Economia da Educação

Financiamento da Educação: Fundamentos Legais

Material Teórico

Responsável pelo Conteúdo:Prof. Dr. Rômulo Pereira Nascimento

Revisão Técnica:Prof.ª Dr.ª Jane Garcia de Carvalho

Revisão Textual:Prof.a Me. Rosemary Toffoli

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• Financiamento da Educação: Fundamentos Legais

• Orçamento

• O financiamento da educação básica e a colaboração entre as Esferas Federal, Estadual e Municipal.

Vamos estudar os conceitos que envolvem o financiamento da educação. Iniciaremos por estudar o que estabelecem a Constituição da República e a LDB. Em seguida, estudaremos os tributos como fonte de receitas para o financiamento da educação e, logo após, os conceitos de receita e despesa, bem como o orçamento e vinculação de recursos estabelecida pela legislação.

· Nesta unidade, conheceremos os Fundamentos legais do financiamento da educação e estudaremos as fontes dos recursos para a educação – os tributos, bem como o conceito de orçamento e sua execução.

Financiamento da Educação: Fundamentos Legais

• Principais transferências vinculadas à educação

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Unidade: Financiamento da Educação: Fundamentos Legais

Contextualização

Fonte: Thinkstock.com

Por que financiar a educação?

O que é tributo?

Qual é a fonte das receitas de um orçamento em educação?

Nesta unidade, vamos estudar o financiamento da educação conhecendo seu fundamento legal, sua organização e as fontes das receitas. Será que há alguma semelhança com a vida doméstica? Reflita! Estude! Este conhecimento é fundamental para o exercício consciente da cidadania.

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Financiamento da Educação: Fundamentos Legais

O direito à educação está incluído entre os direitos sociais fundamentais previstos no artigo 6º da Constituição, segundo o qual, “são direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados”.

Nos artigos 205 a 214 encontra-se disciplinado o direito a educação. Sendo o financiamento tratado nos artigos 212 a 214. Ao pesquisar a Constituição o estudante encontrará a declaração de que a lei articulará o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definirá diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas.

Especificamente sobre o financiamento encontra-se que a União aplicará, anualmente, nunca menos de 18%, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 25%, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

A temática do financiamento da educação tem assumido importante papel na compreensão da organização e da gestão da educação, particularmente a partir de estudos e análises que exploram a relação entre o financiamento, as políticas educacionais e o Estado brasileiro, ganhando densidade também no subcampo da economia da educação.

Essa discussão constitui-se em tarefa complexa, em vista das condições materiais em que o financiamento se efetiva no país, envolvendo os diferentes entes federados (União, estados, Distrito Federal e municípios) e a esfera privada. Apesar da complexidade da temática, a compreensão da estrutura e das bases do financiamento da educação coloca-se como uma necessidade para toda a sociedade, devendo envolver, especialmente, os gestores educacionais, os profissionais da educação, os pais e os estudantes e a comunidade local.

E o dinheiro para as despesas com educação? Os recursos são originados do pagamento dos tributos.

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O tributo é uma obrigação de pagar, criada por lei, impondo aos indivíduos o dever de entregar parte de suas rendas e patrimônio para a manutenção e desenvolvimento do Estado, afinal vivemos em sociedade e o Estado deve representá-la se fazendo presente nas áreas de interesse desta, sobretudo saúde, educação, segurança, política econômica, entre outras.

Há outras classificações, contudo, em geral, os tributos são classificados em diretos, indiretos. Os tributos diretos incidem sobre o contribuinte que não tem a possibilidade de repassar para outrem o ônus tributário. Por exemplo, no Imposto de Renda, da pessoa física assalariada, é o empregado quem suporta a obrigação, não havendo condições de ocorrer a transferência do ônus tributário para outrem. No tributo indireto, a carga tributária está no preço das mercadorias, bens e serviços adquiridos.

Em termos gerais os tributos também são classificados em cinco espécies: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições parafiscais, as quais se identificam como segue:

a) Impostos: incidem, por exemplo, sobre a propriedade de imóvel urbano (IPTU), a disponibilidade de renda (Imposto sobre a Renda), a propriedade de veículo automotor (IPVA), entre outros.

b) Taxas: as taxas decorrem de atividades estatais, tais como os serviços públicos ou do exercício do poder de polícia. Exemplos: custas judiciais e a taxa de licenciamento de veículos.

c) Contribuições de Melhoria: as contribuições de melhoria se originam da realização de obra pública que implique valorização de imóvel do contribuinte. Por exemplo: benfeitorias no entorno do imóvel residencial.

d) Empréstimos compulsórios: têm por finalidade buscar receitas para o Estado a fim de promover o financiamento de despesas extraordinárias ou urgentes, quando o interesse nacional esteja presente e;

e) Contribuições Parafiscais: são tributos instituídos para promover o financiamento de atividades públicas. São, portanto, tributos finalísticos, ou seja, a sua essência pode ser encontrada no destino dado, pela lei, ao que foi arrecadado.

Todos pagam impostos, direta ou indiretamente. A estrutura administrativa de um país, como é o caso do Brasil é composta de forma a assegurar ao estado, seja ele federal, estadual ou municipal a arrecadação de impostos dos contribuintes. Os impostos que são pagos podem ser federais quando é destinado ao governo federal, estaduais quando é destinado ao governo estadual ou municipais quando o imposto for para o governo municipal.

O imposto é uma quantia em dinheiro, calculada em moeda oficial do país e geralmente baseada em percentuais sobre um fator gerador. Esse fator gerador pode ser: Patrimonial, Renda ou Consumo.

Patrimonial: Neste caso os impostos irão incidir sobre determinado patrimônio, como é o caso do IPTU (imóveis), IPVA (automóveis) e ITR (propriedades rurais).

Renda: Neste caso o imposto é calculado considerando a renda de uma pessoa, física ou jurídica durante determinado período. Um bom exemplo é o Imposto de Renda.

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Consumo: Aqui os impostos podem ser cobrados de forma indireta, ou seja, quando uma pessoa adquire determinado produto ou serviço, ela já está pagando o imposto que está embutido no valor da compra. Isto ocorre por exemplo com o ICMS, IPI e ISS.

Veja abaixo a lista dos principais impostos federais, estaduais e municipais que são pagos pela população.

Impostos federais

Os impostos federais são aqueles destinados à união ou governo federal. São eles:

II – Imposto sobre Importação.

IOF – Imposto sobre Operações Financeiras. Incide sobre empréstimos, financiamentos e outras operações financeiras, e também sobre ações.

IPI – Imposto sobre Produto Industrializado. Cobrado das indústrias.

IRPF – Imposto de Renda Pessoa Física. Incide sobre a renda do cidadão.

IRPJ – Imposto de Renda Pessoa Jurídica. Incide sobre o lucro das empresas.

ITR – Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural.

Cide – Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico. Incide sobre petróleo e gás natural e seus derivados, e sobre álcool combustível.

Cofins – Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social. Cobrado das empresas.

CSLL – Contribuição Social sobre o Lucro Líquido.

FGTS – Fundo de Garantia do Tempo de Serviço. Percentual do salário de cada trabalhador com carteira assinada depositado pela empresa.

INSS – Instituto Nacional do Seguro Social. Percentual do salário de cada empregado cobrado da empresa e do trabalhador para assistência à saúde. O valor da contribuição varia segundo o ramo de atuação.

PIS/Pasep – Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público. Cobrado das empresas.

Impostos estaduais

Os impostos estaduais são aqueles destinados aos governos dos estados. São eles:

ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias. Incide também sobre o transporte interestadual e intermunicipal e telefonia.

IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores.ITCMD – Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis e Doação. Incide sobre herança

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Impostos municipaisOs impostos municipais são aqueles destinados ao governo municipal. São eles:

IPTU – Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana.

ISS – Imposto Sobre Serviços. Cobrado das empresas.

ITBI – Imposto sobre Transmissão de Bens Inter Vivos. Incide sobre a mudança de propriedade de imóveis.

Como visto, a carga tributária é grande no Brasil. Um problema que ocorre em alguns casos é a chamada bitributação ou os impostos em cascata, onde ocorre por mais de uma vez a tributação sobre um mesmo fato gerador.

A organização do sistema educacional brasileiro, segundo a Constituição Federal de 1988 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB/96), se caracteriza pela divisão de competências e responsabilidades entre a União, os estados e municípios, o que se aplica também ao financiamento e à manutenção dos diferentes níveis, etapas e modalidades da educação e do ensino.

Todavia, essa forma de organização não indica, necessariamente, um sistema plenamente descentralizado. A efetiva descentralização vem se constituindo em um grande desafio, visando à consolidação da dinâmica federativa do Estado brasileiro e à democratização do poder e dos processos decisórios nas suas diferentes estruturas organizacionais.

Fazendo uma breve retrospectiva histórica da legislação pertinente à educação no Brasil, é possível perceber como o financiamento público da educação interfere na garantia do acesso e da gratuidade da educação como um direito à cidadania.

A garantia da educação como um direito está intimamente ligada ao financiamento por parte do poder público. Na história da educação brasileira, a vinculação de recursos acontece somente em períodos ditos democráticos: 1934-1937, 1946-1964, 1983, e, recentemente a partir de 1988, com a promulgação da Constituição Federal. Por outro lado, a desvinculação de recursos acontece em períodos autoritários: 1937-1945, 1964-1985, o que, sem dúvida, comprometeu a garantia do direito e da gratuidade da educação (DAVIES, 2004).

Nesse sentido, compreender o financiamento da educação básica no Brasil implica conhecer o processo orçamentário e sua execução, analisar a responsabilidade dos entes federados, a importância do regime de colaboração entre esses e o papel desempenhado pelos fundos destinados à educação básica, assim como as fontes adicionais de recursos.

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Orçamento

O orçamento é uma fase do planejamento, ou seja, ele é uma lei que orienta a execução dos planos governamentais. Na Lei Orçamentária devem estar previstas todas as receitas e todas as despesas públicas correspondentes a um ano. Assim, no orçamento, seja da união, do estado, do Distrito Federal ou do município, devem estar previstas todas as fontes de receitas destinadas, por exemplo, à educação (impostos, transferências, salário-educação e outras) e todas as despesas que serão realizadas, compreendendo os gastos com pessoal, material, serviços, obras, equipamentos e outros.

Tanto as receitas como as despesas que constam no orçamento são classificadas de acordo com os códigos padronizados em nível nacional, obedecendo aos dispositivos da Lei nº. 4.320, de 1964, e as tabelas aprovadas por meio de portarias do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Definindo receita e despesaReceita é o conjunto dos rendimentos de um estado, de uma entidade ou de uma pessoa,

destinados a enfrentar os gastos necessários. A receita pública é composta por receitas correntes e receitas de capital.

Despesa é tudo aquilo que se refere ao ato de despender. Despesa é o gasto, ou seja, o dinheiro utilizado pelo governo ou administrador para a implementação das ações administrativas ou governamentais.

Existem duas modalidades de despesas públicas: despesas correntes e despesas de capital.

As despesas correntes são aquelas efetuadas pela administração pública no sentido de promover a execução e a manutenção da ação governamental. Essas despesas desdobram-se em despesas de custeio e transferências correntes.

Já as despesas de capital são aquelas realizadas pela Administração Pública destinadas a formar um bem de capital ou adicionar valor a um bem já existente, assim como transferir, por compra ou outro meio de aquisição, a propriedade entre entidades do setor público ou do setor privado para o primeiro. Essas despesas são classificadas em: investimentos, inversões financeiras e transferências de capital.

Exemplo: aquisição de terreno, construção ou ampliação da escola.

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Os recursos destinados à educação aparecem na previsão orçamentária e estão previstos em lei. Dá-se o nome de receita pública para o conjunto dos recursos econômicos e financeiros previsto no orçamento de um Estado e arrecadado compulsoriamente para fazer face às suas despesas. A Lei nº. 4.320/64 divide e classifica a receita pública em dois grupos: receitas correntes e receitas de capital.

A Constituição da República, de 1988 e a LDB 9394/96 estabelecem os recursos vinculados constitucionalmente à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) que se originam de uma fatia da receita pública. Eles se originam da chamada receita de impostos.

Ao compreender o orçamento como o cálculo da receita que se deve arrecadar em um exercício financeiro e das despesas que devem ser feitas pela administração, pode-se inferir que o planejamento das ações da educação e da escola deve ser cuidadosamente pensado, tendo em vista que colocar essas ações em prática depende, em grande parte, das condições objetivas (condições financeiras, materiais e humanas) do poder central e local.

Para que esse processo tenha êxito, é fundamental que haja compromisso, seriedade e responsabilidade tanto no planejamento como na execução das ações planejadas e, sobretudo, com a administração da verba pública.

O fi nanciamento da educação básica e a colaboração entre as Esferas Federal, Estadual e Municipal.

Além de definir a educação como um direito de cidadania e estabelecer a responsabilidade de cada ente federado (União, estados e municípios), para que a oferta da educação básica seja garantida, a Constituição Federal de 1988 (art. 212) vincula um percentual de recursos específicos que cada ente tem que empenhar na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE).

Ao organizar a educação nacional e distribuir as competências entre as três esferas administrativas, a LDB também declara sobre a assistência financeira entre as mesmas.

A LDB, além de ratificar os preceitos constitucionais de colaboração dos entes federados no que se refere à organização, à oferta e ao financiamento da educação e do ensino, também define o que se constitui como despesas com MDE (art. 70) e o que não se constitui (art. 71), com o objetivo de impedir que esses recursos continuem a ser utilizados para financiar serviços que muitas vezes não se configuram como serviços educacionais, relacionados diretamente ao ensino, tais como: pagamento de combustível utilizado pela frota de veículos dos estados e municípios, sem que estes estejam a serviço das secretarias de educação, ou, construção de quadra de esportes nos bairros, asfaltamento das ruas que passam na porta das escolas, entre outros.

É indispensável a participação da comunidade no acompanhamento e na fiscalização dos recursos destinados à educação e, particularmente à manutenção e ao desenvolvimento no ensino. É princípio da administração pública a publicização de seus atos. A peça orçamentária está disponível para qualquer cidadão, basta procurar as instituições do poder legislativo ou executivo para obter tais informações.

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Principais transferências vinculadas à educação

As receitas provenientes de transferências, mas que tenham como origem os impostos, devem ser computadas como se fossem impostos, para efeitos de vinculação. Assim, os estados e o Distrito Federal devem adicionar à sua receita de impostos as transferências oriundas da União que tenham como base os impostos. De igual modo devem proceder os municípios, incorporando à sua base de cálculo para MDE as transferências do estado e da União que tenham como origem os impostos.

Assim, as alíquotas referentes à União (18%) e aos estados, Distrito Federal e municípios (25%) incidem sobre a receita líquida dos impostos, portanto, deve-se:

• No caso da União, deduzir previamente da receita bruta de impostos a parcela transferida aos estados, Distrito Federal e municípios;

• No caso dos estados, deduzir previamente da receita bruta de impostos e transferências a parcela transferida aos municípios

• No caso do Distrito Federal e dos municípios, fazer incidir a alíquota de 25% sobre toda a receita de impostos (próprios e transferidos).

O Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) é uma das modalidades de transferências de recursos financeiros da União para os estados e o Distrito Federal, estando previsto no art. 159, inciso I, alínea “a”, da Constituição Federal.

As receitas que compõem o FPE compreendem 21,5% da arrecadação líquida do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), sendo arrecadadas pela Secretaria da Receita Federal (SRF), contabilizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e distribuídas pelo Banco do Brasil sob seu comando.

O FPE constitui importante instrumento de redistribuição da renda nacional, visto que promove a transferência de parcela dos recursos arrecadados em áreas mais desenvolvidas para áreas menos desenvolvidas do país. Segundo dados do Tribunal de Contas da União (2005), 85% do total dos recursos são destinados aos estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-oeste, sendo 25,37%, 52,46% e 7,17% respectivamente, enquanto que somente 15% se destinam aos estados das regiões Sul (6,52%) e Sudeste (8,48%).

Transferências voluntárias e automáticas – salário-educação e outras fontes de recursos para a educação básica

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Além dos impostos próprios da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, ou seja, tributos arrecadados diretamente por cada ente federado, há previsão de outras fontes de captação de recursos para a educação definidas na Constituição Federal e na LDB.

Esses recursos são provenientes de: receita de transferências constitucionais e outras transferências; receita do salário-educação e de outras contribuições sociais; receita de incentivos fiscais; outros recursos previstos em lei.

A instituição das contribuições sociais mencionadas no inciso terceiro do art. 68 da LDB é de competência exclusiva da União. Dentre as contribuições sociais relacionadas à garantia do direito à educação está o salário-educação. De acordo com o parágrafo 5º do art. 212 da Constituição Federal, “a educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei”.

A base do salário-educação é a folha de contribuição da empresa para a previdência social. O valor dessa contribuição é de 2,5% sobre o total de remunerações pagas aos empregados segurados no INSS.

De acordo com a Lei nº 10.832/12/03, o montante da arrecadação do salário- educação, após a dedução de 1% (um por cento) em favor do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), calculado sobre o valor por ele arrecadado, é distribuído pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).

Vale ressaltar que a emenda constitucional 14/1996 e emenda constitucional 53/2006, que instituíram o Fundef e o Fundeb, respectivamente, alteraram significativamente a distribuição dos recursos para a educação e causaram impacto na educação básica.

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Material Complementar

Neste espaço, você encontra sugestões de material complementar ao conteúdo desenvolvido na unidade 2. Aproveite para aprofundar e sistematizar os conhecimentos bem como compreender as questões que envolvem o financiamento da educação.

OLIVEIRA, R. P. (Org.) ; ADRIÃO, T. (Org.) . Gestão, financiamento e direito à educação: Análise da Constituição Federal e da LDB. 3. ed. São Paulo: Xamã, 2007. v. 1. 143 p.

DOURADO, L. F; PARO, V. H. (Orgs.). Políticas públicas e educação básica. 1 ed. São Paulo: Editora Xamã, 2001. v. 1. 158 p.

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Referências

ARRIGUI, G. O longo século XX. São Paulo: UNESP, 1996.

BRANDÃO, C. F. “O financiamento da Educação Brasileira” In: Estrutura e Funcionamento do Ensino. São Paulo: Avercamp, 2004. p.92-99.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. 25. ed. São Paulo: Saraiva, 2000.

BRASIL. Lei n. 9.394/96, de 20 de dezembro 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 23 dez. 1996. p. 27894.

DAVIES, N. Financiamento da educação: novos ou velhos desafios? São Paulo: Xamã, 2004.

DOURADO, L. F. Financiamento da educação no Brasil: aportes teóricos e a construção de uma rede de pesquisadores. In: GOUVEIA, A. B.; SOUZA, A. R; TAVARES, T. M. (Org.). Conversas sobre financiamento da educação no Brasil.. Curitiba: Editora UFPR, 2006, v. p. 27-40.

MARTINS, J. P. “Economia e Finanças da Educação” In: Administração Escolar- uma abordagem crítica do processo administrativo em Educação. São Paulo: Editora Atlas, 1999. p.81-91.

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Anotações

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