revogação de um ato

administrativo pelo Judiciário.

36 DI PIETRO, 2018, p. 262. 37 MELLO, 2008, p. 436-8.

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Não podem ser revogados os seguintes atos:

1. Atos vinculados, pois nestes não há aspectos de conveniência e oportunidade;

2. Atos cujos efeitos já estão exauridos, já que a revogação não retroage;

3. Ato cuja competência está exaurida, a exemplo do ato que foi objeto de recurso, o qual

se encontra pendente de julgamento pela instância superior (a autoridade que praticou o

ato não tem mais competência para revogá-lo); 4. Atos enunciativos, aqueles como certidões, que têm seus efeitos estabelecidos pela lei;

5. Atos que integram um procedimento, em razão da preclusão que ocorre com a prática

de cada novo ato;

6. Atos que geram direitos adquiridos, conforme a Súmula 473-STF: “A administração

pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque

deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou

oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a

apreciação judicial”.

e) Anulação. É o desfazimento do ato administrativo por razões de ilegalidade.

Como o ato era desconforme com a lei desde o início, a anulação produz efeitos retroativos (ex

tunc) à data em que foi o ato emitido.

A anulação pode ser feita pela própria Administração Pública (Súmula 473-STF, novamente),

respeitado o contraditório se afetar interesses ou direitos de terceiros, ou pelo Judiciário, mediante

provocação dos interessados.

Aliás, além das ações tradicionais, o art. 103-A da CF instituiu o regime das súmulas vinculantes

e trouxe nova possibilidade de anulação de atos administrativos (§ 3º). A lei que regulamentou tal

dispositivo – Lei 11.417/06 – dispõe o seguinte:

Art. 7o Da decisão judicial ou do ato administrativo que contrariar enunciado de súmula

vinculante, negar-lhe vigência ou aplicá-lo indevidamente caberá reclamação ao Supremo

Tribunal Federal, sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de impugnação.

§ 1o Contra omissão ou ato da administração pública, o uso da reclamação só será admitido

após esgotamento das vias administrativas.

§ 2o Ao julgar procedente a reclamação, o Supremo Tribunal Federal anulará o ato

administrativo ou cassará a decisão judicial impugnada, determinando que outra seja proferida

com ou sem aplicação da súmula, conforme o caso.

Discute-se se a Administração é obrigada a anular o ato ilegal ou se detém uma faculdade

(caráter vinculado ou discricionário da anulação). Para DI PIETRO, a regra é o dever de anular os atos

ilegais (princípio da legalidade), mas, em circunstâncias excepcionais, quando o prejuízo da

anulação se mostrar maior do que o decorrente da manutenção do ato ilegal, poderá deixar de

anulá-lo, com vistas ao interesse público, à segurança jurídica (estabilidade das relações jurídica e

proteção à confiança) e à boa-fé.38

Sobre o tema, é importante decorar a literalidade dos seguintes dispositivos legais e súmula:

38 DI PIETRO, 2018, p. 269. Em posição inovadora, CARVALHO FILHO advoga a tese do dever de anular os atos ilegais, que seria a regra, aliado ao também dever de manter os atos ilegais quando ultrapassado o prazo adequado para invalidá-lo (decadência) ou quando consolidados os efeitos produzidos pelo ato (teoria do fato consumado) (2018, p. 160). De toda forma, ambos os autores concordam que a regra é o dever de anular.

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Súmula 473-STF: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de

vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de

conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a

apreciação judicial”.

Lei 9.784/99, Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de

vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os

direitos adquiridos.

(...) Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem

prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela

própria Administração.

A mesma lei traz o prazo de decadência (que não se interrompe nem se suspende) para que a

Administração declare a nulidade de ato administrativo ilegal:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram

efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram

praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da

percepção do primeiro pagamento.

§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade

administrativa que importe impugnação à validade do ato.

Assim, a regra é que a Administração Pública Federal disponha de prazo de 5 anos para anular um ato

administrativo ilegal, contados da data em que o ato foi praticado. Excepciona-se a contagem do prazo em caso

de má-fé (não há prazo decadencial para a anulação) ou se houver uma afronta direta e flagrante à Constituição

Federal, já que esta hipótese seria enquadrada como evidente ausência de boa-fé (STF, MS 26.860/DF, j. em 2.4.14

– Informativo 741).

Se o ato anulatório implicar invasão à esfera jurídica dos interesses individuais dos administrados, será

preciso respeitar o contraditório e a ampla defesa por meio da prévia instauração de procedimento

administrativo (STF, RE 946.841-AgR, j. em 18.11.16; STJ, AgInt no AgRg no AREsp 760.681/SC, j. em 3.6.19).

Atente-se para a novel Súmula 633-ST: “A Lei n. 9.784/99, especialmente no que diz respeito ao prazo

decadencial para a revisão de atos administrativos no âmbito da Administração Pública Federal, pode ser

aplicada, de forma subsidiária, aos estados e municípios, se inexistente norma local e específica que regule a

matéria.”

Indenização em razão de anulação e revogação do ato

Em relação à revogação, a doutrina admite a possibilidade de indenização aos particulares

atingidos, mas somente se a extinção do ato ocorrer antes do prazo fixado para permanência da

vantagem. Do contrário (atos precários ou com prazo indeterminado para vigência), não há dever de

indenizar.39

39 MAZZA, 2018, p. 354.

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Quanto à anulação, em regra, não há o dever de a Administração Pública indenizar o particular

prejudicado, salvo se este comprovar que sofreu dano especial, sem que tivesse colaborado para

tanto.40

REVOGAÇÃO ANULAÇÃO Motivo Conveniência e oportunidade Ilegalidade Natureza Decisão discricionária Decisão vinculada (em regra) Alcance Atos discricionários Atos discricionários e vinculados Efeitos Prospectivos (ex nunc) Retroativos (ex tunc) Prazo Não tem 5 anos (em regra) Competência Somente a Administração Administração e Poder Judiciário

40 MAZZA, 2018, p. 356.