Doc Base Regulacao

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TEXTO PARA DISCUSSÃO - MESA REDONDA – I CN-PFA

“Regulação do Uso da Terra e da Propriedade Rural na

Política Agrária no Brasil”Luiz Fernando de Mattos Pimenta

Brasília, 26 fevereiro de 2011

1.Introdução

O objetivo principal da Mesa Redonda “Regulação do Uso da Terra e da

Propriedade Rural e Política Agrária no Brasil” durante o I CongressoNacional dos Peritos Federais Agrários (I CNPFA) é debater a eficiência,

eficácia e efetividade das intervenções do Estado Brasileiro sobre o uso e a

propriedade da terra.

A política de regulação do Estado através das políticas públicas do Governo

Federal fez parte da agenda do Governo Lula que criou o Programa de

Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação -

PRO-REG, DECRETO Nº 6.062/2007, tendo por co-signatários os entãoministros Guido Mantega, Paulo Bernardo Silva e Dilma Rousseff.

Nesta Mesa Redonda um membro do Comitê Gestor do PRÓ-REG falará

sobre a política atual de regulação do Governo Federal.

Os outros expositores falarão sobre as experiências internacionais e

recomendações de boa governança na administração de terras pela

Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação-FAO e a

visão acadêmica de estudiosos da situação da regulação do uso e dapropriedade rural no Brasil.

1

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A reflexão sobre as políticas públicas e instrumentos de regulação agrária

possibilitará aos PFAs se aprofundarem nos marcos legais e princípios que

norteiam a atuação do Estado na área agrária e ampliar a visão sobre sua

atuação na política agrária.

2. A Regulação No Brasil

A regulação é uma forma contemporânea de ação do Estado e se refere, em

sentido geral, ao conjunto de instrumentos jurídico-normativos (leis, decretos,

regulamentos e outras normas) de que dispõe o governo para estabelecer

obrigações que devem ser cumpridas pelo setor privado, pelos cidadãos e pelo

próprio governo (ALBUQUERQUE, 2009).

A intervenção regulatória passou a ganhar extrema importância em razão da

crescente complexidade e da mutabilidade das economias, além da

necessidade de resolver complexos problemas sociais. A qualidade da

regulação, sendo esta uma das principais ferramentas de atuação dos

governos nas últimas décadas, passou a ser fundamental para a efetividade da

ação governamental e para o desenvolvimento econômico dos países

(ALBUQUERQUE, 2009, pg 83).

Princípios da Boa Governança Regulatória publicados pela OCDE em

2004 (RAMOS, 2009)

• Accountability – o governo é capaz de mostrar em que medida suas ações e

decisões são consistentes com objetivos claramente definidos e legitimados;

• Transparência – as ações, decisões e o próprio processo decisório

governamental estão abertos a um nível apropriado de escrutínio por outras

2











partes do governo, da sociedade civil e, em algumas ocasiões, por governos e

instituições estrangeiros;

• Eficiência/efetividade – o governo busca produzir serviços públicos de

qualidade, ao menor custo, e zela para que o desempenho esteja de acordo

com as intenções originais dos formuladores de política;

• Visão de Futuro – o governo é capaz de antecipar problemas baseando-se

em dados correntes e tendências, e de elaborar políticas que levem em conta

custos futuros e mudanças antecipadas (de ordem demográfica, econômica e

ambiental, por exemplo);

• Império da lei – o governo aplica isonomicamente e de modo transparente as

leis, regulações e códigos.

Responsividade – o governo tem capacidade e flexibilidade para responder

rapidamente às mudanças sociais, levando em conta as expectativas da

sociedade civil para identificar o interesse público geral e disposto a reexaminar

criticamente o papel do governo;

A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE)

identifica três grandes categoriais de regulação: a econômica, a social e a

administrativa.

A regulação econômica diz respeito à intervenção governamental nas decisões

empresariais relativas a determinados mercados quando estes falham, via

mecanismo de preços, que garantiriam as escolhas adequadas e, assim,

maximizariam o bem-estar social (ALBUQUERQUE, 2009, pg 83). As agências

de energia e telecomunicações atuam neste campo.

A regulação social, por sua vez, refere-se à intervenção governamental para a

proteção de interesses públicos relevantes, pois o mercado deixado sozinho

não consegue atender. São os exemplos a saúde, a educação, a segurança, agestão do meio ambiente e a gestão agrária.

3











A regulação se insere no modelo da Nova Gestão Pública que se fortalece

mundialmente na década de 80 com o esgotamento do modelo de intervenção

do Estado poupador-investidor e produtor de serviços / produtos na economia.

O novo perfil do Estado passa a ser de coordenação da regulação das

atividades e do mercado e na produção de serviços sociais. É neste contexto

“... em plena cultura da revolução gerencial do Estado que ocorre a ascensão

das agências reguladoras” (PINHEIRO, 2009, .pg 40).

No Brasil este período coincide com o programa de desestatização iniciado em

1990 onde se dá a maior parte da criação das agências reguladores no País,

“embora a atividade regulatória seja inerente ao exercício da atividade estatal,

e a função regulação seja tão antiga quanto a própria formação do Estado

brasileiro” (SANTOS, 2009, pg 105).

A governança regulatória vai além das agências reguladoras e órgãos

supervisores ou formuladores das políticas setoriais, pois se estende ao

governo como um todo e em suas relações com a sociedade e os atores

econômicos (SANTOS, 2009 pg.120).

Na opinião de Albuquerque (2009) houve uma centralização excessiva do

debate regulatório no desenho institucional das agências reguladoras e não

nas questões mais abrangentes da agenda regulatória relativas à governança

públicaLAZZARINI (2009) destaca que a atuação reguladora do Estado é colocada em

prática pelos seus órgãos administrativos executivos. Estes órgãos podem ter

vários formatos institucionais, tais como ministérios, secretarias, autarquias,

agências, grupos especiais, entre outros. As agências reguladoras são apenas

um dos possíveis formatos.

Inúmeros órgãos públicos – como algumas secretarias do Ministério da

Agricultura, o Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e QualidadeIndustrial (Inmetro), as vigilâncias sanitárias, fiscalização ambiental entre outros

4











– têm sido apontados como exemplos de competências características de

regulação, emissão de regulamentos e fiscalização, afetando significativamente

o mercado e as relações de consumo. Acrescentaríamos o INCRA nesta lista

pelo que faz na regulação agrária.

Para Santos (2009) um dos problemas críticos da criação das agências na

década de 90 foi não ter sido capaz de criar quadros e carreiras típicas de

estado para que pudessem ser ‘protegidas da demissibilidade’.

Santos (2009) considera ainda ser fundamental que o processo de regulação e

a atuação dos órgãos executores adotem “... medidas [de]... melhoria do

acesso à informação em todos os setores da administração... [pois existe] “...

uma tensão vinda da sociedade, do mercado... [e]... uma tensão natural,

interna à burocracia, que ainda reside na cultura do segredo na administração

pública, de tratar todas as informações como sigilosas... [para]... com isso,

preservar espaços de poder (grifo nosso)...” (SANTOS, 2009 pg.120).

A regulação, contudo, pode-se transformar em obstáculo aos objetivos de bem-

estar social e econômico para os quais ela foi desenhada. Apesar de bem

intencionada, pode ser excessiva, impedir a inovação ou criar barreiras

desnecessárias ao comércio, à concorrência, ao investimento e à eficiência

econômica. (ALBUQUERQUE, 2009). Este fato gera sempre um grande receio

da parte do setor privado sobre a incapacidade de responsividade do Estadopara se adequar as constantes mudanças no mundo globalizado.

3. A Boa Governança agrária para a FAO1

Por governança se entende o processo de governar; é a forma como a

sociedade é administrada e como se reconciliam prioridades e interesses

1Itens 3 e 3.1 extraídos de “Buena gobernanza en la tenencia y la administración de

tierras”, nº 9, FAO, Roma, 2007.

5











contrapostos. Envolve instituições oficiais e particulares. As principais

características de uma boa governança são a prestação de contas; a

estabilidade; a eficácia do governo; a qualidade da regulamentação; o

estado de direito e o controle da corrupção.

A Declaração dos Direitos Humanos considera o direito à propriedade privada

uma de suas referências. Assim há vinculação entre direitos humanos e

garantia da propriedade da terra.

Uma boa governança agrária deve ter sistemas de administração de terras

eficientes, eficazes e competentes; os valores públicos das políticas agrárias

devem ser referendados após consultas públicas através da representação dos

políticos eleitos; deve haver disponibilidade e transparência nas informações

das normas e leis agrárias; os órgãos de terra devem ser submetidos

periodicamente a auditorias externas e independentes; não se admite

discriminição de qualquer natureza nos serviços prestados; deve se estimular o

uso sustentável das terras; o acesso aos registros de imóveis devem ser

próximos e facilmente acessíveis aos interessados e/ou facilitados por

consultas pela internet; o registro de terras e os marcos regulatórios devem dar

segurança jurídica aos proprietários; os funcionários da administração devem

ser íntegros e independentes de interesses privados evitando-se corrupção e

favoritismo.As maiores conseqüências de uma governança débil são a captura do Estado

por grupos de interesse privados, e a corrupção administrativa, que ao invés

de voltar-se a grupos de interesse destinam-se a enriquecer os funcionários

corruptos.

6











4. A especulação e a regulação Institucional da terra: aspectos teóricos2

A terra é um meio de produção essencial aos processos produtivos (agrícolas e

não agrícolas) aos assentamentos humanos (urbanos ou rurais) e como

representação simbólica que garante a continuidade das tradições e valores.A possibilidade de se utilizar a terra para fins especulativos decorre pelo fato

dos mercados de terras fazerem parte de economias de mercado como

chamou Polanyi (1980 APUD BASTIAAN, 2007). Nas economias de mercado,

os proprietários de riqueza adquirem diferentes tipos de ativos, com diferentes

níveis de liquidez para se protegerem das incertezas existentes nas economias

e que esperam lhes proporcionarão maior retorno líquido.

A terra como um ativo apresenta três características importantes: a) é escassa,só existe em quantias fixas e não pode ser facilmente criada; b) não é móvel; c)

é durável já que não pode ser destruída facilmente. Estas características fazem

da terra um ativo atraente como fator produtivo, como garantia para o crédito e

como reserva de valor.

A terra, além de possuir características gerais de um ativo, ainda conta com as

seguintes condições específicas: a) tem um mercado secundário constituído; b)

é economicamente escassa. Assim, tanto a geração de tecnologia para a

elevação do seu rendimento físico quanto, medidas administrativas, como por

exemplo, a regulação efetiva dos mercados de terras pode alterar o grau de

escassez da terra.

O negócio é sempre feito quando o comprador tem expectativas mais elevadas

sobre os ganhos futuros daquela terra do que o vendedor. Mas há um poder

diferenciado neste mercado: como os proprietários especulam sobre os preços

2 Itens 4, 4.1 e 4.2 extraídos de “A regulação institucional da propriedade da terra noBrasil: uma necessidade urgente”, Bastiaan Philip Reydon,.2007.

7











futuros dos seus estoques de terras, só vendendo-as quando pensam ser o

melhor momento, a terra pode ser tratada com sendo negociada num mercado

dependente da existência e vontade de um comprador que ofereça um preço

que supere sua expectativa de ganhos com a propriedade da terra.

Um mercado de terras somente se forma a partir da aceitação generalizada da

propriedade da terra, independentemente de sua forma, assim como das

garantias da manutenção desta forma. Portanto, se ocorrem mudanças na

legislação ou nas garantias dadas à propriedade da terra, a sua condição de

ativo se relativiza, fazendo com que o risco associado à sua aquisição se eleve,

diminuindo a sua liquidez, reduzindo seu preço.

Portanto é a regulação institucional que, ao garantir a propriedade da terra, tem

um papel fundamental na determinação de seu preço e na possibilidade de se

exercer alguma especulação fundiária.

Para compreender o papel da regulação institucional no mercado de terras

pode-se recorrer a Polanyi (1980 APUD BASTIAAN, 2007) que observou que

no capitalismo, ao ocorrer a conversão da terra numa mercadoria fictícia 3,

houve uma tendência de transferir a regulação sobre a terra (ou seja, a

natureza) ao mercado, subordinando-a a vida ao sistema econômico de

mercado. É dele a idéia de que os três mercados, do dinheiro, de trabalho e

de terras, por serem fictícios requerem uma regulação estatal estrita (grifonosso). São mercados que jamais serão “auto-regulados”, como os mercados

das demais mercadorias.

Regular a terra é regular seus direitos de propriedade. Direitos de propriedade

são os direitos que os indivíduos têm sobre bens e serviços. Esses direitos

3 As mercadorias fictícias de Polanyi são: terra, trabalho e crédito (dinheiro

). Segundo o autor, asmercadorias fictícias ou pseudo-mercadorias, são vistas como mercadorias porque são vendidas, esujeitas às leis do mercado. Mas, de fato, não são mercadorias porque não são produzidas para a venda,

nem por trabalho assalariado.

8




http://pt.wikipedia.org/wiki/Terra


http://pt.wikipedia.org/wiki/Trabalho


http://pt.wikipedia.org/wiki/Cr%C3%A9dito

http://pt.wikipedia.org/wiki/Dinheiro


http://pt.wikipedia.org/wiki/Mercado


http://pt.wikipedia.org/wiki/Mercadoria


http://pt.wikipedia.org/wiki/Trabalho_assalariado




http://pt.wikipedia.org/wiki/Cr%C3%A9dito












conformam o direito de vender (ou alugar) um ativo; o direito de usar e derivar

renda de um ativo e o direito de legar (transferindo os direitos para os outros)

um ativo. Conforme Alston (1998 APUD BASTIAAN, 2007), Pode-se concluir

então que:

1. Nas economias de mercado há a utilização de ativos para especular;

2. A terra, rural ou urbana, é passível de ser utilizada para fins

especulativos;

3. Há necessidade que o Estado regule o mercado de terras, pois este

não é um mercado auto-regulado;

4. 4. A forma, os instrumentos enfim, o padrão da regulação dos

mercados de terras interfere diretamente nos processos

especulativos, produtivos, ambientais e sociais determinando suas

dinâmicas rurais e urbanas;

5. A Regulação de terras no Brasil

5.1. Valores Públicos

Quais os valores públicos relacionados à Política Agrária e Reforma Agrária

(desejos manifestados pelo interesse coletivo, pela sociedade vista como

expressão materializada nos marcos legais e pelo poder autorizador do

governo eleito) – afetos à Política Agrária?

De forma especulativa apontaríamos alguns mais evidentes:

1. Importância e apoio político igualitário para desenvolvimento das

propriedades do “agronegócio” (patronais seria mais correto) e agricultura

familiar (pronunciamento da Presidente);

9











2. Direito à propriedade, sua segurança jurídica com o cumprimento das

leis (pronunciamento da Presidente);

3. Apoio e compatibilidade entre desenvolvimento e sustentabilidade e

criação de oportunidades no campo (pronunciamento da Presidente);

4. Superação da pobreza como meta de governo (pronunciamento daPresidente);

5. Eficiência no uso dos recursos da administração pública

(pronunciamento da Presidente);

6. Cumprimento da função social da propriedade (art. 184 a 186 da

C.F/88.). A propriedade rural precisa simultaneamente ser produtiva, atender

as legislações ambientais e trabalhistas;

7. Acesso a propriedade: “É dever do Poder Público: a) acesso dotrabalhador rural à propriedade da terra economicamente útil; b) zelar para que

a propriedade da terra desempenhe sua função social” (Art. 2°§ 2°do Estatuto

da Terra);

8. Extinção gradual “... do minifúndio e do latifúndio” (Art. 16 do Estatuto da

Terra);

9. . Desestímulo ao uso especulativo da terra: “... o Poder Público se

utilizará da tributação progressiva da (ITR)... (Art. 47 do Estatuto da Terra)10. As terras públicas devem ser transferidas a particulares:

10.1.1. “... não se admitirá a existência de imóveis rurais de propriedade

pública...” (exceções: reservas indígenas e os parques, pesquisa,

experimentação, demonstração e fomento... preservação ecológica,

áreas de segurança, treinamento militar... e defesa nacional) – Art. 13 da

Lei 8629/1993;

10.1.2. Somente se admitirá a existência de imóveis rurais depropriedade pública, (excluídas exceções anteriores), em caráter

10











transitório, e por falta de viabilidade de transferi-los para a propriedade

privada (§ 1° Art. 10 do Estatuto da Terra);

5.2. Principais fundamentos agrários da Regulação Agrária brasileira

A legislação brasileira apresenta um marco regulatório desenvolvido com

numerosos instrumentos de regulação agrária, mas que não é exercido de

forma sistêmica. Isto impede que se fale em execução de uma Política Agrária

coerente e consistente. A partir da democratização do país em 1985 a ação

agrária limitou-se quase que exclusivamente à desapropriação para fins de

criação de assentamentos rurais neste período.

Dentre os principais fundamentos agrários destacamos:

1. Direito à propriedade privada e sua segurança jurídica;

2. Direito relativo da propriedade rural (obrigatoriedade do cumprimento da

função social da propriedade para garanti-lo);

3. Instituto da desapropriação por interesse social (com justa indenização)

à grande propriedade que não cumpra sua função social e seja

economicamente útil para a agricultura familiar;

4. Módulo rural e módulo fiscal: critérios normativos para classificação de

propriedade familiar, minifúndio e latifúndio; e propriedade improdutiva;

5. Enquadramentos da propriedade rural por tamanho e uso: minifúndio,

propriedade familiar, média propriedade, grande propriedade, latifúndio (acima

de 600 módulos rurais da região [artigo 46, § 1°, alínea b do Estatuto da

Terra] ou grande propriedade improdutiva);

6. índice de produtividade: critério normativo que serve para separação

entre propriedade produtiva e improdutiva;

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7. Regulação de uso do solo na propriedade particular com destinação

obrigatória de áreas de destinadas à proteção ambiental (áreas de preservação

permanente e reserva legal);

8. Obrigatoriedade do cumprimento da legislação trabalhista para os

trabalhadores rurais;

9. Regulação do tamanho da propriedade: no mínimo um módulo rural para

a propriedade familiar e, no máximo, 600 módulos rurais para a grande

propriedade;

10. Destinação de terras públicas: devem ser privatizadas (exclusive as

utilizadas com usos para pesquisa e segurança);

11. Cobrança e fiscalização anual do Imposto Territorial Rural – ITR

progressivo para coibir uso especulativo da terra (arrecadação atual entre 10 a

20 vezes menor que a potencialmente estimada);

12. Direito de acesso a terra: pela propriedade ou através de contratos de

direitos de uso (arrendamento e parceria);

13. Direito do ocupante em terras públicas ser titulado (respeitados os

marcos legaisdefinidores do público elegível);

14. Direito do ocupante com posse mansa e os acífica transferir a

propriedade privada ‘abandonada’ para seu nome (usucapião);

15. Direito de estrangeiros adquirirem propriedades rurais ou arrendá-la(respeitados os marcos legaisdefinidores do público elegível).

16. Exigência dos proprietários georrefenciarem suas áreas (Lei

10.267/2001) e manterem atualizados seus dados cadastrais junto ao Sistema

Nacional de Cadastro Rural – SNCR /INCRA.

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5.3. Principais instrumentos agrários

Para atingir os resultados esperados com a Regulação Agrária cumprir os

valores públicos almejados por meio de sua execução destaca-se os seguintes

instrumentos agrários:

1. Fiscalização dos imóveis rurais quanto ao cumprimento da função social

da propriedade (produtividade, legislação ambiental e trabalhista).

Para fortalecer o valor público da propriedade que cumpre a função social

propomos criar uma certificação para estas propriedades que teriam como

prêmio redução no ITR (já há marcos legais para isto) e diferenciação em taxas

de juros nos créditos oficiais.

2. Multifuncionalidade das propriedades rurais: existem além das

propriedades privadas, outras propriedades públicas ou não protegidas por

marcos legais: terras indígenas; unidades de conservação da União, Estados e

Municípios; áreas quilombolas; Áreas de Proteção Ambiental (APAS); áreas

destinadas a pesquisas, entre outras.

Propomos criar, através de lei, as Zonas Exclusivas de Agricultura Familiar –

ZEAF, transformando os perímetros dos projetos de assentamento em ZEAFs.

Nestas áreas, mesmo após a titulação, qualquer sucessor deverá ser

comprovadamente agricultor familiar.

3. Desapropriação ou aquisição por compra e venda para criação de

assentamentos rurais;

4. Acesso a terra por financiamento social através do Programa Nacional

de Crédito Fundiário;

5. Regularização de posses das terras públicas da União para constituição

de pequenas e médias propriedades;

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6. Manutenção do Sistema Nacional de Cadastro de Imóveis Rurais –

SNCR;

7. Cadastro Nacional de Imóveis Rurais – CNIR (a ser implantado)

gerenciado conjuntamente pelo INCRA e pela Secretaria da Receita Federal

(Lei 10.267/2001);

8. Levantamento da malha fundiária brasileira através de

georreferenciamento dos imóveis rurais (Lei 10.267/2001);

9. Autorização para aquisição ou arrendamento de terras para

estrangeiros;

10. Cobrança e fiscalização do Imposto Territorial rural – ITR pela RFB e

municípios. Poderia e deveria contar com apoio técnico dos Peritos Federais

Agrários do INCRA que já realizam a fiscalização dos imóveis rurais em suas

atividades;

11. Normatização dos contratos de arrendamento e parcerias para aumento

da segurança jurídica das partes. Estes instrumentos são muito poucos

utilizados no Brasil quando comparados a outros países;

14











6. Questões para debate

1 Pode-se falar que há um aparato legal e institucional para uma

regulação agrária para controle do uso do solo e da propriedade rural noBrasil?

2 Qual a visão do PRO-REG com relação às ações dos órgãos da

administração direta e indireta que têm um perfil tipicamente regulatório?

Faz parte dos objetivos do programa? Que tipo de apoio estes órgãos

poderiam receber do PRO-REG para aperfeiçoar sua ação regulatória?

3 Como melhorar a coordenação e o alinhamento estratégico entre

políticas setoriais e o processo regulatório, já que muitos órgãos nãoagrários do Governo Federal e outros de outros diferentes níveis de

governo também exercem ações agrárias (diretas ou indiretas)?

4 A proposta da FAO para boa governança demonstra preocupação com a

segurança jurídica das terras públicas (risco de corrupção e captura do

Estado na sua destinação) e na insegurança de instrumentos agrários

como os registros de imóveis e os cadastros de terras particulares

(também risco de corrupção e captura do Estado)Perguntamos:

(1) Estes problemas são dos países em desenvolvimento (e

subdesenvolvidos) ou se estende também a países desenvolvidos como

os da OCDE (temos partes do Brasil nas duas situações...)?

(2) Qual seria a agenda de regulação nos países desenvolvidos ou

emergentes? Nestes países há políticas sobre regulação do uso do solo

e da propriedade ou se considera que o mercado é suficiente para esta

coordenação?

15




http://www.regulacao.gov.br/institucional/eixos-de-atuacao











5 Quais as experiências atuais (ou recentes) mais significativas de

controle dos preços especulativos da terra rural? Que países as

adotaram? Quais seus resultados?

6 Um dos cenários mundiais mais prováveis para o século XXI é um

estrondoso aumento mundial do consumo de alimentos – crescimento de

50% até o ano 2050!

Dada as limitações de terras aptas para agricultura na maior parte dos

países do mundo (o Brasil é uma exceção), o que se poderia esperar

das futuras políticas - nacionais e internacionais - sobre regulação de

terras para que se evite internacionalização e concentração das

mesmas?

16











REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALBUQUERQUE, K., A VISÃO DA SECRETARIA DEGESTÃO DO

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, in Desafiosda Regulação no Brasil, PROENÇA, J. D.;COSTA, P. V.; MONTAGNER, P.

(Organizadores), ENAP, 2009.

BASTIAAN, P. R., A regulação institucional da propriedade da terra no

Brasil: uma necessidade urgente, Dimensões do Agronegócio Brasileiro –

Políticas, Instituições e Perspectivas, NEAD, MDA, Brasília: 2007.

FAO, “Buena gobernanza en la tenencia y la administración de tierras”,

ESTUDIOS SOBRE TENENCIA DE LA TIERRA nº 9, , Roma, 2007.

LAZZARINI, M., A VOZ DOS CONSUMIDORES NAS AGÊNCIAS

REGULADORAS, in Desafios da Regulação no Brasil, PROENÇA, J.

D.;COSTA, P. V.; MONTAGNER, P. (Organizadores), ENAP, 2009.

PINHEIRO, R. P., A VISÃO DA ABAR , in Desafios da Regulação no Brasil,

PROENÇA, J. D.;COSTA, P. V.; MONTAGNER, P. (Organizadores), ENAP,

2009.

RAMOS, M., A VISÃO DOS ÓRGÃOS CENTRAIS, in Desafios da Regulação

no Brasil, PROENÇA, J. D.;COSTA, P. V.; MONTAGNER, P. (Organizadores),

ENAP, 2009.

17











SANTOS, L. A. dos, DESAFIOS DA GOVERNANÇA REGULATÓRIA NO

BRASIL, in Desafios da Regulação no Brasil, PROENÇA, J. D.;COSTA, P. V.;

MONTAGNER, P. (Organizadores), ENAP, 2009.

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ANEXO 1

Problemas e orientações para a boa governança na regulação das terrassegundo a FAO

A Organização das Nações Unidas para a Agricultura e alimentação – FAO

detaca os seguintes instrumentos para a regulação agrária:

1. Registro de terras

Necessidade de garantir segurança jurídica através dos Registros de imóveis, a

partir de leis e normas claras e coerentes, com procedimentos transparentes

para evitar oportunidades de extorsão e fraudes.

Recomenda uso da informática para consulta e análise de documentos à

distância e transações pela internet com modelos padronizados.

2. Ordenamento das terras de propriedade do estado

Geralmente as terras públicas são mal administradas no mundo todo, gerando

o risco de serem apropriadas por quem menos precisa. A falta de cadastros

precisos facilita a apropriação indevida, facilitando que grupos de interesses

fortes como mineradores e madeireiros se beneficiem.Interferências políticas nas decisões de governança levam a tomadas de

decisão que favorecem interesses privados indevidos. Responsabilidades

fragmentadas por diferentes ministérios e níveis de governo sem política

definida ou unificada, ou quando existentes contraditórias, com relação ao uso

das terras públicas dificultam a governança. Processo de ordenação das terras

públicas com pouca transparência nas instâncias decisórias, falta de

publicidade e prestação de contas e adminstrações de terras com poucosprofissionais capacitados em ordenamento são outro fator limitante.

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Recomenda que o registro das terras públicas também seja feito nos Cartórios

de Registro de Imóveis; que haja clara orientação dos órgãos responsáveis,

seus limites de responsabilidade e em que terras estas incidem (no caso de

mais de um órgão com poderes de ordenação); que o Estado determine

claramente as razões e objetivos de manter terras em seu patrimônio.

3. Impostos e valoração das terras

Cerca de 5% da arrecadação fiscal dos países da Organização para a

Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) são de impostos sobre a

terra e estes são fontes importantes para governos locais.

Os valores que servem de base para a cobrança devem ser avaliados

constantemente, devem ser divulgados e devem ser facilitadas as formas de

contestação dos proprietários aos mesmos. Devem ser utilizadas metodologias

de avaliação recomendadas por órgãos técnicos de elevada reputação.

Sempre que possível, devem ser normatizados e utilizados sistemas massivos

de avaliação que reduzem custos e mantém coerência entre os valores das

propriedades, sendo previstas normas para a periodicidade de reavaliação dos

valores que servem de base para a tributação.

4. Privatização e restituição de terras públicas

A privatização das terras públicas é condição essencial para a estruturação dasinstituições sociais, econômicas e políticas. Paralelamente existe a política de

restituição de terras particulares às populações indígenas que as perderam no

processo da colonização. No caso brasileiro pode-se incorporar o direito as

terras em territórios quilombolas; terras privatizadas que não cumpriram com as

cláusulas resolutivas; terras desapropriadas para assentamentos de

trabalhadores rurais que serão tituladas posteriormente a estes novos

agricultores familiares.

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Muitas privatizações têm beneficiado grupos poderosos. Há falta de marcos

regulatórios claros que protejam os direitos privados da terra e estabeleçam as

funções do Estado, os meios que pode utilizar e as formas de resolver os

conflitos.

Há necessidade de prestação de contas, regulamentação previsível;

transparância dos processos e procedimentos; auditorias independentes e

divulgaçação de seus relatórios.

Há necessidade de equipe de avaliadores qualificados, experientes e idôneos

nos órgãos de administração de terras.

5. Planejamento do uso das terras

O planejamento do uso das terras e as suas políticas e sistemas de controle e

fiscalização são determinantes decisivos da utilização legal e no valor das

terras, principalmente nas áreas de transição rural-urbano.

Em situações de baixa governança ocorrem usos indevidos, com prejuízo dos

recursos naturaise a biodiversidade, com conseqüência principalmente sobre

as matas, áreas de preservação permanente e mananciais hídricos.

O planejamento do uso do solo requer adequadas leis para sua orientação, que

sejam transparentes e legitimadas por processos participativos e envolvendo

os diferentes grupos de interesse.Devem ser previstos meios para apelação e contestação dos que se sentem

prejudicados. O sistema de terras deve ser monitorado permanentemente

quanto a sua eficiência e eficácia, contando com indicadores para esta

aferição.

6. Serviços profissionais

Há necessidade de profissionais especializados nos serviços de administraçãode terras, principalmente topógrafos e avaliadores com formação e

21











capacitação permanente. As normas de ensino podem ser aplicadas pelo

governo ou associações profissionais. É importante o estabelecimento de

normas para atividades e exercício profissional, com punição aos profissionais

que não cumprirem as normas. Necessidade de fortalecimento de normas

éticas e códigos de ética e conduta para fortalecer a idoneidade e reputação

destes profissionais.

É recomendável que profissionais possuam seguros para indenização para

ressarcir eventuais condenações judiciais movidas pelos cidadãos que se

sentiram prejudicados.

Existência de instâncias de revisão: govererno não pode ter o monopólio das

avaliações e elas serão necessariamente decididas na justiça.

O monitoramento do trabalho dos profissionais deve ser realizado através de

revisões colegiadas e/ou auditorias independentes;

7. Administração de terras e propriedades consuetudináriasAs instituições consuetudinárias devem ter sua governança reforçada, já que

pode haver casos de corrupção por membros da administração da

comunidade.

Direitos secundários, como coletas de frutos, lenha, etc são particularmente

vulneráveis de serem alijados dos uso dos recursos naturais e ainda sem

indenização.

Há necessidade de demarcação e registro das terras consuetudinárias

garantindo direitos jurídicos, além do melhoramento do marco regulatório para

dar mais garantias a estas terras.

8. Administração para melhorar a Governança

Só recentemente tem havido consciência da necessidade de enfoque sobre o

melhoramento de gobernança na administração de terras.

22











Começar com um enfoque técnico em organismos de reduzida capacidade

técnica pode ser uma estratégia inicial para mudar a governança e,

particularmente para monitorar problemas de captura do Estado.

Sistemas de administração de terras necessitam coordenação apropiada com

outros atores nacionais, diferentes níveis de governo e até de atores

internacionais.

Os projetos da administração de terras devem estar integrados às políticas

gerais de desenvolvimento e não podem ser exclusivamente setoriais e

isolados, pois precisam ter objetivos de longo prazo. Projetos locais de sucesso

podem servir de referências para administração de outras regiões do país.

23











ANEXO 2

A ocupação especulativa da terra rural mais recente no Brasil

Há uma consciência bastante generalizada de que há pouca regulação dos

mercados de terras rurais no Brasil. Apresentam-se inicialmente dois autores,que por caminhos diferentes, mostram isso de forma nua e crua. A primeira,

Hunebelle, uma francesa que escreve um artigo para dar um quadro mais geral

da situação brasileira para investidores internacionais no final dos anos 70 e

acaba descrevendo como a falta de regulação viabiliza a especulação no

mercado de terras. Sua apresentação gira em torno da ocupação de terras

novas, mas também daquelas ocupadas precariamente atestando uma vez

mais a fragilidade da propriedade. Hunebelle (1982:17 APUD BASTIAAN,2007) também mostra que há menor interesse em criar mecanismos para a

regulação do mercado de terras, pois as elites brasileiras também se

beneficiam da especulação com terras:

“Mas a especulação fundiária não é um negócio para principiantes; é preciso

ter apoio jurídico para superar os numerosos obstáculos legais. Tudo é um jogo

em torno da noção de “título de propriedade. Um título de 30 anos tem muitomais valor que um título de 10 anos, que pode ser anulado (sobretudo se os

invasores/posseiros podem adquirir títulos) Certos especuladores prevenidos

preferem comprar a terra “ocupada”, que eles pagarão no estado do Acre e de

Rondônia uns US$ 10 para US$100 num terreno livre. No outro extremo, os

investidores requintados utilizam os advogados mais especializados para

adquirir terras. Mas o golpe grande, utilizado por certas multinacionais como

por pequenos grupos privados é o seguinte: compra-se por qualquer bagatela

a terra “ocupada”, logo depois, como no Oeste americano no século XIX, vem

24











bandidos armados que acossam (ou massacram....) os ocupantes. De repente

a terra está valorizada em 100% até 1000 %.......”

Outro autor que precisa ser citado com uma posição bastante radical é Jones

(2002 APUD BASTIAAN, 2007), que em função da particular forma de regular o

acesso à terra no Brasil, através da aquisição ou da posse, assume que toda a

propriedade no país foi adquirida ilicitamente apenas com o objetivo

especulativo. Para Jones (2002:2 APUD BASTIAAN, 2007) todas as

propriedades são questionáveis ao afirmar que:

“O processo de saque de terras (públicas e de pequenos posseiros e

indígenas) assumiu a feição radical da grilagem especializada, conceito que

estruturamos para definir uma forma particular de assalto às terras e aos cofres

públicos, praticada sistematicamente e de forma organizada por grileiros

especializados. Isto é, apoiados em assessoramento jurídico e intimamente

articulado às estruturas do poder autoritário e da sua burocracia,

especialmente, no INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma

Agrária –, nos Institutos de Terras dos Estados, nas Superintendências de

Desenvolvimento Regional, dos cartórios e financiados por Bancos oficiais. A

área ilegalmente transferida para particulares, naquele período (1964-1980),

segundo estimativas que fizemos em nossa tese de Mestrado (JONES 1987)

foi de aproximadamente 115 milhões de hectares ou 46% da área agrícola

do País na época. O INCRA, em estimativas mais precisas que as nossas,

admitia ser de 118 milhões, esta área . Tratavam-se de áreas públicas ou

ocupadas legitimamente por pequenos posseiros e indígenas. Observe-se que

o objetivo dessa grilagem não era apenas a ocupação das terras, como

reserva de valor (que, efetivamente, não tinham na época),mas um meio fácil,e necessário, para o acesso aos subsídios e financiamentos incentivados, o

25











que explica as grandes fortunas que se constituíram no período.”

Ambos estão corretos, mas se o problema for encarado desta forma as

soluções serão bastante complexas. O que deve ser destacado é que o

processo de ocupação do Brasil passou por diversos processos nos quais a

ocupação especulativa de terras cumpriu um papel decisivo. E que a sua

recuperação histórica, que se fará a partir de agora de forma analítica,

possibilitará uma compreensão mais adequada da problemática, o que por sua

vez criará as condições de se propor alternativas viáveis reais.

No caso do estado de São Paulo, historicamente o processo de ocupação

fundiária sem regulação ocorreu a partir da produção cafeeira. O autor que

melhor descreve este processo de ocupação combinado com a falta de

regulação foi sem sombra de dúvidas Monbeig.

Monbeig (1984:108 APUD BASTIAAN, 2007), em sua obra sobre a ocupação

do oeste de São Paulo, já colocava que: "o movimento de conquista do solo

entre 1890 e 1900, foi uma vasta especulação financeira. É importante

perceber que os processos de ocupação das terras, de formação das

fazendas e de entrada em regiões novas ocorrem em função da expectativa de

valorização destas terras a partir da expansão do café”.

Monbeig (1984:108 APUD BASTIAAN, 2007) mostra que no final do século XIX

a inflação, "o dinheiro fácil criava ambiente próprio à especulação (...) umafazenda comprada por 230 contos de réis, revendida por 500 e transferida a

um terceiro por 1000 contos, tudo em alguns anos. Com os lucros de tais

especulações, compravam-se terras virgens e plantavam-se milhões de pés de

café". O rápido movimento de ocupação que vem da região do Vale do

Paraíba, passando por Campinas, Ribeirão Preto, São José do Rio Preto, e

mais tarde adentrando as regiões de Ourinhos e Araçatuba, decorre do

desgaste das terras antigas com a conseqüente queda de sua produtividade,mas é viabilizada pelos ganhos com a especulação com terras.

26











Sérgio Silva (1976:72 APUD BASTIAAN, 2007), em seu debate sobre o caráter

da expansão cafeeira e sua relação com a abundância de terras existente no

Brasil, mostra que a especulação com terras no final do século passado era

viabilizada pelos elevados lucros oriundos do café. Isto é, a especulação com

terras se faz a partir da dominação do capital de forma direta, se apropriando

de "terras devolutas" ou adquirindo as terras extremamente valorizadas pela

entrada do café.

A ocupação do Norte Paranaense foi outra fronteira onde a especulação com

terras se deu com grande intensidade desde os anos 20 do século passado,

perdurando até os anos 50. Neste caso, o processo especulativo ainda se deu

com base na expansão da cafeicultura. Padis (1981:106 APUD BASTIAAN,

2007) mostra que diversas empresas colonizadoras se estabeleceram nesta

região e a entrada de novos imigrantes viabilizava a revenda a preços

acessíveis, mas com elevados ganhos para os colonizadores. "A Companhia

de Terras Norte do Paraná adquiriu as suas glebas do governo do Estado à

razão de 20 mil-réis por alqueire paulista, em 1925. Quinze anos depois, ela os

vendia à razão de 500 mil-réis".

A partir do golpe de 1964 se inicia uma nova forma de se obter ganhos com as

terras, além da própria especulação: os incentivos fiscais e a política de crédito

agrícola subsidiado. A primeira consistia na concessão de redução nopagamento de imposto de renda para os proprietários de terras que

implementassem projetos agropecuários na região da SUDAM

(Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia). Numa primeira fase, até

final dos anos 70, a maior intensidade desta ocupação ocorre, como mostra

Ianni (1979:77 APUD BASTIAAN, 2007), no Mato Grosso e no Pará. A partir da

ocupação desta região há um deslocamento, primeiramente para os estados do

Maranhão e o Amazonas e posteriormente para Rondônia e o Acre.Ianni (1979:79 APUD BASTIAAN, 2007) mostra como este processo ocorreu:

27











"Sem esquecer a prática, muito corrente na Amazônia, por parte de grileiros,

latifundiários, fazendeiros e empresários, de comprar terras para utilizá-las

como "reserva de valor", contra a depreciação da moeda, para futuras

atividades econômicas ou especulações."

A literatura especializada na problemática ambiental da Amazônia iniciou a

crítica à ocupação/devastação a partir da ineficiência dos projetos que tinham

na pecuária a sua atividade principal. Em Hecht et alli (1988 APUD BASTIAAN,

2007), que é um estudo da viabilidade econômica da pecuária de corte na

Amazônia, os autores concluem que " os resultados econômicos da simulação

das fazendas de pecuária na Amazônia são lucrativos para as corporações por

causa dos incentivos fiscais, empréstimos a juros baixos, benefícios fiscais,

'hedges' inflacionários e especulação com a terra". O conjunto das políticas de

estado para a região, desde as apontadas acima até a construção de

infraestrutura (rodovias etc.), fazem com que as expectativas dos agentes

sejam de possibilidades de ganhos com as terras.

Hall (1987 APUD BASTIAAN, 2007), por outro lado, mostra que nesta

especulação os pequenos e médios agricultores têm uma participação

expressiva ao longo de toda a história. Esta se dá através da aquisição de lotespor parte de pequenos e médios agricultores, vindos do restante do país,

principalmente em decorrência da modernização da agricultura e da crise

econômica que o país se encontrava. Esta ocorre com a revenda de parte das

áreas ocupadas pelos grandes empreendimentos em pequenos lotes,

semelhante àquela ocorrida no estado de São Paulo e no norte do Paraná: "

nos anos 80 os esquemas de colonização privados tornaram-se

crescentemente um veículo popular para tornar grandes áreas da Amazôniadisponíveis a preços nominais para empreendimentos comerciais do sul. Após

28











a colocação de infra-estrutura básica e da demarcação das terras, a firma

vende lotes para qualquer pequeno fazendeiro que tenha o capital para pagar

preços de US$ 50 à US$ 200 por hectare.(...) Em Tucumã a compra de terras

pela Companhia Construtora Andrade Gutierrez (CONSAG) por uma média de

US$ 0,87 por hectare era revendida a pequenos fazendeiros por montantes

entre US$ 44 a US$ 87 por hectare".

O que estes estudos também mostram é que a devastação da floresta e a

ocupação com pecuária ocorrem em função da necessidade de se sugerir que

os projetos agropecuários são produtivos e estão sendo implementados, e que,

portanto, não são passíveis de desapropriação. Segundo Mahar (1989:37

APUD BASTIAAN, 2007), em Rondônia " os preços reais da terra têm se

elevado em anos recentes de forma assustadora, basicamente em resposta à

contínua migração e às melhorias nas estradas e outras obras de infra-

estrutura financiadas através do Polonoroeste". Mesmo nos projetos de

colonização, Mahar (1989 APUD BASTIAAN, 2007) mostra que " é possível

para os especuladores obter o equivalente a US$ 9,000 se eles desmatarem 14

hectares da floresta e plantarem pastagem e culturas de subsistência por dois

anos, e depois venderem os direitos de posse adquiridos por esta prática".

Apesar da inexistência de incentivos fiscais para ocupação de novas áreas na

Amazônia, como existia nos anos 70 e 80, hoje no Acre o potencial de ganhoscom a especulação com terras continua muito elevado. O próprio

desmatamento é uma forma excepcional de se ganhar com a valorização da

propriedade. A especulação com terras, primeiro no processo de apropriação e

depois no processo de transformação de florestas em pastos. Não há atividade

econômica possível de competir com a combinação de ocupação de terras

para extração de madeira e pecuária de corte pela completa falta de regulação.

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TABELA 1. Preço da terra (R$/ha) com matas e sem e preços de pastoscom diferentes qualidades. Variação percentual de seu valor em funçãodo desmatamento – Anos de 2000 e 2001 – estado do Acre

REGIÕES Matacommadeirade lei

Matasemmadeirade lei

Pasto nãomecanizado

Pastomecanizado

(A) (B

) (C) (D) (D/A) (C/A) (C/B)RIO BRANCO 90 - 120 375 316,67 33,33 -BRASILEIA 19 - 120 - - 531,58 -SENAMADUREIRA

82,5 - 120 350 324,24 45,45 -

TARAUACA 30 10 190 - - 533,33 1800,00ELVIRA 35 15 190 - - 442,86 1116,67JURUA 65 20 200 400 515,38 207,69 900,00Fonte: BASA – vários anos

Segundo a tabela 1, observa-se inicialmente uma homogeneidade bastantegrande nos preços da terra nos diferentes municípios para as seguintes

categorias: mata sem madeira de lei, pasto não mecanizado e pasto

mecanizado. As maiores diferenças aparecem para a mata com madeira de lei

certamente porque os diferentes agentes econômicos tem diferentes

expectativas quanto aos ganhos futuros oriundos desta atividade.

Mas, a conclusão mais importante é que em todas elas o desmatamento

sempre valoriza a propriedade. No caso onde há informação sobre mata semmadeira de lei (nas regiões de Tarauacá, Elvira e Juruá), a valorização

decorrente da transformação da mata em pasto não mecanizado é da ordem

de 900 % a 1800% por hectare de terra, segundo os diferentes municípios.

A ocupação ilegal por grandes proprietários (com imóveis de até 35.000 ha) do

cerrado do sudoeste do Piauí, segundo Monteiro (2001 APUD BASTIAAN,

2007), num momento que são feitos investimentos imensos para desapropriar

fazendas improdutivas para assentar famílias de sem terras é mais um contra-senso apenas possível em um país que não regula efetivamente a propriedade

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da terra.

Talvez a evidência mais clara da incapacidade que o Estado brasileiro vem

tendo de efetivamente regular o mercado de terras é decorrente da Portaria

558/99 do INCRA que impôs a todos os proprietários de imóveis com mais de

10.000 ha a necessidade de apresentar a documentação comprobatória de

seus imóveis. Esta incapacidade se evidencia por dois aspectos desta Portaria:

a) o próprio ato de ter que requerer a documentação, pois o Estado deveria

deter as informações necessárias de todos os imóveis; e b) o fato de 1438

(46,9 %) dos 3.065 imóveis não terem respondido, e que somam 46 milhões de

ha. (conforme se observa na tabela 2).

Estes que não responderam e, que são tratados como suspeitos de grilagem,

se apropriaram de 11 % da área dos imóveis do país. Os dados desta tabela 2

também evidenciam que é entre os imóveis com área total entre 200.000 e

500.000, mais de 55 % dos imóveis não apresentou a documentação

necessária. Ou seja, quanto maiores mais ilegais. Deve-se ter claro que entre

os que responderam podem existir outros que se apossaram de terras públicas.

Isto mostra uma vez mais a necessidade de fazer políticas públicas que

efetivamente controlem a terra no País.

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TABELA 2. Imóveis Rurais Notificados e os que Não Responderam

(Suspeitos de Grilagem). Por tamanho. Brasil

CLASSES DE Á

REA TOTAL(ha)

TOTAL NOTIFICADOS NÃORESPONDERAM(Suspeitos de

Grilagem)

NÃO RESP.//TOTALNOTIFICADOS

Nº IMOV. ÁREA (HA) NºIMOV.

ÁREA (HA) % IMOV. % ÁREA

NÃO INFORMADA 7 0,0 0 0,0 - -MENOS DE 10.000 19 63.172,7 0 0,0 - -10.000 A MENOS DE 20.000 1.846 25.270.266,8 863 11.780.433,

146,7 46,6

20.000 A MENOS DE 50.000 882 25.853.981,9 413 12.158.136,8

46,8 47,0

50.000 A MENOS DE 100.000 184 12.616.842,7 94 6.400.019,1 51,1 50,7100.000 A MENOS DE 200.000 85 11.786.470,1 46 6.343.230,4 54,1 53,8200.000 A MENOS DE 500.000 34 9.964.501,2 19 5.757.031,7 55,9 57,8

500.000 A MENOS DE1.000.000 6 4.996.168,2 2 1.667.709,3 33,3 33,4

1.000.000 E MAIS 2 3.251.937,0 1 2.050.059,0 50,0 63,0TOTAL 3.065 93.803.340,6 1.438 46.156.619, 46,94 49,2Fontes: INCRA, Banco de dados dos imóveis abrangidos pela Port. 558/99, de 08/01/2001e Listagem dos imóveis que não atenderam à notificação da Port. 558/99, de 21/12/2000.

Conclusões e uma proposta Institucionalista para regular o mercado deterras

A partir das referências anteriores feitas por Bastiaan (2007) este autor conclui

e sugere:

1. Deve-se ter em mente que os que especulam com terras atuam

ou dentro da lei ou no seu vácuo, isto é, na incapacidade que o Estado vem

apresentando de efetivamente regular o seu mercado. Ou ainda na forma que a

regulação tem sido desenvolvida a fim de propiciar uma maior especulação

com as terras.

2. No Brasil mesmo com legislação e atribuição deresponsabilidades institucionais regulando o acesso à terra, estas ou são

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ambíguas ou passíveis de não cumprimento sem ônus, beneficiando sempre os

especuladores com terras em prejuízo do seu uso coletivo.

3. Há três espécies básicas de especulação no mercado de terras, que

geram ganhos para seu proprietário ou apropriador:

3.1. Na apropriação privada de terras públicas, devolutas e não ocupadas,

urbanas ou rurais; principalmente por meio da posse;

3.2. Na transformação do uso e do tamanho da propriedade; de rural para

urbana (industrial e/ou comercial e/ou habitacional); de glebas em lotes

(rurais ou urbanos);

3.3. Do valor da terra por seu caráter de ativo de capital e/ou de ativo líquido;

O primeiro tipo de especulação é, sem sombra de dúvidas, o mais rentável, e é

também o que mais facilmente pode ser controlado com uma regulação efetiva

dos mercados de terras na forma de cadastros e registros dos imóveis públicos

e privados. Claro que isto implica em mudanças efetivas no arcabouço legal

federal, estadual e municipal. Mas refere-se basicamente à construção e

disponibilização ao público de cadastros e registros de imóveis rurais e urbanos

e uma efetiva fiscalização.

O segundo tipo é diretamente regulado pelos municípios (poderes executivo e

legislativo) e pelo governo federal (INCRA), mas falta exercício efetivo deregulação agrária (liberalidade do INCRA com ‘a perda de vocação agrícola’).

A terceira fonte especulativa cuja regulação é mais complexa, e menos

passível de regulação, mas que certamente diminuiria significativamente com a

implantação de um efetivo Imposto Territorial Rural (ITR) e/ou com uma efetiva

reforma agrária.

Portanto, o que se faz necessário é regular para orientar parte da especulação,

pois esta sempre existirá. O que não pode é deixar que em nome da nãointervenção apenas poucos se beneficiem de seu uso especulativo e, além

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disso, ainda destruam o meio ambiente.

A partir destas constatações há necessidade de se regular efetivamente o

mercado para seu melhor funcionamento e para coibir os excessos nos

processos especulativos. Para o Banco Mundial (2002) e para o BID (2001) a

regulação dos mercados é o tema central de suas atuações. No estudo do

Banco Mundial, assinado por BURKI, S.J.; PERRY, G.E. (1998:37) propõem

que:

“As instituições formais do Mercado de Terras devem incluir o registro

dos imóveis, serviços de titulação e o mapeamento dos imóveis”. Na

construção destas instituições são as três as características que não podem

ser deixadas de lado:

a) Definição e administração límpida dos direitos de propriedade;

b) Mecanismos simples para identificação e transferência dos direitos de

propriedade;

c) Compilação cuidadosa dos títulos de propriedade e livre acesso a estas

informações;

d) Mapeamento dos imóveis.

Este conjunto de regras seriam fundamentais para implementação das várias

políticas: desde reforma agrária, crédito fundiário, tributação efetiva, até o

planejamento territorial rural, urbano e ambiental.Neste sentido para viabilizar o efetivo controle sobre a terra há que seinstitucionalizar de forma mais clara a propriedade da terra, através demudanças legais, criação de cadastro, entre outros, em suma criar no Estadobrasileiro uma instituição que efetivamente tenha controle sobre a propriedadeda terra. Portanto, uma das facetas da nova instituição passa pela criação dascondições para isso. Desde um mapeamento da realidade agrária brasileira,com indicações de áreas de terras devolutas, identificação dos imóveis,cadastro das dívidas do ITR e outros controles dos negócios realizados, entreoutros.

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Documents

Doc Base Regulacao