EAE de la decisión al dialogo R Jiliberto · una evaluación ambiental estratégica y en los cuales se define el marco institucional y social en que esa política se debe estudiar

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MMeeddiioo AAmmbbiieennttee ((PPNNUUMMAA))

San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas

Rodrigo Jiliberto es economista, MSc en Desarrollo Económico, posee la Suficiencia Investigadora para la obtención del titulo de Doctor en Economía en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Complutense de Madrid. Consultor Senior, experto en análisis ambiental estratégico, formulación de políticas y economía ambiental. Actualmente es Director Adjunto de TAU CONSULTORA AMBIENTAL. Ha sido profesor asociado de Economía de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente de la Licenciatura en Economía de la Universidad Carlos III de Madrid, y de numerosos cursos de post-grado y estudios ambientales. Cuenta con 20 años de experiencia profesional en consultoría ambiental y desarrollo sostenible.

Cuenta con una amplia experiencia en el análisis estratégico, tanto institucional como ambiental. Ha trabajado en la formulación de políticas, planes y programas de desarrollo sustentable en Europa y en América Latina. De la misa forma ha trabajado en el ámbito de los indicadores e índices ambientales, en el área de la contabilidad ambiental y las cuentas de recursos naturales, así como también en la incorporación estructurada de información en la toma de decisión estratégica (modelos de conocimiento para la formulación de políticas ambientales). La evaluación ambiental estratégica de políticas planes y programas es otro de sus ámbitos de experiencia profesional. Es autor de numerosos artículos en su área de especialización. Ha participado y editado varios libros relativos a los temas de medio ambiente y economía y desarrollo sostenible.

San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas. 1

INDICE GENERAL

PRESENTACIÓN .........................................................................................3

EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ANALÍTICA: UNA PRIMERA PROPUESTA PROCEDIMENTAL..................................................................4

1 ANTECEDENTES....................................................................................5

2 LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA: OBJETIVOS Y PRÁCTICAS ACTUALES ............................................................................................6

3 PORQUÉ DE UNA NUEVA APROXIMACIÓN A LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA .......................................................................................9

4 HACIA UN NUEVO OBJETO DE ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA: LAS DEMANDAS DE CONSISTENCIA DECISIONAL AMBIENTAL......................................................................................................... 11

5 EL CRITERIO DE PROCEDIMIENTO DE DECISIÓN COMO OBJETO DE ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ANALÍTICA....... 13

6 LOS CP EN EL PROCESO DE DECISIÓN .................................................. 14

7 LOS DOMINIOS DE DECISIÓN AMBIENTAL (DDA): LA UNIDAD DE ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ANALÍTICA ..................... 16

8 OBJETO DEL PROCEDIMIENTO DE EAE DE PPP Y HERRAMIENTA METODOLÓGICA DE EAE...................................................................... 19

9 CONCLUSIONES .................................................................................. 21

10 REFERENCIAS..................................................................................... 22

PROFUNDIZANDO EN LA DIMENSIÓN AMBIENTAL DE LAS DECISIONES ESTRATÉGICAS........................................................................................23

11 INTRODUCCIÓN.................................................................................. 24

12 UNA HERRAMIENTA EN EVOLUCIÓN...................................................... 25

13 AMPLIANDO EL HORIZONTE DE LA EAE................................................. 28

EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto 2

14 LOS VALORES AMBIENTALES DE DECISIÓN Y LOS REQUISITOS DE CONSISTENCIA DE LA DECISIÓN .......................................................... 31

15 LA DIMENSIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DE LOS PPP........................... 32

16 EL SISTEMA AMBIENTAL SECTORIAL..................................................... 36

17 EL SISTEMA TRANSPORTE-MEDIO AMBIENTE-TERRITORIO (TAT)............ 37

18 CONCLUSIONES .................................................................................. 44

19 REFERENCIAS..................................................................................... 47

LA DIMENSIÓN INSTITUCIONAL DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ..........................................................................................49

20 INTRODUCCIÓN.................................................................................. 50

21 EAE UN CONCEPTO EN EVOLUCIÓN Y PROGRESO................................... 52

22 UNA REINTERPRETACIÓN DE LA EAE EN CLAVE INSTITUCIONAL Y DE GOBERNABILIDAD............................................................................... 58

23 LA DIMENSIÓN AMBIENTAL DE LAS DECISIONES ESTRATÉGICAS REVISITADA ....................................................................................... 63

24 LA DIMENSIÓN AMBIENTAL SUSTANTIVA DE LAS DECISIONES ESTRATÉGICAS................................................................................... 66

25 LA DIMENSIÓN AMBIENTAL PROCEDIMENTAL DE LAS DECISIONES ESTRATÉGICAS................................................................................... 72

26 LA DIMENSIÓN AMBIENTAL DELIBERATIVA DE LAS DECISIONES ESTRATÉGICAS................................................................................... 74

27 CONCLUSIONES .................................................................................. 75

28 REFERENCIAS..................................................................................... 78

3

PRESENTACIÓN1

A continuación se recogen parcialmente tres textos que fueron escritos con importantes lapsos de tiempo entre si y que reflejan bien la evolución del concepto de EAE en la que su autor ha venido trabajando en los últimos 15 años.

El primero de ellos denominado EAE: Una Aproximación Analítica, recoge los principios en los cuales se fundo un importante proyecto de europeo de investigación denominado ANSEA, Analytical Strategic Environmental Assessment, que pionero en la generación de una corriente al interior de la reflexión sobre la EAE, que hoy podemos denominar EAE centrada en la decisión.

El segundo texto denominado La Dimensión Ambiental de las Decisiones Estratégicas responde a la materialización de un siguiente paso en el desarrollo conceptual de la EAE, cual la identificación de la dimensión ambiental de las decisiones estratégicas, propia y diferencial con respecto la de los proyectos.

Con estos dos pasos se ha identificado una EAE que se ha diferenciado en su objeto evaluación, el proceso de decisión, y su contenido ambiental sustantivo de evaluación de la EIA, pues el objeto de eevaluación de ésta es un producto, el proyecto, y su dimensión ambiental el impacto ambiental.

El último artículo titulado Profundizando en la Dimensión Institucional de la EAE recoge la reflexión que ha generado la experiencia de la aplicación de los conceptos desarrollados más arriba. Esta reflexión se hace cargo de la necesidad de incorporar la dimensión político institucional a la definición de la EAE.

En este sentido aboga por incorporar a los conceptos anteriores una derivada deliberativa, en el sentido de que la EAE no puede ser comprendida como una herramienta única o primordialmente técnica, sino como una herramienta de construcción de institucionalidad ambiental basada en el diálogo y el compromiso.

1 Este texto fue parte del Curso de EAE Políticas Planes y Programas organizado por el PNUMA oficina regional para América Latina, en Cista Rica en Diciembre de 2009.

Evaluación Ambiental Estratégica Analítica: una primera propuesta procedimental

San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas 5

1 Antecedentes

Este articulo recoge los resultados de los trabajos de investigación que durante varios años viene realizando TAU Consultora Ambiental en Evaluación Ambiental Estratégica, que se han perfeccionando y mejorado en un proyecto europeo ANSEA -,(Acrónimo de Analytical Strategic Environmental Assessment, EAEA en español), junto a otras empresas, Universidades e Institutos europeas financiado bajo el 5º Programa Marco de Investigación de la Unión Europea.

El objetivo del proyecto ANSEA es proveer una mejora teórica y metodológica de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), y proporcionar un marco de apoyo para la implantación de la Directiva Europea de EAE (Directiva 2001/42/EC) y para su adaptación y aplicación a las diversas realidades nacionales en Europa, y, a su vez, apoyar el desarrollo de la EAE a escala internacional.

El proyecto ANSEA ha desarrollado una aproximación a la evaluación ambiental, que rescatando la experiencia internacional existente en este campo, incorpora el conocimiento aportado por la teoría de la decisión a la evaluación ambiental, con el fin de asegurar la integración de los valores ambientales en los procesos de tomas de decisión estratégicas como son los que dan lugar a Políticas, Planes y Programas (PPP).

ANSEA propone una aproximación complementaria a las actuales prácticas de EAE centrando el análisis en la toma de decisión. Su propuesta consiste en que aquellos momentos del proceso de decisión de una política, plan o programa (PPP) susceptibles de generar, directa o indirectamente, un efecto ambiental, puedan ser identificados y tratados apropiadamente mediante una consideración analítica detallada de los mismos.

La aproximación de ANSEA se caracteriza por su enfoque centrado en el proceso de toma de decisión, el que es ambientalmente cualificado sobre la base de un conjunto de criterios de decisión ambientalmente relevantes.

Esta aproximación nace de la constatación de las limitaciones prácticas y teóricas de la evaluación ambiental estándar, enfocada en la predicción de impactos, cuando ésta se aplica a decisiones estratégicas.

El presente artículo presenta los principales resultados del proyecto y su aproximación metodológica básica, no obstante incorpora aspectos que van más allá de los tratados en el mencionado proyecto de investigación.


2 La Evaluación Ambiental Estratégica: objetivos y prácticas actuales

La definición de Sadler y Verhem de evaluación ambiental estratégica, que es bastante común hallarla citada en la literatura de evaluación ambiental estratégica, es útil para hacer un breve análisis de lo que hoy día se define comúnmente como EAE. Sadler y Veheem (Sadler y Veheem, 1996) dicen que: “La evaluación ambiental estratégica es el proceso sistemático de estudiar y anticipar las consecuencias ambientales de las iniciativas propuestas en los altos niveles de toma de decisión. Este proceso tiene como objeto incorporar el criterio ambiental desde el primer momento, como elemento de decisión en todos los sectores y grados de la planificación al mismo nivel que los criterios económicos y sociales”. Posteriores definiciones del propio Verheem (Verheem y Tonk, 2000) han modificado parcialmente esta perspectiva, no obstante la del año 1996 sigue siendo útil para introducir los temas que interesan en este apartado.

En esta definición se entiende que la evaluación ambiental estratégica es un procedimiento para estudiar las consecuencias ambientales de políticas, planes y programas (en adelante PPP) e incorporar esas consecuencias ambientales en la decisión. Entonces, esta definición estándar identifica criterio ambiental con las consecuencias ambientales de las decisiones.

Es decir, viene a decir lo siguiente: “si somos capaces de identificar las consecuencias ambientales, esas consecuencias ambientales pueden considerarse como los criterios ambientales a introducir en la decisión”; esos son los indicadores, los criterios que permitirán incorporar la dimensión ambiental en la decisión; entonces hay una identificación entre consecuencias ambientales de la decisión y criterio ambiental.

De esto se deriva claramente que el objeto analítico de la evaluación ambiental estratégica son los efectos ambientales de los PPP o sus impactos.

No obstante, existe una gran discusión con respecto de si los impactos de los planes, políticas y programas realmente se pueden estimar o no, incluso si son identificables a priori. (Jiliberto y Alvarez Arenas 2000 y Jiliberto 2002)

En la literatura de EAE es factible hallar definiciones donde se decía que la EAE debía “evaluar los impactos ambientales de los planes, políticas y programas” (Therivel, 1992) y que con el paso de los años, y en la medida en que se hizo más evidente que no resultaba tan inmediato evaluar los impactos de los PPP, se opto por decir, que la EAE tenía como objetivo evaluar los efectos ambientales de los


PPP. (Therivel y Partidario, 1996) Ciertamente, no resulta fácil estimar los impactos futuros de decisiones de la complejidad que tiene los PPP. Es muy difícil saber, por ejemplo, cuál es el impacto ambiental de una política arancelaria. En general son tantos los supuestos que hay que hacer para llegar a estimar el efecto ambiental de cualquier PPP, que se tendió a reemplazar el término impacto por el de “efecto o consecuencia”.

Esto hace que lo que se entiende hoy en día como evaluación ambiental estratégica a escala internacional es, más que una metodología fundada en una definición estricta, una práctica que gira alrededor de un objetivo, que se identifica más o menos con la definición antes mencionada. Esa práctica consiste en someter a un PPP cualquiera a un análisis compuesto por una serie de pasos estancos que se han ido estandarizando.

Este procedimiento estándar es muy similar al seguido en los estudios de impacto ambiental. Es decir, cuando se hace una evaluación ambiental estratégica de planes, políticas o programas, se sigue más o menos una cadencia de actividades que se asemejan a los de los estudios de impacto ambiental sin necesidad de que se hallen tan formalizados como éstos. (Therivel y Partidario, 1996: Sadler, 1996)

Estos pasos son aproximadamente los que siguen y que se recogen en la tabla que se presenta a continuación. En primer lugar se realizan unos análisis previos de la política que sirven para establecer si el PPP en cuestión tiene que ser sujeto de una evaluación ambiental estratégica y en los cuales se define el marco institucional y social en que esa política se debe estudiar.

Luego, se define el ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica, que supone realizar un análisis previo de los valores ambientales afectados. Esto es el segundo paso que en inglés se denomina screening.

Luego, se procede a realizar el análisis ambiental donde se identifican y caracterizan las alternativas, se hace un estudio base del estado del medio ambiente asociado a la política en cuestión. Luego entra en escena el proceso de evaluación de la información externa, se recopila información sobre el plan, política o programa. Se hace referencia a las alternativas, se incluyen expertos y organizaciones independientes. Luego viene la fase de participación pública y finalmente viene la fase de la toma de decisión. Aquí se analizan las alternativas, donde se supone que se han incorporado todas sus posibles consecuencias ambientales, se decide sobre una; se hace un informe de evaluación ambiental estratégica y se hace un plan de seguimiento de esto.


Procedimiento de EAE

1. Análisis previo de la PPP

• Identificación de los objetivos de la PPP • ¿Se requiere una EAE? • Definición del marco institucional y social

2. Definición del ámbito de aplicación de la EAE

• Análisis previo de los valores ambientales afectados

3. Análisis ambiental

• Identificación y caracterización de las alternativas • Informe del estado del medio ambiente • Evaluación de la información externa • Recopilación de información sobre la PPP • Georreferenciación de las alternativas • Inclusión de expertos y organizaciones independientes

6. Participación pública

7. Toma de decisión

• Análisis de las opciones alternativas

8. Información sobre la EAE

9. Seguimiento

• Identificación de las medidas de seguimiento

Fuente: Jiliberto, Alvarez-Arenas (2000)

Esta es, a grandes rasgos, y sin ningún afán de generalidad, la cadencia que tienen las prácticas actuales de EAE.

Esta cadencia del proceso de EAE no está suficientemente justificada lógicamente. Y esto se debe a que evidentemente hay unas carencias metodológicas, que se entenderán mejor a continuación, y que tienen que ver con el hecho de que es muy difícil saber realmente cómo medir las consecuencias ambientales de un plan, de una política, de un programa, que es el tema medular de la EAE, tal cual está planteada.


3 Porqué de una nueva aproximación a la evaluación ambiental estratégica

La EAE en su formato actual plantea a cualquier practicante un dilema, pues es insuficiente metodológicamente decir de forma genérica que es preciso evaluar las consecuencias ambientales de un plan. De ello surgen inmediatamente una serie de preguntas difíciles de responder: ¿Cuáles son las consecuencias ambientales de un plan? ¿Cuáles son los efectos ambientales de un plan hidrológico? ¿Dónde se les captura? ¿Dónde están? ¿Están en los programas, o se materializan en las obras a que el Plan da lugar? ¿O están en una decisión, como la que decide, por ejemplo, que el objetivo del plan es satisfacer todas las necesidades de agua? ¿No hay allí una decisión que tiene un virtual impacto ambiental mucho más importante que las obras en las cuales se materializa finalmente el plan?

Luego, ¿Cómo integrar esas supuestas consecuencias ambientales en la decisión? ¿Es posible hacerlo diciendo: “el impacto de las supuestas obras que este plan favorece son tan grandes que resulta que el plan no se puede llevar adelante”, cuando éste se tardó 10 años en elaborar?. Imposible, un plan es un producto social complejo que no es iterable. ¿Cómo es posible incorporar las consecuencias ambientales de la decisión, entonces, cuando lo que se analiza realmente es un proceso de decisión y no una decisión final?

Los planes, políticas y programas son procesos sociales de decisión que no se pueden optimizar ex post a partir de los outputs que generan. Pero, ¿cómo se hace para incorporar el criterio ambiental en ese proceso si el supuesto criterio ambiental, entendido como las consecuencias ambientales del mismo, solo se conoce al final del proceso?

De esto se deriva que es necesario sentar unas bases metodológicas que faciliten una práctica coherente de la EAE.

La clave para hallar la respuesta a estas preguntas radica en entender que las cuestiones que las prácticas de EAE evalúan de facto van mucho más allá de lo son los hipotéticos efectos ambientales de PPP. Es decir, es preciso percatarse de que existe una dicotomía entre la práctica de la evaluación ambiental estratégica y lo que es su definición, suficientemente bien recogida en el texto de Sadler y Verheem. (Jiliberto y Alvarez-Arenas, 2000)

Si bien la definición formal de EAE dice que su objetivo es analizar las consecuencias ambientales de los PPP para incorporarlos en la decisión, en la práctica la EAE se había dado cuenta que hay dimensiones ambientales en un PPP


en ocasiones mucho más importantes que sus hipotéticos efectos ambientales. Por ejemplo, es mucho más importante o tan importante como conocer las consecuencias ambientales de un plan, asegurarse de que, por ejemplo, se han analizado todas las alternativas posibles, incluso la alternativa de no hacer nada.

En ocasiones tan importante como saber si el efecto de una decisión sobre el agua va a ser A, B, o C, o sobre el paisaje va a ser X o Y, es saber, por ejemplo, si la demanda, la estimación de la demanda social, que hay detrás de un plan está bien estimada. Sucede con frecuencia en el ámbito de la planificación hidrológica, como en otras áreas de política, que las demandas de agua para los próximos 15 o 20 años, los pronósticos de demanda, están mal calculados. De esa estimación de demanda se derivaba un conjunto de obras que duplicaba la necesidad real. Entonces, ¿qué es ambientalmente importante?

Mucho más o tan importante que un plan de carretera diga si la carretera va a afectar, segmentar o fragmentar, los espacios naturales, es que halla establecido desde sus inicios objetivos ambientales y que los halla identificado y desarrollado apropiadamente. Eso, evidentemente, es mucho más importante ambientalmente que ir única y exclusivamente a los efectos finales, a sus consecuencias ambientales.

Mucho más o al menos tan importante como conocer el efecto ambiental final de la planificación es saber como se ha gestionado la información que entra en la decisión.

Mucho más importante o al menos de igual importancia en el caso de una decisión estratégica, como lo es un PPP, termina siendo la optimización ambiental global de la decisión antes que la consideración de sus puras consecuencias ambientales estrictas.

En síntesis, la evaluación ambiental estratégica no se ha limitado y no puede limitarse a evaluar los efectos ambientales de un PPP, aunque evidentemente, también tiene que incorporarlos en su análisis.


4 Hacia un nuevo objeto de análisis de la evaluación ambiental estratégica: Las demandas de consistencia decisional ambiental

De esta constatación surge la pregunta de qué debe analizar la evaluación ambiental estratégica, si es que ya no debe limitarse a las consecuencias ambientales de las decisiones.

En una primera instancia, se ha dicho que aquello que tiene que analizar una evaluación ambiental estratégica son los factores ambientales relevantes de un PPP. Porque todo lo que se ha dicho que importa en una EAE, particularmente a lo que se hace mención en la literatura de EAE, y en algunos textos legislativos al respecto, son, lo que se puede denominar, los factores ambientales relevantes de una política, plan, o programa.

De hecho todo lo que resulta ambientalmente relevante, a lo cual se ha hecho mención anteriormente, los cálculos de demanda, la incorporación de información ambiental adecuada, etcétera, podrían denominarse factores ambientales relevantes de un PPP.

Y en realidad es una palabra atractiva porque parece que incorporara todo. Pero, a la vez que incorpora todo, no define nada. Porque el problema que enfrenta una EAE es contar con una metodología que le permita identificar eso que se denomina factor ambiental de forma práctica, operativa. El concepto de factor ambiental no da solución a esto. Indica que hay que analizar algo de relevancia ambiental asociado a los PPP, pero sin señalar cuál es su naturaleza, lo que resulta meteorológicamente muy poco operativo. Para avanzar metodológicamente es precisa alguna guía metodológica, alguna guía analítica.

El común denominador al conjunto de esas demandas ambientales que se le formula al PPP, es decir, el factor común de esto que se denominan factores ambientales, tales como “ten en cuenta todas las alternativas, incorpora la mejor información, incorpora participación pública, incorpora criterios ambientales para caracterizar las alternativas, luego cuando selecciones las alternativas por favor, utilice un método consistente”, etcétera, es que son demandas de mejora de la consistencia decisional del proceso de decisión.

Todas estas demandas ambientales, a las políticas, a los planes y a los programas son demandas de mejoras de la consistencia decisional del procedimiento de decisión, que suponen en última instancia un beneficio ambiental. (Jiliberto, 2002).


Un punto de partida entonces de la propuesta de EAE analítica es que si se analiza la práctica de evaluación ambiental estratégica, es posible constatar que lo que la ha intentado hacer hasta ahora, quizás de forma inconsciente, es evaluar si esa política, plan o programa cumple con algo, y ese algo es siempre una demanda ambiental de consistencia decisional que la sociedad le plantea a la PPP en cuestión. Demanda que entiende que es importante que se cumpla porque es ambientalmente relevante, es decir, son demandas de consistencia decisional que son ambientalmente relevantes.

Por ejemplo, es ambientalmente relevante el que la decisión contemple todas las alternativas posibles. ¿Por qué es ambientalmente relevante?, Porque evidentemente si se deja arbitrariamente una afuera, quizás esa, sea ambientalmente más blanda que las otras que se han considerado.

Pero ¿por qué es una demanda de consistencia decisional? Por que se trata de una demanda, o una instrucción sobre cómo deben discurrir los procesos de decisión.

Ahora bien, se pueden plantear demandas de consistencia decisional, pero no cualquier demanda de consistencia decisional. Sólo son válidas aquellas demandas de consistencia decisional que se enmarcan en pautas socialmente aceptadas de consistencia de la decisión. Es decir, no se le puede exigir a un proceso de decisión “contempla sólo alternativas que no supongan perjuicio ambiental”, pues ello iría contra otro principio de consistencia decisional que dice que las opciones deben valorarse teniendo en cuenta todos los intereses en juego, y esa demanda supondría poner el valor ambiental por sobre los otros valores sociales, como el económico, el social, o el territorial, y alguno de ellos pudiera justificar una alternativa que daña el medio.

En principio todas esas demandas que se plantean a las PPP son demandas de consistencia decisional, de hacer bien las cosas, porque esas cosas bien hechas en una “n” derivada posterior tienen un beneficio ambiental. Por lo tanto, se entiende que la evaluación ambiental estratégica es un proceso destinado a evaluar la consistencia decisional del proceso de decisión desde una perspectiva ambiental que asegure que esas demandas de consistencia decisional del proceso decisional se cumplan para que produzca, entonces, el mayor beneficio ambiental posible.


5 El criterio de procedimiento de decisión como objeto de análisis de la evaluación ambiental estratégica analítica

Para hacer operativa una demanda de consistencia decisional en un proceso de decisión ésta se debe formular como un criterio de procedimiento que el proceso de decisión debe respetar.

Entonces, una primera propuesta de objeto de análisis de la EAE gira en torno al concepto de criterio de procedimiento (CP) y la tarea de la EAE sería la de identificar tales CP, identificar los momentos donde respetar la consistencia decisional es relevante ambientalmente.

Un criterio de procedimiento es una prescripción de cómo debe ser tomada una decisión en un momento específico del proceso de decisión y tienen como objetivo asegurar la incorporación de los valores ambientales y de sostenibilidad en el proceso de toma de decisión. Los CP se basan en principios de decisión representativos de valores aceptados y requeridos por la sociedad.

Un CP es, por ejemplo, que se consideren todas las alternativas; un CP es que no se seleccionen las alternativas de forma discrecional, que se consulte a la opinión pública.

Este concepto permite diseñar un procedimiento metodológico sistemático de EAE centrado de identificación de los CP de modo que el planificador y el evaluador puedan asegurar que el proceso de formulación de esa política, plan o programa los ha considerado adecuadamente.


6 Los CP en el proceso de decisión

Para los efectos que aquí preocupan, y de un modo simplista, un proceso de toma de decisiones se puede dividir en dos grandes momentos. Por un lado, están los momentos de gestión de información, que preparan y alimentan, por el otro lado, a los momentos de la toma de decisión.

En los primeros se ve que hay una gran demanda de consistencia decisional relacionada con la forma en que se gestiona la información, todo tipo de información. Es muy importante para el proceso de toma de decisiones, por ejemplo, el cómo se gestionan la información relativa a los valores ambientales que esa decisión pone en juego, si es un plan de carretera, si es un plan de transporte, si es un plan de desarrollo urbano. Es muy relevante, saber cuál es la información que entra al proceso, porque si se alimenta el proceso con información inadecuada, la decisión será peor, que si le suministro una información apropiada.

Por otra parte en los momentos de toma de decisión hay a grandes rasgos las siguientes demandas de consistencia decisional:

• que haya una suficiente identificación y definición de las alternativas; • que haya una suficiente identificación y definición de los criterios ambientales

de valoración de las alternativas, y • que la selección de la alternativa sea consistente

Es decir, ambientalmente interesa que en esos momentos se consideren todas las alternativas posibles, que se consideren también las ambientalmente blandas, y también aquellas que suponen no hacer nada, que se identifiquen las variables ambientales que caracterizan esas alternativas, es decir, que se definan cuáles son los criterios ambientales de valoración de esas alternativas, en igualdad de condiciones que se definen otros criterios, como los económicos, y finalmente que se seleccione una opción por un método no-discrecional, utilizando las herramientas de decisión que proporciona el estado del arte en la materia.

La evaluación ambiental tradicional se ha centrado básicamente en una sola de esas demandas de consistencia decisional consistente en la identificación y estimación de los criterios ambientales de valoración de las alternativas. Es decir, la evaluación ambiental se ha limitado en la práctica a conocer el efecto probable de cada una de las alternativas sobre el ruido, el agua, los suelos, etc., con objeto de que la elección de alternativas estuviese informada ambientalmente. Pero, efectivamente, hay muchas otras cosas, que son demandas ambientales de consistencia decisional justas que se le pueden plantear a un proceso de decisión.


Y finalmente, con carácter general, importa ambientalmente en la decisión:

• la estructura lógica del proceso de decisión • la adecuada información ambiental • la adecuada participación pública • la disponibilidad de criterios de política ambiental y/o sustentabilidad • la revisión e iteración ex post del proceso de decisión

Lo que se ha denominado los CP constituirían el objeto de análisis de la EAE analítica. Como se ha dicho, los CP no son arbitrarios, sino que se derivan del hecho objetivo de que contamos con unos patrones de consistencia decisional que exigimos que se cumplan cuando se toman sobre todo decisiones públicas y se derivan también del hecho que tenemos unos valores ambientales que esas decisiones deben considerar. La conjunción de esos dos hechos sociales da lugar al concepto de criterio de procedimiento.


7 Los dominios de decisión ambiental (DDA): la unidad de análisis de la evaluación ambiental estratégica analítica

El siguiente paso metodológico, es definir lo que se denomina los dominios de decisión ambiental (DDA) que es la unidad de análisis de la evaluación ambiental estratégica analítica.

Los dominios de decisión ambiental son momentos en el proceso de toma de decisión donde se toman decisiones críticas que tienen una implicación ambiental. Estas implicaciones ambientales, directas o indirectas, caracterizan la dimensión ambiental de un DDA. Los DDA ofrecen una oportunidad de integración sistemática de la información y de los valores ambientales a la decisión. Como se entenderá, la descripción informacional detallada del proceso de decisión permite la identificación y caracterización de los DDA de un proceso de decisión específico.

La siguiente tabla recoge una descripción analítica de una fase de un proceso de planificación del transporte urbano, donde se ilustra como un proceso de decisión puede ser descrito como compuesto por dominios de decisión.


PRIMERA ETAPA:

FORMULACIÓN DE OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DE PLANIFICACIÓN

SEGUNDA ETAPA:

ANÁLISIS DEL SISTEMA DE TRANSPORTE EN EL CONTEXTO URBANO

Tarea A: Definición del área de estudio y zonificación

Tarea B: Descripción operacional del sistema de transporte

Subtarea B.1 Definición de la red de transportes

Subtarea B.2 Catastro de transporte público

Subtarea B.3 Catastro de Infraestructura vial

Tarea C Caracterización de la Demanda

Subtarea C.1 Análisis socio-demográfico

Subtarea C.2 Encuesta a hogares

Elemento C.2-1 Caracterización socioeconómica de hogares

Elemento C.2-2 Estratificación de Ingreso por hogar

Subtarea C-3 Encuesta a origen y destino

Elemento C.3-1 Definición de tasa de viajes por persona /hogar

Elemento C.3-2 Características de los viajes por persona /hogar

Fuente: TAU Consultora Ambiental-Intrat (1998)

Un CP genérico a todo proceso de decisión complejo como es un PPP es el que se estime apropiadamente la demanda que le da lugar. Por ejemplo, en el caso de un plan de transporte urbano la sobre estimación de la demanda de transporte en el escenario temporal del plan da lugar a que se planifiquen más infraestructuras de las que serían necesarias en el caso de que la demanda se hubiese estimado correctamente. Por ello este CP es tan relevante y son relevantes los dominios de decisión donde esto tiene lugar. Son esos dominios los que importan para dar cuenta de este CP. Entonces, en base a una descripción del proceso de decisión según sus dominios de decisión elementales se puede identificar todos aquellos que importan desde el punto de vista de este CP específico. Se obtiene así los DDA ligados a este CP específico. Esta operación se puede repetir para todos los CP significativos de cada PPP y se obtendrá su listado específico de DDA y CP.


La evaluación ambiental estratégica analítica (EAEA) se articula en torno a un objeto analítico de estudio que son los criterios de procedimiento de decisión y a una unidad analítica de estudio que son los dominios de decisión ambiental.


8 Objeto del procedimiento de EAE de PPP y herramienta metodológica de EAE

La EAE de PPP se centra de acuerdo a la metodología de EAEA desarrollada en la mejora ambientalmente orientada del proceso de decisión. Según ésta aproximación la incorporación de la dimensión ambiental al proceso de decisión pasa por generar ex ante y verificar ex post prescripciones (criterios) de trabajo para unidades singulares, o momentos del proceso de decisión.

Siendo así, el procedimiento de EAE tiene como objeto de trabajo criterios de procedimiento (CP) aplicados a momentos específicos del proceso de decisión, los Dominios de Decisión Ambiental (DDA).

En una primera instancia el procedimiento de EAE identifica y evalúa DDA, prescribiendo acciones a realizar en ellos. En una segunda instancia el procedimiento de EAE valora las actividades realizadas en esos DDA, y sugiere mejoras o modificaciones.

Por tanto, los objetos de análisis del procedimiento de EAE son básicamente los procedimientos del proceso de decisión, no sus resultados últimos. Son estos procedimientos los que iterativamente el procedimiento de EAE va evaluando ex ante y valorando ex post.

La EAEA se centra, en primera instancia, en la identificación de los dominios de decisión cuya secuencia conforma el propio proceso de planificación. La decisión no es, en este contexto, referida tan solo al breve momento de la decisión en sí, sino que se entiende como un concepto extendido también a las fases previas que la justifican, conciben y dotan de contenidos. En este entendimiento de la metodología EAEA, la participación pública tiene como principal función la de contribuir a dotar de contenidos a algunas de las decisiones claves. Interviene pues como un insumo más en cualquier decisión y su concreción debe pues responder básicamente a los mismos criterios que se apliquen en la identificación y consideración de otros insumos de decisión.

El proceso clave previo será pues el de la clasificación funcional de las tareas de la planificación y la identificación de los DDA que, a su vez, irán progresivamente concretándose a medida que se avance en el desarrollo de la PPP.

De esta forma, la EAEA pretende la creación de un mapa de unos hitos de decisión previstos, mapa que deberá ser dinámico, en el sentido de que será necesaria su


actualización y mejora permanente a medida que el propio PPP se vaya perfilando y las imprecisiones e imprevisiones iniciales se puedan ir concretando y ajustando.

La iterativa actualización ex ante de ese mapa y la iterativa valoración ex post del camino recorrido, son las bases metodológicas y el contenido sobre las cuales opera de facto el procedimiento de EAE, tal como se recoge en la figura siguiente para un caso de planificación continua del transporte.

Evaluación Ex-ante:generación de

criterios de trabajo yrecomendaciones

Aplicaciónde criteriosde trabajo alproceso dedecisión

DiagnósticoInicial:

entenderproceso dedecisión

Elaboraciónde mapa con

hitos dedecisión

relevantes

(Iteración)

Metodología de EAE para el Proceso de Planificación Continuo________________________________________________________________________

_______________________________________________________________________

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Modificacióndel procesode decisión

ParticipaciónPública

ValoraciónEx-Post del

caminorecorrido

Fuente: TAU, TAU-Econat, 2002


9 Conclusiones

La EAEA intenta proveer una base metodológica consistente para la implementación de la EAE y en particular de la Directiva europea de EAE. A partir de su aproximación centrada en el proceso de decisión es posible articular un proceso completo de EAE que de solucione a todas las facetas que un procedimiento de este tipo tiene.

No obstante, se trata de un proceso de investigación que ha generado unas propuestas metodológicas coherentes que es preciso testar prácticamente de forma más masiva. De ese proceso saldrán nuevas aportaciones que mejoraran la aplicabilidad de este instrumento.


10 Referencias

• Jiliberto R, (2002), Decisional Environment Values as object of analysis of Strategic Environment Assessment, in Impact Assessment and Project Appraisal (IAPA), volume 20, number 1, March 2002, pages 61-70, Reino Unido.

• Jiliberto, R. y Álvarez Arenas, M. (Ed) (2000) Evaluación Ambiental Estratégica de Políticas, Planes y Programas. TAU Group, Madrid.

• Sadler, B. and Verheem (1996) Strategic Environmental Assessment - Status, Challanges and Future Directions. Ministry of housing, Spatial Planning and the Environment of the Netherland, the Hague, The Netherland

• Sadler, B. 1996. International Study of the Effectiveness of Environmental Assessment: Final Report – Environmental Assessment in a Changing World. Canadian Environmental Assessment Agency and International Association for Impact Assessment.

• TAU Consultora Ambiental, TAU-Econat (2002), Análisis Metodológico de la EAE de Planes de Transporte Urbano, Etapa I, Secretaria Técnica de Transporte, Ministerio de Planificación, Santiago, Chile.

• TAU Consultora Ambiental - Intrat (1999). Metodología Básica para la Formulación y Evaluación Ambiental de Planes y Políticas de Transporte Urbano. Comisión Nacional de Medio Ambiente. Santiago de Chile.

• Therivel, R., Wilson, E., Thompson, S., Heaney, D., Pritchard, D. (1992). Strategic environmental assessment. Earthscan.

• Therivel, R. and Partidario, M. (1996). The practice of strategic environmental assessment. Earthscan.

• Verheem R. A. and Tonk J. A. M. N. (2000), Strategic environmental assessent: one concept multiple forms, in Impact Assessment and Project Appraisal Volume 18, number 3, September 2000, 177-182.


La Dimensión Ambiental de las Decisiones Estratégicas


11 Introducción

La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) se halla aún en fase de desarrollo. Eso significa que es necesario reflexionar con cierto detenimiento sobre qué es y que significa este instrumento en el marco de la política y gestión ambiental de un país. Eso es lo que se trata de realizar a continuación. Este texto constituye un intento de evaluar el estado del arte y delinear una propuesta de EAE centrada en la mejora de la decisión, y focalizada en la mejora de los procesos de decisión, que va ganado paulatinamente terrero entre los teóricos y profesionales de la EAE.

La EAE necesita dotarse de un marco teórico y conceptual propia, liberarse de los modelos y conceptos propios de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de proyectos, para poder abordar los retos que supone mejorar ambientalmente decisiones estratégicas complejas, como son las políticas, los planes y los programas (PPP). Ese es uno de los objetivos que se abordan en primer lugar en este texto. Se trata de definir el objetivo particular y diferencial de la EAE como herramienta de apoyo a la toma de decisiones estratégicas. Esta particularidad está recogida sintéticamente en dos conceptos que se proponen, el de requisitos de consistencia decisional, y el de valores ambientales de decisión.

La EAE necesita, además, identificar la dimensión ambiental propia y diferencial de las decisiones estratégicas respecto de la de proyectos, que es abordada por la EIA. La dimensión ambiental de un proyecto se ha representado mediante un modelo simple que consiste relacionar un determinado proyecto con el medio ambiente a través de vectores lineales de impacto. Este modelo, cuya expresión metodológica y operativa es el concepto de impacto ambiental ha sido útil para identificar y dar cuenta de la dimensión ambiental de proyectos. Aquí se propone que la dimensión ambiental estratégica, que es la que debe ser competencia y atañe a la EAE de decisiones estratégicas, debe estar representada por un modelo más complejo y de base metodológica sistémica que aquí se denomina sistema ambiental sectorial, y que como tal representación de la dimensión ambiental estratégica de decisiones estratégicas debe constituir un referente central en el proceso de EAE.


12 Una Herramienta en Evolución

Sadler y Verheem han propuesto una definición de evaluación ambiental estratégica que es recurrentemente citada en la literatura. Un breve análisis de la misma nos sirve para entender cómo ha evolucionado la comprensión de los objetivos y fines de la EAE. “ La evaluación ambiental estratégica es el proceso sistemático de estudiar y anticipar las consecuencias ambientales de las iniciativas propuestas en los altos niveles de toma de decisión. Este proceso tiene como objeto incorporar el criterio ambiental desde el primer momento, como elemento de decisión en todos los sectores y grados de la planificación al mismo nivel que los criterios económicos y sociales”. (Sadler y Veheem, 1996) Posteriores definiciones del propio Verheem (Verheem y Tonk, 2000) han modificado parcialmente esta perspectiva.

En esta definición se entiende que la evaluación ambiental estratégica es un procedimiento para estudiar las consecuencias ambientales de políticas, planes y programas e incorporar esas consecuencias ambientales en la decisión. Esta definición estándar identifica criterio ambiental con las consecuencias ambientales de las decisiones.

De esto se deriva inmediatamente que el objeto analítico de la evaluación ambiental estratégica lo constituyen los efectos ambientales de PPP o sus impactos. Es decir, que metodológicamente la EAE debe fundamentalmente proveer herramientas de análisis que permitan identificar y predecir los impactos, efectos o consecuencias ambientales de las decisiones estratégicas.

La práctica de la EAE, no obstante, ha obligado a ir modificando las pretensiones iniciales respecto a los objetivos últimos de la EAE. Es así como en la literatura de EAE es factible hallar autores que inicialmente definían la EAE como un instrumento destinado a “evaluar los impactos ambientales de los planes, políticas y programas” (Therivel et all., 1992) y que con el paso de los años, y en la medida en que se hizo más evidente que no resultaba tan fácil evaluar los impactos de los PPP, han modificado sus posturas iniciales al señalar que la EAE tenía como objetivo evaluar los efectos ambientales de los PPP. (Therivel y Partidario, 1996) para señalar más tarde que “la EAE es un proceso dirigido a proveer a la autoridad responsable de la política,.......de una comprensión holística de las implicaciones de la propuesta de política..” (Brown Therivel, 2000).

La dificultad material para obtener datos medianamente ciertos sobre los impactos futuros de decisiones de la complejidad que tienen los PPP es responsable de esta


evolución y es la responsable de que se haya tendido a reemplazar el término “impacto” por el de “efecto” o incluso por el menos explícito de “implicaciones”.

Así es como este proceso de modificación del entendimiento de los fines de la EAE ha continuado y una más reciente definición lo deja patente. “En general, la EAE se entiende en la actualidad como un proceso de identificación y consideración de la dimensión, efectos y consecuencias ambientales de PPP o de otras decisiones de alto Nivel” (Dalal-Calyton, Sadler, 2005). A las versiones anteriores se le añade el concepto más impreciso de “dimensión”, iniciando un vuelco que parece inevitable a largo plazo, a saber, el descentrar la EAE del concepto de impacto para focalizarla hacia conceptos más acordes con la naturaleza propiamente estratégica del instrumento.

De manera creciente la EAE es entendida como un proceso destinado a mejorar los procesos de decisiones desde una perspectiva ambiental. (Jiliberto, 2002 y 2004; Bina, 2003) Una reciente definición propuesta en el ámbito del Banco Mundial refleja bien esta tendencia, según la cual la EAE consiste en “ una aproximación participativa para posicionar, en el centro de la toma de decisión, los aspectos ambientales y sociales e influir en la planificación del desarrollo, la toma de decisiones y los procesos de implementación a nivel estratégico” (Mercier, 2004).

Este escenario ha llevado a que en la actualidad se reconozcan tres aproximaciones básicas a la EAE: una inspirada en la EIA, otra inspirada en lo que en la terminología inglesa se conoce como “policy appraisal”, es decir, entendida como una metodología de evaluación de políticas orientada por objetivos y, finalmente, una aproximación de EAE integradora, inspirada en la integración de la dimensión ambiental en el proceso de decisión, utilizando parte del instrumental del “policy appraisal”. (Dalal-Calyton, Sadler, 2005; EC 2001).

No obstante, entre la evolución conceptual y la práctica operativa en EAE hay todavía una valla que salvar, pues una nueva conceptualización requiere una nueva aproximación metodológica, cosa que hasta ahora no se ha solventado consistentemente. Esta carencia es la que ha animado al proyecto europeo denominado Evaluación Ambiental Estratégica Analítica (ANSEA). Este ha intentado proveer una metodología de EAE consistente con una definición conceptual de la EAE desde las ciencias de la decisión y la planificación estratégica, que obviamente la entiende como un instrumento centrado en la mejora del proceso de decisión. (Caratti, Dalkmann, Jiliberto, 2004; Dalkmann, Bongart, Jiliberto, 2004).

Sin duda, el reto más importante de la EAE consiste en superar el paradigma que ha dominado la evaluación ambiental en las últimas décadas, según el cual toda


evaluación ambiental consiste en alimentar una decisión con información, lo más objetiva posible, sobre las probables relaciones futuras de dos entidades separadas, por un lado, una decisión, y por el otro, el medio ambiente. Paradigma del cual se deriva el extemporáneo racionalismo sustantivo que domina las prácticas de la EIA y de mucha de la EAE.

La evaluación ambiental tiene un objetivo mucho más genérico, a saber, incorporar valores, que toman la forma de criterios de decisión, a una decisión. Si estos criterios son objetivables o no es un tema secundario.


13 Ampliando el horizonte de la EAE

Este paradigma dominante en la evaluación ambiental plantea, a cualquier practicante, un serio problema pues, por un lado, le señala que el objetivo de la EAE es la estimación de los efectos ambientales de una decisión estratégica, y por el otro, cuando se trata de hacer operativa la identificación de tales efectos, lo que interesa de facto es identificar los efectos de unas decisiones futuras, que son las acciones a que esa decisión estratégica va a dar lugar.2

Ahora bien, las decisiones estratégicas, no tiene por objeto per se prefigurar la miríada de decisiones jerárquicas inferiores que se producirán a partir de ella, sino básicamente generar marcos de decisión estratégicos, consistentes con objetivos estratégicos, para mejorar un estado de cosa, visto en perspectiva.

En otros casos, aunque las decisiones jerárquicas inferiores no formen parte constitutiva de la decisión estas decisiones jerárquicas inferiores están incorporadas a modo de facilitar un análisis de factibilidad de la decisión estratégica y no para determinarla hasta sus últimas consecuencias. Es el caso de determinados planes hidrológicos, o de una estrategia de desarrollo regional. Es decir, las decisiones jerárquicas inferiores, o proyectos, se incorporan al proceso de decisión estratégico con el fin de concretizar la decisión y así poder discernir si es factible o no a grandes rasgos. Todo lo cual no significa que lo que se esté decidiendo sean las decisiones jerárquicas inferiores, o proyectos, sino las estrategias. Lo que puede perfectamente suceder es que durante la implementación las decisiones estratégicas se materialicen, por razones de oportunidad, en decisiones jerárquicas inferiores diferentes a las utilizadas en el proceso de decisión para evaluar la factibilidad de la estrategia o el plan.

Finalmente, en algunos casos esas decisiones inferiores, tal que proyectos, forman parte de la decisión final, pero casi al igual que en el caso anterior, éstas están disponibles cuando el proceso de decisión se halla muy avanzado, y están disponible a una escala muy baja, en un formato agregado. Puede ser el caso de un plan de transporte multimodal.

2 La denominación ‘EAE tipo EIA’ se refiere a un estereotipo conceptual, mas que práctico, aunque puede haberlos. En la práctica la EAE, como se puede comprobar en los documentos de la Conferencia ‘International experience in SEA’ patrocinada por la IAIA (www.IAIA.org) que ha tenido recientemente lugar en Praga, la práctica de EAE está más bien caracterizada por una gran ausencia de coherencia metodológica, que antes que diversidad enriquecedora, produce propuestas eclécticas que mezclan distintas prácticas con una débil coherencia metodológica. En ese marco tiende a predominar conceptualmente, y por inercia, lo que aquí se denomina ‘EAE tipo EIA’.


Por tanto, para una buena cantidad de casos de planes y programas, y para las políticas de forma general, las decisiones jerárquicas inferiores, tales que proyectos, no forman parte de la decisión de ningún modo. En otros casos, estas decisiones jerárquicas inferiores de las cuales se trata de identificar sus efectos, están disponibles pero, muy al final del proceso de decisión, en un formato agregado, a veces como una mera enunciación, a nivel aún menos detallado que el de un estudio de prefactibilidad, datos con los cuales es imposible hacer ninguna estimación seria de sus futuros efectos, o no poder realizarla cuando es factible que tenga una mínima posibilidad de afectar a los aspectos estratégicos de la decisión en marcha. Todo esto resta este tipo de cálculo la seriedad necesaria como para que la evaluación ambiental de toda la decisión estratégica pivote alrededor de una información de tan poca calidad y baja certidumbre.

Las EAE se ven obligadas a un ejercicio contra natura, carente de contenido estratégico, en el cual se dedican enormes esfuerzos y recursos a simular un escenario futuro de aplicación de la decisión estratégica para poder identificar las subsecuentes acciones a que ella daría lugar. Una reciente guía de EAE lo señala muy precisamente, “El primer requisito (para la predicción de impactos, el autor) consiste en identificar los resultados esperados de implementar cada elemento del plan o programa” (Scott, Marsden, 2003) para desde allí pergeñar un listado de efectos de cada una de esos resultados simulados esperados, cuya medición constituye un ejercicio carente de toda consistencia analítica. Como en ocasiones ese esfuerzo no se puede ni tan siquiera llevar a cabo, se reconoce abiertamente que la estimación de efectos queda detenida “..en alguna parte en la mitad de la cadena de efectos” (EC, 1994).

Esta aproximación se enfrenta a varios problemas, entre los cuales tres parecen los fundamentales. En primer lugar, la incertidumbre de la información obtenida como para poder considerarla el eje de la evaluación ambiental de un PPP. El grado de incertidumbre de la información sobre futuras hipotéticas consecuencias de las actuaciones a que el PPP dará lugar, hasta el punto que lo afirmado en ella puede darse tal como se predice o de la forma totalmente contraria, la inhabilita para ser el eje de la toma de decisiones ambientales de un PPP, en todo caso para constituir el eje de un procedimiento de evaluación que aspire a tener cierta legitimidad.

En segundo lugar, las políticas, los planes y programas son procesos sociales de decisión que no se pueden optimizar ex post a partir de los productos que generan. La cuestión es que no resulta factible incorporar el criterio ambiental en ese proceso si ese supuesto criterio ambiental, entendido como sus consecuencias ambientales, sólo es posible conocerlo al final del proceso, cuando las decisiones


hayan alcanzado el máximo nivel de detalle posible para facilitar la predicción de sus efectos. Es decir, una aproximación centrada en las consecuencias o efectos no es operativa a efectos de mejorar la decisión.

En tercer lugar, una mirada rápida a las prácticas de la EAE permite señalar que éstas en general pretenden dar cuenta de dimensiones ambientales en ocasiones mucho más importantes que los hipotéticos efectos ambientales de un PPP. Por ejemplo, para muchas EAE es mucho más importante o tan importante como conocer las consecuencias ambientales de un plan, asegurarse de que, por ejemplo, se hayan analizado todas las alternativas posibles y realizables, no sólo de localización, sino incluso la alternativa de no hacer. En ocasiones tan importante como saber si el efecto de una decisión sobre el agua va a ser A, B, o C, o sobre el paisaje va a ser X o Y, es para una EAE saber, por ejemplo, si la estimación de la demanda social que hay detrás de un plan está bien estimada. Sin embargo, una EAE centrada en las consecuencias ambientales no permite configurar una metodología que de coherencia global al conjunto de demandas que la EAE plantea de forma efectiva a los PPP. Es decir, no es capaz de articular metodológicamente la necesidad social que efectivamente se esconde detrás del instrumento.

Todo esto hace evidente la necesidad de encontrar otro fundamento conceptual para el desarrollo de metodologías apropiadas de EAE y poder llevar a cabo así aplicaciones exitosas. La clave para encontrar una respuesta a las dificultades y retos actuales de la EAE está en entender que las cuestiones por las que las prácticas de EAE se interesan de facto van mucho más allá de lo son los hipotéticos efectos ambientales de PPP y que esas cuestiones tienen una naturaleza propia que es preciso identificar y entender, para poder así elaborar una metodología de evaluación coherente con las mismas. (Jiliberto, 2002).


14 Los valores ambientales de decisión y los requisitos de consistencia de la decisión

Si la EAE ya no puede limitarse a las consecuencias ambientales de las decisiones, es preciso preguntar, entonces, cuál sea el concepto nuclear de una evaluación ambiental estratégica.

De forma general es posible señalar que la EAE, en tanto que instrumento de ayuda a la toma de decisiones, tiene como objetivo favorecer la incorporación de valores ambientales a las decisiones estratégicas. Como esos valores tienen una dimensión de decisión se les puede denominar valores ambientales de decisión.

Lo que importa cuando se lleva a cabo materialmente una EAE tiene una naturaleza muy diversa, si se observan las experiencias prácticas y la literatura. Importan, por ejemplo, los cálculos de demanda social de los PPP, importa que se incorpore la información ambiental adecuada, importa que se identifiquen alternativas, importa que se estimen los efectos ambientales de las alternativas, o que halla participación pública, entre muchas otras cosas.

El común denominador de estas cosas que importan es que se trata de requisitos, o condiciones, que se les pide a las decisiones estratégicas que cumplan, pues se supone que eso las hará ambientalmente más satisfactorias, cosa que resulta obvio en muchos de esos casos. Por ejemplo, se considera universalmente relevante, desde un punto de vista ambiental, el que la decisión contemple todas las alternativas posibles. ¿Por qué es ambientalmente relevante?, Porque evidentemente, si se deja arbitrariamente una alternativa afuera, quizás esa sea ambientalmente más beneficiosa que las otras que se han considerado y podría haber sido la escogida. Constituyen, por tanto, requisitos de consistencia que se le formulan a la decisión. Son requisitos de mejora de la consistencia ambiental del proceso de decisión.

Estos requisitos al proceso de decisión pueden ser denominados, “requisitos de consistencia decisional”. Porque se trata de una instrucción normativa, es decir, fundada en normas, principios, y valores, sobre cómo deben discurrir los procesos de decisión. (Jiliberto, 2002).


15 La dimensión ambiental estratégica de los PPP

Del conjunto de requisitos de consistencia de decisión que se le piden a un PPP desde la EAE quizá el que más cueste entender o desarrollar es aquel que exige que se disponga de criterios ambientales para evaluar las alternativas. Radica esta dificultad en que, por un lado, se ha equívocamente considerado que la EAE al igual que la EIA debía pivotar en este exclusivo requisito de consistencia decisional. Esto ha llevado a que se ha querido, erróneamente, hacer de toda la EAE un procedimiento diseñado para dar cuenta de este requisito. Por el otro lado, la dificultad radica en que se ha, también equívocamente, creído que la EAE debía utilizar los mismos criterios ambientales para evaluar las alternativas que se utilizan en la EIA, es decir, los impactos ambientales, tal cual esos se conocen y se han conceptualizado. Esto requiere una profunda revisión.

Un elemento sin duda importante de toda EAE es la estimación de los efectos ambientales de una decisión estratégica. El momento oportuno para evaluar los efectos ambientales en un proceso de decisión es cuando se procede a elegir entre opciones alternativas. Los efectos ambientales, así como los económicos, técnicos y sociales que presentan las distintas opciones alternativas son utilizados como criterios de elección, resultando escogida la alternativa que presente el mejor balance entre todos ellos.

En un proceso de decisión se evalúan alternativas a distintos niveles; aquí al menos se consideran tres: el de fijación de objetivos operativos del PPP, el de selección de la estrategia a seguir para la consecución de los objetivos planteados y el de desarrollo operativo de la decisión. Para cada uno de esos niveles se requieren criterios ambientales distintos pues lo ambiental se presenta en cada uno de ellos con distintos niveles de abstracción o generalidad.

Las alternativas en cualquier nivel de decisión son comparadas con otras en función de criterios económicos, ambientales, sociales, territoriales u otros. Por tanto, en este punto la EAE debe proveer criterios que permitan evaluar el posible desempeño ambiental de las alternativas. Lastrada por la práctica de la EIA la EAE ha tendido a utilizar los mismos criterios ambientales que se utilizan para evaluar alternativas a nivel de proyecto. Es decir, se ha considerado que los criterios adecuados para evaluar alternativas son sus impactos ambientales, medidos estos mediante indicadores ambientales convencionales, emisiones a la atmósfera, al agua, etcétera. Esta tendencia ha dado lugar a una serie de ejercicios metodológicos que, como se dijo, pasan por simular las acciones a las que la decisión estratégica daría lugar, tales como proyectos, o reacciones de los diversos


agentes económicos frente a las decisiones de planificación, para poder desde allí derivar el impacto de esas acciones sobre el medio.

El problema de estas aproximaciones, amen de generar información de muy baja calidad como para soportar una decisión, es que no dan cuenta de lo que realmente debe importar a una EAE, a saber, el modo en que el PPP ha tenido en consideración su dimensión ambiental propia, que difiere de la de un proyecto singular o de la simple suma de los impactos de esos supuestos proyectos.

A nivel de políticas, planes y programas es preciso identificar la dimensión ambiental estratégica del ámbito de política. Es decir, es preciso identificar la dimensión ambiental estratégica del sector en cuestión, el forestal, por ejemplo, para que la EAE no se focalice en la dimensión ambiental de las actividades sectoriales, tales como replantar, cortar a mata rasa, aplicar productos fitosanitarios, o abrir vías.

La dimensión ambiental de las actividades sectoriales es más o menos conocida y se utiliza como referencia para evaluar ambientalmente los proyectos de las actividades del sector. Esa dimensión viene dada por el binomio actividades en cuestión-impactos ambientales que genera. Cada actividad tipo en el sector, como puede ser la aplicación de productos fitosanitarios, la replantación, las cortas, etcétera, tiene un perfil de efectos ambientales que constituye el marco de la evaluación cuando se trata de un proyecto forestal y define el conjunto de cuestiones de las cuales se debe preocupar la evaluación de impacto ambiental de un proyecto forestal. Si se considera adecuadamente la dimensión ambiental de cada una de las actividades que el proyecto en cuestión supone, entonces, el proyecto será ambientalmente sostenible.

La dimensión ambiental de un plan o programa es distinta y lo que la hace distinta es su carácter estratégico. Una decisión o programa decide sobre un abanico de ámbitos que exceden con mucho la mera programación de proyectos. En general, planes y programas tienden a abordar el conjunto de temas que condicionan a mediano y largo plazo el destino del sector o ámbito de política. Una decisión estratégica es una intervención que pretende actuar sobre los condicionantes estructurales de un sector para hacerlo más eficiente desde el punto de vista de los agentes implicados y de la sociedad. Entonces, a mayor capacidad de la decisión para fundamentarse en una visión estructural, mayor es su capacidad para modificar comportamientos de largo plazo.

Esta es la misma perspectiva que debe asumir una decisión estratégica para analizar su dimensión ambiental. Se trata de que mire también estratégicamente


hacia el perfil ambiental del sector. Y se haga las preguntas que le permitan responder cuáles son los condicionantes estructurales que hacen que sus actividades tengan un perfil que genere unos efectos ambientales deseados o indeseados.

La responsabilidad de la decisión estratégica en materia ambiental, así como en el resto de áreas consideradas en la decisión, es estratégica. La pregunta ambiental relevante que formula la EAE no es si las actividades sectoriales, cualesquiera ellas sean, van a tener un impacto ambiental mayor o menor en el futuro, sino si el PPP ha dado cuenta del patrón estructural que hace posible que el sector tenga unos impactos ambientales futuros razonables desde un punto de vista social.

La relación actividad sectorial-efecto ambiental es el último eslabón de una estructura que la condiciona de forma sistemática, por lo que a veces se gana más influyendo en elementos alejados de esa causalidad para mejorar el desempeño ambiental de la totalidad. Una decisión que tiene una perspectiva estratégica no se preocupa por la causa inmediata de un efecto deseado (o indeseado), sino por la estructura que hay detrás y que lo genera de forma recurrente.

El ejemplo simple de los incendios forestales puede ayudar a ilustrar la idea. Una decisión forestal reactiva se preocuparía por cómo apagar los incendios; una estratégica y proactiva se preocuparía por las causas estructurales que están detrás de los mismos, abandono rural, incentivos económicos a determinadas prácticas silvícolas, etcétera. Si una decisión se concentrara en la causa inmediata que da origen al efecto ambiental negativo, su propuesta se limitaría a corregir la causa inmediata de ese efecto, dejando intacta la estructura que es la que sistemáticamente produce ese efecto, la cual lo volvería a reproducir. Entonces, es propio de una planificación estratégica asumir una mirada estructural.

La dimensión ambiental de una decisión estratégica consiste en entender el marco estructural, el patrón sistémico, que determina y explica el estado actual de los efectos ambientales que genera el sector como totalidad.

Para describir ese patrón no basta con explicar los efectos ambientales de las prácticas que se dan en el monte o en el transporte, por ejemplo. Es preciso tener claro su marco institucional, y cómo ese marco ha condicionado esas prácticas, o las instituciones sectoriales disponibles y sus capacidades actuales, los valores existentes, las opciones de política que se han aplicado, etcétera, porque estos elementos se condicionan los unos a los otros y dan cuenta de sus hechos y de sus comportamientos visibles, deseables o no. Esa explicación sistémica del alcance


ambiental estratégico de un PPP se puede denominar Sistema Ambiental Sectorial, y debe constituir un eje de la EAE.

La evaluación de alternativas en el marco de la EAE debe utilizar criterios propios de evaluación alejados de los clásicos de la EIA, capaces de dar cuenta de la dimensión ambiental estratégica de la decisión que se está construyendo. Para ello es, sin lugar a dudas, necesario contar con modelos que la describan de forma razonable y operativa. Estos modelos se tratan a continuación.


16 El sistema ambiental sectorial

Para entender el patrón que se halla detrás del desempeño ambiental del sector de política es preciso que los procesos de decisión estratégicos adopten nuevos instrumentos de representación, diferentes en su alcance a los tradicionales de la EIA. Esos modelos requieren la utilización de conceptos y herramientas que permitan representar todos los elementos que determinan el comportamiento sectorial, es decir, que les permitan revelar y describir el Sistema Ambiental Sectorial relevante para la EAE.

A continuación se presentan dos ejemplos de sistemas ambientales sectoriales que ilustran esta aproximación: el primero, referido a un modelo utilizado en la EAE del Plan Estratégico de Infraestructura y Transporte (PEIT) de España (Fomento 2004) y el segundo, referido al sector de la planificación forestal también en España.


17 El sistema Transporte-Medio Ambiente-Territorio (TAT)3

La evaluación ambiental del PEIT no se centra prioritariamente en los efectos y consecuencias ambientales de las actividades de transporte sino que trata de determinar y valorar los efectos y consecuencias ambientales de las alternativas estratégicas propias de la naturaleza y de escala de trabajo de la planificación del transporte.

El esquema adoptado por el Informe de Sostenibilidad Ambiental elaborado en el marco de la EAE del PEIT responde a la metodología de Análisis de Sistemas (o sistémico), basado en la modelización conceptual del sistema que se trata de evaluar a partir de las relaciones funcionales entre tres tipos de componentes y factores: Los instrumentos políticos, los elementos del sistema y los efectos y consecuencias ambientales. En la modelización realizada, se ha dado una especial relevancia a los elementos y factores de carácter territorial, que se consideran esenciales tanto desde el punto de vista del sistema de transporte como de sus implicaciones ambientales. Así, el sistema ambiental sectorial se ha definido como Sistema Transporte – Medio Ambiente – Territorio (TAT). Dicho sistema está constituido por los instrumentos, elementos e implicaciones que se relacionan en la tabla siguiente.

Ilustración 1 Componentes del sistema de análisis

Instrumentos Elementos Implicaciones

q Inversiones en infraestructuras modales

q Inversiones en infraestructuras de apoyo

q Gasto en seguridad y conservación

q Fomento del transporte público

q Mejora de los servicios de transporte

q Inversión en I+D+i

q Equilibrio del reparto modal en el sistema

q Equilibrio en la dotación de infraestructuras modales

q Distribución territorial de las infraestructuras

q Redundancia de infraestructuras

q Demanda social de infraestructuras

q Estructura jerárquica

q Emisiones de efecto global

q Emisiones de efectos regionales y locales

q Nivel de ruido q Generación de residuos q Efecto barrera de las

infraestructuras q Consumo de energía y

de recursos naturales q Afecciones a espacios

naturales y a la biodiversidad

3 El documento detallado del Informe de Sostenibilidad Ambiental del PEIT elaborado en el marco de su EAE puede ser obtenido en la siguiente página WEB del Ministerio de Fomento de España: http://peit.cedex.es/. El autor de este artículo ha sido el Director Técnico del Informe.


Instrumentos Elementos Implicaciones

q Gestión directa de efectos ambientales

q Instrumentos de mercado

q Planificación e integración del sistema

de redes y nodos q Saturación del sistema q Desarrollo de servicios

de transporte q Eficiencia en el uso de

recursos q Internalización de

costes sociales q Actualización de la

rentabilidad privada por modos

q Umbral de rentabilidad social de las infraestructuras

q Fragmentación del territorio

q Desarticulación territorial

q Accidentalidad

Fuente: Informe de Sostenibilidad Ambiental del PEIT. Ministerio de Fomento, España. 2004

La modelización del sistema así compuesto se completa mediante la relación y valoración de las Relaciones Funcionales existentes entre todos esos componentes. A este respecto, el gráfico que se acompaña más abajo ilustra, a grandes rasgos, las relaciones que se dan entre los diversos elementos del sistema Transporte – Medio Ambiente – Territorio (TAT).


Ilustración 2. Relaciones entre los elementos del sistema Transporte – Medio Ambiente – Territorio (TAT)

Instrumento de política

Elemento del sistema de transporte

Afección ambiental

Causalidad

Fomento de los servicios

Reparto Intermodal

Emisiones globales

Instrumento de política

Elemento del sistema de transporte

Afección ambiental

Causalidad

Fomento de los servicios

Reparto Intermodal

Emisiones globales


Este modelo da lugar a un total de 82 pares de relaciones, cada uno de los cuales se ha analizado usando como referencia fuentes comparativas internacionales, así como los propios trabajos de preparación del diagnóstico del PEIT, y caracterizado, en términos generales, como Reforzador o bien Compensador de las afecciones ambientales y territoriales negativos del sistema de transporte.

Por último, del conjunto del sistema de relaciones, cuya representación y valoración global es obviamente bastante compleja, se ha seleccionado una serie de cinco subconjuntos o Bucles, cuya dinámica determina el estado del sistema desde un punto de vista ambiental, cada uno de los cuales se puede asociar a un número reducido de componentes del modelo. Estos bucles son:

1. El bucle de la inversión en carretera y el uso del vehículo privado

2. El bucle de la intermodalidad y el uso del transporte público

3. El bucle de los servicios, el conocimiento y la calidad

4. El bucle de los instrumentos de mercado

5. El bucle de la ordenación del territorio


Cuatro de estos bucles, los últimos, se pueden caracterizar como globalmente compensadores de las afecciones ambientales y territoriales del transporte, en tanto que solo el primero se califica de forma clara como reforzador de dichas afecciones. Sin embargo, el estado de “rendimiento” de los mismos no es homogéneo de modo que la evaluación de la situación actual y tendencial del sistema conduce a unos resultados muy diferentes a los que podrían desprenderse de esta proporción.

El Bucle puede ser, entonces, entendido como un subsistema del sistema, que actúa en un sentido ambientalmente predeterminado, aunque en él se contengan tanto relaciones compensadoras como reforzadoras. Esto viene a significar que, por ejemplo, en un bucle compensador, las relaciones compensadoras de las externalidades ambientales y territoriales allí consideradas más que compensan las relaciones reforzadoras de las externalidades ambientales y territoriales allí consideradas. Esta aproximación permite realizar un análisis ordenado del sistema TAT, cuya complejidad y apriorística indeterminación lo hace muy difícil.

El equilibrio ambiental del sistema TAT depende así del comportamiento y del estado de sus bucles compensadores y reforzadores, de tal forma que si todos ellos presentan un estado razonable de desempeño y funcionamiento se puede decir que el sistema se encuentra en un equilibrio ambiental sostenible.

La evaluación ambiental estratégica propiamente dicha, ha consistido entonces en un proceso de análisis del estado actual del sistema TAT que es la referencia para la planificación de infraestructuras y transporte y del análisis del modo y medida en que el PEIT mejora esa situación actual, siguiendo el hilo de cada uno de sus partes estructurales, objetivos, alternativas, directrices y prioridades de actuación.

A continuación se recoge la expresión gráfica del sistema que ha servido para la evaluación del PEIT.


Ilustración 3. Sistema Transporte- Medio Ambiente-Territorio


Este mapa es uno de varios que conforman el sistema TAT. Su elaboración tiene un componente básicamente cualitativo, y se ha basado en la revisión de un importante volumen de documentación y estadísticas relativa al sistema de transporte en España, y se ha discutido y valorado por expertos. El modelo provee indicadores cuantitativos simples que permiten obtener una visión agregada del sistema.

La explicación sintética del grafo es la que sigue. Por una parte tenemos los instrumentos de política graficados en un rectángulo y situados a los bordes del sistema. En el medio encontramos los elementos del sistema de transporte y sus efectos recíprocos. Ubicados en la parte inferior del grafo están situados los efectos ambientales. La simple mirada del grafo clarifica la inutilidad de cualquier análisis lineal de los efectos de las políticas de transporte sobre el medio, pues los elementos del sistema se retroalimentan en sentidos a veces contradictorios, siendo el efecto final un resultado de esa dinámica compleja.

Un modelo sistémico de estas características puede generase desde perspectivas muy diversas. Por esta razón, es necesario aclarar la perspectiva adoptada en cada


caso. Los grandes principios causales que han guiado la construcción del sistema TAT son las siguientes:

q Las afecciones ambientales dependen, en gran medida, de la eficiencia en el uso de los recursos del sistema. Esta eficiencia es la que disminuye las afecciones ambientales que se consideran parte consustancial de la actividad de transporte.

q La eficiencia es básicamente el resultado del reparto modal del transporte, del estado de los servicios y de la distribución territorial equilibrada de las infraestructuras.

q El reparto modal depende de la distribución modal equilibrada de las infraestructuras, del uso del transporte público y de la duplicidad de las infraestructuras.

q La inversión en infraestructura es el factor determinante en la distribución modal de infraestructura y en la duplicación de las mismas.

q En este sentido el tratamiento dado a priori a las infraestructuras de carreteras en el sentido de desfavorecer una distribución modal equilibrada de las infraestructuras y del ferrocarril, por el contrario, responde a una tendencia actual, más que a una verdad universal, porque el ferrocarril, dependiendo de si es de alta velocidad o convencional, puede jugar un papel similar al de la carretera, en términos de su impacto en la intermodalidad del sistema.

q Esta distribución modal de la inversión en infraestructura está determinada básicamente por la planificación del sistema. Ésta determina los límites de inversión razonables socioeconómicamente, así como la distribución modal de la misma. De igual modo, es la planificación la que disminuye el riesgo de duplicación que se vio que afectaba al reparto modal equilibrado.

q Los servicios de transporte son un factor que favorecen las afecciones ambientales al mejorar el reparto modal y la eficiencia del sistema. Los servicios son mejorados, tanto por la vía de inversión como por la I+D+i y, también, por la aplicación de instrumentos de mercado.

q El otro gran factor de afección ambiental es el uso del vehículo privado. Este es incentivado por la inversión en carreteras y vías, por el desequilibrio territorial y por la distribución territorial desequilibrada de infraestructuras.


Es desincentivado por los mecanismos de internalización de costes y por la mejora del transporte público.

q La última vía de acceso a las afecciones ambientales es mediante las modificaciones territoriales. La distribución territorial desequilibrada de las infraestructuras es responsable de la fragmentación del territorio y de la desestructuración territorial. Esto genera a continuación afecciones a áreas protegidas o valiosas y a la biodiversidad. La fuerza motriz de la distribución territorial desequilibrada es nuevamente la inversión en carreteras, la que genera además fragmentación. Contrarrestan esa influencia la generación de nodos y redes jerárquicas y la planificación territorial del sistema.

q El transporte público es, junto con la eficiencia agregada del sistema y la planificación, uno de los motores de la compensación ambiental del sistema. Afecta a la eficiencia vía mejora del reparto modal y es incentivado por políticas explícitas de fomento, por instrumentos de mercado que lo hacen más competitivo y por las inversiones en puertos, ferrocarriles y en generación de nodos y redes jerárquicas de transportes.

q Finalmente, la Inversión en Investigación, Desarrollo, Innovación (I+D+i), junto con la gestión ambiental directa, son dos herramientas de influencia positiva sobre las afecciones ambientales del sistema. La gestión directa ejerce una acción de mejora inmediata. La I+D+I lo hace por la vía de la mejora de los servicios y, en general, en la medida en que incrementa la eficiencia del sistema.

q La ineficiencia del sistema se canaliza por la vía de su congestión, determinada básicamente por el incremento en el uso del vehículo privado y en el transporte por carretera, en general. La saturación es la causa de la demanda de nueva infraestructura e incrementa el riesgo a futuro de las externalidades del sistema.


18 Conclusiones

Como demuestra la experiencia relativamente corta de la EAE y los retos a que aún se enfrenta, no resultará tan fácil como lo fue con la EIA el establecer una definición y una metodología única, y casi universalmente válida, como modelo de trabajo. (Bina 2004) Hay varias razones para ello.

Como se ha señalado aquí, el lastre conceptual que supone haber tomado como modelo inicial la EIA de proyectos constituye una barrera importante a la hora de comprender mejor la finalidad y forma operativa que debiera asumir la EAE. Ello ha ralentizado la generación de un marco conceptual propio para dirigir, entender y procesar la práctica de EAE.

Pero también está la naturaleza compleja y diversa de los procesos de toma de decisión estratégica, que constituye una barrera difícil de superar a la hora de establecer estándares únicos. Es decir, aunque se disponga de una definición conceptual precisa de EAE, ésta se enfrenta a una realidad decisional tan diversa que la experiencia genera resultados disímiles en forma y contenido, de los cuales no resulta siempre fácil sacar conclusiones definitivas. (Kornov L. y Thissen W. 2000).

La simple experiencia no basta si no va acompañada de una reflexión detenida sobre la naturaleza propia del instrumento y de lo que se pretende con él. Pero, esa reflexión debe ser capaz también de asumir la diversidad del ámbito de aplicación y prever la diversidad de resultados posibles. Esto exige una gran flexibilidad conceptual.

Detrás de este dilema se haya sin duda otro de mayor calado. Todos los esfuerzos por introducir la EAE en los procesos de decisión están, querámoslo o no, impregnados de un cierto racionalismo. Es decir, están guiados por la creencia de que es posible introducir mayores grados de racionalidad en los procesos de decisión colectivos como son los PPP. Y en ese impulso, en mayor o menor medida, plantean requisitos de algún tipo de racionalidad al mismo, aunque sea en sus procedimientos, como en este mismo artículo se ha señalado que es el objetivo de la EAE.

No obstante, como aquí también se ha señalado, esos objetivos de racionalidad no son valores universales sino específicos de cada contexto, donde hay en juego aspectos muy complejos, como la articulación del poder de decidir del cual cada sociedad se dota. Y eso hace que cada proceso de decisión estratégica sea único.


Ahora bien, cualquier modelo, concepto o guía de EAE que se pretenda estandarizar supone implícita y explícitamente un tipo de racionalidad de decisión, un tipo de valor de decisión, que de forma genérica puede ser considerado como razonable, pero que se puede estrellar con el contexto especifico al cual se desea aplicar.

El drama que ello supone es que al tratar de imponer unos valores de decisión, un esquema o procedimiento de EAE, cualquiera que sea, incluso el más simple, a un contexto que no puede digerirlo, la EAE se torna incapaz de identificar los momentos, instancias o ámbitos en los cuales el contexto sí puede dar unos pasos adelante.

En síntesis, cualquier intento de universalización de la EAE, del tipo que sea, puede resultar contradictorio con el medio al cual se pretende aplicar. En estas circunstancias es razonable preguntarse si es posible realizar alguna aseveración genérica sobre el instrumento, o si tiene sentido hacerlo. O si por el contrario lo que tiene sentido es dar por buena toda práctica, sea ésta la que fuese, si lleva el rótulo de EAE, pues aquella menos condicionada será la que mejor se adapte a la especificidad decisional del contexto. O si es bueno reducir los esquemas posibles de la EAE a un listado simple de principios muy genéricos.

La solución a este dilema, como en otros casos, puede ser situarse en la posición intermedia.

Por un lado, aceptar el principio de que la EAE, como instrumento de apoyo a la toma de decisiones, trasunta unos valores de decisión exógenos a los contextos de decisión al cual se pretende aplicar y que constituyen su referencia. En esto no tiene la EAE nada de inocente. Esto es muy evidente en la actividad que realizan los organismos financieros multilaterales para que países que carecen de tradiciones de decisión tan estructuradas, asuman la EAE. Pero también ocurre lo mismo en los países desarrollados. Allí la EAE supone introducir en los procesos de decisión estratégicos nuevos valores de decisión de forma exógena. Esto está implícito en el instrumento. Y no es malo pues estos valores, si bien pueden no corresponderse con los del contexto de decisión, sí emergen de un fondo social que los reclama y los valora como legítimos.

La aceptación de esta parte de la verdad supone aceptar que es posible, en el margen que deja lo que se señala a continuación elaborar, en torno a la EAE, conceptos y diseños que tengan pretensión de universalidad o generalidad.

Por otro lado, es imprescindible reconocer otro principio que señala que la aceptación de criterios y valores de decisión exógenos en contextos de decisión


establecidos no es fácil. Ni es un proceso lineal. Y que aplicar modelos universales, en cualquier sentido, puede suponer una gran pérdida de tiempo y recursos, y sobre todo desperdiciar la oportunidad, que quizás una opción abierta daría, de descubrir el punto en el cual realmente se podría avanzar algo.

Estos dos principios nos llevarían, en síntesis, a postular que los modelos son útiles, sean estos referidos a la definición del objeto de la EAE, a sus fases, o a sus instrumentos, pues hay en la EAE una pulsión a la mejora de la decisión en un sentido que es necesario definir a priori. Y a añadir que es preciso estar dispuesto, cuando se pasa a la práctica de la EAE, a dejar buena parte del equipaje conceptual en el camino para captura la oportunidad real que existe de dar el paso adelante en la mejora de ese proceso concreto de decisión.

Esta reflexión debiera suponer, en el marco de las metodologías prácticas de EAE, enfatizar los momentos en los cuales se trata de, en el marco de una demanda estructurada de mejora de la decisión, decidir qué es lo que realmente se puede hacer, sin considerar esa demanda como un corsé.


19 Referencias

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• UE, (2001), Directiva 2001/42/CE relativa a la evaluación de los efectos ambientales de determinados planes y programas en el medio ambiente. Parlamento y Consejo Europeo, Bruselas.


La Dimensión Institucional de la Evaluación Ambiental Estratégica


20 Introducción

La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) entendida como una práctica tendente a incorporar la dimensión ambiental a decisiones estratégicas, como políticas, planes y programas, cuenta ya con una razonable tradición. Según Dalal-Clayton y Sadler la fase de formalización de este instrumento arranca a inicios de la década de los noventa, pudiéndose hablar a partir de 2001 de una fase de expansión a escala internacional. (Dalal-Clayton, Sadler, 2005).

De la primera mitad de los noventa datan los primeros libros y ediciones especiales de revistas internacionales dedicadas al tema. Sin duda la aprobación de la Directiva Europea 2001/42/CEE de evaluación de los efectos de ciertos planes y programas en el medio ambiente, más conocida como Directiva de Evaluación Ambiental Estratégica, marca un hito, pues a partir del año 2004 obliga a los 27 países miembros de la Unión a someter a un largo listado de planes y programas a un procedimiento de EAE. (EU, 2001).

En este contexto, quizá no tenga mayor sentido profundizar en el análisis de las diversas metodologías propuestas para la EAE de decisiones estratégicas sectoriales, con sus fases y pasos respectivos, ni en el instrumental analítico aplicado en innumerables EAE específicas, como son la aplicación de SIG, la utilización de paneles de expertos, entre otros, pues ya está suficientemente demostrado en la práctica que es posible llevar a cabo un procedimiento de EAE de un plan o programa.

Lo que puede resultar más sugerente preguntarse es sobre el resultado de esos ejercicios, es decir, sobre la contribución de la EAE a la mejora efectiva de las políticas sectoriales. Esto nos lleva a dos cuestiones íntimamente relacionadas, uno, a su supuesta capacidad para influenciar los proceso de decisión. Y dos, nos lleva al tema de la clarificación de cuestiones conceptuales de fondo sobre la naturaleza y los objetivos últimos de la EAE, pues de su respuesta depende de forma muy definitiva el tipo de contribución a la mejora de la decisión estratégica que se espera de la EAE, y sobre cuya eficacia se está interrogando. Es decir, resulta banal preguntarse por al eficacia de la EAE para mejorar o influenciar las decisiones estratégicas, si el sentido último de esa influencia, que viene definido por la naturaleza y objetivos del instrumento, está aún en discusión.

La experiencia práctica en EAE señala claramente y diversos estudios así lo muestran (Finnísh Ministry of the Environment, 2001; EC, 2009) que la EAE siempre influencia al proceso de decisión. Resulta casi inconcebible que pueda ser de otra manera, pues al poner en marcha un proceso de evaluación que interactúa


con el proceso central de decisión, por el mero acto formal de evaluarlo, éste se modifica.

Ahora bien, ello no implica que por ello la EAE sea eficiente. Para saber si la influencia alcanzada es o no la perseguida, debe ser claro aquello que se persigue, cosa que es aún un debate abierto. Tanto así, que resulta frecuente leer en la literatura afirmaciones como que, “La EAE se describe bien como una familia de herramientas en evolución” (World Bank, 2005, pág. 1), o bien que, “La EAE puede describirse como una familia de enfoques que utiliza una variedad de herramientas, en lugar de un único enfoque, fijo y que prescribe.” (OCDE, 2007, pág. 15), o bien la cita más extensa de Sadler, “SEA is understood to be a generic process or approach that encompasses a family of instruments, which may have different names and features but are functionally related by common aim of integrating environmental considerations into the higher levels of decision-making” (Sadler, 2008, pág. 14), señalando todos ellos que es difícil saber hoy en día qué es la EAE, y qué persigue exactamente, como para poder saber si es eficaz en lograrlo.

En todo caso la aspiración última de la EAE es contribuir a una mejora ambiental, y ya en muchos casos también de sostenibilidad, (Partidario, 2007; Wallington et. all, 2007), de las decisiones estratégicas, también de las decisiones de transporte. Ello obliga a seguir indagando a través de la práctica, y más allá de ella, para establecer un marco teórico y conceptual que de solidez a la intervención de la EAE en el desarrollo de las políticas públicas. De esta forma será posible decir algo más acerca de su contribución a la mejora de las políticas públicas que se trata de una ‘variedad de herramientas aplicadas a esas políticas públicas’.

En este sentido se plantea este artículo proponer un marco de referencia para la EAE que permita clarificar el aporte efectivo que puede hacer esta herramienta a la eficacia de las políticas públicas en general y de transporte en particular, lo que implica obviamente una mejor incorporación de su dimensión ambiental y de sostenibilidad, pero también un fortalecimiento de la gobernabilidad de las políticas públicas, y en particular en el sector del transporte.


21 EAE un concepto en evolución y progreso

La literatura en EAE ha sido bastante insistente en señalar la ausencia de una definición precisa de la EAE y de sus objetivos. (Brown, Therivel, 2000; World Bank, 2005; Dalal-Clayton y Sadler 2005; Wallington et. All, 2007). Esto ha dado lugar a que en los hechos la EAE asuma una diversidad muy grande de formas, lo que ha llevado a entenderla como una ‘familia de herramientas en evolución’.

Esta situación ha dado lugar a que se faciliten diversos esquemas para la clasificación de las EAE realizadas en la práctica, según los objetivos, aproximaciones, y técnicas utilizadas, (Partidario, 2000; Dalal-Clayton y Sadler 2005; Sadler 2008, Bina 2008), o que se faciliten esquemas conceptuales para clasificar las distintas variedades de EAE (Wallington et. all, 2008).

Lo notable es que este proceso de evolución conceptual, que se inicia en la segunda mitad de los noventa, continúa. Es decir, tanto la evolución conceptual de la EAE, así como los esquemas o modelos que pretenden clasificar las variedades de aplicaciones se van modificando con el tiempo, siguen evolucionando. Incluso scholars que han propuesto definiciones y esquemas, luego de un cierto tiempo, sugieren definiciones y aproximaciones distintas. Véase, por ejemplo, la propia modificación de tipos de EAE sugerida por Dalal-Clayton y Sadler en el 2005 y modificada por Sadler el 2008. (Dalal-Clayton y Sadler 2005; Sadler 2008).

Esto sugiere, por un lado, la dificultad de sintetizar conceptualmente la compleja práctica en EAE. Y por el otro lado, señala la urgencia de esa conceptualización, cuya finalidad es darle sentido a esa práctica. Ahora bien, lo interesante constatar no es sólo que ha habido una evolución y una diversificación, sino también un progreso, es decir que esa evolución presenta una línea de desarrollo, una orientación.

Las primeras definiciones de EAE se encontraban fuertemente arraigadas en los conceptos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de proyectos (Dalal-Clayton y Sadler 2005; Bina 2007). Tal como ya señalamos en otro artículo (Jiliberto, 2007) muchas definiciones tempranas de EAE (Therivel et all., 1992; Therivel and Partidario, 1996), como la de Sadler y Verheem, a menudo citada en la literatura, situaban en el centro de la EAE la consideración de las consecuencias ambiéntales de las decisiones. "The strategic environmental assessment is the systemic process of studying and anticipating the environmental consequences of proposed initiatives at high level decision-making. The purpose of the process is to incorporate the environmental criteria from the beginning, as an element of


decision in all the sectors and degrees of planning, placing it at the same level as the economical and social criteria." (Sadler y Verheem, 1996).

Con el paso del tiempo el consecuencialismo positivista de la EAE se ha ido erosionando.4 Resulta interesante observar, por ejemplo, la evolución de autores específicos, como Verheem, que inicialmente el año 1996 sostiene que la EAE tiene como objeto anticipar las consecuencias ambientales de las decisiones, para luego el año 2000 sostener que el papel de la EAE consiste en “..fortalecer el papel de los temas ambientales en la decisión estratégica”. (Verheem and Yonk, 2000), y a continuación el año 2005 señalar que , ”SEA is a tool for including environmental consideration into policies, plans and programs at the earliest stages of decision making.” (Ahmed, Mercier, Verheem, 2005).

Esta misma evolución es posible detectarla en otros autores ampliamente difundidos en la comunidad de EAE, como lo es Partidario, que muy tempranamente junto a Therivel sostenía en el año 1996, que el objetivo de la EAE era incorporar los efectos ambientales en políticas, planes y programas (Partidario y Therivel, 1996), y que actualmente sostiene que “Strategic environmental Assessment (SEA) is an impact assessment tool that is strategic in nature and has the objective of facilitating environmental integration and the assessment of the opportunities and risks of strategic actions in a sustainable development framework.” (Partidario, 2007, pág. 12), sosteniendo la necesidad de desarrollar, lo que ella denomina, una EAE estratégica.

Lo central en esta evolución es el debilitamiento del uso del concepto de impacto ambiental como eje de la EAE, para pasar situar en el centro de la EAE conceptos mucho más suaves o vagos, tales como efectos ambientales, temas ambientales, aspectos ambientales, etcétera. Esto señala en primera instancia la dificultad de hacer operativo el uso de un concepto consecuencialista positivista en la evaluación ambiental de políticas, planes y programas. Evidencian, por otro lado, la dificultad, demostrada en la práctica de la EAE, de alcanzar un conocimiento razonable de las consecuencias de las decisiones como para hacer de ellas el centro de la mejora de su diseño. Muy esclarecedor al respecto es la valoración de Bina de los cambios de modelo que están operando en EAE. “An important aspect of this change is the demotion of prediction and evaluation (of impacts, añadido), in favour of a range of activities.” (Bina 2008, pág. 114).

4 A efectos de este artículo se entiende por consecuencialismo positivista, al análisis que entiende que las consecuencias de las decisiones o actos sólo tiene sentido valorarlas por sus consecuencias positivas, es decir, sensibles materialmente.


Esto supone un giro muy importante en la racionalidad en que se funda la evaluación, pues ya no es posible fundarla estrictamente en una racionalidad sustantiva, objetiva, basada en el conocimiento de las consecuencias materiales probables de las decisiones.

Definiciones posteriores han ido paulatinamente enfatizando que el objetivo de la EAE, no es exclusivamente o primordialmente incorporar las consecuencias de la decisiones en los procesos de decisión, sino mejorar los procesos en si mismo, claro desde una perspectiva ambiental. (Brown and Therivel, 2000; Jiliberto, 2002 y 2004; Caratti et all, 2004, Bina, 2007; UNDP, 2004) a la definición del Banco Mundial de la EAE como un "participative approach to place the environmental and social aspects in the centre of the decision-making process and to influence in the development planning, the decision-making and the implementation processes at a strategic level" (Mercier, 2004; World Bank 2005) es significativa en este sentido.

Esta evolución conceptual muestra que la EAE ya no es entendida primordialmente como una herramienta cuya función principal es la de proveer información técnicamente fundada sobre las consecuencias ambientales materiales de la decisión (Bina, 2007). Obviamente esto no ha sido casual, sino que se debe a la disfuncionalidad que ha supuesto trasladar un bagaje técnico y procedimental eficaz, pero simple, como es la evaluación ambiental de proyecto, a la evaluación de entidades socio-política-técnicas complejas como son políticas, planes y programas.

Esta primera ruptura ha tenido como consecuencia el surgimiento de una fuerte tendencia metodológica que entiende que la EAE se debe centrar en el proceso de decisión (Caratti, et all, 2004; Partidario 2007; Kornov, Thissen 2000), visualizando la EAE más como una herramienta de interacción estratégica y proactiva con el proceso de decisión antes que uno destinado a informarle sobre sus consecuencias ambientales, en general negativas. (Bina, 2007, 2008).

La ruptura con la racionalidad sustantiva-positivista consecuencialista de la EAE trajo como resultado la propuesta de una evaluación basada en una racionalidad procedimental. Si no es posible mejorar la decisión en función de sus consecuencias positivamente identificadas, entonces, se puede hacer, mejorando el procedimiento a través del cual es elaborada. La racionalidad sustantiva es reemplazada como fundamento de la evaluación por una racionalidad procedimental. Este fue básicamente la propuesta muy consciente del proyecto europeo de investigación ANSEA (Caratti et all., 2004, Dalkmann et all., 2004).


A pesar de la rigurosidad conceptual, del abundante material empírico aportado por la propuesta de una EAE centrada en el proceso de decisión, y de que no ha sido contestada, o criticada en la literatura de forma consistente (Nilsson et all, 2009), ello no ha impedido que en términos prácticos la visión convencional de una EAE centrada en los impactos ambientales siga constituyendo el mainstream de la practica en esta área, en particular gracias al equivoco mensaje que ha enviado la legislación más reciente en la materia, que no ha evolucionado al mismo ritmo al que lo ha hecho el debate conceptual. También influye la inercia metodológica y las prácticas culturales, tanto en materia de evaluación ambiental, como de planificación, que se modifican lentamente, así como el hecho de que las nuevas orientaciones deben probarse primero en la práctica.

Pero todo ello no significa que en la evolución de la EAE no halla un orden, un sentido, y no una mera proliferación de opciones de contenidos posibles para la EAE. Y el primer paso en el orden en la evolución de la EAE es la superación del paradigma de una evaluación consecuencialista centrada en los efectos positivos, y en el producto de la decisión, para pasar a una evaluación centrada en el proceso de decisión, y en la mejora de su calidad desde una perspectiva ambiental.

Pero el proceso no se ha detenido ahí. La EAE centrada en el proceso de decisión al situar el proceso de decisión en el centro de la EAE obligo a la EAE a internarse en el complejo mundo de la teoría de la decisión y el Policy Análisis, pues debía responderse hasta qué punto la toma de decisión estratégica podía llegar a ser consistente con metodologías de evaluación ambiental fundadas, en última instancia en criterios de racionalidad objetiva o procedimental. Esto resultaba particularmente crítico teniendo en cuenta que la teoría de la decisión y el Polícy Analysis señalaban más bien lo contrario; la ausencia de un modelo de toma de decisiones racional en materia de políticas públicas, dominado más bien por modelos o lógicas ajenas al modelo racional sustantivo arquetípico. (Kornov, Thissen, 2000; Dalkmann, Nilssen, 2001).

El resultado de esta indagación teórica y la propia práctica de la EAE han supuesto un nuevo giro en la evolución de la conceptualización de la EAE. En el eje de ese giro está el creciente convencimiento de que el modelo de evaluación ambiental estratégico, incluso, el centrado en la decisión, se fundan en un paradigma de racionalidad técnica (objetiva o procedimental) que no se compadece con la naturaleza decisional de los proceso de decisión estratégicas.

La línea básica de argumentación es que tanto el modelo de EAE basado en impactos ambientales, bien el modelo centrado en el proceso de decisión, le presuponen al proceso de decisión evaluado unas propiedades de racionalidad de


las que carece; racionalidad sustantiva, en el sentido de adecuación de fines y medios, racionalidad procedimental, en el sentido de seguimiento de un conjunto racionalmente fundado de pasos, un sujeto racional, en el sentido de una entidad identificable que asume esas racionalidades. (Wallington et.- all, 2008; Worldbank, 2005). Tanto la extensa experiencia probada en Policy Analysis, como mucha de la práctica en EAE, vendrían a confirmar esta afirmación de que esos supuestos no se dan (Kornov y Thissen, 2000).

Ambos modelos de EAE se fundan, en última instancia, en el supuesto de que la mera aportación de información técnico-racional influenciaría el proceso de decisión en un buen sentido, ambientalmente hablando. (Bina 2008) Esta visión resultaría una simplificación de cara a la naturaleza real de los procesos de decisión estratégicos, los que se hallan sometidos a no sólo contexto complejos, sino a importantes grados de incertidumbre, conflicto de valores, relaciones de poder, en al mayoría de los casos asimétricos, negociaciones, redes, cultura política, sin olvidar el juego de fuerzas políticas que se da entre los actores del esquema evaluador.

En paralelo a esta evolución conceptual, la práctica de la EAE ha identificando el importante papel del contexto en la calidad de los resultados obtenidos en un proceso de EAE. Ya en el 2001, el mencionado Workshop en Finlandia sobre EAE y transporte, sistematizaba una serie de factores de contexto de los cuales dependía la eficacia de la EAE para influenciar los procesos de decisión. Esto ya dejaba en evidencia la alta dependencia del éxito de la EAE del contexto en que se daba. Con posterioridad ha habido reflexiones más elaboradas en este sentido, (Hilding-Rydeviky Bjarnadóttir, 2007; Wallington et. all, 2008; Fischer, 2005). Este hecho se hace presente también en la persistente llamada de atención en la guías de EAE acerca de la supuesta singularidad de cada EAE, determinada por un supuesto singular contexto. (Jiliberto y Bonilla, 2009; Wallington et. all, 2007; Ahmed, Mercier, Verheem, 2005; Verheem, 2000), lo que requiere flexibilidad en su diseño.

El contexto es entendido en esta reflexión en un sentido amplio, que incluye, desde el tipo, escala, y función de la decisión evaluada, pasando por el entorno político-institucional y sus prioridades, la estructura de poder y sus reglas, la cultura de planificación, hasta la tradición deliberativa o más tecnocrática de la planificación misma.

La preocupación por el contexto hace referencia al hecho singular de que en el caso de la EAE, a diferencia de muchos otros instrumentos de apoyo a la formulación de políticas públicas, los factores de contexto son tan importantes que de facto determinan lo que cada EAE pueda llegar a ser como instrumento de


apoyo en la formulación de una decisión estratégica. De facto, entonces, los factores de contexto no son ya contexto de la EAE, sino que pasan a ser elementos de la EAE.

Una muy razonable explicación de la importancia del contexto en la aplicación de la EAE es que la disfuncionalidad que supone la utilización de modelos de evaluación técnico racionales en contextos de decisión que no se comportan acorde a esas lógicas, emerge como una sobre determinación del contexto. Se trata simplemente de que el medio en el cual se aplica la herramienta simplemente no sea congruente con ésta.

Para el evaluador que piensa que su herramienta es la adecuada, esta disfuncionalidad no le aparece como una inadecuación de su herramienta, sino como una característica “confusa” del entorno que hace compleja su aplicación. Lo que sucede de facto es que las lógicas de decisión no racionales del entono se imponen sobre la pretensión de racionalización del modelo de evaluación técnico-racional, impidiéndole adoptar un modelo universal estándar.

Estas dos reflexiones que han surgido en la última literatura en EAE requieren ser tomadas en consideración seriamente, pues sería muy errado pensar que la EAE pueda modificar las lógicas de decisión que dominan los proceso de formulación de políticas públicas. Más bien es preciso pensar y repensar la herramienta para adaptarla creativamente a su entorno de aplicación y reinterpretarla en su función.

El nuevo giro que ha dado la discusión en materia de EAE sugiere, entonces, que los modelos de EAE, tanto el basado en el concepto de impacto, como aquel centrado en al decisión, se fundan en un paradigma de evaluación técnico-racional, (racionalidad sustantiva o procedimental) que tendría que ser superado para poder ser funcional y eficaz. Se trataría ya no sólo de pasar de una evaluación de producto a una evaluación de proceso, sino de superar el modelo de evaluación técnico racional, destinado básicamente a proveer información racionalmente fundada a la decisión. Y si se es coherente con el análisis realizado, proponer una herramienta acorde a las lógicas de decisión del entorno en la cual se aplica.


22 Una reinterpretación de la EAE en clave institucional y de gobernabilidad

Así como la crítica al modelo de EAE centrado en el concepto de impacto ambiental situó en el centro de la evaluación al proceso de decisión, cuya mejora se transformaba en el objetivo de la EAE, la crítica a los modelos técnico-racionales de EAE modifica nuevamente el locus de la evaluación, y ese nuevo locus no es otro que el dialogo y la negociación. (Wallington et. All. 2007).

El transito conceptual de la EAE ha sido de una lógica casi escolar. Los primeros modelos de EAE se fundan en una racionalidad, que la teoría de la decisión calificaría de sustantiva, y propia del concepto económico de elección racional. (Dalkmann, Nilsson, 2001) El objeto de la EAE es aportar información sobre las consecuencias ambientales de las opciones alternativas para con esa información ajustar medios a fines de forma óptima.

Toda vez que ello se constata imposible “técnicamente”, entonces se propone un modelo de EAE centrado en la decisión, cuya racionalidad es básicamente procedimental (Simon, 1987). Si no es factible hallar una solución óptima, entonces lo que debe ser sujeto de mejora es el proceso que genera la solución, sea esta la que fuere. (Dalkmann et all. 2004).

Una vez que los límites de ambas aproximación se hicieron evidentes por los anticuerpos que generan aproximaciones técnico-racionales en contexto de decisión que no responden a esos modelos de racionalidad, se proponen aproximaciones de EAE que señalan que el aporte de este instrumento a la mejora de la decisión pasa por focalizarla en aspectos tales como la deliberación, el diálogo, la negociación, la cooperación, la institucionalidad y la gobernabilidad. (Wallington et. all., 2007; Bina, 2007; World Bank, 2005). Es decir, se propone pasar de una EAE basada en una racionalidad sustantiva o procedimental a una basada en una racionalidad deliberativa (Habermas, 1997). El sentido de esta propuesta de racionalidad es que la decisión es buena porque ha sido el resultado de un proceso de deliberación, toda vez que ha resultado imposible mejorarla en base a información objetiva y/o prescripciones procedimentales.

Las lógicas de la deliberación, el dialogo y la negociación están mucho más próximas a los modelos de racionalidad que rigen los proceso de decisión estratégica. De esta forma la EAE tendría la posibilidad de encajar de manera más fluida con el proceso, u objeto, evaluado, creando la posibilidad efectiva de incidir en los procesos de decisión estratégicos.


No obstante, al momento de privar a la EAE de contenidos sustantivos o procedimentales se genera un vacío respecto lo que se pretende lograr con la EAE, de forma especifica, o sustantiva. Si ya no se trata de incorporar información sobre las consecuencias de las opciones de políticas, ni de mejorar el proceso en que éstas se generan y seleccionan, entonces, ¿cuál es el propósito de la EAE? Obviamente, no es posible afirmar que de establecer un mecanismo de dialogo se vaya a obtener nada precisamente especifico, salvo la materialización del hecho del dialogo. ¿Será, entonces, el objetivo de la EAE el dialogar sobre la incorporación de la dimensión ambiental en decisiones estratégicas, sin importar el resultado efectivo de tal proceso de dialogo?.

Quienes han sostenido con énfasis la necesidad de un cambio en la EAE en un sentido deliberativo (Wallington et all., 2007) responden de facto a esta pregunta argumentando que el propósito último de la EAE sería más bien inducir un proceso de aprendizaje que permita que gradualmente los proceso de decisión estratégicos sean permeados por una racionalidad ecológica. (Bina, 2007).

Es decir, cada EAE no tendría un objetivo instrumental específico, sino que el proceso de EAE, como un todo, tendría el objetivo de catalizar un aprendizaje, cuyo sujeto es el conjunto socio-institucional amplio, de gobernabilidad, en el cual se toman las decisiones estratégicas de una sociedad. Cada EAE singular, como mucho, tiene un meta objetivo.

Esta solución al dilema del propósito de la EAE en un modelo deliberativo tiene dos problemas evidentes. El primero es tener que demostrar que para lograr ese meta objetivo no es mejor otro instrumento que actúe de forma directa sobre la supuesta infra representación de la racionalidad ecológica en los proceso de decisión estratégica. Resulta difícil sostener en términos de la eficiencia de las políticas públicas que para alcanzar el objetivo de introducir lógicas de racionalidad ecológica en los procesos de toma de decisión estratégica no se utilice un instrumento que actúe de forma directa sobre el objetivo deseado, como por ejemplo, proceso de capacitación de las entidades responsables de esas decisiones.

El segundo problema que presenta esta solución al dilema del propósito de un modelo deliberativo de EAE consiste en que debe demostrar la eficacia de la actividad deliberativa propiamente tal en la generación de un mayor nivel de racionalidad ecológica en los proceso de decisión estratégica. Resulta también discutible en términos de políticas públicas apostar por un instrumento cuyo grado de eficacia para alcanzar su meta objetivo esta prácticamente indeterminada.


Todo esto hace pensar que, si bien es razonable argumentar que un modelo deliberativo de EAE, así como también uno de carácter técnico-racional, ya sea sustantivo o procedimental, ayudan a introducir una supuesta racionalidad ecológica en proceso de toma de decisión estratégica, ello debe entenderse como un subproducto, una externalidad positiva generada por el proceso que tiende a un logro sustantivo, el que debe ser directo y perfectamente verificable cada vez que se aplica el instrumento de EAE.

Para aproximarse a la identificación del propósito de la EAE en un modelo deliberativo es preciso volver simplemente a los propósitos originales del instrumento; incorporar la dimensión ambiental a las decisiones estratégicas. Las aproximaciones racional sustantiva o procedimental a la EAE identifican de forma directa la supuesta dimensión ambiental de las ediciones estratégicas, y con ello precisan claramente el objetivo sustantivo directo de cada EAE; que aquello que señalan como la dimensión ambiental estratégica quede incorporado a la decisión.

Lo que la práctica de la EAE ha justamente demostrado es la baja eficacia de la EAE para alcanzar esos objetivos, lo que la ha hecho justamente evolucionar hacia un modelo deliberativo. Pero lo que la necesidad de un modelo deliberativo pone en duda no es el propio contenido sustantivo de incorporar la dimensión ambiental a las decisiones estratégicas, sino el cómo ello se hace. En principio una aproximación técnico racional no se compadecería con las racionalidades de los contextos políticos en los cuales estas decisiones se toman.

No obstante, ello no significa a priori que aquello que los modelos técnico racionales ponen encima de la mesa como la dimensión ambiental de las decisiones estratégicas no sea en definitiva la dimensión ambiental de tales decisiones. Más aún, es del todo razonable pensar que lo que sea la dimensión ambiental de las decisiones estratégicas no pueda sino que ser expresada en términos técnico-racionales.

El problema radica exclusivamente en que dada la racionalidad que domina la toma de decisión estratégica es impensable un procedimiento de incorporación de esa dimensión ambiental mediante un proceso de evaluación que priorice los aspectos técnico-racionales por sobre los deliberativos, porque la lógica de ese contexto es justamente la de negociar muchos y diversos discursos e intereses, todos ellos con algún fundamento técnico-racional.

Por tanto, no es que el discurso técnico racional no pueda tener un lugar en la EAE. Lo que no puede suceder es que la incorporación de la dimensión ambiental se funde en la presumible existencia de un único discurso técnico racional válido.


De ahí la importancia de la deliberación como eje, no del contenido de la EAE, sino de su racionalidad. Siguiendo el modelo deliberativo de EAE es posible afirmar que es racional, y por tanto bueno, incorporar a una decisión estratégica la dimensión ambiental que resulta del dialogo no condicionado entre distintos discursos técnico-racionales sobre la dimensión ambiental estratégica de esa decisión.

Por lo tanto, cada EAE basada en un modelo deliberativo no tiene un meta objetivo, sino uno muy concreto y verificable, a saber, el llegar a un consenso sobre lo que técnica y racionalmente entienden los actores claves de la decisión sea incorporar la dimensión ambiental a esa decisión.

Esto da lugar a que lo que sea la dimensión ambiental de una decisión estratégica esté per se indeterminada, sin embargo, no está indeterminada la posibilidad de definirla en un proceso reglado de dialogo y negociación.

La EAE vendría a ser de facto un mecanismo institucional para dilucidar la responsabilidad que le cabe a las decisiones públicas estratégicas en lo que suele ser el mandato institucional de conservación y protección del medio ambiente y de fomento de un desarrollo sostenible.

Como es evidente que esa responsabilidad es compleja y difusa y sobre todo que tiene un alcance último institucional, pues su identificación acredita responsabilidades institucionales concretas, el mecanismo mediante el cual ella se aclara y queda establecida como otro elemento del engranaje institucional de gestión ambiental, es igualmente complejo, y se rige, en primer lugar, por una lógica deliberativa que es en la que descansa el arreglo institucional de nuestras sociedades, y en segundo lugar, por una deliberación técnico y racionalmente fundada, que es el otro de los pilares en que se funda el arreglo institucional moderno. (Faludi, 1987).

La EAE tendría así un objetivo institucional consistente en delimitar, caso a caso, la responsabilidad que le cabe a cada decisión estratégica evaluada en la defensa del principio constitucional de protección del medio ambiente y de promoción de un desarrollo sostenible. Este es un objetivo claro y verificable caso a caso. Para su logro se define un mecanismo institucional reglado, fundado en el dialogo y la negociación, que debe proveer un resultado técnico y racionalmente fundado, es decir, no arbitrario, que oriente al decidor sobre lo que es, en su caso concreto, incorporar la dimensión ambiental a su decisión, cumpliendo de esta forma con su responsabilidad institucional.

Esta visión de la EAE conecta más que ningún otro con el concepto de gobernabilidad y se transforma en un mecanismo de fomento de los principios de


buena gobernabilidad, pues fomenta prácticas de dialogo, transparencia, consenso, respeto mutuo, en definitiva fomenta la construcción de visiones conjuntas sobre la sostenibilidad de las decisiones sectoriales claves.


23 La dimensión ambiental de las decisiones estratégicas revisitada

Sea como fuere, la dimensión ambiental de las decisiones estratégicas, continua siendo el núcleo de la EAE. Ahora bien, esta como hemos señalado no puede ser necesariamente capturada por una única representación técnico racional, que se pueda por tanto ser calificada de objetiva, y eso da lugar a un modelo de EAE deliberativo.

No obstante, eso no es óbice para no poder hacer una propuesta sobre la naturaleza particular de esa dimensión ambiental, aunque en el contexto del discurso desarrollado hasta aquí, no puede sino que entenderse como una aproximación cuya única virtud consiste en estructurar una definición de la dimensión ambiental de las decisiones estratégicas para su debate.

En primer término es bueno aclarar que por dimensión ambiental de una decisión en el momento de su evaluación ambiental se entiende cualquier aspecto que sea ambientalmente relevante al momento de tomar la decisión.

Estos aspectos no tienen, por un lado, porque ser solo aspectos sustantivamente ambientales. Así, por ejemplo, es ambientalmente relevante la consideración de alternativas, aunque ese aspecto no se pueda considerar uno ambientalmente sustantivo. Y por el otro lado, no necesariamente todos los aspectos ambientales de una decisión, tiene que ser relevantes a la hora de su evaluación ambiental, sino sólo aquellos que forman parte de la decisión al momento de su evaluación. Así, por ejemplo, los sistemas de gestión ambiental que pueda adoptar de un proyecto no forma parte de su evaluación ambiental.

Es decir, la dimensión ambiental de una decisión que se está evaluando no es una característica universalmente objetiva de la misma, sino aspectos que le pertenecen pero que son funcionales al momento de decisión en que se halla, en este caso el de su evaluación.

Por otro lado, la EAE debiera focalizarse en la dimensión ambiental estratégica de las decisiones estratégicas. (Bina, 2007; Partidario, 2007) Lo estratégico de la EAE no es el que evalúe decisiones estratégicas, sino que se centra en los aspectos estratégicos de la decisión evaluada. (Jiliberto, 2007)

Esto es coherente con la naturaleza estratégica de la decisión evaluada, pero al mismo tiempo es coherente con el momento de decisión en el cual se realiza la evaluación, el que es en general un momento temprano de un proceso largo de


decisión que va desde los momentos estratégicos hasta que lo decidido estratégicamente se transforma en una intervención efectiva que pudiera tener un efecto material sobre el ambiente.

Por tratarse de un momento temprano la decisión maneja información agregada con una escala baja de detalle, por lo que no es apropiado que la EAE se focalice en la dimensión ambiental “no estratégica” de la decisión. El no hacerlo es en buena medida la causa de las carencias en la predicción de impactos que muestra la EAE (EC, 2009).

Finalmente esto es consistente con la naturaleza ex ante de la EAE que debe comenzar antes que la decisión se encuentre prefigurada si se quiere, lo que impide centrarse en aspectos operativos, de diseño, como sus efectos ambiéntales últimos.

La dimensión ambiental de las decisiones estratégicas, al igual que su propio proceso de evaluación ambiental, es singular y compleja y necesariamente difiere de la evaluación ambiental de proyectos.

Esta singularidad y complejidad se puede expresar diciendo que es tridimensional. La dimensión ambiental de las decisiones estratégicas es tridimensional, porque su proceso de evaluación, tal como se ha venido explicando también lo es. Tiene una dimensión sustantiva, una procedimental y una deliberativa.

En primer lugar esta la dimensión sustantiva. Esta dimensión de evaluación tiene que ver con el modo en que la evaluación tiene en cuenta la consecuencia de la decisión en ‘el estado de cosas’ que esa decisión pretende gestionar. La dimensión sustantiva, entonces, tiene que ver con cómo se espera que la evaluación suponga una mejora de ese estado ambiental de cosas. Tradicionalmente en EAE esta dimensión se asumía de un modo consecuencialista positivista, es decir, utilizando el concepto de impacto o efecto ambiental, de modo similar a como se cubrió en el caso de la evaluación de impacto ambiental de proyecto. (EU 2001)

En segundo lugar, esta la dimensión procedimental. Esta es una nueva dimensión de evaluación que surge en el caso de la EAE por tratarse de una evaluación ex ante, de proceso. La EAE no se encuentra con un producto al que evaluar, sino con un proceso al que contribuir. Ello hace que aspectos procedimentales del proceso de decisión se vuelvan importantes elementos de la evaluación por el alcance ambiental que tienen (Caratti, et all, 2004). La EAE ya no mira solo a los aspectos consecuenciales sustantivos de la decisión, sino a como ésta se construye y los alcances ambiéntales de ello. Aspectos simplemente instrumentales como la


información utilizada, las alternativas consideradas, la definición de objetivos, etcétera pasan a formar parte de la dimensión ambiental de la decisión evaluada.

En tercer lugar, esta la dimensión deliberativa. Esta nueva dimensión de la evaluación ambiental surge de la indeterminación estructural de las dos dimensiones anteriores y del contexto político institucional en que tiene lugar la evaluación. Dado que la evaluación tiene una función institucional en un contexto de diversidad de discursos técnico racionales sobre las dimensiones sustantivas y procedimentales de la decisión evaluada, su dimensión ambiental última será la que resulte del proceso de deliberación no condicionado que facilita la EAE. Por lo tanto, su contribución a la gobernabilidad ambiental y de sostenibilidad de las políticas dependerá de la calidad de los procesos deliberativos.

De acuerdo a los últimos desarrollos en EAE, cualquiera EAE debiera considerar estas tres dimensiones, y preguntarse cómo da cuenta de cada una de ellas.


24 La dimensión ambiental sustantiva de las decisiones estratégicas

Sin duda la más conflictiva de estas tres dimensiones es la sustantiva pues tiene que ver con los convencimientos profundos acerca de cual es la contribución que puede hacer la EAE a que la decisión mejore el ‘estado ambiental de cosas’ que la decisión pretende gestionar. Por ello merece una reflexión más detenida. Obviamente no existe un consenso formal para referirse a esta dimensión como sustantiva, pues se trata de una clasificación ad-hoc.

En el caso de la Directiva Europea de EAE, es evidente que la dimensión sustantiva de la EAE viene dada por el concepto de impacto, pues mediante ese concepto se pretende lograr que la decisión mejore/conserve el “estado ambiental de cosas” que la decisión pretende gestionar (EU, 2001). Ya se mencionó que esta aproximación podía clasificar como de consecuencialismo positivista. Conociendo los efectos positivos que la decisión genera de forma material en el ambiente se alcanza una decisión que mejora ‘estado ambiental de cosas’ que la decisión gestiona.

En el caso de la propuesta de ‘EAE estratégica’ promovida por Partidario, por ejemplo, lo sustantivo es el aporte de la EAE a la construcción de la decisión, a la definición justamente de las estrategias de política, allí radicaría la contribución de la EAE a que la decisión suponga una mejora ‘del estado ambiental de cosas’ que la decisión pretende gestionar (Partidario, 2007). Ayudando a identificar nuevas y más sostenibles estrategias para la decisión se alcanza una decisión que mejora ‘estado ambiental de cosas’ que la decisión gestiona. En este caso el aporte de la EAE no se funda en ningún tipo de consecuencialismo.

En el caso, por ejemplo, de la propuesta implícita en una guía de EAE desarrollada por el Departamento de Asuntos Ambiéntales y Turismo de SudAfrica, se espera que la EAE aporte a que la decisión mejore el ‘estado ambiental de cosas’ que la decisión gestiona ayudando a la identificación de oportunidades y restricciones de sostenibilidad a una escala estratégica y verificando si esas restricciones y oportunidades, así como otras recomendaciones, son tenidas en cuenta en las opciones de política consideradas. (Audouin, Lochner, 2000). En este caso el aporte de la EAE tampoco se funda en ningún tipo de consecuencialismo.

El proyecto europeo de investigación ANSEA desarrollo una propuesta de modelo de EAE procedimental a partir de una crítica radical a la creencia de que el concepto de impacto pueda constituir el eje de la dimensión ambiental sustantiva de las decisiones estratégicas. (Caratti et all., 2004; Dalkman et all., 2004) En esa


propuesta procedimental no había una consideración explícita de cómo una EAE desarrollada bajo esos supuestos mejoraba el estado ambiental de cosas que la decisión evaluada pretende gestionar. Ello no significaba que es dimensión estuviese ausente, pues implícitamente se consideraba que la propia aplicación de criterios procedimentales ambientalmente relevantes llevaba a la decisión, por si misma, a generar una opción que mejoraba o conservaba ese ‘estado ambiental de cosas’. Tampoco, en este caso el aporte de la EAE se funda en ningún tipo de consecuencialismo.

Con posterioridad parte del equipo del proyecto ANSEA ha desarrollado una propuesta de relectura de la dimensión ambiental sustantiva de las decisiones estratégicas, facilitando una descripción sistémica de la misma. (Jiliberto, 2007) En esta aproximación a la dimensión ambiental sustantiva la pregunta relevante no es si las actividades sectoriales que una decisión estratégica supone, como construir vías, transportar pasajeros y mercancías, van a generar un impacto ambiental mayor o menor en el futuro, sino si la política, plan o programa ha dado cuenta del patrón estructural que explica el modo en que se produce y reproduce el perfil ambiental del sector como un todo.

En el centro de ese patrón, que por ser recursivo, se denomina sistémico, están lo que se denominan dinámicas ambientales sectoriales. Una dinámica ambiental sectorial en un ámbito ficticio de la planificación del transporte puede ser, por ejemplo, el denominado circulo vicioso de las infraestructuras. A modo ilustrativo, una descripción simple del mismo sería el siguiente: la inversión en carreteras que facilitan el acceso a entornos periurbanos de ciudades metropolitanas incentiva la urbanización de baja densidad, esto incentiva el uso del vehículo privado, lo que genera, por un lado un impacto sobre el medio ambiente urbano derivado del incremento del flujo vehicular en la ciudad, y por el otro, genera congestión vehicular y saturación de las infraestructura viales, esto incentiva nuevamente la necesidad de construir nuevas vías o ampliar las capacidades de las existentes, lo que redunda en un nuevo incentivo a la urbanización del suelo periurbano, dando lugar a un nuevo ciclo. Esto se describe gráficamente en el Gráfico 1 Dinámica Ambiental sectorial 1.


Gráfico 1 Dinámica Ambiental sectorial 1

Fuente: Jiliberto y Bonilla, 2009

Lo que esté mapa nos señala es que el efecto de una decisión estratégica en materia de transporte es sistémico, con independencia de la escala de la decisión, su entorno, la información disponible, etcétera.

Ahora una dinámica ambiental sectoriales no se halla aislada de los restantes elementos de la política sectorial, sino que por el contrario interactúan con un gran número de ellos. Una segunda dinámica en ese mismo contexto de política, que se puede definir como la de debilidad del transporte público, ayuda a clarificar este aspecto. Esta dinámica se puede describir ilustrativamente y de manera simplificada como: los territorios del extrarradio, con baja densidad poblacional favorecen sistemas de transporte público desfinanciados, esto induce a una prestación de servicios de transporte público de baja calidad, lo que incentiva el uso del vehiculo privado, lo que favorece la desfinanciación del transporte público. Esta dinámica se ilustra en el Gráfico 2 Dinámica ambiental sectorial 2.


Gráfico 2 Dinámica ambiental sectorial 2


Las dos dinámicas ambientales sectoriales interactúan la una con la otra dando lugar a una entidad más compleja, que denominamos sistema ambiental sectorial. Una versión simplificada de un sistema ambiental sectorial relevante para un proceso de planificación, del transporte, en este caso, se visualiza en el Gráfico 3 Sistema Ambiental Sectorial, resultante de unir las dinámicas ambientales sectoriales 1 y 2.


Gráfico 3 Sistema Ambiental Sectorial


En el Gráfico 3 Sistema Ambiental Sectorial se visualiza lo que se propone se entienda como la dimensión ambiental sustantiva del plan o programa que se está evaluando, el que constituido inicialmente por dinámicas ambientales sectoriales, puede describirse como un sistema más complejo. Por tanto, la dimensión ambiental sustantiva de las decisiones estratégicas es de naturaleza sistémica, y su comprensión es una herramienta fundamental para valorar el alcance ambiental de los aspectos estratégicos que la decisión esta tratando de promover. En este caso la dimensión ambiental sustantiva de las decisiones estratégica se funda en un consecuencialismo, pues el aporte que se supone la EAE hace a la decisión se deriva de entender y considerar la consecuencia de la decisión en el comportamiento del patrón sistémico descrito. No se trata de tener como referencia las consecuencias ambientales materiales últimas de la decisión, sino en su patrón estratégico de reproducción. Se podría caracterizar como de un consecuencialismo estratégico.

Es bueno anotar que la comprensión de este patrón estructural se constituye, a demás, en una herramienta proactiva para el diseño de alternativas de política


ambientalmente sostenibles, y en este sentido encaja con otras propuestas de EAE como la promovida por Partidario. (Partidario, 2007).

En definitiva, la dimensión ambiental sustantiva de las decisiones estratégicas supone que toda EAE implícitamente o explícitamente incorpora un modelo mental que permite aclarar el modo en que materialmente la EAE puede llegar a implicar una mejora de ‘un estado ambiental de cosas’ que la decisión evaluada esta gestionando. Incluso en los modelos puramente deliberativos, esa mejora que la EAE puede llegar a implicar se traslada a un proceso social de aprendizaje, que al ayudar a la incorporación de una racionalidad ecológica en la toma de decisiones, debiera fomentar decisiones ambientalmente sostenibles. (Bina, 2007, 2008).

Una parte significativa de todo proceso de EAE es aclarar el modo en que se asume esta dimensión ambiental sustantiva de la decisión evaluada. Y como resulta evidente, no hay un modelo universal, en parte porque todavía persiste el influjo de lo que Bina denomina el “impact assessment mindset” (Bina, 2007) que condiciona fuertemente la posibilidad de un intercambio conceptual abierto. También es responsable la diversidad de situaciones de evaluación, un plan de transporte estratégico, difiere mucho de un corredor de transporte, o de un plan de carreteras. Las diferencias de contenidos, escalas de trabajo, información disponible y tantos otros factores, hacen muy difícil estandarizar una aproximación a la dimensión ambiental sustantiva de la decisión.


25 La dimensión ambiental procedimental de las decisiones estratégicas

La posibilidad de describir, aunque no sea de forma universalmente válida, la dimensión ambiental sustantiva de las decisiones estratégicas, no quita para que se igualmente necesario identificar su dimensión ambiental procedimental. Porque, como se señaló, la EAE se enfrenta a un proceso, no a un producto y por tanto, puede y debe hacer una contribución a que la calidad de la decisión mejore ambientalmente mejorando sus procedimientos.

En general esas mejoras están asociadas a procurar que el proceso de decisión siga los códigos de buenas prácticas en materia de toma de decisión estratégica, al menos en el sentido que establece el estado del arte. La propia Directiva Europea de EAE (EU, 2001) es un buen ejemplo de recomendaciones procedimentales pues asocia la EAE al cumplimiento del plan o programa evaluado de los siguientes requisitos:

• que se evalúen los posibles efectos ambientales significativos • que se identifiquen, describan, y evalúen las alternativas con criterios comunes

y ambientales • que tengan lugar consultas con otras administraciones y con los agentes

sociales del caso • que se use la información ambiental apropiada • que se identifiquen objetivos ambientales • que se definan medidas mitigadoras • que se defina un sistema de seguimiento

Curiosamente uno de los aspectos mejor valorados en una reciente evaluación de la aplicación de la Directiva Europea de EAE, llevada a cabo por la propia Comisión Europea, son las ganancias procedimentales, las mejoras en los proceso de planificación. (EU, 2009).

El proyecto europeo de investigación ANSEA hace una descripción muy detallada de criterios de procedimiento para la toma de decisión que suponen una mejora ambiental del proceso de decisión. (Caratti et all., 2004).

La dimensión ambiental procedimental de las decisiones estratégicas es sujeto de poco debate y atención, aunque criterios procedimentales formen parte de muchas aproximaciones de EAE. En parte esto se puede deber a un cierto consenso respecto al buen hacer en materia de toma de decisión estratégica, que facilita que


se acepte como obvio que la EAE favorezca la incorporación de buenas prácticas de decisión en los procesos evaluados.

Otra explicación a esta ausencia de discusión y preocupación en este tema es el predominio del consecuencialismo positivista en evaluación ambiental, o de la dimensión ambiental sustantiva, que funda todo el aporte que la EAE puede realizar a los proceso de decisión estratégica en la incorporación de información sobre sus hipotéticas consecuencias ambientales. Esto hace que la EAE se focalice en la dimensión sustantiva de efectos y no ponga atención a los aspectos procedimentales del proceso de decisión.

Lo lamentable de esta situación es que no le ha permitido a la EAE profundizar en el análisis ambiental de los proceso de decisión estratégicos, limitando su capacidad crítica para incidir en procesos que muestran de forma generalizada serias debilidades metodológica y técnicas que redundan en una distorsionada consideración de su dimensión ambiental.

La experiencia de muchos practicantes de EAE y del autor de este artículo, es que un porcentaje muy alto las debilidades ambientales de políticas, planes y programas no radican en la consideración o no de sus consecuencias ambientales, ni tan siquiera en aspectos ambientales de ningún tipo, sino en procesos de decisión mal estructurados y de baja calidad que hacen imposible una mirada estratégica de la dimensión ambiental del ámbito de política que gestionan.

Para la EAE no es suficiente contar con una buena descripción de la dimensión ambiental sustantiva de la decisión evaluada, es preciso que disponga de claridad respecto de los procedimientos y metodologías del proceso de decisión que condicionan que esa dimensión sustantiva no solo sea incorporada, sino también entendida.

Se puede afirmar que los criterios de procedimiento, que cristalizan la dimensión ambiental procedimental de la EAE, favorecen la inclusión de la dimensión ambiental sustantiva en la toma de decisión. Un buen ejemplo de articulación de esta idea esta recogido en la Guía de EAE editada por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas (Jiliberto y Bonilla, 2009).

Toda EAE debe entonces, preguntarse que consideraciones procedimentales son relevantes en este proceso de decisión para que incorpore bien aquello que sustantivamente se considera relevante.


26 La dimensión ambiental deliberativa de las decisiones estratégicas

Finalmente, la dimensión ambiental deliberativa de las decisiones estratégicas encarna el reconocimiento a la pluralidad y diversidad de lecturas posibles de las dimensiones sustantivas y procedimentales, amén del reconocimiento de un entorno político-institucional no supeditado a lógicas y discursos técnico-racionales. Por tanto, la dimensión deliberativa es la apertura de la EAE a la indeterminación, y la apuesta por la gobernabilidad como eje para la incorporación de la dimensión ambiental a las decisiones estratégicas.

En este ámbito muy poco se ha hecho, en particular porque, como se ha explicado, esta dimensión surge de una modalidad de EAE emergente en la actualidad. Tal como se ha planteado en este artículo, es función de la EAE generar un consenso institucional sobre la responsabilidad difusa que tiene las decisiones estratégicas en la conservación y mejora del ambiente. Ello pasa básicamente por consensuar la dimensión ambiental sustantiva y procedimental de la decisión evaluada. Ellas debieran constituir el eje de ese proceso de dialogo y negociación.

Toda EAE debiera dar cuenta de forma progresiva y flexible de la triple dimensión ambiental de las decisiones estratégicas.


27 Conclusiones

La EAE cuenta ya con una importante experiencia, también aplicada a las políticas, planes y programas de transporte. Una de sus características más aparente es la diversidad, teórica, metodológica y práctica. Esta es asumida, hasta ahora, como una mera característica de la EAE. No obstante, esta característica puede también develar una disfuncionalidad. Una disfuncionalidad entre el modelo teórico de evaluación y el contexto en el cual se aplica. Un modelo basado en presupuestos técnico-racionales y un contexto político institucional regido por lógicas políticas, distantes del paradigma de racionalidad sustantiva.

Esto explicaría la rápida evolución que ha sufrido la propia conceptualización del instrumento, desde una muy técnica, centrada en el concepto de impacto ambiental a una más deliberativa, basada en procesos de dialogo y negociación, que emergen en la actualidad, pasando por una propuesta de EAE centrada en la decisión. Es decir, esa disfuncionalidad genera una pulsión cognitiva que ha ido abriendo nuevos horizontes para la EAE.

Esta reflexión conceptual, sin embargo, no se ha trasladado de forma mecánica a la práctica en EAE, la que sigue atada al ‘impact assessment mindset’, en parte, por el formato que han adquirido la legislación en EAE, en parte, porque todo nuevo desarrollo requiere de tiempo para pasar de la reflexión conceptual a la práctica.

La EAE se ubica en el centro de la gobernabilidad de las políticas sectoriales y en particular de las de transporte, pues tiene que ver con la gestión de las decisiones estratégicas de una comunidad, de cómo mejorarlas, de cómo tomarlas más acordes a sus valores y propósitos.

No obstante, los modelos técnico-racionales de EAE no favorecen el que la EAE despliegue todo su potencial de gobernabilidad. Los modelos técnico-racionales al presuponer la existencia de un fundamento ‘objetivo’ de una entidad compleja y difusa, como es la dimensión ambiental de las decisiones estratégicas, favorece el posicionamiento estratégico de los actores claves, dificultando un dialogo abierto y transparente.

Tanto en beneficio de la gobernabilidad ambiental, como de la coherencia de la propia EAE es preciso avanzar hacia modelos más deliberativos de EAE, tal como lo viene sugiriendo la literatura. Un modelo deliberativo de EAE parte del supuesto que los contextos político institucionales en los cuales se aplica la EAE, son espacios de dialogo y negociación de una diversidad de discursos técnico-


racionales. Esto es aún más cierto en el caso de la EAE, donde no se pueda afirmar que exista un solo discurso técnico-racional posible sobre lo que sea la dimensión ambiental de una decisión estratégica.

Por lo tanto, si bien toda EAE debe tener un fundamento técnico-racional éste debe ser determinado en un proceso de negociación y dialogo en el cual se enfrenten varios posibles discursos sobre el mismo tópico.

Por otro lado, un modelo deliberativo de EAE debiera entender la función o propósito de la EAE en clave institucional y de gobernabilidad. La EAE tendría básicamente una función institucional consistente en determinar un aspecto complejo y confuso de las políticas públicas; su responsabilidad en el desarrollo de la premisa constitucional de proteger y conservar el medio ambiente y favorecer el desarrollo sostenible. Si bien el alcance técnico racional de la dimensión ambiental de una decisión estratégica está indeterminado a priori, lo que no lo está es que cada EAE puede definir, caso a caso, que significa eso, quedando así institucionalizado.

Un modelo deliberativo de EAE no supone negar la necesidad de una descripción técnico racional de la dimensión ambiental de las decisiones estratégicas, solamente entiende que no existe una única y universal. Por tanto, es razonable y necesario continuar reflexionando sobre qué sea incorporar la dimensión ambiental a las decisiones estratégicas. Para ello se propone entender ésta como una entidad compleja compuesta a su vez de tres dimensiones, una sustantiva, una procedimental y una deliberativa.

La dimensión sustantiva es quizá la más compleja de todas pues tiene que ver con el modo en que se entiende que la EAE mejora el ‘estado ambiental de cosas’ que la decisión evaluada pretende gestionar. Dicho en términos simples, la dimensión sustantiva responde a la pregunta, ¿porque la EAE es buena para el medio ambiente? Unos dirán porque minimiza los impactos, otros dirán, porque al mejorar ambientalmente el proceso de decisión, se genera una propuesta ambientalmente mejor, otros dirán finalmente, que porque ayuda de forma difusa a incorporar una racionalidad ecológica en los proceso de decisión, lo que redundará, en algún momento, en propuestas más sostenibles ambientalmente.

Generar un discurso común sobre esa dimensión ambiental sustantiva es un factor necesario para hacer más coherente la aplicación de la EAE y para avanzar en los procesos de gobernabilidad ambiental sectorial.

En el caso de las políticas de transporte y sus decisiones estratégicas, sean estas políticas, planes o programas, se propone entender esa dimensión ambiental


sustantiva desde una perspectiva estratégica y sistémica. Lo que la EAE en este caso aporta al ‘estado ambiental de cosas’ es que facilita que la decisión evaluada interiorice el patrón estructural que explica el perfil ambiental de la situación de política propio de esa decisión. La EAE pone en el centro de la evaluación una descripción sistémica-estructural de la situación de política en que se halla inmersa la decisión evaluada, e intenta determinar si la decisión favorece un patrón de sostenibilidad de transporte, o no, si la sostenibilidad de transporte es una directriz de política obviamente. Y lo hace a una escala estratégica, que le provee la propia descripción sistémica realizada, no a la escala de las trasformaciones materiales efectivas que pueda tener la decisión, que no son objeto de una EAE.


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EAE de la decisión al dialogo R Jiliberto · una evaluación ambiental estratégica y en los cuales se define el marco institucional y social en que esa política se debe estudiar