PEC 55/2016: Problema ou Solução?

Documento para su presentación en el VIII Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP. (Madrid, España) del 25 al 28 de

septiembre de 2017.

Autor (es): Gomide, Adnara Ribeiro

E-mail: adnaragomide@ufgd.edu.br

Da Costa, Jaqueline Severino

E-mail: jaquelinedacosta@ufgd.edu.br

Resumen/abstract:

Este trabalho tem por objetivo expor as principais implicações que permearam a discussão das vertentes favoráveis e contrárias à Proposta de Emenda Constitucional nº 55. O projeto criado pelo governo de o presidente Michel Temer tem como meta conter o aumento dos gastos públicos e tentar equilibrar as contas públicas brasileiras. A argumentação do governo fundamentou-se na avaliação de que houve crescimento descontrolado da despesa primária, em ritmo maior do que o crescimento do Produto Interno Bruto. Um cenário permeado de dúvidas, opiniões divergentes, indagações e falta de clareza quanto aos impactos da proposta sobre a educação. Não é pretensão dos autores chegar a uma conclusão do certo ou errado, mas trazer informações relevantes, de qualidade e credibilidade a quem interessar.

Palabras clave: PEC n° 55, Despesas, Contas Públicas.

Nota biográfica: Escriba una muy breve reseña del autor o autores (campo opcional). Si no desea que se vea nada simplemente seleccione todo el texto y elimine.

1. Introdução

No dia 15 de junho de 2016, o governo de o presidente Michel Temer

encaminhou para o Congresso Nacional (CN) a Proposta de Emenda à Constituição

(PEC) 241/2016, com o objetivo de estabelecer um Novo Regime Fiscal (NRF) para a

União (DIEESE, 2016). Após sua aprovação pelo CN a proposta passou a ser chamada

de PEC nº 55/2016 e então, foi para votação no Senado Federal.

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A atual situação das contas públicas brasileiras é preocupante. Para Milfont

(2016) a previsão não é animadora. O autor indica que, conforme mencionado no

Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO), no ano 2017 o Brasil terá o seu

terceiro déficit primário consecutivo.

O país está com uma dívida elevada, isso afeta negativamente a confiança dos

investidores e pressiona a taxa de juros. Esse desajuste é atribuído, pelo governo federal,

principalmente, ao aumento descontrolado das despesas públicas primárias ao longo de

vários anos consecutivos com uma recente aceleração. Esse aumento, em período

recessivo e de queda da arrecadação, indicou ao governo federal o ajuste fiscal como

medida imprescindível e inadiável para a saúde das contas públicas (CÂMARA DOS

DEPUTADOS, 2016).

Nesse ínterim, o governo empreendeu um grande esforço para tentar ajustar as

contas públicas e este foi materializado na PEC n° 55/2016. À época Vieira &

Benevides (2016), argumentaram que o debate sobre o projeto precisava ser amplo e

transparente, à altura da sua complexidade e dos seus impactos sobre as políticas

públicas, sobre a economia e sobre a população Nesse aspecto, a proposta desse

trabalho é justamente trazer transparência para essa discussão.

Para tanto, foram realizadas pesquisas em jornais eletrônicos e impressos e

estudos técnicos com o objetivo de obter os vários argumentos contrários e a favor da

ideia, a fim de verificar quais serão os possíveis desdobramentos para a educação.

Nas seções que seguem, explica-se a situação financeira do Brasil com uma

breve apresentação da conjuntura econômica brasileira, onde são apresentados dados do

déficit primário, Produto Interno Bruto (PIB), entre outros. O que é uma PEC, a

proposta apresentada, quais seus trâmites e objetivo. Verificam-se justificativas para a

escolha da PEC n° 55/2016 como ferramenta para combater o déficit primário brasileiro,

sendo também apresentadas quais as expectativas do governo e o que se espera ao longo

dos próximos 20 anos. Nos itens seguintes, serão apresentados os desdobramentos para

a educação, as opiniões contrárias, e por fim, as considerações finais.

2. Situação Financeira do Brasil

Henrique Meirelles, Ministro da Fazenda no ano de 2016 afirmou em agosto do

mesmo ano, que o Brasil está em uma crise financeira sem precedentes causadas pelo

2

abando da prudência fiscal e por desonerações fiscais seletivas (MINISTÉRIO DA

FAZENDA, 2016).

A situação financeira do Brasil não piorou do dia para a noite. Em 2008, a

situação das contas públicas do Brasil se inverteu após a crise financeira mundial. As

receitas de impostos e contribuições cresceram menos do que nos anos anteriores, e as

despesas aumentaram mais que a inflação. Esse panorama culminou em déficits

primários persistentes, quando a receita primária se coloca acima da despesa primária.

Já nos anos de 2014 e 2015, não houve perspectivas de alteração (ROARELLI, 2016).

Cabe salientar que a despesa primária é também conhecida como despesa não

financeira trata-se do conjunto de gastos que possibilita a oferta de serviços públicos à

sociedade, deduzindo as despesas financeiras (pagamento de juros e amortização de

dívidas; concessão de empréstimos e financiamento; aquisição de títulos de crédito; e

aquisição de títulos representativos de capital já integralizado). Exemplos de despesa

primária: gastos com pessoal, custeio e investimento (SENADO FEDERAL, 2016).

É por meio da apresentação de superávit primário, que é uma manifestação

indispensável de que o governo é capaz de dominar seus gastos, a despeito de sua

incapacidade em promover melhorias tributárias e previdenciárias (AMORIM, 2014).

O déficit ocorre quando as receitas são maiores que as despesas, já o superávit

primário é o contrário. O superávit primário é a economia que o governo faz para pagar

juros da dívida externa, ou pelo menos parte dela. O empenho se dá entre União, estados

e municípios, além das empresas estatais, para economizar (LIMA, 2009).

O mercado financeiro questiona a solvência fiscal do país, devido ao déficit

primário de 2014 de R$ 32,5 bilhões ou 0,57% do PIB, e em 2015, déficit primário

recorde de R$ 111 bilhões ou 1,88% do PIB, ou seja, dois anos consecutivos de déficit

primário, com evolução, contrapondo-se aos anos anteriores de superávits primários,

(MILFONT, 2016).

Em 2009, a variação da receita ficou bem abaixo da variação da despesa devido

aos reflexos da crise internacional de 2008 nas contas públicas nacionais e das medidas

anticíclicas adotadas pelo Governo Federal. Após uma forte retomada do crescimento

das receitas em 2010, verifica-se, a partir de 2012, o início de um período de quatro

anos de comportamento mais precário das receitas, registrando um desacerto entre esses

indicadores. Parece que está aí a raiz do desequilíbrio fiscal recente (DIEESE, 2016).

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Em 2010, o governo brasileiro obteve um crescimento no resultado primário,

voltando a valores próximos aos obtidos em 2008. Em 2011, também se observou

crescimento do superávit. De 2012 a 2014, todavia, houve uma queda acentuada deste

indicador, tendo havido, culminando, como já citado, em um déficit primário em 2014.

Comparando-se o resultado primário de 2013 com o de 2014, observa-se uma queda de

cerca de R$ 106 bilhões de reais no resultado primário (MILFONT, 2016).

Os recursos financeiros utilizados para pagar os juros e os encargos da dívida

pública concorrem com as despesas primárias. Ainda que o governo trabalhe com o

conceito de dívida líquida, tenha haveres a receber e apure a dívida líquida pelo critério

da competência, parte dos recursos para pagamento de juros e encargos da dívida de

cada exercício advém das Receitas Primárias obtidas no exercício em curso. A outra

parte vem de novos empréstimos que gerarão no futuro maior concorrência com o

orçamento corrente e mais juros a serem pagos, chamado de “rolagem da dívida”.

Assim, esses valores direcionados ao pagamento de juros e encargos concorrem com o

montante de recursos utilizados para atender as demandas da sociedade prevista na Lei

Orçamentária Anual (LOA) (MILFONT, 2016).

O país possui uma dívida pública que precisa ser paga, assim como seus juros.

Boa parte da dívida pública é proveniente das operações monetárias e cambais do Banco

Central e não porque o governo teve um déficit em suas contas (COUTO & PEREIRA,

2015).

De acordo com o Governo Federal, o quadro de deterioração das contas públicas

ocorreu porque a despesa primária pública cresceu 51% acima da inflação, enquanto a

receita aumentou apenas 14,5%, no período de 2008 a 2015. Ou seja, a despesa teve um

crescimento mais acelerado que a despesa (ROARELLI, 2016).

No Brasil, optou-se por um Estado prestador de serviços, conforme prevê a

Constituição Federal de 1988. O Governo deve gerir o sistema previdenciário, fornecer

educação, segurança e saúde, além de direcionar recursos para a redução da

desigualdade social e diminuição da pobreza. Os aumentos nos gastos previdenciários

justificam-se em parte pelos aumentos reais no salário mínimo, pois o menor valor de

benefício pago pela previdência corresponde ao valor de um salário mínimo

(MILFONT, 2016).

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Analisando-se o comportamento das despesas obrigatórias e das discricionárias

no período de 1997 a 2014, observa-se que as despesas obrigatórias sempre ocuparam

grande parte do orçamento das despesas primárias da União. E para que haja

crescimento econômico, é cabível um ajuste fiscal que equilibre as contas públicas de

forma que as despesas primárias não apresentem taxas de crescimento superiores às do

PIB (MILFONT, 2016).

Sendo que as despesas obrigatórias são as que o gestor público não possui

discricionariedade quanto à resolução do seu soma, assim como no andamento de sua

realização, por decisão legal ou constitucional. Avaliadas de execução indispensável e

tem preferência em relação às demais despesas, tanto em sua elaboração quanto em sua

execução. Já as despesas discricionárias permitem ao gestor uma flexibilidade em

relação ao uso de seu montante, bem como quanto à oportunidade de sua execução,

concorrem para a produção de bens e serviços (SENADO FEDERAL, 2016).

A presente situação das contas públicas é grave. Haverá, em 2016 o terceiro

déficit primário consecutivo, conforme já previsto no Projeto de Lei de Diretrizes

Orçamentárias (PLDO). Chegou-se em pouco tempo a uma dívida excepcionalmente

alta, o que traz desconfiança aos investidores e pressiona a taxa de juros. Esse desajuste

é atribuído ao aumento descontrolado das despesas ao longo de vários anos, que se

acelerou recentemente. Esse aumento, em período recessivo e de queda da arrecadação,

tornou o ajuste fiscal inadiável (MILFONT, 2016).

A condição necessária para o país sair da crise é a criação de condições para a

retomada do investimento estrangeiro, como a governança de estatais, fundos de pensão

e bancos públicos; novo marco regulatório de óleo e gás; recuperação das agências

reguladoras; realismo nos preços administrados; concessões realistas; redução

sustentada da taxa de juros de equilíbrio da economia e recuperação da confiança

estrangeira na estabilidade da dívida pública. Além disso, acredita-se que a Emenda

Constitucional (EC) nº 55/2016 será a peça central dessa estratégia (MINISTÉRIO DA

FAZENDA, 2016).

3. Proposta de Emenda à Constituição

Emenda constitucional é descrita por Santiago (2016) como uma modificação

imposta ao texto da Constituição Federal (CF) após sua promulgação. É o processo que

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garante que a constituição de um país seja alterada em partes, para se adaptar e

permanecer atualizada diante de relevantes mudanças sociais. Ou nesse caso,

econômica, como o contexto atual.

A própria CF em seu art. 60 na Seção VIII que trata do Processo Legislativo

prevê a possibilidade da constituição receber emendas sem a necessidade de convocação

de uma nova assembleia constituinte (BRASIL, 1988).

O processo se inicia com a apresentação de uma PEC, de autoria de uma das

casa de Parlamentares. Quando a PEC chega à Câmara dos Deputados (ou é ali criada),

ela é enviada, antes de tudo, para a Comissão de Constituição e Justiça e de Redação

(CCJR). Caso a análise da CCJR não identifique irregularidades no projeto, a emenda é

novamente analisada por uma Comissão Especial. Finalmente, uma vez aprovada pelas

duas comissões, a emenda é votada pelos deputados federais, e depois, o mesmo

processo se repete no Senado Federal, desta vez, com a análise por apenas uma

comissão, a Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania (CCJC) e daí ocorre a

subsequente votação. Caso seja aprovado, o projeto se torna lei e passa a vigorar como

parte integrante do texto constitucional (SANTIAGO, 2016).

Influenciado pela recessão em que se imerge o país, o atual governo brasileiro

tem buscado alternativas para conter a crise financeira. Uma delas, que foi destaque por

provocar muitas discussões, é a PEC n° 55/2016, que tramitou no Senado Federal. Essa

proposta, anteriormente nomeada como PEC n° 241, foi apresentada em 16 de junho de

2016 pelo então Vice-Presidente da República, no exercício do cargo de Presidente da

República - Michel Temer, e tem o intuito de limitar a despesa primária total dos três

poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário (PEC nº 55, 2016).

A PEC, então 241/2016 foi aprovada em 29 de novembro de 2016, em primeiro

turno, com 61 votos favoráveis e 14 votos contrários, pelo Congresso Nacional. A

proposta tem o objetivo de reverter o desequilíbrio fiscal que se instalou no Brasil nos

últimos anos. Para o Governo de Michel Temer, essa intranquilidade nas contas

públicas, causada por déficits persistentes, prejudica a confiança dos agentes

econômicos, a sustentabilidade da dívida pública e a retomada do crescimento

econômico (ROARELLI, 2016).

No dia 13 de dezembro de 2016 a PEC, já remunerada de 55/2016, foi aprovada

por 53 votos a favor e 16 votos contra, em segundo turno no Plenário do Senado. O

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novo texto constitucional foi promulgado em sessão solene do Congresso Nacional no

dia 15 de dezembro de 2016, pelo então presidente do Senado, Renan Calheiros. Assim

surgiu a EC nº 55/2016.

Institui o NRF no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da

União, que vigorará por 20 exercícios financeiros, existindo limites individualizados

para as despesas primárias de cada um dos três Poderes, do Ministério Público da União

e da Defensoria Pública da União; sendo que cada um dos limites equivalerá: I - para o

exercício de 2017, à despesa primária paga no exercício de 2016, incluídos os restos a

pagar pagos e demais operações que afetam o resultado primário, corrigida em 7,2% e II

- para os exercícios posteriores, ao valor do limite referente ao exercício anterior,

corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA

(PEC nº 55, 2016).

Corroborando a proposta, Pinto e Salomão (2016) esclarecem que a escolha pelo

teto das despesas primárias foi mais condizente em contraponto ao aumento da carga

tributária, uma medida adotada historicamente pelos governantes brasileiros.

O argumento do governo se fundamenta na avaliação de que houve crescimento

descontrolado da despesa primária, em ritmo mais acelerado que o crescimento do PIB,

o que tornaria sua trajetória de expansão insustentável no longo prazo (DIEESE, 2016).

A abrangência da proposta alcança todos os Poderes da União e os órgãos

federais com autonomia administrativa e financeira integrantes do Orçamento Fiscal e

da Seguridade Social. O NRF terá duração de 20 anos, contados a partir de 2017, com a

possibilidade de alteração, pelo Executivo, no método de correção dos limites a partir

do décimo exercício de vigência (DIEESE, 2016).

Couri & Bijos (2016) relatam que:

Vale observar, em acréscimo, que, como a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA) ocorre no exercício anterior ao que se referem, o índice que será aplicado para efeito de definição do limite da despesa primária ainda não será conhecido. Quanto a isso, a PEC prevê que seja considerada, na elaboração e aprovação da LDO e da LOA, as estimativas propostas pelo Poder Executivo e suas atualizações. Durante a execução, quando conhecida a inflação do período anterior, ajustam-se os limites individuais.

Não se incluem na base de cálculo e nos limites estabelecidos: transferências

constitucionais; créditos extraordinários; despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral

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com a realização de eleições; e - despesas com aumento de capital de empresas estatais

não dependentes (PEC nº 55, 2016).

Com a medida, espera-se preservar o investimento público em períodos de crise,

o que pode contribuir para suavizar os efeitos da queda do PIB. Este aspecto revela o

potencial anticíclico do regime fiscal proposto, em contraponto ao modelo atual,

caracterizado como pro cíclica (EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS INTERMINISTERIAL

nº 83, 2016).

Saúde e educação terão tratamento distinto. Para 2017, a saúde terá 15% da

Receita Corrente Líquida, sendo este o somatório recolhido pelo governo, descontado

das transferências obrigatórias previstas na Constituição. Já a educação, ficará com 18%

da arrecadação de impostos (DIEESE, 2016). A partir de 2018, ambas passarão a seguir

o critério da inflação IPCA.

Para o Senador Cristovam Buarque a proposta não é, necessariamente, um corte

de gastos, mas, sobretudo, um esforço que o governo terá que definir suas prioridades,

onde deverá argumentar de qual rubrica retirará recursos para aumentar outros,

demandando assim, grande esforço político e legislativo (AGÊNCIA SENADO, 2016).

Do total de 23,8% do PIB correspondente às despesas do governo, apenas 19,7%

serão afetadas pelas medidas, e estas, diminuirão para 16,7% em 2026, ou seja, um

ajuste de 3% do PIB (PINTO & SALOMÃO, 2016).

Assim, se houver crescimento real da economia em determinado período, a

tendência é que haja uma redução da despesa primária em percentual do PIB. Em

acrescimento, deverá haver um crescimento da receita primária em percentual do PIB,

tendo em vista que as receitas primárias tendem a responder de forma mais do que

proporcional ao crescimento da atividade econômica. Resultando que, em momentos de

crescimento, o país provoque um espaço fiscal suficiente para que a política fiscal possa

ser utilizada para estimular a economia (COURI & BIJOS, 2016).

O NRF é instituído pelo acréscimo dos artigos 101 a 105 ao ADCT pelo art. 1º

da PEC. Complementado com a revogação do art. 2º da Emenda Constitucional nº 86,

de 17 de março de 2015, promovida pelo art. 2º da PEC (VIEIRA JUNIOR, 2016).

A EC estabelece os limites durante sua vigência, por Poder e Órgãos com

autonomia orçamentária e financeira, da seguinte forma: a) Apuração da despesa paga

no exercício de 2016 (art. 102, § 3º, I); b) Para 2017, o limite de pagamento das

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despesas primárias será fixado como sendo aquele correspondente à despesa paga em

2016 corrigida pelo IPCA; c) Nos exercícios seguintes, 2018 em diante, o limite

continua a ter como base o valor pago em 2016 – e não a despesa paga em 2017 -,

corrigido pela variação acumulada do IPCA; d) A LDO, bem como a elaboração e a

execução da LOA de 2018 em diante, deverão observar os limites definidos pela PEC n°

55 (PEC nº 55, 2016).

O art. 103 do ADCT determina as medidas que o ente deve adotar no caso de

descumprimento do limite estabelecido. Se o Poder ou Órgão com autonomia

orçamentária e financeira descumprir o limite, o ajuste subsequente recai principalmente

na possibilidade de expansão dos gastos com pessoal (PROPOSTA DE EMENDA À

CONSTITUIÇÃO, 2016). Nesse sentido, limita-se a estas sanções, sem o

acompanhamento de propostas adicionais de alteração na legislação penal ordinária que

tipifica crimes fiscais.

No art. 104, a proposta altera a regra de fixação das aplicações mínimas de

recursos nas áreas de saúde e educação (PROPOSTA DE EMENDA À

CONSTITUIÇÃO, 2016).

As projeções para avaliar seu impacto nos pisos da saúde e educação mostram

que as diferenças entre os mínimos atuais e os propostos podem se ampliar no futuro,

com a retomada do crescimento econômico. O governo argumenta que esta EC

estabelece valores mínimos, nada impedindo alocações superiores, como está ocorrendo

em 2016. Ademais, questiona a comparação de cenários fiscais, com e sem a PEC, na

medida em que, na ausência da PEC n° 55, o PIB e receitas cresceriam menos, com

prejuízo para o todo o país (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2016).

Por fim, o art. 105 estabelece que as vedações propostas não constituirão em

obrigações de pagamentos futuros por parte do governo ao erário(PROPOSTA DE

EMENDA À CONSTITUIÇÃO, 2016).

As reformas devem ser feitas na previdência social e nos reajustes salariais

exorbitantes de algumas categorias do funcionalismo público. Estas medidas

contribuiriam no sucesso da EC n° 55 e na redistribuição de recursos de certas rubricas

para outras de maior prioridade (PINTO & SALOMÃO, 2016).

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Os críticos da proposta alegaram que poderia haver prejuízo ao ganho real do

salário mínimo, visto que também é uma despesa obrigatória, fato que foi negado pelo

relator Senador Eunício Oliveira (PMDB-CE).

— Jamais me prestaria a esse papel de reduzir o salário mínimo. Isso não é realidade. O salário mínimo está totalmente preservado — assegurou Eunício Oliveira (Partido do Movimento Democrático do Brasil - PMDB/CE), que também garantiu não haver perdas para saúde e educação.

Prevaleceu a vontade da maioria pela manutenção da redação, sem alterações,

conforme previsto inicialmente na proposta.

4. Desdobramentos para a Educação

De acordo com o art. 104 desta proposta, para o ano de 2017, os recursos

mínimos destinados à saúde e à educação passariam a ser retificados através do IPCA,

da mesma forma como o limite máximo das despesas primárias (D’ABADIA, 2016).

No caso da EC 55, a única medida relevante em matéria constitucional é a

desvinculação das receitas designadas à saúde e educação. Ou seja, o NRF não precisa

de emenda constitucional, o que precisa de mudança constitucional é a desvinculação de

receitas para saúde e educação. Nesse sentido, a PEC do novo regime fiscal é, na

verdade, a PEC da desvinculação da saúde e da educação. No Brasil, o mínimo para os

gastos públicos com educação, instituído pelo Artigo 212 da Constituição Federal, é de

18% da Receita Líquida de Impostos (RLI). Já o mínimo para a saúde foi alterado pouco

tempo antes por meio da Emenda Constitucional 86, que institui um percentual da

Recente Corrente Líquida (RCL) de forma escalonada, 13,2% da RCL em 2016, 13,7%

em 2017, 14,2% em 2018, 14,7% em 2019 e 15% a partir de 2020 (ROSSI, 2016).

Com a EC 55 antevê que em 2017 o gasto com educação será 18% da RLI, o

gasto com saúde será 15% da RCL e ambos terão como teto o gasto em 2017 reajustado

pela inflação. Ou seja, o gasto federal real mínimo com saúde e educação será

congelado no patamar de 2017.a PEC 55 torna impraticável qualquer evolução na saúde

e educação públicas no Brasil, ao contrário, abre-se espaço para o sucateamento dessas

áreas e para a abolição de seu modo universal (ROSSI, 2016).

A flexibilização dos gastos com a saúde e educação proposta é importante para a

eficácia dos limites de execução da despesa primária. Caso contrário, a coexistência de

uma regra que impeça o crescimento das despesas com regras específicas que aumentam

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as despesas acima da inflação aprofundarão a rigidez orçamentária existente (COURI &

BIJOS, 2016) acreditam.

Sendo assim, como não existe expectativa de inflação zero para o período (ao

contrário, espera-se uma inflação razoavelmente alta), é certa a elevação nominal dos

gastos com saúde e educação. Um ponto a ser avaliado em relação a essas áreas consiste

no crescimento da demanda, muito relacionado com o crescimento da população, o que

pode tornar a relação do gasto per capita menor do que o atual caso o governo

permaneça sempre nos mínimos possíveis (D’ABADIA, 2016).

No entanto, da mesma forma como ocorre atualmente, nada obriga que o

Governo Federal gaste somente o mínimo nessas áreas. Por exemplo, em 2016, foi

programado um gasto em saúde maior do que o mínimo pedido pelo art. 198, § 2º, I, da

CF. O valor alocado para ações e serviços de saúde foi de R$109 bilhões, enquanto o

mínimo exigido seria de R$100 bilhões (D’ABADIA, 2016).

Por outro lado, a estrutura demográfica brasileira está mudando rapidamente,

com a redução da população jovem e o aumento da população idosa. Com a redução do

número médio de filhos por mulher, há assim uma redução do número de matrículas na

educação básica. Como exemplo desse fenômeno, o Censo Escolar do Ministério da

Educação de 2015 apontou uma redução de 7,2 milhões de matrículas no ensino

fundamental entre 2000 e 2014. No mesmo sentido, o Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatística (IBGE) estima que até 2030 a população de crianças e jovens com idade

entre 5 e 19 anos, que são os que estão na faixa etária elegível para a Educação Básica,

irá reduzir em 20%, caindo de 52,9 para 41,5 milhões (D’ABADIA, 2016).

Em função desse movimento, é possível que mesmo com a ausência de

crescimento real dos valores destinados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino

básico, os valores reais por estudante aumentem com a redução do número total de

estudantes. Dessa forma, é razoável imaginar que os efeitos da cogitada desvinculação

dos investimentos em educação da arrecadação de impostos podem não gerar impactos

tão significativos quanto o que se tem propagado (D’ABADIA, 2016).

Entretanto, quanto aos ensinos Médio e Superior, a EC n° 55 vem na contramão

da Medida Provisória (MP) 746/2016 e demonstra o desencontro nas ações do

Ministério da Educação e da Presidência da República. A MP propõe o ensino integral e

a descentralização de mais recursos para as Escolas do Ensino Médio que aderirem à

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reforma, ao passo que a EC n° 55 corta o custeio das escolas, universidades e institutos

públicos, quebrando a política de expansão de oferta de vagas e a inclusão de ampla

camada da população, que ficará à margem do sistema educacional nos próximos vinte

anos (FETEMS, 2016).

Em contrapartida a esse quadro, Araújo et al. (2016) em um estudo para verificar

o custo necessário para a efetivação das 20 metas estabelecidas pelo Plano Nacional de

Educação (PNE) aprovados pela Lei 13.005 de 24 de junho de 2014, indicam que o

atual investimento nesta área, acrescido de apenas um ponto percentual (6,2% do PIB)

já seria suficiente para o cumprimento das 19 primeiras metas. A vigésima meta,

destinar, no mínimo, 10% do PIB para a educação até 2024 não seria necessário, pois os

objetivos anteriores já estariam contemplados.

Para chegar a este resultado, os autores realizaram cálculos orientados pelo

Custo Aluno Qualidade Inicial – CAQi1 e criaram o Custo Aluno Qualidade_PNE que

contempla os gastos de implantação de escolas regulares e a sua manutenção (mão de

obra, bens e serviços, formação profissional, administração e supervisão, construção e

equipamentos) e o custo aluno indicado pelo Instituto de Pesquisa e Econômica

Aplicada (IPEA). Numa relação estabelecida com este custo, incluso investimentos na

educação superior, as estimativas das faixas educacionais e as 19 metas indicadas na

PNE, os autores chegaram ao valor de referência em 6,2% do PIB, ou seja, abaixo do

estipulado pela meta 20, mas que atenderia a todas as outras metas. Isto seria uma boa

estimativa para estimular a eficiência e eficácia dos investimentos governamentais na

educação (O QUE É CAQi E CAQ?, 2016).

6. Opiniões Contrárias à EC nº 55

Observando as movimentações que o setor da educação fez, foi evidente sua

opinião contrária à EC n° 55. Protestos e greves foram constantes no setor desde o

início de suas discussões da proposta.

1 Criado pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação, o CAQi é um indicador que mostra quanto deve ser investido ao ano por aluno de cada etapa e modalidade da educação básica. São considerados os custos de manutenção das creches, pré-escolas e escolas para que estes equipamentos garantam um padrão mínimo de qualidade para a educação básica, conforme previsto na Constituição Federal, na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394/1996) e no Plano Nacional de Educação (Lei 13.005/2014), entre outras leis. Para o cálculo, este custo contempla as condições e os insumos materiais e humanos mínimos necessários para que o processo de ensino-aprendizagem. A premissa consiste na garantia de insumos adequados como condição necessária, ainda que não suficiente, para o cumprimento do direito humano à educação e para a qualidade do ensino (O QUE É CAQi E CAQ?, 2016).

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Conforme a EC, o art. 104 do ADCT instituirá que, a partir do exercício

financeiro de 2017, as aplicações mínimas de recursos a que se refere o caput do art.

212, da Constituição, corresponderão, em cada exercício financeiro, às aplicações

mínimas reminiscentes do exercício anterior, ajustadas pela variação do IPCA,

publicado pelo IBGE, ou de outro índice que vier a substituí-lo, para o período de

janeiro a dezembro do exercício seguidamente anterior (MENDLOVITZ, 2016).

O desenho da PEC parece aportar-se em uma concepção de progresso que

desconsidera a função proeminente dos investimentos públicos em educação, saúde,

assistência social e cultura no desenvolvimento. De tal modo, a EC parece passar ao

largo da perspectiva de despesas sociais como um investimento capaz de dinamizar a

economia e seu próprio financiamento (IPEA, 2016).

Representantes da esfera da educação mencionam que a proposta representa para

o setor público de ensino superior um modelo que prega um Estado Mínimo e o

atendimento privado em todas as áreas (em especial nas áreas sociais), que ainda tem

predomínio da ação estatal. E ainda, que o direito à educação será atingido convertendo-

se em fonte de renda para o mercado privado (PERBONI, 2016).

Para a representante do grupo “Auditoria Cidadã”, Maria Lucia Fattorelli:

O esquema da dívida é o mesmo no mundo todo. Se gera uma dívida de forma ilegal, aplica-se juros para fazer essa dívida crescer de forma absurda, e depois cria-se o aparato legal para justificar a retirada de direitos sociais, em nome do pagamento de juros e amortizações da dívida (2016).

Outro argumento proposto indica que a EC n° 55 irá “legalizar” tudo aquilo que

a classe vem denunciando como inconstitucional: ataques à saúde, à educação e aos

direitos sociais (ADUSB, 2016). Para a Federação dos trabalhadores em Educação de

Mato Grosso do Sul (Fetems), o desempenho dos alunos não é resultado exclusivo da

atuação dos seus mestres, vez que o ensino-aprendizagem envolve diversos outros

elementos, como a estrutura das escolas, as condições de trabalho e o próprio nível

cognitivo de cada discente.

O governo federal terá que restringir investimentos na manutenção e expansão

da rede, deverá desvincular percentuais constitucionais obrigatórios e terá que abolir a

destinação do percentual de 10% do PIB para a educação. Essas ações ferem a garantia

do direito à educação pública e gratuita prevista na CF. Subtrair direitos dos

trabalhadores representará a desqualificação da educação brasileira. O congelamento

dos salários e carreira dos profissionais em educação por vinte anos será a válvula do

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desmonte da carreira docente que atualmente já não é atrativa. Teremos um “apagão” de

profissionais qualificados para atender as escolas e universidades (FETEMS, 2016).

Segundo o Dieese (2016), a proposta terá impacto direto no poder aquisitivo dos

salários dos trabalhadores já que, atualmente, no caso dos servidores públicos, a Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF) determina que os critérios de aumento dos gastos com

pessoal se deem com base na Receita Corrente Líquida (RCL). No caso dos

trabalhadores da iniciativa privada, além do impacto com a possível alteração na

metodologia do reajuste do salário mínimo, os trabalhadores para quem ele é referência

podem vir a ter seus ganhos reais comprometidos. Ou seja, toda a população brasileira

irá ser penalizada com a muito provável redução, em quantidade e qualidade, dos

serviços públicos de saúde e educação.

O estudo endossa o entendimento de que as medidas apresentadas seguem a

linha de redução do papel do Estado. A limitação dos gastos públicos determinará,

também, a limitação das funções do setor público enquanto fomentador de

investimentos, provedor de direitos sociais fundamentais e garantidor de distribuição da

renda DIEESE (2016).

Dados do Seminário Sobre a Base Nacional Comum Curricular, realizado em

Dourados-MS (2016), indicam que se a proposta já estivesse sido implementada, o

Brasil estaria hoje muito atrasado no setor educacional (Gráfico 1):

Gráfico 1- Despesa com a função educação no período 2002 a 2015 (bilhões de R$).

Fonte: DIEESE (2016)

No campo dos

direitos fundamentais

relacionados à

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inviolabilidade da vida humana e às condições mínimas inerentes à dignidade das

pessoas, as alterações propostas geram redução nos recursos alocados nessas áreas da

educação e da saúde, atingindo o núcleo essencial desses direitos fundamentais,

conectados diretamente com o princípio da dignidade da pessoa humana (VIEIRA

JÚNIOR, 2016).

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7. Considerações Finais

É evidente que o sistema adotado pela União perfaz um cenário insustentável.

Fundamentado em objetivos predefinidos e executáveis por ano, não foi capaz de

imprimir, ou tampouco alcançar equilíbrio financeiro com o aumento constante das

despesas estatais. Seu produto foi o atual descontrole das despesas acompanhado da

piora nos resultados fiscais e do crescente aumento do montante da dívida pública.

Embora ainda não se possa afirmar categoricamente que a EC n° 55/2016 simbolizará o

melhor remédio fiscal para o Brasil, possivelmente, ela irá ocupar um importante papel

na etapa de mudanças direcionada ao comedimento das contas públicas.

Em função dos argumentos apresentados, verifica-se que o estabelecimento de

uma regra de crescimento uniforme do mínimo a ser aplicado em educação gera o

benefício da não compressão dos gastos em tempos de dificuldades econômicas, como

os atuais, bem como ajuda evitar gastos não prioritários em momentos de bonança

econômica. Se por um lado a metodologia da EC n° 55/2016 impede o crescimento real

das despesas aplicadas em saúde e educação, por outro impede também a sua queda

real, em momentos de queda da receita pública.

Ao mesmo tempo, importante questionar a apresentação de uma proposta

pontual que limita o teto de gastos. Quais alternativas poderiam ser adotadas para o

equilíbrio econômico-financeiro do país? Essa emenda é realmente o único caminho?

Outras despesas não poderiam ser incluídas neste processo?

Neste novo capítulo da Administração Pública Brasileira, espera-se dos gestores

um posicionamento assertivo na correção do gargalo histórico no desenvolvimento

brasileiro por meio de diretrizes justas e acuradas no gerenciamento dos recursos

públicos, considerando suas oscilações e momentos de escassez. Espera-se que

vindouras decisões amenizem as dificuldades de atuação do Estado, além de mitigar os

vícios e erros pontuais em seus processos de gestão pública, contribuindo para a difusão

e estabelecimento de práticas contábeis sustentáveis nas esferas governamentais.

Não foi pretensão de este trabalho indicar uma conclusão do que é certo ou

errado acerca da EC nº 55/2016. Procurou-se trazer informações relevantes, de

qualidade e credibilidade, não concluindo o que é certo ou errado quanto à aplicação da

EC, pois há opiniões divergentes, mas espera-se que o leitor, após apreciação do

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trabalho, possa agregar conhecimento, ter uma melhor compreensão sobre o assunto e

consiga construir sua própria opinião.

Como a EC nº 55/2016 foi sancionada pelo então presidente Michel Temer há

menos de um ano, a emenda ainda irá desencadear diversas repercussões. Portanto,

recomenda-se que futuros pesquisadores possam prosseguir analisando a visão crítica da

sociedade como um todo sobre as ações governamentais. Esse fomento pode ocorrer

através do acompanhamento de suas consequências, verificando indicadores de gestão

durante os próximos vinte anos, bem como a elaboração de avaliações sistemáticas de

seus resultados nos âmbitos sociais e financeiros do país.

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Referências

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