Elaine Cristina da Costa.pdf

1

2

UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSU

ELAINE CRISTINA DA COSTA

O PLANO MUNICÍPAL DE HABITAÇÃO DA CIDADE DE SÃO PAULO (2005 –

2012) E A METODOLOGIA DE INTERVENÇÃO NOS ASSENTAMENTOS

PRECARIOS: PERÍMETROS DE AÇÃO INTEGRADA CABUÇU DE BAIXO 05 E

CABUÇU DE CIMA 08

São Paulo

2014

3

C837p Costa, Elaine Cristina da

O Plano Municipal de Habitação da cidade de São Paulo (2005 -

2012) e a metodologia de intervenção nos assentamentos precários :

perímetros de ação integrada Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima

08. / Elaine Cristina da Costa – 2014.

352 f. : il. ; 30 cm.

Dissertação (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) -

Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, 2014.

Bibliografia: f. 338-345

1. Política habitacional. 2. Plano Municipal de Habitação. 3. São

Paulo. I. Título.

CDD 711.4

4





CABUÇU DE CIMA 08

Dissertação de Mestrado a ser apresentada à Universidade Presbiteriana Mackenzie como requisito para a obtenção do título de Mestre em Arquitetura e Urbanismo

Orientadora: Profª. Drª. Angélica A. Tanus Benatti Alvim

São Paulo

2014

5





CABUÇU DE CIMA 08

Dissertação de Mestrado a ser apresentada à Universidade Presbiteriana Mackenzie como requisito para a obtenção do título de Mestre em Arquitetura e Urbanismo.

Aprovado em

BANCA EXAMINADORA

_____________________________________________________________

Profª. Drª. Angélica A. Tanus Benatti Alvim

____________________________________________________________

Profª. Drª. Elisabete França

____________________________________________________________

Prof. Dr. Rafael Antônio Cunha Perrone

6

Dedico este trabalho a um ser superior, cuja

luz e garra não me faltaram, mesmo nos

momentos mais difíceis. Dedico também,

aqueles que me incentivaram e acreditaram

na conclusão deste desafio.

7

AGRADECIMENTOS

Um agradecimento especial a minha orientadora, a doutora Angélica, que no meio

de tantas incertezas, me indicou o caminho apropriado e objetivo, pela paciência,

insistência e amizade. Pelo apoio em todas as etapas.

A doutora Elisabete França, por me fazer acreditar que era possível e pelo incentivo

constante e sem o qual nada disso teria se tornado realidade. Pelas experiências

profissionais proporcionadas e pela inspiração acadêmica.

Ao professor Perrone, por contribuições importantes ao longo do trabalho.

A amiga Violêta Kubrusly e a professora Maria Augusta Justi Pisani, pela

consideração e disposição em participar da composição de minha banca de

mestrado, e pelos bons exemplos na prática profissional e acadêmica.

Ao meu noivo Luciano, que topou essa empreitada comigo, me dando apoio e

carinho acima de tudo, em todos os momentos, adiando seus sonhos para me

incentivar.

A minha família, que fizeram o impossível para colaborar com a conclusão deste

trabalho, não me deixando desanimar e desistir.

Aos meus pais, que na sua simplicidade, sempre me incentivaram a crescer.

Aos meus irmãos, que provaram mais uma vez a amizade verdadeira, dos primeiros

passos aos socorros de última hora.

A todos os meus sobrinhos e ao meu afilhado, pela paciência e pela torcida para dar

tudo certo, a Mari, a Bruna e ao Bruno.

8

A todos os meus amigos, aos meus superiores e colegas de trabalho por permitirem

ocupar algumas horas de trabalho para a elaboração deste trabalho. A toda a equipe

de DEAR Norte, comandada pela Cecília, Mônica, Emília e Elidia.

Um agradecimento particular a minha equipe de trabalho, que me apoiou e me

ajudou na jornada do trabalho, especialmente ao Ulisses, ao Alexandre e a Ana.

A professora Claudia, na indicação e no empréstimo de bons livros, que muito me

ajudaram. As amigas Helena e Carol, pela torcida e pelo estimulo.

A Tereza Herling por importantes contribuições no trabalho, principalmente na

condução da elaboração do Plano Municipal de Habitação.

A professora Eunice Helena S. Abascal - Coordenadora do PPGAU UPM - por toda

dedicação junto aos alunos.

Aos professores Gilda Collet e Luiz Ackel, nos ensinamentos do estágio docente.

Aos profissionais entrevistados, pela disponibilidade e atenção.

A CAPES – Coordenação e Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, pela

concessão da bolsa, sem a qual seria dificultosa a conclusão do curso.

A Universidade Presbiteriana Mackenzie – UPM - Assessoria de Pesquisa e Bolsas

– ASPB - Decanato de Pesquisa e Pós-Graduação – DPPG.

9

RESUMO

Esta pesquisa trata da realização de um estudo sobre a Política Habitacional

aplicada no Município de São Paulo, no período de 2005 a 2012, por meio de seu

principal instrumento, o Plano Municipal de Habitação. Tendo como objetivo a

análise dos preceitos metodológicos inovadores no planejamento em São Paulo, do

estabelecimento dos Perímetros de Ação Integrada, que se baseia na Sub-bacia

hidrográfica como unidade de planejamento e gestão, bem como dos critérios

utilizados para a priorização do atendimento habitacional. Realizando-se assim, um

registro de um processo que pode tecnicamente auxiliar na tomada de decisão do

poder público na indicação da sua demanda prioritária. A análise situa-se no campo

de estudos em políticas públicas e do urbanismo contemporâneo, e é feita sob a luz

dos pressupostos ambientais. A metodologia aplicada toma como base de análise a

proposta do Plano Municipal de Habitação para a Zona Norte do município de São

Paulo, através do estudo do Plano de Ação Regional Norte, utilizando-se como

estudo de caso dois Perímetros de Ação Integrada, considerados prioritários no

planejamento e indicados para o Concurso de Projetos Renova SP (2011).

Pretende-se verificar nesses dois perímetros (Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de

Cima 08), a existência dos critérios estabelecidos no Plano Municipal de Habitação

tanto na definição dos Perímetros de Ação Integrada, quanto dos critérios adotados

na seleção dos mesmos para a indicação de projeto enquanto prioridade. Essa

verificação será realizada através da construção de mapas que cruzarão as diversas

informações, tendo como resultado a construção de relatórios e tabelas sínteses,

que comprovem a existência dos critérios previstos no Plano.

Palavras Chave: Política Habitacional, Plano Municipal de Habitação, Ação

Integrada, São Paulo, Zona Norte.

10

ABSTRACT

The focus of this research is conduct a study regarding housing policy applied in São

Paulo city, from 2005-2012, through its principal instrument, the Municipal Housing

Plan. Aiming to analyze the innovative methodological principles in planning in São

Paulo, of the establishment of perimeter of Integrated Action, that is based on Sub

basin as a unit for planning and management as well as the criteria used for

prioritization of housing assistance. Performing a record of a process that can

technically assist in decision making by public authorities in an indication of their

priority demand. The analysis lies in the field of studies in public policy and

contemporary urbanism, and is made based on environmental assumptions. The

methodology applied is based on proposal analysis of the Municipal Housing Plan for

the North Zone of São Paulo, through study of the Regional North Action Plan, using

as case study two perimeters of Integrated Action, considered as priority in planning

and indicated to the concourse Project Renova SP (2011). It is intended to check in

these two perimeters (Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima 08), the existence of

criteria set out in the Municipal Housing Plan, both in defining the perimeters of

Integrated Action, as the criteria used in selecting of them for the indication of project

as a priority. This checking will be accomplished through the construction of maps

that will cross different information, resulting in the construction of summaries reports

and sheets, that show the existence of the criteria provided in the Plan.

Key words: Housing Policy, Municipal Housing Plan, Integrated Action, São Paulo,

North Zone.

11

LISTA DE FIGURAS

CAPA

Montagem elaborada pela autora

CAPITULO 1

Figura 1.1: Linha do Tempo | Antecedentes da Política Habitacional no

Brasil...........................................................................................................................44

Figura 1.2: Linha do Tempo | Antecedentes da Política Habitacional no

Brasil...........................................................................................................................53

Figura 1.3: Plano Nacional de Habitação: Áreas de Maior Atenção .........................66

Figura 1.4: Plano Estadual de Habitação – Unidades de Planejamento....................69

Figura 1.5: Exemplo de Agregação de Favelas, Fonte: COELHO (2012).................80

Figura 1.6: Tipo de serviços para cada tipo de assentamentos.................................84

Figura 1.7: Domicílios Segundo o Tipo de Assentamento por Região.......................85

Figura 1.8: Necessidades e Programas Habitacionais...............................................87

Figura 1.9: Déficit por Substituição da Moradia Existente em Assentamentos

Precários ...................................................................................................................88

Figura 1.10: Déficit Atual e Projetado no Município de São Paulo.............................89

Figura 1.11: Perímetro por Ação Integrada por Quadriênio 2009-2024 ...................94

Figura 1.12: Classificação dos assentamentos precários conforme grau de

urbanização e regularização fundiária ......................................................................98

Figura 1.13: Elegibilidade do Assentamento para os programas habitacionais .......99

Figura 1.14: Composição de notas e pesos para definição do grau de priorização de

intervenções ............................................................................................................100

12

Figura 1.15: Composição de notas e pesos para definição do grau de priorização de

intervenções ............................................................................................................101

Figura 1.16: Grau de priorização de intervenções por Sub-bacia hidrográfica do MSP

..................................................................................................................................103

Figura 1.17: Perímetros de Ação Integrada contidos na Sub-bacia do Rio Cabuçu de

Baixo.........................................................................................................................113

Figura 1.18: São Paulo: Perímetros de Ação Integrada indicados para projeto no

Concurso Renova SP ..............................................................................................124

CAPITULO 2

Figura 2..1: Região Norte e o Processo de ocupação dos Assentamentos Precários.

..................................................................................................................................133

Figura 2.2: Fotos do Jardim Paraná, área de risco..................................................134

Figura 2.3: Mapa do sistema viário e de transporte público existente e proposto para

Região Norte do Município de São Paulo................................................................145

Figura 2.4: Mapa do Meio Ambiente da Zona Norte do Município de São Paulo....151

Figura 2.5:Numero de Domicílios por tipo de assentamento precário Na Região dos

Mananciais em 2011................................................................................................155

Figura 2.6: Mapa Plano de Ação Regional Norte.....................................................156

Figura 2.7: Quadro resumo da previsão de atendimento à inadequação................158

Figura2.8: Planejamento Temporal – Perímetro de Ação Integrada por

Quadriênio................................................................................................................159

Figura 2.9: PMH – Número de domicílio em assentamento precário por Sub-bacias

Hidrográfica .............................................................................................................160

Figura 2.10: Número de Domicílios em Risco Alto e Muito Alto (R3 e R4), nos

Perímetros de Ação Integrada da Região Norte......................................................162

13

Figura 2.11: Resumo da Situação de Risco na Região Norte .................................163

Figura 2.12: Quadro Resumo da Situação de Risco na Região Norte ...................163

Figura 2.13: Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo...................................167

Figura 2.14: Intervenção em Áreas de Risco/Recuperação de Córregos................169

Figura 2.15: Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05..............................170

Figura 2.16: Cabuçu de Baixo 05 – Intervenção no Loteamento Jardim Paraná.....172

Figura 2.17: Perímetro de Ação Integrada ..............................................................174

Figura 2.18: Área de Provisão Nicolo Pietro............................................................176

Figura 2.19: Perímetro de Integração ......................................................................177

Figura 2.20: Área de Provisão Antônio Sampaio.....................................................180

Figura 2.21: Perímetro de Ação Integrada...............................................................181

Figura 2.22: Área de Provisão André De Almeida....................................................183

Figura 2.23: Perímetro de Ação Integrada ..............................................................185

Figura 2.24: Área De Provisão Nicolo Pietro............................................................187

Figura 2.25: Perímetro de Ação Integrada...............................................................188

Figura 2.26: Área De Provisão Antonio Sampaio.....................................................190

CAPITULO 3

Figura 3.1: Critérios para definição dos Perímetros de Ação...................................203

Figura 3.2: Critérios de Priorização dos Perímetros de Ação Integrada..................205

Figura 3.3: Resumo da Situação de Risco na Região Norte...................................206

Figura 3.4: Outros Critérios adotados no Planejamento Habitacional pela Sehab para

a Definição das Intervenções Imediatas...................................................................207

14

Figura 3.5: PAI Cabuçu de Baixo 5, localização na cidade......................................211

Figura 3.6: pai cb5 – vias principais.........................................................................212

Figura 3.7: Expansão das Favelas ao Norte do Córrego do Bananal nos Últimos

Anos.........................................................................................................................214

Figura 3.8: Assentamentos ao Norte do Córrego do Bananal, áreas de risco por

grau, sobreposição com o traçado do Rodoanel trecho Norte.................................215

Figura 3.9: Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação

Integrada Cabuçu de Baixo 05 entre 2009 e 2024...................................................216

Figura 3.10: Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação

Integrada Cabuçu de Baixo 05 entre 2009 e 2024 (continuação)...........................216

Figura 3.11: PAI Cabuçu de Baixo 5, localização e situação na escala do

perímetro..................................................................................................................219

Figura 3.12 : Topografia do perímetro......................................................................220

Figura 3.13 : Trecho sul e trecho norte do pai cb5...................................................221

Figura 3.14: Remoções de casas para a implantação do rodoanel trecho norte....223

Figura 3.15: Equipamentos públicos existentes no interior do PAI..........................224

Figura 3.16: Equipamentos públicos do PAI Cabuçu de Baixo 5.............................225

Figura 3.17: Moradias em risco...............................................................................228

Figura 3.18: Propriedade do PAI Cabuçu de Baixo 5..............................................231

Figura 3.19: Legislação Incidente - Zoneamento do PAI Cabuçu de Baixo 5..........232

Figura 3.20: Análise da existência dos critérios de elegibilidade definidos pelo PMH

no PAI Cabuçu de Baixo 5.......................................................................................233

Figura 3.21: Risco existente no PAI Cabuçu de Baixo 5..........................................234

Figura 3.22: Padrão Construtivo das moradias no PAI Cabuçu de Baixo 5.............236

15

Figura 3.23: Precariedade, porcentagem de infraestrutura implantada nos

assentamentos contidos no PAI Cabuçu de Baixo 5...............................................237

Figura 3.24: Índice de vulnerabilidade social nos assentamentos contidos no PAI

Cabuçu de Baixo 5...................................................................................................238

Figura 3.25: Demais Critérios Utilizados na Elaboração do Plano de Ação Regional

Norte/ PAI Cabuçu de Baixo 05................................................................................240

Figura 3.26: Análise da Existência dos Critérios de Definição dos Perímetros de

Ação Integrada no PAI Cabuçu de Baixo 05............................................................242

Figura 3.27: Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5......................................252

Figura 3.28: Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5......................................255

Figura 3.29: Fotomontagem de situação tipo da ocupação de lotes com potencial no

interior da malha urbana consolidada - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo

5................................................................................................................................257

Figura 3.30: Fotomontagem das áreas de provisão no loteamento Jardim Paraná -

Edifício Habitacional - Elemento Vertical - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo

5................................................................................................................................258

Figura 3.31: Ilustração do Parque Linear do Bananal e das áreas de provisão na

encosta do CEU da Paz - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5................259

Figura 3.32: Ilustração das áreas de provisão na expansão Norte - Plano Urbanístico

do PAI Cabuçu de Baixo 5.......................................................................................259

Figura 3.33: Ilustração do futuro Parque Itaberaba e das áreas de provisão a norte

do Parque - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5......................................260

Figura 3.34: Ilustração das áreas de provisão na expansão norte - Plano Urbanístico

do PAI Cabuçu de Baixo 5.......................................................................................260

Figura 3.35: Proporção de ocorrência dos usos no PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano

Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5....................................................................261

16

Figura 3.36: Perfil da nova rua a limitadora do Parque Linear e do Loteamento

Paraná no PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo

5................................................................................................................................264

Figura 3.37: Perfil da nova rua a limitadora do Parque Linear e do Loteamento

Paraná PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo

5................................................................................................................................264

Figura 3.38: Imagem de referência para o tratamento das bordas dos córregos - PAI

Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5......................267

Figura 3.39: Criação de trilhas de pedestres e ciclovias ao longo dos parques e

córregos - PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo

5................................................................................................................................267

Figura 3.40: Ilustração do ambiente proposto para o Parque Itaberaba- PAI Cabuçu

de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5....................................268

Figura 3.41: Proposta a criação de hortas comunitárias dentro da área de proteção

do Linhão- PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo

5...............................................................................................................................269

Figura 3.42: Diagramas ilustrativos do faseamento proposto para as áreas verdes-

PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5..............269

Figura 3.43: Diagramas ilustrativos do faseamento proposto para as áreas verdes-

PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5..............270

Figura 3.44: Projeto Renova SP Etapas de Projeto - PAI Cabuçu de Baixo 05.......272

Figura 3.45 - PAI Cabuçu de Cima 08, localização na cidade.................................276

Figura 3.46 - PAI Cabuçu de Cima 8 – vias principais.............................................277

Figura 3.47 – Imagem de 1974 – Loteamento Ataliba Leonel – Primeiro Loteamento

do PAI Cabuçu de Cima 8........................................................................................278

Figura 3.48 - Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação

Integrada Cabuçu de Cima 08 entre 2009 e 2024...................................................282

17

Figura 3.49 - Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação

Integrada Cabuçu Cima 08 entre 2009 e 2024 (continuação).................................282

Figura 3.50 – Perímetros de Ação Integrada da Sub-bacia Cabuçu de Cima (PAIs

Cabuçu de Cima 05 ao Cabuçu de Cima 10)...........................................................284

Figura 3.51 - PAI Cabuçu de Cima 08, localização e situação na escala do

perímetro..................................................................................................................285

Figura 3.52 – Áreas de risco Cabuçu de Cima 8......................................................286

Figura 3.53 – Cabuçu de Cima 8 – Terrenos de grande porte (Terreno Igarapé

Primavera)................................................................................................................287

Figura 3.54 – Cabuçu de Cima 8 – Terrenos de grande porte (Terreno Sezefredo

Fagundes)................................................................................................................288

Figura 3.55 – Cabuçu de Cima 8 – Fabrica de cultura.............................................290

Figura 3.56 – Equipamentos públicos do PAI Cabuçu de Cima 08.........................292

Figura 3.57 – PAI Cabuçu de Cima 08 – Mapa de propriedade dos

assentamentos.........................................................................................................296

Figura 3.58 – Legislação Incidente do PAI Cabuçu de Cima 08..............................297

Figura 3.59 – Análise da existência dos critérios de elegibilidade definidos pelo PMH

no PAI Cabuçu de Cima 08......................................................................................298

Figura 3.60 – Áreas de risco do PAI Cabuçu de Cima 08........................................299

Figura 3.61 – Consolidação do PAI Cabuçu de Cima 08.........................................301

Figura 3.62 – Precariedades do PAI Cabuçu de Cima 08.......................................302

Figura 3.63 – Vulnerabilidade do PAI Cabuçu de Cima 08......................................303

Figura 3.64 - Demais Critérios Utilizados na Elaboração do Plano de Ação Regional

Norte/ PAI Cabuçu de Cima 08...............................................................................305

Figura 3.65 - Análise da Existência dos Critérios de Definição dos Perímetros de

Ação Integrada no PAI Cabuçu de Cima 08............................................................307

18

Figura 3.66 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de cima 8.....................................318

Figura 3.67 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08..................................320

Figura 3.68 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Ações Pontuais

Típicas (APT)...........................................................................................................321

Figura 3.69 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Propostas elaboradas

para o concurso Renova SP para os perímetros Cabuçu de Cima 7, 8 e 10,

articuladas com elementos do Plano Urbanístico da Sehab....................................322

Figura 3.70 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Propostas elaboradas

para o concurso Renova SP – Habitação e Equipamentos.....................................324


Típicas Escadaria Praça...........................................................................................325


Típicas Ruas.............................................................................................................325

Figura 3.73 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - LINHÃO : 1a

FASE........................................................................................................................326


FASE........................................................................................................................327


FASE........................................................................................................................328

Figura 3.76 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Croquis Da Proposta

Parque Igarapé Primavera.......................................................................................331

Figura 3.77 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Croquis Da Proposta

Parque Igarapé Primavera.......................................................................................331

Figura 3.78 – Projeto Renova SP Etapas de Projeto - PAI Cabuçu de Cima 08.....334

19

LISTA DE SIGLAS

AEIS: Área de Especial Interesse Social

AME: Auxilio Moradia Emergencial

AP: Área de Planejamento

APP: Área de Proteção Permanente

BID: Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNH: Banco Nacional de Habitação

CA: Cities Alliance

CDB05: Cabuçu de baixo 05

CDC08: Cabuçu de Cima 08

CDHU: Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano

Do Estado de São Paulo.

CDRU: Concessão de Direito Real de Uso.

CEBRAP: Centro Brasileiro de Análise e Planejamento

CEF: Caixa Econômica Federal

CEPAM: Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal

CEBES: Coordenadoria do Bem Estar Social

CDPLAR: Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional

CEDES: Conselho Estadual de Desenvolvimento Social

CEF: Caixa Econômica Federal

CEM: Centro de Estudos da Metrópole

CEU: Centro de Convivência Educação e Cultura

http://www.cebrap.org.br/

20

CFMH: Conselho do Fundo Municipal de Habitação

CIAM: Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna

CMH: Conselho municipal de Habitação

CMO: Conselho Municipal do Orçamento Participativo

CMP: Central dos Movimentos Populares

COBES: Coordenadoria do Bem Estar Social

COHAB: Companhia de Habitação

COHAB- SP: Companhia de Habitação de São Paulo

CONCIDADES: Conselho das Cidades

CONAM: Confederação Nacional das Associações de Moradores

DEAR: Departamento de Ações Regionalizadas

DEM: Partido Democrata

DOM: Diário Oficial do Município

EGJ: Espaço Gente Jovem

EIA: Estudo de Impacto Ambiental

EIV: Estudo de Impacto de Vizinhança

EMPLASA: Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S/A

EMURB: Empresa Municipal de Urbanização

ETE: Estação de Tratamento de Esgotos

EUA: Estados Unidos da América

FAT: Fundo de Amparo ao Trabalhador

FEBEM: Fundação do Bem estar do Menor

FCP: Fundação Casa Popular

21

FGH: Fundo Garantidor Habitacional

FGTS: Fundo de Garantia por Tempo de Serviço

FHC: Fernando Henrique Cardoso

FIPE: Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas

FJP: Fundação João Pinheiro

FMH: Fundo Municipal de Habitação

FNHIS: Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social

FPHIS: Fundo Paulista de Habitação de Interesse Social

FSEAD: Fundação Sistema Estadual de Analise de Dados

FUNAPS: Fundo de Atendimento a População em Habitação

Subnormal

FUNDUNESP: Fundação para o Desenvolvimento da Unesp

HBB: Habitar Brasil/BID

HABI: Superintendência de Habitação Popular

HABISP: Sistema de informações de habitação Social de São

Paulo

IAP: Institutos de Aposentadorias e Pensões

IAPAS: Instituto de Administração de Previdência e Assistência Social

IBGE: Instituto Nacional de Geografia e Estatística

IBH: Instituto Brasileiro de Habitação.

IBMEC: Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais

ICMS: Imposto Sobre Circulação de Mercadorias

IAP: Instituto de Aposentadoria e previdência

22

INSTITUTO DATABRASIL: Ensino e Pesquisa

IPC: Índice de Preço ao Consumidor

INPS: Instituto Nacional de Previdência Social

PAIs: Perímetros de Ação Integrada

PAR: Plano de Ação Regional

IPT: Instituto de Pesquisas Tecnológicas

IPTU: Imposto Predial e Territorial Urbano

LABHAP: Laboratório de Habitação e Assentamento Humanos da

Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo

LIMPURB: Departamento de Limpeza Urbana.

MCIDADES: Ministério das Cidades

MCMV: Minha Casa Minha Vida

MNLM: Movimento Nacional de Luta pela Moradia

MNRU: Movimento Nacional pela Reforma Urbana

OGU: Orçamento Geral da União

ONG: Organização Não Governamental

ONU: Organização das Nações Unidas

PAC: Programa de Aceleração do Crescimento

PAI: Programa de Ação Integrada

PAIH: Programa de Ação Imediata em Habitação

PAR: Plano de Ação Regional

PAR: Programa de Arrendamento Residencial

PCS: Programa Crédito Solidário

23

PCV: Pesquisa de Condições de Vida

PDE: Plano Diretor Estratégico

PDRE: Plano Diretor Regional Estratégico

PEH-SP: Plano Estadual de Habitação de São Paulo

PIB: Produto Interno Bruto

PLANHAB: Plano Nacional de Habitação

PLANSAB: Plano Nacional de Saneamento Básico

PLHIS: Plano Locais de Habitação de Interesse Social

PMCMV: Programa Minha Casa Minha Vida

PMSB: Plano Municipal de São Paulo

PMSP: Prefeitura Municipal de São Paulo

PMH: Plano Municipal de Habitação

PNAD: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio

PNDH: Política Nacional de Habitação

PNH: Plano Nacional de Habitação

PNHU: Programa Nacional de Habitação Urbana

PNPDEC: Política Nacional de Proteção e Defesa Civil

PPA: Plano Plurianual

PRE: Plano Regional Estratégico

PREZEIS: Programa de Regularização de ZEIS

PROCAV: Programa de Canalização de Córregos

PROFAVELA: Programa Municipal de Regularização de Favelas

PROFILURB: Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados

24

PRÓ- MORADIA: Programa de Atendimento Habitacional

PRÓ-MORAR: Programa de Erradicação de Submoradia

PROSANEAR: Programa de Saneamento para Populações de Baixa Renda

PROVER: Programa de Verticalização de Favelas do Município de São Paulo

PSH: Programa de Subsidio á Habitação de Interesse Social

RENOVASP: Concurso de Projeto para os Perímetros de Ação Integrada no

Município se São Paulo

RESOLO: Departamento de Regularização de Solo

SABESP: Companhia Estadual de Saneamento Básico de São Paulo

SBPE: Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos

SEBES: Secretaria do Bem Estar Social

SEADE: Fundação de Sistema Estadual de Análise de Dados

SEHAB: Secretaria de Habitação

SERFHAU: Serviço Federal de Habitação e Urbanismo

SESAN: Sistema Estadual de Saneamento

SFH: Sistema Financeiro de Habitação

SFI: Sistema de Financiamento Imobiliário

SUGRH: Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos

SMDS: Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social

SNH: Sistema Nacional de Habitação

SNHIS: Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social

SNHM: Sistema Nacional de Habitação de Mercado

SVMA: Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente

25

TPU: Termo de Permissão de Uso

UN-HABITAT: Conferência das Nações Unidas Sobre Assentamentos Humanos

ZEIS: Zonas Especiais de Interesse Social

ZEPAM: Zona Especial de Proteção Ambiental

26

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ..........................................................................................................28

1. O PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE SÃO PAULO (2005 – 2012):

UMA PROPOSTA INOVADORA NO CONTEXTO DA POLÍTICA

HABITACIONAL NO BRASIL.........................................................................41

1.1. A POLITICA HABITACIONAL DE SÃO PAULO NO CONTEXTO DA

POLITICA DE HABITAÇÃO BRASILEIRA......................................................42

1.1.1 Antecedentes da politica habitacional no Brasil (1930 – 2001)............43

1.1.2 Politica Habitacional do Brasil (2001 – 1012).......................................52

1.2. INTERFACES DO PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE SÃO PAULO

COM AS POLÍTICAS HABITACIONAIS NAS TRÊS ESFERAS DE

GOVERNO......................................................................................................63

1.3. O PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO (PMH): A EXPERIÊNCIA DE SÃO

PAULO.............................................................................................................74

1.4. METODOLOGIA INOVADORA DO PLANO MUNICIPAL DE SÃO

PAULO............................................................................................................95

1.4.1. Critério de elegibilidade do Plano Municipal de Habitação..................95

1.4.2. A proposta de planejamento integrado..............................................104

1.4.3. A importância da adoção das bacias hidrografias como unidade de

planejamento e gestão........................................................................108

1.5. CONCURSO RENOVA SP............................................................................119

27

2. O PLANO DE AÇÃO REGIONAL NORTE: PERÍMETROS DE AÇÃO

INTEGRADA E O CONCURSO RENOVA SP..............................................130

2.1. A REGIÃO NORTE E O PROCESSO DE OCUPAÇÃO DOS

ASSENTAMENTOS PRECÁRIOS.................................................................131

2.2. POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A REGIÃO NORTE.......................................142

2.3. PLANO DE AÇÃO HABITACIONAL PARA A REGIÃO NORTE E O DIREITO

À CIDADE......................................................................................................153

2.4. PROJETO RENOVA E OS PERÍMETROS DE AÇÃO INTEGRADA DA

REGIÃO NORTE...........................................................................................165

3. DO PLANO AO PROJETO: ESTUDOS DE CASO – PERÍMETRO DE AÇÃO

INTEGRADA CABUÇU DE BAIXO 05 E CABUÇU DE CIMA 08................194

3.1. CRITÉRIOS DE ESCOLHA DOS ESTUDOS DE CASO...............................195

3.2. METODOLOGIA DE ANÁLISE......................................................................197

3.3. ANÁLISE DOS CRITÉRIOS DE CONSTITUIÇÃO DOS PERÍMETROS DE

AÇÃO INTEGRADA E DE PRIORIZAÇÃO DA INTERVENÇÃO...................201

3.4. AVALIAÇÃO COMPARATIVA DOS ESTUDOS DE CASO: AVANÇOS E

DESAFIOS.....................................................................................................209

3.4.1. Estudo de Caso 1: Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de

Baixo 05..............................................................................................210

3.4.2. Estudo de Caso 2: Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de

Cima 08...............................................................................................275

3.5. RESULTADOS DA AVALIAÇÃO...................................................................336

CONSIDERAÇÕES FINAIS.....................................................................................339

BIBLIOGRAFIA.........................................................................................................345

28

INTRODUÇÃO

O enfoque dessa pesquisa é o estudo sobre a Política Habitacional aplicada no

Município de São Paulo, no período de 2005 a 2012, por meio de seu principal

instrumento, o Plano Municipal de Habitação. O principal objetivo é a análise dos

preceitos metodológicos inovadores no âmbito do planejamento, com foco no

estabelecimento dos Perímetros de Ação Integrada – os PAIs –, que se baseiam na

sub-bacia como unidade de planejamento e gestão, bem como dos critérios

utilizados para a priorização do atendimento habitacional.

A princípio, se fez necessário percorrer um trajeto no tempo, que envolve

aspectos históricos, legislativos e demográficos, para entender como foi designado

aos municípios a possibilidade de adequar políticas públicas habitacionais às suas

demandas específicas. E, principalmente, como isso se deu na capital paulista.

A nova política habitacional em vigor no País a partir de 2003 definiu como a

melhor estratégia para o enfrentamento dos problemas habitacionais o planejamento

das necessidades habitacionais de forma integrada, sincronizando a atuação dos

estados e municípios, diferentemente da política aplicada anterior a esse período.

O Plano Nacional de Habitação (2009), então, surge com ênfase no

planejamento para atender a uma demanda complexa: o grande número de

assentamentos precários no País, com suas diversas facetas de enfrentamentos,

tanto na esfera de moradias quanto em outros campos como o urbanístico, o social

e o administrativo, tendo a escassez de recursos financeiros e técnicos como

característica comum. Nessa linha, os municípios assumem um papel importante no

planejamento de seus territórios, que alinhados às políticas nacionais e estaduais,

devem elaborar os seus Planos Municipais de Habitação.

A partir de 1930, São Paulo assumiu a liderança do processo de

industrialização no país, com todas as consequências daí decorrentes, no que se

refere às suas taxas de crescimento demográfico, com forte presença das massas

urbanas proletárias. À época, as moradias disponíveis eram alugadas, e estavam a

29

cargo da iniciativa privada. A demanda por moradia era crescente e os problemas

nessa área se agravavam cada vez mais (BONDUKI, 1998).

A intervenção do Estado na questão habitacional só veio a acontecer no

governo de Getúlio Vargas; em São Paulo, somente a partir da década de 1940,

com as primeiras tentativas de substituição do modelo do aluguel pela moradia

definitiva. No entanto, com o alto valor dos aluguéis e o crescimento da demanda,

essas iniciativas não atingiram os níveis desejados para atendimento das

necessidades habitacionais da época.

Para atender a uma necessidade básica de reprodução da força de trabalho,

sem pressionar as taxas de acumulação do capital, o Estado abriu mão de seu

poder de controle sobre a produção do espaço urbano e passou a ignorar a

impressionante expansão da autoconstrução da casa própria pelo trabalhador, em

favelas e loteamentos periféricos, irregulares, clandestinos e precários.

Em 1964, com o regime militar, o sistema até então vigente foi rejeitado e a

antiga política habitacional foi extinta. Com o propósito de facilitar o acesso à casa

própria, por meio da construção de habitações populares e da eliminação das

favelas, uma nova política habitacional pretendeu auxiliar a recuperação da

economia e favorecer a estabilidade social. Assim a política habitacional assumiu

novos rumos com o Banco Nacional de Habitação (BNH), (HONDA, 2011).

Com a criação do BNH, teve início uma nova etapa da história da habitação e

da própria história econômica do Brasil, caracterizada pela penetração do capital

financeiro (VILLAÇA, 1986). O BNH tornou-se o órgão gestor do FGTS, cujos

recursos eram destinados ao financiamento de unidades habitacionais para as faixas

de menor renda. Esse sistema era regido pelo princípio da auto sustentação

financeira, ou seja, não tinha subsídio por parte do governo e os recursos eram

repassados integralmente aos mutuários (AZEVEDO, 1996).

Devido à inexistência de subsídios no âmbito federal, à defasagem dos salários

em relação aos custos das moradias e ao processo de redemocratização do país,

houve uma mudança na atitude do poder público na questão habitacional. Estados e

municípios passaram a adotar estratégias de barateamento dos custos das unidades

30

habitacionais de interesse social, por meio da doação de terrenos e/ou

infraestrutura. Segundo Sachs (1999), o BNH foi levado, assim, a conhecer a

existência da “cidade ilegal” e a impossibilidade de prosseguir a política de remoção

dos moradores dos assentamentos informais.

A cada mandato presidencial após a ditadura, era visível a fragilidade das

propostas voltadas ao enfrentamento dos problemas da moradia no País.

Constantes mudanças na estrutura institucional de apoio à política setorial foram

associadas à criação e extinção de programas habitacionais.

Em 1986, num momento de grande desequilíbrio financeiro do Sistema

Financeiro de Habitação, o BNH foi extinto. Em decorrência de sua extinção, houve

a paralisação do financiamento para habitação entre os anos de 1987 e1989.

A promulgação da Constituição Federal de 1988 e o fortalecimento do

município como principal ente federativo colocou a política habitacional como

estratégia para resolução dos problemas locais, relacionados principalmente ao

direito à moradia. Além disso, a Constituição fortaleceu a concepção de que as

questões da cidade devem ser tratadas de forma integrada. Esse processo

possibilitou à gestão local ampliar a eficácia, a eficiência e a democratização das

políticas.

A partir de 1990, as iniciativas em programas habitacionais, por parte de

administrações municipais, disseminaram-se e foram também apoiadas pelas novas

políticas de financiamento em curso no Brasil. A década de 1990 marcou o início ou

o fortalecimento de inúmeras alternativas à forma de provisão de moradias sociais

novas, acabadas e financiadas com recursos do FGTS, recurso que caracterizou o

período de maior atividade do SFH.

No período de 1989 a 1992, a prefeitura do município de São Paulo iniciou um

programa importante de urbanização de favelas, com recursos orçamentários

próprios e através do Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação

Subnormal (FUNAPS). Na gestão seguinte (1993 – 1996), teve importante

relevância o Programa Guarapiranga, de urbanização de favelas em áreas de

31

mananciais; e o Programa de Verticalização de favelas (PROVER), que buscou a

substituição total ou parcial das moradias localizadas em favelas.

Nessa mesma conjuntura, o governo do Estado de São Paulo, que atuava na

área de habitação social apenas com recursos orçamentários e da loteria da

Habitação, aprovou em 1989 a Lei Estadual nº 6.556, que destinou à produção

habitacional parcela da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias

(ICMS). A partir de 1990, com os recursos do ICMS, houve um aumento significativo

do número de unidades produzidas pela Companhia de Desenvolvimento

Habitacional Urbano (CDHU), destinadas às famílias com renda de até dez salários

mínimos.

No âmbito federal, no período de1995 a 2002, a questão habitacional voltou a

despertar grande interesse, devido à conferência UN-Habitat II1, realizada em 1996,

e da divulgação de uma nova Política Nacional de Habitação (PNH), com programas

habitacionais voltados às análises quantitativas e qualitativas. Buscou-se a

descentralização da execução desses programas, reconhecendo a capacidade local

para adequação dos financiamentos à realidade, devido às diferenças regionais no

país, sendo que a União manteve as funções normativas e reguladoras.

Nesse mesmo período, foi aprovada a Lei Federal 10.257/2001, conhecida

como Estatuto das Cidades. Em linhas gerais, essa lei teve como objetivo fornecer

suporte jurídico mais consistente às estratégias e processos de planejamento

urbano, garantindo a função social da propriedade, o planejamento participativo nas

políticas urbanas e o acesso universal à cidade. Sobre a questão da habitação, o

Estatuto reforçou instrumentos para a garantia da função social da propriedade e da

regularização fundiária.

Em São Paulo, nessa conjuntura, teve grande importância a elaboração e a

implementação do Plano Diretor Estratégico (PDE), Lei Municipal 13.430/ 2002,

formulado à luz do Estatuto da Cidade. O PDE propôs instrumentos adequados para

1 Conferência UN-Habitat II – Segunda Conferencia Mundial sobre Assentamentos Humanos, realizada em Istambul. Essa conferência produziu um Plano de Ação Global, a Agenda Habitat, que forneceu diretrizes para a criação de assentamentos humanos sustentáveis durante o século XXI, tendo em conta a sua relação com o meio ambiente, direitos humanos, desenvolvimento social, direitos das mulheres, questões demográficas e outros apêndices.

32

planejar o desenvolvimento urbano da cidade e se valer do novo marco jurídico.

Nesse mesmo período (2001-2004), a prefeitura de São Paulo, por intermédio da

Sehab – Secretaria da Habitação –, retomou o programa de urbanização de favelas

e lançou um importante programa de regularização fundiária dos assentamentos

precários, possibilitado pelos novos instrumentos contidos no Estatuto da Cidade e

no Plano Diretor da cidade, dentro da política habitacional.

Em 2003, a prefeitura formulou um Plano Municipal de Habitação, para o

horizonte temporal de dez anos; esse plano não chegou a ser instituído como lei. O

plano iniciou um processo de debates, trazendo contribuições importantes no que

diz respeito aos projetos urbanísticos, ao dimensionamento das necessidades

habitacionais e aos recursos necessários para atender a demanda, reforçando a

necessidade da participação das três esferas de governo (RUBIO, 2011). Esse

Plano Habitacional não tinha instrumentos institucionais bem definidos para a

articulação com o poder público nas demais escalas e não foi seguido nas gestões

que se sucederam.

A partir do estudo da evolução das políticas habitacionais nas três esferas de

governo, observa-se que os programas habitacionais – embora se refletissem em

alternativas importantes para a formulação e evolução da política habitacional no

País, na criação de importantes instrumentos legais e de esforços para aumentar os

investimentos em habitação – geraram alternativas setoriais, e em parte isoladas,

com baixa eficácia, principalmente do ponto de vista da quantidade necessária para

atender ao déficit habitacional ao longo do tempo.

Nesse sentido, destaca-se a importância do cenário atual, da implementação

de políticas públicas no setor habitacional, com vistas à integração nos três níveis de

governo, e para isso, propuseram políticas e instrumentos articuladores para o

enfrentamento do déficit habitacional acumulado hoje no país, e, para a formulação

de propostas que levem em conta a realidade das cidades contemporâneas,

considerando-se as especificidades de cada região e as carências mais

emergenciais, através do planejamento a curto, médio e longo prazos.

Diante desse quadro, pode-se dizer que é recente a retomada dos estudos e

das práticas de planejamento das ações em assentamentos precários no Brasil,

33

principalmente em regiões complexas como nas cidades do Rio de Janeiro e São

Paulo. Esses estudos e práticas surgiram com mais força a partir da criação do

Ministério das Cidades2, da nova Política Nacional de Habitação (PNH), do Sistema

Nacional de Habitação de Interesse Social3 (SNHIS), da elaboração do Plano

Nacional de Habitação e dos Planos Estaduais e Municipais de Habitação, onde a

partir de um planejamento macro, são construídas visões mais abrangentes do

território e criadas estratégias de ação integrada.

Em 2004, conforme destacado anteriormente, inicia-se no âmbito do governo

federal a formulação de uma nova política de habitação. Essa política se constituiu

no principal instrumento de orientação das estratégias e das ações habitacionais

implementadas pelo governo federal. A aprovação da PNH desencadeou um

processo de estruturação legal e institucional que visava dar condição à sua

implantação. Para viabilizar a nova política, a cargo da Secretaria Nacional de

Habitação (SNH), foram definidos alguns instrumentos básicos, entre eles, o Sistema

Nacional de Habitação e o Plano Nacional de Habitação.

Por meio da Lei Federal 11.124/05, foi criado o Fundo Nacional de Habitação

de Interesse Social (FNHIS), que é o fundo de repasse de recursos para os setores

públicos. Como forma de estabelecer um sistema federativo de habitação social,

integrando estados e municípios em ações articuladas, determinou-se que para

acessar os recursos do FNHIS, estados e municípios deveriam aderir ao sistema.

Para tanto, deveriam elaborar os seus Planos Locais Habitacionais de Interesse

Social (PLHIS) condizentes e articulados com o Plano Nacional de Habitação, e

constituindo o Fundo Local de Habitação de Interesse Social e seu respectivo

conselho gestor.

2 Ministério das Cidades – Com a criação deste Ministério, as políticas urbanas passaram a ter tratamento integrado. Esse Ministério incorporou as atividades relacionadas ao setor habitacional, e tem como objetivo combater as desigualdades sociais, transformar as cidades em espaços mais humanizados e ampliar o acesso à moradia, ao saneamento e ao transporte. 3 O Sistema Nacional de Habitação foi instituído pela Lei Federal nº 11.124/2005. Tem por objetivo viabilizar moradia digna e sustentável para a população de menor renda, implantar políticas e programas de investimentos e subsídios para promover e viabilizar o acesso à habitação voltado à população de menor renda, além de articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuação das instituições e órgãos que desempenham funções no setor de habitação. De acordo com o artigo 3º da Lei Federal nº 11.124/2005, o SNHIS centralizou todos os programas e projetos destinados a habitação de interesse social (BRASIL/ 2005).

34

Um dos instrumentos mais importantes para a implementação da nova Política

Nacional de Habitação, o Plano Nacional de Habitação (PlanHab) foi concluído e

apresentado em 2009, sob a coordenação da Secretaria Nacional de Habitação do

Ministério das Cidades, pela consultoria do Consórcio PlanHab. Entre os seus

principais objetivos estão a introdução do planejamento habitacional no País,

contribuindo para firmar a habitação como política social e de estado. Para isso, os

princípios são comuns a todos os agentes, e os recursos devem ser compatíveis

com os problemas e ações articuladas e ordenadas a partir do Sistema Nacional de

Habitação.

No município de São Paulo, o planejamento das ações habitacionais teve início

em 2005, com a estruturação institucional da Secretaria Municipal de Habitação

(Sehab), a partir da parceria com a Aliança das Cidades. Nessa ocasião, a Sehab

implantou seu principal instrumento de planejamento: o Habisp, sistema de

informações e de priorização e também investiu na capacitação do seu corpo

técnico. Tendo o Fundo Municipal de Habitação já implantado desde 1994, a Sehab

formulou em 2009 o seu Plano Municipal de Habitação conforme as diretrizes do

PNH e aderiu ao Sistema Nacional de Habitação.

A proposta do Plano Municipal de Habitação tinha por metas promover a ação

integrada nos assentamentos precários e a articulação dessa ação com os demais

entes do poder público, além do equacionamento do déficit habitacional no tempo.

Para garantir o trabalho integrado, a estratégia adotada pelo Plano Municipal

de Habitação de São Paulo foi a criação dos chamados Perímetros de Ação

Integrada (PAIs), tendo as bacias hidrográficas como unidade de planejamento e

gestão do território. Os perímetros são constituídos pelos assentamentos precários

(favelas e loteamentos irregulares), e pressupõem a compreensão de todos os

elementos urbanos que configuram o território, bem como a sua integração ao

conjunto das políticas públicas nas três esferas de governo. Esses perímetros

abarcam também o conjunto de ações dos diferentes programas habitacionais

implementados pela Sehab (SÃO PAULO, 2011).

A definição do território da sub-bacia como área de intervenção de ações

integradas de programas e projetos é um dos marcos da atual política municipal de

35

habitação, pois tem papel fundamental na articulação e gestão das ações do poder

público. Ainda que não coincidentes com os limites tradicionais da divisão

administrativa da cidade, a sub-bacia hidrográfica tornou-se referência territorial do

planejamento, por possibilitar a articulação entre intervenções habitacionais e de

saneamento.

No mesmo momento em que foram elaborados os Planos Habitacionais nas

três esferas de governo, também foram realizados os Planos de Saneamento,

atendendo aos dispositivos da Lei Federal 11.445/05, que estabeleceu diretrizes

nacionais para o saneamento básico.

A coincidência desses dois processos de política pública, conjuntamente com a

decisão da utilização das sub-bacias hidrográficas por parte da Sehab, rendeu a

oportunidade de alinhamento das ações, tanto no entendimento do problema quanto

na criação de programas e formas de aplicação dos recursos financeiros, técnicos e

humanos. Nesse sentido, o Plano Habitacional foi associado ao Plano Municipal de

Saneamento Ambiental Integrado4 (PMSB).

A construção do PMSB foi um exemplo da Integração das políticas públicas

nos diferentes setores, atrelado ao programa de negócios da Companhia Estadual

de Saneamento Básico (Sabesp), com quem a Prefeitura assinou contrato de

concessão, e que tomou como base o Plano Municipal de Habitação.

Considerando-se que a cidade de São Paulo concentra os maiores desafios

para as políticas públicas municipais – principalmente garantir moradia digna para

todos os seus habitantes de modo sustentável, sem agredir o meio ambiente e sem

ocasionar desastres ambientais como enchentes ou escorregamentos, como

também o desafio de garantir o direito à moradia digna, ampliado como direito à

cidade –, e que essas questões extrapolam o âmbito da política habitacional, torna

imprescindível a articulação entre as políticas públicas.

A proposta do Plano Municipal de Habitação visou à solução de grande parte

dos problemas habitacionais do município de São Paulo, porém, em uma cidade de

grandes dimensões, com mais de 11 milhões de habitantes, não foi possível a

4 Aprovado em fevereiro de 2010, este plano orienta os investimentos da Sabesp no município e direciona parte de seu retorno financeiro para o Fundo Municipal de Saneamento, parcialmente destinado as obras de urbanização de assentamentos precários. Disponível em: www.habisp.inf.br.

36

previsão de execução de todas as intervenções nos assentamentos precários em

curto prazo. Qualquer ação para a resolução completa da problemática habitacional

em São Paulo é pensada sob a perspectiva de médio ou longo prazos. Para tanto,

foi estabelecido, no planejamento da Secretaria Municipal de Habitação, a execução

das suas metas em 16 anos (quatro quadriênios: 2009 – 2024). Num universo tão

grande de necessidades foi preciso o estabelecimento de critérios para a definição

das prioridades, das emergências do atendimento habitacional na cidade.

Em um plano de tão longo prazo e de ampla complexidade, é imprescindível

pensar na implementação desse plano na prática, prevendo todos os passos e

procedimentos desde a sua concepção até o momento do projeto. Um plano não

pode se perder no tempo; é preciso também ter ação imediata, porém, articulada

com a proposta do planejamento em longo prazo.

Considerando-se que o PMH perpassa por várias gestões, e considerando

também a influência e a pressão política nas tomadas de decisão, é essencial ter

critérios técnicos bem definidos para garantir o atendimento das reais necessidades

habitacionais do Município.

Dadas as expressivas dimensões da cidade de São Paulo, a operação da

política habitacional da Sehab foi subdivida em seis regiões da cidade: Norte, Sul,

Sudeste, Leste, Centro e Mananciais. Cada uma dessas regiões abrange um

conjunto de subprefeituras e sub-bacias hidrográficas. O PMH apontou as diretrizes,

critérios e metodologias para toda a cidade de São Paulo, no entanto, cada uma das

seis regiões administrativas traçaram suas metas e expectativas, considerando-se o

conhecimento técnico adquirido no trabalho na Sehab, e as especificidades de cada

região. Assim, foram elaborados os Planos de Ação Regional (PAR), tendo sido

elaborado um plano para cada uma das seis regiões da cidade.

A partir do trabalho de priorização do atendimento habitacional proposto pelo

PMH para a cidade e do conhecimento dos recursos financeiros e técnicos

disponíveis e necessários, foi gerado um quadro das maiores emergências. Com

37

isso, foram conhecidos os perímetros prioritários. Esses PAIs prioritários foram

indicados para projeto, com a elaboração do Concurso de Projetos Renova SP5.

O Plano de Ação Regional estudado nessa dissertação, como um exemplo da

experiência adquirida durante o processo de elaboração do Plano Municipal de

Habitação, foi o plano elaborado para a Região Norte da cidade. Conforme exposto

pelo PMH, essa foi a Região que mais indicou perímetros para o Concurso Renova

SP (08 dos 22 PAIs indicados).

Além das indicações dos perímetros para o concurso, essa Região apresenta-

se também como uma área de interesse, uma vez que comporta uma formação

físico-territorial bastante complexa e rica em sua diversidade; o mar de morros,

acentuado pela presença da Serra da Cantareira, traz grandes desafios de

enfrentamento no âmbito habitacional, principalmente da questão dos riscos de

escorregamentos, principal critério de elegibilidade do PMH de São Paulo.

No Plano Municipal de Habitação, os aspectos relacionados à priorização

dessas ações envolvem três temas: a existência de riscos geológicos, a

precariedade do assentamento e os índices de vulnerabilidades de saúde e social do

assentamento. A prática no trabalho em São Paulo observa outros aspectos além

desses apontados no Plano Habitacional, que impactam o planejamento, como por

exemplo, as ações do Ministério Público contra a municipalidade e a previsão de

intervenção pública nos assentamentos precários.

Por meio do estudo do Plano de Ação Regional Norte, propõe-se nessa

dissertação a reflexão da importância da utilização das bacias hidrográficas como

unidade de planejamento, e seu papel fundamental na articulação e gestão das

ações do poder público, da proposta de criação dos Perímetros de Ação Integrada e

destaca a relevância da escolha de critérios técnicos reconhecidos pelo poder

público e pela sociedade civil, na definição das prioridades habitacionais. Bem como

identifica esses outros aspectos que impactaram o planejamento na região.

Com isso, o estudo do Plano de Ação Regional Norte nos dá o registro do

processo de planejamento técnico, na escala do Perímetro de Ação Integrada. Para

5 Concurso de projetos para urbanização dos assentamentos precários contidos nos Perímetros de

Ação Integrada priorizados pelo Plano Municipal de Habitação de São Paulo. Esse concurso foi realizado pela Prefeitura Municipal de São Paulo, por intermédio da Sehab, em parceria com o IAB.

38

isso, foram definidos dois estudos de caso, dois PAIs prioritários para intervenção,

definidos pela proposta do PAR – Norte, são eles: PAIs Cabuçu de Baixo 05 e

Cabuçu de Cima 08.

Esta dissertação está estruturada em três capítulos, cujos temas são

apontados a seguir:

O primeiro capítulo apresenta o Plano Municipal de Habitação e sua proposta

inovadora no contexto da política habitacional no Brasil. Para isso, relata o percurso

da política habitacional nas três esferas de governo, ressaltando a visão setorial que

historicamente permeou essa política. Apresenta também os Planos habitacionais

nacional e estadual, bem como a relação entre eles e com o Plano Municipal de

Habitação de São Paulo. Os preceitos metodológicos de incorporação da realidade

são: o sistema de informações da Sehab, o Habisp, a utilização das sub-bacias

hidrográficas, a criação dos Perímetros de Ação Integrada e a análise dos critérios

de elegibilidade. Por fim, expõe a proposta do Concurso Renova São Paulo, que

selecionou projetos para os Perímetros de Ação Integrada, priorizados pelo Plano

Municipal de Habitação.

O segundo capítulo apresenta a proposta elaborada pela equipe da Secretaria

de Habitação, para a Região Norte da cidade de São Paulo. Inicia-se com uma

breve caracterização da Região Norte e do processo de expansão urbana dos seus

assentamentos precários, com ênfase para a questão ambiental e física do território.

Também foram identificadas as intervenções públicas para a região, previstas – ou

em andamento – pelos três setores públicos. Relata-se a experiência do Concurso

Renova São Paulo na região, para os Perímetros de Ação Integrada priorizados pelo

Plano Municipal de Habitação.

No terceiro capítulo, apresenta-se a análise dos dois estudos de caso, os

Perímetros de Ação Integrada priorizados no Plano de Ação Regional Norte,

indicados para projeto no Concurso Renova SP: os Perímetros de Ação Integrada

Cabuçu de Baixo 5 e o Cabuçu de Cima 8. Verifica-se nos dois estudos a existência

dos preceitos metodológicos inovadores previstos pelo PMH, bem como os outros

critérios adotados pela Sehab, baseados no trabalho técnico da Sehab e nas

especificidades da Região Norte.

39

Por fim, são apresentadas as conclusões, recuperando as considerações

parciais apresentadas nos capítulos precedentes, ressaltando a importância da

metodologia adotada pelo PMH, na tomada de decisão baseada em critérios

técnicos, para a definição das ações mais emergenciais na área de habitação na

cidade de São Paulo. Bem como a instrumentalização, capacitação e articulação do

setor público, para o alcance das metas estabelecidas pelas necessidades

habitacionais da cidade.

40

41

1. O PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE SÃO PAULO (2005-2012):

NO CONTEXTO DA POLÍTICA HABITACIONAL NO BRASIL

Este capítulo tem o propósito de entender a política habitacional no município

de São Paulo no período entre 2005 e 2012, no contexto do processo de

planejamento da política habitacional brasileira. Para tanto, sintetizar-se-á o

percurso da política habitacional nas três esferas de governo, enfocando-se a visão

setorial que historicamente permeou essa política. Apesar de esta dissertação

enfocar o período de 2005 a 2012, é necessário entender os seus antecedentes, e

como é que, atualmente, no processo municipal, se leva em consideração o

processo de decisão nacional e sua articulação com as outras esferas de governo.

Não se trata de uma visão histórica, trata-se de uma visão síntese deste processo

histórico para se entender a atual situação.

Para tanto, apresenta-se a proposta da nova política habitacional no Brasil, da

construção dos Planos Habitacionais Nacional, Estadual e Municipal de São Paulo,

com vistas ao planejamento para o atendimento global das necessidades

habitacionais através do trabalho integrado. Essa nova proposta trouxe à tona um

diálogo entre Governo Estadual e Municipal de São Paulo, para traçar suas

estratégias seguindo as mesmas metas e prioridades, a partir de um diagnóstico

completo das reais necessidades habitacionais.

Com isso, apresenta-se a metodologia inovadora adotada pela Secretaria

Municipal de Habitação de São Paulo para a elaboração do seu Plano de Habitação,

a importância nesse processo da utilização da sua principal ferramenta de trabalho,

o sistema de informações da Sehab, o Habisp, e os avanços propiciados por esta

metodologia empregada, que se continuada, pode significar para a atuação do

município na gestão da cidade, através da proposta do Planejamento integrado, da

Adoção das bacias hidrográficas como unidade de gestão do território e os critérios

de elegibilidade para a definição das prioridades de intervenção.

A utilização das bacias hidrográficas como unidade de planejamento e gestão

do território é ressaltada, por seu papel fundamental na articulação da questão

habitacional junto aos demais setores do poder público, principalmente das questões

42

sistêmicas, do saneamento progressivo das bacias hidrográficas e das questões

ligadas ao escoamento das águas (drenagem e abastecimento de água), além das

questões dos riscos de alagamento e solapamento associados a essa problemática.

Ressalta-se também, a simultaneidade com que são elaborados os planos de

saneamento e de recursos hídricos nas diferentes escalas do poder público e as

interfaces previstas em ambos os planos.

Por fim, descreve-se também a forma que a Sehab utilizou para pôr em prática

o que foi definido pelo PMH, indicando os assentamentos mais emergenciais da

cidade para intervenção. A descrição dá ênfase para o programa Renova SP, que

elaborou projetos para as áreas da cidade priorizadas pelo PMH, selecionando os

escritórios de arquitetura por meio de concurso público.

1.1. A POLÍTICA HABITACIONAL DE SÃO PAULO NO CONTEXTO DA

POLÍTICA DE HABITAÇÃO BRASILEIRA

No Brasil considera-se que as ações governamentais de planejamento no

âmbito do setor habitacional são recentes, e devem ser analisadas sob o ponto de

vista histórico, em paralelo ao processo de industrialização das cidades, e inseridas

nos rumos da economia e marcos regulatórios, objeto das reivindicações. Este

capítulo busca analisar o percurso das Políticas Federais de Habitação no Brasil,

assim como compreender os planos e programas criados pelos Governos, em

instância nacional.

A centralização política no país e a busca pela sua descentralização – por meio

da competência dada aos entes federativos pela Constituição Federal de 1988 –

embasam a análise com enfoque nacional. Assim, o período levantado se inicia em

1938 com a criação de Carteiras Prediais dos Institutos de Aposentadoria e

Previdência (IAPs), estendendo-se aos dias atuais.

43

1.1.1. Antecedentes da Política Habitacional no Brasil (1930 – 2001)

Neste subitem retratam-se os antecedentes da nova política habitacional no

Brasil, por meio de uma linha do tempo construída no período entre 1930 - no

momento em que São Paulo assume a liderança do processo de industrialização do

país, e suas consequências que incidiram na intensa urbanização e necessidade de

atendimento a demanda habitacional - até 2001 com a aprovação da Lei Federal nº

10.257 – Estatuto da Cidade.

Essa linha do tempo é constituída de dois períodos (1930-1988) e (1988-2001),

onde são retratados doze momentos considerados de relevância histórica para a

questão habitacional, onde se destacam marcos temporais (anos ou décadas), que

possuem relevância no processo histórico de urbanização e principalmente na

política habitacional.

Esta periodização foi extraída do estudo de vários autores que já aprofundaram

exaustivamente o tema, entre eles: BONDUKI (1998); ROLNIK (1997) e Bruna

(2010). Não é intenção dessa pesquisa, nem é o seu escopo aprofundar esta

temática.

44

Linha do Tempo | Antecedentes da Política Habitacional no Brasil (1930 – 2001)

Figura 1.1 - Linha do Tempo | Antecedentes da Política Habitacional no Brasil – Fonte: Elaborada

pela autora extraída do estudo de vários autores que já aprofundaram exaustivamente o tema, entre

eles: BONDUKI (1998); ROLNIK (1997).

45

No Brasil, até o final da Primeira República (1889 – 1930), a maioria das

alternativas habitacionais oferecidas aos setores sociais de baixa e média renda

eram moradias de aluguel, englobando, além dos cortiços, vários tipos de vilas e

conjuntos de casas geminadas, às quais tinham acesso apenas os empregados

mais qualificados. Nessa época, o estado apenas fixava legislações normativas e

normas de controle sanitário. A construção de moradias estava a cargo da iniciativa

privada, que por sua vez, visava o lucro por meio das casas de aluguel (BONDUKI,

1998).

A partir de 1930, São Paulo assumiu a liderança do processo de

Industrialização do país.

No Brasil, a intervenção do Estado na questão habitacional só teve início na

era Vargas6 e, no caso de São Paulo, a superação do modelo “casa de aluguel”, se

deu a partir da década de 1940.

Nesta ocasião, a ação pública no setor habitacional ocorreu em níveis

diferenciados, onde se destaca a criação de Carteiras Prediais dos Institutos de

Aposentadoria e Previdência7 (IAPs), em 1938, responsável pela construção e

financiamento de unidades habitacionais. Esse órgão foi base para a criação da

Fundação da Casa Popular8, em 1946, através do Decreto-lei n°.9.218, no governo

do presidente Eurico Gaspar Dutra.

6Nome que se dá ao período em que Getúlio Vargas governou o Brasil por 15 anos, de forma contínua (1930 a 1945). Esse período foi um marco na história brasileira, em razão das inúmeras alterações que Getúlio Vargas fez no país, tanto sociais quanto econômicas. O estado começou a desenvolver políticas de modernização no país, além de tentar ganhar o apoio popular com o atendimento de diversos aspectos da vida urbana, inclusive a área habitacional.

7As Caixas de Aposentadoria e Pensões instituídas pela chamada Lei Elói Chaves, de janeiro de

1923, beneficiavam poucas categorias profissionais. Após a Revolução de 1930, o novo Ministério do Trabalho incorporou-as e passou a tomar providências para que essa garantia trabalhista fosse estendida a um número significativo de trabalhadores. Após 1945, os Institutos de Aposentadoria e Pensões expandiram suas áreas de atuação, que passaram a incluir serviços na área de alimentação, habitação e saúde. Essa ampliação de funções, porém, não foi acompanhado da necessária reformulação da sua gestão financeira, o que acarretou sérios problemas posteriormente. Em novembro de 1966, todos os institutos que atendiam aos trabalhadores do setor privado foram unificados no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).

8A Fundação da Casa Popular foi o primeiro órgão federal brasileiro voltado para o fornecimento de moradia à população de menor renda, tinha a finalidade de centralizar a política de habitação.Esta fundação é tida como precursora do Banco Nacional da Habitação (BNH).

46

Essa tipologia onde os usos residenciais, comerciais e de serviços

compartilham a mesma edificação representou um paradigma do viver na cidade,

trazido pela grande expansão urbana verificada na primeira metade do século XX,

no Brasil. A partir da década de 1930, a intervenção do Estado estimulou a

criatividade dos arquitetos brasileiros que resolveram enfrentar o problema

habitacional do país atuando sob os novos paradigmas colocados pelo Movimento

Moderno. Os conceitos do Movimento Moderno na arquitetura brasileira foram

experimentados nos projetos de Habitação Social realizados pelo Instituto de

Aposentadoria e Pensão dos Industriários, o IAPI, no período de 1936-45, e fizeram

os primeiros departamentos técnicos públicos se voltar efetivamente para os

problemas da habitação social em massa (ANTONUCCI et al, 2007).

Para Bruna (2010), os arquitetos que desenvolveram projetos de arquitetura e

urbanismo para os IAPs tinham pleno conhecimento da produção arquitetônica

europeia, por meio de congressos, debates e livros. Reconhecia-se uma identidade

entre as discussões sobre a reconstrução das cidades europeias pós-guerra e as

cidades que cresciam e se industrializavam velozmente no Brasil. A realização

dessas obras foi canalizada para as carteiras prediais dos IAPs.

Sob esse aspecto, também merece destaque um fato: na cidade de São Paulo,

em 1945, ocorreu o primeiro Congresso Brasileiro de Arquitetura, baseado nas

ideias da Bauhaus e dos Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna

(CIAMs). Conforme Sachs (1999), o congresso propunha um programa radical de

intervenção pública em matéria de habitação popular, ou seja, buscava uma política

nacional descentralizada, com a criação de grandes conjuntos de apartamentos.

No entanto, apesar dessas discussões e desse novo olhar da produção da

habitação social que estavam por trás desse movimento, o valor dos aluguéis atingia

níveis cada vez mais elevados com o crescimento da demanda. As políticas de

habitação social baseadas na organização do setor previdenciário, por meio da

criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões – IAPs – e da liberação dos

recursos destes para investimentos no setor habitacional, não conseguiram atender

o crescimento da demanda.

47

Para atender uma necessidade básica de reprodução da força de trabalho, sem

pressionar as taxas de acumulação do capital, o Estado abriu mão do seu poder de

controle sobre a produção do espaço urbano e passou a ignorar a impressionante

expansão da autoconstrução9 da casa própria, pelo trabalhador, em loteamentos

periféricos, irregulares, clandestinos e precários. Desde então, o modelo da

autoconstrução da moradia na periferia tornou-se a grande “solução” habitacional da

metrópole paulista. A propriedade do imóvel começou a substituir gradualmente o

aluguel como forma de acesso à moradia.

A partir de 1964, com o regime militar10, o sistema até então vigente foi

rejeitado e a antiga política habitacional foi extinta. Com o propósito de facilitar o

acesso à casa própria, por meio da construção de habitações populares e da

eliminação das favelas, uma nova política habitacional pretendeu auxiliar a

recuperação da economia e favorecer a estabilidade social. Assim, a política

habitacional assumiu novos rumos com o Banco Nacional da Habitação11 (HONDA,

2011).

Com a criação do Banco Nacional de Habitação (BNH), teve início uma nova

etapa da história da habitação e da própria história econômica do Brasil,

caracterizada pela penetração do capital financeiro (VILLAÇA, 1986). A organização

do Sistema Financeiro da Habitação, que acompanhou a criação do BNH, foi uma

das peças fundamentais da política habitacional implementada, ao garantir recursos

permanentes e em grande escala para o setor (AZEVEDO, 1996).

Devido à inexistência de subsídios do âmbito federal, à crescente defasagem

entre os custos da construção e os salários do trabalhador, e com o processo de

redemocratização gradual do país, houve uma mudança na atitude do poder público

9 Provisão de moradia onde a família, de posse de um lote urbano obtido no mercado formal ou informal, decide construir por conta própria a sua casa. Com essa finalidade, utiliza seus próprios recursos e, em vários casos, mão de obra familiar, de amigos ou contratada. 10Regime Militar – período em que os militares governaram o Brasil por meio de um regime ditatorial, durante 21 anos (entre 1964 e 1985), a partir de golpe de Estado (CANCIAN apud HONDA, 2011).

11 Sob três aspectos principais o modelo projetado pelo BNH representou uma inovação na política habitacional: por se tratar de um banco, pela previsão de correção da inflação nos financiamentos, e pela busca de articulação do setor público com o privado (este sendo o responsável pela execução das obras) (SACHS, 1999).

48

na questão habitacional. Estados e municípios adotaram estratégias de

barateamentos dos custos das unidades habitacionais de interesse social, por meio

da doação de terrenos e/ou infraestrutura, e o próprio BNH acabou criando

programas alternativos, baseados na autoconstrução, destinados aos segmentos

mais carentes, de renda mensal inferior a três salários mínimos. Entre esses

programas alternativos estavam o PROFILURB12, PROMORAR13 e João de Barro14,

que tiveram baixo desempenho quantitativo (ARRETCHE, 1990; AZEVEDO, 1996;

SACHS, 1999).

Foi visível a fragilidade das propostas voltadas ao enfrentamento dos

problemas da moradia no país, a cada mandato presidencial após a ditadura; e

constantes mudanças na estrutura institucional de apoio à política setorial foram

associadas à criação e à extinção de programas habitacionais.

Com a aceleração da inflação e as políticas salariais, além da crise do início da

década de 1980, que causou grande desemprego e o saque do Fundo de Garantia

por Tempo de Serviço (FGTS), o Sistema Financeiro de Habitação (SFH) ficou

abalado. Ao contrário das propostas iniciais, o SFH tornou-se um sistema fortemente

subvencionado, mas sem dotação orçamentária federal, tendo causado acúmulo de

enormes dívidas.

Bonates (2008), afirma que o período entre 1986 e 1989, pode ser considerado

como o período de transição da política de habitação de Estado (praticada pelo

BNH), para uma política de habitação de governo, ou seja, uma sucessão de

políticas habitacionais a cada novo mandato presidencial.

12Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB) criado em 1975. Sua principal ação era o financiamento de lotes servidos de infraestrutura urbana, e uma unidade residencial embrião como alternativa habitacional às famílias impossibilitadas pela renda aos programas tradicionais das COHABs (VALLADARES, 1983; LIMA, 2007).

13PROMORAR – Programa de Erradicação de Sub-habitação, criado em 1979, destinado a financiamento para urbanização de favelas e erradicação de habitações sem condições mínimas de salubridade, e sua ação era limitada fisicamente aos espaços onde se localizavam as sub-habitações, possibilitando à população beneficiada sua permanência nas áreas originais (LIMA, 2007; SACHS, 1999).

14João de Barro – Programa Nacional de Autoconstrução, criado em 1984, visava a produção de habitação por meio de mutirão, em pequenas cidades do interior, com doação dos lotes pelo BNH ou poder público estadual ou municipal, e financiamento do material de construção, destinado a famílias com renda de até um salário mínimo e meio (LIMA, op. cit; SACHS, op. cit). Marca o engajamento do principio do BNH da autoconstrução assistida, já reconhecida ao nível dos programas geridos por certos estados ou coletividades locais (SACHS, 1999).

49

Com o lançamento do Plano Cruzado15, em 1986, o equilíbrio financeiro do

sistema foi ainda mais comprometido. Finalmente, devido aos altos índices de

inadimplência que começaram a se verificar no sistema, e da defasagem entre

inflação e salários, o governo passou a indexar as prestações proporcionalmente

aos salários, criando descompasso entre o ressarcimento do valor financiado e o

saldo devedor. As tentativas de reverter essa situação, mediante a volta da correção

das prestações dos mutuários de maior renda pelos índices de inflação, geraram a

organização de movimentos de mutuários e aumento da inadimplência. Em 1986, o

BNH foi extinto, num momento de grande desequilíbrio financeiro do sistema SFH

(Sistema Financeiro de Habitação) (AZEVEDO, 1996).

O encerramento do BNH paralisou o financiamento habitacional entre os anos

de 1987 e 1989. Paralelamente, nos grandes centros ocorreu o aumento do número

de favelas e outras formas de habitação precária.

É importante destacar o processo de mobilização do movimento pela reforma

urbana por ocasião da Assembleia Nacional Constituinte. Em 1987, a discussão

sobre reforma urbana, favelização das cidades e a questão da habitação são

retomadas com encaminhamento de emenda popular de reforma urbana à

Assembleia Nacional Constituinte. No ano seguinte, em 1988, acontece a

promulgação da nova Constituição Federal, e a sociedade brasileira passa a contar

com apoio legal para questões de planejamento e gestão urbanos, por meio do

capítulo da política urbana (artigos 182 e 183).

Tal mobilização fortaleceu a concepção de que as questões da cidade devem

ser tratadas de maneira integrada. Além disso, a Constituição Brasileira de 1988

consolidou o processo de descentralização das políticas públicas de planejamento

urbano, que ficou a cargo dos municípios. Por um lado, esse processo possibilitaria

à gestão local ampliar a eficácia, a eficiência e a democratização das políticas. Mas

por outro, “pesquisas recentes apontam para efeitos perversos, em que, sem uma

definição institucional de competências e de redistribuição de recursos, os

15Plano Cruzado foi uma reforma monetária que ‘cortou três zeros’ da moeda, com alteração de seu nome, de Cruzeiro para Cruzado, seguido por congelamento de preços por prazo de um ano, visando reequilibrar a economia. Extinguiu-se a correção monetária, e foi criado o índice de Preços ao Consumidor (IPC), voltado à correção da poupança e aplicações financeiras superiores a um ano.

50

municípios mais pobres tendem a ficar alijados do acesso às ofertas de

financiamento” (CARDOSO, 2008).

No Município de São Paulo, na gestão 1989-1992, a Prefeitura iniciou com

recursos orçamentários e através do FUNAPS (Fundo de Atendimento à População

Moradora em Habitação Subnormal, criado pela Lei Municipal nº 8.906/79), um

programa importante de urbanização de favelas e outro de financiamento de

mutirões autogeridos16, em terrenos da Prefeitura ou da COHAB.

Nessa mesma conjuntura, o governo do Estado de São Paulo que atuava na

área de habitação social apenas com recursos orçamentários e da Loteria da

Habitação, e que vinha buscando autonomia em relação aos recursos do FGTS/BNH

desde 1983, aprovou em 1989 a Lei Estadual nº 6.556 que destinou à produção

habitacional parcela da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e

sobre a Prestação de Serviços de Transporte e Comunicação (ICMS). A partir de

1990, com os recursos do ICMS, houve aumento significativo no número de

unidades produzidas pela CDHU, destinadas a famílias com renda entre um e dez

salários mínimos (SEADE/CDHU, 2001).

A década de 1990 marcou o início ou o fortalecimento de inúmeras alternativas

à forma de provisão de moradias sociais novas, acabadas e financiadas com

recursos do FGTS, que tinha caracterizado o período de maior atividade do SFH.

Na mudança da administração municipal, na gestão 1993-96, podemos

destacar o Programa Guarapiranga, de urbanização de favelas na área de

mananciais, em parceria com o Governo do Estado, e teve início o Programa de

Verticalização de Favelas – PROVER, que buscou a substituição (total ou parcial)

das moradias localizadas em favelas, por conjuntos habitacionais construídos

também nos próprios terrenos das favelas. Paralelamente foi extinto o FUNAPS e

substituído pelo FMH (Fundo Municipal de Habitação, criado pela Lei Municipal nº

16 Exercício coletivo do poder. No contexto da chamada Habitação de Interesse Social (HIS), a autogestão é um sistema no qual os beneficiários, organizados na forma de Associações, gerenciam os recursos e o processo de produção dos empreendimentos habitacionais, sendo apoiados por órgãos públicos e assessorados por técnicos que eles próprios escolhem e contratam.

51

11.632/94), dirigido ao financiamento habitacional para famílias com renda de até

dez salários mínimos, com prioridade para as famílias de até cinco salários.

Em 1994 foi criado o Plano Real, com a publicação da Medida Provisória nº

434. Tal Medida Provisória instituiu a Unidade Real de Valor (URV), estabeleceu

regras de conversão e uso de valores monetários, iniciou a desindexação da

economia, e determinou o lançamento de uma nova moeda, o Real. Nesse mesmo

ano foi criado o programa Habitar Brasil.

Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) a questão

habitacional voltou a despertar grande interesse, devido à conferência UN-HABITAT

II17, realizada em 1996, e da divulgação de uma nova Política Nacional de Habitação

(PNH), com programas habitacionais voltados às análises quantitativas e

qualitativas, embasados nos dados da FJP.

Buscou-se a descentralização da execução desses programas, reconhecendo

a capacidade local para adequação dos financiamentos à realidade, devido às

diferenças regionais no país, sendo que a União manteve as funções normativas e

reguladoras. Com o PNH, também houve incentivo aos programas de concessão de

crédito direto aos cidadãos com renda de até doze salários mínimos, por meio de

Cartas de Crédito.

Em 2001, fruto de diversas reivindicações dos movimentos por moradia, foi

aprovado o Estatuto da Cidade, essa lei contribuiu para o avanço e criação de uma

série de instrumentos voltados à questão habitacional. Por esse motivo, esse marco

regulatório será tratado no próximo subitem, onde inaugurará a periodização que

representa os avanços na questão habitacional, e que tem como limite temporal o

ano de 2012, com o encaminhamento do Plano Municipal de Habitação de São

Paulo a Câmara para aprovação.

17 UM-HABITAT II - Programa das Nações Unidas para Assentamentos Humanos, criada pela ONU (Organização das Nações Unidas), teve origem nas Conferências das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos (1976-1996), é uma agência especializada da ONU dedicada à promoção de cidades social e ambientalmente sustentáveis, de maneira a que todos os seus residentes disponham de abrigo adequado, trata também o agravamento dos problemas urbanos no contexto da economia globalizada, juntamente com o Fórum Urbano Mundial, que tem por objetivo estabelecer suportes de aconselhamento à diretoria executiva do UN-Habitat (ALVIM et al, 2010).

52

1.1.2. Política Habitacional do Brasil (2001 – 2012)

Neste subitem retrata-se a política habitacional aplicada atualmente no Brasil,

por meio de uma linha do tempo construída a partir de 2001, quando foi aprovado o

Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257, que foi um marco regulador da política

urbana, e com a criação do Ministério das Cidades em 2003, onde começou a ser

desenhada uma nova Política Nacional de Habitação (PNH). Essa linha histórica vai

até 2012, com o envio do Plano Municipal de Habitação de São Paulo para a

Câmara de vereadores para aprovação. Foram aqui considerados alguns dos fatores

mais relevantes da política habitacional na atualidade.

Essa linha do tempo é constituída de dois períodos (2001-2004) e (2005 –

2012), onde foram retratados 09 momentos considerados de relevância histórica

para a questão habitacional, onde se destacam os marcos temporais (anos ou

décadas), que possuem relevância no processo histórico de urbanização e

principalmente na política habitacional.

Esta periodização foi extraída do estudo dos três planos habitacionais; também

não é intenção dessa pesquisa, nem o seu escopo aprofundar esta temática.

53

Linha do Tempo | Política Habitacional do Brasil

Figura 1.1 - Linha do Tempo | Antecedentes da Política Habitacional no Brasil – Fonte: Elaborada

pela autora extraída do estudo de vários autores que já aprofundaram exaustivamente o tema, entre

eles: BONDUKI (1998); ROLNIK (1997).

54

Em 2001, foi aprovada a Lei Federal 10.257, conhecida como Estatuto das

Cidades, que regulamentou o capítulo "Política Urbana" da Constituição Brasileira de

1988 (artigos 182 E 183). Em linhas gerais, essa lei teve como objetivo fornecer

suporte jurídico mais consistente às estratégias e processos de planejamento

urbano, garantindo a função social da propriedade, o planejamento participativo nas

políticas urbanas e o acesso universal à cidade. Sobre a questão da habitação, o

Estatuto reforçou instrumentos para garantia da função social da propriedade e da

regularização fundiária, tais como imposto sobre propriedade imobiliária urbana

progressiva, desapropriação com títulos da dívida pública, usucapião urbano,

concessão especial para fins de moradia, demarcação de zonas especiais de

interesse social etc.(SAULE; ROLNIK, 2001).

Em São Paulo, um momento importante foi a elaboração e implementação do

Plano Diretor Estratégico (PDE), Lei 13.430/02 à luz do Estatuto da Cidade. O PDE

propôs instrumentos para planejar o desenvolvimento urbano da cidade e se valer

do novo marco jurídico.

O PDE foi pautado na definição da Função Social da Propriedade e no

reconhecimento da “Cidade Real” (dos assentamentos precários). Criou importantes

instrumentos para a política habitacional, como a criação das Zonas Especiais de

Interesse Social (ZEIS), transferência do direito de construir as duas categorias de

habitação, HIS (Habitação de Interesse Social) e HMP (Habitação de Mercado

Popular). Também previu importantes instrumentos de Regularização Fundiária,

como o CDRU, CUEM, Uso Capião Especial de Imóvel Urbano e Direito de

Preempção. Criou o Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB). E previu a

elaboração do Plano de Habitação, a criação do Conselho Municipal de Habitação,

bem como a criação do Plano Diretor Regional Estratégico.

A prefeitura de São Paulo, em 2003, formulou o seu Plano Municipal de

Habitação, que não chegou a ser instituído como lei. Mas a sua formação propiciou

o início de um processo de debates, trazendo contribuições importantes no que diz

respeito aos projetos urbanísticos, ao dimensionamento das necessidades

habitacionais. O PMH em 2003 revelou a necessidade do investimento da ordem de

55

R$ 8,6 bilhões no prazo de 10 anos para combater o déficit habitacional na cidade

(RUBIO, 2011).

A prefeitura de São Paulo, no período de 2001 a 2003, retomou o programa de

urbanização de favelas dentro da política habitacional. O carro-chefe deste período

foi o programa Bairro Legal, que teve por objetivo a regularização e a urbanização

de assentamentos precários, conjuntos habitacionais da municipalidade e da Cohab.

A urbanização de favelas ganhou dimensões maiores, englobando os demais

programas desenvolvidos em gestões anteriores, como a Verticalização de Favelas,

o Programa Guarapiranga e o Lote Legal, criando uma nova abordagem.

Entre as novas posturas que orientaram a então política habitacional do

município encontrava-se a gestão descentralizada, que se refletiu na divisão da

cidade em Subprefeituras, cuja autonomia permitiria a articulação de políticas

setoriais em nível local. Nesse mesmo período, a Secretaria Municipal das

Subprefeituras contratou um importante levantamento relacionado à questão

ambiental, o mapeamento abrangente das áreas de risco geológico existentes na

cidade; este levantamento foi realizado em 2003 pelo IPT/ FUNDUNESP18.

A partir de 2003, começa a ser desenhada uma nova etapa da política

habitacional no Brasil. As políticas urbanas passaram a ganhar tratamento integrado

com a criação do Ministério das Cidades (MCIDADES), atendendo as reivindicações

de diversos movimentos que se articulavam em torno da Reforma Urbana. A

proposta era implantar uma política de desenvolvimento urbano de longo prazo,

integrando as áreas de habitação, saneamento ambiental e transporte urbano e

mobilidade, com o desenvolvimento econômico e sustentável do país. Com isso,

objetivava-se reverter a fragmentação na execução dessas políticas, bem como o

processo histórico de acúmulo dos problemas urbanos.

O Ministério das Cidades tinha por objetivo combater as desigualdades sociais,

transformar as cidades em espaços mais humanizados e ampliar o acesso da

18 IPT – Instituto de pesquisas tecnológicas e FUNDUNESP – Fundação para o desenvolvimento da UNESP. Entidades contratadas pela PMSP/ Secretaria Municipal das Subprefeituras, para a realização em 2003 de um levantamento das áreas de risco geológico.

56

população à moradia. Com a constituição desse ministério, as atividades

relacionadas à habitação foram incorporadas a essa pasta.

A partir de 2004, começou a ser desenhada a nova Política Nacional de

Habitação (PNH), aprovada no mesmo ano pelo Conselho das Cidades (Con-

Cidades); essa nova política constituiu-se no principal instrumento de orientação das

estratégias e das ações habitacionais implementadas pelo Governo Federal.

A aprovação da PNH de 2004 desencadeou um processo de estruturação legal

e institucional que visava dar as condições para sua implementação. Para viabilizar

a nova política, a cargo da Secretaria Nacional de Habitação (SNH), foram definidos

quatro instrumentos básicos: (i) o Sistema Nacional de Habitação, que abrangeu os

subsistemas Habitação de Interesse Social (SNHIS) e Sistema Nacional de

Habitação de Mercado (SNHM); (ii) o desenvolvimento institucional, por meio do

Plano de Capacitação e Desenvolvimento Institucional, que visou promover a

estruturação dos estados de forma a descentralizar a implantação da política; (iii) o

Sistema de Informação, Avaliação e Monitoramento da Habitação; (iv) e o Plano

Nacional de Habitação.

Por meio da Lei Federal 11.124/05 foi instituído o Sistema Nacional de

Habitação de Interesse Social (SNHIS) e criado o Fundo Nacional de Habitação de

Interesse Social (FNHIS).

O SNHIS teve por objetivos viabilizar moradia digna e sustentável para a

população de menor renda, implantar políticas e programas de investimentos e

subsídios para promover e viabilizar o acesso à habitação voltada à população de

menor renda; e articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuação das

instituições e órgãos que desempenham funções no setor da habitação. De acordo

com o artigo 3º da Lei 11.124/05 19, o SNHIS centralizou todos os programas e

projetos destinados à habitação de interesse social, observada a legislação

específica.

19Lei Federal 11.124 de 16 de junho de 2005 - Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11124.htm

57

De acordo com o Art. 5º da referida lei, passou a integrar o Sistema Nacional

de Habitação de Interesse Social – SNHIS: o Ministério das Cidades, órgão central

do SNHIS; o Conselho Gestor do FNHIS; a Caixa Econômica Federal – CEF, agente

operador do FNHIS; o Conselho das Cidades; os conselhos no âmbito dos Estados,

Distrito Federal e Municípios, com atribuições específicas relativas às questões

urbanas e habitacionais; os órgãos e as instituições integrantes da administração

pública, direta ou indireta, das esferas federal, estadual, do Distrito Federal e

municipal, e instituições regionais ou metropolitanas que desempenhem funções

complementares ou afins com a habitação; as fundações, sociedades, sindicatos,

associações comunitárias, cooperativas habitacionais e quaisquer outras entidades

privadas que desempenhem atividades na área habitacional, afins ou

complementares, todos na condição de agentes promotores das ações no âmbito do

SNHIS; e os agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetário Nacional a

atuar no Sistema Financeiro da Habitação – SFH.

Os recursos que compõem o SNHIS são do Fundo de Amparo ao Trabalhador

– FAT, do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS, do Fundo Nacional de

Habitação de Interesse Social – FNHIS, e de outros fundos ou programas que

vierem a ser incorporados ao SNHIS.

O FNHIS é o fundo de repasse de recursos para os setores públicos. Os

recursos do fundo são geridos por um Conselho Gestor e aplicados de forma

descentralizada, por intermédio dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Como

forma de estabelecer um sistema federativo de habitação social, integrando estados

e municípios em ações articuladas, determinou-se que para acessar os recursos do

FNHIS, estados e municípios deveriam aderir ao Sistema. Para tanto, deveriam

elaborar Planos Locais Habitacionais de Interesse Social (PLHIS) condizentes e

articulados com o Plano Nacional de Habitação, e constituindo Fundo Local de

Habitação de Interesse Social e seu respectivo conselho gestor.

O programa do governo federal para a implementação da nova fase da política

habitacional no Brasil foi o lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento

(PAC), em janeiro de 2007. Em sua primeira etapa, esse programa englobou um

58

conjunto de políticas econômicas, planejadas para o quadriênio (2007-2010), que

tinha como objetivo acelerar o crescimento econômico do Brasil, aumento dos

postos de emprego e melhoria das condições de vida da população brasileira. A

meta almejada buscava incentivar investimentos privados juntamente com a

ampliação dos investimentos públicos, sendo estes concentrados em infraestrutura,

nas áreas de logística, energia, social e urbana.

O PAC é composto por cinco blocos, o principal bloco englobou as medidas de

infraestrutura, incluindo a infraestrutura social, como habitação, saneamento e

transportes de massa. Os demais blocos incluíram: medidas para estimular crédito e

financiamento, melhoria do marco regulatório na área ambiental, desoneração

tributária e medidas fiscais de longo prazo.

Na área habitacional, o PAC visou o financiamento público para acesso à

habitação digna por população com renda de até três salários mínimos, por meio de

três modalidades: produção ou aquisição de unidades habitacionais, produção ou

aquisição de lotes urbanizados, e requalificação de imóveis. Para viabilização

desses investimentos, o Governo Federal se utiliza de programas habitacionais

específicos, como o Pró-Moradia e o Programa de Produção Social da Moradia.

Um dos instrumentos mais importantes para a implementação da nova Política

Nacional de Habitação, o Plano Nacional de Habitação (PlanHab) foi concluído e

apresentado em 2009, sob a coordenação da Secretaria Nacional de Habitação do

Ministério das Cidades, pela consultoria do Consórcio PlanHab. Entre os seus

principais objetivos estão a introdução do planejamento habitacional no país,

contribuindo para firmar a habitação como política social e de estado, a partir de

princípios comuns a todos os agentes, com recursos compatíveis com os problemas

e ações articuladas e ordenadas a partir do Sistema Nacional de Habitação. A

proposta foi formular uma estratégia de longo prazo para equacionar as

necessidades habitacionais do país, direcionando da melhor maneira possível os

recursos existentes e a serem mobilizados, e apresentando uma estratégia nos

quatro eixos estruturadores da política habitacional: modelo de financiamento e

59

subsídio; política urbana e fundiária; arranjos institucionais e cadeia produtiva da

construção civil (MCIDADES/ BRASIL, 2009).

O Planejamento e a execução da política habitacional não é uma tarefa fácil,

pois o Brasil não tem uma tradição de planejamento deste setor, tão sujeito a ações

imediatistas, de cunho clientelista e/ou assistencialista. Contribuiu para isso o fato da

carência na sistematização dos dados e informações nos setores públicos, que

impossibilitam, até hoje, as ações de monitoramento, avaliação e planejamento da

política habitacional. Essa é uma lacuna muito importante e que deve ser suprida.

Para a elaboração do Plano Nacional de Habitação, foi necessário conhecer o

déficit habitacional e suas especificidades em cada região do país. Como não

existiam fontes confiáveis desses dados, foram contratados vários estudos pela

SNH/MCIDADES com o objetivo de conhecer melhor os problemas e os desafios da

questão da moradia no país, entre eles sobre o déficit habitacional, elaborado pela

Fundação João Pinheiro (FJP: 2005); sobre assentamentos precários do

CEM/CEBRAP (2007), e sobre as estimativas acerca da demanda futura por novas

moradias, elaborado pelo Cedeplar (2007). Estes foram trabalhos importantes que

subsidiaram a elaboração do PlanHab. A elaboração do PlanHab permitiu identificar

as lacunas e organizar as informações existentes, indicando novos estudos

necessários para implantar de maneira permanente o processo de planejamento

habitacional no país (idem).

Em sua elaboração, o PlanHab buscou articular estratégias estruturadoras com

ações concretas, que podem e devem ser tomadas imediatamente, no curto prazo,

como parte de uma política mais durável, e não como medidas imediatistas e

superficiais, que tendem a beneficiar os setores sociais que tradicionalmente são

favorecidos pelas ações públicas neste e em outros segmentos.

O PlanHab estruturou um conjunto de estratégias para superar os obstáculos

que têm impedido o acesso à moradia pelos mais pobres, dentre os quais a

ausência de recursos não-onerosos e as restrições ao crédito.

60

No momento da elaboração do PlanHab, as necessidades habitacionais nos

quinze anos de vigência do plano (2009-2023), contabilizavam cerca de 35 milhões

de unidades habitacionais, uma dimensão significativa, que agregou o déficit

habitacional acumulado e a demanda futura, gerada pela formação de novas

famílias. A este universo somou-se a necessidade de se urbanizar milhares de

assentamentos precários, onde a carência de infraestrutura e a falta de inserção

urbana tornaram precárias as condições de vida de mais de 15 milhões de pessoas.

Sua elaboração envolveu três etapas de trabalho: contextualização, elaboração

de metas, e definição do plano de ação e implementação. Foram realizados

seminários regionais para a fundamentação dos cenários e estratégias, os

resultados ressaltaram as diferenças entre as regiões do país, assim como de seus

estados. Foi demonstrado que a região sudeste, onde está a maior parte da

população urbana do país, é a região com maior déficit habitacional urbano, e que o

Estado de São Paulo concentra mais da metade desse déficit, em termos

quantitativos (MCIDADES/ BRASIL, 2009).

Em julho de 2009, foi aprovada a Lei 11.977/09, que dispõe sobre o Programa

Minha Casa Minha Vida. Segundo critérios, o PMCMV financiaria imóveis

residenciais, nos municípios em que houvesse a doação de terrenos urbanizados

pelo governo estadual ou municipal, e que possuíssem lei aprovada regulamentando

instrumentos de controle de áreas urbanas em ociosidade.

A principal política para habitação do atual governo federal é o programa Minha

Casa Minha Vida (MCMV), lançado em abril de 2009, com a meta de construir um

milhão de moradias, totalizando R$ 34 bilhões de subsídios para atender famílias

com renda entre 0 a 10 salários mínimos. Além de seu objetivo social, o Programa,

ao estimular a criação de empregos e de investimentos no setor da construção,

também foi uma reação do governo à crise econômica mundial do fim de 2008.

Assim como nos outros grandes programas federais para produção de moradia (a

FCP e o BNH), a iniciativa privada é protagonista na provisão de habitações também

no Programa Minha Casa Minha Vida, pois 97% do subsídio público são destinados

61

à oferta e produção direta por construtoras privadas e apenas 3% a cooperativas e

movimentos sociais (FIX; ARANTES, 2009).

Em sua segunda fase, (2011-2014), a meta é construir dois milhões de

unidades habitacionais, das quais 60% voltadas para famílias de baixa renda. Em

2010, após um ano de atividade, o Minha Casa, Minha Vida atingiu a meta inicial de

um milhão de contratações (MCIDADES, 201420).

Segundo o Ministério das Cidades (2009), a distribuição percentual dos valores

financiados estaria relacionada ao déficit habitacional verificado por região, por

tamanho de cidade, além da concentração por renda. Neste caso, embora dados

informados pelo próprio governo demonstrassem um déficit habitacional para faixa

de renda de zero a três salários em 90,9%, seu financiamento almejado era de 40%

(em número de unidades). Para a urbanização de assentamentos precários, os

serviços estão voltados para a melhoria das condições de habitação e mobilidade

em assentamentos precários em centros urbanos, com obras de infraestrutura como

drenagem, abastecimento de água, esgotamento sanitário e iluminação pública,

entre outras.

Ao mesmo tempo em que a Política Nacional de Habitação estabelecia o

arcabouço legal, estruturava institucionalmente as ações no campo da habitação,

identificava os agentes que atuam na implementação da política, compunha os

componentes e as linhas de ação que direcionam os recursos e financiamentos

habitacionais, e também estabelecia a viabilização de acesso à terra urbanizada e à

habitação para famílias de menor renda, com a implementação de políticas e

programas de investimentos e subsídios, e a articulação de instituições e órgãos

voltados ao setor habitacional; por meio da centralização de todos os programas e

projetos destinados à habitação de interesse social desde de 2003.

A Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP), por intermédio da Secretaria

Municipal de Habitação, se estruturou a partir de 2005, através do seu

aprimoramento institucional, com a criação de um banco de dados confiável, na

20 Fonte obtida no site do Ministério das Cidades em junho de 2014. Disponível em: http://www.pac.gov.br/minha-casa-minha-vida/urbanizacao-de-assentamentos-precarios/sp

62

construção de um sistema de priorização e de tomada de decisão com base em

dados técnicos, para a elaboração e implementação de propostas na área

habitacional. Essas informações foram sistematizadas e informatizadas, e visava o

planejamento da política habitacional no município.

Com a proposta da Política Nacional de Habitação, de planejamento integrado,

a PMSP já se encontrava estruturada e pronta para a elaboração do seu Plano

Municipal de Habitação (PMH); imediatamente, o mesmo foi concluído (em 2009),

em consonância ao PNH, com uma base inovadora de critérios metodológicos e na

inserção do seu plano na proposta de articulação no setor público. A proposta do

PMH merece destaque e é objeto desta dissertação, portanto melhor detalhada mais

adiante, nos itens que tratam do Plano Municipal de Habitação e do Plano de Ação

para a Região Norte da cidade de São Paulo.

Ao mesmo tempo, o Estado de São Paulo também elaborou o seu Plano

Estadual de Habitação, com base no levantamento das necessidades dos

municípios que o compõem; a partir de então, foram definidas as prioridades e as

propostas, de acordo com o que pede o PNH.

Entre 2005 e 2011 a Prefeitura Municipal de São Paulo iniciou um processo de

implementação de uma política municipal de Habitação, que teve inúmeros reflexos

na estruturação da Sehab, na concepção e implementação de instrumentos que vai

do Plano Municipal de Habitação aos instrumentos de intervenção.

Também ressalta-se a forma de agir nos assentamentos precários no município

de São Paulo, momento no qual a relação entre plano e projeto teve destaque.

Foram realizadas efetivas transformações nos assentamentos precários, com a

proposição de projetos de distinção, através de intervenções exemplares que

consideraram todas as questões urbanísticas que envolvem o território. Destacam-

se essas transformações nos programas de Urbanização de assentamentos

precários, Programa 3Rs (recuperação física, fundiária e comercial de conjuntos

habitacionais), Programa Mananciais e o Programa de requalificação de cortiços.

63

O Plano Municipal de Habitação e o programa Renova São Paulo se inserem

nesse contexto, e serão alvo de estudos mais aprofundados nos próximos itens. O

concurso Renova foi realizado em 2011 e o Plano Municipal de Habitação se

concluiu em 2012, com o seu encaminhamento à Câmara de vereadores, para

apreciação e sanção.

No próximo item, serão tratadas a articulação e a relação entre as políticas de

habitação nas três esferas públicas, bem como a relevância da elaboração do Plano

Municipal de Saneamento de São Paulo, elaborado em consonância ao Plano

Municipal de Habitação de São Paulo. Também será analisada a indicação de

prioridade das necessidades habitacionais do município de São Paulo, tanto pelo

PNH quanto pelo PEH de São Paulo.

1.2. INTERFACES DO PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE SÃO

PAULO COM AS POLÍTICAS HABITACIONAIS NAS TRÊS ESFERAS

DE GOVERNO

O objetivo deste item é situar o Plano Municipal de Habitação de SP, no âmbito

de uma nova etapa da política habitacional no Brasil, e sua relação com os planos

Federal e Estadual de Habitação.

Esta pesquisa visou o estudo das propostas apresentadas pelos planos

habitacionais nas três esferas de governo, na forma como foram construídos, suas

articulações uns com os outros até as respectivas conclusões e aprovações dos

planos. Não é objeto desta dissertação a análise da implementação dos planos

habitacionais, pois trata-se de um trabalho relativamente recente, o que não indica

que os planos aqui relatados deram certos ou estão sendo seguidos por completo.

Como exemplo, temos o Plano Estadual de Habitação de São Paulo, cujas metas

estão longe de ser concluídas. O que se registra aqui é que existe planejamento e

instrumentos para a articulação e resolução dos problemas habitacionais

conjuntamente, e que o cenário estruturado é favorável.

64

Como já colocado, a instituição do Sistema Nacional de Habitação de Interesse

Social (SNHIS – Lei 11.124/ 2005) possibilitou um alinhamento institucional inédito

entre as três esferas do poder público – a federal, a estadual e a municipal – para a

elaboração de seus respectivos Planos de Habitação.

A Lei 11.124/ 2005 previu a elaboração do Plano Nacional de Habitação, um

instrumento de aplicação da nova Política Nacional de Habitação, que tem como

principal objetivo formular uma estratégia de longo prazo para equacionar as

necessidades habitacionais do país, direcionando os recursos existentes a serem

mobilizados. A mesma lei estabeleceu como condição para os municípios e estados

terem acesso aos recursos advindos do Sistema Nacional de Habitação de Interesse

Social, à elaboração de Planos Locais de Habitação de Interesse Social e a

instituição de Fundos Locais de Habitação.

Nesse sentido, os Planos Habitacionais nas três esferas representam a

retomada do planejamento do setor habitacional, por meio de uma estratégia de

longo prazo que busca enfrentar as necessidades habitacionais do país, presentes e

futuras. As necessidades das cidades brasileiras, notadamente no setor

habitacional, não podem mais prescindir de instrumentos de planejamento e pacto

do setor público e dos programas estruturantes que vêm sendo implementados.

O Plano Nacional de Habitação estabeleceu para as demais escalas de

governo os cenários possíveis – econômico, demográfico, social – para o

enfrentamento dos problemas habitacionais em todo o território nacional. Em São

Paulo, os planos de habitação Estadual e Municipal, por sua vez, se pautaram em

estudos técnicos e pesquisas para definir, com critérios claros e bem específicos,

qual a dimensão e as características das diferentes demandas por atendimento

habitacional. Iniciou-se, assim, um processo de compartilhamento de informações e

estudos que pretende contribuir para o aperfeiçoamento dos programas e serviços

oferecidos à população.

Finalmente, os Planos de Habitação Nacional e Estadual definem as diretrizes

e o financiamento das políticas habitacionais dos municípios, considerando as

diferentes especificidades, cabendo aos municípios apresentar as suas

65

necessidades e traçar suas estratégias e metas para equacionar suas problemáticas

habitacionais em conjunto aos demais entes públicos (MCIDADES/ BRASIL, 2009).

Nesse sentido, destaca-se o protagonismo do governo municipal como

coordenador da política habitacional e urbana, com o papel de mobilizar, otimizar,

fiscalizar, articular e adequar os agentes, instrumentos e recursos necessários, de

forma democrática, garantindo a participação direta da sociedade no controle e na

definição dos programas e prioridades.

O Plano Nacional de Habitação (PNH ou PlanHab) traçou suas metas para o

horizonte temporal de 15 anos (2009 – 2023), e colocou à disposição dos municípios

os seus programas e recursos. De acordo com os estudos realizados sobre as

demandas habitacionais no país, chegou-se à proposta de priorização das áreas

mais emergenciais, denominadas pelo Plano Nacional de Habitação como Áreas de

Maior Atenção. A Região Sudeste do país concentra a maior parte da população

urbana e é a região com maior déficit habitacional urbano, sendo que o Estado de

São Paulo concentra mais da metade desse déficit, em termos quantitativos. As

áreas classificadas como Áreas de Maior Atenção, entre todos os municípios do

país, são os municípios integrantes das Regiões Metropolitanas e os municípios com

mais de 100 mil habitantes. Dentre elas, e encabeçando a lista das prioridades,

estão as Regiões Metropolitanas do Rio de Janeiro e de São Paulo, que são as

Metrópoles situadas em regiões de alta renda e com alta desigualdade social. São

denominadas metrópoles globais pela concentração de atividades e fluxos

econômicos e financeiros e por esse motivo recebem destaque na política

habitacional federal, conforme apresentado no mapa de tipologias dos municípios do

PlanHab, onde as duas metrópoles, Rio de Janeiro e São Paulo, aparecem

destacadas em cor vermelha (ver Figura 1.3) (Ibidem).

66

Plano Nacional de Habitação: Áreas de Maior Atenção.

Figura 1.3 - Plano Nacional de Habitação: Áreas de Maior Atenção no Brasil - Fonte: BRASIL.

Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Habitação. Plano Nacional de Habitação. Brasília,

dez. 2009.

Essas áreas priorizadas no PNH são indicadas para receber maiores

quantidades de recursos e financiamentos habitacionais disponibilizados pelo

Governo Federal, de acordo com as especificidades de cada município. Conforme

mapa de priorização apresentado (ver Figura 1.1), a cidade de São Paulo encontra-

se priorizada no âmbito da região metropolitana. Os programas do Governo Federal

N

67

que mais são utilizados pelo município de São Paulo – para produção de unidades

habitacionais, para suprir o déficit habitacional, e atendimento das famílias que

devem ser realocadas em situação de risco ou para a execução de obras públicas

ou de urbanização de favelas, são os programas de financiamento habitacional para

atender a faixa de renda até 03 salários mínimos. Para essa modalidade é utilizado

o PAC Minha Casa Minha Vida. Recursos do mesmo PAC também são utilizados

para a urbanização de assentamentos precários, atendimento de situações

emergenciais de riscos geológicos e de enchentes e para a implantação de

infraestruturas de saneamento e drenagem.

Segundo o Ministério das Cidades (2009), a distribuição percentual dos valores

financiados estaria relacionada ao déficit habitacional verificado por região, por

tamanho de cidade, além da concentração por renda.

Embora não seja tema central desta pesquisa, ressalta-se que o Governo do

Estado de São Paulo, sob a coordenação da Secretaria de Estado da Habitação,

com apoio executivo da CDHU, deu início em 2009 à elaboração do Plano Estadual

de Habitação de São Paulo (PEH-SP). O Plano também teve apoio da Empresa

Paulista de Planejamento Metropolitano S/A (Emplasa), da Fundação Sistema

Estadual de Análise de Dados (FSEAD), Fundação Prefeito Faria Lima- Centro de

Estudos e Pesquisas da Administração Municipal-CEPAM, do Consórcio Ductor/

Géris e outras.

O Estado de São Paulo aderiu ao Sistema Nacional de Habitação (SNHIS), em

2007, tendo como base a Lei Estadual nº 12.801/2008. A institucionalização do

processo de elaboração do PEH-SP21 inaugurou uma nova etapa de planejamento

da política habitacional no Estado de São Paulo, visando à melhoria contínua das

condições de moradia da população de baixo poder aquisitivo no Estado.

A estratégia adotada pelo governo do Estado de São Paulo para a elaboração

do PEH-SP foi a realização de Encontros Regionais, com o objetivo da obtenção de

21O objetivo principal do Plano Estadual de Habitação do Estado de São Paulo (PEH-SP) é o de

estabelecer estratégias e metas para a eliminação progressiva das necessidades habitacionais, por meio de ações conjugadas do poder público e da iniciativa privada. O Plano Estadual de Habitação de São Paulo (PEH-SP) tem como horizonte temporal o período que compreende o intervalo entre 2011 e 2023, assim como realizado pelo Plano Nacional de Habitação (PlanHab), orientando os Planos Plurianuais nesse período.

68

informações, levantamento das necessidades habitacionais, troca de experiências

junto aos municípios e conhecimento das especificidades das regiões determinadas

pelo PEH-SP e dos municípios que compõem essas regiões. Os resultados dos

Encontros Regionais contribuíram para a finalização da proposta do PEH-SP, e na

definição das estratégias de ação, com diretrizes, metas, e prioridades para as

intervenções, considerando a articulação de fontes de recursos e o modelo

institucional de implementação necessário; e na formulação de metodologia de

acompanhamento e monitoramento do plano para propiciar sua efetivação, bem

como para orientar a revisão e o aperfeiçoamento periódicos.

O PEH-SP trabalhou com cinco eixos Programáticos: 1) ação estratégica em

área de risco; 2) habitação, proteção ambiental e recuperação urbana de favelas e

cortiços; 3) habitação sustentável no litoral paulista; 4) fundo garantidor e subsídios

habitacionais: incentivo à produção de unidades; 5) cidade legal e planejada: apoio à

regularização fundiária e aos PLHIS. Cabe destacar que a metodologia enfatizou os

232 municípios que possuem áreas de risco22.

O PEH-SP definiu como porção territorial de planejamento e gestão as

denominadas Unidades de Planejamento, o que resultou na divisão do Estado em

nove Unidades de Planejamento. E apontou como recorte regional de prioridade e

atenção no planejamento habitacional o denominado Complexo Metropolitano,

composto por 91 municípios, entre eles, a cidade de São Paulo, conforme exposto

no mapa que define as unidades de planejamento do Plano Estadual de Habitação

de São Paulo, onde o complexo metropolitano está demarcado em vermelho.

22O Estado de São Paulo possui 645 municípios, destes, 232 municípios possuem áreas de risco. Ao

todo são 3.042 áreas de risco com 173.978 de domicílios em área de risco nos municípios. Dos 645 municípios, 133 possuem favelas, num total de 827.178 domicílios localizados em favela.

69

Plano Estadual de Habitação – Unidades de Planejamento

Figura 1.4 - Plano Estadual de Habitação – Unidades de Planejamento no Estado de São Paulo -

Fonte: SÃO PAULO (Governo Estadual). Secretaria de Habitação. Plano Estadual de Habitação. São

Paulo, out. 2012.

De acordo com o Plano Estadual de Habitação de São Paulo, o Complexo

Metropolitano concentra 53,6% das necessidades habitacionais do Estado, com 34

municípios em estado de atenção para a questão habitacional. Tem o maior número

de famílias em situação de carência com renda até três salários mínimos. Possui

problemas fundiários complexos e de difícil solução habitacional e urbana. Em sua

maioria, as favelas são consolidadas e possuem os maiores índices de inadequação

por espaço interno insuficiente (PEH-SP, 2011) 23.

As principais ações a serem desenvolvidas, de acordo com o Plano Estadual

de Habitação são: urbanização dos assentamentos precários; reassentamento

habitacional das famílias em áreas de risco, para execução de melhorias nos

assentamentos precários e para a realização de ações estratégicas do Governo;

23 A Fundação SEADE tornou disponível ao público a Pesquisa Municipal Unificada - PMU para os anos de 1999, 1997, 1995 e 1992. A PMU é uma pesquisa censitária que, bienalmente, percorre todos os municípios paulistas para coletar informações relevantes sobre gestão municipal.

70

regularização fundiária, programas habitacionais que demandam soluções

alternativas; requalificação urbana em áreas centrais; parceria com o setor privado e

melhorias habitacionais.

É importante destacar a importância dos Planos Locais de Habitação de

Interesse Social (PLHIS) ou Planos Municipais de Habitação (PMH), para a

elaboração do Plano Estadual de Habitação de São Paulo.

Os Planos Locais de Habitação de Interesse Social (PLHIS) elaborados pelos

municípios paulistas e pelas regiões do Estado são instrumentos essenciais à

constituição de uma efetiva estrutura de planejamento e gestão da política

habitacional no Estado, necessária para a articulação entre os diferentes agentes

que atuam no setor habitacional.

Os planos locais e regionais associados às diretrizes dos Planos Diretores

Municipais e Planos de Desenvolvimento Regional constituíram importantes fatores

para o desenvolvimento habitacional e urbano do Estado. Esses fatores foram: a

contribuição para o conhecimento da realidade municipal e regional; o

estabelecimento de instrumentos urbanísticos e programáticos, que criam novas

possibilidades e oportunidades de atuação e favorecem a articulação federativa,

equacionando esse importante vetor do desenvolvimento urbano e social.

Com os PLHIS, os municípios aprimoram a gestão habitacional e tornam-se

aptos a pleitear recursos do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social

(FNHIS), além de terem prioridade de atendimento no Fundo Paulista de Habitação

de Interesse Social (FPHIS).

O Plano Municipal de Habitação de São Paulo (PMH-SP), alinhado ao que

pede e propõe o Plano Nacional e Estadual, apresentou sua proposta de

planejamento habitacional para o horizonte temporal de quatro quadriênios, que

compreende o período de 2009 a 2024. Considerando as questões apresentadas

nos planos de maior hierarquia, que indicaram a região metropolitana de São Paulo

como área prioritária, dada a complexidade e amplitude dos seus problemas,

ganharam força a estratégia de planejamento com apoio das outras esferas de

71

governo, como única solução para a resolução dos problemas habitacionais na

cidade.

Como forma de atender as necessidades habitacionais do município, o Plano

apresentou como metodologia a ação integrada no território, a partir da criação de

Perímetros de Ação Integrada formados com base na sub-bacia hidrográfica. Dessa

forma, buscou a integração com o poder público em todas as esferas de governo,

especialmente nas questões mais amplas, como o saneamento progressivo e a

drenagem nos assentamentos precários contidos na sub-bacia de referência,

respeitando assim, a lógica hidrográfica e a melhora ambiental.

Os Perímetros envolveram o conjunto das ações e os diferentes programas

habitacionais implementados pela Sehab, e sua relação com outros programas de

outros setores da prefeitura, como os Parques da Secretaria do Verde e Meio

Ambiente e os programas da Sabesp, para despoluição dos córregos e tratamento

final do esgoto, drenagem urbana, entre outros.

Outro fator importante que merece destaque foi a simultaneidade da

construção do PMH de São Paulo e do desenvolvimento dos Planos de Saneamento

Básico e de Recursos Hídricos no Governo Federal e no Municipal. Tal fator reforçou

ainda mais o papel das Bacias Hidrográficas como oportunidade de alinhamento das

ações, tanto no conhecimento dos problemas, quanto na formulação de programas e

formas de aplicação dos recursos financeiros, técnicos e humanos.

Considerando-se o novo cenário da política federal, do planejamento das ações

e articulação das intervenções com os estados e municípios, outros setores

públicos, além do setor habitacional, passaram a tratar suas necessidades a partir

da construção de planos estratégicos e integrados. Somado à proposta de

planejamento das ações de cada setor na esfera federal, e em conjunto ao trabalho

integrado nas demais esferas do poder público, também foi levado em consideração

a articulação, entre as áreas de interesse, daquelas que possuem questões em

comum, como por exemplo, a construção do plano de saneamento do governo

federal. Esse plano foi criado pela lei 11.445 e evidenciou o conceito de saneamento

básico como um conjunto de serviços, infraestruturas e instalações de

72

abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de

resíduos sólidos e drenagem de águas pluviais urbanas.

A proposta de trabalho integrado e a solicitação de planejamento por parte do

governo Federal, por si só, não garante uma articulação, é preciso prever

instrumentos articuladores e o monitoramento das ações, conforme a proposta da

Secretaria de Habitação do município de São Paulo como resposta à solicitação do

governo federal. Foi muito importante considerar além do Plano Habitacional os

Planos que impactam diretamente nessa pasta, como os planos de Saneamento e

de Drenagem e, para tal, a escolha da utilização das sub-bacias foi de grande

relevância.

Uma política que tem como proposta o planejamento e o trabalho integrado

para resolução das questões na prática foi a criação da Política Nacional de

Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), de interface direta com o setor habitacional.

Outro fator preponderante para a questão habitacional é a questão da

produção de novas unidades habitacionais, para atender as famílias que não podem

permanecer em suas casas, devido à existência de impedimentos físicos e legais.

No caso da cidade de São Paulo isso se acentua ainda mais, pois a demanda por

moradia versus a escassez de recursos técnicos e financeiros e a falta de terrenos

próprios para esse fim são um grande entrave. É consenso que o município não

deve absorver essa demanda sozinho, pois não conseguirá cumpri-la.

As estratégias comuns aos três planos para a resolução das questões

habitacionais na prática são:

• Aprimoramento dos sistemas de informações para o planejamento

habitacional – ferramenta indispensável para a elaboração de um bom diagnóstico e

base para as proposições;

• O sistema deve ser atualizado constantemente – garantia da perenidade dos

recursos de financiamento e subsídio, pois uma vez que as propostas dos Planos

Habitacionais visam à solução dos problemas habitacionais em longo prazo, a

garantia dos investimentos previstos é fundamental para que os planos sejam

efetivos na prática;

73

• Incremento à articulação federativa dos agentes financeiros e promotores

(CAIXA, COHABs, Municípios);

• Aperfeiçoamento das formas de gestão articulada (Nação, estado e

Município) – terras, legislação específica e projetos urbanos e estabelecimento de

mecanismos estáveis de parceria público/privado;

• Integração com políticas públicas Regionais – os planos nas três esferas – de

Saneamento, Recursos Hídricos, Resíduos Sólidos e os Planos de Gerenciamento

de Áreas de Risco (mais especificamente entre o estado e o município de São

Paulo), do Governo Federal, agora mais notadamente com o a política nacional de

proteção e defesa civil.

Para o Plano Habitacional do Governo do Estado de São Paulo, na perspectiva

de integração institucional, o papel dos municípios é dar maior relevância, e

pretende-se que o Plano Estadual instaure um processo permanente, com uma rede

formada por agentes públicos locais diretamente envolvidos.

O processo de urbanização na cidade e a transformação das características da

moradia ao longo das últimas décadas exigem um novo olhar sobre o

direcionamento e a qualidade dos investimentos públicos na reorganização do

território, com vistas a resgatar as demandas habitacionais dos diferentes

segmentos da população, particularmente daqueles excluídos dos benefícios da

urbanização contemporânea, promovendo soluções duradouras e sustentáveis (SÃO

PAULO/ ESTADO, 2011).

Os planos de habitação estadual e municipal se pautaram em estudos técnicos

e pesquisas para definir, através de critérios, qual a dimensão e as características

das diferentes demandas por atendimento habitacional. Por meio de um processo de

compartilhamento de informações e estudos e aperfeiçoamento dos programas e

serviços oferecidos à população.

As estratégias específicas dos Planos de Habitação para o Município de São

Paulo são: organização dos Planos Habitacionais em função de uma leitura crítica

do diagnóstico da situação das necessidades habitacionais; integração dos projetos

74

urbanos prioritários, como por exemplo, o Rodoanel; ações para contenção de novas

ocupações; articulação das ações habitacionais com a legislação ambiental; rapidez

na aprovação dos projetos pelos municípios; sistemas de monitoramento e avaliação

do município e do estado; e gerenciamento do risco geotécnico e de inundação dos

assentamentos precários e priorização dessas situações.

A seguir, no item 1.3, será detalhado o Plano Municipal de Habitação de São

Paulo, onde serão tratados os instrumentos de articulação utilizados na construção

do PMH e a forma com a qual a Prefeitura Municipal de São Paulo se preparou e se

estruturou para construir o plano da maior cidade do país.

1.3. O PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO (PMH): A EXPERIÊNCIA DE

SÃO PAULO

A Prefeitura do Município de São Paulo, por meio da Secretaria Municipal de

Habitação (Sehab), elaborou o Plano Municipal de Habitação (PMH), este plano

abarca as propostas do poder público para a política habitacional de interesse

social24 para o período de 2009 a 2024, o que corresponde a quatro quadriênios da

gestão municipal. O Plano é resultado de um sistema constante de planejamento,

implantado pela Sehab a partir de 2005, e foi construído pelos funcionários da

Sehab, integrado com vários setores do poder público, responsáveis pela condução

da política de desenvolvimento urbano da cidade (COSTA; FRANÇA; HERLING,

2012).

Conforme mencionado anteriormente, a Lei Federal 11.124/05 instituiu o

Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS e estipulou como

requisito para os municípios e estados aderirem ao SNHIS a elaboração de Planos

Locais de Habitação de Interesse Social e a instituição de Fundos Locais de

Habitação. Na cidade de São Paulo, o Fundo Municipal de Habitação já opera desde

24 A Habitação de Interesse Social é definida no inciso XIII, do artigo 146 do Plano Diretor Estratégico, como “aquela que se destina a famílias com renda igual ou inferior a 6 (seis) salários mínimos, de promoção pública ou a ela vinculada” (COSTA; FRANÇA; HERLING, 2012).

75

1994, e a elaboração do PMH iniciou-se já em 2006, com a implantação do sistema

de informações habitacionais, o Habisp25.

O Censo Demográfico do IBGE 2010 apontou que a cidade de São Paulo

possui 11.253.503 habitantes; é a maior cidade do país e uma das maiores

aglomerações urbanas do planeta, fortemente vinculada à produção globalizada de

riqueza e à magnitude dos desafios enfrentados e o potencial de exemplo das

soluções adotadas (SECRETARIA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO/ SÃO PAULO,

2009).

Ao longo dos anos, as transformações ocorridas no perfil econômico da cidade

de São Paulo indicaram mudanças no padrão de urbanização da cidade, cortiços e

favelas persistem, algumas delas elevadas à categoria de bairros consolidados. Ao

mesmo tempo, o padrão de ocupação extensivo, de baixa densidade, que avançou

para os limites da cidade, atingiu as áreas de proteção ambiental (COSTA;

FRANÇA; HERLING, 2012).

Após a promulgação da Constituição Federal, em 1988, as políticas públicas de

desenvolvimento urbano, saneamento ambiental, combate à pobreza,

desenvolvimento social, entre outras, foram continuamente aprimoradas para

enfrentar estes desafios. A regulamentação do direito à moradia e do direito à

cidade, estabelecidos no Artigo 6 da Constituição e no Estatuto da Cidade em 2001

(Lei Federal 10.257) ampliou ainda mais as condições de regularizar a situação de

grandes contingentes de moradores nos chamados assentamentos precários ou

informais, alterando a prevalência das políticas públicas dada até então aos

programas de produção habitacional. O diagnóstico da situação habitacional

apresentado no Plano Municipal de Habitação refletiu estes avanços, ao constatar o

grau elevado de consolidação de favelas e loteamentos irregulares da cidade (Idem).

Como resposta a essas questões, no campo da produção habitacional, o

desafio foi equilibrar os investimentos para o saneamento e a consolidação dos

assentamentos precários, a prevenção da ocupação de áreas impróprias ou de

proteção ambiental com investimentos na produção de novos empreendimentos

habitacionais. Não há uma solução única, ao contrário, a diversidade de soluções

25 Habisp – a elaboração de um diagnóstico global das necessidades habitacionais a partir da construção do seu sistema de informações.

76

deve orientar a política de atendimento habitacional. Nessa linha, a partir da

promulgação da Lei Federal 11.445/07, que estabelece a política federal de

saneamento básico, e da Lei Municipal 14.934/09, o Plano Municipal de

Saneamento Básico foi elaborado em consonância com o Plano Municipal de

Habitação, com confluência das ações, visando o saneamento ambiental e urbano

das sub-bacias hidrográficas que compõem o território municipal (COSTA; FRANÇA;

HERLING, 2012).

Todos esses avanços institucionais possibilitaram uma diversidade de

soluções. Essa diversidade exigiu, ao mesmo tempo, racionalização de

investimentos, e para tanto foi necessário aprimorar os instrumentos de

planejamento e gestão. Muito se avançou neste campo com a implantação do

Sistema de Informações Habitacionais – o Habisp, e o Sistema de Priorização de

Intervenções, que definiu critérios técnicos claros e transparentes para priorização

de intervenções, tendo como foco a ação no território e o saneamento de sub-bacias

hidrográficas. Com isto, a ação pública amplia os efeitos da melhoria das condições

ambientais, contribuindo para o saneamento de toda a bacia do Alto Tietê (Idem).

Com apoio de Banco Mundial, por meio do compartilhamento técnico mútuo

entre a Prefeitura do Município de São Paulo e a Aliança de Cidades, São Paulo

obteve grande avanço na formulação de suas políticas públicas voltadas para a

questão habitacional. Esta parceria trouxe resultados positivos para o município,

principalmente na sua estruturação institucional, que permitiu o conhecimento de

toda a demanda habitacional e possibilitou a construção de propostas, priorização

das intervenções e as estratégias para trabalhar o déficit habitacional na cidade.

A cooperação, iniciada em 2001, perdura por diferentes gestões do governo

municipal e da Aliança de Cidades, e passou por diferentes fases, permanecendo

estável e consistente.

A primeira fase da cooperação técnica entre a Aliança de Cidades e a Sehab

promoveu o intercâmbio de experiências entre seus vários parceiros e lançou o

Brasil como membro da Aliança, primeiro país do Hemisfério Sul a participar. A

segunda fase (2005-2008) consolidou e ampliou os resultados da primeira fase e

estabeleceu um conjunto de instrumentos de gestão para a elaboração contínua do

77

planejamento estratégico da habitação municipal. Nesta fase, como contrapartida do

município de São Paulo na parceria com a Aliança de Cidades, foi concebido o

sistema de informações da Sehab, o Habisp. Essa fase também introduziu um

conjunto de instrumentos de planejamento estratégico, que se convergiu para a

elaboração do Plano Municipal de Habitação (PMH). Já a terceira fase, intitulada

“Programas Habitacionais de Interesse Social e São Paulo – Melhoria da

Capacidade Gerencial” contempla a implantação de oito ações destinadas a

formatar um novo programa de urbanização e regularização de assentamentos de

interesse social, direcionado à coordenação e alinhamento das ações da Sehab e

demais secretarias envolvidas.

A construção da nova política habitacional do município de São Paulo teve

início na segunda fase da parceria com a Aliança de Cidades, intitulada Estratégias

para o Planejamento, Financiamento e Implementação Sustentáveis da Política

Habitacional. Nesta iniciativa, o planejamento estratégico, contínuo e sistemático foi

estabelecido dentro da Secretaria para conhecer a demanda por habitação e,

visando ao seu atendimento, redirecionar recursos humanos, financeiros,

institucionais e legais para a execução de programas mais adequados.

Para atingir esses objetivos, a Sehab do município de São Paulo precisava se

estruturar, pois a falta de um banco de dados confiável para o conhecimento da

demanda trazia um cenário de incertezas quanto à delimitação do tamanho do

problema habitacional da cidade. Os dados e as informações sobre habitação eram

desatualizados e desarticulados nos diversos departamentos da administração

municipal. Os departamentos da Sehab trabalhavam cada qual com suas

informações e esses dados não eram registrados para fácil acesso de todos. Como

resultado dessa falta de informação e desarticulação, ocorria a sobreposição de

serviços e com isso o super dimensionamento da demanda.

Coelho (2012), afirma que não há planejamento que se sustente sem fundação

em bases de conhecimento apropriadas. Desde o início dos trabalhos para

elaboração do PMH, o principal obstáculo à definição das prioridades de intervenção

no curto, médio e longo prazos era a delimitação do problema, ou melhor, do

tamanho do problema. A questão seria qualificar e quantificar.

78

Com o intuito de conhecer sua real demanda e a solução plena da

problemática habitacional, a Secretaria de Habitação buscou a formulação de um

sistema de informações capaz de reunir todas as informações necessárias sobre os

assentamentos precários e que, ao mesmo tempo, contribuísse para a indicação de

suas prioridades de forma técnica e transparente.

Em 2005, quando iniciamos o trabalho de organização do setor da

habitação de interesse social na cidade de São Paulo, de imediato foi

possível verificar necessidades da organização dos dados, da atualização

das informações, da implantação de sistemas de gestão compatíveis com o

problema a enfrentar. A ordem era criar um instrumento de gestão a altura

do desafio a ser enfrentado. A partir daí, demos início à estruturação do

Sistema de Informações para Habitação Social – o Habisp... Elisabete

França – Superintendente de Habitação Popular (CITIES ALLIANCE/ SÃO

PAULO, 2008).

A resposta a essa deficiência foi a implantação de um importante sistema de

informações gerenciais, o Habisp. A construção do Habisp teve início a partir do

programa de assistência técnica firmado entre a Sehab e a Aliança das Cidades. No

período, foram desenvolvidos vários estudos contratados pela Aliança das Cidades,

articulados com estudos elaborados como contrapartida pelos técnicos da Sehab,

visando à preparação do Plano municipal de Habitação e o Habisp foi um deles

(CITIES ALLIANCE/ SÃO PAULO, 2008).

A implantação do sistema de informações habitacionais da Secretaria Municipal

de Habitação foi a principal ferramenta para a elaboração do Plano Municipal de

Habitação. Inclui informações sobre moradores em assentamentos precários,

favelas, loteamentos irregulares, cortiços, áreas de risco e em conjuntos

habitacionais promovidos pelo poder público. O sistema também traz informações

sobre os diferentes programas habitacionais (urbanização, regularização técnica e

fundiária e de provisão habitacional), e cadastro das famílias atendidas. O conjunto

dessas informações oferece um panorama abrangente e atualizado das condições

urbanísticas e ambientais dos assentamentos da cidade, permitindo avaliar quais as

prioridades de intervenção em cada um dos programas.

A coleta dessas informações possibilitou a atualização das características dos

assentamentos e a classificação dos mesmos, de modo a obter um panorama

79

abrangente de todos os tipos de assentamentos, além de permitir estabelecer

critérios de prioridade para o planejamento das intervenções para as diferentes

linhas programáticas adotadas.

Duas diretrizes gerais orientaram o desenvolvimento do Habisp: a utilização do

sistema pelos técnicos da Sehab – o sistema deveria ser a ferramenta orientadora

do planejamento dos atendimentos aos assentamentos precários, e para isso a

apropriação da ferramenta pelos técnicos da Sehab foi fundamental –, e a

necessidade de que os dados sobre habitação estivessem acessíveis a todos os

técnicos e à sociedade (COELHO, 2012).

Com o tempo, o sistema se aprimorou. O Habisp se tornou uma ferramenta de

fácil utilização e acesso, e por agrupar um conjunto de dados confiáveis, constituído

em bases cartográficas e fotográficas georreferenciadas, o Habisp foi rapidamente

apropriado pela equipe técnica.

O primeiro e importante passo na construção do sistema Habisp foi o cadastro

das informações no sistema, essenciais à elaboração da política de atendimento

habitacional que se refere à demanda. Em julho de 2006, as equipes da Sehab

iniciaram a atualização dos dados cadastrais de favelas, loteamentos irregulares,

cortiços e conjuntos habitacionais, ao mesmo tempo em que a equipe de tecnologia

da informação iniciava a construção dos primeiros campos de dados do sistema.

Os perímetros e dados cadastrais desses assentamentos foram coletados em

vistorias e inseridos um a um, cada assentamento, diretamente no sistema Habisp

pelos técnicos da Sehab. Os perímetros das favelas constantes no banco de dados

antigo da Sehab também foram atualizados no sistema.

Nas vistorias de campo, o funcionário responsável pelo acompanhamento da

área identificou a correção dos perímetros dos assentamentos por dois motivos: por

exclusão, quando o assentamento não existia mais, ou por fusão de assentamentos,

quando um ou vários assentamentos crescem de tal forma que se fundem gerando

um único assentamento e, nesse caso, os perímetros dos assentamentos são

excluídos e dão lugar a um novo e único perímetro.

80

O resultado dessa atualização alterou significativamente os números absolutos

dos assentamentos em relação ao número inicial carregado no Habisp. Os 2.035

registros de favelas carregados inicialmente resumiram-se a 1.573, à época da

pesquisa (COELHO, 2012). Contudo, o total de área ocupada pelas favelas não

sofreu grande alteração: dos 28,5Km² contabilizados inicialmente com os 2.035

registros, restaram 26,8Km². Grande parte dessa diferença de números absolutos

refere-se à agregação de várias pequenas ocupações em novos aglomerados.

Exemplo de Agregação de Favelas

Figura 1.5 – Sistema Habisp - exemplo de Agregação de Favelas, Fonte: COELHO (2012).

Havia também muitos casos de sobreposição de demandas entre loteamentos

irregulares e favelas; nesses casos, a avaliação levou em consideração a tipologia

da ocupação.

Ao concentrar e uniformizar a inserção dos dados anteriormente dispersos em

banco de dados desarticulados ou em registros em papel, o sistema apontou uma

81

série de inconsistências, não só de ordem técnica como também de ordem

conceitual, quanto aos diferentes tipos de assentamentos precários.

Muitas vezes, um mesmo assentamento constava nos bancos de dados dos

diferentes órgãos classificado de forma distinta, ora como favela, ora como

loteamento irregular. Em outras circunstâncias, o mesmo assentamento também

apresentava perímetros distintos. As inconsistências técnicas foram resolvidas,

porém as conceituais ensejaram uma série de oficinas com os técnicos para definir

as características de cada um desses assentamentos. Neste sentido, o sistema de

informações se tornou, para além de ferramenta de trabalho, importante instrumento

de produção, sistematização e divulgação do conhecimento.

Para alinhamento das informações dos diversos setores, para não haver mais

sobreposições, e para o direcionamento do planejamento das ações sobre os

assentamentos precários, chegou-se à definição da classificação de cada tipo de

assentamento. Essa classificação foi muito importante na construção do Plano

Municipal de Habitação e segue, até os dias atuais, como a classificação oficial dos

assentamentos precários para os trabalhos da Sehab em São Paulo.

Os assentamentos na Sehab foram classificados conforme segue:

Favelas: ocupações de áreas públicas ou particulares de terceiros, feitas às

margens da legislação urbanística e edilícia, predominantemente desordenadas e

com precariedade de infraestrutura, com construções predominantemente

autoconstruídas e precárias, por famílias de baixa renda e vulneráveis socialmente.

Loteamentos Irregulares: ocupações técnica e juridicamente irregulares

promovidos por um agente externo ao conjunto dos moradores, cujos parcelamentos

apresentam traçado que permite a identificação de um lote em relação à via de

acesso. São feitos predominantemente em terrenos particulares, adquiridos por

algum tipo de comercialização e podendo abranger todas as faixas de renda familiar.

O loteamento irregular considerado como objeto da política habitacional de interesse

social é aquele cujo chefe de família tem renda média mensal até seis salários

mínimos.

82

Núcleo Urbanizado: a antiga favela, que conta com 100% de redes de

infraestrutura urbana implantada através de diferentes programas habitacionais, mas

que pode ou não contar com regularização jurídica e legal.

Cortiço: domicílio em moradia coletiva, multifamiliar, constituída por uma ou

mais edificações em um mesmo lote urbano, subdivididas em vários cômodos

alugados, subalugados ou cedidos a qualquer título; com várias funções exercidas

no mesmo cômodo; com acesso e uso comum dos espaços não edificados e

instalações sanitárias; com circulação e infraestrutura, no geral, precárias e

superlotação de pessoas.

Conjunto Habitacional Irregular: Aquele conjunto habitacional que, apesar de

ter sido produzido pelo poder público, ainda não tem regularização fundiária, jurídica

e de registro.

O Habisp possui não só informações sobre os assentamentos precários, mas

também mapas e informações de outras secretarias e setores do poder público,

como mapas sobre a legislação vigente e sobre programas e projetos de vários

órgãos públicos. Assim como foram levantados dados sobre as áreas de risco na

cidade e informações da vulnerabilidade social e de saúde. Essas informações

foram inseridas no sistema Habisp, por meio do cruzamento de dados

georreferenciados.

O conhecimento da demanda do município em profundidade deu o panorama

da grandiosa dimensão e complexidade da problemática habitacional, cuja solução

requer ações planejadas a curto, médio e longo prazo. Como estratégia de ação, foi

preciso o estabelecimento de critérios para a definição das intervenções mais

emergenciais.

A partir desse momento, foi definido o sistema de priorização26 das

intervenções da Sehab que, ao cruzar informações sobre a existência de redes de

infraestrutura, áreas de risco, indicadores de vulnerabilidade social e de saúde,

define uma pontuação específica para cada assentamento precário e uma posição

no ranking de precariedade do total de assentamentos. Essa priorização tanto se

26 O Sistema de priorização da Sehab e os critérios de elegibilidade do Plano Municipal de Habitação serão tratados no próximo item, relativo à Metodologia Inovadora do PMH.

83

reflete na definição das áreas prioritárias para urbanização, que são as áreas mais

precárias da cidade, quanto para a definição no lado contrário da tabela, das áreas

prioritárias para a regularização fundiária, que são as áreas com melhores índices

de infraestrutura implantada, e os núcleos habitacionais.

O processo de desenvolvimento e implementação do Habisp, especialmente o

conhecimento da demanda e a definição dos critérios de priorização para a

intervenção nos assentamentos precários, impulsionou a disseminação de

conhecimento acumulado do corpo técnico da Sehab. Essa experiência se

desdobrou também em outras atividades durante o processo de elaboração do PMH.

Uma das primeiras e mais importantes etapas deste trabalho foi a capacitação

das equipes, que se deu através de diversas oficinas de trabalho em que foram

levantadas questões sobre os pontos essenciais do Plano – princípios e diretrizes,

diagnóstico da situação habitacional (demanda, oferta, recursos institucionais,

legais, financeiros e fundiários), programas adotados (com adequações aos

existentes e implantação de novos), metas de produção em cada programa e metas

institucionais (as chamadas metas de gestão) (FRANÇA; HERLING; COSTA, 2012,

p. 59).

A partir da implementação desse processo de planejamento, iniciou-se a

elaboração do Plano Municipal de Habitação. O primeiro passo de todo o trabalho foi

a definição dos princípios e diretrizes que norteariam a implementação da política

pública, cuja prioridade estabelecida foi a do atendimento às famílias moradoras nos

chamados assentamentos precários ou informais.

Os princípios da política habitacional apresentada pelo Plano Municipal de

habitação pautaram-se por cinco princípios fundamentais: moradia digna; justiça

social; sustentabilidade ambiental; gestão democrática e gestão eficiente. As

diretrizes do Plano para a realização efetiva de cada um dos cinco princípios básicos

da política habitacional municipal foram adotadas diretrizes de ação que, por sua

vez, orientam a elaboração de programas e projetos habitacionais, bem como a

gestão dos recursos públicos. Essas diretrizes para cada um dos princípios básicos

estão discriminadas a seguir no texto, são elas: Moradia Digna; Justiça Social;

84

Sustentabilidade Ambiental como direito à cidade; Gestão democrática; e Gestão

Eficiente dos Recursos Públicos.

Desse modo, os investimentos municipais foram priorizados para os programas

de urbanização e regularização de assentamentos precários.

Para cada tipo de assentamento, foi especificada uma ação necessária para

sua adequação física e fundiária (ver Figura 1.6).

Tipos de Serviços para cada Tipo de Assentamentos

Figura 1.6 – Tipos de serviços para cada tipo de assentamentos, Fonte: Plano Municipal de

Habitação – A Experiência de São Paulo, volume 1 – 1ªed. – São Paulo: HABI Superintendência de

Habitação Popular, 2012.

Definidos os tipos de assentamentos e os serviços a executar, e a quantidade

de domicílios nos assentamentos precários para cada Região (ver Figura 1.7), foi

possível dimensionar os recursos financeiros e técnicos necessários para a

execução dos serviços.

85

Domicílios Segundo o Tipo de Assentamento por Região, na Cidade de São

Paulo (2009)

Figura 1.7 - Domicílios Segundo o Tipo de Assentamento por Região, na Cidade de São Paulo

(2009), Fonte: Cartilha do Plano Municipal de Habitação – Cidade de São Paulo, PMH 2009-2024 -

São Paulo, 2010 – Disponivel em: www.habisp.inf.br – Acesso em: agosto de 2013.

Ao mesmo tempo, as informações disponíveis no Habisp possibilitaram uma

visão integrada dos assentamentos no território. A elaboração do sistema de

priorização de intervenções possibilitou visualizar de forma clara os pontos do

território que concentram maior vulnerabilidade social, precariedade física e

fragilidade ambiental.

Com essa visão integrada, possibilitada pelos mapas do Habisp, e com a visão

estratégica proporcionada pelo processo de planejamento, as equipes decidiram

adotar a sub-bacia hidrográfica como unidade territorial de planejamento e, dentro

de cada uma delas, definiram Perímetros de Ação Integrada (PAIs).

Por meio dessas unidades de planejamento territorial também foi possível

cruzar as informações de custo de cada intervenção com as informações de

priorização – prioridade dada às áreas com graus de risco 3 e 4 – e com as

informações sobre as obras prioritárias de saneamento ambiental (implantação de

coletores tronco para conduzir os esgotos coletados às estações de tratamento),

além de eventuais ações do Ministério Público que ensejassem intervenção pública

imediata.

Os Perímetros de Ação Integrada articulam as intervenções habitacionais com

as de saneamento coordenadas pela Companhia de Água e Saneamento Básico do

Estado de São Paulo (Sabesp), e com as de implantação de parques lineares da

86

Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente (SVMA). Foram definidos cerca de

300 perímetros nas seis regiões da cidade.

Com a definição dos recursos necessários para a execução de todos os

perímetros, foi possível distribuí-los no tempo, tendo como parâmetro os recursos

financeiros disponíveis (referência obtida pela média dos últimos oito anos).

São Paulo, como a maioria das grandes cidades brasileiras, apresenta um

conjunto variado de necessidades habitacionais que demandam, por sua vez,

atendimentos específicos para cada tipo de problema.

O diagnóstico da situação habitacional no município de São Paulo levou em

consideração três aspectos da questão: a demanda por diferentes tipos de

atendimento habitacional; os recursos disponíveis e necessários, recursos estes

institucionais, financeiros, legais e fundiários; a oferta pública de atendimento

habitacional com a quantificação da produção de novas moradias e o atendimento

às famílias, promovido pelo poder público na última década.

No PMH, o retrato da demanda no município tomou como referência inicial o

ano de 2009, e a demanda futura foi projetada para o período 2010-2024. A

identificação e quantificação dos componentes das necessidades habitacionais

foram feitas a partir da comparação entre as três principais fontes de informação

habitacional, que são a Fundação João Pinheiro27, a Fundação Seade28 e o Habisp,

num esforço inicial para alinhar a metodologia de cálculo de demanda, realizado em

conjunto com técnicos das três esferas de governo.

A partir da comparação entre as metodologias e informações adotadas nas três

fontes de dados, foi possível definir o conjunto de componentes das necessidades

habitacionais, que se referem às condições de moradia atuais no município.

Esses componentes foram classificados em três tipos: inadequação

habitacional; déficit habitacional; e a necessidade de apoio à família. A cada um

27Adotada pelo Plano Nacional de Habitação (PlanHab), por trabalhar os dados do Censo

Demográfico e PNAD−IBGE, que permitem comparação das necessidades habitacionais em nível nacional. 28 Adotada pelo Plano Estadual de Habitação (PEH), por trabalhar os dados da Pesquisa de Condições de Vida (PCV), que propiciam comparação das necessidades habitacionais em nível estadual.

87

deles foi indicado atendimento específico, de acordo com os programas

estabelecidos pela política municipal de habitação (ver Figura 1.8).

Necessidades e Programas Habitacionais

Figura 1.8 – Necessidades e Programas Habitacionais, Fonte: Cartilha do Plano Municipal de

Habitação – Cidade de São Paulo, PMH 2009-2024 - São Paulo, 2010 – Disponivel em:

www.habisp.inf.br – Acesso em: agosto de 2013.

A inadequação habitacional abrange todas aquelas necessidades de

adequação da moradia existente – de natureza fundiária (irregularidade ou ausência

da posse), urbanística (redes de infraestrutura insuficientes ou impróprias, existência

de área de risco, carência de áreas verdes, equipamentos sociais) ou da edificação

(seja por falta de condições de segurança, salubridade, conforto, seja por não contar

com espaço interno suficiente para cada um dos quatro tipos de função – dormir,

higienizar-se, preparar alimentos e estar). Nesse grupo, as moradias não precisam

ser substituídas por novas moradias, mas sim, serem readequadas de forma a sanar

a precariedade ora existente (FRANÇA; HERLING; COSTA, 2012).

Todos os domicílios situados nos chamados assentamentos precários –

favelas, loteamentos irregulares, núcleos urbanizados, cortiços, conjuntos

habitacionais irregulares – apresentam um ou mais tipos de inadequação.

88

O segundo grupo de necessidades habitacionais é o chamado déficit

habitacional. Nesse grupo se enquadram todas aquelas necessidades só sanadas

via constituição de um novo domicílio – seja pela necessidade de substituir o

domicílio existente (déficit por substituição), seja pela necessidade de construir um

novo domicílio para atender à formação de novas famílias (déficit por incremento)

(Ibidem).

O déficit por substituição é composto pelos domicílios rústicos, construídos com

materiais impróprios, que precisam ser substituídos, bem como por aqueles situados

em áreas de risco ou impróprias à ocupação, e ainda por aqueles onde será

realizada obra pública que demandará sua remoção. Essas situações estão sempre

associadas a um assentamento precário (favela, cortiço, loteamento, etc.). Por essa

razão, são facilmente identificáveis no território, através do cadastro do Habisp. O

número de domicílios a substituir – déficit por substituição – foi calculado pelos

técnicos da Sehab para cada um dos assentamentos existentes. A estimativa de

substituição adotada no PMH para favelas foi de 20% do total de imóveis existentes

nas favelas, e para os loteamentos irregulares, a estimativa foi de 5% do total de

imóveis existentes. Para a definição dessas estimativas, tomou-se por referência a

média das substituições ocorridas nos últimos anos, na realização das urbanizações

dos assentamentos precários29 (ver Figura1.9).

Déficit por Substituição da Moradia Existente em Assentamentos Precários por

Região na Cidade de São Paulo (2009)

Figura 1. 9 - Déficit por Substituição da Moradia Existente em Assentamentos Precários por Região

na Cidade de São Paulo (2009), Fonte: Cartilha do Plano Municipal de Habitação – Cidade de São

Paulo, PMH 2009-2024 - São Paulo, 2010 – Disponivel em: www.habisp.inf.br – Acesso em: Agosto

de 2013.

29 Fonte de informação obtida através da experiência da autora na elaboração do Plano de Ação Regional Norte.

89

Já o déficit por incremento, ou seja, de moradias novas para o atendimento do

crescimento demográfico, é difuso, pode ocorrer em todo o território municipal e não

está necessariamente associado à cidade formal ou informal. Essas novas moradias

podem atender à formação de novas famílias, em razão do crescimento demográfico

ou da eliminação da coabitação familiar indesejada30.

A soma dos dois tipos de déficit – por substituição e por incremento para se

evitar coabitação familiar indesejada – totalizou cerca de 227 mil domicílios (ver

Figura 1.10) (Idem).

Déficit Atual e Projetado no Município de São Paulo

Figura 1.10 - Déficit Atual e Projetado no Município de São Paulo, Fonte: Cartilha do Plano Municipal

de Habitação – Cidade de São Paulo, PMH 2009-2024 - São Paulo, 2010 – Disponivel em:

www.habisp.inf.br – Acesso em agosto de 2013.

O terceiro grupo de necessidades habitacionais, denominada Apoio à Família,

é constituinte da demanda da política de HIS, refere-se à falta de condições de

famílias ou de pessoas de arcar com despesas com moradia. A Fundação Seade

estima a existência de 162.765 famílias com renda mensal de até 3 (três) salários

mínimos, que comprometem mais de 30% de sua renda com aluguel.

30 Coabitação familiar é aquela situação em que uma família ou pessoa mora com outra no mesmo domicílio. Morar junto pode ser uma opção desejada ou não. Para o cálculo da necessidade de novas moradias, consideraram-se apenas as informações relacionadas àqueles que não desejam continuar a morar juntos (coabitação indesejada). Para estimar essa demanda, a Sehab utilizou dados da Fundação João Pinheiro que apontou 93.732 famílias nessa situação. (FRANÇA; HERLING; COSTA, 2012).

90

Além disso, a Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social

estima a existência de 13 mil pessoas em situação de rua31 que demandam

atendimento por meio de moradias temporárias, enquanto se reestruturam para

acessar um programa habitacional da Sehab.

Nas duas situações, para efeito do PMH, foi definido que o foco do atendimento

deve ser no apoio à estruturação econômica da família, subsidiando parcial ou

totalmente suas despesas com aluguel.

Por se tratar de um plano de longo prazo, o Plano Municipal de Habitação se

utilizou de cenários e projeções das variáveis que interferem na questão habitacional

em estudo no horizonte temporal previsto pelo PMH (2009-2024), com o objetivo de

estabelecer as referências que possam orientar a estratégia proposta.

Assim como o Plano Nacional de Habitação (PlanHab), que utilizou-se de um

cenário macroeconômico baseado nas estimativas existentes de crescimento de

médio e longo prazo da economia brasileira, o PMH também se estruturou com base

em premissas similares, ao utilizar-se das expectativas dos agentes financeiros e

consultoria econômicas. Com isso, buscou-se estabelecer um parâmetro sobre a

evolução econômica futura, pois esse desempenho econômico afeta a

disponibilidade de recursos e sinaliza a capacidade do setor público de bancar as

ações relativas à política habitacional, bem como condiciona a capacidade de

pagamento das famílias, em decorrência da melhora ou piora do horizonte de

geração de emprego e renda.

Outro aspecto considerado no PMH foi a projeção da demanda demográfica

por habitações para o período de vigência do plano. Com base na projeção do

dimensionamento das necessidades habitacionais, é possível avaliar as metas e

quantificar os recursos – financeiros, urbanos, fundiários e institucionais,

necessários para enfrentar o problema habitacional. Enfatiza-se o déficit habitacional

acumulado como o desafio a ser enfrentado pela política habitacional.

Na definição dos cenários, foram considerados estudos do crescimento

demográfico, sobre o perfil de renda e suas tendências, e a estimativa das

31 Conforme a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE) – “Censo da População em Situação de Rua” (Relatório de pesquisa encomendada pela Secretaria Municipal de Assistência Social). São Paulo, 2009.

91

proporções das clientelas por programas habitacionais (Grupos de Atendimento),

para o Município de São Paulo. Para efeito da projeção das necessidades

habitacionais, foram usadas as projeções realizadas pela Fundação Seade, tanto

para população quanto para o número de domicílios, identificados aqui como a

demanda demográfica segundo o método das chefias de domicílios.

A partir dos estudos elaborados, foi realizada uma projeção do número de

domicílios segundo os grupos de atendimento da política habitacional para o

Município de São Paulo até a data de 2024. Dessa forma, procedeu-se à projeção

do percentual e do número absoluto de domicílios segundo os grupos de

atendimento da política habitacional para o município de São Paulo, até a data de

2024. As hipóteses adotadas para essas projeções são de duas naturezas:

Economia estagnada: crescimento de 2,0% ao ano, sem melhoria da renda mensal

domiciliar e sem melhoria na distribuição de renda; crescimento econômico de 3,5%

ao ano, com melhoria da renda mensal domiciliar e com melhoria na distribuição de

renda ((FRANÇA; HERLING; COSTA, 2012).

A primeira hipótese – de economia estagnada32 – é de que não há melhoria da

renda mensal real dos domicílios (no seu conjunto), nem melhoria da distribuição de

renda, nos moldes do que se presenciou entre o final da década de 1990 e o início

da década seguinte. Nesse caso, os percentuais de domicílio de cada estrato são

constantes, com o crescimento do número total de domicílios distribuindo-se entre

os distintos grupos de atendimento, de acordo com a configuração inicial de 2008

(Idem).

A segunda hipótese – crescimento econômico do país de 4% e do PIB

municipal de 3,5% – é de que há melhoria da renda mensal real dos domicílios (no

seu conjunto) e também melhoria da distribuição de renda, nos moldes do que se

presenciou entre 2004 e 2008. Nesse caso, os percentuais de domicílio de cada

estrato são variáveis, com redução do percentual de domicílios dos estratos de

menor renda. A evolução da renda média mensal real foi estimada também por uma

32 Se a economia do país crescer, a renda das famílias poderá melhorar, e, portanto, a necessidade de produção de novas moradias para a faixa até 3 s.m. pode diminuir. Do contrário, se a economia parar de crescer, ou seja, estagnar, haverá a necessidade de produzir mais moradias para essa faixa de renda. Por isso, é preciso considerar como estará a economia do país, quais serão os cenários para projetar o número de novas moradias necessárias (SECRETARIA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO/ SÃO PAULO, 2010).

92

projeção da tendência verificada entre 2004 e 2008, mas de forma a levar em conta

uma trajetória assintótica, em que há redução progressiva da taxa de crescimento da

renda real (Ibidem).

Dada a sua extensão territorial, e ao número de habitantes, a operação da

política habitacional da Sehab se subdivide em seis regiões da cidade: Norte, Sul,

Sudeste, Leste, Centro e Mananciais. Cada uma dessas regiões abrange um

conjunto de subprefeituras e sub-bacias hidrográficas. .A partir de 2009, teve início o

desenvolvimento dos Planos de Ação Regional (PAR), tendo sido elaborado um

plano para cada uma das seis regiões da cidade.

No início dos trabalhos, foi realizado um conjunto de oficinas preparatórias com

os técnicos da Sehab. Para a elaboração dos PARs, houve uma integração dos

técnicos de toda a Sehab, nas diversas áreas. As ações da Sehab tomaram como

premissa a articulação das ações no território, tendo como unidade territorial de

referência a sub-bacia hidrográfica, considerando-se o número de assentamentos

precários em cada região, as famílias que ali vivem e as condições das moradias,

em área de risco e em situações de precariedade.

Nessas oficinas, buscou-se promover a integração entre as ações de

urbanização e regularização fundiária de todos os assentamentos precários, tratados

pelos diferentes departamentos da Sehab. Além das intervenções urbanísticas, a

ação social também foi parâmetro para integrar as ações no território. Isso porque é

fundamental que o apoio à inclusão e ao desenvolvimento social da população

moradora em assentamentos precários se dê para além dos limites desses

assentamentos.

Considerando as características geográficas de muitas das sub-bacias

hidrográficas, que são bastante extensas, e a necessidade de promover a integração

das ações nos assentamentos precários, internamente e externamente à Sehab,

foram delimitados os Perímetros de Ação Integrada (PAIs). Esses perímetros foram

adotados como unidades de planejamento e gestão das intervenções da Sehab. Os

PAIs congregam em um único perímetro situações diferentes de precariedade para

que, com olhar abrangente, as intervenções possam ser planejadas de forma

integrada e não mais de modo isolado.

93

Após a delimitação dos perímetros, foram identificados os programas, os

custos e o tempo estimado de intervenção para cada um de seus assentamentos,

incluindo aqueles que estão com ações em andamento. Todas as intervenções

previstas foram quantificadas, considerando-se todos os custos necessários:

levantamentos técnicos; projeto; intervenção física do assentamento; e o número de

novas unidades habitacionais necessárias em cada um dos setores.

Concluídas essas etapas, considerando-se os critérios de elegibilidade do

PMH, chegou-se ao mapa de priorizações do PMH para cada região da cidade. Esse

mapa de priorização apresenta os Perímetros de Ação Integrada para todo o

município e para todos os quadriênios que compõem o horizonte temporal do Plano

(ver Figura 1.11).

94

Perímetro de Ação Integrada por Quadriênio 2009-2024

Figura 1.11 – Município de São Paulo, Perímetros de Ação Integrada por Quadriênio 2009-2024 ,

Fonte: Plano Municipal de Habitação – A Experiência de São Paulo, volume 1 – 1ªed. – São Paulo:

HABI Superintendência de Habitação Popular, 2012.

95

No capítulo 2, será retratada a experiência do trabalho na Região Norte, onde

será apresentado o Plano de Ação para a região. O próximo item trata da

metodologia inovadora adotada pelo Plano Municipal de Habitação de São Paulo.

1.4. METODOLOGIA INOVADORA DO PLANO MUNICIPAL DE SÃO

PAULO

Este item apresenta a proposta metodológica inovadora do planejamento

habitacional na cidade de São Paulo. Detalha critérios utilizados pelo Plano

Municipal de Habitação para a priorização da sua demanda habitacional, bem como

a proposta de planejamento integrado, através do estabelecimento dos chamados

Perímetros de Ação Integrada, que utiliza como unidade de planejamento e gestão

do território as bacias-hidrográficas. Essa nova abordagem traz para o município a

integração entre as ações de urbanização dos assentamentos precários e a

implantação de redes de abastecimento e, principalmente, de esgotamento sanitário

(incluindo a implantação das redes dos coletores tronco, necessárias à

universalização do tratamento do esgoto no município até 2024), conforme meta

estabelecida no Plano Municipal de Saneamento. O resultado dessas ações

integradas não é só para a promoção da melhoria da qualidade de vida dos

moradores de assentamentos, mas também da qualidade das águas de córregos e

rios da cidade.

1.4.1. Critérios de Elegibilidade do Plano Municipal de Habitação

O conjunto de informações do Habisp forneceu um panorama abrangente e

atualizado das condições urbanísticas e ambientais dos assentamentos da cidade,

permitindo avaliar quais as prioridades de intervenção em cada um dos programas;

são informações cadastrais sobre a infraestrutura implantada, sobre a existência das

áreas de risco e informações sociais (COELHO, 2012).

96

Associado ao sistema Habisp, a Sehab implantou o Sistema de Priorização das

Intervenções nos assentamentos precários do município, que cruza informações

sobre a precariedade do assentamento, existência de risco e indicadores de

vulnerabilidade social e de saúde. A partir do cruzamento dessas informações o

sistema define uma pontuação específica para cada assentamento e uma posição

no ranking total dos assentamentos, indicando sua priorização nos programas da

Sehab (CITIES ALLIANCE/ SÃO PAULO, 2008).

O sistema de priorização da Sehab foi um importante dispositivo para a

elaboração do Plano Municipal de Habitação. A partir do conhecimento da dimensão

da problemática habitacional na cidade, foi preciso ter critérios técnicos e para a

priorização da demanda emergencial, esses critérios refletiram as situações

habitacionais mais precárias entre os assentamentos precários.

Para a Sehab a necessidade de priorizar é o resultado de uma relação entre a

urgência em atuar sobre o problema da habitação, mais especificamente de

habitações precárias, e a escassez de recursos. A Sehab definiu como foco de sua

atuação a urbanização e regularização de favelas e loteamentos irregulares

ocupados por população de baixa renda. Em virtude da enorme demanda para atuar

nestas duas linhas da cidade, desenvolveu uma metodologia baseada em

indicadores físicos e sociais para definir uma lista de prioridades de atuação.

Segundo Coelho (2012), o caminho escolhido pela Sehab foi o de estabelecer

indicadores que oferecessem resposta como grau de urbanização de um

assentamento, vulnerabilidade da população, condições geológicas etc. E que

também pudessem ser combinados em um único índice (o de priorização),

buscando, dessa forma, atingir a meta de compor um modelo de tomada de decisão

levando em conta as diversas variáveis existentes no contexto, principalmente os

múltiplos objetivos a serem atingidos.

O sistema de priorização foi construído a partir da definição conceitual de cada

tipo de assentamento33 e da atualização de seus dados cadastrais. Dessa forma, foi

possível iniciar outras atividades para aprofundar esse conhecimento: a elaboração

33 Tipos de Assentamento – Favelas, Loteamentos Irregulares, Núcleos Habitacionais e Cortiços. O tipo de assentamento define o tipo de intervenção física e fundiária do assentamento.

97

de um sistema de análise dos dados coletados pelas equipes que permitisse

identificar o grau de precariedade dos assentamentos e priorizar as intervenções; e

a realização de uma pesquisa amostral para identificar o número de domicílios e de

habitantes em favelas e loteamentos irregulares e o seu perfil socioeconômico.

Essas informações cadastrais sobre os assentamentos precários permitiram

elaborar os critérios e os pesos do sistema de priorização das intervenções.

O sistema de priorização das intervenções estabeleceu quatro etapas para

definir a prioridade de atendimento de um determinado programa habitacional:

caracterização dos assentamentos; classificação; elegibilidade por programa; e grau

de priorização de atendimento por programa.

A caracterização dos assentamentos precários do Município de São Paulo são

as informações coletadas na atualização dos dados cadastrais dos assentamentos

precários, no momento da vistoria. Esses dados forneceram um panorama da

situação física, urbanística e fundiária.

As informações necessárias à caracterização dos assentamentos são divididas

em grupos, são eles: caracterização geral; condições impróprias à ocupação34;

situação jurídica; grau de infraestrutura existente; organização comunitária; e

programas existentes.

No caso de favelas e loteamentos irregulares, a caracterização pode apontar o

conjunto de assentamentos que se localizam totalmente em áreas impróprias a

ocupação e, portanto, são consideradas não urbanizáveis. Esse conjunto de

assentamentos deve fazer parte do programa de reassentamento de famílias para a

realocação total da ocupação em função dos riscos oferecidos à vida dos

moradores.

A classificação dos assentamentos precários foi dividida em grupos que

orientaram o tipo de intervenção necessária (ver Figura 1.12).

34 Condições Impróprias à ocupação: existem ocupações assentadas em locais impróprios ao uso residencial, como ocupação em alça de acesso, embaixo de pontes ou viadutos, em aterros sanitários e/ ou lixões, embaixo de redes de alta tensão, sobre áreas não edificantes e/ou leitos de cursos d’água, em áreas de risco de solapamento de margem ou de escorregamento, áreas contaminadas, em áreas não edificantes do sistema viário ativo e em áreas não edificantes do sistema ferroviário ativo.

98

No caso em que as remoções são parciais ou totalmente desnecessárias, os

assentamentos são considerados urbanizáveis, e passam a ser classificados em

função do nível de urbanização e regularização fundiária.

Do total de favelas inicialmente registradas no cadastro da Habisp, foram

destacadas as já urbanizadas, isto é, os assentamentos que contam com 100% de

infraestrutura implantada, mas ainda não regularizada. Estas passaram a se chamar

núcleos urbanizados.

Classificação dos Assentamentos Precários Conforme Grau de Urbanização e

Regularização Fundiária

Figura 1.12 - Classificação dos assentamentos precários conforme grau de urbanização e

regularização fundiária - Fonte: SÃO PAULO (Município). Habisp: Mapeando a Habitação na Cidade

de São Paulo: Boldarini Arquitetura e urbanismo, 2008.

99

A etapa de elegibilidade indicou as áreas objeto de intervenção, já estabelecendo

nesta fase um corte de atuação. Com estas características foi possível determinar

em qual programa habitacional o assentamento deveria receber o atendimento (ver

Figura 1.13). No caso de favelas e loteamentos irregulares, o assentamento pode

ser enquadrado no Programa de Regularização Fundiária de Áreas Públicas

Municipais, no de Urbanização de Favelas, no de Regularização Fundiária de

Loteamentos Irregulares ou ainda no Programa Mananciais. No caso de cortiços, ele

estará enquadrado no Programa de Melhorias de Cortiços (CITIES ALLIANCE/ SÃO

PAULO, 2008).

Elegibilidade do Assentamento para os Programas Habitacionais

Figura 1.13 - Elegibilidade do Assentamento para os programas habitacionais - Fonte: SÃO PAULO

(Município). Habisp: Mapeando a Habitação na Cidade de São Paulo: Boldarini Arquitetura e

urbanismo, 2008.

A etapa de priorização indica a atuação nas áreas que se enquadraram nos

critérios de elegibilidade. Os critérios de priorização de atendimento foram definidos

de acordo com as especificidades técnicas de cada programa. No caso de

urbanização e regularização de favelas e loteamentos irregulares, por exemplo, o

critério adotado para priorizar o atendimento é seu grau de precariedade. Quanto

100

mais precário é um assentamento, mais prioritário ele se torna na programação das

intervenções. Foram definidos quatro indicadores para aferição do grau de

precariedade dos assentamentos: porcentagem de infraestrutura e serviços urbanos

instalados (abastecimento de água, esgotamento sanitário, energia elétrica,

pavimentação, drenagem, coleta de lixo), incidência de áreas de risco geotécnico,

indicador de saúde (que aponta a incidência de doenças transmissíveis por meio

hídrico) e índice de vulnerabilidade social35.

Cada indicador recebeu uma nota e a composição dos quatro índices, feita por

ponderação de pesos definidos pelas equipes da Sehab, gera uma classificação do

conjunto de assentamentos em grau de precariedade que varia de 0 a 1 (ver Figura

1.14).

Indicadores de Priorização (Favelas e Loteamentos)

35 Para identificar o grau de vulnerabilidade social,foi adotado o Índice Paulista de Vulnerabilidade Social(IPVS), produzido pela Fundação Seade.

101

Figura 1.14 - Composição de notas e pesos para definição do grau de priorização de intervenções –

urbanização e regularização fundiária de favelas e loteamentos irregulares - Fonte: SÃO PAULO

(Município). Habisp: Mapeando a Habitação na Cidade de São Paulo: Boldarini Arquitetura e

urbanismo, 2008.

Estes critérios de priorização foram constantemente aprimorados à medida que

as informações foram atualizadas e novos indicadores analisados. Para cada linha

programática (urbanização de favelas, regularização fundiária, remoções, entre

outras) vão sendo aplicados critérios de priorização específicos. No caso das

favelas, o sistema já está sendo aplicado desde 2007, para escolha de áreas de

intervenção. O sistema vem sendo utilizado também para a definição dos critérios de

intervenção no programa de melhorias de cortiços na área central do município (ver

Figura 1.15).

Composição de Notas e Pesos para Definição do Grau de Priorização de

Intervenções – Programa de Melhorias em Cortiços

Figura 1.15 - Composição de notas e pesos para definição do grau de priorização de intervenções –

programa de melhorias em cortiços - Fonte: SÃO PAULO (Município) Habisp: Mapeando a Habitação

na Cidade de São Paulo: Boldarini Arquitetura e urbanismo, 2008.

102

A partir do momento em que estavam concluídas as etapas de conhecimento

da demanda e de priorização da intervenção, foram realizadas as oficinas de

trabalho dos Planos de Ação Regional (PARs).

Uma das principais diretrizes do Plano Municipal de São Paulo foi a proposta

de trabalho articulado interna e externamente à Sehab, em todas as instâncias do

poder público. Para o atendimento dessa diretriz, foram estabelecidos, nas oficinas

realizadas como preparação à elaboração dos PARs, os chamados Perímetros de

Ação Integrada, tendo como unidade de planejamento a sub-bacia hidrográfica.

Seguindo essa lógica de estruturação das ações da Sehab para o

planejamento nos quatro quadriênios propostos pelo PMH, foram aplicados também

critérios de priorização para o conjunto de assentamentos precários de cada uma

das 103 sub-bacias hidrográficas da cidade, separadamente. O objetivo foi comparar

a situação de precariedade entre as sub-bacias.

O modelo de cálculo para priorização das sub-bacias hidrográficas considera a

proporção de assentamentos precários sobre a área total da sub-bacia, associada

ao grau de precariedade desses assentamentos. O resultado é um número entre 0 e

1 para cada sub-bacia. Posteriormente, as sub-bacias foram agrupadas em cinco

graus de precariedade habitacional: alto; muito alto. Médio, baixo; e muito baixo (ver

Figura 1.16) (COELHO, 2012).

103

Situação das Sub-Bacias Hidrográficas por Grau de Precariedade

Figura 1.16 - Grau de priorização das intervenções por sub-bacia hidrográficos do Município de São

e conjuntamente com os municípios vizinhos - Fonte: PMSP, Habisp, 2008.Disponível em:

www.habisp.inf.br – Acesso em agosto de 2013.

104

No próximo subitem, serão detalhados os temas relacionados à proposta de

planejamento integrado, a partir do estabelecimento dos Perímetros de Ação

Integrada e sua articulação com o território.

1.4.2. A proposta de planejamento integrado

Neste item, relata-se a proposta de integração do Plano Municipal de

Habitação (PMH) com os setores do poder público e da sociedade civil. Descreve-

se, também, o processo de reestruturação dentro da própria Secretaria Municipal de

Habitação e desta com os demais agentes do poder público.

O Plano Municipal de Habitação de São Paulo apresentou o trabalho integrado

como uma de suas principais estratégias de planejamento, integrando as ações

públicas, habitacionais, ambientais, sociais e urbanísticas, visando à requalificação

dos espaços habitados da cidade.

Em uma cidade de grandes dimensões e complexidades, não é possível hoje,

no cenário institucional e com os poucos recursos próprios da cidade de São Paulo,

obter êxito nos seus objetivos em equacionar a problemática habitacional sem o

apoio de outras esferas públicas.

A argumentação do Plano Municipal de Habitação tomou como base a

utilização da bacia hidrográfica, como palco para essa integração, onde foram

traçados os Perímetros de Ação Integrada (PAIs). Esses perímetros foram traçados

levando-se em conta a situação dos assentamentos precários (favelas, loteamentos

irregulares e cortiços), na sub-bacia hidrográfica na qual estão implantados.

Os PAIs articulam os programas habitacionais da Sehab com as ações

públicas de outros setores. Cada um desses perímetros abrange um conjunto de

ações dos diferentes programas habitacionais implementados pela Sehab e sua

relação com outros programas do poder público, como Parques lineares36 da

36 Parques Lineares – Programa da Secretaria do Verde e Meio Ambiente, previsto no Plano Diretor Estratégico, para a implantação de parques ao longo dos córregos, com o objetivo de conservar as

105

Secretaria do Verde e Meio Ambiente, o programa Córrego limpo37 e o Projeto

Tietê38 da Sabesp, entre outros.

O perímetro também serve como referência territorial para a elaboração de

diagnósticos e projetos urbanísticos que contemplem a totalidade dos agentes

sociais envolvidos com as intervenções.

No momento em que Estados e Municípios elaboraram os seus planos de

habitação, foram somadas as disposições da Lei Federal nº 11.445/05, que

estabeleceu diretrizes nacionais para o saneamento básico.

A coincidência desses dois processos de política pública ofereceu a

oportunidade de alinhamento das ações tanto no entendimento do problema quanto

na construção de programas e formas de aplicação dos recursos financeiros

técnicos e humanos. Nesse sentido, o PMH articulou-se com o Plano Municipal de

Saneamento Ambiental Integrado, aprovado em fevereiro de 2010. Este plano

orienta os investimentos da Sabesp no município e direciona parte do seu retorno

financeiro para o Fundo Municipal de Saneamento, parcialmente destinado a obras

de urbanização de assentamentos precários.

O planejamento para esses perímetros pressupõe, assim, a compreensão de

todos os elementos urbanos que configuram o território, bem como a sua integração

ao conjunto de políticas públicas das três esferas de governo.

Além da integração entre políticas públicas, é necessário que a Secretaria

Municipal de Habitação estimule a participação dos agentes privados na produção

de habitação de interesse social, seja através da revisão da legislação urbanística

edilícia, seja por meio de incentivos à obtenção de imóveis (terrenos ou edifícios)

para produção de HIS; ou ainda, através de incentivos ao mercado de locação

privado (SECRETARIA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO/ SÃO PAULO, 2009).

Áreas de Proteção Permanente que margeiam os cursos d’água e minimizar os efeitos negativos das enchentes.

37 Córrego Limpo - Programa da Sabesp em parceria com o Município de São Paulo, para despoluição dos córregos do município, por meio do tratamento do esgoto da sub-bacia ao qual pertence o rio Tietê.

38 Projeto Tietê - é um projeto criado pela Sabesp destinado a elevar os índices de cobertura com coleta e tratamento dos esgotos.

106

A partir de 2005, com a implantação dos sistemas de informação para

habitação e de priorização de intervenções, a cultura técnica adquirida pela Sehab

sobre o tema habitacional avançou no sentido de integrar as ações no território.

Não só os programas devem ser integrados, mas também seus componentes.

Os componentes, ou ações de diferentes naturezas – urbanísticas, sociais, legais, e

seus respectivos técnicos especialistas, como arquitetos, engenheiros, advogados,

assistentes sociais – devem trabalhar de forma integrada.

A Sehab fez uma reestruturação interna com a perspectiva de integrar a

atuação junto aos diversos órgãos públicos, entidades sociais e organizações

comunitárias. O objetivo foi o de racionalizar os recursos disponíveis,

potencializando seu impacto na qualidade de vida das pessoas, nas áreas onde se

desenvolveram os diferentes programas habitacionais coordenados por esse órgão

municipal.

Essa restruturação visou tornar a gestão da Sehab mais eficiente. Para isso, foi

imprescindível o desenvolvimento de novas formas de atuação, de relacionamento,

enfoques e metodologias da equipe técnica da Sehab, atreladas ao conhecimento

adquirido ao longo do tempo com o trabalho na Secretaria Municipal de Habitação.

Assim, orientada por essa percepção, a Sehab realizou um importante esforço

para viabilizar a integração interna e externa de seus diversos colaboradores. Como

parte desse empenho, foram desenvolvidas atividades junto às equipes técnicas das

Habis Regionais39 e do Resolo40, com o intuito de formular estratégias e ações nos

Perímetros de Ação Integrada (PAI), apoiadas no uso de metodologias e

instrumentos concordantes às diretrizes de gestão do Plano Municipal de Habitação.

O PMH foi construído pela equipe técnica da Sehab, a partir da soma de

conhecimentos técnicos e vivências práticas de todos os agentes envolvidos com a

questão habitacional na cidade de São Paulo. Técnicos da Secretaria Municipal de

Habitação (Sehab), consultores especializados, conselheiros municipais de 39 Habi Regional –Departamento da Secretaria Municipal de Habitação de São Paulo responsável pelas ações habitacionais em ocupações públicas irregulares. 40 Resolo –Departamento de Regularização do Solo, responsável pelas ações em loteamentos implantados irregularmente, de propriedade exclusivamente particular.

107

habitação, representantes dos diversos segmentos sociais participaram da

elaboração.

Neste percurso, observou-se que a equipe de trabalho era muito segmentada,

e isso interferia negativamente no trabalho. Para aperfeiçoamento dos prazos e dos

recursos técnicos e otimização dos custos, foi necessária uma mudança na forma de

trabalho da Sehab e, para isso, foi necessária também uma reestruturação da

equipe e na forma de tratar os problemas habitacionais.

Nas seis Habis Regionais, divididas por Região da cidade (Norte, Sul, Leste,

Sudeste, Centro e Extremo Sul – a Região dos Mananciais), eram tratadas apenas

as áreas públicas municipais. Com o passar do tempo, e com o crescimento dos

assentamentos precários, percebeu-se a existência de muitas áreas com

características de favela, porém particulares e que essas áreas já existiam há muito

tempo. As Habis Regionais, então, teriam que absorver essa demanda também.

Ao passo que o Resolo trabalhava apenas com os loteamentos irregulares, as

áreas particulares oriundas de um parcelamento e não com as áreas particulares

que se estabeleceram espontaneamente, como as favelas.

A maioria das favelas se estabeleceu nos espaços livres dos loteamentos

irregulares, nas áreas reservadas nos loteamentos para implantação de praças ou

áreas institucionais. Porém, percebeu-se que havia uma lacuna de atendimento, que

eram as áreas particulares ocupadas com características de favelas, e que não se

caracterizavam como loteamentos. Essas áreas não eram tratadas por nenhum dos

dois setores.

Para se evitar problemas apontados anteriormente, o principal deles a

sobreposição dos assentamentos precários (favelas e loteamento), e com isso a

sobreposição de recursos técnicos, materiais e financeiros, além do prolongamento

do tempo de intervenção em cada assentamento, foi estabelecida a ação integrada

dos setores internos a Sehab, principalmente os setores da Habi e do Resolo. Os

setores que hoje tratam diretamente com a demanda habitacional são os

responsáveis pela interface com os outros setores da PMSP, principalmente com as

Subprefeituras e com a população moradora dos assentamentos irregulares. Essa

proposta de ação integrada culminou na unificação dos dois departamentos em um

108

único departamento, hoje denominado Departamento de Ações Regionalizadas

(DEARs).

No próximo item, será tratada a visão integrada propiciada pelo trabalho na

sub-bacia hidrográfica, fundamental para a compreensão dos processos de

degradação ambiental e para as ações necessárias para reverter esses processos,

que necessariamente apontam para a integração das políticas setoriais e entre

programas internos da Sehab, com reflexos positivos para o saneamento da Bacia

do Alto Tietê como um todo.

1.4.3. A importância da utilização das bacias hidrográficas como unidade

de planejamento e gestão

A gestão de recursos hídricos baseada no recorte territorial das bacias

hidrográficas ganhou força a partir de 1990, quando os Princípios de Dublin foram

acordados na reunião preparatória à Rio-92. Diz o Princípio n.1 que a gestão dos

recursos hídricos, para ser efetiva, deve ser integrada e considerar todos os

aspectos físicos, sociais e econômicos. Para que essa integração tenha o foco

adequado, sugere-se que a gestão seja baseada nas bacias hidrográficas41 (WMO

1992).

No Brasil, o reconhecimento da crescente complexidade dos problemas

relacionados ao uso da água levou ao estabelecimento, em 1976, de um acordo

entre o Ministério das Minas e Energia e o governo do Estado de São Paulo para a

melhoria das condições sanitárias das bacias do Alto Tietê e Cubatão. O êxito dessa

experiência fez com que, em seguida – em 1978 –, fosse constituída a figura do

41 Diversos autores que trabalham com o tema das bacias hidrográficas Tucci (1997); Alvim (2003) e

Silva (2006) discutem e defendem a importância da utilização da bacia hidrográfica como unidade de planejamento e gestão do território, e o caráter sistêmico da água. No estado de São Paulo, a divisão das bacias hidrográficas foi pioneira com a criação da Lei Estadual nº 7633/ 91, esta lei estabeleceu os critérios e princípios da Política Estadual de Recursos Hídricos, assim como do Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos – SIGRH. Esse conceito de sistema deriva da ideia de que a proposta de atuação de cada setor ligado ou envolvido aos recursos hídricos atue de forma articulada entre si e com os demais setores, num processo decisório compartilhado – principio da teoria de gestão integrada de bacia hidrográfica (ALVIM, 2003). A nova legislação reconheceu a existência das ocupações irregulares e definiu que cada sub-bacia instituísse sua legislação específica, baseada em suas especificidades, limites e possibilidades (FRANÇA, 2009).

109

Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas (CEEIBH), e a

subsequente criação de comitês executivos em diversas bacias hidrográficas

(PORTO, 2008).

A Constituição Federal de 1988 definiu as águas como bens de uso comum e

de domínio da União. Essa dominialidade foi definida sobre os corpos hídricos e não

sobre a bacia hidrográfica, por essa se constituir em território e, portanto, estar

sujeita a outros diplomas legais. Assim, para a gestão da bacia hidrográfica, exige-

se, de fato, o exercício do princípio federativo, de atribuições e competências dos

três entes federativos (União, Estados e municípios), visando à gestão

compartilhada do bem de uso comum, a água.

Outra importante alteração introduzida pela Constituição foi a atribuição dada à

União no seu art. 21, inciso XIX, para "instituir o sistema nacional de gerenciamento

de recursos hídricos42 e definir critérios de outorga de direitos de uso". Esse artigo

deu origem à Lei Federal 9.433/97, a qual instituiu a Política Nacional de Recursos

Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. A

aprovação dessa lei deu ao Brasil uma nova política de recursos hídricos, organizou

o sistema de gestão com base na utilização da bacia hidrográfica como unidade

territorial, e previu como diretriz geral de ação a gestão integrada.

Em 2001, foi criada a Agência Nacional de águas (ANA) 43, de forma a

complementar a estrutura institucional da gestão de recursos hídricos do país. Com

o objetivo de promover a descentralização da gestão, saindo de uma estrutura

centralizada e permitindo que a decisão seja tomada na bacia hidrográfica.

42 O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos tem como objetivo: coordenar a gestão integrada das águas; administrar os conflitos ligados ao uso da água; implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos; planejar, regular e controlar o uso, a preservação e a recuperação dos recursos hídricos; e promover a cobrança pelo uso da água. Integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos: o Conselho Nacional de Recursos Hídricos; Os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal; Os Comitês de Bacia Hidrográfica; Os órgãos de governo cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos e as Agências de água.

43 É a entidade operacional do sistema com responsabilidade pela implantação da política nacional de recursos hídricos e que detém o poder de fiscalização e de cobrança pelo uso da água. Outra característica importante do sistema é a importância dada à participação pública e da sociedade civil em todos os plenários por ele constituídos, desde o Conselho Nacional de Recursos Hídricos até os Comitês de Bacia Hidrográfica.

110

Como novos instrumentos, podemos destacar na Constituição Federal, artigo

21, a competência da União em elaborar e executar planos nacionais e regionais de

ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social e instituir diretrizes

para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e

transportes urbanos.

O Estatuto da Cidade, lei nº 10.257/2001, em seu artigo 2º, traz como diretriz

da Política Urbana a garantia, dentre outros, do direito ao saneamento e estabelece,

também, a competência da União nas questões da Política Urbana. Conforme

disposto no artigo 3º, o saneamento básico está incluído no rol de atribuições de

interesse da política urbana.

Cabe destacar que o Estado de São Paulo foi pioneiro na utilização do recorte

da bacia hidrográfica no processo de planejamento dos recursos hídricos, e com a

implementação da política estadual de recursos hídricos de 1991 (Lei 7.633), e

implantação dos 22 comitês de bacia hidrográfica para a gestão com representação

tripartite – estado, município e sociedade civil.

Alvim (2003) destaca que a adoção das bacias hidrográficas como unidade de

planejamento e gestão do território constitui-se em oportunidade ímpar de resolução

de conflitos de uso e ocupação do solo e a proteção e recuperação do meio

ambiente. Trata-se de um novo olhar que supera a visão setorial sempre presente

nas políticas públicas e força os atores a estabelecerem um diálogo para a definição

de políticas integradas que visam à resolução dos conflitos que se expressam na

bacia hidrográfica.

A unidade da bacia hidrográfica vai além da divisão político-administrativa,

extrapola muitas vezes dois municípios, ou mesmo os limites de um estado. Para

Alvim (2003), torna-se necessário uma gestão compartilhada entre diversos entes

administrativos e atores que atuam neste território.

Na Região Metropolitana de São Paulo, o programa de saneamento ambiental

da bacia Guarapiranga, foi uma experiência inovadora que se articula com a política

Estadual de recursos hídricos.

111

A definição da área de abrangência da bacia hidrográfica Guarapiranga visou

articular ações integradas de planejamento e gestão de um conjunto de municípios

cujo processo de ocupação urbana interfere na qualidade das águas do reservatório

que por sua vez abastece parte da população da Região Metropolitana de São Paulo

para além desses municípios.

Os recursos hídricos têm sido alvo das atenções mundiais nos últimos anos,

sendo o foco de diversas discussões sobre a sua utilização e sobre qual seria a

gestão mais adequada desses recursos tão escassos. Esse sistema, mesmo sendo

tão importante à vida, vem sofrendo, devido à urbanização acelerada (em muitos

países por questões sociais), um processo acelerado de deterioração. A

deterioração de nossos recursos está intimamente ligada aos impactos ambientais

da ação do homem, principalmente, da ocupação do solo indevidamente, do uso

indiscriminado da água e sua contaminação (principalmente pela falta de tratamento

do esgoto), do desmatamento das matas ciliares, e da impermeabilização do solo.

Foi nesse contexto que se desenvolveram a maioria dos principais centros

urbanos no Brasil e no mundo. Em São Paulo isso não foi diferente. Por questões

óbvias de demanda e produção de resíduos, as cidades foram crescendo e se

instalando cada vez mais próximas dos seus rios e córregos, exercendo uma forte

pressão sobre esses sistemas, carregando desde a sua origem um enorme passivo

ambiental, indo de contraponto à bacia hidrográfica e sua unidade básica natural

(SILVA, 2006).

Na cidade de São Paulo, essa pressão é resultado do grande déficit

habitacional acumulado até hoje, que historicamente, vem aumentando devido à

falta de um planejamento que considerasse a demanda futura por novas moradias,

necessárias para atender às novas famílias de baixa renda que se formariam.

Frente a esse quadro, mostra-se a preocupação com o meio ambiente e a

importância das bacias hidrográficas, com sua função importante como referência

para a formulação de políticas públicas, na tomadas de decisões, planejamento e

gestão do território. Com isso, a preocupação em conciliar desenvolvimento

econômico e preservação ambiental nas últimas décadas fez crescer a demanda por

projetos, planos e estratégias que integrem os diferentes agentes físicos,

112

econômicos e sociais que atuam no meio, em vista da intensa modificação e

degradação ambiental gerada pelo homem no atual momento. Não é tarefa nada

fácil garantir uma moradia digna para todos os habitantes, ao mesmo passo em que

se devem preservar os recursos naturais já escassos, evitando os desastres

ambientais associados às questões de riscos de escorregamento, solapamento das

margens e de enchente.

O Plano Municipal de Habitação de São Paulo admitiu as Sub-bacias como

unidade de planejamento para articular os programas habitacionais com as ações

públicas junto a outras esferas. Essa articulação se deu através da constituição dos

denominados Perímetros de Ação Integrada contidos nas sub-bacias hidrográficas,

que é resultado da análise de suas micro-bacias juntamente das questões

urbanísticas ligadas a esses perímetros, como podemos verificar no exemplo da

Sub-bacia do rio Cabuçu de Baixo (ver Figura 1.17).

113

Perímetros de Ação Integrada Contidos na Sub-bacia do Rio Cabuçu de Baixo

Figura 1.17 Perímetros de Ação Integrada contidos na Sub-bacia do Rio Cabuçu de Baixo, esta sub-

bacia localiza-se entre as regiões de Casa Verde/ Cachoeirinha e Freguesia do Ó/ Brasilândia, na

Zona Norte da cidade de São Paulo. Fonte: elaborado pela autora utilizando: dados da SEHAB -

DEAR NORTE e foto aérea do Google Earth, 2014.

114

Por suas características geográficas, muitas das sub-bacias hidrográficas são

bastante extensas, extrapolando as unidades político-administrativas das

subprefeituras, o que indicou a necessidade da delimitação de Perímetros de Ação

Integrada em seu interior. Esses perímetros foram traçados levando-se em

consideração a situação dos assentamentos na sub-bacia hidrográfica, adotando-se

como premissa a realização de obras de urbanização de montante para jusante, de

modo a eliminar as contribuições de efluentes não tratados, resíduos sólidos e

detritos de erosão aos corpos d’água.

O exemplo utilizado na micro escala foi de uma microbacia da sub-bacia do rio

Cabuçu de Baixo, sendo que essa sub-bacia é uma das prioritárias da Região Norte,

como veremos no item 2.3, que apresenta o Plano de Ação para a Zona Norte da

cidade de São Paulo, essa sub-bacia que contem 12 PAIs,

Ao mesmo tempo, o desenho desses perímetros considerou: a existência de

projetos e obras de urbanização e regularização de assentamentos em andamento;

a incidência de projetos ou obras em andamento de parques lineares, conforme

definição da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente; a incidência ou previsão de

córregos no Programa Córrego Limpo, coordenado pela Sabesp; e a previsão de

implantação de coletores tronco, para viabilização do Projeto Tietê, coordenado pela

Sabesp.

Como ressaltado, os Perímetros de Ação Integrada foram compostos pelos

assentamentos precários (favelas, loteamentos irregulares e cortiços), que

abrangem o conjunto das ações, assim como os diferentes programas habitacionais

implementados pela Sehab. Estes foram conectados com programas dos outros

setores públicos, como por exemplo, os Parques da Secretaria do Verde e Meio

Ambiente, os programas da Sabesp para despoluição dos córregos e tratamento

final do esgoto, entre outros.

O diagnóstico elaborado no PMH constatou que a maioria dos assentamentos

precários do Município encontram-se consolidados. Esse fato leva a Secretaria a

elaborar um rol amplo de tipos de intervenção e a dar prioridade àqueles mais

vulneráveis. A vulnerabilidade está, em boa parte dos casos, relacionada a questões

ambientais: ocupação de áreas de risco, que também são áreas frágeis, e

115

insuficiência das redes de saneamento básico. O PMH avançou em relação à

abordagem relativa à urbanização e regularização dos assentamentos ilegais,

passando a considerar o território de forma mais abrangente e indicando a bacia

hidrográfica como unidade de planejamento das intervenções da SEHAB.

O programa de urbanização de favelas implantado pela Sehab associou o

saneamento ambiental às melhorias das condições físicas e à regularização

fundiária. Nas obras de urbanização, além da implantação de infraestrutura no

âmbito do assentamento, que eleva os padrões de salubridade da área, também

foram consideradas as questões sistêmicas como o saneamento progressivo, o

abastecimento de água e a drenagem, levando-se em consideração a carga de

contribuição do assentamento, no âmbito da bacia hidrográfica. Essa nova

abordagem tomou como referência o Programa Guarapiranga, implantado na Região

dos Mananciais, como já comentado anteriormente.

No final dos anos 80, o Governo do Estado e prefeituras de nove municípios

implantaram o Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga44·.

Este programa propiciou um arranjo institucional inédito, possibilitou a integração

entre diferentes agentes e setores do governo, com foco no território. A segunda

fase do programa iniciou-se em 2008, com a inclusão da área de proteção ao

manancial da represa Billings (ALVIM, 2003).

Um importante avanço desta experiência foi a nova orientação adotada nas

intervenções de urbanização, tendo como eixo central a qualificação dos espaços

públicos, quando então, as propostas evoluíram para ações bem mais complexas.

Os projetos e obras passaram a basear-se na tese de permanência e da qualificação

urbana, de forma que, ao término das obras, não esteja resolvida apenas a retirada

do esgoto e do lixo, mas a formação de um novo bairro integrado à cidade.

44 O Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga tem o objetivo de recuperar a qualidade da água desta área de manancial. O programa foi coordenado por uma Unidade de Gestão do Programa (UGP), sob responsabilidade da Secretaria de Recursos Hídricos. O Programa Guarapiranga contou com cinco subprogramas integrados, com o objetivo de sanear e melhorar a qualidade da água produzida: 1. implantação de serviços de água e esgoto; 2. coleta e disposição final de lixo; 3. recuperação urbana (assentamentos precários e recuperação de áreas de risco); 4. proteção ambiental e 5. gestão da bacia por comitês tripartites compostos por representantes dos governos estadual e municipal e da sociedade civil. (CITIES ALLIANCE/ SÃO PAULO, 2008)

116

“As intervenções nas favelas, limitadas inicialmente à implantação da

infraestrutura de saneamento básico, ganharam novas dimensões: ao

incorporar o conceito de “qualificação urbana” aos projetos de urbanização

de favelas, passaram a apresentar resultados que integraram essa ação à

política habitacional da cidade de São Paulo, representando uma evolução

nas formas de intervir em assentamentos precários até então utilizadas pelo

poder público” (FRANÇA, 2009, p. 15).

A partir desta experiência inovadora e abrangente, a política habitacional do

município assumiu como pilar fundamental a inclusão social associada à

sustentabilidade ambiental, considerando na elaboração do Plano Municipal de

Habitação a bacia hidrográfica como foco de intervenção para todo o município. Os

critérios de priorização de intervenções identificam a situação de precariedade de

favelas e loteamentos, levando em consideração a conjugação destas condições por

Sub-bacia. Assim, é possível hoje identificar o grau de precariedade ambiental de

cada uma das 103 Sub-bacias hidrográficas inseridas no território municipal.

É importante relacionar que a construção do Plano Municipal de Habitação em

São Paulo aconteceu paralelamente à elaboração do Plano Estadual de Habitação e

em consonância ao Plano Federal. Ou seja, no mesmo momento estavam em

desenvolvimento os Planos de Saneamento Básico, de Recursos Hídricos e de

Resíduos Sólidos, nas três esferas. Dessa forma, reforçou-se ainda mais o papel

das Bacias-Hidrográficas como oportunidade de alinhamento das ações, tanto no

conhecimento dos problemas, quanto na formulação de programas e formas de

aplicação dos recursos financeiros, técnicos e humanos. Essa simultaneidade

também reforça o efetivo alcance dos objetivos desejados para o equacionamento

das problemáticas habitacionais.

No modelo de políticas públicas aplicado atualmente no Brasil, é crescente a

elaboração de planos e programas que visam à articulação das questões sistêmicas,

comuns aos estados e municípios. Essa articulação previu o alinhamento dos

instrumentos e programas nos três níveis de governo.

No campo das políticas públicas de saneamento básico, assim como no Plano

Nacional de Habitação, houve uma proposta de alinhamento institucional nas três

117

esferas de governo, a partir da criação da Lei Federal 11.445/ 2007. Esta lei

estabeleceu as diretrizes nacionais para o saneamento básico e para a política

federal de saneamento básico, e evidenciou o conceito de saneamento básico como

um conjunto de serviços, infraestruturas e instalações de abastecimento de água,

esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem de

águas pluviais urbanas45.Em seu art. 52, a lei atribui ao Governo Federal, sob a

coordenação do Ministério das Cidades, a responsabilidade pela elaboração do

Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab)46. O Plansab previu a elaboração

dos Planos Estaduais e Municipais de Saneamento Básico.

Já a Política Estadual de Saneamento tem sua base legal disposta na

Constituição Estadual de 05/10/89, artigos 215 e 216, e na Lei nº 7750, de 31 de

março de 199247. O artigo 6º da Lei 7750 estabelece diretrizes para a formulação e

implantação dos instrumentos da Política Estadual de Saneamento, entre as quais

destacamos: O Sistema Estadual de Saneamento (SESAN), que deverá fomentar a

implantação de soluções conjuntas mediante planos regionais de ação integrada.

Os serviços de saneamento deverão integrar-se com os demais serviços

públicos de modo a assegurar prioridade à segurança sanitária e ao bem-estar

ambiental da população.

De acordo com a Lei 7.750, o Plano Estadual de Saneamento deverá ser

elaborado com base na bacia hidrográfica como unidade de planejamento. A

elaboração deve compatibilizar com o Plano Estadual de Recursos Hídricos e com

as políticas estaduais de saúde pública e de meio ambiente.

45A lei definiu também as competências quanto à coordenação e atuação dos diversos agentes envolvidos no planejamento e execução da política federal de saneamento básico no país.

46 O Plansab é um instrumento da política nacional de saneamento e tem como objetivo e meta a universalização dos serviços de saneamento básico no território nacional. O plano prevê alcançar nos próximos 20 anos 99% de cobertura no abastecimento de água potável, sendo 100% na área urbana e de 92% no esgotamento sanitário, sendo 93% na área urbana. Em resíduos sólidos, o Plansab prevê a universalização da coleta na área urbana e a ausência de lixões ou vazadouros a céu aberto em todo o País. Para águas pluviais, outra meta é a redução em 11%da quantidade de municípios em que ocorrem inundações ou alagamentos na área urbana.

47 A Lei Estadual nº 7750/92 tem a finalidade de disciplinar o planejamento e a execução das ações, obras e serviços de saneamento no Estado. Essa Lei estabelece conceitos, princípios, objetivos, diretrizes e instrumentos que vêm orientando o desenvolvimento e a implantação da Política Estadual de Saneamento, respeitando a autonomia dos municípios.

118

Um exemplo da Integração das políticas públicas nos diferentes setores foi a

construção do Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB), atrelado ao

programa de negócios da Companhia Estadual de Saneamento Básico (Sabesp),

com quem a Prefeitura assinou contrato de concessão, que toma como base o Plano


A Lei Municipal 14.934, de 2009, autoriza o Poder Executivo Municipal a

celebrar contratos, convênios e outros tipos de ajustes com o Estado de São Paulo e

empresas vinculadas, com a finalidade de regulamentar o oferecimento

compartilhado do serviço de abastecimento de água e esgotamento sanitário, no

âmbito do Município de São Paulo. E prevê, no seu artigo 13, a apresentação do

Plano Municipal de Saneamento Básico.

Em sua proposta, as ações do PMSB serão desenvolvidas em parceria com a

Sabesp. Elas envolvem intervenções que devem ser executadas com uma visão

globalizada, como a remoção de famílias instaladas em locais inadequados,

retificações ou melhoria em córregos, acertos urbanísticos nas vias internas em

núcleos habitacionais, implantação de infraestrutura de água, esgotos e drenagem e

pavimentação de ruas.

Em consonância com o Artigo 6º da Lei 14.934 é dada ênfase à “Cidade

Informal”, entendendo como tal o conjunto dos núcleos onde está concentrada a

população mais carente, de menor acesso aos equipamentos sociais e de

infraestrutura urbanos. Em geral, são localizados em fundos de vale, áreas de risco,

encostas íngremes, terrenos de invasão, margens das vias públicas, etc.

Nessa linha, o Plano Municipal de Habitação (PMH) influenciará fortemente as

decisões de investimento do fundo de saneamento, enfatizando a importância das

premissas que orientaram a consolidação do Plano e o grande desafio da ação

pública.

Assim como a lei federal 11.445, a política municipal de saneamento básico

também evidenciou o conceito de saneamento básico como um conjunto de

serviços, infraestruturas e instalações de abastecimento de água, esgotamento

sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem de águas

119

pluviais urbanas. Neste caso, foram incluídos os serviços e programas Ambientais e

da Saúde.

Esse aparato institucional reforça a Sub-bacia hidrográfica como a unidade de

planejamento através da qual se estabelecem as articulações entre a ação local e o

planejamento global. São articulações que se configuram nos Planos de Ação

Regional (PAR), como poderemos ver mais detalhadamente no próximo capítulo,

que apresenta o Plano de Ação Local para a Região Norte da cidade.

1.5. CONCURSO RENOVA SP

As grandes metrópoles não têm outro caminho que não seja o de implementar

políticas públicas em combate à cidade dividida48 pelas diferenças sociais. É preciso

evitar os tratamentos cada vez mais excludentes das áreas pobres das cidades.

Para isso, as políticas habitacionais devem estar articuladas aos programas de

urbanização, projetos esses que considerem as preexistências de cada local.

Iniciativas como as do programa Favela-Bairro, Guarapiranga, Morar Carioca e

Renova SP representam uma experiência multidisciplinar de intervenção em favelas,

pois abrangem aspectos que vão muito além do urbanismo. Assim, essas iniciativas

consideram questões sociais, aspectos ecológicos, segurança dos cidadãos e ainda

envolvem problemáticas do sujeito contemporâneo. A intercessão desses aspectos

está no centro do projeto urbanístico social, portanto, denota a inserção no campo

da complexidade. Não há questões fáceis tampouco soluções simplistas no campo

social, daí a pertinência e mesmo urgência da multidisciplinaridade.

A partir de 2005, o percurso adotado pela Sehab para a condução da política

habitacional da cidade de São Paulo tinha como um de seus principais objetivos a

48 Expressão utilizada por Jorge Mário Jáuregui, arquiteto e urbanista de origem argentina, que vive

no Rio de Janeiro. Jáuregui possui um percurso profissional bastante variado, sendo expressiva a sua atuação na cidade “não formal” (nas favelas). O seu trabalho centra-se na bipolaridade da cidade formal e não formal, entre os seus principais trabalhos, todos na cidade do Rio de Janeiro, estão a Requalificação Urbana da Rua do Catete (programa Rio-Cidade) no Centro; o Mobiliário Urbano para a zona sul; um projeto para a Frente Marítima (Waterfront) e a Urbanização de mais de vinte favelas em diferentes locais da cidade (programa Favela-Bairro).

120

busca do direito à moradia conforme preconizado na nossa Carta Constitucional.

Para isso, a Sehab indicou a necessidade do conhecimento das carências

habitacionais, não apenas como números de um déficit a se alcançar, mas na

especificidade de cada assentamento precário da cidade (FRANÇA; BARDA, 2011).

A prática diária e os instrumentos de experimentação elaborados pela Sehab

para a condução da nova política habitacional na cidade permitiram uma constante

revisão das linhas de ação adotadas pelo Plano Municipal de Habitação. Isso

possibilitou a consolidação de conceitos importantes que a cidade contemporânea

deve assumir, sendo o principal deles o respeito às preexistências. Os moradores

das áreas precárias têm uma história de vida a ser respeitada pelos projetos de

urbanização; são décadas de investimentos na construção de suas moradias e de

suas redes sociais (Idem).

Além do reconhecimento dos esforços realizados pelas famílias, é necessário

também entender as necessidades dos locais onde elas moram. As soluções devem

ser inovadoras e criativas, como resposta para as mais diversas situações

encontradas nos assentamentos precários. A cidade contemporânea exige projetos

específicos para cada um de seus bairros. E estes devem se diferenciar na

paisagem e nela se reconhecer, e não mais utilizarem as soluções habitacionais

repetidas à exaustão. Por isso a busca por bons projetos de arquitetura e urbanismo

para os assentamentos em São Paulo.

Magalhães (2007), em seu livro “A cidade na Incerteza”, com base em sua

longa experiência à frente do Programa Favela Bairro, e dos estudos realizados

sobre o tema das preexistências, concluiu que os projetos urbanísticos devem

incorporar os esforços anteriormente realizados pelas famílias, deve ser o ponto de

partida para a construção do plano de intervenções futuras. É o reconhecimento da

“pluralidade urbana” e, também, “uma expressão do reconhecimento de outra

estética, com estrutura morfológica e signos próprios” (idem).

Após concluídas as diretrizes gerais do Plano Municipal de Habitação de São

Paulo, as equipes regionais elaboraram os Planos de Ação Regionais (PARs). Esses

Planos definiram os Perímetros de Ação Integrada prioritários em cada região da

cidade, esses perímetros foram indicados primeiramente para projeto.

121

Vencida esta etapa, e seguindo a lógica de intervenção da Sehab – que

preconiza a elaboração de projetos para os assentamentos prioritários para posterior

indicação para a execução de obras de urbanização –, e reforçando a mudança de

paradigma no que se refere à forma de decidir sobre os investimentos públicos,

empreendeu-se o primeiro concurso para contratação de projetos de urbanização

em assentamentos precários na cidade de São Paulo, o Concurso Renova SP.

Entre os meses de abril e julho de 2011, foram definidos os perímetros-objeto

do concurso, as regras e o material técnico para a elaboração dos projetos (mapas,

imagens, ortofotos etc.). Em agosto de 2011 foi realizada uma cerimônia pública, a

qual premiou os vencedores, demonstrando um aumento da capacidade de tomada

de decisão e governança da Sehab, alcançadas principalmente pela adoção de

instrumentos de gestão apropriados à problemática habitacional existente e ao

investimento na capacitação dos agentes públicos.

Segundo Elisabete França49, o concurso Renova SP surgiu a partir de duas

proposições. A primeira adveio de sua convicção de que o concurso de arquitetura é

sempre um instrumento importante para a contratação de projetos públicos. A

segunda proposição é a de que concursos realizados em momentos nos quais a

arquitetura e o urbanismo são o centro das atenções – e cujos resultados apontam

para soluções exemplares, inovadoras e em consonância com seu tempo –, são

instrumentos importantes na busca das respostas que melhor atendam aos

interesses da cidade (FRANÇA; BARDA, 2011).

Em 2011, a Prefeitura do Município de São Paulo, por intermédio da Sehab,

entidade promotora e organizadora, instituiu juntamente com o Instituto de Arquitetos

do Brasil (IAB Nacional), na figura de consultor, o Concurso Público Nacional

“Renova SP”- Propostas de Requalificação Urbana e Habitações de Interesse Social

para Urbanização de Assentamentos Precários no Município de São Paulo. O

concurso preconizou como diretrizes norteadoras dos projetos o conhecimento das

necessidades das carências habitacionais, bem como a especificidade de cada

assentamento precário objeto do concurso.

49 Elisabete França foi Secretária Adjunta de Habitação, na ocasião do Concurso Renova, ela foi a idealizadora e organizadora do concurso.

122

O Concurso previu uma proposta urbanística para os Perímetros de Ação

Integrada, o exercício de projeto de unidades habitacionais em diferentes tipos de

terrenos, e o respeito às preexistências habitacionais nas propostas dos projetos de

urbanização dos assentamentos precários. Foram selecionados e indicados pela

Secretaria de Habitação para projeto no Concurso Renova SP, 22 Programas de

Ações Integradas dos 248 PAIs que compõem o PMH. O resultado do Concurso

apontou um vencedor para 17 dos 22 PAIs indicados. O vencedor foi

automaticamente contratado pela Sehab para elaborar os projetos para o PAI que

venceu.

Os 22 PAIs eleitos a integrar o Concurso Renova SP foram indicados conforme

lista de priorização do Plano Municipal de Habitação. O número de famílias

beneficiadas no concurso é da ordem de 84 mil, um dos maiores desafios da

competição e dos desdobramentos na fase de projetos. Esse desafio se reflete na

esperança da elaboração de projetos que atendam a demanda, as expectativas, as

opiniões e vontades dos envolvidos em cada um dos PAIs.

Para Elisabete França, organizadora do concurso, a proposta de um concurso

de projetos para a escolha das propostas para os assentamentos precários se deve

à necessidade de respostas diferenciadas que exigem o enfrentamento da

problemática habitacional em São Paulo. Na proposição do concurso, buscou-se

resultados exemplares, inovadores e em conformidade com as questões atuais, é

um instrumento importante na busca das melhores propostas para os PAIs

priorizados pelo PMH (FRANÇA; BARDA, 2011).

Entre os critérios de seleção previstos no Concurso Renova SP, estavam

presentes, principalmente, o respeito às preexistências, respeito ao histórico de vida

dos moradores remanescentes nos projetos de urbanização e a elaboração de uma

proposta única, especifica para os assentamentos precários e para cada conjunto

habitacional.

O edital do concurso definiu como objeto a seleção das melhores Propostas de

Arquitetura e Urbanismo para as áreas denominadas Perímetros de Ação Integrada

(PAI), para a Requalificação Urbana e Habitação de Interesse Social, tendo como

finalidade a contratação de equipes multidisciplinares, para a consolidação das

123

propostas premiadas em primeiro lugar em cada lote. O concurso foi realizado em

uma única etapa.

O prêmio atribuído ao vencedor de cada lote consistiu na celebração de

contrato para a elaboração de Plano Urbanístico, Estudo Preliminar, Projeto Básico,

Projeto Executivo e Projeto Legal, a serem aplicados no Programa de Urbanização e

Regularização de Assentamentos Precários da Secretaria Municipal de Habitação.

Os concorrentes tiveram total liberdade para elaborar as suas proposições,

uma vez obedecidas as indicações e determinações contidas no conjunto de

documentos intitulados “Bases do Concurso”, bem como no Edital e seus anexos.

O termo de referência do contrato entre a PMSP/ Sehab e os escritórios

vencedores previu os seguintes serviços:

(i) Para o Perímetro de Ação Integrada (PAI) - proposta de Plano Urbanístico,

devendo ser considerados os seguintes aspectos principais: implantação e sua

relação com a vizinhança; criatividade e valorização arquitetônico-construtiva, na

qualidade dos conjuntos habitacionais e demais edificações; valorização da

acessibilidade e dos espaços públicos e respeito às preexistências; soluções que

privilegiem a futura manutenção dos empreendimentos habitacionais;

compatibilidade das propostas com a legislação urbanística municipal vigente e os

custos de obras de urbanização e edificação; custos paramétricos das obras;

respeito aos conceitos estabelecidos no Plano Municipal de Habitação – Documento

para debate público – setembro 2010 e no Plano Municipal de Saneamento Básico

de São Paulo – Volumes I e II.

(ii) Para os assentamentos precários: estudo preliminar; projetos básicos de

urbanismo, infraestrutura, edificação (arquitetura e complementares) e paisagismo;

projetos executivos de urbanismo, arquitetura e paisagismo; projetos de aprovação

legal.

O conceito principal que conduziu a formulação das propostas de urbanização

passou pela compreensão dos fatores que influenciam o Planejamento da Ação

124

Integrada, referente aos Perímetros que envolvem os assentamentos e Sub-bacias

correspondentes, bem como a inserção destes no desenho territorial da cidade.

As propostas de plano urbanístico e projeto de urbanismo foram elaboradas

para cada PAI, abordando suas especificidades.

Foi possibilitado aos participantes, apresentar propostas para mais de um lote,

respeitando-se os grupos definidos no regulamento (ver Figura 1.18).

São Paulo: Perímetros de Ação Integrada Indicados para Projeto no Concurso

Renova SP

Figura 1.18 - São Paulo: Perímetros de Ação Integrada indicados para projeto no Concurso Renova

SP – Fonte: Habisp - Bases do Concurso, disponível em www.habisp.inf.br - Acesso em abril de

2014.

125

Em 29 de agosto de 2011, foi apresentado o resultado dos trabalhos do Júri

para o Concurso Renova SP. O Júri do Concurso era composto por cinco julgadores,

sendo dois indicados pela SEHAB e três indicados pelo IAB Nacional, todos

obrigatoriamente arquitetos, a saber:

1. Arq. Marta Lagreca – Titular, indicada pela SEHAB.

2. Arq. Marcos Boldarini – Titular, indicado pela SEHAB.

3. Arq. Sérgio Magalhães – Titular, indicado pelo IAB Nacional.

4. Arq. Joaquín Sabaté Bel – Titular, indicado pelo IAB Nacional.

5. Arq. Marcelo Suzuki – Suplente, indicado pela SEHAB.

O Júri destacou a importância e a complexidade dos conteúdos urbanísticos,

arquitetônicos e sociais do presente concurso, sua escala e abrangência territorial,

com propostas de intervenção de grande fôlego e complexidade para os vários

vetores de expansão da cidade. Obteve-se uma participação significativa de 109

propostas para as 22 áreas escolhidas que compreendem 209 favelas e loteamentos

irregulares. Foi objeto de destaque o notável esforço dos vários concorrentes, que

em um curto espaço de tempo, conseguiram apresentar propostas de grande

qualidade. O júri salientou que o concurso deverá contribuir para ampliar a

experiência e fornecer novas hipóteses e métodos para a intervenção em partes tão

importantes das nossas cidades (FRANÇA; BARDA, 2011).

O Júri, a seu critério, poderia declarar que não houve apresentação de projeto

devidamente qualificado para um ou mais lotes – Perímetros de Ação Integrada –

PAI. Nesse caso, a SEHAB definiria um novo procedimento que pudesse solucionar

a pendência.

Apenas os projetos realizados para três dos 22 PAIs não atenderam as

diretrizes e especificações do concurso: os destinados às áreas Lageado 1 e

Aricanduva 3 e 5.

A partir destes critérios, foram concedidos os prêmios e os méritos

considerados pelo júri. Foram premiados para o âmbito dos Perímetros de Ação

126

Integrada: com o 1º prêmio – 17 projetos; com o 2º prêmio – 5 projetos e duas

menções honrosas.

Conforme destacado anteriormente, o concurso também previu a elaboração

de projetos de provisão habitacional; o exercício exigia a proposição de 03 estudos

de implantação e arquitetura para três terrenos com situações físicas distintas.

Os projetos de habitação de interesse social deveriam ser propostos em lotes a

serem criados, quando possível, dentro dos assentamentos precários a serem

urbanizados (relocação) e nos 3 (três) terrenos descritos nos Anexos III e IV do

Edital do concurso. Todos os participantes, independente do lote escolhido,

apresentaram propostas de HIS para cada um desses 3 (três) terrenos, que têm

características diferentes.

Quando uma proposta envolvesse o remanejamento de habitações, este

deveria ser precedido de indicações viáveis para a relocação dos moradores na

própria comunidade ou o reassentamento, preferencialmente, em áreas disponíveis

em seu entorno.

Sobre as áreas de provisão, o Júri reconheceu que as diversas equipes

apresentaram projetos de alta qualidade, e demonstraram ser plenamente capazes

de responder às necessidades programáticas da entidade promotora. Reconheceu,

também, que a experiência de produção habitacional poderá ser enriquecida se for

admitida a contribuição destes projetos. Além disso, o Júri procurou identificar,

dentre todas as equipes premiadas, aquelas que apresentaram as melhores

propostas para cada um dos terrenos individualmente.

O Júri, na sua avaliação, sugeriu à entidade promotora, caso lhe pareça

desejável, que a mesma venha a contratar o desenvolvimento dos projetos para

reassentamento, segundo a premiação proposta.

Foram adotados alguns critérios para avaliação das propostas dos terrenos,

são elas: adequação aos pré-requisitos definidos pelo Edital e demais Bases do

Concurso, e aos respectivos programas específicos para cada área; ajuste das

propostas à escala e às características urbano-ambientais de cada parte do

127

território; flexibilidade e diversidade das opções morfológicas e tipológicas para a

adequação às várias situações geográficas e topográficas; esforço de reestruturação

de cada âmbito (por meio de sistemas de infraestrutura urbana, tratamento e

complementação de vias, sistemas de áreas verdes livres, disposição de

equipamentos estratégicos, e articulação com a cidade); e atenção à dimensão

processual e escolhas estratégicas, tão importantes nas intervenções urbanísticas.

Os escritórios vencedores das áreas de provisão foram:

Terreno 1 - Nicolo Pietro

Vencedor: Marcelo de Oliveira Montoro

PAI: Cabuçu de Baixo 5

Terreno 2 - Antônio Sampaio

Vencedor: Paulo Emilio Buarque Ferreira

PAI: Jardim Japão 1

Terreno 3 - André de Almeida

Vencedor: Héctor Ernesto Vigliecca Gani

PAI: Morro do S 4

O Plano de Ação Regional Norte indicou oito Perímetros de Ação Integrada

prioritários para projeto no Concurso Renova SP. O concurso selecionou 07 projetos

vencedores e uma menção honrosa, o PAI Ribeirão dos Perus 6. Dada a

emergência desse perímetro, Ribeirão dos Perus 6, a Sehab deverá realizar a sua

intervenção por meio de outros programas da Sehab. Hoje, passados mais de dois

anos, não houve por parte da Sehab nenhuma intervenção nesse perímetro, a não

ser a remoção por parte do Dersa (Desenvolvimento Rodoviário S.A.)50, para

liberação da faixa, para implantação do Trecho Norte do Rodoanel.

50 Dersa é uma sociedade de economia mista brasileira, controlada pelo Governo do Estado de São

Paulo, cujo objetivo é construir, operar, manter e administrar rodovias e terminais intermodais, algumas delas através de remuneração através de praças de pedágio.

128

Atualmente, na Sehab, estão em andamento os projetos contratados para os

sete PAIs da Região Norte Selecionados pelo concurso, na fase de projeto básico.

No próximo capítulo, será apresentado o Plano de Ação da Região Norte, onde

serão expostas as propostas do Concurso Renova SP para os PAIs selecionados.

129

130

2. O PLANO DE AÇÃO REGIONAL NORTE: PERÍMETROS DE AÇÃO

INTEGRADA E O CONCURSO RENOVA SP

O Plano Municipal de Habitação assumiu a divisão em regiões adotadas pela

Secretaria de Habitação do Município de São Paulo, sendo proposto o planejamento

para as 06 regiões da cidade de acordo com suas especificidades, seguindo as

diretrizes gerais do PMH. Com base nessas diretrizes, teve início o desenvolvimento

dos Planos de Ação Regional (PARs), tendo sido elaborado um plano para cada

uma das seis regiões da cidade.

Neste capítulo, apresenta-se a proposta elaborada pela equipe da Sehab para

a Região Norte da cidade, o Plano de Ação Regional Norte, no contexto do PMH,

delimitada pelas suas 07 subprefeituras.

O estudo da Região Norte como exemplo e registro do trabalho se dá em

função do conhecimento técnico adquirido e das fontes de informação da Região, e

também, devido à justificativa de que a Zona Norte foi a Região que mais indicou

Perímetros de Ação Integrada para o Concurso de projetos Renova SP (08 dos 23

indicados para todas as regiões), onde foram selecionados 07 dos 17 contratados.

Para tanto, foi realizada uma breve caracterização da Região Norte e do

processo de expansão urbana dos seus assentamentos precários, com ênfase para

a questão ambiental e física do território. Também foram identificadas as

intervenções públicas nos três setores públicos, em andamento ou previstas para a

região.

Procura-se apresentar o Plano de Ação Regional Norte e o respeito desse

plano às especificidades dessa Divisão, dando ênfase as preexistências locais.

Por fim, relata-se a experiência do Concurso Renova SP na Região, para os

PAIs prioritários indicados no concurso.

131

2.1. A REGIÃO NORTE E O PROCESSO DE OCUPAÇÃO DOS

ASSENTAMENTOS PRECÁRIOS

Região Norte da cidade de São Paulo compreende o território das 07

Subprefeituras que estão ao Norte do Rio Tietê, dentro do Município de São Paulo.

As 07 Subprefeituras são: Perus/ Anhanguera; Pirituba/ Jaraguá/ Parque São

Domingos; Freguesia do Ó/ Brasilândia; Casa Verde/ Cachoeirinha/ Santana/

Tucuruvi; Jaçanã/ Tremembé e Vila Maria/ Vila Guilherme/ Vila Medeiros, onde

vivem atualmente 2.214.654 milhões de habitantes em 679.559 mil domicílios

(FRANÇA, HERLING, COSTA, 2012).

Desse total, os dados de cadastro da Sehab apontam que 21% vivem em

assentamentos precários em 145.965 mil domicílios, e desses domicílios, cerca de

15% (mais de 20 mil moradias), têm previsão de realocação (Idem).

Neste item, a pesquisa consiste na apresentação de um estudo realizado sobre

os processos de expansão urbana e de ocupação dos assentamentos precários na

Zona Norte da cidade de São Paulo. O conhecimento da dinâmica de expansão da

Região Norte foi de grande importância para a formulação do Plano de Ação

Habitacional Regional Norte, pois permitiu o domínio das principais questões a

serem enfrentadas para o atendimento das carências habitacionais específicas

desse território.

Para a descrição desse processo, a pesquisa tomou como base um estudo

realizado sobre a franja ao sul do Parque Estadual da Cantareira51, entre as décadas

de 1990 a 2000. Este estudo concentrou-se na Zona próximo a Serra da Cantareira,

pois trata-se do local onde estão reunidos grande parte dos assentamentos

precários da Região Norte, que em busca dos terrenos mais baratos, foram se

assentando nessa região.

Essa região é de grande interesse ambiental. Atendendo à lógica de

periferização urbana e ao padrão de assentamento da população de baixa renda, a

51 Trata-se de um estudo realizado sobre A ocupação ao sul do Parque Estadual da Cantareira: um estudo empírico. Realizado por uma aluna do Laboratório de Urbanismo da Metrópole (LUME), Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo (FAUUSP), Departamento de História da Arquitetura e Estética do Projeto.

132

dinâmica de expansão urbana aí verificada põe em risco a conservação do Parque

Estadual da Cantareira e de seus recursos naturais, ainda que o mesmo encontre-se

legalmente protegido.

As ocupações irregulares ocorrem sobre terrenos frágeis do ponto de vista

ambiental, contribuindo para o desencadeamento de problemas ambientais e

urbanos, locais e regionais. Se na escala regional estes problemas atingem a

população metropolitana, na escala local atingem principalmente a população de

baixa renda, relegada a habitar as favelas e os loteamentos clandestinos periféricos,

sendo que essas áreas se apresentam em muitos casos impróprias para habitação,

em terrenos frágeis do ponto de vista geológico e de altas declividades, associados

à falta de infraestrutura básica.

Com o objetivo de qualificar a dinâmica de expansão urbana na área em

estudo, a análise foi realizada em duas escalas distintas – uma mais abrangente,

envolvendo toda a porção ao sul do Parque Estadual, e outra em escala mais

aproximada, englobando a bacia do rio Cabuçu de Baixo, sub-bacia do rio Tietê

(área que é exemplo dos problemas enfrentados na Zona Norte como um todo).

Estas áreas foram aqui denominadas para efeito deste estudo, respectivamente, de

Zona Intermediária e Bacia do rio Cabuçu de Baixo (ver Figura 2.1).

133

Região Norte e o Processo de Ocupação dos Assentamentos Precários

Figura 2.1 -Região Norte e o Processo de Ocupação dos Assentamentos Precários. Fonte: elaborado

pela autora utilizando: dados da SEHAB - DEAR NORTE e foto aérea do Google Earth, 2014.

No mapa, é possivel observar que grande parte dos assentementos precários

encontram-se na Zona Intermediária (destacada em rosa no mapa), entre a mancha

urbana consolidada e a Serra da Cantareira. Essa ocupação exerce forte pressão ao

Parque Estadual. Como exemplo dessa pressão sobre o Parque e dos problemas

que ocorrem na micro escala (terrenos íngrimes, frágeis e com pouca infraestrutura),

temos os assentementos que se encontram a montante na sub-bacia do rio Cabuçu

de Baixo, bem próximo à Serra da Cantareira, na micro-bacia do Bananal, conforme

pode ser observado na figura 2.2.

134

Fotos do Jd. Paraná, Aérea e de Risco

Figura 2.2 - Fotos dos assentamentos precários localizados no Jd. Paraná, foto aérea e de risco,

Fonte: imagens montadas pela autora, fotos do arquivo da SEHAB - DEAR NORTE, 2011.

A Zona Intermediária entre a Serra da Cantareira e a mancha urbana mais

densamente consolidada do município de São Paulo apresentou características

diversas no decorrer do século XX, essencialmente relacionadas à interação entre a

dinâmica do centro urbano em expansão e aos diferentes papéis assumidos pela

Serra. De forma simplificada, pode-se dizer que três períodos distintos pontuaram as

metamorfoses ocorridas nessa Zona Intermediária: os períodos de 1880 a 1950, de

1950 a 1980 e de 1980 a 2000 (SILVA, 2007).

Entre as últimas décadas do século XIX e meados do século XX, a Zona

Intermediária estabeleceu efetivamente um espaço de transição entre a cidade e a

135

floresta, sendo recoberta por chácaras residenciais de produção frutícola e por

extensas propriedades rurais – o então denominado cinturão de chácaras e cinturão

caipira da cidade de São Paulo (VILLAÇA, 1978; ROLNIK, 1999). No centro destes

cinturões figurava a área urbana do município de São Paulo, que apenas preparava

as bases físicas à sua expansão (LANGENBUCH, 1971). Na extremidade oposta, ou

seja, na periferia norte do cinturão caipira, figurava a Serra da Cantareira, rica em

nascentes e distante do centro urbano, passível de ser incorporada ao sistema de

abastecimento hídrico da metrópole.

Por muitos anos, o antigo Sistema Cantareira de Abastecimento atuou como o

principal fornecedor de água à população paulistana, e a sua implementação

permitiu que a floresta degenerada da Serra fosse aos poucos se recompondo.

Entre 1950 e 1980 a cidade de São Paulo vivenciou um novo processo de explosão

demográfica, associado à implantação do parque industrial metropolitano

(GROSTEIN, 1987). A consolidação do modo periférico de expansão urbana foi uma

das respostas encontradas ao problema de acomodação populacional no espaço

físico da cidade, apoiada no tripé loteamento clandestino, autoconstrução e casa

própria. Enquanto o cinturão de chácaras foi rapidamente absorvido pela área

urbana da cidade, o cinturão caipira ao seu redor foi sendo paulatinamente

reorganizado ao longo do período, observando-se a substituição de áreas rurais por

novos assentamentos urbanos.

Como resultado deste mesmo processo o Sistema Cantareira de

Abastecimento se tornou obsoleto, demandando a construção de um sistema de

maior porte. O atual Sistema Produtor Cantareira substituiu o antigo, utilizando

apenas as nascentes da vertente Norte da Serra da Cantareira. Embora perdendo

parcialmente a função infraestrutural de abastecimento, a floresta da Serra da

Cantareira passou a notificar-se dentro de um contexto urbano cada vez mais denso

e carente de áreas verdes. Em 1963 a Reserva Florestal da Cantareira foi elevada à

categoria de Parque Estadual, compreendendo uma área de 7.900 hectares sobre

partes dos municípios de São Paulo, Caieiras, Mairiporã e Guarulhos (MAZZEI,

1999).

A partir da década de 1980, o aumento da demanda por habitação,

especialmente por parte da população de baixa renda, estimulou a expansão da

136

mancha urbana por todas as direções da cidade, atingindo áreas extremamente

frágeis do ponto de vista ambiental. Especificamente na porção ao sul do Parque

Estadual da Cantareira, esta expansão passou a se caracterizar pelo avanço

paulatino da ocupação precária e irregular sobre terrenos com solos superficiais de

sedimentação terciária, propiciando o desencadeamento de problemas ambientais

urbanos que atingem não somente a escala local, mas todo o conjunto da Bacia do

Alto Tietê (HERLING, 2002).

Em outros termos, a dinâmica urbana predominante a partir da década de

1980 na periferia metropolitana e, especificamente, na Zona Norte do município de

São Paulo, passou a incorporar em seu processo de estruturação um novo

componente: a desigualdade e a degradação ambiental (GROSTEIN, 2001). Se até

então a expansão da mancha na Zona Intermediária representava uma ameaça

efetiva à unidade de conservação, neste terceiro período passou a representar uma

ameaça também à qualidade ambiental urbana nas áreas situadas externamente ao

Parque.

A observação dessa dinâmica revela que o processo de expansão urbana

verificado na porção ao Norte do município de São Paulo põe em risco a

conservação do Parque Estadual da Cantareira e de seus recursos. Esse mesmo

processo contribui sobremaneira para o desencadeamento de problemas ambientais

urbanos. Uma vez que a dinâmica de expansão urbana ocorre à revelia da

legislação urbana e de proteção ambiental, apresenta fortes componentes de

insustentabilidade. Além de pôr em risco diversas áreas de proteção ambiental

situadas na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), dentre as quais o Parque

Estadual da Cantareira, tal dinâmica contribuiu também para agravar as condições

relativas ao meio urbano.

O estudo aqui desenvolvido sobre a expansão urbana e da ocupação nesse

setor especifico da periferia paulistana foi realizado também sob a ótica da questão

ambiental urbana, considerando-se a utilização das bacias hidrográficas no Plano

Municipal de Habitação e a especificidade da Região Norte, de terrenos declivosos e

frágeis do ponto de vista geológico, onde estão localizados os assentamentos em

área de risco.

137

Para tanto, considerou-se necessária à construção de um panorama histórico

enfocando a área em estudo, desde o final do século XIX até os dias atuais.

Somando-se a isso, também considerou-se importante o estudo da influência da

legislação incidente no processo de expansão da região em estudo, de grande

interferência para a sua conformação físico-territorial atual.

Para o alcance de um estudo que servisse de referência para a observação da

dinâmica da ocupação da Zona Norte da cidade de São Paulo, realizou-se um

recorte temporal, optou-se por concentrar o desenvolvimento do estudo na década

de 1990, visto ser o período ao longo do qual o desencadeamento de problemas

ambientais decorrentes da expansão urbana precária e predatória se tornou

especialmente agudo.

Conforme apontado anteriormente, o recorte espacial foi dividido em duas

escalas de análise distintas: a primeira mais abrangente, envolvendo toda a porção

ao sul do Parque Estadual da Cantareira; e a segunda mais aproximada, envolvendo

um trecho de uma Sub-bacia da Bacia do Alto Tietê.

Na escala da Zona Intermediária, examinou-se as tendências de expansão

urbana mais notáveis, correlacionadas ao processo de supressão de remanescentes

vegetais. Em adição, procurou-se relacionar a dinâmica de expansão urbana à

evolução da ocupação habitacional precária, confrontando-a com as condições

naturais do meio físico.

Na escala da microbacia do Bananal, foram elaboradas análises da micro

escala, onde foram acrescentadas a análise físico-territorial da ocupação irregular e

da infraestrutura urbana e domiciliar.

Analisando a Expansão Urbana na Zona Intermediária (Região entre a cidade

consolidada e a Serra da Cantareira), no período entre 1986 e 2001, houve um

processo intenso de substituição de porções territoriais vegetadas por áreas urbanas

consolidadas, extensivo a diversas regiões contidas na Zona Intermediária, na qual

as zonas urbanas consolidadas se aproximam de forma vigorosa aos limites do

Parque (SILVA, 2007).

138

Embora este processo possa ser observado em toda a extensão da Zona

Intermediária, em alguns trechos específicos o mesmo se demonstra particularmente

acirrado – como nos distritos de Jaraguá e Brasilândia, situados no extremo Oeste

da Zona Intermediária, ou nos distritos de Tremembé e Jaçanã, situados em sua

porção central. Nestes pontos, o processo de substituição de áreas vegetadas por

urbanas se aproxima sensivelmente dos limites do Parque, representando uma

ameaça efetiva à manta existente e à formação de áreas ocupadas com risco

geológico.

Segundo Silva (2007), a coincidência entre as áreas com urbanização intensa e

aquelas com perda significativa de vegetação, reforça a ideia de que o processo de

supressão de vegetação levado a cabo na Zona Intermediária ao longo da década

de 1990 é, em grande medida, fruto da urbanização.

Ao comparar a Evolução dos Setores Subnormais na Zona Intermediária no

período entre 1991 e 2000 com a expansão urbana e de desmatamento, atenta-se a

uma coincidência: as áreas que sofreram processos mais intensos de urbanização e

de perda de vegetação apresentam, igualmente, um ganho de setores subnormais

nesse período. Este processo ocorre em alguns pontos isolados do distrito de

Jaraguá. Com bastante intensidade na mencionada divisa dos distritos de

Tremembé e Jaçanã. Nessa área, além do aparecimento de diversos setores

subnormais, verifica-se também a existência de inúmeros loteamentos clandestinos

(Idem).

Embora a análise seja apenas parcial, pois não pôde considerar a evolução

dos loteamentos clandestinos de forma paralela àquela pertinente aos setores

subnormais, é possível alimentar a teoria de que o processo de expansão urbana e

de supressão de remanescentes vegetais na Zona Intermediária se associa ao

avanço da informalidade na área em estudo. Paralelamente, a ocorrência desse

processo em áreas de topografia acentuada leva a crer que a ocupação ilegal ocorre

sobre áreas frágeis do ponto de vista ambiental, podendo comprometer não apenas

a integridade do Parque Estadual da Cantareira, mas as próprias condições

ambientais locais e de toda a Bacia do rio Cabuçu de Baixo.

139

A exemplo do que ocorre na escala da Zona Intermediária, a interpretação da

Expansão Urbana na Bacia do rio Cabuçu de Baixo denota a ocorrência de um

processo intenso de urbanização interno à Bacia, associado à substituição de áreas

vegetadas por áreas urbanas internas à mancha e em suas bordas. Esse processo

implica em uma sensível diminuição da faixa vegetada que até então atuava como

uma barreira de proteção ao Parque Estadual da Cantareira, abrindo brechas para

que a mancha urbana efetivamente adentre em seus domínios. De forma

semelhante ao que aconteceu na Bacia do Cabuçu de Baixo entre 1986 e 2000,

novamente, as áreas que sofreram processos intensos de supressão de vegetação

correspondem exatamente àquelas que deram suporte a um processo intenso de

urbanização, reforçando a ideia de que um fenômeno está intimamente associado

ao outro (SILVA, 2007).

Contudo, essa Bacia evidencia fenômenos não observáveis na escala da Zona

Intermediária – como um intenso desmatamento ocorrido ao longo de cursos d’água.

A Evolução dos Setores Subnormais na bacia do Cabuçu de Baixo, entre 1991 e

2000, revela uma presença maciça dessa modalidade habitacional dentro da bacia.

A leitura da Ocupação Irregular na Bacia do rio Cabuçu de Baixo e a sua

Hidrografia denota que a porção oeste da Bacia, além de concentrar muitos setores

subnormais, também concentra uma quantidade expressiva de loteamentos

clandestinos. Embora não existam dados que possibilitem a construção da evolução

histórica dessa modalidade habitacional, a coincidência entre as áreas mais

intensamente desmatadas ao longo da década de 1990 e as áreas ocupadas por

loteamentos clandestinos neste ano mostra que estas ocupações são relativamente

recentes. E, mais uma vez, que a urbanização na área em estudo se associa de

forma inequívoca à escalada da ilegalidade.

A Zona Intermediária e a Bacia do Cabuçu de Baixo sofreram um processo

vigoroso de expansão e de adensamento urbano ao longo de toda a década de

1990, tanto interno à mancha quanto em suas bordas. Grosso modo, essa dinâmica

está associada a um processo de supressão de remanescentes vegetais, os quais

ainda atuavam como uma barreira de proteção ao Parque Estadual da Cantareira

até o final da década de 1990.

140

Embora a expansão da mancha ainda não tenha ultrapassado as bordas do

Parque, se aproxima de forma cada vez mais vigorosa de seus limites. Caso persista

a dinâmica de expansão observada no período em estudo, pode-se considerar

iminente a sua invasão.

A análise pertinente ao uso e ocupação do solo nas duas escalas revelou que a

expansão urbana e a supressão de vegetação estão intimamente associadas à

proliferação de assentamentos habitacionais precários, caracterizados por

loteamentos clandestinos e favelas. Em outros termos, o processo de substituição

de áreas florestadas ou de antigas propriedades rurais por glebas urbanas precárias

tem relação com a baixa provisão habitacional voltada à população de baixa renda,

assim como com as alternativas habitacionais de interesse social promovidas pelo

poder público.

A relação entre a expansão urbana e a base física revelou que as áreas mais

frágeis do ponto de vista ambiental, situadas internamente à área em estudo, vêm

sendo paulatinamente ocupadas, especialmente pelas modalidades habitacionais

representadas pelas favelas e pelos loteamentos clandestinos. Nesse sentido,

verifica-se uma intensificação da ocupação ao longo de cursos d’água por favelas,

bem como a proliferação de loteamentos clandestinos diversos em áreas de

topografia acidentada e desfavoráveis ao assentamento urbano. Essas áreas estão

sinalizadas no levantamento de áreas de risco do IPT 201052, em atendimento à

solicitação da Secretaria das Subprefeituras (órgão responsável pela questão dos

riscos geológicos na cidade) como áreas de risco alto e muito alto (R3 e R4).

Especificamente na bacia do Cabuçu de Baixo, estas ocupações se processam em

áreas pertencentes aos baixos esporões da Serra da Cantareira, ou nas margens do

Córrego Cabuçu de Baixo e de seus tributários.

Os dados de infraestrutura urbana, domiciliares e socioeconômicos apenas

ilustram os processos em curso na área em estudo acima descritos. De acordo com

os parâmetros mencionados, as áreas mais precárias correspondem exatamente

àquelas ocupadas por habitações precárias e ilegais, as quais dão abrigo à

população de menos recursos. Algumas áreas especialmente próximas ao Parque

52 IPT – Instituto de Pesquisas Tecnológicas.

141

Estadual da Cantareira possuem índices preocupantes no que tange à infraestrutura

urbana e domiciliar e aos aspectos socioeconômicos.

Vale destacar que, sob todos os aspectos, a dinâmica urbana prevalecente na

região em estudo ao longo da década de 1990 revelou-se absolutamente

contraditória ao que estipula o conjunto normativo incidente, seja ele urbano ou

ambiental, federal, estadual ou municipal. Em linhas gerais, tem como consequência

o desencadeamento de uma série de problemas ambientais que se resumem no

desmatamento intensivo, no desencadeamento de processos erosivos, na

desestabilização das encostas, no assoreamento e impermeabilização de linhas de

drenagem, no aumento da velocidade de escoamento das águas superficiais, na

diminuição da capacidade dos leitos, no comprometimento da qualidade das águas e

no aumento da vazão dos rios. Conjuntamente, têm como efeitos a elevação da

temperatura urbana, a ocorrência de deslizamentos e desabamentos, a proliferação

de doenças e o agravamento das enchentes.

Se na escala regional estes problemas atingem a população metropolitana

como um todo, na escala local atingem principalmente a população de baixa renda,

compelida a morar nas favelas e nos loteamentos clandestinos periféricos. Além de

arcar com o ônus da dificuldade de acesso à habitação, ao saneamento básico, à

educação, ao transporte e à saúde, entre outros itens necessários à reprodução

social, esta população também se encontra mais exposta e vulnerável aos riscos

ambientais (TORRES, 1997).

Em suma, a investigação pertinente à expansão urbana na porção ao sul do

Parque Estadual da Cantareira demonstrou ser responsável pelo desencadeamento

de problemas urbanos e ambientais diversos que transcendem a simples ameaça

aos recursos naturais contidos na unidade de conservação. Embora a iminência de

ocupação das áreas contidas no Parque seja de fato preocupante, dada a

importância ambiental associada à Serra da Cantareira, os problemas ambientais e

urbanos que já estão em curso na região de estudo, devem, com urgência, ser

revertidos.

Com isso, as propostas da Secretaria do Verde e Meio Ambiente, da criação de

uma Zona Tampão – conforme estabelecido no Plano Diretor Estratégico da cidade

142

de São Paulo –, associada ao tratamento integrado da questão habitacional pela

Sehab, contribuirá muito para essa reversão, como exemplo do que será

apresentado no próximo item, relativo às políticas públicas previstas para a Região

Norte de São Paulo.

2.2. POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A REGIÃO NORTE

Além do entendimento da dinâmica da ocupação na Região Norte, foi realizado

um levantamento das principais políticas públicas existentes e previstas para a

Região Norte. O levantamento buscou dados de todas as secretarias do município

de São Paulo e do poder público como um todo. Parte dessas informações foi

obtida junto à Secretaria de Habitação/ DEAR Norte, ou no site do Habisp53; as

demais informações foram adquiridas em consultas realizadas diretamente na

secretaria correspondente. Os dados refletem o momento da elaboração do Plano

de Ação Regional Norte (2008-2009).

Esta etapa teve grande importância na construção do Plano de Ação Regional

Norte, pois esse levantamento serviu para o conhecimento das propostas e

investimentos dos outros setores na Região. Com isso, evitou-se gastos e

empenhos técnicos em duplicidade, nas áreas já envolvidas com outros programas

do poder público (alguns tipos de intervenções do poder público demandam a

remoção total ou parcial das ocupações irregulares), otimizando-se, assim, custos,

esforços e prazos. Esse levantamento das ações do poder público na região levou

em consideração as diretrizes da ação integrada estabelecidas pelo PMH.

Foram levantadas as informações referentes às intervenções públicas

propostas e em andamento para a Região Norte da cidade. As informações que

tinham interferência com as ações da Sehab foram incorporadas no PMH, tais como

a implantação do Rodoanel trecho Norte pela Dersa, e as obras do protejo Tietê da

Sabesp, para tratamento do esgoto e despoluição dos córregos.

53 Habisp - www.habisp.inf.br

143

Sendo assim, foram levantadas as propostas referentes a: sistema viário e

transporte; infraestrutura (água e esgoto, drenagem, pavimentação, energia elétrica,

coleta de resíduos sólidos e etc.); riscos geológicos; e meio ambiente (parques,

praças, áreas de preservação).

Somado a essas informações, foram estudadas as questões sociais para

caracterização da demanda (Saúde, Educação, Trabalho e Renda, Segurança,

Assistência Social, Composição Familiar e etc...).

Essas informações obtidas junto às outras secretarias foram lançadas no

sistema Habisp, de modo que foi possível a elaboração de mapas através do

cruzamento dessas informações acerca das políticas públicas previstas para a

Região Norte com os assentamentos irregulares. A partir do cruzamento dessas

informações, foi possível estimar o reassentamento por obra pública na Região.

O conhecimento das políticas públicas previstas para a Região Norte, e mais

especificamente para o PAI, estimula e facilita a articulação da Sehab com as outras

secretarias do município, através do conhecimento prévio da necessidade da

atuação, dada a interferência das ações.

A seguir, são tratadas, por tema, as interfaces dos demais setores com os

assentamentos precários na Região Norte:

Sistema viário e transporte público:

As informações obtidas relativas ao sistema viário e transporte público dizem

respeito às vias e redes de transporte público existentes, mas principalmente

apontam propostas para a Região Norte. O Plano de Ação Regional Norte

considerou importante o levantamento das interferências ocorridas por causa da

construção de novas vias e redes de transporte (trajetos e estações), nos

assentamentos precários objetos de intervenção. Nesse sentido, para os

assentamentos que estavam em áreas de intervenção, foram previstos no Plano de

Ação para Regional Norte os serviços e os custos necessários para a realocação

dos domicílios envolvidos; em alguns casos a interferência chegou a envolver todo o

assentamento.

144

No caso da construção de novas unidades habitacionais, é importante

considerar a proximidade do empreendimento habitacional às redes de transporte

existentes e futuras, para prover conjuntos habitacionais integrados à cidade e à

malha urbana. Essas informações são essenciais para a revisão do Plano Diretor

Estratégico, na indicação dos terrenos para Habitação de Interesse Social. As áreas

com maiores índices de infraestrutura comportam um coeficiente de aproveitamento

maior.

No mapa do transporte público (elaborado a partir das informações obtidas

junto às concessionárias e órgãos públicos que trabalham com o tema) foram

mapeadas as linhas e estações já existentes e as propostas para a Região Norte

(ver Figura 2.3).

145

Figura 2.3 - Mapa do sistema viário e de transporte público existente e proposto para a Região Norte do

Município de São Paulo – Fonte: Elaborado pela autora em junho/ 2014, a partir de dados de: PDE de

São Paulo, Sempla, Metrô – SP, SPTrans e CPTM.

146

Foi possível observar na Figura 2.3, o mapa do sistema viário e de transporte

público existente e proposto para a Zona Norte, que a Região Norte não é bem

abastecida de linhas de Metrô (possuí apenas a linha Azul na região de Santana/

Tucuruvi), e de Trens da CPTM (linha 07 Rubi - Luz - Francisco Morato / Francisco

Morato - Jundiaí) com destino à região de Pirituba e Perus. Existem estudos do

Governo Estadual de implantação de estações e linhas de Metrô, como a linha

Laranja54, na Brasilândia, pela av. Inajar de Souza. Conforme o traçado proposto,

não haverá interferências em assentamentos precários, contudo, o pátio de

manobras dessa linha será construído em terreno indicado, à época, pela a Sehab

do município, para implantação de HIS (METRÔ; CPTM/ SÃO PAULO ESTADO,

2014).

A Secretaria Municipal de transportes, conforme Plano Diretor e programas da

própria Secretaria, tinha a previsão de otimização das redes de transporte, através

da implantação de corredores de ônibus, estações de transferências e terminais de

ônibus (PDE/ SÃO PAULO, 2012).

Uma grande intervenção em andamento na Região Norte é a construção do

trecho Norte do Rodoanel55, importante obra viária, de caráter metropolitano. Após

vários estudos de implantação, decidiu-se pela execução do sistema viário mais

próximo à área urbana, entre a Serra da Cantareira e a mancha de expansão

urbana, onde vários assentamentos precários estão implantados e serão afetados

(DERSA/ SÃO PAULO ESTADO). Consequentemente, ocorrerão várias realocações

de famílias. Essa implantação tem sido muito discutida no âmbito do poder público,

54 A Linha 6-Laranja vai ligar a Vila Brasilândia (na Zona Norte da capital) à estação São Joaquim (Linha 1 - Azul) com 15,9 quilômetros de extensão e 15 estações. O edital da concorrência internacional para a licitação das obras de implantação, operação e manutenção da Linha 6-Laranja, que serão realizadas por meio de parceria público-privada (PPP), foi anunciado pelo governador Geraldo Alckmin (METRÔ/ SÃO PAULO ESTADO, 2014), disponível em: http://www.metro.sp.gov.br/noticias/governador-geraldo-alckmin-anuncia-edital-de-licitacao-para-as-obras-da-linha-6laranja-de-metro.fss 55 O trecho norte do Rodoanel terá, ao todo, 44 km de extensão. A obra é considerada uma das construções mais aguardadas do país, pela relevância que terá para o transporte de cargas de alto valor agregado. O trecho passará pelas cidades de São Paulo, Arujá e Guarulhos e terá ainda uma ligação exclusiva de 3,6 quilômetros com o Aeroporto Internacional de Guarulhos. Sob responsabilidade do DERSA - (Desenvolvimento Rodoviário S.A.) é uma sociedade de economia mista brasileira, controlada pelo Governo do Estado de São Paulo, cujo objetivo é construir, operar, manter e administrar rodovias e terminais intermodais, algumas delas através de remuneração de praças de pedágio (DERSA/ SÃO PAULO ESTADO), disponível em: http://www.saopaulo.sp.gov.br/spnoticias/lenoticia.php?id=231641

147

bem como pela sociedade civil, pois além de causar impacto direto nas famílias que

residem no local, causa também impacto indireto nas famílias que terão que

conviver com uma obra de tão grande porte, isso sem falar na questão ambiental

das áreas de proteção ambiental que serão atingidas.

A implantação do Rodoanel trará altos ganhos para o transporte de

mercadorias e desafogo para o trânsito da cidade, além de proporcionar a ligação do

sentido Leste/ Oeste à Região Norte, que hoje só é realizada precariamente por

meio da estrada de Santa Inês.

Porém, além dos impactos ocasionados diretamente nos assentamentos

precários atingidos pela implantação do Rodoanel, esta obra, indiretamente,

estimulou o inchaço das áreas de intervenção e das proximidades. Bem como a

migração dos moradores que não foram atendidos para outras localidades,

formando novos assentamentos56.

Outra grande intervenção prevista pelo poder público em parceria com o setor

privado é a proposta de implantação de um Terminal de Cargas próximo às rodovias

Dutra e Fernão Dias, por meio de uma parceria público-privada (PPP). Se

implantado, esse terminal organizará o caótico sistema de logística na região de Vila

Maria e adjacências. Além de resolver o problema logístico da cidade, essa proposta

do Terminal de Cargas tem o objetivo de resolver outros problemas, que são

consequência da informalidade do sistema logístico hoje lá implantado, como a

mobilidade, o tráfico, a exploração infantil, e também a implantação de algumas

favelas nas proximidades das atividades informais de logística (SP URBANISMO/

SÃO PAULO, 2009).

Os estudos apresentados pela SP Urbanismo apontam que essa intervenção

não tem impacto direto nos assentamentos precários da região onde se pretende

implantar o terminal de Cargas, porém, dada à complexidade e os impactos

causados por um empreendimento de grande porte como esse, foram previstas

algumas contrapartidas da concessionária vencedora da licitação, como melhorias

viárias de desafogo para a região onde será implantado o terminal, implantação de

56Essa informação é obtida da Secretaria de Habitação/ DEAR Norte, e através da vivência de

trabalho da autora com o tema.

148

uma creche, de um parque linear e a urbanização de duas favelas, localizadas nas

proximidades, as favelas Violão I e Violão II. Essas favelas, apesar de implantadas

ao longo de um córrego e possuírem risco de solapamento de margem, não estavam

previstas para intervenção no PMH nos primeiros quadriênios. Mas, com a

necessidade de intervenção por conta da previsão da implantação do terminal de

cargas, foi definido junto à SP Urbanismo que os gastos para intervenção nesses

dois assentamentos ficariam a cargo da concessionária responsável pela

implantação do Terminal de Cargas.

Infraestrutura

As informações obtidas relativas à infraestrutura dizem respeito aos dados

obtidos sobre saneamento e abastecimento de água, pavimentação, macro e micro

drenagem, iluminação pública e coleta de resíduos sólidos.

As informações referentes às redes de abastecimento de água, esgoto e

ligações existentes, bem como as propostas para a Região Norte, foram obtidas

junto a Sabesp (Companhia de Saneamento Básico do estado de São Paulo). Foi

importante o conhecimento das interferências da construção de novas redes de

esgoto (principalmente dos coletores tronco), adutoras de água e estações de

tratamento, para articulação e priorização da demanda junto à Sabesp. A

coincidência dos planos de Habitação e de Saneamento municipal permitiu a ação

conjunta e o repasse de recursos por parte da Sabesp (através do fundo municipal

de saneamento) à Sehab, para a urbanização dos assentamentos precários. Em

decorrência dessa parceria, foram priorizados para intervenção no PMH os

assentamentos que tinham interface direta com os programas da Sabesp de

implantação dos coletores tronco (Projeto Tiete57), para tratamento do esgoto e do

programa de despoluição dos córregos Córrego Limpo58.

57Os coletores tronco fazem parte do programa da Sabesp de despoluição dos rios e córregos, são

coletores de esgoto, que receptam o esgoto antes que ele seja lançado nos corpos d’água e o leva para as estações de tratamento de esgoto da Sabesp. 58 O Programa Córrego Limpo, lançado em 22 de março de 2006, é baseado numa parceria entre o Governo do Estado e a Prefeitura do Município de São Paulo e tem como objetivo mudar a atual

149

A SIURB é o órgão responsável pelo tratamento dos rios e córregos

municipais, bem como pela execução das redes de drenagem e implantação dos

viários necessários. Foram levantadas as principais propostas de implantação de

viário e de macro drenagem (canalização dos rios e córregos), que interferissem no

planejamento do atendimento dos assentamentos precários.

Segundo informações da Sehab/ DEAR Norte, as obras de maior porte de

drenagem e implantação de viário para a região estavam ligadas ao programa

federal PAC, cujas ações não possuíam previsão alguma de início. Neste caso,

foram consideradas as intenções da secretaria, e os assentamentos foram

classificados para urbanização no planejamento e nas estimativas de custo para

essas áreas, porém, com grande número de remoções. No entanto, devido às

indefinições por parte desta secretaria, as ações serão consideradas de fato no

momento da intervenção nos assentamentos, da execução dos projetos e da

realização das obras.

Uma das informações que mais impactaram o PAR Norte foi a obtenção das

informações sobre as áreas de risco geológico de escorregamento e solapamento

de margem, advindas da secretaria das subprefeituras. Além das informações sobre

as áreas com risco e a sua classificação quanto ao grau de risco, foram levantadas

as prioridades em cada uma das sete subprefeituras pertencentes à Região Norte,

bem como as intervenções previstas, com o intuito da articulação das ações,

considerando-se o risco de vida às famílias moradoras nessas áreas. As áreas em

risco, classificadas como R3 e R4 no levantamento do IPT em 2010, foram

consideradas as áreas prioritárias dentre todos os assentamentos existentes na

Zona Norte.

Para esta área, foi importante considerar que não existe por parte da Secretaria

das Subprefeituras (SMSP), um plano de intervenção preventiva, que indique as

áreas mais emergenciais dentre todas classificadas como risco R3 e R4 (risco Alto e

Muito Alto), isto considerando-se a dimensão do problema na cidade de São Paulo.

situação de degradação dos córregos da Capital. No Programa, atuarão em conjunto a Secretaria de Estado de Saneamento e Energia, a Sabesp e as Secretarias Municipais de Coordenação das Subprefeituras, de Infraestrutura Urbana, de Habitação e Obras e do Verde e Meio Ambiente (SABESP, SÃO PAULO ESTADO, 2009).

150

Espera-se que com a criação da nova Política Nacional de Proteção e Defesa

Civil59 (PNPDEC) – lei nº 12.608. publicada no Diário Oficial da União nº 70, de 11

de abril de 2012 – seja possível promover com mais assertividade o

desenvolvimento sustentável. Essa lei orienta que o gerenciamento de riscos e de

desastres deve ser focado nas ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta

e recuperação, com envolvimento de demais políticas setoriais.

Meio Ambiente

As informações a respeito do Meio Ambiente foram obtidas junto às Secretarias

do Verde e Meio Ambiente do Estado e do Município de São Paulo. Estas

informações referem-se às propostas e projetos de implantação de Parques, Praças

e Áreas de Preservação Ambiental e Parques Lineares. Também se referem às

discussões acerca das legislações, do zoneamento vigente e dos assuntos ligados

às ocupações e às áreas de preservação.

Para a Sehab, o conhecimento dessas propostas para a Região Norte trouxe

informações sobre as interferências da construção dos novos parques, e as

implicações legislativas na urbanização dos assentamentos precários em área de

APP de beira de córrego ou de declividade, ou mesmo em áreas de Zepam. A partir

da implantação de um novo parque, podem ocorrer várias remoções.

No mapa do Meio Ambiente elaborado para a Região Norte (ver Figura 2.4),

foram destacadas as propostas de maior interface com os assentamentos precários.

59 A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil trouxe algumas inovações como: Integração das

políticas de ordenamento territorial e desenvolvimento urbano; Elaboração e implantação dos Planos de Proteção e Defesa Civil nos três níveis de governo, estabelecendo metas de curto, médio e longo prazo; Sistema Nacional de Informações e Monitoramento de Desastres; Profissionalização e a qualificação, em caráter permanente, dos agentes de proteção e defesa; Cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos; e Inclusão nos currículos do ensino fundamental e médio dos princípios da proteção e defesa civil e a educação ambiental, entre outras.

151

Figura 2.4 -Mapa do Meio Ambiente da Zona Norte do Município de São Paulo – Elaborado pela

autora, a partir de dados obtidos de: PDE de São Paulo, Sempla, SVM.

152

Na Figura 2.4, observa-se a mancha expressiva do Parque Estadual da Serra

da Cantareira. Como foi ressaltado no histórico da ocupação dos assentamentos

precários na Zona Norte, a Serra da Cantareira sofre grande pressão dos

assentamentos precários em expansão. Como medida para conter essa expansão, a

Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente (SVMA), criou sobre a Serra da

Cantareira um zoneamento restritivo, a ZEPAM – Zona Especial de Proteção

Ambiental. Como tem se mostrado também no histórico dessa ocupação, mesmo

estando legalmente protegida, a ocupação dos assentamentos não para de crescer.

Nesse sentido, como medida preventiva, foram criadas no PDE em 2002, as Zonas

Tampão/ Amortecimento entre a Serra da Cantareira e os assentamentos precários

no pé da Serra. Em 2005, a SVMA iniciou a desapropriação dos terrenos contidos na

Zona de Amortecimento para a implantação de parques públicos e de preservação,

que sirvam de barreira à ocupação.

Uma das maiores interferências com os assentamentos precários são a

implantação dos Parques Lineares, construídos ao longo dos córregos onde se

encontram várias favelas, a maioria consolidada em alvenaria.

Os dados obtidos por meio desses órgãos públicos também nos apontam a

previsão de implantação de novas unidades e, no caso dessas unidades interferirem

nos assentamentos precários, apontam a consequentemente necessidade de

realocações.

Além do conhecimento das demandas das outras secretarias, é fundamental

nesses contatos com outros agentes do poder público também informar as intenções

da Secretaria de Habitação, a fim de que aquele órgão que não tem previsão de

intervenção no mesmo momento que a Sehab possa caminhar na mesma direção.

Assim, sabendo das prioridades da Sehab, os outros órgãos podem incorporar a

proposta do setor que está mais adiantado em relação à demanda.

Assim, somados o levantamento das informações no Habisp, os critérios de

elegibilidade, o conhecimento do território, as propostas dos demais setores públicos

para a região e as diretrizes do Plano Municipal, foi elaborado o Plano de Ação para

a Região Norte, que será detalhado no próximo item 2.3.

153

2.3 O PLANO DE AÇÃO HABITACIONAL PARA A REGIÃO NORTE E O

DIREITO À CIDADE

O plano de Ação Regional Norte foi elaborado pela equipe técnica da Sehab

que atua nessa região. Esse grupo de trabalho foi composto por técnicos dos

diferentes setores (Habi e Resolo), e distintas disciplinas (arquitetura e Assistência

social), que participaram de todo o processo de construção do plano, do

levantamento e cadastramento dos assentamentos, da capacitação técnica, de toda

discussão das diretrizes norteadoras do planejamento na Sehab, até a elaboração

final dos Planos de Ação Regional (PAR). Portanto, a elaboração do PAR Norte

pode ser considerada um processo que se estendeu desde 2005 com as primeiras

discussões do Habisp, até a sua conclusão final em 2009.

Para a elaboração do PAR Norte, foram considerados conforme já apontado

nos itens anteriores, o histórico da expansão dos assentamentos precários. Assim

como nas demais regiões da cidade, houve uma ocupação das periferias por

população de menor renda, em busca de alternativas habitacionais mais baratas,

justamente onde se encontram os resquícios ambientais da urbanização, de grande

importância para a sustentabilidade da metrópole. Essa expansão causou e causa

sérios danos para a metrópole, mas principalmente para as famílias moradoras em

áreas de risco com pouca infraestrutura, longe dos postos de trabalho e dos

equipamentos públicos. Para coibir essa expansão acelerada em direção à Serra da

Cantareira, e atender as famílias moradoras em áreas de risco emergenciais, o

Plano de Ação Regional Norte buscou aliar-se aos outros setores públicos, para

traçar estratégias eficazes de controle. O PAR Norte considerou vários investimentos

de ordem estatal para além do município, que interferem no planejamento das ações

na Região Norte. Com isso, foram consideradas as diretrizes do PMH referentes ao

trabalho integrado no PAI, através da articulação das ações junto às demais

secretarias e esferas públicas.

Dentre essas estratégias apresentadas no item 2.2, que expôs as políticas

públicas previstas para a Zona Norte, a Sehab destaca as ações conjuntas com a

Secretaria do Verde e Meio Ambiente, a Sabesp e a Secretaria das Subprefeituras.

154

A proposição da Sehab, que aponta a bacia hidrográfica como território de

referência para a discussão das ações e dos programas habitacionais junto às

demais esferas públicas, promoveu a integração entre as ações de urbanização dos

assentamentos precários com a implantação das redes de abastecimento,

principalmente, de esgotamento sanitário. Realçou-se a parceria junto à Sabesp,

cuja meta é a universalização e o tratamento do esgotamento sanitário do município

até 2024, conforme foi estabelecido no Plano Municipal de Saneamento. Nesse

sentido, os Planos de Ação Regional, incluindo-se o PAR Norte, priorizou as ações

nos assentamentos que tinham interferência com as obras de dois programas da

Sabesp: o de implantação dos coletores tronco e o de despoluição dos rios e

córregos da cidade.

Outra ação conveniente foi a priorização das ações nos assentamentos com

incidência de risco R3 e R4 (Alto e Muito Alto); nesse caso, contribuíram muito as

ações casadas com a Secretaria das Subprefeituras, responsável pelas ações

nessas áreas.

Eliminando-se as questões essenciais da implantação de infraestrutura básica

e do risco existente nos assentamentos, o Plano de Ação Regional Norte, no que se

refere ao respeito às preexistências estabelecido nas diretrizes macro do Plano

Municipal de Habitação, buscou junto às Secretarias Municipais do Verde e Meio

Ambiente e da Siurb, a flexibilização das faixas e diretrizes, considerando-se as

redes estabelecidas pelos moradores, o grau de consolidação de grande parte das

moradias existentes nos assentamentos precários da região, e a escassez de

terrenos aptos para provisão habitacional.

Nesse sentido, contribuiu muito a ação integrada para a implantação de

parques, equipamentos públicos ou mesmo programas de lazer, tanto nos

assentamentos precários como nas áreas em expansão da ocupação. Esse tipo

deação coíbe novas invasões.

Com base nos princípios e diretrizes expostos no Plano Municipal de Habitação

e no sistema de planejamento adotado pela Sehab, todas as ações e programas

habitacionais tomaram como premissa a articulação das ações no território, tendo

como unidade de referência a sub-bacia hidrográfica.

155

Com sete subprefeituras, a Região Norte abrange um conjunto de 11 sub-

bacias hidrográficas do Alto Tietê, que por sua vez, abarcam o conjunto de 29 micro-

bacias. Baseado nesse território, foram traçados 48 Perímetros de Ação Integrada

(PAIs), e mais 153 áreas isoladas60, conforme pode ser observado no mapa do

Plano de Ação Região Norte (ver Figura 2.6).

Nas sete subprefeituras da Divisão Norte, existem 145.965 domicílios

localizados nos assentamentos precários (favelas e loteamentos irregulares,

empreendimentos habitacionais e núcleos habitacionais a regularizar). A distribuição

dos domicílios por tipo de assentamento na Região pode ser observada na Figura

2.5.

Número de Domicílios por Tipo de Assentamento Precário na Região Norte em

2011

Figura 2.5: Número de Domicílios por tipo de assentamento precário na Região Norte em 2011

Fonte: Plano Municipal de Habitação a Experiência de São Paulo/Habisp, PMH, 2011.

60Assentamento que está sozinho no território e que não tem relação com nenhum outro

assentamento, e por esse motivo não faz parte de um Perímetro de Ação Integrada.

156

Plano de Ação Regional Norte

Figura 2.6 - Mapa Plano de Ação Regional Norte - Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados:

Plano Municipal de Habitação: a experiência de São Paulo/ 2012.

Num primeiro exercício da Sehab de desenho dos PAIs, foram traçados

apenas os limites das micro-bacias cruzados com os limites dos assentamentos

precários, levando-se em consideração a contribuição desses assentamentos na

bacia hidrográfica à qual os assentamentos pertencem.

Dada a extensão territorial e o número de assentamentos precários, foram

necessárias algumas subdivisões. Essas subdivisões foram estabelecidas e os PAIs

constituídos, de forma a se tornarem aptos a serem priorizados no âmbito da

Regional Norte.

No mapa é possível observar os vários Perímetros de Ação Integrada

(destacados em preto), dentro das Sub-bacias (destacadas em branco), na maioria,

localizados nas áreas mais periféricas da Região. É possível observar também as

áreas isoladas, que predominantemente estão localizadas em áreas mais

157

consolidadas e possuem menor escala. Pode-se observar, ainda, os assentamentos

irregulares dentro dos PAIs, onde em amarelo estão as favelas, em laranja os

loteamentos e,em azul, os núcleos habitacionais.

Pode-se visualizar que alguns PAIs pertencem a mais de uma sub-bacia, o que

reforça a relevância da situação fundiária do assentamento em relação às bacias e

microbacias hidrográficas.

Existem sub-bacias que extrapolam o limite das subprefeituras e do município

de São Paulo, o que evidencia a necessidade do diálogo com os municípios vizinhos

no tratamento das questões macros, como é o caso dos PAIs que estão contidos na

Sub-bacia do rio Cabuçu de Cima, que faz divisa com o município de Guarulhos.

As primeiras práticas de priorização do PAI resultaram em várias idas e vindas.

No exercício do planejamento, com apoio das oficinas de capacitação, a Sehab

chegou à melhor forma para representar a priorização dos PAIs. Essa definição se

deu com base na experiência adquirida pelos técnicos da Sehab, mas também nas

especificidades do trabalho na esfera pública, no caso, a Sehab.

O planejamento temporal das intervenções por perímetros está representado

na tabela do quadro resumo da previsão de atendimento à inadequação da Região

Norte (ver Figura 2.7). O custo previsto na elaboração do PMH, para o total das

intervenções necessárias à resolução de todas as necessidades habitacionais da

Região Norte, perfaz o valor de R$ 3,76 bilhões, e as metas previstas de execução

nos quatro quadriênios são de atendimento a 145.965 famílias. Prevê-se a

necessidade de 22.454 realocações.

158

Quadro Resumo da Previsão de Atendimento à Inadequação – Região Norte:

2009 – 2024

Figura 2.7- Quadro resumo da previsão de atendimento à inadequação – Região Norte: 2009 – 2024

- Fonte: Plano municipal de habitação: a experiência de São Paulo/ 2012.

Esses números não consideram a provisão de novas unidades para

atendimento ao déficit e ao crescimento demográfico projetado no PMH, que deve

ficar a cargo da COHAB, da CDHU e do Governo Federal.

O Mapa do Planejamento Temporal da Região Norte (ver Figura 2.8),

representa graficamente a priorização dos PAIs no Plano de Ação Regional, que por

sua vez indicam a localização dos perímetros mais emergenciais na Região Norte.

Os PAIs foram priorizados, considerando-se os critérios de priorização da

intervenção previstos no PMH. O principal deles no planejamento da Região Norte

foi o grau de risco existente, dadas as condições topográficas do terreno, em solo

montanhoso, próximo à Serra da Cantareira.

No PAR Norte, a escolha dos perímetros mais emergenciais dentre todos os

perímetros da Região Norte também dependeu da análise de outros critérios não tão

explícitos no PMH, mas de grande influência na tomada de decisão do poder

público. Esses critérios não explicitados no PMH serão retratados no próximo

capítulo, no item 3.3, da análise dos critérios de constituição dos perímetros de Ação

Integrada e de priorização da intervenção.

159

Planejamento Temporal – Perímetro de Ação Integrada por Quadriênio

Figura 2.8 -Planejamento Temporal – Parímetro de Ação Integrada por Quadriênio Fonte: Plano

Municipal de Habitação: A Experiência de São Paulo/ 2012.

160

Entre as sub-bacias hidrográficas da Região Norte que possuem

assentamentos precários, 03 são prioritárias (destacadas em vermelho no mapa do

número de domicílios em assentamentos precários por Sub-bacia Hidrográfica –

Figura 2.9), a partir da análise do número de moradias em assentamentos precários.

PMH – Número de domicílios em assentamentos precários por Sub-bacia

Hidrográfica

Figura 2.9 - Mapa Plano de Ação Regional Norte - Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados:

Plano Municipal de Habitação: A Experiência de São Paulo/ 2012.

Essas 03 sub-bacias são Cabuçu de Baixo, Cabuçu de Cima e Ribeirão dos

Perus, respectivamente em ordem de prioridade. Juntas elas possuem 89.241

famílias em assentamentos precários, cerca de 61% dos 145.965 mil famílias em

assentamentos de toda a Região Norte.

161

Com relação ao risco geológico, essas 03 sub-bacias juntas representam 6.606

mil domicílios em risco R3 e R4 (Alto e Muito Alto), dos 7.748 mil domicílios de toda

a Zona Norte 61.

As quantificações apresentadas na Figura 2.7 acima mostram as 03 sub-bacias

prioritárias, porém, é necessário estabelecer entre os PAIs contidos em cada sub-

bacia prioritária o mais emergencial, com base nos critérios de priorização presentes

no plano habitacional. Esses critérios dizem respeito ao risco de escorregamento e

solapamento de margem existente, de acordo com o seu grau emergencial (Risco

Alto e Muito Alto), grau de precariedade dos assentamentos contidos nos PAIs,

além de grau de vulnerabilidade social e de saúde.

A Figura 2.10, abaixo, aponta o número de domicílios em risco em cada PAI.

Para se chegar aos perímetros com maior incidência de risco alto e muito alto, foi

realizada pela autora uma quantificação do número de domicílios em risco em cada

PAI e foram considerados para a análise dos perímetros com maior incidência de

risco os 10 PAIs prioritários (com número de domicílios superior a 250 domicílios em

risco Alto e Muito Alto). Os dois PAIs objeto de estudo estão entre os Perímetros

prioritários, contudo, ambos representam o PAI com maior e menor número de

domicílios R3 e R4 da lista dos 10 prioritários.

61Fonte de dados elaborado pela autora, a partir de informações obtidas do Habisp e dos números de Plano de Ação Regional Norte a serem detalhados na dissertação.

162

Número de Domicílios em Risco Alto e Muito Alto (R3 e R4), nos Perímetros de

Ação Integrada da Região Norte

Figura 2.10 – Número de Domicílios em Risco Alto e Muito Alto (R3 e R4), nos Perímetros de Ação

Integrada da Região Norte - Fonte: Sehab/ Habi Norte 2013 – Elaborado pela autora.

A Figura 2.11 aponta o número de domicílios em risco em cada um dos

Perímetros de Ação Integrada da Região Norte, destacando os 10 PAIs prioritários

(com número de domicílios superior a 250 domicílios em risco Alto e Muito Alto R3 e

R4). Os 02 PAIs destacados na cor azul representam o perímetro com maior e

menor número de domicílios em risco Alto e Muito Alto (R3 e R4)62.

Esses dois perímetros são objeto de estudo desta dissertação, pois foram

indicados como prioritários para intervenção, o que aponta para utilização de outros

critérios para seleção dos PAIs, além dos previstos no PMH, e serão tratados no

próximo capítulo.

A análise dos dados apontam para relevância da questão do risco Alto (R3) e

Muito Alto (R4), nas Sub-bacias onde estão situados os dois PAIs objeto de estudo

de caso. Essa informação pode ser reforçada pelos dados da Figura 2.11, que

62 Fonte dos dados: Habisp - disponível em: www.habisp.inf.br - relatório de áreas de risco elaborado

pelo IPT para a Secretaria das Subprefeituras em 2010.

163

mostram que na Região Norte existem cerca de 7.748 domicílios em risco Alto ou

Muito Alto, onde existem 10 PAIs com significativa presença de risco na Região, dos

48 PAIs existentes. Tomou-se como parâmetro os PAIs que possuem mais de 250

domicílios em situação de Risco R3 e R4, o que pode ser verificado nos 02 Estudos

de Caso conforme a tabela 5.

Resumo da Situação de Risco na Região Norte

Figura 2.11 - Resumo da Situação de Risco na Região Norte - Fonte: Sehab/ Habi Norte 2013 –

elaborada pela autora

Quadro Resumo da Situação de Risco na Região Norte

Figura 2.12 - Quadro Resumo da Situação de Risco na Região Norte - Fonte: Sehab/ Habi Norte

2013 – elaborado pela autora.

A Figura 2.13 informa o número de domicílios em Risco Alto e Muito Alto nos

dois PAIs objeto de Estudo de Caso e nas três Sub-bacias prioritárias Cabuçu de

Baixo, Cabuçu de Cima e Ribeirão dos Perus. Os números mostram a relevância da

questão do risco, nesses perímetros dentro das suas subprefeituras.

Com base nos critérios de priorização do PMH, o Plano de Ação para a Região

Norte apontou os perímetros mais emergenciais; esses perímetros estavam dentro

164

das três principais sub-bacias, Cabuçu de Baixo, Cabuçu de Cima e Ribeirão dos

Perus.

A Secretaria de Habitação selecionou, por meio do Concurso Renova SP, os

perímetros mais emergenciais na cidade para a elaboração de projetos e futura

contratação de obras de urbanização. Dos 08 perímetros priorizados pelo Plano de

Ação Regional Norte e indicados para o Concurso Renova, seis deles estavam

contidos nas três sub-bacias prioritárias.

Os Perímetros de Ação Integrada indicados para o concurso Renova São

Paulo da Região Norte são: Ribeirão dos Perus, Cabuçu de Baixo 04, Cabuçu de

Baixo 05, Cabuçu de Baixo 12, Cabuçu de Cima 07, Cabuçu de Cima 08, Cabuçu de

Cima 10 e Jardim Japão 01. Dentre os selecionados, o único que não apresenta

situação de risco é o PAI Jardim Japão 01, este em especial foi selecionado

exatamente por possuir uma questão diferenciada dos demais PAIs: não apresenta

situação de risco, mas apresenta uma grande problemática quanto à possibilidade

de grande parte de seus assentamentos estarem em área com suspeita de

contaminação, implantada sobre o aterro do antigo leito do rio Tietê. Além disso,

possui um grave problema social, representado por dois conjuntos habitacionais

construídos pela municipalidade (antigo Cingapura) e pelo critério de se abranger o

atendimento distribuído na Regional Norte. Considerando, ainda, que os

assentamentos do Pai Jardim Japão 01 tiveram uma grande remoção de domicílios

por parte do poder público. Lá, as áreas encontram-se ociosas esperando por uma

intervenção, correndo o risco de uma nova ocupação.

O Perímetro de Ação Integrada Ribeirão dos Perus 06 não teve ganhador, o

que justifica um PAI com um alto número de moradias em risco e o fato de não ter

sido contemplado pelo concurso Renova São Paulo. Embora esse perímetro tenha

sido priorizado no concurso, ocorrido há três anos, ele não foi contemplado por

nenhum outro programa para intervenção por parte da Sehab.

No próximo item serão expostas as propostas do Concurso Renova para os

perímetros da Região Norte do Município.

165

2.4. PROJETO RENOVA E OS PERÍMETROS DE AÇÃO INTEGRADA DA

REGIÃO NORTE

Duas questões se fazem presentes no planejamento das ações do Plano

Municipal de Habitação: a da igualdade dos investimentos e a da distribuição das

intervenções nas diversas regiões da cidade. Para o atendimento dessas questões,

foi realizado um levantamento dos valores empenhados e da distribuição das

intervenções nas 06 regiões da cidade, incluindo a Região de Mananciais.

O resultado do estudo da aplicação dos investimentos dos recursos

financeiros e das intervenções que já estavam em andamento na Sehab, antes da

elaboração do Plano Municipal de Habitação, apontou uma defasagem no empenho

dos recursos entre as regiões da cidade. Este estudo apontou a Região Norte como

uma das regiões com menor investimento e obras em andamento, notadamente nas

favelas.

Como forma de reorganizar essa distribuição dos recursos a fim de equilibrar

os investimentos da Sehab nas diversas regiões da Cidade, foi proposto um maior

aporte de recursos nas regiões mais desfavorecidas nos quadriênios, de forma que

no final da vigência do PMH, as intervenções estivessem equilibradas.

A primeira ação no sentido do equilíbrio desses investimentos resultou na

maior indicação pela Região Norte de PAIs para projeto de urbanização e provisão

no programa Renova SP.

Das 22 indicações de perímetros para projeto no programa Renova, 08

pertenciam à Região Norte. É certo que, na proposta do Renova, a indicação para

projeto não significava garantia de contratação, pois a iniciativa do concurso visava

bons projetos, adequados às necessidades dos assentamentos precários indicados

para projeto. Mesmo assim o resultado foi expressivo, das 08 indicações para

projeto do programa, 07 perímetros foram contratados (a única exceção foi o PAI

Ribeirão dos Perus 06, que deve ser novamente indicado para projeto em outra

oportunidade de contratação de projetos).

166

Neste item, serão tratados os PAIs pertencentes à Zona Norte, priorizados pelo

Plano de Ação Regional Norte, e indicados para projeto no programa Renova SP;

serão tratadas as propostas do Concurso para essas áreas,do desenvolvimento dos

projetos e dos Planos urbanísticos.

Os PAIs contemplados pelo concurso Renova São Paulo da Região Norte são:

Cabuçu de Baixo 04, Cabuçu de Baixo 05, Cabuçu de Baixo 12, Cabuçu de Cima

07, Cabuçu de Cima 08, Cabuçu de Cima 10 e Jardim Japão 01.

Os perímetros indicados pela Sehab para a Região Norte, além de considerar os

critérios de priorização previstos no PMH, também refletiu a distribuição equilibrada

das ações nas Subprefeituras, e para isso levou-se em consideração as obras em

andamento da Secretaria de Habitação na Região.

A seguir, serão apresentados os Perímetros de Ação Integrada da Região Norte,

indicados para projeto no programa Renova SP:

PERÍMETRO DE AÇÃO INTEGRADA CABUÇU DE BAIXO 4

O Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 04 situa-se no distrito da

Brasilândia, Região Norte da cidade de São Paulo. Conforme determina o PMH, o

perímetro tem esse nome em função da sub-bacia hidrográfica ao qual está

implantado, a sub-bacia hidrográfica do rio Cabuçu de Baixo. Esse perímetro é

composto por 8 assentamentos: 6 favelas com uma estimativa de 1.000 domicílios, e

2 loteamentos com estimativa de 1.633 domicílios. Este perímetro possui a

perspectiva de aproximadamente 898 reassentamentos (Ver Figura 2.13).

Nessa região, a partir da década de 1970, a ocupação irregular cresceu e

avançou em direção à Serra da Cantareira, e deu origem ao loteamento Jardim

Damasceno, importante assentamento que compõe o PAI Cabuçu de Baixo 04. A

formação desse loteamento estimulou a formação dos demais assentamentos

existentes no perímetro. Na década de 1980, alguns dos loteamentos clandestinos

da região receberam infraestrutura básica e implantação de alguns equipamentos

167

sociais, que hoje ainda se apresentam insuficientes e a ocupação segue em franca

expansão no sentido da zona ambientalmente frágil da Serra da Cantareira.

Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 04

Figura 2.13 - Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 04, Fonte: Renova SP: concurso de

projeto de arquitetura e urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular,

2011.

As propostas aqui apresentadas são a ganhadora do Concurso Renova SP

para o PAI Cabuçu de Baixo 04. A projetista vencedora deste perímetro foi a equipe

do escritório B Arquitetos, coordenada pelo arquiteto Paulo Emilio Buarque Ferreira;

a mesma assinou contrato em dezembro de 2011 junto à Sehab e hoje desenvolve

os projetos para cada um dos assentamentos do PAI Cabuçu de Baixo 04.

O PAI Cabuçu de Baixo 4 apresentou como principais desafios enfrentados

pela projetista contratada para elaboração dos projetos de urbanização e

saneamento desse perímetro: reassentar o grande número de famílias que vivem

168

em áreas de risco dentro do PAI ou perto dele; equacionar as situações de risco de

escorregamento e solapamento das ocupações situadas em encostas muito

íngremes, bem como as situações de risco de contaminação, provenientes de

ocupações sobre um lixão desativado. Além disso, para esse perímetro foi preciso

considerar os projetos da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente, que

têm por objetivo recuperar os córregos e conter a ocupação na região da Cantareira,

e estuda implantar dois parques municipais na região e um parque linear no córrego

do Bananal, que confronta com a favela Hugo Ítalo Merigo e loteamento Boa Vista.

Deve-se também atentar aos impactos da implantação do trecho Norte do Rodoanel,

cujo projeto prevê a implantação do traçado viário muito próximo ao perímetro

Cabuçu de Baixo 4.

A proposta apresentada pela projetista no concurso para o PAI Cabuçu de

Baixo 04 contemplava o atendimento habitacional das famílias em áreas de risco, e

a contenção das encostas e das margens dos córregos. Para as áreas

remanescentes das encostas e da liberação das margens dos córregos, foram

previstos espaços de lazer e uso público. Associado a isso, houve a necessidade de

remoção de um grande número de famílias das margens do córrego do Bananal por

conta de contaminação do solo existente; essa área foi aproveitada para a

implantação do parque. Esse Parque, proposto ao longo de todo o fundo de vale,

que corresponde ao córrego Bananal, funcionaria como elemento de referência

urbanística e ambiental do perímetro (Ver Figura 2.14). Propõe, ao longo do

parque,a implantação de conjuntos habitacionais para receber famílias de áreas de

risco, recuperação ambiental ou adequação de infraestrutura.

Para as ocupações com problemas de acessos e altas densidades, foram

propostas intervenções de miolo de quadra, com abertura de espaços livres, criação

de equipamentos públicos e conexão com as redes de infraestrutura existentes. As

famílias a serem removidas dessas quadras seriam reassentadas em pequenas

construções implantadas junto aos espaços livres criados.

Pensado como pontos de apoio à preservação da Serra da Cantareira, foram

propostos equipamentos de fronteira, nos limites entre os assentamentos e a

Cantareira.

169

A manutenção de moradores atualmente na comunidade da Brasilândia, cuja

ocupação remonta a meados do século passado, foi premissa básica do projeto.

(FRANÇA, BARDA, 2011).

Intervenções Em Áreas De Risco /Recuperação De Córregos

Figura 2.14 - Intervenções Em Áreas De Risco /Recuperação De Córregos, Fonte: Renova SP:

concurso de projeto de arquitetura e urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de


• PERÍMETRO DE AÇÃO INTEGRADA CABUÇU DE BAIXO 5

O Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05 é contíguo ao PAI Cabuçu

de Baixo 04, portanto também está situado no distrito da Brasilândia, Região Norte

da cidade de São Paulo. Conforme determina o PMH, os perímetros têm esse nome

em função da sub-bacia hidrográfica ao qual estão implantados, a sub-bacia

hidrográfica do rio Cabuçu de Baixo. Esse perímetro é composto por 19

assentamentos: 15 favelas com uma estimativa de 4.928 domicílios, e 4 loteamentos

irregulares com estimativa de 2.023 domicílios (Ver Figura 2.15). Este perímetro

possui a perspectiva de aproximadamente 2.447 reassentamentos.

Localizado na mesma região do PAI Cabuçu de Baixo 04, possui histórico de

ocupação similar, quando a partir da década de 1970, a ocupação irregular cresceu

e avançou em direção à Serra da Cantareira, neste caso os loteamentos de

170

destaque foram os loteamentos Jardim Paraná/ Invasão e Vista Alegre/ Lindeira,

ambos vizinhos próximos ao loteamento Jardim Damasceno do PAI Cabuçu de

Baixo 04. A formação desses loteamentos estimulou a formação dos demais

assentamentos existentes no perímetro. Outro indutor do crescimento na região foi a

implantação do CEU Paz, implantado no topo da Serra da Cantareira, entre os

loteamentos Jardim Paraná Invasão e Vista Alegre Lindeira. Considerando-se que

os assentamentos ao Norte do PAI Cabuçu de Baixo 05 são mais recentes que os

demais assentamentos, carecem de infraestrutura urbana e de mais equipamentos

públicos.


Figura 2.15 -Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05, Fonte: Renova SP: concurso de


2011.


para o PAI Cabuçu de Baixo 05. A projetista vencedora deste perímetro foi a equipe

171

do escritório MAS + PMA Arquitetura Ltda. coordenada pelo arquiteto Marcelo

Montoro; a mesma assinou contrato junto a Sehab em dezembro de 2011 e hoje

desenvolve os projetos para cada um dos assentamentos do PAI Cabuçu de Baixo

05.

Os principais desafios enfrentados pela projetista contratada para a elaboração

de projetos de urbanização e saneamento desse perímetro foram: reassentar as

famílias que vivem em áreas de risco de escorregamento e solapamento, cujos

domicílios estão implantados em encostas de alta declividade. Nesse caso,

destacam-se as favelas Jardim Paraná e Encosta do Céu Paz, bem como o

Loteamento Paraná/ Invasão, que além do risco elevado, apresenta situações de

extrema precariedade.

O PAI Cabuçu de Baixo 05 é cortado no sentido leste e oeste pelo córrego do

Bananal, classificado como uma barreira física entre os assentamentos ao norte e

ao sul do perímetro. Considerada também a diferenciação topográfica e tipológica

dessas áreas, torna-se uma necessidade a articulação e ligação dessas áreas.

Além disso, foi preciso considerar os projetos da Secretaria Municipal do Verde

e Meio Ambiente, que tinha por objetivo recuperar os córregos e conter a ocupação

na região da Cantareira, e estuda implantar dois parques municipais na região e um

parque linear no córrego do Bananal, que confronta com as favelas São Geraldo

Jardel Filho (também conhecida como Favela Ibiraiaras), Bananal Direito, Bananal

Esquerdo, Jardim Paraná e Loteamento Paraná/ Invasão. Coube atentar também

aos impactos da implantação do trecho Norte do Rodoanel, cujo traçado corta

alguns assentamentos em situações graves de risco.

O projeto desenvolvido trabalhou as diferentes escalas e mostrou

preocupações de adequação topográfica. O projeto está baseado em uma estrutura

geral definida pela articulação do sistema viário, apoiado em um sistema de

contenções e um parque que articula os espaços livres novos e os existentes,

conectando todo o perímetro. Configurando, assim, um conjunto de intervenções

pontuais e estratégicas com vistas à transformação e a melhoria da área (Ver Figura

2.16).

172

A reestruturação e adequação das vias, escadarias e ruas internas e a criação

de áreas livres merece destaque, pois buscou estabelecer a continuidade da malha

urbana e reforçar as centralidades. Melhorando a conexão norte-sul com a criação

de nova via coletora na área do Aterro de Inertes.

Para as áreas de provisão, destaca-se a cuidadosa implantação dos projetos

nas três áreas, a articulação volumétrica com os bairros vizinhos e a rica

interpretação dos gabaritos gerando a variação tipológica mencionada.

O mecanismo de atuação foi o reordenamento da ocupação. A redistribuição

das construções, verticalizando-as, criou vazios urbanos, antes inexistentes, de duas

formas: adensando linearmente ao longo dos córregos e verticalizando em pontos

estratégicos das encostas. Os vazios resultantes agregaram equipamentos públicos,

que são aglutinadores sociais capazes de criar novas e mais fortes relações

(FRANÇA, BARDA, 2011).

Cabuçu de Baixo 05 – Intervenção no Loteamento Jardim Paraná

Figura 2.16 – Intervenção do Loteamento Paraná, Fonte: Renova SP: concurso de projeto de

arquitetura e urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular, 2011.

173

PERÍMETRO DE AÇÃO INTEGRADA CABUÇU DE BAIXO 12

O Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 12 está situado no distrito da

Cachoeirinha, Região Norte da cidade de São Paulo. Conforme determina o PMH, o

perímetro recebe esse nome em função da sub-bacia hidrográfica ao qual está

implantado a sub-bacia hidrográfica do rio Cabuçu de Baixo. Esse perímetro é

composto por 05 assentamentos: 05 favelas com uma estimativa de 2.115

domicílios, o PAI Cabuçu de Baixo 12 não possui loteamentos irregulares (Ver

Figura 2.17). Este é o menor PAI da Zona Norte com projeto contratado pelo

programa Renova SP, porém com um número significativo de reassentamentos

previstos, aproximadamente 800.

Assim como nas demais áreas que fazem fronteira com a Serra da Cantareira,

o início da ocupação das áreas aconteceu por volta dos anos 1970. Os principais

assentamentos desse perímetro são as favelas Eucaliptos e Condessa Amália

Matarazzo, implantados ao longo do córrego Guaraú.

Uma das principais ações realizadas na região do PAI Cabuçu de Baixo 12 foi

a implantação do viário que ligaria a Avenida Inajar de Souza até a Estrada de Santa

Inês, através do programa PROCAV, que tinha como objetivo a canalização do

córrego Guaraú e implantação do viário. O projeto foi executado em etapas, em

grande parte com a criação da Avenida Afonso Lopes Vieira. Para a execução desse

trecho, foi necessária a remoção de famílias que residiam em trecho sobre o córrego

Guaraú, parte das famílias foi reassentada nos residenciais do conjunto habitacional

da Sehab City Jaraguá, na Zona Norte do município de São Paulo.

A última etapa do projeto de ligação das avenidas não foi realizada, pois a

execução deste trecho do viário de ligação seria implantado justamente onde hoje

estão implantadas as favelas Condessa Amália Matarazzo e Eucaliptos e, devido a

situação consolidada dos assentamentos que deveriam ser removidos (justamente

no trecho onde está localizado o perímetro Cabuçu de Baixo 12), e a mudança de

diretrizes em relação a canalização dos córregos na cidade, que devem ser abertas

174

e não mais fechadas como realizadas anteriormente, mudou-se de diretriz de

projeto.

Perímetro de Ação Integrada

Figura 2.17 - Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 12, Fonte: Renova SP: concurso de


2011.


para o PAI Cabuçu de Baixo 12, A projetista vencedora deste perímetro foi a equipe

do escritório Drucker Associados coordenada pela arquiteta responsável Mônica

Drucker; a mesma assinou contrato junto a Sehab em abril de 2012 e hoje

desenvolve os projetos para cada um dos assentamentos do PAI Cabuçu de Baixo

12.

O PAI Cabuçu de Baixo 12 apresentou como principais desafios para a

urbanização e saneamento de seus assentamentos: equacionar as situações de

175

risco de escorregamento e solapamento que atingem os assentamentos implantados

em encostas de alta declividade (as favelas Eucaliptos e Condessa Amália

Matarazzo); realizar, ainda que em menor escala, a ligação entre as avenida Inajar

de Souza e Estrada de Santa Inês.

Cabe atentar para a presença da ETA Guaraú (estação de tratamento de água

da Sabesp), que fica à montante do córrego Guaraú, bem como aos impactos da

implantação do trecho Norte do Rodoanel, próximo ao perímetro Cabuçu de Baixo

12, bem como os limites da Serra da Cantareira.

Outra questão relevante é o histórico de reocupações das áreas que compõem

o PAI Cabuçu de Baixo 12; existem ali várias famílias no aluguel, removidas pela

questão do risco, aguardando atendimento definitivo, que devem ser consideradas

nesse projeto.

Uma porção considerável deste perímetro situa-se em uma área

ambientalmente vulnerável. A Sehab estimava a remoção de 800 moradias por

estarem localizadas em zona de risco por deslizamento ou alagamentos, em

decorrência das enchentes estivais do Córrego Guaraú que atravessa a área em

toda sua extensão. Por possuir duas favelas em faixa não edificante do córrego

Guaraú, deverão ser discutidas junto à SVMA as abrangências dessas faixas. Essa

questão é bem importante para a futura regularização fundiária dos assentamentos.

O elemento central do projeto é um parque linear, que em seus vários

percursos buscou dar conta de questões ambientais (tratamento das áreas de APP,

arborização e permeabilidade do solo); e de questões sociais (articulação de áreas

com as moradias novas e espaços de esporte e de lazer). Além disso, o parque

buscou a conexão com uma trama de circulação de pedestres, com novas pontes, e

elevados. Foi apresentada também uma proposta de apropriação de áreas residuais

– dos fundos de lotes.

A proposta apresentada mostrou preocupação com a articulação do perímetro

com o entorno, por meio da viabilização do acesso ao transporte público

convencional e ciclo viário. Foram desenhadas aberturas de vias e vielas de

atravessamento, bem como a consolidação das vias perimetrais.

176

Para as áreas de urbanização (os assentamentos a consolidar), o projeto

propôs intervenções ajustadas às características e à escala do perímetro de ação

integrada, tais como: as propostas de configuração de novas vielas e miolos de

quadra, por meio da abertura de pátios e da implantação de novas edificações.

As edificações, em geral, foram implantadas com delicadeza e buscavam uma

relação com o parque linear central. Destacam-se os conjuntos e unidades

habitacionais modulares e de grande flexibilidade para as áreas de reassentamento

(Ver Figura 2.18) (FRANÇA, BARDA, 2011).

.

Parque Linear com Áreas de Provisão

Figura 2,18 - Parque Linear com Áreas de Provisão, Fonte: Renova SP: concurso de projeto de

arquitetura e urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular, 2011.

PERÍMETRO DE AÇÃO INTEGRADA CABUÇU DE CIMA 7

O Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 07 está situado no distrito do

Tremembé, Região Norte da cidade de São Paulo. Conforme determina o PMH, o


implantado, a sub-bacia hidrográfica do rio Cabuçu de Cima. Esse perímetro é

composto por 12 assentamentos: 12 loteamentos com uma estimativa de 4.770

domicílios, o PAI Cabuçu de Cima 07 não possui favelas (Ver Figura 2.19). Este PAI

tinha a estimativa de 102 reassentamentos, essa estimativa foi realizada no

177

momento do concurso, mas devido à existência de situações de risco no PAI que se

agravaram com o tempo, hoje essa estimativa de reassentamentos é maior.

A região onde estão implantados os PAIs aqui estudados pertencentes à bacia

hidrográfica do rio Cabuçu de Cima possuem um histórico de reinvindicações sociais

e habitacionais. Grande parte do território teve sua formação a partir de loteamentos

clandestinos e irregulares. Os primeiros loteamentos clandestinos na região

surgiram a partir da ação de grileiros, principalmente nas terras da Santa Casa, na

década de 1990. Ao longo dos anos, eles foram objeto de vários processos de

reintegração de posse.

Os primeiros assentamentos constituídos desse perímetro foram os

loteamentos Santa Casa e Jova Rural; em seguida, surgiram os demais.


Figura 2.19 - Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 07, Fonte: Renova SP: concurso de


2011.

178

Os principais desafios enfrentados pelas projetistas no momento do concurso

para a urbanização e saneamento desses assentamentos foram: a ocupação de

áreas impróprias para habitação, com declividades acentuadas ou às margens de

córregos, gerando áreas de risco para a população; dificuldade nos acessos,

principalmente no que diz respeito à largura de vias e inexistência de passeios, ou

ainda relacionado à topografia muito acentuada; deficiência na implantação de rede

de drenagem e no tratamento do esgoto, tendo em vista que vários locais não

possuem coletor tronco; carência de áreas verdes e de lazer para a população e

inexistência de áreas reservadas para estes usos.

Além disso, foi preciso considerar a presença do cemitério Parque dos

Pinheiros, um equipamento importante na região que está cercado pela ocupação

dos assentamentos, tendo seu acesso comprometido.

Cabe atentar para os impactos da implantação do trecho Norte do Rodoanel e

a presença da rodovia Fernão Dias, que tem seu acesso ao Rodoanel previsto para

ser implantado próximo ao perímetro Cabuçu de Cima 7; além dos limites com a

Serra da Cantareira e com o município de Guarulhos.


para o PAI Cabuçu de Cima 07. A projetista vencedora deste perímetro foi a equipe

do escritório Terra e Tuma Arquitetos Associados coordenada pelo arquiteto

responsável Pedro Tuma; a mesma assinou contrato junto a Sehab em dezembro de

2011 e hoje desenvolve os projetos para cada um dos assentamentos do PAI

Cabuçu de Cima 07.

O estudo evidenciou a compreensão da área e de suas possibilidades e

dificuldades para a urbanização dos loteamentos existentes no perímetro. Propõe

adequado tratamento dos sistemas hídricos e das áreas passíveis de utilização.

Propõe unidades habitacionais para relocação em escala compatível com a escolha

do sítio e com a paisagem.

179

O projeto urbanístico proposto procurou valorizar as preexistências. O ponto

principal do projeto é a presença do curso d’água que percorre a área de Sul ao

Norte, utilizado como o eixo estruturador do território. Seu redesenho garante o

suporte para as novas infraestruturas de drenagem e o acesso público às suas

margens. Na área subutilizada do cemitério, localizado junto ao córrego, foi

implantado um parque fluvial linear com equipamentos públicos (culturais, esportivos

e recreativos), passeios e ciclovia. As trilhas informais que fazem a transposição da

parte alta para a margem do rio foram consolidadas por um sistema de passarelas

permeadas de equipamentos para o uso público. Na borda do parque foram

implantadas novas habitações destinadas a receber as famílias removidas das áreas

de risco (Ver Figura 2.20). A Rua da Fonte, paralela ao Córrego Tremembé, foi

alargada e é tratada de modo a configurar uma centralidade linear, prolongando-se

até a Rua João Frederico Agrícola, onde foi projetada uma escola com praça de

equipamentos.

Dentre as diretrizes do projeto, foram constatadas intervenções pontuais de

paisagismo e iluminação pública nas vias comerciais. Também foram propostas vias

e escadarias, articuladas ao viário existente, de modo estratégico para facilitar o

acesso dos pedestres em longas distâncias, em terreno de alta declividade.

As áreas de risco de grande declividade foram parcialmente desocupadas para

a realização das obras de contenção geotécnica e reflorestamento (FRANÇA,

BARDA, 2011).

.

180

Parque Fluvial Linear

Figura 2.20 – Parque Fluvial Linear/ Habitação Social próximo a Cemitério, Fonte: Renova SP:

concurso de projeto de arquitetura e urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de



O Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 08 está situado no distrito do

Tremembé, Região Norte da cidade de São Paulo. Conforme determina o PMH, o


implantado, a sub-bacia hidrográfica do rio Cabuçu de Cima. Esse perímetro é


domicílios, e conta com 08 loteamentos com uma estimativa de 3.394 domicílios (Ver

Figura 2.21). Este PAI apresentou uma estimativa de 758 reassentamentos.

181

Como informado anteriormente, a região onde estão implantados os PAIs aqui

estudados pertencentes a bacia hidrográfica do rio Cabuçu de Cima possuem um

histórico de reinvindicações sociais e habitacionais. Grande parte do território teve

sua formação a partir de loteamentos clandestinos e irregulares. Os primeiros

loteamentos clandestinos na região surgiram a partir da ação de grileiros,

principalmente nas terras da Santa Casa, na década de 1990. Ao longo dos anos,

eles foram objeto de vários processos de reintegração de posse.

Alguns desses assentamentos já receberam obras de infraestrutura básica seja

por parte da municipalidade ou executadas pelo proprietário do terreno, via ação

judicial, para esses assentamentos restam apenas as fases de regularização

fundiária. Os demais assentamentos necessitam de obras de urbanização para a

futura regularização fundiária.


Figura 2.21 – Perímetro de ação integrada Cabuçu de Cima 08, Fonte: Renova SP: concurso de


2011.

182


para a urbanização e saneamento desses assentamentos foram: a ocupação em

áreas de risco para a população, na maioria dos casos em áreas de declividades

acentuadas, ou às margens de córregos; dificuldade de implantação de acessos,

principalmente no que diz respeito à largura de vias para o caso das vias públicas de

acesso a automóveis, e inexistência de passeios e vielas de conexão que facilite a

circulação em território muito declivoso; deficiência na implantação de rede de

drenagem e no tratamento do esgoto, tendo em vista que vários locais não

possuíam coletor tronco; carência de áreas verdes e de lazer para a população e

inexistência de áreas reservadas para estes usos.

Um fator de relevância existente no PAI Cabuçu de Cima 08, é a existência da

subestação de tratamento de energia Furnas e todas as faixas do linhão que saem

da subestação e cortam o território.

Dentre os PAIs pertencentes a sub-bacia do rio Cabuçu de Cima, este é o

único PAI com disponibilidade de terrenos vazios ou subutilizados. Porem, estes

terrenos, assim como algumas áreas ocupadas na região, não é simples de ser

adquiridos, pois os mesmos possuem impeditivos como pertencer ao INCRA e ser

considerado como área rural.

As propostas aqui apresentadas são ganharam o Concurso Renova SP para o

PAI Cabuçu de Cima 08. A projetista vencedora deste perímetro foi a equipe do

escritório H + F, sob a coordenação do arquiteto responsável Pablo Emílio Robert

Hereñú; a mesma assinou contrato junto a Sehab em dezembro de 2011 e hoje

desenvolve os projetos para cada um dos assentamentos do PAI Cabuçu de Cima

08.

A proposta apresentada trabalha as diferentes escalas de ação, definindo

ações de estruturação do território e ações pontuais, denominadas de ações

pontuais típicas, que se reproduzem no território do PAI. Ambas as ações apostam

na implementação de sistemas de infraestrutura, áreas verdes, de centralidades, e

na recuperação de encostas e criação de espaços públicos associados a novos

edifícios de uso misto. A proposta desenvolvida se organizava por meio de dois tipos

183

complementares de intervenções denominadas Ações de Estruturação do Território

(AET) e Ações Pontuais Típicas (APT).

Entre as AET’s propostas destacavam-se a criação do Parque Igarapé

Primavera, localizado ao longo do córrego e da rua de mesmo nome, a consolidação

da Av. Ushikichi Kamiya como eixo estruturador através do adensamento

habitacional, instalação de equipamentos e serviços públicos e a criação de

sistemas de hortas urbanas localizadas sob as linhas de alta tensão.

As APT’s são utilizadas para recuperação de encostas, recuperação de

córregos e nascentes e criação de Centros de Vizinhança que associam habitação,

serviços, comércio e dispositivos de circulação vertical (Ver Figura 2.22). Todas as

estratégias desenvolvidas utilizam o conceito de Operações de Saldo Positivo, em

que o número de unidades habitacionais criadas é sempre superior ao de unidades

removidas (FRANÇA, BARDA, 2011).

Centros de Vizinhança

Figura 2.22 – Centro de Vizinhança, Fonte: Renova SP: concurso de projeto de arquitetura e

urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular, 2011.

184


O Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 10 é contíguo aos demais

PAIs Cabuçu de Cima 07 e Cabuçu de Cima 08 pertencentes à sub-bacia do rio

Cabuçu de Cima, ambos estão situados no distrito do Tremembé, Região Norte da

cidade de São Paulo. Esse perímetro é composto por 13 assentamentos: 08 favelas

com uma estimativa de 1.324 domicílios, e conta com 05 loteamentos com uma

estimativa de 1.991 domicílios (Ver Figura 2.23). Este PAI apresentou uma

estimativa de 681 reassentamentos.

Como informado anteriormente, a região onde estão implantados os PAIs aqui

estudados pertencentes à bacia hidrográfica do rio Cabuçu de Cima, possuem um

histórico de reinvindicações sociais e habitacionais. Grande parte do território teve

sua formação a partir de loteamentos clandestinos e irregulares. Os primeiros

loteamentos clandestinos na região surgiram a partir da ação de grileiros, entre as

décadas de 1980 e 1990. Ao longo dos anos, os loteamentos clandestinos desse

PAI também foram objeto de vários processos de reintegração de posse.

185


Figura 2.23 - Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 10, Fonte: Renova SP: concurso de


2011.


para a urbanização e saneamento desses assentamentos foram: reassentar as

famílias que viviam em áreas de risco de escorregamento e solapamento das

ocupações nas encostas de alta declividade ou às margens de córregos, em

especial a favela Alfredo Ávila e loteamento Gabriel Ribeiro; garantir mobilidade aos

moradores; aprimorar as redes de drenagem e o tratamento de esgoto, tendo em

vista que vários locais não possuem coletor tronco; proporcionar áreas verdes e de

lazer para a população. Outro desafio é realizar a transposição do rio Piqueri e fazer

a ligação da “Cidade Formal” com a “Cidade Informal”. Também era preciso

considerar os impactos da implantação do trecho Norte do Rodoanel, a presença do

CEU Jaçanã, do hospital São Luiz Gonzaga e da rodovia Fernão Dias, além da

proximidade dos assentamentos com a Serra da Cantareira e a condição de zona

limítrofe com a proximidade com o município de Guarulhos.


para o PAI Cabuçu de Cima 10. A projetista vencedora deste perímetro foi a equipe

186

do escritório Base 3 Arquitetos, sob a coordenação da arquiteta responsável

Catherine Otondo, que assinou contrato junto à Sehab em dezembro de 2011 e hoje

desenvolve os projetos para cada um dos assentamentos do PAI Cabuçu de Cima

10.

Esta proposta tem um eixo estruturador, constituído de um equipamento

público (elevador público) e de um parque linear. O parque propõe um extenso

percurso, onde foram pensadas as áreas de APP, arborização e permeabilidade do

solo; e as questões sociais (articulação de áreas com as moradias novas e espaços

de esporte e de lazer). Além disso, desde o parque, o projeto busca a conexão com

uma trama de circulação de pedestres, com novas pontes, e elevados (Ver Figura

2.24).

O projeto destaca um dos conjuntos de provisão que resgata a figura da rua:

conexão entre diferentes volumetrias e elemento de referência do conjunto. A partir

do tema habitação, buscava reconstituir a continuidade das áreas verdes,

associadas às preservações das encostas e dos cursos d´água criando um sistema

de espaços públicos.

A proposta promove a mobilidade urbana com a proposição de novas pontes,

novas ruas e novas modalidades de transporte como a criação da ciclovia, para

integrar as moradias à rede de transporte público e aos espaços livres. A

transposição dos rios e das variações de níveis seriam facilitadas por passeios

localizados nos vales e por um elevador público de uso urbano associado a um

equipamento institucional (FRANÇA, BARDA, 2011).

.

187

Eixo Estruturador da Proposta

Figura 2.24 – Eixo Estruturador da Proposta, Fonte: Renova SP: concurso de projeto de arquitetura e

urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular, 2011.

PERÍMETRO DE AÇÃO INTEGRADA JARDIM JAPÃO 01

O Perímetro de Ação Integrada Jardim Japão 01 está situado no distrito de Vila

Maria, Região Norte da cidade de São Paulo. Conforme determina o PMH, o


implantado, a sub-bacia hidrográfica do rio Japão. Esse perímetro é composto por

14 assentamentos: 12 favelas com uma estimativa de 3.556 domicílios, 1 núcleo

habitacional de 113 domicílios, 01 loteamento com 55 domicílios e 2 conjuntos

habitacionais construídos pela municipalidade, contabilizando 780 unidades

habitacionais (Ver Figura 2.25). Este PAI apresentou uma estimativa de 1.297

reassentamentos.

No PAI Jardim Japão, a ocupação também teve inicio na década de 1970. O

histórico dessa área tem a ver com a canalização e retificação do rio Tiete, pois

alguns dos assentamentos irregulares estão implantados ao longo do antigo leito do

rio. Assim como os remanescentes do rio Tietê, as ocupações ocorreram em trechos

de viários também.

188

Um fator de relevância também se dá a localização do perímetro, próximo às

rodovias Fernão Dias e Dutra, deve-se aqui considerar também essas áreas como

ponto de apoio ao sistema logístico e todas as consequências.


Figura 2.25- Perímetro de Ação Integrada Jardim Japão 01, Fonte: Renova SP: concurso de


2011.

Tratava-se de uma área central e plana da cidade de São Paulo e os principais

desafios para urbanização e integração do perímetro foram: recuperar os antigos

conjuntos habitacionais construídos pela PMSP, a fim de prover as condições

necessárias para sua regularização fundiária; reassentar a demanda proveniente do

grande número de remoções necessárias para eliminar as irregularidades de boa

parte do assentamentos contidos no PAI Jardim Japão, implantados em leito viário

importante e sobre córrego existente, como é o caso da favela Funerária, que está

189

totalmente implantada no leito viário; urbanizar as demais favelas, resolvendo dois

graves problemas: a suspeita de solo contaminado, bem como os problemas

associados à drenagem em terrenos de baixíssimas declividades.

Esse conjunto de assentamentos está dentro do perímetro proposto no plano

diretor regional estratégico, Vila Maria / Vila Guilherme – Operação Urbana

Consorciada; Terminal de Cargas Fernão Dias; e próximo à Operação Urbana

Carandiru, cujo zoneamento está em Zona Predominantemente Industrial.


para o PAI Jardim Japão 01; a projetista vencedora deste perímetro foi a equipe do

escritório B Arquitetos, sob a coordenação do arquiteto responsável Paulo Emilio

Buarque Ferreira; a mesma assinou contrato junto à Sehab em abril de 2012 e hoje

desenvolve os projetos para cada um dos assentamentos do PAI Jardim Japão 01.

A proposta busca melhorar as relações urbano-ambientais e sociais em uma

área bastante resistente à transformação e isolada por duas grandes infraestruturas

rodoviárias; se caracteriza pela diversidade morfológica e tipológica. Parte da

delimitação de áreas que receberão tratamentos distintos: um perímetro de 150m

relacionado aos usos industriais e logísticos de baixa densidade; e uma área interna

a este, destinada à adensamento habitacional, diversidade de usos e nova

articulação viária (Ver Figura 2.26).

Contempla cenários de intervenção: urbanização, requalificação e

regularização fundiária (favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais), e a

implantação de novas edificações.

Propunha-se a ocupação da área sujeita à incidência do Direito de Preempção,

à implantação da provisão habitacional com uso misto, como etapa inicial do

adensamento e qualificação do perímetro, além da inserção de um sistema de áreas

livres junto aos cursos d’água a serem recuperados, associados a equipamentos

públicos e áreas de lazer (FRANÇA, BARDA, 2011).

.

190

Plano Urbanístico

Figura 2.26 – Plano Urbanístico, Fonte: Renova SP: concurso de projeto de arquitetura e urbanismo,

1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular, 2011.

191

PERÍMETRO DE AÇÃO INTEGRADA RIBEIRÃO DOS PERUS 6

O Perímetro de Ação Integrada Ribeirão dos Perus 06 está situado no distrito

do Jaraguá, Região Norte da cidade de São Paulo. Conforme determina o PMH, o


implantado, a sub-bacia hidrográfica do rio Ribeirão dos Perus. Esse perímetro é


domicílios, 03 loteamento com 257 domicílios. Este PAI apresentou uma estimativa

de 1.172 reassentamentos.


Figura 2.25- Perímetro de Ação Integrada Ribeirão dos Perus 06, Fonte: Renova SP: concurso de


2011.

Os principais desafios para a urbanização e saneamento deste perímetro

foram: reassentar as famílias que vivem em áreas de risco de escorregamento e

192

solapamento das ocupações em encostas de alta declividade ou às margens de

córregos, em especial as favelas Parque Taipas e Fragata da Constituição; garantir

mobilidade aos moradores, principalmente no que diz respeito à largura de vias e

inexistência de passeios; aprimorar as redes de drenagem e o tratamento de esgoto,

tendo em vista que vários locais não possuem coletor tronco; proporcionar áreas

verdes e de lazer para a população.

Além disso, foi preciso considerar os projetos da Secretaria do Verde e do Meio

Ambiente, que têm por objetivo conter a ocupação na região da Cantareira e estuda

implantar um parque municipal na região. Foi preciso levar em conta também a

presença de um sítio (Jardim do Éden), que está cercado pelos assentamentos.

Coube atentar ainda aos impactos da implantação do trecho Norte do Rodoanel,

próximo ao perímetro Ribeirão dos Perus 6, (FRANÇA, BARDA, 2011).

Conforme exposto anteriormente, para o Perímetro de Ação Integrada

Ribeirão dos Perus não houve vencedor, foi realizada apenas uma menção honrosa

à proposta realizada pelo arquiteto Héctor Vigliecca e Gani.

193

194

3. DO PLANO AO PROJETO: ESTUDOS DE CASO: PERÍMETROS DE AÇÃO

INTEGRADA CABUÇU DE BAIXO 05 E CABUÇU DE CIMA 08

Com base nos resultados técnicos, obtidos do estudo da elaboração do Plano

Municipal de Habitação para a Zona Norte do município de São Paulo, que apontam,

através da análise do principal critério de elegibilidade (grau de existência de risco

alto e muito alto), as Sub-bacias prioritárias para a Região Norte do Município e

consequentemente os seus Perímetros de Ação Integrada (PAIs) prioritários,

pudemos observar que estão entre eles as Sub-bacias dos rios Cabuçu de Cima e

Cabuçu de Baixo, e consequentemente os Pais Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de

Cima 08, motivo pelo qual foram indicados para o Concurso de projetos Renova São

Paulo.

Conforme apontado no Capítulo anterior, para se chegar à definição dos

perímetros mais urgentes foi importante além da análise dos critérios previstos no

PMH, o estudo das informações obtidas a partir do conhecimento técnico dos

profissionais da Sehab e do levantamento de outras informações sobre os

assentamentos, que influenciam muito na tomada de decisão do poder público,

como por exemplo, a existência de Ação do Ministério Público contra a

municipalidade e a previsão de uma intervenção pública nos assentamentos

contidos nos PAIs, até o próprio desenho do PAI, que leva em consideração várias

questões de ordem estrutural à Sehab.

Cabe nesse capítulo, ressaltar esses critérios não explicitados no PMH e

retratar através da análise desses dois PAIs estudo de caso, o caminho adotado

para a escolha dos mesmos, ainda se tratando de dois perímetros diferentes.

De acordo com o que foi apontado anteriormente (nos capítulos anteriores), é

muito simples e estão bem claros e definidos os critérios para se chegar à

priorização de um assentamento isolado, porém, há certa dificuldade na definição do

PAI mais emergencial, considerando-se que em um mesmo PAI, na maioria das

vezes, existem os diferentes tipos de assentamento, onde não há apenas situações

prioritárias emergenciais de risco para urbanização, mas podem existir também

núcleos urbanizados e assentamentos que demandam apenas a regularização

195

fundiária. Muitas vezes, um dado assentamento crítico do ponto de vista dos riscos

existentes acaba puxando a intervenção de todo os demais assentamentos do PAI.

Tomar uma decisão nesses casos não é uma tarefa nada fácil. Por esse

motivo, entram em cena os demais condicionantes que influenciam na tomada de

decisão.

Sendo assim, este capítulo apresenta a análise dos preceitos metodológicos

inovadores no planejamento em São Paulo, contidos no Plano Municipal de

Habitação de São Paulo, do estabelecimento dos Perímetros de Ação Integrada, que

se baseiam na Sub-bacia como unidade de planejamento e gestão, bem como os

demais critérios utilizados para a priorização nos dois perímetros estudos de caso,

os Perímetros de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima 08.

3.1. CRITÉRIOS DE ESCOLHA DOS ESTUDOS DE CASO

O Plano Municipal de Habitação assumiu a divisão em regiões adotada pela

Sehab no município, sendo proposto o planejamento para as seis regiões da cidade

de acordo com suas especificidades, seguindo as diretrizes gerais do PMH. As seis

regiões são: Norte, Sul, Leste, Sudeste, Centro e mais ao Sul, a Região expressiva

de Mananciais.

O estudo dos perímetros pertencentes à Região Norte da cidade de São Paulo

como exemplo e registro do trabalho, se dá em função do conhecimento técnico

adquirido e das fontes de informação da região, e também, devido ao fato de que a

Zona Norte foi a região que mais indicou PAIs para projeto, no Concurso de projetos

Renova SP (08 dos 23 indicados para todas as regiões), dos 23 indicados para

projeto no concurso, 17 houveram ganhadores e foram contratados, sendo que

desses 17 PAIs contratados, 07 pertencem a Região Norte.

A escolha desses dois PAIs (Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima 08), se

deve ao fato de que ambos foram priorizados para intervenção, frente aos demais

PAIs da Zona Norte e indicados para projeto no Concurso Renova SP. A indicação

196

para projeto se deu a partir da priorização do PMH, que tem como principal critério

de escolha das suas prioridades o grau de risco e de precariedade existente nos

assentamentos contidos nos PAIs.

Por sua vez, a escolha desses dois PAIs dentre os 07 PAIs da Região Norte

também indicados para projeto no Concurso Renova SP, está justamente nas

características diferenciadas que os dois PAIs apresentam, referente ao grau de

consolidação e precariedade dos assentamentos que constituem os PAIs, bem como

o número de domicílios em risco e o grau de risco que ambos apresentam.

Para a seleção dessas áreas, foi elaborado um levantamento do número de

domicílios em assentamentos precários em cada Sub-bacia da Região Norte, onde

se definiu as 03 Sub-bacias com maior número de domicílios em assentamentos

precários são elas: Cabuçu de Baixo, Cabuçu de Cima e Ribeirão dos Perus,

respectivamente em ordem de prioridade. Também foi feito um levantamento da

quantidade de domicílios em risco em cada Sub-bacia, o resultado desse

levantamento também apontou as mesmas Sub-bacias, resultado que reforçou

essas Sub-bacias como prioritárias para a Região Norte.

Dessas Sub-bacias prioritárias, estão 07 dos 08 PAIs priorizados na Região

Norte e indicados para projeto no Concurso Renova.

Para a constatação da indicação e definição dos PAIs indicados para projeto

como prioritários, foram definidos os 10 PAIs com mais moradias em risco

(quantidade acima de 250 domicílios em risco alto e muito alto), esse levantamento

apontou entre eles os PAIs Cabuçu de Baixo 05 e o PAI Cabuçu de Cima 08.

Tendo sido classificado o PAI CdB 05 como o prioritário, com o maior número

de domicílios em risco alto e muito alto, e o PAI CdC 08, como o PAI que tinha

menos domicílios em risco da lista dos 10 perímetros prioritários da Zona Norte.

Por esses motivos de semelhança e diferenciação, é que foram selecionados

os dois PAIs (CdB 05 e CdC 08), como estudo de caso nessa dissertação.

Todos esses levantamentos foram realizados com dados e informações obtidas

do sistema de informações da Sehab o Habisp.

197

3.2. METODOLOGIA DE ANÁLISE

A metodologia de análise dos casos escolhidos foi elaborada a partir da

verificação nesses dois PAIs (CdB 05 e CdC 08), da presença dos critérios de

priorização definidos no PMH (existência de riscos alto e muito alto (R3 e R4)63, grau

de precariedade e índices de vulnerabilidade social e de saúde), e dos critérios não

explicitados no PMH (da constituição dos PAIs e de outros critérios, como a

existência de Ação do Ministério Público e do conhecimento da previsão de

intervenções públicas para os assentamentos dos dois perímetros), conforme

apontado no capítulo anterior.

A verificação será realizada a partir da construção e da leitura de mapas e

tabelas que representem tais informações, aliados as observações de campo e a

experiência da autora. Esses dados apontam tanto a quantidade, como a

qualificação desses critérios de elegibilidade do planejamento habitacional da

Região Norte.

Os casos foram analisados a partir do seguinte roteiro metodológico:

Leitura Urbana

A Leitura Urbana no contexto do PAI corresponde às fases de levantamento

de dados, diagnóstico e identificação das demandas.

Este item se subdivide em: Ficha Técnica; Mapa de Localização e Situação

do PAI; Histórico da Ocupação; Planilha de previsão de intervenção nos PAI entre

2009 e 2024; e Estrutura Urbana do PAI existente na ocasião da elaboração do PMH

e da indicação dos PAIs para o Concurso Renova SP.

63 Existem várias áreas de risco na cidade de São Paulo, por esse motivo, a PMSP encomendou dois

levantamentos de áreas de risco do IPT (o primeiro em 2003 e segundo em 2010), com a indicação das emergências mais graves. As áreas de risco foram classificadas pelo tipo (escorregamento ou solapamento de margem de córrego), e do grau de intensidade do risco (baixo – R1, médio-R2, alto-R3 e muito alto-R4). Dada à complexidade e volume das situações de risco existentes na cidade de São Paulo, a PMSP trabalha emergencialmente com as áreas de risco alto e muito alto, cuja classificação do IPT aponta como as situações mais emergenciais, que se não forem extintas as situações de risco, podem ocorrer danos letais aos moradores dessas áreas.

198

Ficha Técnica

Consiste no resumo dos seguintes dados: nome da Bacia hidrográfica ao qual

pertence o PAI; numero de assentamentos precários; diferenciados por tipo que

compõe o PAI; numero de domicílios nos assentamentos precários que compõem o

PAI; estimativa da população nos assentamentos precários; estimativa do numero

de domicílios em risco no PAI, números de domicílios para realocação; área do PAI,

área dos assentamentos precários; estimativa de custos de intervenção no PAI; e

Ações da Sehab para o perímetro.

Mapa de Localização e Situação

Contendo a localização do PAI e dos assentamentos precários contidos no PAI,

classificados pelo tipo de assentamento (favela, loteamento irregular e núcleo

urbanizado), e com a denominação de cada assentamento em foto aérea. Na escala

da cidade e do PAI.

Breve Histórico do PAI

Breve histórico do PAI e dos assentamentos que o compõem. Resgata as

origens dos assentamentos precários na cidade e os principais aspectos da sua

evolução, bem como melhorias realizadas ao longo do tempo.

Estrutura Urbana do PAI

Procura retratar a estrutura do PAI, tanto física quanto social, na ocasião da

elaboração do PMH e da indicação para projeto no programa Renova SP.

Dados referentes à: localização; entorno; mobilidade e sistema viário; divisão

física dos assentamentos; equipamentos públicos; infraestrutura, topografia;

intervenções públicas; espaços públicos e áreas de lazer; associações comunitárias.

Para essa verificação, serão também utilizadas fotos e mapas quando necessário.

Planilha de previsão de intervenção no PAI entre 2009 2024

Elaborada a partir de dados técnicos do PAI na sua Subprefeitura

correspondente, somados aos dados técnicos de cada assentamento, contendo

os nomes, tipo do assentamento, tipo de serviço a executar, número de

199

domicílios, estimativa de reassentamentos necessários, os custos e a distribuição

nos quadriênios de cada assentamento que compõe o PAI..

Situação Fundiária

Mapa com a propriedade de cada assentamento, mais um relatório das principais

questões fundiárias.

Particularidades da situação fundiária do trabalho com o conjunto dos

assentamentos precários que compõem o PAI. Aspectos relevantes para a

proposição dos projetos e definição do desenho dos PAIs.

No trabalho com a totalidade dos assentamentos do PAI, nos deparamos com as

mais diversas e inusitadas situações fundiárias, principalmente nos assentamentos

de propriedade particular (loteamentos irregulares e favelas constituídas em terrenos

particulares), é importante trabalhar o conjunto dessas situações, de modo a

assegurar a solução dos problemas por completo.

As questões fundiárias interferem muito nas definições dos projetos e propostas

para essas áreas.

Análise da existência dos critérios de elegibilidade definidos pelo PMH no

PAI – que comprovem a existência dos três critérios de priorização do PMH

Mapas e tabelas com a indicação do risco existente.

Mapas e tabelas com a indicação do grau de consolidação e precariedade do PAI

e mapas e tabelas com a indicação do grau de infraestrutura existente no PAI.

Índices de vulnerabilidade social e de Saúde na Subprefeitura onde está situado

o PAI.

Analise dos critérios não explicitados pelo PMH – Critérios de priorização e

de definição dos Perímetros de Ação Integrada

Tabelas com a indicação dos demais fatores que influenciam na tomada de

decisão do poder público, como: Ação do Ministério Publico; Intervenção Pública

prevista para os assentamentos que compõem o PAI; Ocupação em áreas

improprias de preservação ambiental ou legalmente proibidas; Assentamentos que

com obras em andamento; distribuição equilibrada das intervenções na cidade.

200

Tabelas com a análise da existência dos Critérios de definição dos Perímetros de

Ação integrada no PAI.

Concepções, Propostas e Intervenções Previstas

Este item apresenta o diagnóstico do PAI elaborado no projeto Renova e uma

tabela com a priorização dos assentamentos contidos nos dois PAIs objeto de

estudo de caso, onde foram priorizados para intervenção da Sehab os

assentamentos com risco alto e muito alto.

A Priorização da intervenção nos assentamentos precários que constituem o

PAI64 - apresenta uma tabela realizada pela Sehab, para indicar as prioridades a

serem trabalhadas no PAI. Essa priorização, leva em consideração vários aspectos

de ordem estrutural a Sehab, a ser detalhado no desenvolvimento deste item.

Por fim, é apresentado o conceito urbanístico adotado no momento da

elaboração do Plano Urbanístico pelas projetistas que venceram o Concurso Renova

SP para os dois perímetros Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima 08.

Estágio Atual

Registro do momento atual das ações nos dois PAIs objeto de estudo de caso:

andamento do Concurso Renova SP - estágio em que se encontram os projetos

para os dois PAIs; as ações da Sehab e demais setores do poder público no

território; registro de como foram encaradas as prioridades de intervenção nos dois

PAIs.

64 Os assentamentos precários foram priorizados no PAI, pois os mesmos se constituem de vários assentamentos, e não é possível dada a estrutura da Sehab e dos demais agentes envolvidos, o trabalho em todos os assentamentos ao mesmo tempo, por esse motivo, foi feita uma priorização dos assentamentos que constituem o PAI.

201

3.3. ANÁLISE DOS CRITÉRIOS DE CONSTITUIÇÃO DOS PERÍMETROS

DE AÇÃO INTEGRADA E DE PRIORIZAÇÃO DA INTERVENÇÃO

As relações entre as áreas de atuação e os planos, políticas, programas,

projetos e ações articuladas em seu interior, implicam múltiplas interferências e

inúmeras interfaces. Seus efeitos podem assumir características potencializadas em

direção à obtenção de resultados globais positivos ou assumir um caráter de

externalidades ou interferências negativas, umas em relação às outras, dificultando

ou mesmo impedindo a consecução de objetivos almejados. (ALVIM, CASTRO,

2010).

A proposta de ação integrada prevista no Plano Municipal de Habitação visou

o planejamento e o alinhamento das ações do governo em todas as instâncias para

a equação do déficit habitacional. Essas articulações devem acontecer em várias

frentes e não só em habitação, por isso também a necessidade de que esse

planejamento contemple a construção da cidade como um todo em todas as suas

questões sistêmicas e interdisciplinares. A proposta da criação dos PAIs, apoiada na

Sub-bacia como unidade de planejamento foi uma importante estratégia de

interlocução entre os vários atores, e mostra no projeto integrado um campo

privilegiado de discussão.

Esse item visou a análise de alguns dos critérios presentes no PMH para a

formação dos PAIs e dos critérios de priorização da seleção da demanda

habitacional. Esses critérios foram selecionados com base na questão ambiental,

reforçando-se o uso inovador da Sub-bacia como cenário para essa discussão.

O Plano de Ação Regional Norte apontou as Sub-bacias prioritárias para a

Zona Norte do Município de São Paulo, e, consequentemente, os seus PAIs

prioritários. Essa análise apontou os dez perímetros mais emergenciais, entre eles o

PAI Cabuçu de Baixo 05 (CdB 05), como o mais emergencial, e o Cabuçu de Cima

08 (CdC 08), como o menos emergencial dentre as dez mais emergências.

202

A escolha desses dois PAIs como prioridade, frente aos demais dez

perímetros também prioritários para a Região Norte, dependeu também da análise

de outros critérios não tão explícitos no PMH e de grande influência na tomada de

decisão do poder público.

Dentre esses critérios, está o estudo da constituição dos Perímetros de Ação

Integrada, a definição de um PAI reflete e interfere muito na priorização ou não de

um determinado perímetro. Coube nesse item, relatar os critérios não explicitados no

PMH.

Os dois Perímetros de Ação Integrada, CdB 05 e CdC 08, serão analisados

no próximo item, onde serão aplicados os critérios apontados neste item. Também

será objeto de estudo no próximo item a análise dos preceitos metodológicos

inovadores contidos no Plano Municipal de Habitação de São Paulo, do

estabelecimento dos Perímetros de Ação Integrada, que se baseiam na sub-bacia

como unidade de planejamento e gestão, bem como os critérios utilizados para a

priorização desses perímetros.

A seguir serão tratados os critérios de Constituição dos Perímetros de Ação

Integrada e de Priorização da Intervenção. São eles:

Critérios para definição dos Perímetros de Ação Integrada, com destaque

para a utilização da sub-bacia. Critérios de priorização da intervenção pela Sehab,

com destaque também para a questão ambiental da ocupação das áreas de risco,

situadas em terrenos impróprios para habitação e que na maioria das vezes são

áreas ambientais protegidas, justamente onde se encontram as áreas que

concentram o maior número de assentamentos com precariedade. E, por fim, outros

critérios mais específicos, de presença importante na construção do PMH, e outros

não tão explícitos no Plano, mas de grande importância e que permeiam o trabalho;

e nesse caso o destaque é para o critério de priorização de atendimento dos

assentamentos que estão nos programas de despoluição dos córregos da Sabesp

(Córrego Limpo e Coletor Tronco), cuja importância para além da questão ambiental

envolve a questão do recurso que é passado da Sabesp para o município de São

Paulo.

203

Para se chegar aos critérios de definição dos PAIs, foi realizado um

levantamento do histórico do processo de construção do PMH, junto a alguns

técnicos da Sehab. Como metodologia de análise desses critérios, os mesmos foram

aplicados na Região Norte, mais especificamente nos dois estudos de caso (CdB 05

e CdB 08). Os resultados serão apresentados no próximo item.

Na Figura 3.1 abaixo, foram listados todos os critérios presentes no

fechamento do Perímetro de Ação Integrada, bem como o objetivo de cada critério.

Critérios para Definição dos Perímetros de Ação Integrada

Figura 3.1 - Critérios para definição dos Perímetros de Ação Integrada - Fonte: Elaborada pela autora, a partir de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte - 2013

204

Nos critérios apontados na figura 3.2, são observados o respeito ao desenho

das sub e Micro-bacias visando atender as questões sistêmicas, e isso incluí a

relação física entre os assentamentos, pois são consideradas todas as intervenções

necessárias nos assentamentos contidos nos PAIs, seja ela de grande ou pequeno

porte ou de qualquer tipo de serviço (urbanização ou regularização fundiária).

Outro fator a contemplar na definição dos perímetros do conjunto de

assentamentos é a questão fundiária. Este item pode mudar significativamente o

desenho de um PAI, pois a situação fundiária dos assentamentos muitas vezes não

acompanha a lógica das bacias hidrográficas e é muito importante o respeito a esse

item para a futura regularização fundiária de todos os assentamentos precários.

A proposta de trabalho em perímetros de intervenção e não mais em

assentamentos isolados, levando-se em consideração todos os itens que devem e

foram seguidos na definição de um PAI, trata-se de uma ação bastante ousada, se

comparada a todo o trabalho que foi realizado na Sehab em São Paulo em todos os

tempos.

Outro parâmetro considerado na construção do PMH foram os prazos e os

custos em uma intervenção, que muitas vezes passam a ser um limitador da

intervenção, pois se considera não ser interessante na prática e economicamente,

que a intervenção para equacionar por completo um PAI ultrapasse 02 quadriênios,

isso pode ocasionar sérios retrabalhos em função de mudanças de percursos das

administrações, ao passo em que o porte de uma intervenção não deve ser maior do

que a equipe técnica da PMSP e dos agentes privados envolvidos possam absorver.

Quanto à questão urbanística, como já exposta anteriormente, só foi mais

bem detalhada no momento da Indicação para projeto no Concurso Renova SP.

Dado o alto número de assentamentos contidos no PMH e a dinâmica de

transformações na abrangência do bairro ao qual estão inseridos os assentamentos,

essa etapa ficou para o momento de projeto e definição dos planos urbanísticos.

A seguir serão tratados os critérios de Priorização da Intervenção pela Sehab,

são eles:

205

A Figura 3.2, abaixo apontam os três principais critérios de priorização dos

PAIs, foram tratadas as questões do risco existente, da precariedade e das

vulnerabilidades de saúde e social.

Foi possível fazer uma análise quantitativa da questão do risco, com base nas

informações sobre o risco existente nos assentamentos precários da Região Norte65.

Critérios de Priorização dos Perímetros de Ação Integrada

Figura 3.2 - Critérios de Priorização dos Perímetros de Ação Integrada- Fonte: Elaborada pela

autora, a partir de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte - 2013.

A prática do trabalho na Sehab apontou a relevância dada à questão do risco

Alto (R3) e Muito Alto (R4), em relação aos demais critérios, de vulnerabilidade

social e de saúde e à precariedade, isso se deve ao risco à vida das famílias

moradoras nessas áreas, e a quantidade de famílias nessa situação. Aliado a isso,

65 Fonte dos dados: Secretaria das Subprefeituras/ IPT 2010, através do site do Habisp:

www.habisp.inf.br

206

existe por parte do Ministério Público e da sociedade civil, uma forte pressão para

atendimento a questão do risco.

Essa informação pode ser reforçada pelos dados da Figura 3.3 abaixo, que

mostram que na Região Norte existem cerca de 7.748 domicílios em risco Alto ou

Muito Alto, onde existem 10 PAIs com significativa presença de risco na Região, dos

48 PAIs existentes.

A Figura 3.3 indica a quantidade de domicílios em risco na Região Norte,

apontando a relação de domicílios em risco nos dez perímetros destacados como os

mais emergenciais da região e a quantidade de domicílios em risco nas áreas

isoladas.

Resumo da Situação de Risco na Região Norte

Figura 3.3 - Resumo da Situação de Risco na Região Norte- Fonte: Elaborada pela autora, a partir de

dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte - 2013.

A seguir, foram listados os critérios adotados no planejamento da Sehab, para

equacionar as questões específicas da prática habitacional em São Paulo (Ver

Figura 3.4).

207

Outros Critérios Adotados no Planejamento Habitacional pela Sehab para a

Definição das Intervenções Imediatas

Figura 3.4 - Outros Critérios adotados no Planejamento Habitacional pela Sehab para a Definição das Intervenções Imediatas- Fonte: Elaborada pela autora, a partir de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte - 2013.

A escolha da Sehab por priorizar as questões do risco existente, da

precariedade dos assentamentos e os índices de vulnerabilidade, tecnicamente

resultou nas áreas que demandam maior atenção do poder público. No entanto, a

prática do trabalho aponta algumas especificidades características do município de

208

São Paulo, as quais demandam a adoção de outros critérios como forma de

operacionalizar as ações públicas.

Entre os critérios adotados na operacionalização do PMH, destacamos a

priorização das áreas com Ação do Ministério Público66, e o atendimento às metas

do governo, que direcionam as ações emergenciais do poder público. Por outro lado,

também recebe destaque a previsão de obras públicas e programas de repasse de

recursos, que por sua vez, também acabam por definir as prioridades.

Normalmente os trabalhos do Ministério Público se iniciam com ações

investigativas e consultivas, dada a complexidade dos problemas habitacionais no

município de São Paulo, a prefeitura não consegue atender as solicitações nos

prazos solicitados, normalmente 30 dias. A partir daí, são repetidas as

investigações, e caso não seja sanado o problema ou não se entenda que existe

justificativa plausível para o não cumprimento de determinada solicitação, inicia-se

um processo judicial contra o município. Como normalmente as penalidades

possuem um custo muito elevado e o município de São Paulo não consegue

resolver todos os problemas habitacionais de uma vez em curto prazo, passa-se a

ter que se priorizar as intervenções. Devido a este fato, foram identificadas e

priorizadas no Plano Municipal de Habitação todas as ações do Ministério Público

contra o Município de São Paulo em curso.

No próximo item, serão tratados os dois estudos de caso, com base nos

critérios discutidos nesse item.

66 O Ministério Público é uma instituição pública autônoma, a quem a Constituição Federal atribuiu a

incumbência de defender a ordem jurídica, o regime democrático e os interesses sociais e individuais indisponíveis. Isto é, o Ministério Público é o grande defensor dos interesses do conjunto da sociedade brasileira. Tem a obrigação, portanto, de defender o interesse público, conduzindo-se, sempre, com isenção, apartidarismo e profissionalismo. Os integrantes do Ministério Público Estadual são os promotores de Justiça, com ingresso na Instituição mediante concurso público. O Ministério Público do Estado de São Paulo é o maior do País, com cerca de 1.900 membros. Além da área criminal, o Ministério Público atua na defesa do patrimônio público e social, do meio ambiente, da habitação e urbanismo, entre outros. Fonte: Ministério Público do Estado de São Paulo, Disponível em: http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/home/home_interna, Acesso em: 15 de agosto de 2014.

209

3.4. AVALIAÇÃO COMPARATIVA DOS ESTUDOS DE CASO: AVANÇOS E

DESAFIOS

Embora distintos, os dois estudos de caso discutidos, Perímetros de Ação

Integrada Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima 08, foram considerados prioritários

para intervenção no Plano de Ação Regional Norte. Com o intuito de levantar e

discutir a presença dos critérios de elegibilidade previstos no PMH, e dos demais

critérios utilizados com base na especificidade de um caso concreto, o Plano de

Ação Regional Norte, este capítulo tem por objetivo aprofundar estes dois estudos

de caso.

Selecionados para projeto no Concurso Renova São Paulo 2011, os casos de

Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima 08 foram considerados relevantes e

representativos para o aprofundamento da temática. Até a fase atual em que se

encontram os projetos para esses dois PAIs no programa Renova SP (elaboração

de projeto básico para os assentamentos que compõem os dois PAIs), o estudo nos

permite conhecer o percurso, ainda que de forma parcial, da elaboração do Plano

Municipal de Habitação até a elaboração dos projetos para os PAIs mais

emergenciais. Esse estudo nos dá a percepção do caminho adotado e dos

resultados do Planejamento, bem como as estratégias adotadas para pôr em prática

as ações para intervenção nas emergenciais apontadas pelo PMH.

210

3.4.1. Estudo de Caso 1:


1) Leitura Urbana

Ficha Técnica: Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05

O Perímetro Cabuçu de Baixo 05 tem esse nome devido a sua posição

geográfica, pois pertence à Bacia hidrográfica do Rio Cabuçu de Baixo, importante

contribuinte do rio Tietê. Está situado no extremo Norte da cidade de São Paulo, no

distrito da Brasilândia, localizado entre as avenidas Inajar de Souza e Deputado

Cantídio Sampaio, é limitado ao Norte pelo Parque Estadual da Serra da Cantareira

e a futura implantação do trecho Norte do Rodoanel (ver Figuras 3.5 e 3.6).

O perímetro possuí vários córregos no seu interior e consequentemente muitas

interfaces com os mesmos. Seu principal córrego é o Bananal que corta o Perímetro

no sentido Leste e Oeste. Sendo os assentamentos a Norte do rio Bananal menos

consolidados e com menor índice de infraestrutura. Por se encontrar em uma região

montanhosa, dada a sua proximidade com a Serra da Cantareira, os assentamentos

precários ao Norte do perímetro possuem situações graves de riscos de

escorregamento, e grande interface com as questões ambientais.

Número de Assentamentos: 19 (15 favelas e 04 loteamentos)

Número de Domicílios (Estimativa): 6.950

Estimativa da população: 24.330

Domicílios em Risco (Estimativa): 1.550

Domicílios para Realocação (Estimativa): 2.540

Estimativa de Custos da Intervenção: R$ 3.705.102.24,93

Ações da Sehab para o PAI: Projeto Renova SP/ Ações pontuais junto a outras

secretarias para atendimento de casos emergenciais de risco.

Projeto Renova (início): dezembro de 2011

Projetista: MAS + PMA ARQUITETURA LTDA

211

Mapas de Localização e Situação do PAI Cabuçu de Baixo 05

Figura 3.5 - PAI Cabuçu de Baixo 5, localização na cidade - Fonte: Montagem a partir de foto aérea

do Google Earth 2014 e dados da Sehab/ DEAR Norte.

212

PAI CdB5 – Via Principais

Figura 3.6 – PAI Cabuçu de Baixo 05 – Vias Principais, Fonte: Elaborado pela autora a partir de

imagens capturadas do Google Earth, 2014.

Histórico da Ocupação

A ocupação teve início na década de 1970, basicamente através de

ocupações irregulares (edilícia, urbanística e registraria), avançando em direção à

Serra da Cantareira.

Entre os assentamentos precários que compõem o PAI CdB 05

assentamentos, destacamos o histórico dos assentamentos à norte do Rio Bananal:

A ocupação desta área iniciou com menor precariedade e relativo grau de

organização e infraestrutura através do loteamento irregular Paraná Invasão, que

fora implantado em uma grande propriedade particular. Este loteamento começou no

ano de 1994 através da venda de lotes, mas logo deu lugar à ocupação

desordenada por barracos em madeira nas áreas mais íngremes, com supressão da

vegetação existente e muita precariedade. Por fim, a grosso modo, a ocupação se

deu sem implantação de qualquer infraestrutura e tão desorganizada que atualmente

213

esta área, que antes era tratada como um loteamento particular irregular, hoje

passou a ser tratada como uma favela em área particular.

A ocupação citada se estendeu, ocupando boa parte da gleba vizinha,

também particular, mas de outro proprietário, naquela mesma época. No ano de

2006, um segundo episódio de ocupações (agora mais precária) preencheu o

restante da gleba, dando origem à “Favela Jardim Paraná”.

Por volta do ano de 2004, foi implantado o Centro Educacional Unificado

(C.E.U.) – PAZ, através da desapropriação de parte da gleba vizinha ao Loteamento

Irregular Paraná (invasão). O complexo educacional cercou e ocupou apenas uma

parte da área desapropriada pela Prefeitura, deixando o restante da área municipal

desocupada.

Esta área municipal não aproveitada na implantação do CEU (Centro

Esportivo Unificado) Paz foi então rapidamente ocupada, de forma desorganizada,

completamente precária e criando áreas de risco alto e muito alto, formando a atual

Favela Encosta CEU Paz. Constatamos esta rápida ocupação da área pela Figura

3.7.

Expansão das Favelas ao Norte do Córrego Bananal nos Últimos Anos

214

Figura 3.7 - Expansão das Favelas ao Norte do Córrego do Bananal nos Últimos Anos, Fonte:

Elaborado pela autora a partir de imagens capturadas do Google Earth dos anos de 2004 e 2011.

A Figura 3.7, imagens dos anos de 2004 e 2011, respectivamente, mostram

a expansão da ocupação. Sobrepostas as fotos aéreas estão os perímetros das

favelas, em amarelo; e dos loteamentos, em laranja.

Muitas remoções já foram realizadas nessas áreas de maior risco pela

Secretaria Municipal de Habitação (SEHAB), quando indicadas pela Defesa Civil da

Subprefeitura da Freguesia do Ó a iminência de escorregamento/solapamento.

Entretanto, devido a problemas no monitoramento por aquela Subprefeitura, esta

área de risco, devido às suas dimensões e desorganização, foi novamente ocupada.

Atualmente, em paralelo e sob a responsabilidade do Governo do Estado,

estão sendo feitos não só o cadastramento como algumas remoções/demolições

numa faixa ao norte da Favela Jardim Paraná e do Loteamento Paraná Invasão para

implantação do Rodoanel. Este processo ainda está em andamento e em ritmo

acelerado para viabilizar a implantação do trecho norte do Rodoanel Viário,

encabeçado pela Dersa.

Toda a área de risco, assim como o cadastro, a remoção e o atendimento

às famílias dentro da faixa de domínio do Rodoanel são responsabilidade da Dersa

(ver Figura 3.8). Sendo assim, estas áreas de risco foram subtraídas e, portanto,

215

estão fora da área do projeto Renova SP. Entretanto, a expectativa de um bom

atendimento habitacional pela Dersa atraiu novas ocupações e agravou

recentemente o quadro já grave nas áreas adjacentes à faixa de domínio da Dersa.

Indiretamente, através das contenções necessárias à implantação das vias,

a implantação do rodoanel deverá eliminar o risco dos demais setores de risco

(contíguos e complementares à área expandida de projeto).

Assentamentos ao Norte do Córrego do Bananal, Áreas de Risco por Grau,

Sobreposição com o Traçado do Rodoanel Trecho Norte

Figura 3.8 – Assentamentos ao Norte do Córrego do Bananal, áreas de risco por grau, sobreposição

com o traçado do Rodoanel trecho Norte – Fonte: Sehab/ DEAR Norte, Habisp e Dersa.

Na Figura 3.8 aparece a faixa de domínio do Rodoanel trecho Norte em marrom, e em tons dégradé de vermelho estão as áreas de risco, onde os tons mais escuros representam os maiores graus de risco (Alto e Muito Alto).

216

Planilha de Previsão de Intervenção no PAI Cabuçu de Baixo 05 no Período de

2009 a 2024.

Figura 3.9 - Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação Integrada Cabuçu

de Baixo 05 entre 2009 e 2024 - Fonte: Plano Municipal de Habitação – A Experiência de São Paulo,

volume 1 – 1ªed. – São Paulo: HABI Superintendência de Habitação Popular, 2012.

Figura 3.10 - Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05 entre 2009 e 2024 (continuação) - Fonte: Plano Municipal de Habitação – A Experiência de São Paulo, volume 1 – 1ªed. – São Paulo: HABI Superintendência de Habitação Popular, 2012.

A Figura 3.9 demonstra os dados de cada assentamento precário contido

no PAI Cabuçu de Baixo 05, referentes ao tipo do assentamento, tipo de serviço a

ser executado, número de domicílios, a previsão de realocações necessárias e o

217

valor total da intervenção. A Figura 3.10 é uma continuação da Figura 3.9, e

apresenta o planejamento temporal para cada assentamento do PAI Cabuçu de

Baixo 05, nessa figura é possível perceber que o planejamento temporal para esse

perímetro ultrapassa os 02 quadriênios previstos no Plano Municipal de Habitação,

isso se deve a complexidade e ao valor a ser empenhado para a completa

intervenção no PAI Cabuçu de Baixo 05. Na Figura 3.10, também é possível

observar que o menor valor dos recursos está empenhado para o primeiro

quadriênio (2009 – 2012), e os valores mais pesados para os quadriênios seguintes

(2013 – 2020), essa divisão foi realizada desta forma, pois esperava-se uma menor

intervenção no primeiro quadriênio, que considerasse apenas a regularização dos

assentamentos com obras concluídas e a realização dos projetos necessários para

intervenção pelo programa Renova SP.

Estrutura Urbana do PAI Cabuçu de Baixo 5:

O PAI Cabuçu de Baixo 05 está localizado entre as avenidas Inajar de

Souza e Deputado Cantídio Sampaio, importantes eixos viários estruturais da

cidade, que liga o perímetro à Marginal Tiete, ao centro da cidade, e aos distritos

vizinhos de Pirituba, Jaraguá, Perus, Anhanguera, Casa Verde e Cachoeirinha,

fazendo divisa com a Serra da Cantareira ao norte e a oeste, o loteamento irregular

Jardim Damasceno. Devido à topografia da região e à presença da Serra da

Cantareira, o PAI Cabuçu de Baixo 05 encontra-se encravado, possuindo apenas

dois acessos principais, um pela av. Cantídio Sampaio e outro pela avenida Inajar de

Souza.

O perímetro é composto pelos seus 19 assentamentos precários, conforme

divisão estabelecida pela Sehab, mais a parte formal da cidade e as questões

urbanísticas relevantes para o perímetro (ver Figura 3.11). O PAI possui

características físicas e de consolidação diferenciadas entre as áreas que estão ao

norte do PAI, das que estão ao sul do perímetro, o limite físico entre essas áreas é o

córrego do Bananal. As áreas ao norte são mais recentes, os materiais da

construção das casas são mais frágeis, possuem casas em madeira, estão em

constante ocupação, possui pouca infraestrutura instalada, solo exposto e graves

218

situações de risco. As áreas ao Sul do perímetro são mais consolidadas, estão junto

à cidade formal e, mais distante da Serra, os problemas enfrentados nessas áreas

são justamente de interface com a cidade formal, da duplicação da Avenida

Deputado Cantídio Sampaio e da canalização dos córregos e implantação das redes

de drenagem.

219

Figura 3.11 - PAI Cabuçu de Baixo 5, localização e situação na escala do perímetro - Fonte:

Elaborado pela autora a partir de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte e Habisp, DUP do

Rodoanel junto ao DERSA.

220

O tecido urbano dos assentamentos se desenvolve em um terreno de

grande parte íngreme, as poucas partes planas, são exatamente os fundos de vale

onde estão localizados os assentamentos São Geraldo/ Jardel Filho, Bananal

Esquerdo, Bananal Direito e Alegria (ver Figura 3.12).

Topografia do Perímetro

Figura 3.12 – Topografia do perímetro, Fonte: acervo Sehab DEAR Norte, 2014 – Fabio Knoll.

A região Sul do PAI é totalmente ocupada, não possuindo terrenos vazios

disponíveis. O conjunto edificado nessa área é uniforme, praticamente não havendo

distinção entre os assentamentos precários e a cidade formal (ver Figura 3.13). Já a

região ao Norte do perímetro, não está totalmente ocupada e encontra-se em franca

expansão, e a grande problemática nesse caso, são os terrenos disponíveis para a

ocupação, pois são bem íngremes e impróprios para habitação por questões

características do solo e de legislação.

O perímetro caracteriza-se por uma ocupação densa, os lotes na maioria

possuem configuração irregular, com uso predominante residencial. Uma

221

centralidade do perímetro é a rua Firminópolis, onde se concentram os comércios e

serviços, duas escolas e o CRAS. Outra centralidade é a avenida Deputado Cantídio

Sampaio, mas essa fica em posição desfavorável topograficamente para a maior

parte dos assentamentos contidos no PAI. Observa-se um grande potencial de

crescimento das atividades comerciais locais na rua de acesso a CEU, porem,

devido às condições precárias de acesso essa expansão ficou comprometida.

Trecho Sul e Trecho Norte do PAI Cb5

Figura 3.13 - Trecho sul e trecho norte do pai cb5, Fonte: acervo Sehab DEAR Norte, 2014.

Devido à topografia acentuada, os pedestres têm dificuldades de

locomoção, existem lugares que nem mesmo os carros conseguem ter acesso, o

que reforça a importância de se tratar a questão da mobilidade no PAI, isso se

intensifica na área ao Norte do PAI.

O sistema viário do perímetro é composto por vias carroçáveis que

possibilitam o acesso franco a alguns imóveis, os diretamente ligados à via. A

circulação é irrestrita e as ruas funcionam em mão dupla de direção na maioria das

vias, não há um sistema de tráfego organizado de veículos, o que causa transtornos

222

na circulação interna. As vias variam de 3,0 a 7,0 metros de largura e possuem

grandes inclinações, o que dificulta principalmente o trânsito dos ônibus na região.

As calçadas são estreitas e em alguns lugares são praticamente inexistentes. Quase

todas as vias da porção Sul do perímetro são pavimentadas, ao passo em que as

vias na porção Norte, a maioria são vielas se qualquer infraestrutura.

O PAI possui 14 linhas de ônibus com destinos principalmente para a Zona

Norte, Shopping Center Norte e metrôs Santana e Barra Funda. Os moradores da

parte de baixo dispõem de uma quantidade mais razoável de linhas e conseguem

chegar aos destinos com relativa melhora de tempo quando comparado aos

moradores do alto perímetro. Alguns reclamam por linhas de ônibus com trajetos

mais curtos.

A implantação do trecho Norte do Rodoanel que está em andamento, trará

transtornos ao PAI, devido ao grande número de remoções necessárias para

implantação da via, porem, será de grande importância no âmbito metropolitano. Se

for implantada uma conexão prevista no final da avenida Inajar de Souza próximo ao

PAI, está se tornará uma importante conexão do PAI. Na Figura 3.14 é possível

verificar a remoção de algumas casas para implantação do Rodoanel.

223

Remoções de Casas para a Implantação do Rodoanel Trecho Norte

Figura 3.14 - Remoções de casas para a implantação do rodoanel trecho norte, Fonte: acervo Sehab

DEAR Norte, 2014.

Os equipamentos públicos existentes no interior do PAI se apresentam

como edificações de referencia para a comunidade local. O principal destaque é o

CEU Paz (ver Figura 3.15), as escolas e o CRAS (ver Figura 3.15), localizados na

rua Firminópolis, junto ao córrego do Bananal. Os equipamentos públicos existentes,

bem como a sua localização, podem ser vistos no mapa de equipamentos públicos

(ver Figura 3.16).

224

Equipamentos Públicos Existentes no Interior do PAI

Figura 3.15 - Equipamentos públicos existentes no interior do PAI, Fonte: acervo Sehab DEAR

Norte/Fabio Knol, 2011.

225

Figura 3.16 – Equipamentos públicos do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Elaborado pela autora, a

partir de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.

226

Os moradores dispõem de 6 escolas estaduais, 8 escolas municipais e 8

creches municipais e conveniadas, além de 1 CEU e 2 locais para ensino

profissionalizante. Das demandas apresentadas pala comunidade, destaca-se a

necessidade de maior oferta de cursos profissionalizantes e a procura por espaços

que combinem educação cultura e lazer.

Os principais equipamentos de assistência social são o Centro de Referência

de Assistência Social, Centros para Crianças e Adolescentes, Núcleo de

Convivência para Idosos e a Associação Cantareira. As vagas parra esses espaços

são disputadas pelos moradores, e existem reclamações quanto a ausência de mais

espaços como esses.

Os atendimentos de saúde são prestados pela UBS Jardim Vista Alegre, as

emergências são atendidas nos hospitais Cachoeirinha, Mandaqui e Geral de

Taipas, e os atendimentos de especialidades médicas ficam por conta da AMA

Jardim Elisa Maria. A fragilidade do atendimento, espera e a ausência de cobertura

de Agentes de Saúde da Família são os principais motivos de reclamações do

sistema de saúde da região.

Os principais espaços de lazer identificados são o CEU Paz e o Centro Cultural

da Juventude (CCJ) Ruth Cardoso, mas também existem o CRAS Brasilândia III,

algumas quadras improvisadas e três cachoeiras no Parque Estadual da Cantareira

que também são visitadas pelos moradores. De modo geral, a ausência de áreas de

lazer aparece como uma das principais carências do Perímetro.

A drenagem urbana é um dos principais problemas urbanos no contexto do PAI, com

a ocorrência de inundações em função da concentração de vazões em curto espaço

de tempo, principalmente no córrego do Bananal. A existência de casas na faixa não

edificante, em alguns casos sobre o córrego, impedem a canalização e a limpeza do

assoreamento do córrego. O caminhamento das águas pluviais é na maioria

superficial e não dá conta da contribuição das microbacias.

A maioria dos assentamentos possui abastecimento de água pela rede

oficial da SABESP. As áreas com ocupações mais recentes não dispõem do serviço.

227

Os maiores problemas com o esgotamento sanitário concentram-se nas

ocupações de fundo de vale, junto aos córregos, devidos às cotas mais baixas

apresentarem dificuldades de captação e escoamento. A rede de esgoto é parcial

em algumas áreas, porém a maioria delas não dispõe do serviço e o descarte dos

resíduos é feito no córrego, outra questão importante é a falta de tratamento do

esgoto coletado, assim como em grande parte da cidade. Parte das obras dos

coletores tronco foi feita recentemente, porém não pode ser ligada por obstrução

causadas à rede, devido à existência de casas próximas à rede implantada e ao

córrego do Bananal.

A coleta de lixo é feita pelos caminhões da LIMPURB. Os caminhões

passam somente pelas ruas centrais, onde recolhem o lixo. Nas vielas, onde a

passagem é inviável, o lixo é depositado em lixeiras que são recolhidas

posteriormente. Um caminhão da operação Cata Bagulho recolhe entulho duas

vezes por semana, porém a cobertura é parcial, pois áreas de ocupação mais

recente não dispõem do serviço.

As áreas mais consolidadas possuem relógios de energia instalados e

ligados na rede geral. Alguns moradores trocam essas instalações por ligações

clandestinas. As áreas mais recentes não dispõem do serviço e utilizam as ligações

clandestinas.

Conforme ressaltado anteriormente, a questão que mais merece destaque

no PAI Cabuçu de Baixo 05, é o grande número de moradias em riscos alto e muito

alto na porção ao Norte do perímetro, motivo pelo qual o mesmo foi indicado com

uma das maiores emergências da Região Norte no PAR Norte (ver Figura 3.17).

228

Moradias em Risco

Figura 3.17 - Moradias em risco, Fonte: acervo Sehab DEAR Norte/Fabio Knol, 2011.

Também merece destaque a questão ambiental e consequentemente a

interface com a Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente, para a implantação

de parques de preservação da vegetação significativa da Serra da Cantareira e de

implantação de equipamentos de lazer, visando evitar a ocupação dessas áreas por

moradias.

229

Situação Fundiária As particularidades do trabalho com o conjunto dos assentamentos

precários que compõem o Perímetro de Ação Integrada, no que se refere à situação

fundiária, se configuram em aspectos relevantes para a proposição dos projetos e

definição do desenho dos PAIs. Conforme Figura 3.18, a maior parte dos

assentamentos precários contidos no PAI está instalada em terrenos de propriedade

particular. Esse fator é extrema importância para o direcionamento das intervenções

nos assentamentos, pois essas intervenções devem possibilitar a futura

regularização fundiária. Do ponto de vista da regularização fundiária, as ocupações

de propriedade pública são mais fáceis de serem tratadas pelo município, pois

sendo atendidas as legislações pertinentes, as decisões ficam a cargo do poder

público, sem a dependência de consulta ou autorização de terceiros, sendo estes

moradores ou não. A Sehab realizou poucas experiências de regularização de

favelas em áreas particulares, dada a dificuldade em tratar o tema. Para essas

situações, cada caso é um caso e devem-se levar em consideração vários fatores,

como por exemplo, a análise da propriedade do terreno e a forma como os

moradores adquiriram os seus imóveis.

Além da propriedade dos assentamentos, outra questão importante para a

regularização fundiária das irregularidades é o estudo da legislação incidente sobre

o PAI. No município de São Paulo o Plano Diretor Estratégico (PDE), Lei nº 13.430

de 13 de setembro de 2002, define o zoneamento.

Para o PAI Cabuçu de Baixo 05 o PDE definiu algumas ZEIS (ver Figura

3.19), esse mecanismo flexibilizou as exigências nos assentamentos precários e

permite a execução das obras de urbanização e a regularização fundiária. As áreas

ao Norte do PAI apresentam as maiores dificuldades para tratamento dos

assentamentos, pois a legislação incidente é ZEPAM (Zona Especial de

Preservação Ambiental), sobreposta pela Macrozona de Proteção Ambiental. Esses

instrumentos até permitem a implantação de moradias, porem, em baixíssima

escala, frente à demanda por moradia no PAI.

230

Como forma de rever o zoneamento incidente no PAI Cabuçu de Baixo 05,

foram indicadas algumas revisões de zoneamento na revisão do Plano Diretor que

está em discussão na Câmara Municipal.

A regularização fundiária está prevista nos programas da Sehab do

município de São Paulo. O Plano Municipal de Habitação priorizou para

regularização, os assentamentos que passaram por obras de urbanização. No PAI

Cabuçu de Baixo 05, apenas os três loteamentos Residencial Astuval, Sitio dos

Francos e Vista Alegre Lindeira possuem como serviço a regularização fundiária.

231

Figura 3.18 – Propriedade do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Estudo fundiário elaborado pela autora,

partir de dados obtidos junto à Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.

232

Figura 3.19 – Legislação Incidente - Zoneamento do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Elaborado pela

autora, dados obtidos - Sehab/ DEAR Norte – PDE 2002 – Habisp – acervo do projeto Renova SP.

233

Análise da existência dos critérios de elegibilidade definidos pelo Plano municipal de Habitação no PAI Cabuçu de Baixo 05

Os três critérios definidos pelo Plano Municipal de Habitação para

priorização da intervenção são: a existência de risco Alto e Muito Alto; índice de

precariedade (grau de infraestrutura implantada e condições das moradias

existentes); e o índice de vulnerabilidade social e de saúde.

Análise da Existência dos Critérios de Elegibilidade Definidos pelo PMH no PAI

CdB 5

Figura 3.20 – Análise da existência dos critérios de elegibilidade definidos pelo PMH no PAI Cabuçu

de Baixo 5, Fonte: Elaborado pela autora.

O PAI Cabuçu de Baixo 05 conforme destacado no item anterior (Figura

3.20), é o perímetro com maior número de moradias em situação de risco Alto e

Muito Alto. Esse fator pode ser verificado na Figura 3.21. Nessa figura observamos

também que os riscos estão concentrados na área ao Norte do PAI, nas favelas

Encosta do CEU Paz e Jardim Paraná, e no loteamento Jardim Paraná Invasão,

justamente nas áreas junto a Serra da Cantareira.

234

Figura 3.21 – Risco existente no PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Elaborado pela autora, dados

Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.

235

Na Figura 3.22, é possível observar o padrão construtivo empregado nas

residências dentro do Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05. Na mesma

figura observa-se que as construções mais precárias coincidem com os

assentamentos precários, e as piores áreas são as favelas Encosta do CEU Paz e

Jardim Paraná, situadas ao Norte no perímetro. As piores situações são

concentradas nessas áreas, pois essas são favelas em expansão, somado a isso,

contribuem para essa situação a falta de infraestrutura, o tipo do terreno e a baixa ou

inexistência de renda das famílias.

As questões de precariedade das construções e falta de infraestrutura

implantada contribuem para o agravamento dos riscos. A Figura 3.23 apresenta o

mapa de precariedade, da porcentagem de infraestrutura implantada em cada

assentamento. Nota-se que as favelas possuem menos infraestrutura que os

loteamentos, onde os piores índices são encontrados nas favelas Jardim Paraná e

Encosta do CEU Paz.

Por fim, a Figura 3.24 retrata o mapa com os Índices de vulnerabilidade

social no PAI Cabuçu de Baixo 05. Esse mapa reforça a vulnerabilidade dos

assentamentos Encosta do CEU Paz, Jardim Paraná e Paraná Invasão. A região da

Brasilândia nos últimos tempos tem sido alvo de estudos e de atenção dada à

situação de vulnerabilidade encontrada, essa área possui graves problemas com

tráfico de diversos tipos, nessa área encontram-se vários integrantes de grupos e

facções criminosas. Dada à falta de renda e estrutura familiar, é de grande

importância a existência de um CRAS dentro do PAI.

236

Figura 3.22 – Padrão Construtivo das moradias no PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Elaborado pela autora, a partir de dados da Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.

237

Figura 3.23 – Precariedade, porcentagem de infraestrutura implantada nos assentamentos contidos no PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Elaborado pela autora, dados Acervo do projeto Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.

238

Figura 3.24 – Índice de vulnerabilidade social nos assentamentos contidos no PAI Cabuçu

de Baixo 5, Fonte: Elaborado pela autora, dados Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.

239

Análise dos critérios não explicitados pelo Plano Municipal de Habitação - Critérios de priorização e de definição dos Perímetros de Ação Integrada

Além dos três critérios de priorização definidos pelo Plano Municipal de

Habitação citados anteriormente, existem outros critérios que merecem ser relatados

para a completa compreensão das tomadas de decisão da Sehab na elaboração do

seu plano habitacional.

A seguir, serão tratados os critérios adotados na prática do trabalho da

elaboração do Plano de Ação Regional Norte, esses critérios foram definidos para

todas as Regiões, pois os mesmos indicam e interferem no planejamento direto da

Sehab. Como forma de demonstrar esses critérios foi elaborado um quadro que

demonstra o cruzamento dos critérios listados, com as ações do Perímetro de Ação

Integrada Cabuçu de Baixo 05 (ver Figura 3.25).

240

Demais Critérios Utilizados na Elaboração no Plano de Ação Regional Norte –


Figura 3.25 - Demais Critérios Utilizados na Elaboração do Plano de Ação Regional Norte/ PAI

Cabuçu de Baixo 05 – Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados da Sehab – DEAR Norte.

Na Figura 3.25, é possível observar que o PAI Cabuçu de Baixo 05 atende a

todos os critérios listados, entre eles, têm destaque as ações do Ministério Público

contra o município de São Paulo; essas ações pedem ao município a intervenção

imediata nas áreas de risco. A necessidade de uma resposta às ações lançadas

pelo MP, somado ao grande número de moradias em risco no PAI para realocação e

o grau de precariedade de parte dos assentamentos, elegeram o PAI Cabuçu de

241

Baixo como prioritário para intervenção no Plano de Ação Regional Norte e

consequentemente o indicou para o Concurso de Projetos Renova SP.

Outras questões que interferem diretamente na priorização do PAI Cabuçu de

Baixo são a previsão de obra pública, a implantação do Rodoanel trecho Norte, e a

incidência do zoneamento ambiental e de um parque linear para a região, o que

demanda várias realocações. O fato de esta área estar entre as metas do governo é

fundamental, pois a questão política sempre terá grande influência nas tomadas de

decisão. E, por último, a incidência de coletor tronco no perímetro, conforme

convênio estabelecido com a Sabesp, que deve ser priorizado, pois um dos itens

dessa parceria é a priorização das áreas visando o trabalho da Sabesp, devido ao

repasse de recursos por parte da mesma, através do fundo de saneamento.


Integrada. Nessa definição tem destaque a utilização da sub-bacia. Como forma de

evidenciar esses critérios foi elaborado um quadro que demonstra o cruzamento dos

critérios listados com as ações do Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05

(ver Figura 3.26). Nessa Figura, foram listados todos os critérios presentes no

fechamento do PAI, bem como o objetivo de cada critério e a presença ou não

desses critérios no PAI.

242

Análise da Existência dos Critérios de Definição dos Perímetros de Ação

Integrada no PAI Cabuçu de Baixo 05

Figura 3.26 - Análise da Existência dos Critérios de Definição dos Perímetros de Ação Integrada no PAI Cabuçu de Baixo 05– Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados da Sehab – DEAR Norte (levantamento realizado a partir da experiência da autora).

Concepções, Propostas e Intervenções previstas

Na nova forma de trabalhar da Sehab a partir das ações integradas no território,

os assentamentos foram apresentados em conjunto até a etapa de Plano

Urbanístico. Como forma de fechar o registro do percurso da elaboração do Plano

Municipal de Habitação até a etapa de projeto, neste caso no âmbito do programa

Renova SP, este será relatado até as etapas de Levantamento, Diagnóstico e Plano

Urbanístico, que é uma etapa concluída e que apresentam os problemas e as

potencialidades do perímetro, e os primeiros esboços sobre o tipo de intervenção

243

para cada um dos assentamentos precários, sem entrar nas etapas de maior

detalhamento, de Estudo Preliminar e Projeto Básico.

Sendo assim, para o PAI Cabuçu de Baixo 05, será apresentada a seguir, uma

síntese do diagnóstico e do Plano Urbanístico, dividida em duas etapas: I-

Levantamento e Diagnóstico e II - Proposta do Plano Urbanístico.

I) Levantamento e Diagnóstico

A etapa de Levantamento e Diagnóstico tem por objetivo a síntese dos principais

problemas e potencialidades levantados para a região do PAI Cabuçu de Baixo 0567,

essa etapa foi subdividida em 05 Tópicos, considerados de extrema importância

para a construção da proposta de Plano Urbanístico para o PAI Cabuçu de Baixo 05,

conforme apresentado a seguir:

Meio Físico e Meio Ambiente

No PAI Cabuçu de Baixo 05, observou-se que a maioria, mais de 95% do

território, é ocupada pelo uso residencial. Isso indica um desequilíbrio das atividades

no perímetro e pode ser um forte indício de precariedade: como o bairro não é

planejado nem o padrão da população é alto, há falta não apenas de comércio e

serviços diversificados, há falta também de postos de saúde, hospitais e escolas, o

que obriga a população moradora desse local a fazer grandes deslocamentos,

diários ou eventuais.

Existem várias centralidades no PAI Cabuçu de Baixo 05, diversificadas e em

diferentes escalas. Entre essas centralidades, são destacadas as centralidades que

ocorrem no complexo de vias da AV. Firminópolis, da Av. Deputado Cantídio

67 Este relatório foi construído a partir de dados obtidos em vistorias de campo e junto à Sehab/ DEAR Norte, do acervo do projeto para o PAI Cabuçu de Baixo 05, produzido pela projetista contratada no âmbito do programa Renova SP.

244

Sampaio, nas proximidades da Av. Inajar de Souza e a centralidade ao Norte do

perímetro localizada em frente ao CEU Paz.

É uma típica região da Mata Atlântica, cujas movimentações da camada de terra

são constantes e inevitáveis, portanto, as análises geotécnicas serão essenciais

para a identificação dos problemas a se enfrentar e soluções a se adotar.

O PAI Cabuçu de Baixo 05 possui porções mais baixas e as mais altas do

território, cujas declividades são bastante acentuadas. Dada à topografia acentuada

do perímetro e sua localização, em área de proteção ambiental, merece destaque a

existência de áreas em APP de topo de morro, áreas com inclinação superior a

100%, cujo terreno é improprio para o uso residencial.

Conforme levantamento realizado com base no GEGRAN, e em vistorias de

campo, foram reconhecidas no PAI Cabuçu de Baixo 05, as microbacias e a rede

hídrica qualificada conforme o critério estabelecido: canalizado, tamponado e leito

natural. O perímetro possui vários córregos e nascentes, porém, a grande maioria

está contaminada pela falta de captação e tratamento do esgoto, e isso se reflete em

sérios danos ambientais.

Devido à existência de vários corpos hídricos no perímetro, conforme legislação

pertinente, foi levado em consideração os limites das APPs dos corpos hídricos.

Considerando-se que grande parte das faixas de APP de corpos hídricos está

ocupada por residências, estes parâmetros foram muito importantes na identificação

e caracterização das áreas que apresentam dificuldades para a regularização

fundiária, em alguns casos a incidência de tal legislação implica em várias

remoções.

O levantamento da cobertura vegetal existente na região foi realizado com base

nas informações cedidas pelo DEPAV (Departamento de Áreas Verdes), da

Secretaria do Verde e Meio Ambiente (SVMA).

A caracterização da vegetação incide, em grande parte, sobre áreas em ZEPAM.

A maior área livre fora de ZEPAM é a faixa de domínio da linha de transmissão.

Todas estas áreas têm em comum o fato de estarem, em grande parte, vazias. Em

245

algumas se observa, em suas bordas, pressão por ocupação de invasões (por

exemplo, no Jardim Paraná).

As áreas grafadas como ZEPAM, ao Norte do perímetro, são áreas em estudo

pela SVMA para a implantação de parques.

A quase totalidade da área do CDB5 está dentro da MACROZONA DE

PROTEÇÃO AMBIENTAL. Devido às legislações de controle ambiental, submete-se

a todas as esferas governamentais: federal, estadual e municipal.

As questões ambientais consideradas neste relatório são as verificadas no

âmbito municipal (ZEPAM e MACROZONA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL).

As zonas de uso demonstradas são as relacionadas no Plano Regional

Estratégico, Lei 13.885 de 25 de agosto de 2004.

A MACROZONA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL 002 CANTAREIRA, criada pelo

Plano Diretor Estratégico de São Paulo, quadro nº 17, anexo à Lei 13.340 de 13 de

setembro de 2002. Entre outros aspectos, força o CA máximo de 1 com gabarito

limitado a 15,00 m para a implantação de HIS em ZEIS 1.

No PAI Cabuçu de Baixo 05, mais especificamente na região do Córrego do

Bananal serão implantados o parque Linear do Bananal e seus afluentes, e os

Parques da Borda da Serra da Cantareira. As áreas pretendidas pelo DEPAVE para

implantação do parque da Borda da Cantareira ficarão seccionadas pelo Rodoanel,

Sistema Viário e Mobilidade

Segundo o Plano Regional Estratégico, tanto a Av. Inajar de Souza e a Av.

Deputado Cantídio Sampaio são vias estruturantes. Há uma diretriz viária da SIURB

de 1966 que prevê o alargamento da Av. Cantídio para 35,00m. Esta diretriz não é

clara sobre como será tal alargamento (se é do eixo ou a partir de uma das laterais),

somado a isso a faixa prevista inicialmente para a duplicação da Cantídio está toda

ocupada por construções bastante consolidadas e estruturadas, e por esses motivos

246

é improvável que tal melhoria seja implantada desta forma. Ainda pelo PRE está

previsto para 2012 a extensão da Av. Inajar de Souza até o Rodoanel.

Ambas as avenidas interligam o Cabuçu de Baixo 05 ao Terminal

Cachoeirinha, que parece ser a principal oferta de transporte público para

deslocamentos de maior distância. A Av. Cantídio ainda é uma possibilidade de dar

acesso à população do PAI Cabuçu de Baixo 05 à estação Jaguaré da CPTM, outra

alternativa para deslocamentos longos.

Internamente ao perímetro do PAI, há a predominância de ruas com maior

incidência de benfeitorias ao Sul do Córrego do Bananal. Também se verificam

muitas vias sem saída, principalmente na região do Aterro de Inertes e da linha de

alta tensão, o que dificulta o acesso de veículos para coleta de lixo, bombeiros e

ambulâncias, por exemplo. A região a Norte do córrego tem o sistema viário mais

precário de todo o PAI. Tem grande ocorrência de regiões não acessíveis por

veículos maiores como carros e caminhões. Provavelmente devido à precariedade

de suas ocupações e à morfologia do terreno.

Observa-se que a maioria das residências ao sul do Córrego do Bananal está

satisfatoriamente servida por algum tipo de transporte coletivo, pois as zonas

ocupadas por residências, em sua grande parte, são atingidas pelas manchas de

influência calculadas a partir de pontos de ônibus levantados para a região. Ao norte

do córrego, grande parte da população que envolve o CEU PAZ tem de fazer um

percurso maior para alcançar algum tipo de transporte coletivo. Como se trata de

uma região de relevo acidentado e de vias sem pavimentação, esta parcela da

população tem limitado o seu acesso ou maior dificuldade de alcançar este serviço.

Observa-se um grande número de linhas que passam pela Av. Cantídio

Sampaio e um número menor pela Penha Brasil / Inajar de Souza. Internamente ao

PAI a via de maior relevância ao transporte coletivo é o conjunto de vias que num

determinado trecho se chama Av. Firminópolis. Há ali a maior concentração de

pontos de ônibus e, portanto, é uma via que atrai os interessados em usar transporte

coletivo.

247

O Rodoanel Mário Covas (SP-21), também conhecido como Rodoanel

Metropolitano de São Paulo ou simplesmente Rodoanel é uma autoestrada de 177

quilômetros, duas pistas e seis faixas de rodagem que está sendo construída em

torno do centro da Região Metropolitana de São Paulo, na tentativa de aliviar o

intenso tráfego de caminhões oriundos do norte e sul do Brasil e que hoje cruzam as

duas vias urbanas marginais da cidade (Pinheiros e Tietê), cujo reflexo no tráfego

vem provocando congestionamentos.

Sua execução foi dividida em quatro trechos: Oeste, Sul, Leste e Norte.

Metade da via foi entregue até o momento, o que corresponde aos trechos Oeste e

Sul. Para sua implantação, na porção norte do P.A.I Cabuçu de Baixo 5, haverá a

necessidade de remoções e desapropriações de ocupações existentes.

Infraestrutura – Saneamento Ambiental, Abastecimento de Água, Rede

elétrica e Drenagem

O mapeamento da infraestrutura apontou que maior parte do sistema viário

que compõe o PAI Cabuçu de Baixo 05 tem postes e acesso a rede de energia

elétrica oficial.

Grande parte dos assentamentos ao Sul do Córrego do Bananal tem acesso à

rede oficial de abastecimento de água, sendo menor a incidência nas favelas Jardim

Paraná e Encosta do CEU Paz, e Loteamento Jardim Paraná Invasão, que está ao

Norte do Córrego do Bananal, segundo informações do sistema HABISP.

Quanto aos serviços de coleta e tratamento dos esgotos, também se verifica

que grande parte dos assentamentos ao sul do Córrego do Bananal tem acesso

oficial a este serviço, sendo menor a incidência nos assentamentos citados em

referência ao abastecimento de água. Quanto ao tratamento do esgoto coletado,

está implantado paralelo ao Córrego do Bananal uma rede de Coletor Tronco da

SABESP, que ainda não está em funcionamento por motivos técnicos

(assoreamento da rede e do Córrego do Bananal, devido à existência de casas

248

sobre o leito do córrego), aguardando uma ação da Sehab, de atendimento das

famílias residentes em faixa não edificante.

Na porção ao Sul do perímetro existem redes de drenagem, em sua maioria

superficial. Ao Norte, com base nas impressões de campo, pode-se dizer que é

praticamente inexistente o sistema de drenagem, não foram encontradas

informações oficiais, mais detalhadas sobre o assunto.

Espaços Públicos

É notória a escassez de espaços públicos de lazer nessa região, os poucos

espaços existentes, são o CEU, no entanto com uso restrito, e uma praça na rua

Firminópolis, junto a duas escolas e em frente ao CRAS.

Considerando-se o elevado número de moradores da região, é fundamental a

concepção de novos espaços de lazer no projeto do PAI, em diferenciadas escalas,

do bairro e do assentamento.

Um fator vantajoso nesse perímetro é a proximidade com a Serra da Cantareira e

das áreas demarcadas para implantação de parques públicos pela SVMA, porém,

deve-se implantá-los o quanto antes, visto que a região sofre com constantes

invasões de terrenos para construção de moradias.

Foram levantados os principais aspectos responsáveis pela necessidade de

remoção e reassentamento das famílias no PAI Cabuçu de Baixo 05. A seguir serão

apresentados esses aspectos, bem como as questões sobre o diagnóstico de

reassentamento na área.

Considerando-se as condições das construções, foram levados em consideração

quatro tipos de classificação: insolação e ventilação; acesso e circulação

(principalmente a garantia de acesso ao viário público oficial); padrão construtivo das

construções; e coeficiente de aproveitamento.

No Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05, essas questões são mais

relevantes nas favelas do que nos loteamentos irregulares, principalmente nos

249

assentamentos ao Norte do perímetro. Nas demais áreas, as mais consolidadas,

essas situações são apresentadas pontualmente dentro das favelas.

Somado as essas questões, são levadas em consideração a questão da

remoção para a implantação de infraestrutura, conforme já ressaltado, a prática da

Sehab com a urbanização dos assentamentos precários (favelas e loteamento),

adota como estimativas a porcentagem de 5% de remoção para loteamentos e 20%

para favelas.

Um fator fundamental, conforme assunto já tratado nessa dissertação, é a

questão do risco existente, principalmente os riscos mais emergenciais. Para isso,

foram utilizados como base o levantamento da Secretaria das Subprefeituras/ ATOS,

realizado pelo IPT em 2010. Existem todos os tipos de risco no PAI Cabuçu de Baixo

05, eles estão concentrados ao Norte do PAI e ao longo dos córregos,

principalmente o do Bananal.

No caso deste PAI, esta etapa se caracterizou por uma preparação para a

proposta urbanística, as remoções necessárias para eliminar todo o risco existente

deixarão uma extensa área remanescente, de potencial para a implantação de

equipamentos, parques de SVMA, construção de algumas unidades habitacionais, e

acima de tudo, a guarda da área para evitar novas ocupações.

As intervenções propostas e descritas acima são as que se consideram

essenciais para a estabilização e início do processo de melhoria urbana do PAI

Cabuçu de Baixo 05.

Outro fator de grande importância tanto para a indicação das remoções

necessárias, quanto para a viabilidade de reassentamento das mesmas, nas

proximidades, é a caracterização da legislação incidente.

O projeto para o PAI Cabuçu de Baixo 05, levou em consideração as zonas de

uso relacionadas no Plano Regional Estratégico, Lei 13.885 de 25 de agosto de

2004. A predominância na área é da ZEIS 1 N067 e ZEPAM 01. Está elaborada aqui

uma síntese legal da área:

250

A Zona Especial de Interesse Social 1 N067, possui índices urbanísticos

vantajosos (CA = 2,5) para a implantação de HIS, porém, somente na porção

que está fora da Macrozona de Proteção Ambiental, no caso, ao Sul do

Perímetro, onde há pouca extensão de ZEIS 1. A maioria deste uso está ao

Norte do limite, onde a Macrozona impõe que o CA seja 1para a implantação

de HIS. A Zona Especial de Proteção Ambiental, restritiva à ocupação,

permite a implantação de HIS. Conforme Decreto 51.674/10 Art. 28, T.O. e

C.A. = 0,1. Gabarito máximo de 15,00 m, por imposição da Macrozona de

Proteção Ambiental.

As APPs de corpos hídricos e de declividade são áreas onde a implantação

de obras necessárias ao Plano de Intervenção Urbanística é possível, desde

que as obras sejam devidamente justificadas para os órgãos de controle

ambiental. Em parte das áreas de APP a regularização fundiária sustentável

não será possível.

Na representação dos limites de APP utilizaram-se as determinações do

CÓDIGO FLORESTAL, dentro e fora da ZEIS 1. Dentro das ZEIS aplicaram-

se as disposições da CONAMA 369 e, em alguns casos, quando a faixa da

SIURB era mais restritiva que a CONAMA 369, considerou-se faixa non

aedificandi.

Como já foi dito anteriormente, não só a região do PAI Cabuçu de Baixo 05,

como toda a Zona Norte sofre com a escassez de terrenos desocupados e próprios

para a implantação de HIS.

Considerando-se a questão da implantação de novas HIS dentro ou muito

próximo do PAI, como parte das intervenções urbanísticas necessárias para a

requalificação/ recuperação da área, a projetista desse perímetro apresentou duas

situações: i) o uso das áreas livres com impedimentos ambientais embora

incontornáveis no momento e ii) os terrenos menores, dispersos e subutilizados

dentro do PAI Cabuçu de Baixo 05 que, somados, poderão contribuir

significativamente no atendimento da demanda de HIS.

251

O primeiro caso são áreas classificadas como ZEPAM que permitem a

implantação de HIS. Entretanto, os índices urbanísticos para este uso neste

zoneamento torna pouco eficiente este modelo. O CA permitido é de 0,1, neste caso.

Se não se conseguir uma alternativa segura para melhorar a eficiência do HIS em

ZEPAM, outra forma de contribuição destas áreas no Plano de Intervenção

Urbanística deverá ser proposta.

O segundo caso reúne a pesquisa de áreas ocupadas (terrenos) cujo

aproveitamento é inferior ao que um projeto de HIS poderia conseguir, considerado

o índice máximo da zona, que no caso de ZEIS 1 será CA = 2,5, se não considerado

o efeito da MACROZONA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL sobre o CA da ZEIS.

É um conjunto de informações importantes na tomada de decisão, haja vista

para este PAI não haver áreas de porte livres e disponíveis para implantação de

HIS.

Atualmente, na revisão do Plano Diretor, foram sugeridas modificações de

coeficientes, entre elas, prevalecer o coeficiente de aproveitamento da ZEIS sobre o

da Macrozona de Proteção Ambiental.

A Priorização da intervenção nos assentamentos precários que constituem

o PAI –

Apresenta uma tabela realizada pela Sehab para indicar as prioridades a

serem trabalhadas no PAI68. Essa priorização leva em consideração vários

aspectos de ordem estrutural da Sehab, a ser detalhado no desenvolvimento deste

item.

A insuficiência de alternativas habitacionais imediatas para o atendimento

dessas famílias, a falta de recursos financeiros para urbanização dos assentamentos

em risco, a execução de obras caras e pesadas para a contenção da encosta, e o

68 Os assentamentos precários foram priorizados no PAI, pois os mesmos se constituem de vários assentamentos, e não é possível dada à estrutura da Sehab e dos demais agentes envolvidos, o trabalho em todos os assentamentos ao mesmo tempo, por esse motivo, foi feita uma priorização dos assentamentos que constituem o PAI.

252

prazo necessário para a execução dessas ações são fatores que levam a Secretaria

de Habitação do Município de São Paulo a não conseguir atender todas as áreas.

Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5

Figura 3.27 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Elaborado pela autora, a partir de

dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.

II) Conceito urbanístico

A etapa da elaboração do Plano Urbanístico prevista pelo programa Renova SP,

buscou cumprir uma das principais diretrizes de intervenção previstas no Plano

Municipal de Habitação, da ação integrada no território. Essa integração não se deu

apenas no campo do saneamento ambiental, com a parceria com a Sabesp, mas

foram tratadas as principais questões que envolvem o Perímetro de Ação Integrada,

e mais especificamente, as diretamente relacionadas com Habitação. Muitas das

questões aqui tratadas, são aquelas indicadas nos critérios de priorização, tantos os

três principais do PMH, quanto os demais levantados nesse capitulo, como exemplo

desses critérios, temos as intervenções públicas propostas e para o PAI Cabuçu de

253

Baixo 05 e a priorização do mesmo nos programas de despoluição das bacias

hidrográficas da Sabesp – Córrego Limpo e Tietê Fase 3 (implantação de coletores

tronco).

Considerando-se as etapas de levantamento e diagnóstico, a projetista

responsável pela elaboração do projeto no âmbito do programa Renova SP para o

PAI Cabuçu de Baixo 05, apresentou a sua proposta de Plano Urbanístico. Esta

etapa, embora fosse uma etapa de maior liberdade, foram incorporadas todas as

questões impactantes para cada assentamento precário. As ações um pouco mais

livres eram principalmente as proposições a serem executadas em parceria com

outras secretarias e de difícil solução do problema, que carecem de propostas

diferenciadas.

Esta etapa tem por objetivo fazer o enquadramento explicativo do partido

urbanístico adotado pela projetista vencedora do Concurso PMA + Saraiva, das

soluções de melhoria do viário, das áreas de HIS propostas, do conceito para a

integração das áreas verdes assim como de consolidação geotécnica e outras

requeridas na viabilização da intervenção, justificando as soluções apresentadas e

as principais decisões de projeto que conduziram a elas.

O grande objetivo da proposta de intervenção através do Plano de Ação

Integrada era converter a precariedade em oportunidade. O plano tinha como

conceito e estratégia o respeito às qualidades locais para resolver os problemas

identificados.

As ações gerais do projeto visavam promover o reordenamento do território,

acomodando usos não residenciais nos lugares mais propícios (junto às

centralidades), potencializado as vias estratégicas de forma a criar uma hierarquia

clara do sistema viário e deslocando as ocupações irregulares para as áreas de

provisões, e estas estariam apoiadas em pontos de melhor acesso a todas as

benesses urbanas.

No âmbito particular, a proposta incorporou o Parque Linear da SVMA ao longo

do Córrego do Bananal e em torno das nascentes das colinas do C.E.U (Centro

Educativo Unificado), através da remoção das ocupações que se encontram em

254

áreas de risco (ver Figura 3.28). Para este perímetro, essa proposta aliviaria os

riscos de inundação e derrocada que fustigavam os moradores. Ainda poderia

proteger os afluentes das contaminações provenientes da descarga dos esgotos. A

revegetação destas áreas permitiria evitar os deslizamentos superficiais de terra e

reintroduzir um valor natural perdido. A incorporação, pela população local, das

áreas públicas que se requalificariam, permitiria estancar as novas ocupações.

Foi proposta uma importante reestruturação e aperfeiçoamento do sistema viário

e melhoria do sistema de transportes públicos. A introdução e melhoria dos eixos

viários permitiriam a ligação dos moradores ao exterior destes assentamentos, e por

consequência a melhoria do acesso aos pontos de interesse na cidade de São

Paulo. Em nível local, houve um olhar atento sobre o viário existente, a fim de

intervir de modo a melhorar a fluidez de todo o sistema.

A projetista concentrou-se nas grandes áreas com potenciais de ocupação,

previstas nas etapas de diagnóstico e incorporadas no Plano Urbanístico, devido à

sua localização estratégica dentro deste contexto urbano, são propostas estruturas

habitacionais que atuam como pontos catalisadores do plano, pois definem novas

centralidades. Essas áreas seriam acompanhadas por espaços públicos que

permitissem reduzir a densidade do assentamento e a criação de áreas de lazer,

pretendia-se que estas estruturas influenciassem dinamicamente todo o perímetro e

o definissem como um perímetro consolidado. As áreas de provisão podem ser

vistas na Figura 3.28, elas estão demarcadas em vermelho.

De modo a responder ao reassentamento necessário, resultado das demolições

das moradias em áreas de risco, foi feito um rastreamento pela projetista de toda a

área na procura de lotes vazios ou subaproveitados que pudessem ter um forte

potencial para criação de H.I.S. (Habitação de Interesse Social) – esses lotes foram

apontados na etapa de levantamento e diagnóstico (ver Figura 3.28) onde esses

lotes aparecem em vermelho. Atuando deste modo procurou-se fortalecer

centralidades existentes no tecido urbano, mantendo-se as relações de proximidade

existentes.

255

Figura 3.28 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Elaborado pela autora, a partir de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP- MAS + PMA Arquitetura LTDA.

256

A seguir serão demonstradas as demais ações urbanísticas necessárias e

complementares através do Conceito Urbanístico.

Conceito urbanístico | Assentamentos Precários

Segundo o diagnóstico, concluiu-se que as áreas prioritárias encontram-se i)

junto ao córrego do Bananal devido ao perigo de inundação sazonal, ii) nas encostas

a norte devido aos elevados riscos de solapamento e deslizamento, especificamente

o loteamento Paraná, a favela Jardim Paraná, a favela Encosta do Céu da Paz, a

favela São Geraldo Jardel Filho e a favela Bananal Direito. De forma a solucionar os

riscos geotécnicos foi proposta a construção de uma via pavimentada que

serpenteia as encostas das elevações a norte do Córrego do Bananal (ver Figura

3.28). Tal via serviria aos pedestres, ciclistas, ao tráfego viário de baixa intensidade

para acesso aos moradores e recolhimento de lixo doméstico. Melhoraria a

acessibilidade geral da comunidade, servindo de veículo para a introdução de

infraestrutura elétrica e de saneamento. Permitiria definir claramente os limites lícitos

e desejáveis da ocupação, facilitando a vigilância constante sobre o Parque Linear, e

ainda esta via funcionaria como estrutura de contenção destas encostas.

As intervenções para o tratamento do córrego e suas bordas significariam

melhorias imediatas para os assentamentos limítrofes, que não ficariam mais

sujeitos aos riscos de inundações.

De forma complementar, nas áreas onde não haveria remoções, foram propostas

melhorias pontuais, que podiam ser: i) requalificação de vielas e ruas, ii)

complementação de vielas e ruas, iii) algumas poucas e inevitáveis remoções para

melhoria da salubridade.

A estratégia para a implementação de H.I.S. obedeceu a duas ordens

preferenciais: primeiramente devem ser implementados junto a centralidades

existentes, com acesso às vias de circulação principal, e no restante Perímetro de

Ação Integrada, dada a escassa existência de áreas livres para reassentamentos,

optou-se pela implementação de HIS em áreas com potencial de adensamento.

257

Foram identificados os lotes ociosos, localizados dentro da malha urbana

consolidada, com proximidade a centralidades existentes ou futuras.

Nestes terrenos foram propostas a remoção das poucas estruturas existentes

para a construção de HIS ou de equipamentos adequados às necessidades

identificadas, numa ação de micro reativação urbana (ver Figura 3.29).

Figura 3.29 – Fotomontagem de situação tipo da ocupação de lotes com potencial no interior da malha urbana consolidada - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP - MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.

O edifício habitacional, foi tratado como elemento vertical de exceção, afim de

garantir a densidade existente, desocupando o solo e criando espaço livre que será

resgatado para o uso público. Nas encostas mais íngremes estes edifícios atuariam

como estruturas que reforçariam o solo e apresentando-se como elementos de

comunicação vertical. Seriam espaços de circulação que permitiram chegar a

lugares com declives muito acentuados, permitindo acesso a diferentes níveis. Estas

torres pontuariam o território e reafirmariam a existência de novos núcleos, onde no

piso térreo estariam concentrados o usos comunitários por parte dos moradores dos

edifícios, ou serviços que serviriam a toda a comunidade (ver Figura 3.30).

258

Sempre que possível os residentes seriam relocados no mesmo bairro ou numa

área próxima de modo a manter a rede social existente, não quebrando as relações

de vizinhança, confiança e entreajuda. Se por um lado as principais intervenções ao

nível da habitação tinham como premissa a manutenção dos vínculos sociais, as

intervenções ao nível do espaço público assumiriam como princípio, a criação de

ligações que integrassem o território.

Figura 3.30 – Fotomontagem das áreas de provisão no loteamento Jardim Paraná - Edifício Habitacional - Elemento Vertical - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP- MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.

No restante dos conjuntos habitacionais (ver Figuras 3.31 a 3.32), pretendeu-

se que as tipologias fossem integradas com o território adaptando-se à morfologia

do terreno e do entorno, de forma a completar a malha urbana, adotando uma

volumetria semelhante à existente, como exemplo a proposta para a área junto ao

aterro de inertes, futuro parque Itaberaba.

259

Figura 3.31 – Ilustração do Parque Linear do Bananal e das áreas de provisão na encosta do CEU da Paz - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP - MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.

Figura 3.32 – Ilustração das áreas de provisão na expansão Norte - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP - MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.

260

Figura 3.33 – Ilustração do futuro Parque Itaberaba e das áreas de provisão a norte do Parque - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP - MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.

Figura 3.34 – Ilustração das áreas de provisão na expansão norte - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP- MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.

Conceito Urbanístico | Usos Propostos

Neste tópico são indicados os usos dentro do Cabuçu de Baixo 5 revistos pelas

intervenções propostas no Plano Urbanístico.

Foi proposta a requalificação (inserção de novos usos e melhorias) e o

adensamento de algumas áreas. Foram reforçadas ou estabelecidas novas

centralidades, as quais atrairiam o interesse da população local. O reforço e

expansão das centralidades existentes e a proposição de novas seriam apoiadas

pela melhoria da mobilidade.

261

Conforme descrito no diagnóstico, a predominância (mais de 95%) é do uso

residencial. Faltam comércios e serviços diversificados, postos de saúde, hospitais e

escolas, o que obriga os residentes a fazer grandes deslocamentos, diários ou

eventuais, isso obriga os moradores do PAI a realizarem grandes deslocamentos,

diários ou eventuais.

Os usos propostos visaram minimizar o impacto das carências. Através do

melhoramento das condições urbanas, seja da infraestrutura viária, ou habitacional.

Em todos os conjuntos habitacionais propostos previa-se usos mistos, onde o

piso térreo seria maioritariamente dedicado a um uso não residencial. Nos de maior

escala previa-se e a colocação de equipamentos à escala local (pois são os de

maior carência), como exemplo Unidades Básicas de Saúde, Assistência Médica

Ambulatória, Serviços de Ação Social (especificamente creches), assim como

quadras desportivas.

A definição de usos específicos para as localizações apontadas na prancha são

indicações que sugerimos, com base na informação disponível e na análise da sua

importância dentro do território de estudo.

A proposta da projetista para aumento dos usos não residenciais pode ser

observada no diagrama da Figura 3.35.

Figura 3.35 – Proporção de ocorrência dos usos no PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP- MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.

262

Conceito Urbanístico | Viário Proposto

A estratégia adotada contemplou a melhoria/requalificação das vias existentes e

a proposta de implementação de novas vias que visavam melhorar a acessibilidade

local e interlocal do perímetro do Cabuçu de Baixo 05.

De modo a melhorarmos a acessibilidade no sentido longitudinal do perímetro,

visto não existir um modo rápido de ligar a Rua Firminópolis com a Avenida Cantídio

Sampaio, foi proposta uma nova via que limitaria o futuro Parque Itaberaba,

estabelecendo ligações com ruas sem saída e terminando na ligação com a Rua

Vitantônio Mastrorosa. Esta nova rua teria papel importante na estruturação do

território, pois surgiria como o elo que faltava para resolver as incongruências de um

traçado urbano inacabado.

Apoiado nas intervenções com intuito de melhoria do afluente que corre ao longo

da Rua Vitantônio Mastrorosa, foi proposto o desdobramento desta que limitaria a

futura ocupação do córrego e estabelecendo uma frente adequada aos pedestres.

O complexo de vias associado à Rua Firminópolis (Rua Ibiraiaras, Rua Dom

Tomás de Noronha e a Avenida Penha Brasil) estabeleceria uma segunda ligação

mais importante com o exterior do perímetro de intervenção visto que liga à Avenida

Inajar de Souza. No entanto, esta ligação seria mais eficiente se possibilitasse a

conexão com a Avenida Cantídio Sampaio. Foi proposta tal nova ligação,

paralelamente ao Córrego do Bananal, no sentido oeste, definindo os limites do

Parque Linear do Bananal, dentro do PAI vizinho, o Cabuçu de Baixo 04.

Na área Norte, as alterações propostas refletem a influência da construção do

Rodoanel, assim como a importância da futura implantação do Parque da Serra da

Cantareira pela Secretaria do Verde, que será um forte atrativo de público e trafego.

Assim, fez-se necessária a melhoria do sistema viário desta área. Foi proposta uma

ligação Leste/ Oeste, atravessando o PAI vizinho, o Cabuçu de Baixo 04, desde a

Avenida Cantídio Sampaio, passando junto aos limites da faixa de proteção do

Rodoanel, atravessando o Córrego do Bananal, conectando-se com a Rua

Firminópolis e com a Avenida Inajar de Souza. Este eixo que surgirá pela ligação de

trechos existentes e propostos, retiraria a pressão das vias locais existentes, as

263

quais seriam requalificadas para melhorar o acesso de transportes públicos (Avenida

Airton Senna e Daniel Cerri).

De forma a reforçar a relação entre o loteamento Jardim Paraná e área da

Encosta do CEU da Paz, uma rua ao Sul destes assentamentos permitirá definir

claramente os limites da zona urbana e do Parque Linear. Resultará também numa

melhoria da acessibilidade às moradias e conexão às infraestruturas básicas, além

de ajudar a resolver a estabilização geotécnica destas encostas, propícias à

ocorrência de deslizamentos de terra. Devido à sua localização estratégica será uma

via panorâmica que usufruirá de vista única sobre o Parque e toda a envolvente do

Córrego do Bananal (ver Figura 3.36).

Sendo o modelo predominante de ocupação nesta área a invasão, há muitos

problemas de acesso das vias às casas. Foi preciso indicar a intervenção no miolo

de quadras, não só na área Norte, que é mais desorganizada, mas por todos os

assentamentos precários do perímetro, de forma a definir os acessos a todas as

moradias, melhorando as condições das ruas, vielas e escadarias.

A porção ao Norte do perímetro encontra-se pontuada com várias passagens de

pedestres principalmente com destino à Avenida Firminópolis, algumas das quais

atravessam o Córrego do Bananal por pontes precárias que não oferecem

segurança e estabilidade. O fluxo também se verifica no sentido inverso, devido ao

deslocamento de crianças e seus acompanhantes com destino ao CEU. Com a

requalificação do córrego e a integração do Parque Linear foram propostas novas

posições de transbordo, tanto de pedestres como viárias.

Foi proposta também uma ciclovia cujo principal trajeto se dá ao longo do

Córrego do Bananal, por ser a ligação mais plana, conseguindo ligar a Avenida

Cantídio e a Avenida Inajar de Souza, percorrendo toda a extensão do perímetro

(ver Figura 3.37). Sendo a Avenida Inajar de Souza o trajeto direto para aceder a

pontos intermodais, a implementação desta ciclovia é relevante, pois possibilitará o

uso de meio de transporte sustentável e econômico, melhorando substancialmente a

capacidade de deslocação dos moradores para áreas exteriores ao PAI do Cabuçu

de Baixo 05.

Esta ligação seria muito eficiente, tanto para a mobilidade interna, quanto para a

externa, para os deslocamentos de maior distância.

264

Estas são as propostas mais estruturantes elaboradas pela projetista do PAI

Cabuçu de Baixo 05, cuja menção é importante para compreensão do Plano

Urbanístico.

Figura 3.36 – Perfil da nova rua a limitadora do Parque Linear e do Loteamento Paraná no PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP- MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.

Figura 3.37 – Perfil da nova rua a limitadora do Parque Linear e do Loteamento Paraná PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP- MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.

265

Conceito Urbanístico | Viário – Transporte

As dificuldades no sistema viário influenciam e determinam a qualidade do

transporte público. Pela mesma ordem de ideias, as melhorias introduzidas e já

justificadas no sistema viário irão proporcionar melhorias na qualidade destes

serviços no interior do perímetro e nas suas relações com o exterior.

A dependência do ônibus para deslocamentos no PAI é preponderante,

especialmente quando o destino são os principais pontos nodais da rede de

transporte da região: o terminal urbano Cachoeirinha, as estações de metrô

Santana, Barra Funda e o Shopping Center Norte, onde são levados a conexões em

direção a outros destinos.

Deste modo, verificou-se que existem dois grandes eixos a partir dos quais se

estrutura toda a rede de transportes públicos. O eixo da Av. Deputado Cantídio

Sampaio, que serve os moradores da parte Sul do PAI, eles dispõem de uma

quantidade mais razoável de linhas de ônibus e conseguem chegar ao destino com

relativa melhora de tempo quando comparados aos moradores das áreas altas e ao

Norte do perímetro. A área alta é servida pelo eixo que conecta com a Av. Inajar de

Souza, que devido à morfologia urbana não planejada (perfis de rua estreitos, ruas

sem saída, falta de hierarquia viária) e ao terreno acidentado dificulta o atendimento

da rede de transportes públicos às necessidades da comunidade.

Com as alterações introduzidas que pretendem fortalecer as ligações Leste/

Oeste, entre a Av. Cantídio Sampaio, a área central do perímetro e a Av. Inajar de

Sousa, concomitantemente são propostas novas ligações no sentido Norte/ Sul, que

pretendem atender a área ao Norte do PAI junto à Serra da Cantareira e a área Sul

em torno do Parque Itaberaba.

Estas intenções resultariam na reformulação da rede de transportes, a qual

passaria a contar com novas linhas, novas paradas de ônibus, deslocação de

antigas paradas para novos locais, criação de novos pontos finais de ônibus e a

eliminação daqueles que se encontravam obsoletos.

266

Conceito Urbanístico | Viário – Áreas Verdes

O tratamento das áreas verdes e a proposta da criação de vários Parques na

região do PAI Cabuçu de Baixo 05, é o ponto alto da proposta de Plano Urbanístico

da projetista PMA + Saraiva. Surgem como um grande potencial de qualidade de

vida para as pessoas moradoras e de transformação do território bastante

degradado. Da análise macro vê-se a importância das relações com a Serra da

Cantareira e o Córrego do Bananal.

O Plano Urbanístico para o PAI Cabuçu de Baixo 05 prevê para as suas áreas

verdes a implementação do Parque Linear do Bananal, que seguiu as diretrizes

estabelecidas pela Secretaria do Verde e Meio Ambiente/ DEPAVE e pelo Plano

Regional Estratégico, e integra a estratégia de estabelecer uma ligação com o

Parque Linear do Canivete, já existente, garantindo a proteção dos cursos de água e

estabilizando as encostas que se perfilam ao redor com a utilização de vegetação

endêmica. Ao longo do Parque Linear do Bananal foi proposta a reformulação do

curso do córrego para solucionar ou minimizar a ocorrência de inundações que

castigam anualmente as moradias das favelas São Geraldo/ Jardel Filho, Bananal

Direito e Bananal Esquerdo.

Dentre as diversas ações propostas pela projetista, destaca-se o tratamento das

bordas ao longo dos Parques Lineares, para tornar possível a circulação de

pedestres e bicicletas (ver Figura 3.38 e 3.39).

267

Figura 3.38 – Imagem de referência para o tratamento das bordas dos córregos - PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP - MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.

Figura 3.39 – Criação de trilhas de pedestres e ciclovias ao longo dos parques e córregos - PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP- MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.

Outro fator importante do percurso de trabalho, foi a integração para

proposição conjunta com a projetista do PAI vizinho, o Cabuçu de Baixo 0469, das

questões sistêmicas, comuns aos dois PAIs. Seguindo essa premissa, foi proposta a

criação de uma bacia de retenção natural junto ao limite dos dois perímetros,

Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Baixo 04, num terreno de morfologia plana a

montante das áreas de inundação identificadas, permitindo igualmente reduzir a

velocidade do leito do córrego do Bananal, comum aos dois perímetros, na época

das chuvas fortes.

69 O PAI Cabuçu de Baixo 04 é vizinho ao Cabuçu de Baixo 05; este perímetro está entre os dez prioritários da Região Norte e também foi indicado para projeto no programa Renova SP.

268

Todas estas ações só terão significado se acompanhadas por um processo

de saneamento básico, que permita despoluir o córrego e elevar a qualidade da

água. Foram propostas também o estabelecimento de ligações do Parque Estadual

da Serra da Cantareira, com as novas entradas, através do Parque Linear.

Foi estendida a visão ambiental para outras áreas dentro do perímetro, o que

a projetista apresentou como crucial para a sustentabilidade de todo o território. O

atual Aterro de Inertes Itaberaba a longo prazo tornar-se-á um importante parque

para o atendimento das demandas da comunidade. Assim

Foi proposta a reconfiguração do Aterro como Parque, servindo de pulmão verde

para toda a sua envolvente urbana, um espaço dedicado ao lazer, ao esporte e às

atividades ao ar livre.

A carência de espaços públicos com qualidades distintas é mais que evidente

em todo o limite Norte que caracteriza o tecido urbano do distrito da Brasilândia.

Concomitantemente foi proposta a ligação das duas grandes estruturas ambientais

futuras, o Parque Linear do Bananal e o Parque Itaberaba, através da linha de água

que corre desde o assentamento Jardim Guarani e atravessa as favelas Albacora e

Alegria. Na proposta, também foi prevista a criação de percursos de pedestres e,

trilhas cicláveis que permitiriam a criação de uma rede de conectividade e

articulação a todo este sistema (ver Figura 3.40).

Figura 3.40 – Ilustração do ambiente proposto para o Parque Itaberaba- PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP - MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.

Uma das cicatrizes mais sobressalentes do perímetro em análise é a área da

Faixa da Linha de Alta Tensão. Esta faixa ora murada, ora contínua, ora

269

descontinua, atravessa o perímetro no sentido Leste/ Oeste, e se assume como uma

barreira no território que dificulta a integração urbana, viária, e comunitária. Assim,

condicionados pela elevada restrição de usos possíveis, foi proposta a revitalização

da Faixa através da implementação de hortas urbanas e viveiros naturais de

espécies frutíferas (ver Figura 3.41).

Figura 3.41 – Proposta a criação de hortas comunitárias dentro da área de proteção do Linhão- PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP - MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.

Esta grande reconversão de todo o território, tendo por base a componente

ambiental, é ilustrada no conjunto de diagramas (ver Figuras 3.42 e 3.43), nos quais

facilmente se estima um ganho de 26% de área de parque em comparação com a

área construída, num processo que se imagina em fases.

Figura 3.42 – Diagramas ilustrativos do faseamento proposto para as áreas verdes- PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP- MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.

270

Figura 3.43 – Diagramas ilustrativos do fases proposto para as áreas verdes- PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP- MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.

Estágio Atual

Atualmente o projeto dentro do programa Renova SP para o Perímetro de Ação

Integrada Cabuçu de Baixo 05, encontra-se em andamento. Iniciado em dezembro

de 2011, o projeto previa: as etapas de Levantamento e Diagnóstico do PAI, Estudo

Preliminar, Projeto Básico e Executivo dos Assentamentos Precários, além da

elaboração do trabalho social, das bases legais e fundiárias e do Plano de

urbanização das ZEIS, junto ao Conselho Gestor. Passados mais de dois anos ainda

não foram aprovados nenhum projeto básico dos assentamentos contidos no PAI

Cabuçu de Baixo 05, que pudesse ser indicado para licitação de obras. Dado o

desgaste de trabalho e o tempo percorrido, foi excluída do contrato de projeto, a

etapa de projeto executivo.

271

Vários fatores contribuíram para que o andamento dos projetos chegasse nesse

estágio, tanto da parte das projetistas, como da parte da Sehab. Dentre eles, dois

fatores prevalecem. O primeiro da iniciativa pioneira de trabalho, da contratação de

projetos para os assentamentos precários, através de concurso público, buscando

soluções melhores e diferenciadas tanto para os assentamentos quanto para a

produção de HIS; e o segundo, do enfrentamento de quantidade significativa de

assentamentos de forma integrada, tendo como foco a resolução das diversas

questões que envolvem os assentamentos na atualidade, como o atendimento das

áreas mais complexas e emergenciais, e do trabalho com as favelas em áreas

particulares, que por muito tempo ficou para um segundo plano, por

desconhecimento e complexidade das soluções.

Uma das principais questões que contribuíram para a demora na elaboração dos

projetos, na visão da Sehab, foi a de que embora as projetistas vencedoras tenham

tido grande êxito no concurso, as mesmas não tinham grande experiência com o

tema da urbanização dos assentamentos precários, nem dos trâmites junto à Sehab

e dos serviços complementares para a elaboração de um projeto de urbanização de

assentamento precário. Este aprendizado foi custoso e moroso.

Por outro lado, as projetistas creditam a demora às questões burocráticas do

contrato, e que os projetos dos assentamentos precários exigem uma equipe mais

estruturada e multidisciplinar. Para eles essa necessidade não estava tão explícita

no edital do concurso Renova SP.

O fato é que, passado esse tempo e as maiores dificuldades resolvidas, houve

um grande aprendizado para ambas as partes, dos resultados positivos e negativos.

Espera-se, que o Renova comece a atingir os seus primeiros objetivos, que os

resultados sejam bem positivos, principalmente para os moradores, quem vão

usufruir das propostas.

Neste momento, no PAI Cabuçu de Baixo 05, encontra-se em fase de elaboração

o Projeto Básico para as favelas Cidade Baixa, Jardim Princesa, Matim Pererê,

Morro do Piolho e Alegria, conforme mapa das etapas de projeto da Sehab (ver

Figura 3.44).

272

Projeto Renova SP Etapas de Projeto – PAI Cabuçu de Baixo 05

Figura 3.44 – Projeto Renova SP Etapas de Projeto - PAI Cabuçu de Baixo 05 - Fonte: Sehab/ DEAR

Norte – Gerenciadora Bureau– Dezembro/ 2013.

Na figura 3.44 acima, é possível verificar que, por conta dos atrasos e das

dificuldades encontradas na realização dos projetos, a priorização da Sehab não

permaneceu a mesma, conforme apresentado na etapa de levantamento e

diagnóstico. Como forma de alavancar o processo, foram tratadas as áreas menores

e menos complexas, facilitando o inicio dos trabalhos pela projetista, e dando mais

tempo para o poder público no fechamento das questões complexas dos

assentamentos mais emergenciais.

É importante registrar, que as áreas mais emergenciais ainda não foram

tratadas, porém, as mesmas continuam em constante monitoramento dos riscos por

parte da Subprefeitura correspondente e pela Sehab.

273

O trabalho social nesse perímetro acontece desde o início dos projetos, no

segundo semestre de 2013, a fim de atender uma exigência do Plano Diretor

Estratégico do Município de São Paulo. Foi eleito o Conselho Gestor para o

acompanhamento dos projetos, que engloba os dois PAIs da região – Cabuçu de

Baixo 04 e Cabuçu de Baixo 05.

Criado em 13 de fevereiro de 2014 quando publicado no Diário Oficial da

Cidade de São Paulo, o Conselho Gestor é um instrumento de gestão instituído para

garantir o acompanhamento da Sociedade Civil nas etapas da implantação, do

projeto à conclusão das obras, dos Planos de Urbanização das Zonas Especiais de

Interesse Social.

O Conselho Gestor é paritário, e conta com representantes da sociedade civil

eleitos em eleição junto aos moradores dos dois PAIs, e com representantes do

poder público, estes foram convidados conforme atuação de interesse na região dos

dois PAIs.

Do poder público foram convidados os representantes dos seguintes setores:

Secretaria Municipal de Habitação - SEHAB - DEAR Norte; Centro de Referencia de

Assistência Social Brasilândia - Secretaria Municipal de Assistência Social –

SMADS; Departamento de Transportes Públicos - Secretaria Municipal de

Transportes – SMT; Diretoria Regional de Educação – Freguesia do Ó / Brasilândia -

Secretaria Municipal de Educação – SME; Coordenadoria Regional de Saúde Norte -

Secretaria Municipal de Saúde – SMS; Departamento de Iluminação Publica -

Secretaria Municipal de Serviços – SES; Subprefeitura - Freguesia do Ó /

Brasilândia - Secretaria Municipal de Coordenação das Subprefeituras – SMSP;

Companhia de Transmissão de Energia Elétrica Paulista – CTEEP; Companhia de

Saneamento Básico de São Paulo – SABESP; e Departamento de Planejamento

Ambiental - Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente – SMVA.

Conforme já salientado, a escassez de terrenos adequados à habitação tem

sido um dos grandes entraves para o atendimento da demanda por novas unidades

habitacionais, principalmente as mais emergenciais, em risco alto e muito alto.

Considerando-se que um dos fatores que contribuem para a falta de terrenos

apropriados para habitação na Zona Norte é a legislação, foram indicadas várias

274

modificações a revisão do Plano Diretor Estratégico, uma das principais sugestões,

foi a revisão dos coeficientes de aproveitamento para a construção de HIS. Devido a

proximidade da aprovação do PDE, espera-se que seja possível a modificação do

quadro de oferta de moradia a população de menor renda.

275

3.4.2. Estudo de Caso 2:

Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 08

2) Leitura Urbana

Ficha Técnica: Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 08

O Perímetro Cabuçu de Cima 08 tem esse nome devido à sua posição

geográfica, pois pertence à Bacia hidrográfica do Rio Cabuçu de Cima, importante

contribuinte do rio Tietê.

O Perímetro localiza-se junto à borda Norte da área urbanizada da metrópole,

próximo à rodovia Fernão Dias, entre as avenidas Antonelo da Messina e Coronel

Sezefredo Fagundes, encontra-se dentro do limite administrativo da Subprefeitura

Jaçanã-Tremembé. O Parque da Serra da Cantareira estabelece o limite Norte da

urbanização e oferece, a pouca distância, núcleos de visitação abertos ao público

(núcleos Engordador, Águas Claras e Pedra Grande). As dinâmicas urbanas que

têm origem no interior do PAI se relacionam com as regiões centrais do Município de

São Paulo e, de maneira mais acentuada, com o vizinho Município de Guarulhos,

cujo centro se encontra a aproximadamente 4,5 km.

Número de Assentamentos: 16

Favelas: 07

Loteamentos Irregulares: 09

Número de Domicílios (Estimativa): 7.303

Estimativa da População: 21.900

Domicílios em Risco (Estimativa): 267

Domicílios para Realocação: 764

Estimativa de custos de intervenção: R$ 156.145.540,00

Ações da Sehab para o PAI: Projeto Renova SP/ Ações pontuais junto a outras

secretarias para atendimento de casos emergenciais de risco.

Projeto Renova SP (inicio): dezembro de 2011

Projetista: H + F Arquitetura

276

Mapa de Localização

Figura 3.45 - PAI Cabuçu de Cima 08, localização na cidade - Fonte: montagem a partir de foto aérea

do Google Earth 2014 e dados da Sehab/ DEAR Norte.

277

PAI Cbc8 – Vias Principais

Figura 3.46 - pai cbc8 – via principais, Fonte: elaborado pela autora a partir de imagens capturadas

do Google Earth, 2014.

Histórico da Ocupação

As primeiras ocupações do PAI Cabuçu de Cima 08, surgem da expansão

da cidade e da procura por moradia mais barata nas décadas de 80 e 90 na periferia

da cidade de São Paulo. As primeiras ocupações surgem com a implantação dos

loteamentos irregulares, nas diversas formas de ocupação, como a grilagem e a

venda de lotes através de arrendatários autorizados pelos proprietários dos terrenos

a realizar a venda dos lotes. As favelas surgiram depois da implantação de alguns

loteamentos, como ocupações das áreas livres dos loteamentos e mais tarde,

ocupando as áreas mais difíceis como as faixas não edificantes e as áreas de risco,

aquelas mais íngremes de difícil acesso e de estabilização.

278

O primeiro loteamento irregular do Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de

Cima 08, foi o loteamento Ataliba Leonel, conforme mapa de 1974 com a indicação

do PAI e do loteamento Ataliba Leonel (ver Figura 3.47).

Figura 3.47 – Imagem de 1974 – Loteamento Ataliba Leonel – Primeiro Loteamento do PAI Cabuçu

de Cima – Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP

Depois surgiram os loteamentos clandestinos, Mutirão dos Pobres e

Palmares, que surgiram a partir da ação de grileiros, principalmente nas terras da

Santa Casa, da década de 1990. Ao longo dos anos, eles foram objeto de vários

processos de reintegração de posse.

Muitos terrenos nessa região pertenciam ou pertencem à Santa Casa de

Misericórdia. Um exemplo desse caso é o loteamentos Área da Santa Casa 6, estes

terrenos foram atalhados na década de 80 e, durante os últimos 20 anos, foi alvo

constante de ocupações, por meio de varias modalidades, como grilagens de

1974

Loteamento

Ataliba Leonel PAI Cabuçu

de Cima 08

Furnas

N

279

vendas de lotes promovidas por arrendatários da Santa Casa e grileiros comuns que

por sua vez reparcelaram as áreas à revelia da Santa Casa.

Ao longo dos anos, os Loteamentos Irregulares nessa região foram se

constituindo como objetos de vários processos de reintegração de posse por parte

da Santa Casa. Como exemplo desses processos de reintegração tem-se a favela

Guapira I, que no início se configurava como um loteamento irregular, com uma

ação de reintegração de posse movida pelo proprietário contra os ocupantes, que foi

julgada e teve como sentença a autorização da retirada dos ocupantes. A prefeitura,

com o intuito de evitar a reintegração de posse, teve que intervir no processo e

desapropriou a área para a permanência dos moradores. Em 2008, já como área

pública, o Guapira I foi regularizado pela Sehab, quando então onde os moradores

receberam a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia.

Mediante a conjuntura das reintegrações, os moradores dos loteamentos se

uniam e formavam as associações, que em conjunto com os movimentos de moradia

organizado, buscavam a negociação das terras junto ao proprietário e a Sehab do

município.

No exemplo dado, o caso da Área da Santa Casa 6, a “Associação de

Moradores da Área da Santa Casa 6”, juntamente com a “Sociedade Amigos do

Jardim Boa Vista” e com o “Movimento Nacional de Luta pela Moradia”, buscaram a

direção da Santa Casa para negociar a compra da gleba, após a ocupação e ação e

reintegração de posse.

A luta e o enfretamento da população perante a Santa Casa cessou em

1996, quando as partes envolvidas no processo: a população, o poder público e a

Santa Casa reuniram-se na Secretaria Municipal de Habitação (SEHAB), que

mediou o acordo para início da negociação para a compra de área. Nesse contexto,

o Departamento Técnico de Regularização (DTR -1), antigo RESOLO, realizou o

cadastro das famílias na época.

280

O acordo entre todas as partes envolvidas no processo abriu caminho para

a plena urbanização e consequente necessidade de regularização fundiária do

Loteamento.

Em 1993, a comunidade conseguiu a instalação de rede de água e esgoto e

nos anos seguintes, instalação parcial de energia elétrica, asfalto e rede de esgoto.

Ao longo dos anos de 1990 o Loteamento recebeu, mas não na totalidade

de sua área, obras de Urbanização contemplando redes de infraestrutura (viário,

esgoto, drenagem, água e eletricidade).

Em 1997, o loteamento Santa Casa passou a integrar um dos 69

loteamentos do Programa Lote Legal da Secretaria Municipal de Habitação de SP,

que previu a regularização dos loteamentos, por meio de recursos provenientes do

Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), obtidos na gestão Paulo Maluf

(1993-1996) na mesma negociação do Projeto Cingapura. Entretanto, esse

programa não destinou recursos para as obras de Urbanização ou Eliminação de

Riscos.

As reivindicações continuaram e em 2001 houve uma concentração dos

moradores em frente à Câmara Municipal de São Paulo para aprovação da

legislação sobre a regularização do parcelamento do solo. Foram longos anos de

lutas e conquistas, entre suspender/cancelar liminares de reintegração de posse,

estabelecer negociações e conseguir a inclusão do loteamento no Programa Lote

Legal.

Portanto o Loteamento Área da Santa Casa 6 foi alvo de obras de

Urbanização e Regularização, porém a solução encontrada para que se avançasse

no processo de regularização fundiária do Loteamento como um todo foi de destacar

a área de risco e denominá-la “Área Remanescente da Santa Casa”, não sendo

plenamente regularizada naquele momento por questão do risco geotécnico contido

no perímetro. Esta área também ficou denominada como “Jardim Hebron” e seu

perímetro foi grafado como remanescente na planta de regularização AU 26/6392/01

e excluída da regularização. A avaliação da área com restrição à ocupação foi

281

constatada pelo IPT – Instituto de Pesquisas Tecnológicas e confirmada por Laudo

de Avaliação de Risco elaborado pelo Consórcio Bureau – Sistema PRI.

A intenção da SEHAB foi de conseguir realizar naquele momento a

regularização do Loteamento e de, posteriormente, com projeto adequado para

eliminação de risco e recursos para as obras necessárias, prosseguir com a

urbanização e regularização desta área remanescente do loteamento. Muitas vezes,

estas áreas Remanescentes dos loteamentos são as favelas. Esta sempre foi uma

prática adotada pelo antigo Resolo, com a nova forma de trabalho integrado da

Sehab, a intenção é de que a ação seja feita por completo.

Em 2009 a SEHAB oficialmente apresentou o PMH – Plano Municipal de

Habitação, que identificou todos os Assentamentos precários da cidade (Favelas e

Loteamentos Irregulares), constituindo um plano de ação distribuído em quatro

quadriênios para a urbanização e regularização destas áreas. Como parâmetro para

atuação no primeiro quadriênio, priorizou-se, entre vários outros critérios relevantes,

o grau de risco inerente aos Assentamentos.

Todo o histórico processual acerca da Área Remanescente da Santa Casa /

Jardim Hebron faz parte de uma Ação Judicial onde a municipalidade está

sentenciada a intervir e promover a eliminação do risco geológico da área em

questão.

É importante ressaltar que a responsabilidade do proprietário de área

particular não é eximida em relação ao risco de qualquer natureza, pois é dever do

proprietário agir para a eliminação do risco, mas perante a imobilidade do mesmo e

o grau de urgência onde, na maioria dos casos, existem famílias em situação de

risco de vida, a municipalidade intervém via instrumental ex-officio para atuar na

eliminação do risco e, posteriormente, cobrar os custos do proprietário responsável.

Este histórico da Área da Santa Casa 6 traz a luta dos moradores da região

onde está implantado o PAI Cabuçu de Cima 08. Esse histórico está presente até

hoje no grupo de representantes dos assentamentos dessa região. Bem formado, de

extrema importância para as conquistas realizadas e em andamento no território,

esse grupo é um destaque da Região Norte.

282

Planilha de Previsão de Intervenção no PAI Cabuçu de Cima 08 no Período

de 2009 a 2024.

Figura 3.48 - Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 08 entre 2009 e 2024 - Fonte: Plano Municipal de Habitação – A Experiência de São Paulo, volume 1 – 1ªed. – São Paulo: HABI Superintendência de Habitação Popular, 2012.

Figura 3.49 - Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação Integrada Cabuçu Cima 08 entre 2009 e 2024 (continuação) - Fonte: Plano Municipal de Habitação – A Experiência de São Paulo, volume 1 – 1ªed. – São Paulo: HABI Superintendência de Habitação Popular, 2012.

283

A Figura 3.48 demonstra os dados de cada assentamento precário contido

no PAI Cabuçu de Cima 8, referentes ao tipo do assentamento, tipo de serviço a ser

executado, número de domicílios, a previsão de realocações necessárias e o valor

total da intervenção. A Figura 3.49 é uma continuação da Figura 3.48, e apresenta o

planejamento temporal para cada assentamento do PAI Cabuçu de Cima 08, nessa

figura é possível perceber que o planejamento temporal para esse perímetro

ultrapassa os 02 quadriênios previstos no Plano Municipal de Habitação, isso se

deve a complexidade e ao valor a ser empenhado para a completa intervenção no

PAI Cabuçu de Cima 08. Na Figura 3.49, também é possível observar que o menor

valor dos recursos está empenhado para o primeiro quadriênio (2009 – 2012), e os

valores mais pesados para os quadriênios seguintes (2013 – 2020), essa divisão foi

realizada desta forma, pois esperava-se uma menor intervenção no primeiro

quadriênio, que considerasse apenas a regularização dos assentamentos com obras

concluídas e a realização dos projetos necessários para intervenção pelo programa

Renova SP.

Estrutura Urbana do PAI Cabuçu de Cima 08:

O PAI Cabuçu de Cima 08 situa-se no distrito do Tremembé, no limite da

expansão da malha urbana e a faixa intermediária, que fica entre a malha urbana e o

Parque Estadual da Serra da Cantareira. Está localizado entre as Avenidas Coronel

Sezefredo Fagundes, Antonelo da Messina, Ushikichi Kamiya e Rua Igarapé

Primavera, próximo a Rodovia Fernão Dias. Devido à proximidade com Guarulhos, o

perímetro possui um forte relação com o município vizinho.

O PAI Cabuçu de Cima 08 está situado entre os PAIs Cabuçu de Cima 07,

09 e 10. Juntos esses três perímetros formam uma mancha única de

assentamentos, devido aos critérios de custo da intervenção, que somados todos os

04 perímetros é muito alto e o tempo e a disponibilidade de equipe técnica interna e

externa a Sehab para intervenção nos assentamentos, essa mancha uniforme foi

dividida em 04 PAIs (ver Figura 3.50).

284

PAIs Cabuçu de Cima 05 ao Cabuçu de Cima 10

Figura 3.50 – Perímetros de Ação Integrada da Sub-bacia Cabuçu de Cima (PAIs Cabuçu de Cima

05 ao Cabuçu de Cima 10) – Fonte: Sehab/ DEAR Norte – Habisp.

O perímetro é composto pelos seus 16 assentamentos, conforme divisão

estabelecida pela Sehab, somado à parte formal da cidade e as questões

urbanísticas relevantes para o perímetro (ver Figura 3.51). O PAI possui como

características físicas, a maior parte dos assentamentos precários assentados em

terrenos de alta declividade, e pequenas porções de áreas planas, as situadas

próximo aos córregos em áreas não edificantes. O grau de consolidação das

moradias é quase que 100% de alvenaria, excetua-se apenas a favela Planalto das

Torres, de ocupação relativamente recente e pequena, implantada na faixa da linha

de transmissão de Furnas.

285

Figura 3.51 - PAI Cabuçu de Cima 08, localização e situação na escala do perímetro - Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte - Habisp – acervo do projeto Renova SP.

286

Diferentemente do PAI Cabuçu de Baixo 05, as áreas de risco do perímetro

Cabuçu de Baixo 08 estão situadas no miolo da malha urbana do perímetro e as

casas são construídas em alvenaria, onde algumas possuem bom, acabamento e

grande investimento (Ver Figura 3.52). Esta constatação, se constitui no principal

desafio para a intervenção nas áreas de risco do perímetro, pois as famílias

moradoras dessas casas resistem e relutam muito para sair das suas casas, em

função do recurso empenhado nas moradias em risco versus o atendimento

oferecido pela Sehab.

Figura 3.52 – Áreas de risco Cabuçu de Cima 8, Fonte: Elaborado pela autora, dados Sehab/ DEAR

Norte.

287

O PAI Cabuçu de Cima 08 é praticamente ocupado, no entanto possui três

terrenos vazios, dois deles de grande porte (ver Figura 3.53). Devido à suspeita de

contaminação existente nos dois terrenos, e a dificuldade cartorária, eles não foram

considerados na provisão habitacional para atendimento da demanda do perímetro.

Figura 3.53 – Cabuçu de Cima 8 – Terrenos de grande porte (Terreno Igarapé Primavera), Fonte:

Elaborado pela autora, dados Sehab/ DEAR Norte – Fabio Knoll.

288

Figura 3.54 – Cabuçu de Cima 8 – Terrenos de grande porte ( Terreno Sezefredo Fagundes), Fonte:

Elaborado pela autora, dados acervo Sehab/ DEAR Norte, Fabio Knoll.

O perímetro caracteriza-se por uma ocupação densa, os lotes na maioria

possuem configuração irregular, com uso predominante residencial. As centralidades

do perímetro estão nas principais vias e/ ou, junto aos equipamentos existentes no

PAI. As principais estão localizadas nas avenidas Antonelo da Messina e Ushikichi

Kamiya, onde se concentram os principais comércios e serviços da região. Pode-se

destacar também o equipamento Fabrica de Cultura e a sede da associação do

Mutirão dos Pobres.

Devido à topografia acentuada, os pedestres têm dificuldades de

locomoção; existem lugares que nem mesmo os carros conseguem ter acesso. Isso

pode ser verificado em praticamente todo o perímetro, o que reforça a importância

de se tratar a questão da mobilidade no PAI. Segundo o relatório social elaborado

pela Sehab, a criação de atalhos para facilitar a locomoção dos pedestres é uma

grande reivindicação dos moradores que moram na região.

289

O sistema viário principal, na maior parte, possui infraestrutura. É composto

por vias carroçáveis de diferentes larguras; no geral essas vias são bem estreitas e

possuem grandes inclinações, considerando-se o trânsito local, onde transitam

grandes ônibus. Como as vias funcionam em mão dupla, em alguns pontos há o

travamento do trânsito, pois não há um sistema de tráfego organizado de veículos.

As vias variam de 4,00 a 8,00 metros de largura, as calçadas são estreitas e em

alguns lugares elas praticamente não existem. No interior dos assentamentos, as

vielas não apresentam boas condições. Por outro lado, embora a região seja

contemplada por um trecho da Rodovia Fernão Dias e será contemplada pelo

rodoanel, juntamente com a proximidade ao aeroporto internacional no Guarulhos,

no PAI ou nas proximidades não existem terminais de ônibus ou corredores de

ônibus, nem estações do Metrô. A maioria das conduções dos perímetros é por meio

de ônibus com destino às estações Tucuruvi, Santana e Tietê do Metrô, e algumas

linhas medi Os equipamentos públicos existentes no interior do PAI se apresentam

como edificações de referência para a comunidade local. O principal destaque é a

Fábrica de Cultura70 (ver Figura 3.55). A Secretaria Municipal de Assistência Social

tem estabelecido convênios com um número importante de organizações sociais,

firmando parcerias para prestar serviços socioassistenciais à população da região.

Há duas redes sociais que funcionam no Cabuçu de Cima, a rede do Cabuçu que

agrupa organizações regionais e promove encontros no Centro de Integração da

Cidadania (CIC); e a rede da região da área de estudo, que está em processo de

constituição.

70 Fábrica de Cultura, é um projeto do Governo do Estado de São Paulo em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), voltado à educação e formação na mais variadas formas de expressão. Instaladas em regiões desfavorecidas da capital paulista, as Fábricas de Cultura dão oportunidades a jovens e crianças de terem acesso à arte de qualidade em modernos prédios de aproximadamente seis mil m², abrindo as portas para uma nova realidade em suas vidas. O programa prevê dez unidades nos seguintes bairros: Jardim São Luís, Itaim Paulista, Parque Belém, Sapopemba, Vila Curuçá e Vila Nova Cachoeirinha, Cidade Tiradentes, Brasilândia, Jaçanã e Capão Redondo. O programa prevê dez unidades nos seguintes bairros: Jardim São Luis, Itaim Paulista, Parque Todas as localidades foram escolhidas segundo o Índice de Vulnerabilidade Juvenil, criado especialmente para as Fábricas pela Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (SEADE), Belém, Sapopemba, Vila Curuçá e Vila Nova Cachoeirinha, Cidade Tiradentes, Brasilândia, Jaçanã e Capão Redondo.

290

Figura 3.55 – Cabuçu de Cima 8 – Fabrica de cultura, Fonte: Elaborado pela autora, dados acervo

Sehab/ DEAR Norte, Fabio knoll.

Os Centros de Referência da Assistência Social (CRAS), localizados nos

distritos do Jaçanã e Tremembé, centralizam os sistemas de atendimentos previstos

na Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS) e também os benefícios dos

programas redistributivos dos governos. Existe uma articulação para o atendimento

de famílias em situação de vulnerabilidade e risco social, estas são inseridas nos

respectivos projetos desenvolvidos em redes socioassistenciais da região. O Centro

de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS) é responsável pelo

atendimento de famílias em situação de vulnerabilidade e gravíssimo risco social,

especialmente, àquelas cujos vínculos familiares foram rompidos.

Os equipamentos públicos existentes, bem como a sua localização, podem ser

vistos no mapa de equipamentos públicos (ver Figura 3.56).

291

Na área educacional a insuficiência é notória, com poucos equipamentos de

ensino infantil, com apenas uma creche e duas escolas estaduais: Creche Lar

Paraíso das Crianças; Escola Estadual (1º e 2º Grau) Prof. Leo Vergílio Moreira;

Escola Estadual (1º e 2º Grau) Dr. Pedro de Moraes Victor.

Segundo o Índice de Necessidades de Saúde da Secretaria Municipal de

Saúde, na Subprefeitura de Jaçanã/ Tremembé, as condições gerais do setor não

são adequadas requerendo investimentos para responder à demanda potencial por

serviços de saúde. No perímetro Cabuçu de Cima 08 existe apenas um equipamento

de saúde, a UBS Jardim Apuanã, o que denota a deficiência em saúde do perímetro.

292

Figura 3.56 – Equipamentos públicos do PAI Cabuçu de Cima 08, Fonte: Elaborado pela autora, a

partir de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.

293

Nos distritos de Jaçanã/ Tremembé, a atividade econômica mais importante é a

do subsetor de comércio varejista, porém no Distrito do Tremembé os subsetores

que mais empregam são o do Transporte, armazenagem e das Comunicações, por

serem atividades realizadas por empresas de maior porte. Em ambos os distritos da

subprefeitura Jaçanã/ Tremembé, mais de 90% dos estabelecimentos têm até 20

empregados, podendo ser catalogados, de acordo com este indicador, como

microempresas. Todavia, menos de 20% dos empregos da região concentram-se

em microempresas. Por outro lado, mais da metade dos empregos estão dispostos

em estabelecimentos com mais de 100 pessoas.

Nos perímetros, a maioria dos assentamentos contam com alta cobertura da

rede de abastecimento de água, especialmente nos loteamentos urbanizados onde

alcançam 100%. A área com rede de alcance mais limitado é a favela Planalto das

Torres. A situação das redes de esgoto nos distintos assentamentos é similar à de

abastecimento de água.

Rede elétrica domiciliar e Iluminação pública: a rede elétrica domiciliar tem

ampla cobertura em quase todas as áreas. A rede de iluminação pública também

está presente em quase todas as áreas do perímetro.

No caso da drenagem pluvial a abrangência é ainda bastante limitada em áreas

onde se realizaram processos de urbanização. Não há informação sobre todas as

áreas.

Constitui uma tradição cultural na região fechar ruas para realizar atividades

culturais e de lazer com a população. A iniciativa abrange 15 ruas, em ambos os

distritos. Quanto a equipamentos esportivos, há no distrito Jaçanã o Centro

Desportivo Municipal e os denominados Centros Educacionais e Esportivos, de

pequeno e médio porte, respectivamente. Um telecentro que oferece acesso gratuito

à rede mundial de computadores e cursos para a população encontra-se localizado

no CREAS (Centro de Referência Especializada de Assistência Social).

Constitui uma tradição cultural na região fechar ruas para realizar atividades

culturais e de lazer com a população, a iniciativa abrange 15 ruas em ambos

distritos. Quanto a equipamentos esportivos há no distrito Jaçanã o Centro

Desportivo Municipal e os denominados Centros Educacionais e Esportivos, de

294

pequeno e médio porte, respectivamente. Um telecentro que oferece acesso gratuito

à rede mundial de computadores e cursos para a população, encontra-se localizado

no CREAS (Centro de Referência Especializada de Assistência Social).

Conforme ressaltado anteriormente, a questão que mais merece destaque

no PAI Cabuçu de Cima 08, é a existência de moradias em risco alto e muito alto em

alguns dos assentamentos que compõem o perímetro na porção ao Norte do

perímetro, motivo pelo qual o mesmo foi indicado como uma das maiores

emergências da Região Norte no PAR Norte.

Também merece destaque a questão ambiental e consequentemente a

interface com a Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente, para a implantação

de parques de preservação da vegetação significativa da Serra da Cantareira e de

implantação de equipamentos de lazer, visando evitar a ocupação dessas áreas por

moradias.

Situação Fundiária

As particularidades da situação fundiária do trabalho com o conjunto dos

assentamentos precários que compõem o Perímetro de Ação Integrada se

configuram em aspectos relevantes para a proposição dos projetos e definição do

desenho dos PAIs. Conforme Figura 3.57, um pouco mais da metade dos

assentamentos contidos no PAI está instalada em terrenos de propriedade

particular. Percebe-se que neste caso as favelas estão em área pública e os

loteamentos em terreno particular. Esse fator é de extrema importância para o

direcionamento das intervenções nos assentamentos, pois essas intervenções

devem possibilitar a futura regularização fundiária. Do ponto de vista da

regularização fundiária, as ocupações de propriedade pública são mais fáceis de

serem tratadas pelo município, pois sendo atendidas as legislações pertinentes, as

decisões ficam a cargo do poder público, sem a dependência de consulta ou

autorização de terceiros, sendo estes moradores ou não.

295

A Sehab realizou poucas experiências de regularização de favelas em

áreas particulares, dada a dificuldade em tratar o tema. Para essas situações, cada

caso é um caso e devem-se levar em consideração vários fatores, como por

exemplo, a análise da propriedade do terreno e a forma como os moradores

adquiriram os seus imóveis.

Além da propriedade dos assentamentos, outra questão importante para a

regularização fundiária das irregularidades é o estudo da legislação incidente sobre

o PAI. No município de São Paulo o Plano Diretor Estratégico (PDE), Lei nº 13.430

de 13 de setembro de 2002, define o zoneamento.

Para o PAI Cabuçu de Cima 08 o PDE definiu algumas ZEIS (ver Figura

3.58), esse mecanismo flexibilizou as exigências nos assentamentos precários e

permitiu a execução das obras de urbanização e a regularização fundiária.

As áreas do PAI apresentam dificuldades para o tratamento dos

assentamentos, pois a legislação incidente é sobreposta pela Macrozona de

Proteção Ambiental. Esses instrumentos até permitem a implantação de moradias,

porem, em baixíssima escala, frente à demanda por moradia no PAI. Como forma de

rever o zoneamento incidente no PAI Cabuçu de Cima 08, foram indicadas algumas

revisões de zoneamento na revisão do Plano Diretor que está em discussão na

Câmara Municipal.

A regularização fundiária está prevista nos programas da Sehab do

município de São Paulo. O Plano Municipal de Habitação priorizou para

regularização, os assentamentos que passaram por obras de urbanização. No PAI

Cabuçu de Cima 08, apenas os loteamentos Ataliba Leonel, Bela Vista, Ac. Estrada

do Campo Limpo, possuem como serviço a regularização fundiária. Duas favelas

foram tituladas e receberam a Concessão de Uso Especial para fins de Moradia, as

favelas Guapira I e Guapira II.

296

Figura 3.57 – propriedade do PAI Cabuçu de Cima 08, Fonte: Elaborado pela autora, a partir de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.

297

Figura 3.58 – Legislação Incidente do PAI Cabuçu de Cima 08, Fonte: Elaborado pela autora, a partir

de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.

298

Análise da existência dos critérios de elegibilidade definidos pelo Plano

municipal de Habitação no PAI Cabuçu de Cima 08

Os três critérios definidos pelo Plano Municipal de Habitação para

priorização da intervenção são: a existência de risco Alto e Muito Alto; índice de

precariedade (grau de infraestrutura implantada e condições das moradias

existentes); e o índice de vulnerabilidade social e de saúde.

Análise da Existência dos Critérios de Elegibilidade Definidos pelo PMH no PAI

CdC 08

Figura 3.59 – Análise da existência dos critérios de elegibilidade definidos pelo PMH no PAI Cabuçu

de Cima 08 - Fonte: Elaborado pela autora.

O PAI Cabuçu de Cima 08 conforme destacado no item anterior, é o

perímetro com menor número de moradias em situação de risco Alto e Muito Alto,

dentre os 10 definidos como mais prioritários. Esse fator pode ser verificado na

Figura 3.60. Nessa figura observamos também que os riscos estão concentrados na

área Sul do PAI, no loteamento Área Remanescente da Santa Casa e na favela

Guapira II.

299

Figura 3.60 – Áreas de risco do PAI Cabuçu de Cima 08, Fonte: Elaborado pela autora, a partir de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.

300

Na Figura 3.61, é possível observar o padrão construtivo empregado nas

residências dentro do Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 08.

Na mesma figura observa-se que as moradias do perímetro são quase que

100% construídas em alvenaria. As construções de alvenaria precária coincidem

com os assentamentos precários, e a única favela construída com materiais frágeis

é a favela Planalto das Torres. Contribuem para essa situação a falta de

infraestrutura, o tipo do terreno e a baixa ou inexistência de renda das famílias.

Nesse perímetro, nota-se que as questões de precariedade das

construções e falta de infraestrutura implantada não são o fator preponderante para

o agravamento dos riscos, o fator primordial para a existência do risco, nesse caso,

é o local onde estão implantados os assentamentos, de declividades ímpares,

bastante acentuadas, cujas ocupações desafiam a gravidade. A Figura 3.62

apresenta o mapa de precariedade, da porcentagem de infraestrutura implantada em

cada assentamento. Nota-se que a favelas, embora bem consolidadas, possuem

menos infraestrutura que os loteamentos, onde os piores índices são encontrados

nas favelas Planalto das Torres e Vila Zilda.

Por fim, a Figura 3.63 retrata o mapa com os Índices de vulnerabilidade

social no PAI Cabuçu de Cima 08. Esse mapa indica a região como sendo

vulnerável do ponto de vista social, e destaca como piores índices de vulnerabilidade

no PAI Cabuçu de Cima 08 o loteamento Encosta da Santa Casa, e as favelas

Guapira I e Vila Zilda.

301

Figura 3.61 – Consolidação do PAI Cabuçu de Cima 08, Fonte: Elaborado pela autora, a partir de


302

Figura 3.62 – Precariedades do PAI Cabuçu de Cima 08, Fonte: Elaborado pela autora, a partir de


303

Figura 3.63 – Vulnerabilidade do PAI Cabuçu de Cima 08, Fonte: Elaborado pela autora, a partir de


304

Análise dos critérios não explicitados pelo Plano Municipal de Habitação -

Critérios de priorização e de definição dos Perímetros de Ação Integrada

Além dos três critérios de priorização definidos pelo Plano Municipal de

Habitação citados anteriormente, existem outros critérios que merecem ser relatados

para a completa compreensão das tomadas de decisão da Sehab na elaboração do

seu plano habitacional.

A seguir, serão tratados os critérios adotados na prática do trabalho da

elaboração do Plano de Ação Regional Norte, esses critérios foram definidos para

todas as Regiões, pois os mesmos indicam e interferem no planejamento direto da

Sehab. Como forma de demonstrar esses critérios foi elaborado um quadro que

demonstra o cruzamento dos critérios listados, com as ações do Perímetro de Ação

Integrada Cabuçu de Cima 08 (ver Figura 3.64).

305

Demais Critérios Utilizados na Elaboração do Plano de Ação Regional Norte –

Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 08

Figura 3.64 - Demais Critérios Utilizados na Elaboração do Plano de Ação Regional Norte/ PAI

Cabuçu de Cima 08 – Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados da Sehab – DEAR Norte.

Na Figura 3.64, é possível observar que o PAI Cabuçu de Cima 08 atendeu a

todos os critérios listados, entre eles, tem destaque as ações do Ministério Público

contra o município de São Paulo. Essas ações pedem ao município a intervenção

imediata nas áreas de risco. A necessidade de uma resposta às ações lançadas

pelo MP, somado à gravidade do risco apresentado, principalmente no loteamento

Área Remanescente da Santa Casa, obrigou o município a intervir nesse PAI

imediatamente, e consequentemente, o indicou para projeto no Concurso de

Projetos Renova SP.

306

Outra questão que interferiu diretamente na priorização do PAI Cabuçu de

Cima foi a previsão de obra pública. A incidência de coletor tronco no perímetro,

conforme convênio estabelecido com a Sabesp, deve ser priorizado, pois um dos

itens dessa parceria é o atendimento das áreas prioritárias para a Sabesp, devido

ao repasse de recursos por parte da mesma, através do fundo de saneamento. É

fundamental que esta área conste entre as metas do governo, uma vez que a

política sempre influencia nas tomadas de decisão.


Integrada, nessa definição tem destaque a utilização da sub-bacia. Como forma de

demonstrar esses critérios foi elaborado um quadro que demonstra o cruzamento

dos critérios listados, com as ações do Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de

Cima 08 (ver Figura 3.65). Nessa Figura, foram listados todos os critérios presentes

no fechamento do PAI, bem como o objetivo de cada critério e a presença ou não

desses critérios no PAI.

307

Análise da Existência dos Critérios de Definição dos Perímetros de Ação

Integrada no PAI Cabuçu de Cima 08

Figura 3.65 - Análise da Existência dos Critérios de Definição dos Perímetros de Ação Integrada no PAI Cabuçu de Cima 08– Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados da Sehab – DEAR Norte (levantamento realizado a partir da experiência da autora).

Concepções, Propostas e Intervenções previstas

Na nova forma de trabalhar da Sehab, das ações integradas no território, os

assentamentos foram apresentados em conjunto até a etapa de Plano Urbanístico.

Como forma de fechar o registro do percurso da elaboração do Plano Municipal de

Habitação até a etapa de projeto, neste caso no âmbito do programa Renova SP,

este será relatado até as etapas de Levantamento, Diagnóstico e Plano Urbanístico,

que é uma etapa concluída e que apresentam os problemas e as potencialidades do

perímetro, e os primeiros esboços sobre o tipo de intervenção para cada um dos

assentamentos precários, sem entrar nas etapas de maior detalhamento, de Estudo

Preliminar e Projeto Básico.

308

Sendo assim, para o PAI Cabuçu de Cima 08, será apresentada a seguir uma

síntese do diagnóstico e do Plano Urbanístico, dividida em duas etapas: I-


III) Levantamento e Diagnóstico


problemas e potencialidades levantados para a região do PAI Cabuçu de Cima 0871,


para a construção da proposta de Plano Urbanístico para o PAI Cabuçu de Cima 08,


Concepções, Propostas e Intervenções Previstas

Na nova forma de trabalhar da Sehab, das ações integradas no território, os

assentamentos foram apresentados em conjunto até a etapa de Plano Urbanístico.

Como forma de fechar o registro do percurso da elaboração do Plano Municipal de

Habitação até a etapa de projeto, neste caso no âmbito do programa Renova SP,

este será relatado até as etapas de Levantamento, Diagnóstico e Plano Urbanístico,

que é uma etapa concluída e que apresentam os problemas e as potencialidades do

perímetro, e os primeiros esboços sobre o tipo de intervenção para cada um dos

assentamentos precários, sem entrar nas etapas de maior detalhamento, de Estudo

Preliminar e Projeto Básico.

Sendo assim, para o PAI Cabuçu de Cima 08, será apresentada a seguir, uma

síntese do diagnostico e do Plano Urbanístico, dividida em duas etapas: I-


71 Este relatório foi construído a partir de dados obtidos em vistorias de campo e junto a Sehab/ DEAR Norte, do acervo do projeto para o PAI Cabuçu de Cima 08, produzido pela projetista contrata no âmbito do programa Renova SP.

309

IV) Levantamento e Diagnóstico


problemas e potencialidades levantados para a região do PAI Cabuçu de Cima 0872,


para a construção da proposta de Plano Urbanístico para o PAI Cabuçu de Cima 08,


Meio Físico e Meio Ambiente

É importante destacar que esta etapa e a de Plano Urbanístico foi construída em

conjunto aos levantamentos e propostas para os PAIs Cabuçu de Cima 07 e 10,

principalmente das questões sistêmicas.

O estudo do uso do solo no PAI Cabuçu de Cima 08 evidenciou a predominância

do uso residencial. Revelou também uma concentração de equipamentos públicos

no trecho sul do PAI e de áreas classificadas como industriais (Furnas,

Transcooper), no setor Norte. Não existe no perímetro uma área predominantemente

comercial. Este uso distribuiu-se de maneira dispersa e informal por todo o PAI e de

maneira relativamente concentrada apenas ao longo dos eixos de circulação mais

importantes - Av. Antonelo da Messina e trechos da Ushikichi Kamiya.

A localização e identificação dos equipamentos públicos existentes revelam uma

grande carência de equipamentos de uma maneira geral. No interior do PAI destaca-

se a existência de uma unidade do programa Fábricas de Cultura do Governo

Estadual, há a previsão de construção de uma nova creche junto à Av. Ushikichi

Kamiya (próxima à Vila Zilda). Numa área próxima, a Norte do perímetro, está

prevista a construção de uma nova UBS. Exceto as três iniciativas listadas acima,

não foram localizados outros empreendimentos dessa natureza.

Existem algumas centralidades no PAI Cabuçu de Cima 08, diversificadas e em

diferentes escalas. Entre essas centralidades, são destacadas as centralidades que

72 Este relatório foi construído a partir de dados obtidos em vistorias de campo e junto a Sehab/ DEAR Norte, do acervo do projeto para o PAI Cabuçu de Cima 08, produzido pela projetista contrata no âmbito do programa Renova SP.

310

ocorrem nas proximidades da Av. Antonelo da Messina, Ushikichi Kamiya e em

menor escala, nas ruas Igarapé Primavera, Manoel Vieira da Luz e Pinheiros.

Destaca-se a Fabrica de Cultura e a associação Mutirão dos Pobres como pontos de

atração de pessoas.

Apesar de o PAI estar inteiramente inserido na Macrozona de Proteção

Ambiental, restam muito poucas áreas vegetadas. Destas, apenas trechos de

encostas extremamente íngremes apresentam vegetação de médio e grande porte.

Fora do perímetro, nas direções leste e sul, o parque do hospital São Luís

Gonzaga e o Cemitério Parque dos Pinheiros constituem as duas “manchas verdes”

de referência, embora ainda existam vários lotes ainda não urbanizados e com

presença de cobertura vegetal. A mata ciliar ao longo das margens dos rios e

córregos desapareceu quase por completo.

Conforme levantamento realizado com base no GEGRAN, e em vistorias de

campo, foram reconhecidas no PAI Cabuçu de Cima 08, as micro-bacias e a rede

hídrica qualificada conforme o critério estabelecido: canalizado, tamponado e leito

natural. O perímetro possui vários córregos e nascentes, porém, a grande maioria

está ocupada e contaminada pela falta de captação e tratamento do esgoto, e isso

se reflete em sérios danos ambientais.

Todo o PAI localiza-se na micro-bacia do Rio Piqueri, afluente do rio Cabuçu de

Cima. O perímetro se constitui em uma região de vales e montanhas, possui várias

nascentes e corpos hídricos, quase todos ocupados.

Nas porções mais altas do território, as declividades são bastante acentuadas. O

levantamento da declividade complementa a leitura da topografia e explicita as

situações limites para ocupações em encostas. Dada à topografia acentuada do

perímetro, merece destaque a existência de áreas em APP de topo de morro, áreas

com inclinação superior a 100%, cujo terreno é impróprio para o uso residencial.

Devido à existência de vários corpos hídricos no perímetro, conforme legislação

pertinente, foram levados em consideração os limites das APPs dos corpos hídricos.

311

Considerando-se que grande parte das faixas de APP de corpos hídricos está

ocupada por residências, estes parâmetros foram muito importantes na identificação

e caracterização das áreas que apresentam dificuldades para a regularização

fundiária, em alguns casos a incidência de tal legislação implicou em várias

remoções.

A quase totalidade da área do PAI Cabuçu de Baixo 08 está dentro da

MACROZONA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. Devido às legislações de controle

ambiental, submete-se a todas as esferas governamentais: federal, estadual e

municipal.

As questões ambientais consideradas neste relatório foram as verificadas no

âmbito municipal (ZEPAM e MACROZONA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL).

Sistema Viário e Mobilidade

Numa escala mais abrangente pôde-se observar que o destino de boa parte

das linhas de ônibus existentes que partem do perímetro estudado é a estação

Tucuruvi do Metrô. Há uma deficiência na conexão transversal entre os bairros da

Zona Norte e destes com Guarulhos. O corredor previsto ao longo da R. Abílio Pedro

Ramos ajudaria a melhorar esta condição. As linhas existentes têm seus pontos

finais espalhados pelo perímetro. O terminal previsto pela SPTrans junto à Ushikichi

Kamiya deveria reorganizar essa situação.

No interior do perímetro observa-se que a distribuição das linhas de ônibus

evidencia o mau atendimento de enormes porções do território, o que constituiu num

dos grandes desafios enfrentados. Por falta de um terminal na região, há uma

grande influência no território das paradas finais de ônibus, que estão espalhadas

por toda parte.

Considerando a declividade acentuada que caracteriza a região, as projetistas

adotaram o raio de 150 m para caracterizar uma “zona de conforto” a partir da qual

se calculou a área de alcance. Grande parte do perímetro fica fora dessa zona, o

que obriga as pessoas a se deslocarem excessivamente e em condições

312

desfavoráveis. Melhorar a acessibilidade local, na escala do pedestre, possibilitaria

uma melhor articulação entre as paradas das linhas e os assentamentos habitados.

O sistema viário existente apresenta algumas dificuldades para a organização

da mobilidade veicular na área. A largura reduzida e a declividade excessiva de boa

parte das ruas limitam muito a circulação de veículos grandes como ônibus e

caminhões de coleta de lixo e outros serviços. Entre as vias com grande potencial de

melhoria destacam- se a Av. Antonelo da Messina que pode se tornar um potente

eixo urbano, a Av. Ushikichi Kamiya segundo o Plano Regional Estratégico, já é

objeto de um Projeto Estratégico de Intervenção Urbana, e a R. Manuel Vieira da

Luz/ dos Pinheiros (hoje com caráter predominantemente residencial, mas que

apresenta condições que lhe permitiriam assumir um papel mais estruturante).

A melhoria das condições de mobilidade para os pedestres depende de uma

ação abrangente de requalificação das escadarias existentes e da criação de novas,

podendo estar associadas, em situações específicas, a dispositivos mecânicos de

circulação vertical.

A execução do Rodoanel Mário Covas (SP-21) Trecho Norte não tem

interferência direta no PAI Cabuçu de Cima 08, pois sua trajetória será mais ao

Norte, próximo à Serra da Cantareira, não havendo a necessidade de remoções de

famílias para esse fim.

Infraestrutura – Saneamento Ambiental, Abastecimento de Água, Rede

elétrica e Drenagem

O mapeamento da infraestrutura apontou que maior parte do sistema viário

que compõe o PAI Cabuçu de Cima 08 possui postes e acesso a rede de energia

elétrica oficial.

Grande parte dos assentamentos tem acesso à rede oficial de abastecimento

de água e de coleta e tratamento de esgoto, sendo menor a incidência na favela

Planalto das Torres.

313

Quanto ao tratamento do esgoto coletado, estão sendo implantadas paralelo

aos Córregos, entre outros percursos, as redes de Coletor Tronco da Sabesp. As

interferências com os assentamentos estão sendo discutidas, mas até o momento

sem a necessidade de grandes remoções de moradias, apenas alguns casos

pontuais.

As redes de drenagem, em sua maioria são superficiais. Devido às altas

declividades, em épocas de fortes chuvas, o escoamento das águas pluviais causam

problemas às porções mais baixas do território, causando alagamentos e

solapamentos de algumas construções.

A grande maioria das vias é pavimentada, incluindo-se as vielas e as vias

sem saída. A pavimentação de algumas vias foi executada ou contratada pelos

próprios moradores e com o tempo precisam ser refeitas

O serviço de coleta de lixo existe em toda a área do PAI e é realizado três

vezes por semana. Nas visitas de campo foram observados pontos de acúmulo de

lixo e entulho, sobretudo nos cruzamentos com a faixa de proteção da linha de alta

tensão e nas áreas de risco com maior declividade. Na área do perímetro não há

coleta seletiva e o Ecoponto mais próximo fica fora do perímetro (Rua Maria Amália

Lopes de Azevedo, à altura do nº 482).

Durante as visitas realizadas foram identificados ainda lotes privados

utilizados como depósitos de lixo e entulho.

Espaços Públicos

É notória a escassez de espaços públicos de lazer nessa região. Os poucos

espaços existentes não estão no perímetro, são o CEU Jaçanã – no entanto, com

uso restrito –, e algumas praças, fora do perímetro.

Considerando-se o elevado número de moradores da região, é fundamental a

proposição de novos espaços de lazer no projeto do PAI, em diferenciadas escalas,

do bairro e do assentamento.

314

Neste caso, o PAI Cabuçu de Cima não está tão próximo da Serra da Cantareira,

nem das áreas demarcadas para implantação de parques públicos pela SVMA,

sendo assim, não possui chances de se aproveitar de infraestrutura vizinha.

Mesmo estando muito próxima a um dos maiores parques da cidade, a área

apresenta um grande déficit de áreas livres públicas como praças ou parques de

menor escala. Suprir esta carência deve ser uma prioridade do projeto.

Remoção/ Reassentamento

Foram levantados os principais aspectos responsáveis pela necessidade de

remoção e reassentamento das famílias no PAI Cabuçu de Cima 08. A seguir serão

apresentados esses aspectos, bem como as questões sobre o diagnóstico de

reassentamento na área.

Considerando-se as condições das construções, foram levados em consideração

quatro tipos de classificação: insolação e ventilação; acesso e circulação

(principalmente a garantia de acesso ao viário público oficial); padrão construtivo das

construções; e coeficiente de aproveitamento.

No Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 08, essas questões não são

tão relevantes, pois quase que a totalidade dos assentamentos possuem

construções em alvenaria, à exceção da favela Planalto das Torres. Parte das

favelas possui construções em alvenaria precária, e no geral, as construções dos

loteamentos irregulares possuem bom padrão de construção. As questões de

insalubridade neste perímetro são pontuais, e deverão ser tratadas no projeto

específico de cada assentamento. Sendo assim, esse não será um fator que exigirá

um grande número de remoções.

Somado as essas questões, é levada em consideração a questão da remoção

para a implantação de infraestrutura, conforme já ressaltado. A prática da Sehab

com a urbanização dos assentamentos precários (favelas e loteamento) adota como

estimativas a porcentagem de 5% de remoção para loteamentos e 20% para favelas.

315

Um fator fundamental, conforme assunto já tratado nesta dissertação, é a

questão do risco existente, principalmente os riscos mais emergenciais. Para isso,

foram utilizados como base o levantamento da Secretaria das Subprefeituras/ ATOS,

realizado pelo IPT em 2010. No PAI Cabuçu de Cima 08 são mais preocupantes os

riscos de escorregamento, algumas casas estão construídas em altas declividades

com solo exposto.

No caso deste PAI, esta etapa se caracterizou por uma preparação para a

proposta urbanística. As remoções necessárias para eliminar todo o risco existente

deixariam áreas de pequeno e médio porte com potencial para a implantação de

equipamentos, construção de algumas unidades habitacionais, e acima de tudo, a

guarda da área para evitar novas ocupações.

Outro fator de grande importância tanto para a indicação das remoções

necessárias, quanto para a viabilidade de reassentamento das mesmas, nas

proximidades, é a caracterização da legislação incidente.

Dos aspectos legais presentes na região, destacam-se a predominância de ZEIS

e o limite da Macrozona de Proteção Ambiental, que determina índices urbanísticos

bastante restritivos e limitantes para a provisão de novas unidades habitacionais.

Destacam-se ainda as faixas de domínio das linhas de transmissão de energia

ligadas à Subestação de Furnas, e as faixas de APP, localizadas no interior do

perímetro, e o conjunto de parques lineares previstos no PDE e PRE ao longo dos

cursos d’água.

O PAI Cabuçu de Cima 08 possui uma enorme extensão de ZEIS (Zonas

Especiais de Interesse Social) no interior do perímetro. Os principais pontos

identificados como possíveis áreas de provisão (ver mapa de assentamentos)

encontram-se fora das ZEIS. Há imprecisões e incongruências na delimitação de

algumas ZEIS que deverão ser observadas durante o posterior desenvolvimento dos

projetos de intervenção.

Localizam-se no perímetro algumas áreas sujeitas ao Direito de Preempção ou

com Decreto de Utilidade Pública (DUP), destinadas à implantação de espaços livres

e equipamentos públicos.

316

Todo o perímetro encontra-se no interior da Macrozona de Proteção Ambiental

da Serra da Cantareira, o que cria limitações para a produção e regularização de

novas unidades habitacionais (ver ZM-p e suas limitações na legenda ao lado).

Foi reunida aqui uma síntese legal da área:

A Zona Especial de Interesse Social possui índices urbanísticos vantajosos

(CA = 2,5) para a implantação de HIS, porem, somente na porção que está

fora da Macrozona de Proteção Ambiental, no caso, ao Sul do Perímetro,

onde há pouca extensão de ZEIS 1. A maioria deste uso está ao Norte do

limite, onde a Macrozona impõe que o CA seja 1para a implantação de HIS.

As APPs de corpos hídricos e de declividade são áreas onde a implantação

de obras necessárias ao Plano de Intervenção Urbanística é possível, desde

que devidamente justificadas para os órgãos de controle ambiental. Em parte

das áreas de APP a regularização fundiária sustentável não será possível.

Na representação dos limites de APP utilizaram-se as determinações do

CÓDIGO FLORESTAL, dentro e fora da ZEIS 1. Dentro das ZEIS aplicaram-

se as disposições da CONAMA 369 e, em alguns casos, quando a faixa da

SIURB era mais restritiva que a CONAMA 369, considerou-se faixa non

aedificandi.

Como já foi dito anteriormente, não só a região do PAI Cabuçu de Cima 08, como

toda a Zona Norte sofre com a escassez de terrenos desocupados e próprios para a

implantação de HIS.

Considerando-se a questão da implantação de novas HIS dentro ou muito

próximo do PAI, como parte das intervenções urbanísticas necessárias para a

requalificação/ recuperação da área, a projetista desse perímetro apresentou duas

situações: i) o uso de grandes terrenos livres com impedimentos de suspeita de

contaminação e de ordem escriturária, embora incontornáveis no momento e ii) o

uso de terrenos menores, dispersos e subutilizados dentro do PAI Cabuçu de Cima

317

08 que, somados, poderão contribuir significativamente no atendimento da demanda

de HIS.

O primeiro caso são os terrenos já apontados anteriormente, cuja especificidade

o apresenta como um terreno fora de ZEIS, cujos índices são menores.

O segundo caso reúne a pesquisa de áreas vazias, porém em menor escala,

somado a proposta de utilização das áreas remanescentes das intervenções nas

áreas de risco, junto ao linhão e junto as escadarias a serem reconstruídas.

Atualmente, na revisão do Plano Diretor, foram sugeridas modificações de

coeficientes, entre elas, prevalecer o coeficiente de aproveitamento da ZEIS sobre o

da Macrozona de Proteção Ambiental.

A Priorização da intervenção nos assentamentos precários que constituem

o PAI Cabuçu de Cima 08

Apresenta uma tabela realizada pela Sehab, para indicar as prioridades a serem

trabalhadas no PAI73. Essa priorização, leva em consideração vários aspectos de

ordem estrutural à Sehab, a ser detalhado no desenvolvimento deste item.

73 Os assentamentos precários foram priorizados no PAI, pois os mesmos se constituem de vários assentamentos, e não é possível dada à estrutura da Sehab e dos demais agentes envolvidos, o trabalho em todos os assentamentos ao mesmo tempo, por esse motivo, foi feita uma priorização dos assentamentos que constituem o PAI.

318

Figura 3.66 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de cima 8, Fonte: Elaborado pela autora, a partir de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.

V) Conceito urbanístico

A etapa da elaboração do Plano Urbanístico prevista pelo programa Renova SP,

buscou cumprir uma das principais diretrizes de intervenção previstas no Plano

Municipal de Habitação, a da ação integrada no território. Essa integração não se

deu apenas no campo do saneamento ambiental, com a parceria com a Sabesp,

mas foram tratadas as principais questões que envolvem o Perímetro de Ação

Integrada, e mais especificamente, as diretamente relacionadas com Habitação.

Muitas das questões aqui tratadas são aquelas indicadas nos critérios de

priorização, tantos os três principais do PMH, quanto os demais levantados nesse

capítulo. Como exemplo desses critérios, temos as intervenções públicas propostas

e para o PAI Cabuçu de Cima 08 e a priorização do mesmo nos programas de

despoluição das bacias hidrográficas da Sabesp – Córrego Limpo e Tietê Fase 3

(implantação de coletores tronco).

319

Considerando-se as etapas de levantamento e diagnóstico, a projetista

responsável pela elaboração do projeto no âmbito do programa Renova SP para o

PAI Cabuçu de Cima 08, apresentou a sua proposta de Plano Urbanístico. Esta

etapa, embora fosse uma etapa de maior liberdade, foram incorporadas todas as

questões impactantes para cada assentamento precário. As ações um pouco mais

livres eram principalmente as proposições a serem executadas em parceria com

outras secretarias e de difícil solução do problema, que carecem de propostas

diferenciadas.

Esta etapa tem por objetivo sintetizar o conjunto de dados coletados e explicitar

as bases conceituais e diretrizes gerais do Plano Urbanístico desenvolvido pela

projetista vencedora do Concurso HEREÑÚ + FERRONI ARQUITETOS, das

soluções de melhoria do viário, das áreas de HIS propostas, do conceito para a

integração das áreas verdes assim como de consolidação geotécnica e outras

requeridas na viabilização da intervenção, justificando as soluções apresentadas e

as principais decisões de projeto que conduziram a elas.

É importante destacar a complementaridade com que foi construído este

trabalho, junto aos planos para os PAIs Cabuçu de Cima 07 e 10 e ao Plano

Urbanístico Cabuçu de Cima elaborado pela Sehab.

Cabe ressaltar também as importantes contribuições apresentadas pela

curadoria local da Bienal de Rotterdam, que desenvolveu estudos sobre a região e

que envolveram diversas áreas do conhecimento.

O Plano Urbanístico para o PAI Cabuçu de Cima 08 tem como ponto de partida

algumas das propostas apresentadas ao concurso Renova SP. Desenvolvidas como

estratégias, as linhas de ação sugeridas foram desenvolvidas e aprofundadas,

adequando-se às características encontradas em cada situação específica.

As propostas desenvolvidas se organizavam através de dois tipos

complementares de intervenções denominadas Ações de Estruturação do Território

(AET) e Ações Pontuais Típicas (APT).

As AETs resultavam da associação de obras infraestruturais (recuperação de

curso d’água e de encostas, instalação de coletores-tronco) com a criação de

320

centralidades e espaços públicos de escala regional e tem o objetivo de organizar e

integrar o tecido urbano ao seu redor (ver Figura 3.67).

Ações de Estruturação do Território (AET)

Figura 3.67 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Ações de Estruturação do Território (AET), Fonte: dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP – H+F Arquitetura.

As APTs caracterizam-se como dispositivos estratégicos de intervenção e seriam

aplicáveis em múltiplos locais. As APT’s foram utilizadas no projeto para

recuperação de escadarias, miolos de quadra e para a criação de Centros de

Vizinhança que associavam habitação, serviços, comércio e dispositivos de

circulação vertical (ver figura 3.68).

321

Ações Pontuais Típicas (APT)

Figura 3.68 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Ações Pontuais Típicas (APT), Fonte: dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP – H+F Arquitetura.

Todas as estratégias desenvolvidas utilizam o conceito de Operações de Saldo

Positivo, onde o número de unidades habitacionais criadas era sempre superior ao

de unidades removidas.

Grupo de Trabalho Cabuçu de Cima 07, 08 e 10

A partir do resultado do concurso, da apresentação do Plano Urbanístico

elaborado pela Sehab e das apresentações relacionadas à Bienal de Rotterdam,

ficou evidente a necessidade de diálogo na elaboração de propostas por parte das

três equipes contratadas.

Foi formado um grupo de trabalho que se reuniu periodicamente para a

discussão das propostas e das relações entre os perímetros. Várias das propostas

desenvolvidas surgiram nesse processo coletivo de trabalho, que pretendia se

prolongar até o final do projeto e inclusive durante a execução das obras.

O resultado da somatória das propostas preliminares, elaboradas em fase de

concurso, das três equipes foram articuladas com as propostas do Plano Urbanístico

elaborado pela Sehab (ver Figura 3.69).

322

Esta colagem de propostas complementares serviu como documento de trabalho

durante as reuniões iniciais e foi indispensável na definição da escala e do perímetro

de estudo adequados aos temas abordados no Plano Urbanístico.

Figura 3.69 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Propostas elaboradas para o concurso Renova SP para os perímetros Cabuçu de Cima 7, 8 e 10, articuladas com elementos do Plano Urbanístico da Sehab - Fonte: dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP.

A seguir serão demonstradas as demais ações urbanísticas necessárias e

complementares através a este Conceito Urbanístico.

323

Conceito urbanístico | Assentamentos Precários

Como áreas de intervenção destacadas em vermelho (ver figura 3.70), indicam

as possíveis áreas de provisão levantadas para a implantação de novas unidades

habitacionais. Foram identificados lotes vazios e/ou subutilizados, a partir dos quais

deve--se realizar um levantamento fundiário que comprove a real viabilidade da

construção de novas unidades nos locais apontados.

Para a instalação de novas construções, a proposta utilizou duas estratégias

diferentes. Por um lado realizou-se o mapeamento de áreas não ocupadas, nas

diversas escalas, procurando identificar suas potencialidades como áreas de

provisão habitacionais. As áreas identificadas nesse processo encontram-se

destacadas com a hachura vermelha.

Os lotes que constituem as duas potenciais áreas de provisão de maior extensão

encontram-se fora das ZEIS. A definição da viabilidade da sua desapropriação é

fundamental para o ajuste das demais estratégias de implantação de novas

edificações.

O vazio existente ao longo das linhas de transmissão de energia não participa do

cotidiano do bairro. Em suas margens, um grande número de edificações

encontram--se em situação irregular de acesso e muitas intervenções nesse setor

serão necessárias.

A proposta desenvolvida pretende explorar o potencial desse vazio configurando

ao longo de suas margens, paralelamente à faixa de domínio da linha de alta tensão,

novos eixos de circulação de pedestre associados a novas construções de uso

misto, que permitem o reassentamento necessário e criam novos pontos de

centralidade. Por outro lado, foram identificadas situações onde intervenções ligadas

aos sistemas infraestruturais e às áreas de risco possibilitam a incorporação de

novas edificações.

324

Figura 3.70 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Propostas elaboradas para o concurso Renova SP – Habitação e Equipamentos - Fonte: dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP – H+F Arquitetura.

Em azul foram indicados possíveis novos equipamentos públicos. A dimensão do

círculo representa o alcance pretendido em cada situação, variando de equipamento

local ou de vizinhança até um equipamento regional.

325

Em laranja indicaram-se escadarias propostas onde seria possível a aplicação de

estratégias de ação pontual configurando Escadarias-Praça ou Escadarias-Rua (ver

Figura 3.71) associadas à implantação de edifícios de uso misto com o predomínio

do uso habitacional.

Figura 3.71 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Ações Pontuais Típicas Escadaria Praça- Fonte: dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP – H+F Arquitetura.

Figura 3.72 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Ações Pontuais Típicas Rua - Fonte:

dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP – H+F Arquitetura.

326

Ações de Estruturação do Território: Linhão

As faixas de domínio das linhas de alta tensão constituem grandes vazios numa

paisagem extremamente densa, que atualmente não participam da vida cotidiana do

bairro, a não ser nos pontos de cruzamento do sistema viário.

A ação sugerida propõe a apropriação espacial desse vazio em etapas, através

da regularização e reconfiguração das suas margens construídas, criando novas

frentes urbanas associadas a novos eixos de circulação não motorizada.

A faixa não edificável, atualmente configurada pelos fundos de lotes, conforme

representado na imagem da página anterior, poderia ser utilizada inicialmente como

área de produção agrícola de pequena escala, (ver Figura 3.73).

Figura 3.73 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - LINHÃO : 1a FASE - Fonte: dados

obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP – H+F Arquitetura.

327

Num segundo momento, com o desenvolvimento urbano da área que margeia a

faixa não edificante, frentes comerciais e residenciais poderiam se abrir para esse

espaço público de qualidade (ver Figura 3.74).

Figura 3.74 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - LINHÃO : 2a FASE- Fonte: dados


O último estágio de implantação da proposta para o linhão, em longo prazo, parte do

pressuposto de que os cabos de transmissão seriam enterrados. A medida

possibilitaria que esse novo espaço livre se tornasse parte de um eixo de espaços

livres públicos incorporado à vida do bairro (ver Figura 3.75).

328

Figura 3.75 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - LINHÃO : 3a FASE- Fonte: dados


Conceito Urbanístico | Viário

A proposta tinha como objetivos gerais: Reorganizar o sistema de ônibus a partir

da implantação do novo terminal previsto; Dinamizar e qualificar os eixos

transversais de circulação de pedestres; Criar uma rede ciclo viária articulada; e

Organizar e disciplinar a presença do automóvel nos eixos de circulação mais

importantes.

Para atingir esses objetivos, o projeto adotou as seguintes estratégias:

Configuração de uma espinha dorsal viária que atravessa a porção central do P.A.I.

no sentido Sudoeste-Nordeste. Esta estrutura reorganizaria um conjunto de vias

existentes a partir do conceito de “Eixos de Prioridade Invertida”, onde pedestre e

ônibus têm prioridade sobre o automóvel particular. Através da criação de um

sistema binário de vias de mão única, é possível ampliar significativamente as

dimensões dos passeios públicos, distribuindo melhor as paradas dos ônibus e

329

disciplinando os espaços destinados aos carros. A proposta foi pensada

conjuntamente com a equipe contratada pelo Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de

Cima 07, já que os Eixos de Prioridade Invertida desembocam na Av. U. Kamiya do

PAI Cabuçu de Cima 07.

Reconfiguração e criação de novas conexões transversais de pedestres –

destacadamente escadarias - qualificando esses percursos e associando-os

eventualmente a dispositivos de circulação vertical mecanizados - planos inclinados

e elevadores de alta capacidade. São propostos dois planos inclinados.

Conceito Urbanístico | Viário – Transporte

Atualmente o transporte público se organiza em um sistema “perimetral” que

deixa grande parte do território mal atendida. Tal sistema é constituído, em síntese,

pelas ruas U. Kamiya, A. da Messina, M. A. Lopez Azevedo, P. Lincoln do Valle

Potin e A. P. Ramos.

A proposta reconhece a importância do eixo constituído pelas ruas M. Viera da

Luz / dos Pinheiros e, mesmo sendo fora do P.A.I. 8, das ruas A. da Rocha Miranda

e R. Lanari, Maranhão e da Fonte, as quais, uma vez melhoradas, gerariam uma

rede mais equilibrada do transporte. Além disso, as linhas possuem atualmente

pontos finais dispersos pelo território, comprometendo áreas consideráveis de

espaço público com o estacionamento dos veículos. A partir da presença do novo

terminal e do binário viário proposto, esse sistema deverá ser completamente

reorganizado.

Os dois esquemas ao lado mostram as estratégias adotadas no Plano Urbanístico

para sua melhoria. Por um lado, destaca-se a necessidade de distribuir de maneira

mais equilibrada os pontos de parada ao longo das linhas. Esta medida permite

introduzir o conceito de “faixa de alcance” (de 150 m para cada lado da linha) ao

invés de “raio de alcance” para identificar a qualidade de atendimento às áreas

habitadas pelo sistema de transporte público. De fato, aumentando o número de

paradas, as porções mal atendidas diminuem consideravelmente. Por outro lado, a

abertura de um pequeno trecho de rua para completar o segundo eixo do sistema

330

binário permite implantar uma nova linha de ônibus entre a Av. A. da Messina e a

Av. U. Kamiya, que beneficia boa parte da favela Guapira I atualmente mal atendida.

Conceito Urbanístico | Áreas Verdes

Se, por um lado, o perímetro carece de espaços livres de caráter de bairro e de

vizinhança, por outro, encontra-se muito próximo ao Parque da Serra da Cantareira,

espaço livre de escala metropolitana ainda muito pouco utilizado. A proposta prevê,

junto ao setor Norte do perímetro, melhorar as condições da Av. Cel. S. Fagundes,

caracterizando-a como eixo de penetração ao parque já que serve como acesso à

Linha Verde Cantareira (implantada na Estrada Santa Maria) e ao Núcleo de

visitação Engordador do Parque.

Recolhendo as indicações do Plano Diretor e dos Planos Regionais Estratégicos,

a proposta previu a criação de um parque linear ao longo do Córrego Piqueri que

terá grande impacto na qualidade espacial da região. A criação de condições

qualificadas de acesso a esse parque era uma questão que se apresentava.

Outro elemento da proposta foi a criação de novos espaços livres equipados para

valorizar as áreas de risco que não podem ser edificadas e dar novo significado às

áreas onde for necessário remover edificações existentes. O conjunto de vazios

formado pelo Grotão da Santa Casa e pela Encosta Guapira II/Remanescente Santa

Casa (ao longo da Rua Igarapé Primavera) – (ver Figura 3.76 e 3.77), se

configuravam como um possível novo parque. As intervenções nessas áreas foram

desenvolvidas a partir desse conceito, buscando aproveitar essa oportunidade única

dentro do PAI.

331

Figura 3.76 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Croquis Da Proposta Parque Igarapé Primavera- Fonte: dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP – H+F Arquitetura.

Figura 3.77 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Croquis Da Proposta Parque Igarapé Primavera- Fonte: dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP – H+F Arquitetura.

332

Os miolos das quadras mais densamente ocupadas, onde seria necessário

demolir edificações para permitir as obras de urbanização e melhoramento das

condições de salubridade, também foram transformados em pequenos espaços

livres de convivência na escala de vizinhança, “parques de bolso”, associados a

pequenos espaços multifuncionais públicos que facilitem a identificação dos

moradores com esses novos lugares e impedindo que sejam ocupados novamente.

Dois caminhos verdes estruturavam estes espaços e os conectavam com alguns

equipamentos existentes na região e com outros espaços verdes da proposta.

A curto e médio prazo, poderia ser adotado um sistema de sinalização específica

para identificar os caminhos, conjuntamente a medidas para diminuir a velocidade

dos veículos. Entretanto seria desejável que, no futuro, os caminhos verdes

apresentassem um tratamento que desestimulasse o fluxo de carros e favorecesse a

circulação não motorizada.

Os espaços livres principais serão conectados entre si por ciclovias, que terão

também a função de facilitar os deslocamentos em direção aos equipamentos

públicos existentes e propostos.

Há ainda um conjunto de espaços que são livres de construções, mas que tem

sua utilização restrita, que são as faixas de domínio das linhas de transmissão de

energia elétrica.

Para essas áreas foram desenvolvidas duas estratégias de uso. Durante a

execução das obras de urbanização dos diferentes perímetros, esses espaços

poderiam funcionar como eixos de logística do canteiro de obras, para o transporte

de entulho durante as demolições e de materiais e componentes construtivos

durante as etapas de construção.

Uma vez finalizadas as obras, esses espaços poderiam ser utilizados como áreas

de produção agrícola de pequena escala seguindo experiências já aplicadas com

sucesso em São Paulo e em outras cidades brasileiras. A viabilidade destes usos,

tanto os propostos durante a obra, quanto os desejados após a conclusão da

urbanização, deverá ser discutida e concordada com Furnas, a concessionária do

serviço, já que as faixas de domínio são sujeitas a restrições de uso.

333

Estágio Atual

Atualmente o projeto dentro do programa Renova SP para o Perímetro de Ação

Integrada Cabuçu de Cima 08, encontra-se em andamento. Iniciado em dezembro

de 2011, o projeto previa: as etapas de Levantamento e Diagnóstico do PAI, Estudo

Preliminar, Projeto Básico e Executivo dos Assentamentos Precários, além da

elaboração do trabalho social, das bases legais e fundiárias e do Plano de

urbanização das ZEIS, junto ao Conselho Gestor. Passados mais de dois anos ainda

não foram aprovados nenhum projeto básico dos assentamentos contidos no PAI

Cabuçu de Cima 08, que pudesse ser indicado para licitação de obras. Dado o

desgaste de trabalho e o tempo percorrido, foi excluída do contrato de projeto, a

etapa de projeto executivo.

Vários fatores contribuíram para que o andamento dos projetos chegasse nesse

estágio, tanto da parte das projetistas, como da parte da Sehab. Dentre eles, dois

fatores prevalecem. O primeiro da iniciativa pioneira do trabalho, da contratação de

projetos para os assentamentos precários através de concurso público, buscando

soluções melhores e diferenciadas, tanto para os assentamentos quanto para a

produção de HIS; e o segundo, do enfrentamento de quantidade significativa de

assentamentos de forma integrada, tendo como foco a resolução das diversas

questões que envolvem os assentamentos na atualidade, como o atendimento das

áreas mais complexas e emergenciais, e do trabalho com as favelas em áreas

particulares, que por muito tempo ficou para um segundo plano, por

desconhecimento e complexidade das soluções.

Uma das principais questões que contribuíram para a demora na elaboração dos

projetos na visão da Sehab foi a de que embora as projetistas vencedoras tiveram

grande êxito no concurso, as mesmas não tinham grande experiência com o tema

da urbanização dos assentamentos precários, nem dos tramites junto a Sehab e dos

serviços complementares para a elaboração de um projeto de urbanização de

assentamento precário. Este aprendizado foi custoso e moroso.

Por outro lado, as projetistas creditam a demora às questões burocráticas do

contrato, e que a realização dos projetos de assentamentos precários exige uma

334

equipe mais estruturada e multidisciplinar. Para eles essa necessidade não estava

tão explícita no edital do concurso Renova SP.

O fato é que, passado esse tempo e as maiores dificuldades resolvidas, houve

um grande aprendizado para ambas as partes, dos resultados positivos e negativos.

Espera-se, que o Renova comece a atingir os seus primeiros objetivos, que os

resultados sejam bem positivos, principalmente para os moradores, quem vão

usufruir das propostas.

Neste momento, no PAI Cabuçu de Cima 08, encontra-se em fase de elaboração

o Projeto Básico para as favelas Guapira I, Guilherme Bude e Ataliba Leonel II

conforme mapa das etapas de projeto da Sehab (ver Figura 3.78).

Projeto Renova SP Etapas de Projeto - Pai Cabuçu de Cima 08

Figura 3.78 – Projeto Renova SP Etapas de Projeto - PAI Cabuçu de Cima 08 - Fonte: Sehab/ DEAR

Norte – Gerenciadora Bureau– Dezembro/ 2013.

335

Na Figura 3.78 acima, é possível verificar que, por conta dos atrasos e das

dificuldades encontradas na realização dos projetos, a priorização da Sehab não

permaneceu a mesma, conforme apresentado na etapa de levantamento e

diagnóstico. Como forma de alavancar o processo, foram tratadas as áreas menores

e menos complexas, facilitando o inicio dos trabalhos pela projetista, e dando mais

tempo para o poder público no fechamento das questões complexas dos

assentamentos mais emergenciais.

É importante registrar, que as áreas mais emergenciais ainda não foram

tratadas, porém, as mesmas continuam em constante monitoramento dos riscos por

parte da Subprefeitura correspondente e pela Sehab.

O trabalho social nesse perímetro acontece desde antes do inicio dos

projetos, no segundo semestre de 2013, a fim de atender uma exigência do Plano

Diretor Estratégico do Município de São Paulo, foi eleito o Conselho Gestor para o

acompanhamento dos projetos, esse conselho engloba os três PAIs da região –

Cabuçu de Cima 07, Cabuçu de Cima 08 e Cabuçu de Cima 10.


eleitos em pleito junto aos moradores dos dois PAIs, e com representantes do poder

público, convidados conforme atuação de interesse na região dos três PAIs.


eleitos em eleição junto aos moradores dos dois PAIs, e com representantes do

poder público, estes foram convidados conforme atuação de interesse na região dos

três PAIs.

Do poder público foram convidados os representantes dos seguintes setores:

Secretaria Municipal de Habitação - SEHAB - DEAR Norte; Centro de Referencia de

Assistência Social Tremembé - Secretaria Municipal de Assistência Social – SMADS;

Departamento de Transportes Públicos - Secretaria Municipal de Transportes –

SMT; Diretoria Regional de Educação – Jaçanã/ Tremembé - Secretaria Municipal

de Educação – SME; Coordenadoria Regional de Saúde Norte - Secretaria Municipal

de Saúde – SMS; Departamento de Iluminação Publica - Secretaria Municipal de

Serviços – SES; Subprefeitura – Jaçanã/ Tremembé - Secretaria Municipal de

336

Coordenação das Subprefeituras – SMSP; Companhia de Transmissão de Energia

Elétrica Paulista – CTEEP; Companhia de Saneamento Básico de São Paulo –

SABESP; e Departamento de Planejamento Ambiental - Secretaria Municipal do

Verde e Meio Ambiente – SMVA.

Conforme já salientado, a escassez de terrenos adequados à habitação tem

sido um dos grandes entraves para o atendimento da demanda por novas unidades

habitacionais, principalmente as mais emergenciais, em risco alto e muito alto.

Considerando-se que um dos fatores que contribuem para a falta de terrenos

apropriados para habitação na Zona Norte é a legislação, foram indicadas várias

modificações a revisão do Plano Diretor Estratégico, uma das principais sugestões,

foi a revisão dos coeficientes de aproveitamento para a construção de HIS. Devido a

proximidade da aprovação do PDE, espera-se que seja possível a modificação do

quadro de oferta de moradia a população de menor renda para esse perímetro.

3.4. RESULTADOS DA AVALIAÇÃO

Para a constatação dos preceitos metodológicos inovadores do Plano

Municipal de Habitação de São Paulo, foi estudado o Plano de Ação Regional Norte

e, com base nesses preceitos metodológicos, chegou-se aos dez Perímetros de

Ação Integrada considerados prioritários para intervenção de toda a Região Norte.

Destes dez perímetros prioritários, destaca-se que 06 deles foram selecionados para

projeto no programa Renova SP.

No capítulo 3, foram definidos através de critérios os dois estudos de caso,

entre os critérios de escolha desses PAIs, estavam os perímetros da Zona Norte

prioritários selecionados para o Concurso Renova SP. Seguindo esses critérios,

chegamos a seis PAIs, desses seis foram escolhidos o mais crítico e o menos

crítico, correspondentes respectivamente aos PAIs Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu

de Cima 08.

A análise desses dois casos nos apresentou, por um lado, no PAI Cabuçu de

Baixo 05, um perímetro com o maior número de moradias em risco alto e muito alto

337

da Zona Norte da cidade de São Paulo, como também um PAI com menor

infraestrutura implantada e menor grau de consolidação das moradias, com muitas

casas em madeira, implantado em local de baixa fragilidade ambiental. Por outro

lado, em contraposição, no PAI Cabuçu de Cima 08, com menor número de

moradias em risco alto e muito alto, com maior índice de infraestrutura implantada,

onde as casas são mais consolidadas, a grande maioria das casas é de alvenaria,

algumas com ótimo acabamento.

O objetivo da analise desses dois casos, foi o de reconhecer nesses dois

perímetros distintos, os preceitos metodológicos do PMH, bem como identificar os

demais critérios utilizados no Plano de Ação Regional Norte.

Quanto à situação primordial, da questão dos riscos existentes, pudemos

constatar que, ambos os estudos de caso possuem situações críticas de risco. O

PAI Cabuçu de Baixo possui maior número de moradias em risco e condições mais

favoráveis a incidência de risco, ao passo que as moradias de risco existentes no

PAI Cabuçu de Cima 08 são em menor número e as casas mais consolidadas.

Ambos os casos, dadas as situações de emergência sinalizadas pelo Ministério

Público foram classificados como prioritários, onde o mesmo obriga o município a

intervir imediatamente e simultaneamente nos dois perímetros.

Com a análise dos três critérios previstos no PMH, podemos concluir:

Estudando a questão do risco para esses dois casos no momento, a

Prefeitura Municipal de São Paulo, não possui um parâmetro mais preciso que

indique qual situação é mais critica. A única diferenciação é a questão da

quantidade, do numero de moradias em risco e as condições a que estão

submetidas, e em alguns casos, a incidência em uma determinada área de Ação do

Ministério Público contra a municipalidade é que indica o fator de prioridade.

Espera-se que com a nova Política Nacional de Proteção e Defesa Civil

(PNPDEC), que propõe a construção pelos municípios dos Planos de Gestão e

Gerenciamento preventivos das ações nas áreas de risco, as ações para eliminação

dos riscos existentes, possam ser articuladas e de forma mais abrangente, evitando-

se as ações pontuais e paliativas.

338

Assim como para a questão do risco existente, os demais critérios de

elegibilidade do PMH (grau de infraestrutura implantada e índice de vulnerabilidade

social e de saúde) também estão presentes nos dois estudos de caso, e mais uma

vez a principal diferença entre eles está no numero de domicílios nessas condições,

o PAI Cabuçu de Baixo 05 possui um número bem maior de domicílios nessas

condições, do que o PAI Cabuçu de Cima 08.

A análise realizada nos dois casos reforça a escolha dos dois perímetros

como prioritários, porém, o que os difere mesmo é o numero de domicílios nos PAIs

em cada um dos critérios.

De acordo com o que foi apontado anteriormente, é muito simples e estão

bem claros e definidos os critérios para se chegar à priorização de um assentamento

isolado, porém, há certa dificuldade na definição do PAI mais emergencial,

considerando-se que em um mesmo PAI, na maioria das vezes, existem os

diferentes tipos de assentamento, onde não há apenas situações prioritárias

emergenciais de risco para urbanização, podem existir também núcleos urbanizados

e assentamentos que demandam apenas a regularização fundiária.

Por essa razão, foram considerados na construção do Plano Municipal de

Habitação, outros critérios além dos três critérios analisados nos estudos de caso, e

previamente definidos pelo PMH. Esses demais critérios somados aos três critérios

de priorização do PMH, definiram os perímetros mais emergenciais, dentre os PAIs

estabelecidos pelos três critérios do PMH.

Entre os critérios adotados posteriormente no processo de implementação do

PMH, destaca-se a relevância da definição dos Perímetros de Ação Integrada. Essa

definição reflete no custo, no prazo e na complexidade da intervenção. Portando,

esse deve ser um ponto a ser mais discutido e aprimorado na revisão do Plano


A etapa da elaboração do Plano Urbanístico prevista pelo programa Renova

SP, e aplicada nos dois estudos de caso buscou cumprir uma das principais

diretrizes de intervenção previstas no Plano Municipal de Habitação, da ação

integrada no território. Essa integração não se deu apenas no campo do

339

saneamento ambiental, com a parceria com a Sabesp, mas foram tratadas as

principais questões que envolvem o Perímetro de Ação Integrada, e mais

especificamente, as diretamente relacionadas com Habitação. Muitas das questões

aqui tratadas, foram aquelas indicadas nos critérios de priorização, tantos os três

principais do PMH, quanto os demais levantados.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

No decorrer desta pesquisa, buscou-se apresentar um estudo sobre a Política

Habitacional aplicada no Município de São Paulo, no período de 2005 a 2012, por

meio do seu principal instrumento, o Plano Municipal de Habitação, no contexto da

nova política habitacional aplicada no Brasil. Expondo os seus dispositivos

inovadores de planejamento e gestão integrada para a resolução da problemática

habitacional no município, através do estabelecimento dos Perímetros de Ação

Integrada, utilizando-se como base a bacia hidrográfica como unidade de

planejamento e gestão do território, bem como da criação dos critérios de

priorização e elegibilidade da intervenção nos assentamentos precários.

Por se tratar de um estudo sobre metodologias inovadoras de gestão, tendo

como foco o registro dessa inovação, foi importante salientar no percurso histórico

da produção urbana e habitacional, as políticas habitacionais setoriais aplicadas nas

três esferas de governo no país antes da nova política proposta com a criação do

Ministério das Cidades a partir de 2003. No âmbito dessa nova política, foi possível

perceber, que o município de São Paulo saiu na frente ao se estruturar, fato esse

que permitiu a Sehab do município de São Paulo a construção do seu Plano

Habitacional alinhado aos Planos Nacional e Estadual de Habitação.

No estudo da relação entre essas políticas propostas pelo poder público nas

diferentes escalas, para o município de São Paulo, foi possível verificar um

alinhamento institucional inédito, o qual reforçou a prioridade no atendimento das

necessidades habitacionais do município de São Paulo pelas três esferas de

340

governo, culminando na elaboração de programas e instrumentos, com vistas à

gestão integrada.

A experiência do município de São Paulo no planejamento habitacional

elucidou a importância da capacitação e instrumentalização técnica pela qual passou

a Sehab, para atingir o objetivo de construir o Plano Municipal de Habitação,

utilizando-se da parceria instituída com a Aliança das Cidades, com a intenção de

construir o PMH com os técnicos da própria Sehab, aproveitando-se do

conhecimento técnico adquirido ao longo do tempo. Essa capacitação foi de grande

valia para a continuidade das ações previstas no Plano Municipal de Habitação com

o passar das gestões municipais, e para apropriação da equipe do plano

habitacional.

A partir da construção do sistema de informações da Sehab, o Habisp, foi

possível conhecer em números o universo e o tipo da demanda por habitação no

município e construir assim, um quadro do déficit habitacional. Com o conhecimento

desse grandioso universo frente à capacidade institucional da Sehab, foi preciso o

estabelecimento de critérios para a priorização das emergências habitacionais, e a

distribuição dessas ações no tempo.

Os critérios de priorização adotados pelo PMH (existência de risco geológico,

grau de precariedade e índices de vulnerabilidade social), de fato retratam as ações

mais emergenciais, como pode ser observado na priorização dos assentamentos no

Plano de Ação para a Região Norte no item 2.3. No entanto, esses critérios são

claros para a definição de cada assentamento isoladamente, quando se compara o

conjunto dos assentamentos precários contidos num determinado Perímetro de

Ação Integrada, esses índices devem compor o conjunto dos assentamentos que

constituem o PAI. As ações prioritárias nos assentamentos emergenciais dentro de

um PAI arrastam a ação dos demais assentamentos, não tão emergenciais.

Como resultado desse trabalho, chegou-se uma metodologia inovadora, que

estabeleceu os perímetros de Ação Integrada, visando à articulação das ações no

território com base na sub-bacia hidrográfica, essa escolha rendeu o alinhamento

das ações habitacionais com as questões de saneamento e de recursos hídricos,

questões que impactam muito as definições de atendimento e de projeto dos

341

assentamentos precários, principalmente aqueles próximos aos cursos d’água, em

posição geográfica favorável a passagem das redes de infraestrutura, em fundo de

vale, nos pontos topográficos mais baixos.

A utilização das bacias hidrográficas, conforme relatado na pesquisa, foi muito

importante para se estabelecer e reforçar um canal de diálogo institucional nas três

esferas de governo, através principalmente da necessidade que se tem da

articulação entre os mesmos entes, para a resolução das questões sistêmicas que

estão por trás desta unidade territorial de planejamento.

Essas são questões que extrapolam as definidas divisões administrativas e

muitas vezes, só se resolvem com a integração das ações e divisão das

responsabilidades. Os principais reflexos da escolha dessa unidade, estão

justamente nas possibilidades que esse recorte traz na indução da resolução do

problema por completo e não emergencialmente e paliativamente. Esse estudo traz

o conhecimento das questões que dependem de uma solução micro, na escala de

um determinado assentamento isoladamente, mas macro na escala da bacia

hidrográfica, do PAI e até mesmo da cidade, ou seja, uma ação pode às vezes ser

pequena em um determinado assentamento, mas de grande repercussão para

resolução de graves problemas ambientais, de drenagem, saneamento e

abastecimento. Por fim, o estudo desse recorte exige ação integrada para questões

que extrapolam o âmbito local em vários aspectos, como financeiro, administrativo,

legal, técnico e institucional.

No modelo estudado (o Plano de Ação Regional Norte), pela pesquisa buscou

exemplificar e registrar o caminho adotado pelo município, por meio da política

habitacional integrada, para a priorização da intervenção do poder público de forma

transparente e por meio de critérios técnicos, da demanda habitacional mais

emergencial.

No Plano de Ação Regional Norte, foram observados os critérios de

priorização do PMH, e foi identificado o risco, como sendo o principal indutor da

priorização das intervenções, devido a dimensão do problema na região e, as

questões especificas da topografia local, e ao caráter dado a política de

gerenciamento dos riscos no município da atuação na emergência.

342

O estudo do processo de ocupação dos assentamentos precários da Região

Norte indicou as principais causas dos problemas vivenciados hoje, da ocupação

das áreas de preservação ambiental e consequentemente das áreas impróprias para

habitação, as áreas de risco alto e muito alto junto a Serra da Cantareira, com

altíssimas declividades. No estudo das políticas públicas previstas para a região,

pode-se perceber o exercício de integração e articulação com os demais setores

públicos, na consideração e priorização das intervenções pela Sehab, das propostas

dos demais agentes públicos, principalmente das propostas ligadas ao setor

habitacional.

A metodologia aplicada no PAR Norte, indicou os dez perímetro prioritários da

Região Norte, sendo que seis deles foram indicados para projeto no programa

Renova SP.

Analisando-se os dez PAIs priorizados pelo Plano de Ação Regional Norte,

com base nos critérios estabelecidos pelo PMH, e a indicação de boa parte desses

PAIs para projeto no concurso Renova, percebeu-se a presença desses critérios em

todos os perímetros, porém, em graus diferenciados. A principal diferenciação

considerada foi a quantificação de domicílios nas diversas situações, da existência

de risco, da falta de infraestrutura e das vulnerabilidades enfrentadas.

Para a análise mais aprofundada do percurso adotado pela Sehab para por

em prática as ações previstas no Plano Municipal de Habitação, foram selecionados

os dois estudos de caso. Foram selecionados dois PAIs distintos entre si e indicados

para o Concurso Renova SP.

Por meio da analise dos dois estudos de caso (CdB 05 e CdC 08), foi possível

identificar a presença clara dos critérios de elegibilidade e as diretrizes previstas

pelo PMH. Da existência de riscos geológicos em nível alto e muito alto, em áreas

com altos níveis de precariedade e vulnerabilidade social e de saúde. No entanto,

para se chegar aos perímetros mais emergenciais, foi necessário também, a análise

de outros critérios, não explicitados pelo PMH, como a existência de ação do

Ministério Público para os assentamentos que compõem o PAI. Também foi possível

observar na proposta de escopo do concurso Renova, a integração com as outras

secretarias do poder público.

343

Conforme destacado no item anterior, nos resultados da avaliação dos dois

estudos de caso, merece destaque a formação dos PAIs. Esse pode ser um fator

que pode auxiliar a resolver as questões mais complexas da construção do Plano

Municipal de Habitação, como por exemplo a questão do tempo levado para a

intervenção nos assentamentos precários, considerando-se todas as etapas formais

e morosas de um órgão público.

Considerando-se o estágio atual das ações para esses dois estudos de caso

do concurso Renova, e do Plano Municipal de Habitação como um todo, passado o

tempo decorrido alguns questionamentos foram levantados, um deles refere-se à

expectativa temporal da proposta adotada pela Sehab na condução do Plano

Municipal de Habitação e na proposta do concurso Renova, frente à estrutura da

Sehab74. O andamento das ações e as intervenções previstas no Plano Municipal,

mesmo considerando a ampla indicação de áreas para projeto no programa Renova,

e que as metas do PMH estão caminhando conforme a previsão estabelecida pelo

PMH, estão longe de ser alcançados.

Uma delas, avalia-se que PMH poderia ter considerado um tempo maior para

a sua implementação e acompanhamento do andamento, para a percepção dos

entraves e gargalos a serem enfrentados, tal como foi feito com o Plano Nacional de

Habitação. Para a partir daí, começar de fato a valer a programação dos quatro

quadriênios previstos pelo PMH.

O que se conclui nesse percurso histórico até os dias atuais, é que embora as

políticas públicas vigentes no Brasil se mostrem de baixa eficácia, a mesma é uma

crescente, principalmente no campo da construção de instrumentos, dada a situação

da problemática habitacional atual. É difícil uma abordagem que atenda essa

demanda, porém é fato que existem instrumentos que dão a oportunidade para esse

fim e a proposta do PMH é sem dúvidas uma delas.

Existem outros métodos possíveis para se trabalhar o planejamento em São

Paulo, assim como nos demais municípios de desafios proporcionais. O método aqui

74 Esses questionamentos foram apontados nas entrevistas realizadas com os arquitetos responsáveis pelos projetos dos PAIs Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima 08, e também nas discussões técnicas internas da Sehab.

344

registrado nessa dissertação, foi o método escolhido para o planejamento temporal

do PMH. Para além do registro de um processo, buscou-se o relato de uma

metodologia que inovou desde o inicio de sua construção, com a criação da sua

ferramenta de planejamento o Habisp, no conhecimento da real demanda por

habitação no município, e ao escolher critérios técnicos acertados a realidade, as

necessidades habitacionais e a dinâmica institucional do município, critérios esses,

revelados nos estudos de caso como definidores e indutores do atendimento

habitacional do município.

Esses critérios são técnicos e refletem as prioridades habitacionais do

município, antes conhecidas apenas visualmente pelos técnicos envolvidos na área

em atuação especifica.

Essa foi sem dúvida, pelo menos para o município de São Paulo, uma

experiência pioneira, e nesse sentido, como toda experimentação, carece de ajustes

e revisões para a correção das questões não previstas no momento da construção

do PMH. Cabe ressaltar, que essas questões devem ser revistas e que estamos no

melhor momento para essa discussão, onde acaba de ser aprovado na Câmara

Municipal de São Paulo, a revisão do Plano Diretor Estratégico e, pelas discussões

apresentadas na construção do PDE, propõe-se novos instrumentos relacionados à

habitação, e da revisão do Plano Municipal de Habitação.

345

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