Direito da Economia 2004-2005 Serviços Públicos Definição: sentido subjectivo: os serviços administrativos votados à satisfação de necessidades colectivas

Direito da Economia 2004-2005

Serviços Públicos

Definição: sentido subjectivo: os serviços administrativos votados à satisfação de necessidades colectivas individualmente sentidas (M. Caetano) sentido objectivo: as prestações (bens ou serviços) ministrados directamente pela Administração, ou por delegação sua, para a satisfação de necessidades colectivas individualmente consumíveis.


Serviços Públicos

Evolução dos serviços públicos: do Estado liberal de polícia ao Estado social ou Estado de serviços públicos; a desintervenção do Estado e a redução e privatização dos serviços públicos


Serviços PúblicosClassificação dos serviços públicos Pelo seu objecto:

serviços públicos associados à natureza do Estado e serviços que visam satisfazer necessidades individuais

serviços públicos económicos (água, electricidade, gás, comunicações, transportes colectivos, esgotos, lixos, etc.); serviços públicos sociais (saúde, segurança social);

serviços culturais (escolas, bibliotecas, museus, teatros, óperas, etc.);

outros serviços públicos (desportivos, rádio & televisão, etc.).


Serviços Públicos

Classificação dos serviços públicos

Pelo seu âmbito territorial:

serviços públicos nacionais (a cargo do Estado); serviços públicos locais (a cargo das colectividades locais).

Pelo seu custo para os particulares

gratuitos; onerosos (taxas & tarifas);


Serviços Públicos

Classificação dos serviços públicos

Pelo seu modo de prestação:

em exclusivo; em concorrência com a actividade privada.


Serviços Públicos

Forma organizatória dos serviços públicos Prestação pela própria Administração:

Administração directa

Administração autónoma (v. g. os serviços municipalizados)

Mediante serviço administrativo personalizado (instituto público, fundação

pública);

Mediante empresa pública estadual, municipal e ou multimunicipal

(entidades públicas empresariais, sociedades de capitais públicos,

sociedades de economia mista controladas)


Serviços Públicos

PrincípiosExistência e disponibilidade permanente do serviçoUniversalidadeIgualdadeRegularidade e continuidadeAcessibilidade económicaAdaptabilidade ou mutabilidadeQualidade e segurança

Obrigações de serviços público e direitos dos utentes


Serviços Públicos

Forma organizatória dos serviços públicos Prestação por entidades privadas, por delegação (lato sensu) da Administração:

mediante concessão mediante outras figuras de delegação (arrendamento, contrato de gestão, etc.).


O sector Público empresarial: Formas de Organização

O sector empresarial do Estado (Decreto-Lei 558/1010, de 17 de Dezembro)

Antecedentes

O regime actual - Tipos de empresas:

Estado Produtor

SECTOR PÚBLICO EMPRESARIALSECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL

ESTADOESTADO REGIÕES AUTÓNOMAS

REGIÕES AUTÓNOMAS

MUNICÍPIOS EASSOCIAÇÕES DE MUNICÍPIOS

MUNICÍPIOS EASSOCIAÇÕES DE MUNICÍPIOS

Empresas Públicas

Empresas Públicas

Empresas Participadas

Empresas Participadas

Entidades Públicas

Empresariais

Entidades Públicas

Empresariais

Sociedades comerciais cominfluência pública

dominante

Sociedades comerciais cominfluência pública

dominante

Empresas Municipais

Empresas Municipais

Empresas Intermunicipais

Empresas Intermunicipais



Empresas Públicas (Decreto-Lei n.º 558/99 , de 17 de Dezembro )

São empresas públicas: As Entidades Públicas Empresariais (EPE)

As Sociedades comerciais nas quais o Estado ou outras entidades públicas exerçam ou possam exercer um influência dominante em virtude de:

- Detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto ou- Direito a designar ou a destituir a maioria dos membros dos órgãos de

administração ou de fiscalização



Empresa pública integra as seguintes categorias:

Entidades públicas empresariais, anteriormente designadas por empresas públicas (em sentido estrito), que são pessoas colectivas, com natureza empresarial, criadas pelo Estado

Sociedades comerciais onde o Estado (e/ou outras entidades públicas) detenha a totalidade do capital social, antes designadas por Sociedades de Capitais Públicos



Empresa pública integra as seguintes categorias:

Sociedades comerciais onde o Estado (e/ou outras entidades públicas) detenha a maioria do capital social, antes designadas por Sociedades de Economia Mista controladas

Sociedades comerciais onde o Estado (e/ou outras entidades públicas) detenha uma participação no capital social ou outro direito que lhe confiram a possibilidade de designar ou destituir a maioria dos membros dos órgãos de gestão ou de fiscalização.



Empresas participadas Organizações empresariais onde o Estado ou qualquer entidade público

estadual de carácter administrativo ou empresarial possua uma

participação permanente no capital, ou seja, uma participação que não

tenha objectivos exclusivamente financeiros, presumindo-se essa natureza

permanente quando o capital público representa uma percentagem superior

a 10% da totalidade do capital social.



O regime jurídico geral das empresas públicas

Sujeição ao direito privado

A função accionista do Estado (Ministério das Finanças, sociedades gestoras de participações sociais com maioria de capital público ou outras entidades públicas no caso das empresas participadas)

Orientações estratégicas definidas pelo Conselho de Ministros (eventualmente contratualizadas)



O regime jurídico geral das empresas públicas

Obrigações de informação, acompanhamento e controlo (Inspecção Geral de Finanças e Tribunal de Contas)

Derrogações ao regime das sociedades comerciais (número de sócios, nomeação e destituição de administradores)



Regimes específicos das empresas públicas

As empresas que exploram serviços de interesse económico geral As empresas dotadas de poderes de autoridade

As entidades públicas empresariais (criação por decreto-lei; regime de tutela)



O sector empresarial das Regiões Autónomas e dos Municípios e Associações de Municípios

Empresas Regionais

O sector empresarial dos Municípios e Associações de Municípios (Decreto-Lei 58/98, de 18 de Agosto)



Noção

Empresas municipais São empresas criadas pelo município, eventualmente em associação com outras entidades públicas ou privadas, sendo sempre a totalidade ou maioria do capital público

Empresas intermunicipais São empresas criadas por associações de municípios, eventualmente em associação com outras entidades públicas ou privadas, sendo sempre totalidade ou maioria do capital público



Tipos Empresas públicas Empresas de capitais públicos Empresas de capitais maioritariamente públicos Objecto

Exploração de actividades de interesse público, contidasnas atribuições da entidade ou entidades que estiveram na origem da sua criação (município ou associação de municípios)



Regime jurídico Empresas públicas: natureza institucional; personalidade jurídica de direito público (semelhante ao das Entidades públicas empresariais) Empresas de capitais públicos e empresas de capitais maioritariamente públicos : direito privado Tutela e superintendência: câmaras municipais, conselhos de administração das associações de municípios


As Parcerias Público-Privadas

As novas formas de prestação de serviços públicos: os diferentes tipos de parcerias público-privadas: concessão contratos de gestão e de cooperação as figuras não contratuais

a reforma interna do sector público

Exemplos

2 a 5 anosPeríodo

curto20 a 50 ou mais

10 a 305 a 20 anos

Duração

Pelos utentes-ou em função

da utilizaçao

Pelos utentes

Pelos utentes

Pela entidade pública

Pela entidade pública

Remuneração dos privados

PrivadoPúblicoPúblicoPúblicoPúblicoPúblicoInvestimento e Propriedade de infraestruturas

MistaMistaMistaMistaMistaPúblicaOrganização e operação do serviço

PúblicaPúblicaPúblicaPúblicaPúblicaPúblicaTitularidade do serviço

PFIConcessãoArrenda-mento

Contrato de gestão

Contracting out

Exploração pública

Contrato de direito público, pelo qual o Estado confia a um terceiro, quase sempre uma entidade privada, durante um certo prazo, a prestação de um serviço público, por sua conta e risco, incluindo os investimentos necessários para a manutenção e expansão e/ou reabilitação do sistema, sendo o concessionário remunerado essencialmente por meio de taxas ou tarifas a pagar pelos utentes ou consumidores do respectivo serviços público.

•Concessão de obras públicas: BOT (Build, Operate, Transfer)•Private Finance Initiative (PFI): DBFOT (Design, Build, Finance, Operate, Transfer)

Estado (ou outra entidade pública) transfere para uma entidade privada apenas as operações de gestão e manutenção do estabelecimento ou serviço público já em funcionamento, sem que aquela assuma o risco financeiro da operação, o qual continua a caber ao Estado (ao contrário do que ocorre na concessão propriamente dita). A remuneração do “gestionário” é fixada no contrato, o que distingue do arrendamento A cobrança de tarifas aos utentes (se as houver) está a cargo da entidade contratada, que o faz em nome próprio da autoridade pública

•Gestão privada dos Hospitais (ex. Hosp. Fernando da Fonseca), prisões, escolas, piscinas, parques

O conceito legal de PPP,DL 86/2003, de 26 de Abril

• Contrato• Parceiro público

– Estado ou entidades públicas estaduais– Fundos e serviços autónomos– Empresas públicas ou entidades por elas constituídas

• Parceiro privado ou social (ou empresa pública)• Assegurar de forma duradoura uma necessidade

colectiva, com financiamento e responsabilidade pela exploração no todo ou em parte a cargo do parceiro privado ou social



Os tipos de contrato de PPP

• Contrato de concessão de obras públicas• Contrato de concessão de serviço público• Contrato de fornecimento contínuo• Contrato de prestação de serviços• Contrato de gestão• Contrato de colaboração, com utilização de

um estabelecimento ou infra-estrutura não pública



Tipos de contratos

• Desde que:– prazo > 3 anos (duradouro)– encargo acumulado > 10 milhões de euros– Investimento > 25 milhões de euros

• Excepção: arrendamentos, empreitadas de obras públicas



Objectivos• eficiência na afectação de recursos públicos

• melhoria qualitativa e quantitativa

• transparência para possibilitar o controlo



Pressupostos

• Avaliação prévia rigorosa das vantagens da PPP• Confronto com outras alternativas• Avaliação rigorosa dos custo envolvidos ao longo

da duração do PPP• Repartição clara das responsabilidades e dos riscos• Uma transferência efectiva de riscos para o sector

privado ou social• Uma limitação clara do risco público



Principal objectivo do diploma

• Controlo procedimental• Princípio do programa alternativo ou

princípio do comparador público• Uma task-force para comparação, estudo,

avaliação: a PARPÚBLICA –Participações Públicas (SGPS) : apoio técnico aos Ministérios das Finan31ças (Despacho Normativo n.º 35/2003, de 20/8)



Regimes específicos:

• Parcerias em saúde: DL n.º 185/2002, de 20/8 e Dec. Reg. n.º.14/2003, de 30/7



Tipo: Públicos (propriedade), com financimento público, total ou parcial, exploração e gestão privada (monopólio)

Actividade: Concepção, financiamento parcial, construção e exploração de auti-estradas em regime de pagamento de portagens pelos utentes Entidade: BrisaConcessão: Ministro das Finanças e Ministro das Obras Públicas Controlo: Ministro das Finanças e Ministro das Obras Públicas Poderes e prerrogativas públicas: sim Participação dos utentes: Serviços universal: Sistema: monopólio, com subcontratação de serviços a terceiros (estações de serviço) em eventual regime de concorrência territorial

Auto-estradas- 1 (Brisa)

Tipo Público (propriedade) com financimento privado, exploração e gestão privada e controlo público Actividade: concepção do projecto, construção, financiamento, exploração e manutenção da nova travessia e exploração e manutenção da actual travessia. Entidades: ACE e Socedade privada (AS) Autorização/Concessão/homologação: Ministro das Obras Públicas Controlo: Gabinete da Travessia do Tejo em Lisboa (GATTEL) e Inspecção Geral de Finanças Motivos: Transferência para a iniciativa privada todas as responsabilidades e riscos inerentes ao desenvolvimento do projecto, sua execução e exploração. Poderes e prerrogativas públicas: sim Sistema: monopólioTaxas de utilização: Sim

Ponte Vasco da Gama

•“Contratos de associação” e os “contratos de incentivo” estabelecidos entre as autoridades da administração escolar e as escolas privadas, pelos quais o Estado reconhece oficialmente e apoia as escolas particulares que preencham lacunas do sistema escolar público

•“Convenções” no domínio da administração da saúde pelas quais o Estado contrata com instituições privadas a prestação de cuidados de saúde não disponíveis em quantidade bastante nos serviços públicos de saúde;

•“Acordos de cooperação” no domínio da acção social, pelas quais as entidades privadas e nomeadamente as IPSS, são oficialmente reconhecidas e financiadas pelo Estado (apoio à terceira idade, a deficientes, etc.).

Privatização das formas de gestão da própria Administração:

Troca dos instrumentos típicos do direito administrativo pelos instrumentos próprios do direito privado, nomeadamente o contrato, a empresa, a concorrência e em geral os “mecanismos de tipo mercado” (MTM)

a) A “empresarialização” dos estabelecimentos e serviços públicos

Empresas públicas, Sociedades de capitais públicos

b) Outros organismos públicos de direito privado

Associações de direito privado; fundações públicas de direito

privado

c) A contratualização

Subcontratação; contratos programa

d) O mercado administrativo interno

Serviços auxiliares não relaciona-dos com a função principal

Serviços de apoio relaciona-dos com a função principal

Parte da função principal

Os aspectos centrais da função principal

A totalidade da função principal

Total internaliza-ção da função principal

Cafés SecretariadoGuardas de prisão; manutenção das estradas

Serviços sociais;assistência judiciária

Prisões privadas

Exemplos:

Graus de contratação no sector público

- +

Serviços auxiliares não relaciona-dos com a função principalPouco interfacePossibilidade de conflitos interpessoais

Serviços de apoio relacionados com a função principalImpacto deste serviços na performance do grupoConflitos em torno da qualidade dp serviço prestado, da direcção do serviços e das condições de trabalho. (Por vezes o pessoal externo e interno é colocado sob a mesma direcção interna)

Os aspectos centrais da função principalEntidade pública estabelece as linhas de actuação principaisPossibilidade de conflitos em torno do custo e da qualidade

A totalidade da função principalEntidade pública define a função e o contratado define a forma de a operacionalizarReduzido interface

Parte da função principalEntidade pública mantém a responsabilidade pelo desempenhoOcorre quando é mais barato contratar fora do que contratar e treinar dentroImplica a perda de postos importantes no interior da organizaçãoPossibilidade de conflitos intra e inter-organizacionais

ImplicaçõesImplicações



Bibliografia SANTOS, António. C., M. Eduarda GONÇALVES e Maria Manuel LEITÃO MARQUES, Direito Económico, 4.ª Ed. Coimbra: Almedina. 2001 (p 174-185)

MARQUES, Maria Manuel Leitão e MOREIRA, Vital «Desintervenção do Estado, Privatização e Regulação de Serviços Públicos», Economia e Prospectiva, Vol II, n.º3/4, Outubro de 1998- Março 1999. (texto disponível no site do curso)

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